Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Funcin Pblica Nacional y la Integracin Regional"

49Tabla de ContenidoKoldo ECHEVARRIANuevas Fronteras del Estado y la Administracin Pblica. Visiones Europeasp-3

Oscar OSZLAKEstados Capaces: Un Desafo de la Integracinp-25

Antonio QUINTNLa Gerencia Pblica. Del"Sistema del Botin" a la Gestin Profesionalp-43

Eduardo ZAPICO GOILa Adaptacin Administrativa en Espaa a la Unin Europea y los Nuevos Requisitos y Perfiles de los Funcionarios Pblicosp-50

Bjorn BECKMANEl Desafo Europeo para los Funcionarios Pblicos Nacionales: El Caso de Sueciap-82

Mario MARCELModernizacin de la Gestin Pblica: La Experiencia Chilenap-95

Adriaan SCOUTLa Coordinacin Intraministerial de los Asuntos Europeos. El Estudio de un Caso en cuanto a Temas y Conceptosp-104

Arianne van der KLUGHTPresentacin del Programa Karolusp-128

Bjorn BECKMANEl Programa Karolus: La Perspectiva de un Estado Miembrop-133

Jos Alberto BONIFACIORedes de Cooperacin Interadministrativa en Amrica Latinap-138

Ruben CORREA FREITASPerspectivas de Nuevas Modalidades de Cooperacin Interadministrativa y Posibles Lneas de Accinp-151

Jorge GRANDIInforme de Avance. Grupo de Ro: Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin Regionalp-158

Edward BESTCapacidades para la Integracin Regional en Europa y en Amrica Latina: Un Marco Conceptual para el Anlisis Comparativop-166

NUEVAS FRONTERAS DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA: Visiones EuropeasKoldo ECHEBARRIADirector, Instituto de Direccin y Gestin Pblica, Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE),Barcelona, ESPAA1- INTRODUCCIONCada vez resulta ms difcil elevarse conceptualmente sobre la dinmica de los acontecimientos que afectan a las sociedades en este fin de siglo. No slo el ritmo de cambio resulta difcil de asimilar, sino que las lentes por las que observamos tienden a ofrecernos una perspectiva incompleta y sesgada de lo que nos rodea. Vivimos una poca de profunda inestabilidad institucional y epistemolgica, en la que parafraseando a Schon (1971), no slo ya carecemos de mundo estable, sino que carecemos de teoras estables que nos ayuden a construir nuevas instituciones capaces de ofrecer estabilidad.Esto nos ocurre cuando analizamos el devenir del Estado contemporneo. Ni las teoras, ni muchos de los conceptos sobre los que se ha construido su pensamiento y su prctica a lo largo de este siglo parecen ayudarnos a resolver sus actuales dilemas: el concepto de soberana, la divisin de poderes, la teora del inters general, la lgica de los fallos del mercado, la nocin de servicio pblico, el principio de legalidad, la separacin entre lo pblico y lo privado, entre Estado y sociedad, entre poltica y administracin, entre estados federales y unitarios, entre asuntos nacionales e internacionales, ofrecen categoras de gran utilidad al intrprete de los cambios. Nuestra incertidumbre con respecto al Estado, no se limita a la ausencia de teoras para explicar su realidad, sino a la crisis de los modelos de transformacin de esa realidad, que hace prevalecer la incredulidad y el espontaneismo frente a la confianza voluntarista propia de la reforma. Los conceptos clsicos del Estado se han quedado obsoletos, pero lo que resulta ms preocupante, es que "su influencia, aun considerable, nos impide encontrar soluciones aceptables para problemas que no llegamos ni siquiera a aprehender, faltos de categoras mentales adaptadas a la nueva realidad" (Crozier, 1995: 93).Estas perplejidades enmarcan necesariamente el esfuerzo de este trabajo, cuya finalidad es encontrar algunas de las estructuras de razonamiento que subyacen a las recientes transformaciones del Estado en los pases de la Unin Europea. En torno a las mismas abundan las declaraciones, los posicionamientos y los juicios favorables y desfavorables, habindose convertido en uno de los escenarios favoritos del activismo poltico y acadmico.Sin embargo, el esfuerzo de acumulacin intelectual sobre la peripecia reciente de los estados contemporneos es todava lamentablemente escaso, en parte, por el fraccionamiento de las aproximaciones y, al menos en otra parte, por la extraordinaria dificultad del anlisis comparado, en el que los conceptos y las teoras se resisten a viajar con la libertad que desearamos los analistas (ver Peters, 1996).A pesar de sus dificultades, la comparacin entre pases es una de las vas de futuro para avanzar en el conocimiento y posibilidades de desarrollo de los sistemas pblicos. No porque nos permita descubrir el remedio a nuestros problemas en las soluciones de los dems, sino porque el anlisis y contraste de realidades parcialmente convergentes y divergentes hace crecer la capacidad de aprendizaje, permitiendo, al menos, "evitar posibles errores" (Caiden, 1991: 167). No debe olvidarse que el conocimiento de las condiciones locales es el principal ingrediente de la estrategia de reforma. La apuesta por la comparacin debe enmarcarse, por tanto, en una confianza razonable y modesta en las posibilidades de "ilustrar" (Barzelay, 1993: 5) las polticas de reforma, siempre que no se magnifiquen sus expectativas, ni se olvide, como recordaba Juan de Mairena a sus alumnos, que todo en este mundo es empeorable.En esta direccin, empezaremos por identificar los factores que subyacen a la emergencia de las polticas de reforma, tratando de distinguir entre lo que llamaremos su contexto externo, es decir, las tendencias comunes al conjunto de los pases europeos que presionan a favor del cambio y su contexto interno formado por la manera en la que dichas tendencias aparecen en cada caso, dando lugar a polticas de reforma con diversas intencionalidades. Desde aqu avanzaremos hacia la definicin conceptual de las reformas, que definiremos como cambios inducidos y discontinuos en el carcter y el modelo de razonamiento de las instituciones, descartando un concepto empobrecido de la reforma que la equipara auna mera simplificacin operativa. En el siguiente apartado efectuaremos una tentativa de estructurar su contenido en distintas visiones o modelos coherentes de problemas y soluciones, que compiten por la atencin de los reformadores.Prescindimos en este trabajo de una dimensin esencial a la hora de entender y disear las reformas. Nos referimos al proceso de su elaboracin y puesta en prctica, es decir, el camino que recorren los cambios hasta institucionalizarse en nuevos comportamientos. El contexto, el contenido y el proceso son dimensiones interdependendientes de cuya congruencia depende la viabilidad de la reforma. La idea de proceso tambin forma parte de los modelos mentales en los que se inspiran las reformas, pero su tratamiento excede por su importancia y complejidad las posibilidades de este artculo.2- LA EMERGENCIA DE LAS POLITICAS DE REFORMA: FACTORES CONVERGENTES Y DIVERGENTESEs comn vincular las transformaciones de los ltimos quince aos a la unin de dos factores: por una parte, la crisis econmica de mediados de los setenta que marca el punto de inflexin hacia cambios trascendentales en la economa mundial y, por otra parte, el ascenso de fuerzas conservadoras que, rompiendo el consenso de la posguerra sobre el papel del Estado, cuestionan radicalmente sus funciones y pautas de organizacin y funcionamiento. Esta imagen es, sin embargo, demasiado general y simple para ofrecer una explicacin satisfactoria en todos los pases. De hecho, el contexto en el que van emergiendo las polticas de reforma se nos presenta como un conjunto de factores parcialmente coincidentes y divergentes, cuyo examen en cada caso ofrece un conocimiento ms ajustado de la realidad.Las coincidencias y divergencias pueden analizarse siguiendo una caracterizacin del contexto muy til para este fin y, en consecuencia, para evitar un determinismo fcil entre cambios del entorno y emergencia de las reformas. Consiste en distinguir entre contexto externo e interno, en una traduccin literal de los trminos que utiliza Pettigrew (1992) en su modelo de cambio estratgico: el primero estara formado por el conjunto de tendencias que afectan genrica e indiferenciadamente a los Estados europeos, como consecuencia de su creciente interdependencia poltica, econmica y social; el segundo sera la manera en que estas tendencias se interiorizan en cada pas, lo que depende tanto de su posicin de partida (econmica, histrica, social), como de la lectura ideolgica dominante sobre el impacto de los cambios externos.2.1 El contexto externo: la convergencia de las presiones para el cambioHay muchas perspectivas desde las que se puede poner de manifiesto la fenomenal transformacin del mundo en el que vivimos y las consecuencias de la misma para la organizacin y funcionamiento de los Estados europeos. Algunas expresan tendencias universales de alcance general, pero otras tienen una incidencia ms directa y profunda sobre los pases en los que centramos nuestro anlisis. Lo que se ha dado en llamar el modelo estatal europeo con el fin de subrayar su contraposicin con el modelo norteamericano, a pesar de las notables diferencias entre pases, se caracteriza por el alto grado de protagonismo econmico y poltico del sector pblico en la cobertura de las necesidades sociales. Este protagonismo se pone de manifiesto en la fuerte tasa de participacin del gasto pblico en el producto interior bruto, resultado del compromiso del Estado con la estabilidad y crecimiento a travs de una intervencin activa en la economa y de la existencia de una densa red de instituciones nacionales de carcter pblico financiadas mediante impuestos que garantizan los derechos sociales y econmicos de todos los ciudadanos. Esta construccin institucional, que hace apenas veinte aos era percibida como el estadio ms avanzado de la democracia, est hoy severamente cuestionada por un conjunto de tendencias que inciden en su viabilidad econmica, poltica y social.La primera de estas tendencias aparece estrechamente unida a la evolucin de las circunstancias econmicas en las ltimas dcadas. La crisis de los setenta rompe una tendencia ininterrumpida de crecimiento desde el final de la segunda guerra mundial, quebrando la ilusin alimentada durante ese tiempo de poder asegurar al mismo tiempo un crecimiento sostenido y un reparto ms equilibrado de la riqueza. Nos encontramos ante "un punto de inflexin en la teora y en la prctica del sector pblico" (Miller, 1984), que ofrece dos lecturas con diversas implicaciones sobre el futuro del modelo estatal europeo: de forma inmediata la crisis econmica se traduce en las dificultades presupuestarias que sufren los pases europeos desde mediados de los setenta; el descenso de la actividad econmica, la aparicin de un desempleo estructural que afecta a un porcentaje elevado de la poblacin activa y el llamado "colapso posmalthusiano", derivado de las presiones demogrficas sobre el sistema de proteccin social, provoca un creciente desequilibrio entre los ingresos y los gastos estatales. En pases en los que el sector pblico se eleva como media por encima de la mitad del producto interior bruto, la crisis fiscal amenaza con hipotecar las posibilidades de crecimiento de sus economas, al producir un crculo vicioso en el que las necesidades de financiacin del Estado terminan por reducir las posibilidades de crecimiento de las que a su vez dependen los ingresos pblicos; una lectura diferente nos llevara a sostener que la crisis fiscal no es el problema, sino un mero sntoma de un problema mucho ms grave y profundo: la insostenibilidad de unas economas del bienestar, basadas en polticas e instituciones econmicas y sociales de mbito nacional, ante un proceso imparable de globalizacin. La apertura de mercados est cambiado las estructuras de la economa internacional, provocando una recomposicin acelerada de las actividades econmicas entre continentes y pases. Esta tendencia que se interpreta como una transicin del "capitalismo organizado" al "capitalismo desorganizado" (Lash y Urry, 1987) hace de los Estados actores de la competencia internacional, poniendo en cuestin la lgica domstica de las polticas e instituciones del bienestar.Aunque ambos razonamientos estn interrelacionados, sus implicaciones no son las mismas: segn la primera, el actual Estado del bienestar sera un peligro para la competitividad de las economas nacionales, mientras que para la segunda la competitividad sera un peligro para el Estado del bienestar. Cualquiera que sea la explicacin elegida, lo cierto es que el cambio en las circunstancias econmicas ha provocado una drstica reduccin del margen de maniobra de los Estados europeos para proveer el bienestar de los ciudadanos a travs del modelo institucional vigente en la ltima mitad de siglo.Un segundo bloque de factores es de orden sociopoltico y afecta la ruptura del consenso en torno al papel del Estado en la correccin de las desigualdades. El Estado del bienestar, como consecuencia de su propio xito, ha quedado atrapado en los pases desarrollados en un ciclo redistributivo que se efecta mayoritariamente entre las clases medias, tendiendo a legitimarse en un contrato mercantilista con los ciudadanos de do ut des. El resultado es lo que se ha llamado el "parasitismo racional", un fenmeno por el que los ciudadanos tienden a calcular su relacin con el Estado, en trminos de pagar los menores impuestos y recibir los mayores servicios. En este proceso los derechos sociales tienden a confundirse como derechos individuales, perdiendo de vista los valores de solidaridad y equidad, que ven disminuir su peso poltico.El resultado es lo que Galbraith (1992) ha llamado "la cultura de la satisfaccin", que se expresa en la desilusin de las amplias clases medias con unos servicios pblicos que no satisfacen sus crecientes expectativas consumistas y su resistencia a ceder una mayor parte de su renta en forma de impuestos. Estamos ante la ruptura histrica del consenso social entre las clases medias y las clases inferiores que se encuentran en la base fundacional del Estado del bienestar. Esta situacin crea el caldo de cultivo para lo que Self (1985) ha llamado "el renacimiento de las ideologas" que se reavivan en la confrontacin poltica sobre el papel y funcionamiento del Estado.En tercer lugar, la multiplicacin del nivel de vida en las sociedades occidentales, unida al extraordinario desarrollo de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, est produciendo profundas transformaciones en las relaciones humanas (ver Crozier, 1987 y 1995). Las mayor capacidad adquisitiva, las facilidades para comunicarse y la abundancia de informacin ofrecen nuevas posibilidades para el ejercicio de la libertad, contribuyendo a incrementar el poder de negociacin de los actores individuales y colectivos frente al Estado. La interdependencia crece exponencialmente y con ella aumenta la complejidad de las decisiones polticas y econmicas.Esta evolucin hace cada vez ms ineficaces los medios de control y dominacin tradicionales que basan su eficacia en un entorno simple e incapaz de resistirse a las decisiones de los poderes pblicos. El Estado burocrtico, compartimentado y centralizado, es incapaz de absorber la complejidad del mundo que le rodea, demasiado dinmico e interdependiente para sus posibilidades de conocimiento y manipulacin de la realidad. Los medios que haba empleado para reducir y controlar esa complejidad son cada vez menos eficaces, ya que los actores a los que van destinados tienen con su libertad ms posibilidades de no obedecer. Se abre la puerta a la crisis de la teora jurdica y organizativa del Estado.En cuarto lugar, los Estados europeos han asistido al proceso gradual y lento, pero imparable, de la institucionalizacin europea, cuyas parlisis recurrentes no pueden obviar la importancia de su transformacin. La Unin Europea ha tenido un efecto trascendental en las economas de sus Estados miembros, liberalizando la circulacin de mercancas, personas y capitales, generando una importante actividad regulatoria de carcter econmico y social, estabilizando las relaciones monetarias y ofreciendo un ingente flujo de ayuda social y regional a los pases ms atrasados.Por encima de todo lo anterior, la Unin ha impulsado nuevos valores constitucionales como el libre mercado, la desaparicin de los monopolios o la disciplina presupuestaria, que sealan los lmites en los que ahora estn obligados a operar los Estados miembros. Paralelamente, sus polticas e instituciones han redefinido la estructura de oportunidades de los actores polticos y econmicos que no pueden basar sus expectativas en las fronteras nacionales, alterando las redes tradicionales de las polticas pblicas y promoviendo importantes cambios institucionales. En resumen, la Unin Europea no slo ha diluido el concepto de soberana estatal, sino que ha hecho inservible la vieja distincin entre asuntos nacionales e internacionales y los modelos convencionales de elaboracin e implantacin de polticas pblicas. Apareciendo como una de las innovaciones ms prometedoras en las capacidades de gobernar en el mbito global (Dror, 1996), la institucionalidad europea no puede entenderse adecuadamente con las teoras del Estado contemporneo (Metcalfe, 1996).Por ltimo, este conjunto de tendencias es en parte la causa y el resultado de un cambio en las corrientes de pensamiento en torno al Estado. La teorizacin de los fallos del Estado va ganando partido progresivamente a la de los fallos del mercado, creado un clima favorable a la sustitucin del paradigma precedente. La ciencias sociales y la economa en particular ofrecen un panorama en progresivo deterioro de las polticas y de la organizacin estatal proponiendo recambios radicales. Las teoras de la eleccin pblica, el monetarismo, la economa de la organizacin, el movimiento institucionalista y la filosofa poltica neoliberal se convierten en pilares de las nuevas polticas que favorecen las polticas de oferta frente a las de demanda, la restriccin frente al expansionismo fiscal, el mercado frente a la burocracia, la comunidad frente a las instituciones, la eleccin individual frente a la planificacin o el libre comercio frente al proteccionismo. Estas corrientes han ido ganando fuerza gracias a su difusin por multitud de think-tanks, instituciones pblicas y privadas, redes acadmicas y organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y la Comisin Europea.La cada del muro ha reforzado estas tendencias, eliminando una coartada que justificaba la inamovilidad de ciertas polticas e instituciones y acelerando el proceso de globalizacin econmica, poltica y social. Como hemos tratado de explicar, la crisis de la cosa pblica obedece a causas profundas que afectan en diverso grado a todos los pases europeos y tienen que ver con el desfallecimiento del modelo de razonamiento en torno a la satisfaccin de los intereses colectivos, que ha prevalecido en este siglo. Los cambios descritos tienden a cuestionar sus propios presupuestos de partida, esto es, su sentido econmico, su legitimidad poltica y su lgica de intervencin sobre la sociedad, creando la oportunidad al desarrollo de diversas alternativas tericas y prcticas, que se vern concretadas en funcin de las circunstancias de cada pas.2.2 El contexto interno como desencadenante inmediato de las reformas: modalidadesAunque todos los pases europeos se encuentren sometidos a unas mismas tendencias econmicas, polticas y sociales, ello no les obliga a reaccionar de la misma forma. Por un lado, su situacin de partida no es la misma, lo que hace que las tendencias descritas produzcan consecuencias diferentes en cada pas; por otro lado, la relevancia de las presiones externas para el cambio depende de la capacidad de percepcin de las mismas, es decir, de un contexto interno receptivo (Pettigrew, 1992) que interprete los acontecimientos externos en clave de necesidad de reformas. No es de extraar, por tanto, que pese a estar sometidos a tensiones externas muy similares, los Estados europeos oscilan entre reformas con diversas ambiciones y resultados y la ausencia de reformas.Entre los factores que pueden servir para explicar la emergencia de estas polticas en un pas, as como sus intencionalidades y disposiciones ms relevantes, vamos a destacar tres: en primer lugar, la medida en que los cambios econmicos provocan una situacin de crisis en la hacienda pblica que hacen inevitables las reformas asociadas a objetivos de poltica econmica; en segundo lugar, la ideologa poltica dominante y sus convicciones en torno a la necesidad de cambios en el sector pblico y la direccin de stos; y, en tercer lugar, el perfil institucional acuado por el Estado, expresado en su tamao, su grado de centralizacin, sus formas tradicionales de intervencin y sus relaciones con la sociedad.A partir de estos factores podemos aventurar al menos cuatro grupos de polticas de reforma, caracterizados por contextos internos diversos que nos ayudan a entender sus intencionalidades, aunque, como veremos ms adelante, ello nos les impida compartir algunos de sus contenidos.2.2.1 Reformas rupturistasEn contra de la impresin generalizada sobre el ascenso de la nueva derecha y su impacto ideolgico en la transformacin del Estado, este fenmeno tiene en la Unin Europea un escenario bastante concreto y, se podra aadir, aislado: el Reino Unido. Es aqu donde las "polticas de conviccin" (Metcalfe y Richards, 1987; Dunsire y Hood, 1989) permiten explicar las reformas como un esfuerzo deliberado por "hacer retroceder las fronteras del Estado", tal y como defenda la Sra. Thatcher en su primer manifiesto electoral.El ascenso conservador se produce en el Reino Unido amparado por un persistente declive econmico del que se haba culpado a la expansin del aparato estatal (Bacon y Eltis, 1976) y en un clima social soliviantado por el poder de los sindicatos, que perciba a la izquierda ms prxima a los productores que a los consumidores de los servicios pblicos (Deakin y Wright, 1990: 3). A ello hay que unir al menos tres caractersticas del peculiar sistema institucional britnico que se combinan para ofrecer un cheque en blanco a los conservadores: en primer lugar, la consecucin de cmodas mayoras parlamentarias con un porcentaje de votos muy inferior al necesario en el resto de los pases europeos; en segundo lugar, el alto grado de centralizacin territorial del poder poltico; y, en tercer lugar, la existencia de una constitucin no escrita que deja sin defensa formal aspectos centrales de la organizacin de los poderes pblicos, como por ejemplo el Civil Service.A pesar del radicalismo de la retrica poltica empleada, las reformas van a abordarse, salvo excepciones, con estrategias pragmticas y persistentes que van remodelando aspectos centrales del aparato estatal. Los cambios se sitan, no obstante, muy lejos del desmantelamiento del Estado del bienestar que sus defensores propugnaban y sus detractores auguraban. El gasto pblico, a pesar de haber descendido ligeramente su participacin en el producto interior bruto, no ha dejado de crecer y los gastos sociales han aumentado en cuatro puntos su participacin en el producto interior bruto entre 1980 y 1990, aunque s se han modificado sus prioridades. Los cambios se han concentrado en una profunda revisin del modo en que el Estado ejerce sus responsabilidades, incluyendo los mecanismos de financiacin y provisin de servicios pblicos y los instrumentos de intervencin en la economa. En conjunto, han supuesto una clara ruptura con el modelo institucional precedente, sin que parezca probable un retorno al pasado incluso en el caso de una nueva mayora laborista.2.2.2 Reformas conservacionistasLos pases escandinavos y Holanda forman un segundo grupo con una serie de caractersticas comunes que crean un contexto diferente para la emergencia de polticas de reforma. Se trata de sociedades que han desarrollado hasta su mxima expresin el igualitarismo, mediante un amplio sistema de prestaciones sociales de carcter universal y gratuito, confiado a un aparato administrativo con un alto grado de integracin institucional. En ellos el Estado del bienestar es reconocido y apreciado por la mayora de la poblacin como un signo positivo de identidad y estabilidad social y econmica.Su escenario poltico aparece dominado por la socialdemocracia o por coaliciones de centro izquierda o de centro derecha, que comparten un fuerte apego a las instituciones del bienestar y gobiernan con un alto grado de consenso, en el que participan decisivamente los agentes sociales. En este contexto, culpabilizar al Estado de todos los males y defender el retroceso de la responsabilidad pblica en la cobertura de las necesidades de la poblacin tiene escaso rdito electoral.En estos pases las reformas se explican por la imposibilidad de sufragar el coste creciente de las polticas sociales, que ha llegado a amenazar la buena salud de sus economas. Sin embargo, el objetivo no es desmantelar las instituciones del bienestar, sino defender y profundizar sus progresos de justicia y solidaridad, que se perciben como una garanta y no como una amenaza de la prosperidad futura. Las reformas se centran en la identificacin de "ajustes competitivos y solidarios" (Pfaller, Gough y Therborn, 1993) en las polticas sociales y en una profunda revisin de los mecanismos existentes para la obtencin, distribucin y gestin de los recursos pblicos (ver Gustafsson, 1987).2.2.3 Reformas desarrollistasDentro de este grupo incluimos dos pases, Francia y Espaa, que a pesar de rodearse de circunstancias muy diferentes, comparten reformas basadas en una visin positiva y en clara progresin del papel del Estado, cuestionando la herencia recibida en favor de una redefinicin de las responsabilidades pblicas.Las reformas francesas de finales de los ochenta se asocian al impulso renovador de Michael Rocard, que, de hecho, recoge una corriente de pensamiento que se haba ido fraguando a lo largo de los aos en determinadas lites intelectuales y administrativas y que haba recibido su primer empuje bajo el anterior gobierno conservador. Ms que de una poltica de partido (de hecho las ideas de Rocard despertaron poco entusiasmo en sus sucesores), habra que hablar en este caso de una corriente de pensamiento asociada a creadores de opinin, entre los que destacan los altos funcionarios organizados en asociaciones.La reforma francesa slo puede entenderse desde la posicin preponderante del Estado, al que corresponde, muy por encima del resto de los pases europeos, un papel esencial en la concepcin de la identidad y el carcter nacional. Sin que las presiones econmicas se manifestaran entonces con la misma intensidad que en los pases referidos anteriormente, Francia aborda su poltica de reforma en clave de un gran proyecto poltico con el objetivo de cambiar las pautas de relacin entre el Estado y la sociedad. El objetivo no es disminuir el papel del Estado, ni tampoco apuntalar sus conquistas, sino ms bien redefinir sus misiones y reforzar sus capacidades para que pueda cumplir satisfactoriamente un papel que se juzga irremplazable para el progreso y al bienestar de los ciudadanos.Los objetivos de la reforma se articulan a partir de reconocer un profundo desajuste entre la concepcin de Estado a la francesa, su modo de organizarse y responder a las demandas sociales y los requerimientos de una realidad en profunda mutacin. La respuesta es promover un cambio ideolgico en la mentalidad con la que operan los poderes pblicos, mediante la descentralizacin y la desconcentracin, una gestin ms dinmica de las personas, el estmulo a la asuncin de responsabilidades en la lnea, la evaluacin de las polticas pblicas y nueva idea de las relaciones entre la Administracin y los usuarios de los servicios pblicos (ver a este respecto la Circular de 23 de febrero de 1989 referida a la renovacin del sector pblico).En el caso de Espaa la situacin de partida es muy diferente. La trayectoria del Estado contemporneo se caracteriza por una combinacin de autoritarismo y debilidad estructural. La ausencia de libertades democrticas se combina con una centralizacin obsesiva del aparato estatal y una hacienda raqutica incapaz de atender las necesidades de la poblacin. Esto ha provocado que el Estado careciera del grado de legitimacin social y poltica que disfrutaba en los restantes pases europeos. Esto explica que el proyecto modernizador de la democracia espaola pase por el fortalecimiento de las instituciones estatales, de modo que puedan desempear con eficacia las funciones que les corresponden en una sociedad moderna. Dos retos bsicos han caracterizado este proyecto en los ltimos quince aos: la descentralizacin del poder poltico y la construccin de un Estado del bienestar equiparable al de los restantes pases europeos.Como consecuencia de ello, la reforma que ha seguido a la transicin democrtica en Espaa se caracteriza por su carcter expansivo, centrndose en desarrollar sus instituciones y aumentar la oferta de servicios pblicos a la poblacin. En este tiempo se ha duplicado el volumen del sector pblico en relacin al producto interior bruto que ha pasado de representar la mitad de la media europea a situarse muy cerca de la misma. Este proceso, protagonizado por el partido socialista, ha contado, no obstante, con el respaldo de las dems fuerzas polticas, que, all donde han ejercido responsabilidades gubernamentales, han apostado por incrementar el peso de la accin pblica. A ello habra que apostillar, no obstante, las rmoras de la democracia espaola a la hora de construir un marco eficaz para el ejercicio y control de las responsabilidades pblicas, adaptado a su extraordinario crecimiento; ha prevalecido un peso desproporcionado del decisionismo poltico frente a los criterios profesionales y una obediencia a lgicas clientelares y corporativas opuestas a la introduccin de reformas en el aparato estatal. La crisis poltica y presupuestaria que ha padecido Espaa en los ltimos aos se puede relacionar directamente con estos dficit.2.2.4 Reformas pragmticasEn los ltimos aos, la mayora de los pases europeos aparecen unidos en una misma corriente de reformas que, en ausencia de una denominacin ms expresiva, calificamos de pragmticas. El horizonte que persiguen es la Unin Econmica y Monetaria, cuyo acceso se ha hecho depender de superar con xito un examen macroeconmico basado en cumplir determinados criterios de convergencia.Se trata de reformas que se presentan a menudo como "la nica alternativa posible", atribuidas a una "razn de Europa", a la que deben plegarse el resto de las consideraciones. Detrs de las medidas vinculadas a esta meta es frecuente que no haya un discurso poltico explcito sobre el papel del Estado, slo una justificacin de la necesidad de cumplir las condiciones del tratado para no pagar el alto coste financiero que supondra salirse de la red monetaria europea. La ideologa subyacente no es obra ni de los partidos ni de sus lderes, sino de las burocracias fiscales de los Estados y las instituciones europeas. La reforma irlandesa de mediados de los ochenta, anticipando los problemas que ms tarde se presentarn en otros pases, es un buen ejemplo; al menos Alemania, Francia, Italia y Espaa se encuentran en estos momentos en la misma situacin.El resultado es una estrategia de reforma de carcter esencialmente pragmtico que renuncia a una valoracin poltica de fondo sobre lo que el Estado debera hacer y dejar de hacer, sobre la financiacin de los servicios pblicos o sobre los costes y beneficios del modelo de empleo pblico y sus alternativas. Hay un clculo sobre cmo realizar los ajustes presupuestarios con el menor desgaste poltico posible, lo que equivale a practicar la ambigedad y evitar conflictos con los intereses ms organizados. Cualquier desliz en este clculo que minusvalore la capacidad de presin de los colectivos afectados puede costar la parlisis de las reformas, como puso en evidencia la crisis francesa de diciembre de 1995. El problema se complica en los Estados con estructuras descentralizadas, como Alemania, Espaa o Italia en los que el poder central carece de capacidad para imponer jerrquicamente sus medidas de disciplina, debiendo buscar un amplio consenso poltico.La secuencia de estas reformas es bien conocida (ver Levine y Rubin, 1985): se empieza por congelar gastos de funcionamiento, se retrasan los pagos a los proveedores, y se sacrifican las inversiones; a continuacin se venden activos y propiedades pblicas, se recortan los suministros y el personal y se dejan de atender nuevas necesidades; finalmente, cuando no hay ms remedio, los programas existentes se van recortando por los bordes, bien disminuyendo la cuanta de las prestaciones econmicas o acabando con la gratuidad de los servicios mediante la imposicin de tasas. Estas medidas tienen hasta aqu poco de verdaderas reformas, ya que apenas inciden sobre la lgica incremental del gasto pblico, con el riesgo de conformarse con un mero aplazamiento de los problemas, que volvern a presentarse ms adelante cuando ya no queden activos que vender. Hablar de reformas significa reformular los procesos de asignacin y evaluacin de recursos, creando nuevas reglas de juego que permitan orientar de forma selectiva las polticas de gasto.Junto a la reforma siempre existe la posibilidad de la no reforma, tambin presente en el panorama europeo. Alemania hasta la reunificacin, Italia durante la mayor parte de este tiempo y Espaa en la pasada legislatura, aunque las razones de su inactividad sean diferentes: Alemania, porque hasta la reunificacin no sufra presiones presupuestarias, sin que sus instituciones administrativas mostraran los sntomas de desfallecimiento de otros pases; Italia, que padeca tanto la crisis econmica como la insatisfaccin por el funcionamiento del Estado, porque su deteriorado sistema poltico se haba convertido de hecho en el factor de bloqueo de las reformas; y Espaa, porque las consecuencias de la crisis poltica y econmica de los ltimos aos convertan las reformas en una empresa poltica demasiado pesada para el partido del gobierno.A tenor de las anteriores explicaciones, el desarrollo de las polticas de reforma se explica, de forma inmediata, ms por el segundo que por el primero de ambos contextos. Esto significa, sin dejar de reconocer una creciente convergencia entre los pases analizados, que nos inclinemos, al igual que Hood (1996), por un modelo explicativo de las reformas basado en la contingencia de factores. En segundo lugar y con carcter complementario, habra que situar la importancia adquirida por la "difusin" (Halligan, 1996) de las ideas reformadoras entre pases a travs de los vnculos que les proporcionan las instituciones europeas y algunas organizaciones internacionales como la OCDE.3- EL CAMBIO INSTITUCIONAL COMO CENTRO DE LAS REFORMASHace casi dos dcadas Garca-Pelayo (1977) acu entre nosotros la expresin "transformaciones del Estado contemporneo", subrayando la naturaleza plural y diversa de los cambios que podan afectar al sistema pblico. Las reformas pertenecen a una de estas posibles transformaciones, caracterizndose por ser la expresin de una fuerza de voluntad que trata de romper la lgica inercial de las instituciones y las polticas pblicas. La discontinuidad del cambio es la diferencia que caracteriza a la reforma; no en vano las notas de "induccin" o "direccin" forman parte de todas las definiciones clsicas de la reforma (ver, entre otros, Caiden, 1969: 75; Dror, 1976: 127 y Leemans, 1976: 8).Las instituciones, cuya nota esencial es el afn de perdurar, tienden a responder a las presiones del entorno, mediante cambios perifricos que no cuestionan su lgica dominante. Esta adaptacin espontnea es el resultado de lo que llama Schon (1971: 31) "conservadurismo dinmico", en el que se da una secuencia tpica de estrategias reactivas: agotadas las posibilidades de ignorar una nueva demanda, la primera reaccin consiste en su contencin y aislamiento, otorgndole un reducido mbito de actuacin que se mantiene separado y distante; cuando esto no basta se recurre a la cooptacin incorporando al sistema las fuerzas que pugnan por el cambio, diluyendo sus energas y amortiguando su impacto. Slo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas.Esta teora ayuda a explicar como el Estado contemporneo ha intentado preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontneos y continuos. Frente a ellos, las reformas son cambios inducidos y discontinuos, que alteran el modo de razonamiento y el "carcter" de la institucin, aportando un nuevo orden de valores y principios que modifican gradualmente el comportamiento de sus actores. No es casual, por tanto, que las reformas, aunque decisivas en marcar la direccin que siguen las instituciones, expliquen slo una pequea parte de sus cambios cuantitativos, que son mayoritariamente cambios continuos derivados de un modelo de razonamiento ya institucionalizado.Las reformas, como cambios discontinuos, pueden revestir dos modalidades: por una parte, pueden afectar al diseo de las instituciones, es decir, a la manera en la que los poderes del Estado se organizan y articulan con el entorno para elaborar y poner en prctica las polticas pblicas, lo que se denomina reforma institucional; por otra parte, pueden centrarse, no tanto en el proceso como en el contenido de la accin pblica, redefiniendo su alcance, sus objetivos y finalidades, lo que se denomina reforma sustancial. No obstante, es frecuente que las reformas llamadas sustanciales incorporen, al menos parcialmente, reformas institucionales a travs de sus instrumentos de aplicacin.Mientras el Estado liberal destaca por la reforma institucional, instaurando dispositivos como la separacin de poderes, el principio de legalidad, el control judicial o la ordenacin de una funcin pblica profesional e independiente, lo propio del Estado del bienestar ha sido innovar y ampliar el contenido de la accin pblica, poniendo el nfasis en la redistribucin, la solidaridad, la ciudadana social o la correccin de los fallos del mercado; de hecho, es bastante comn reconocer como una de las causas de la actual crisis, la incapacidad del Estado del bienestar para dotarse de un marco institucional propio, en el que los derechos sociales puedan verse realizados y protegidos de manera efectiva, sin subordinarse al modelo burocrtico garantista del liberalismo (Prats, 1987).Las reformas europeas de los aos ochenta y principios de los noventa, no obstante sus diferencias, y a pesar de la retrica poltica neoliberal que les rodea, pueden caracterizarse ms como institucionales que como sustanciales. Con la nica excepcin de los pases ms retrasados en el desarrollo de sus sistemas de bienestar, como por ejemplo Espaa, en los casos restantes, incluso all donde las reformas se han hecho en nombre de la reduccin del papel del Estado, no han afectado tanto a la extensin de las responsabilidades pblicas y a su contenido, como a la conformacin y funcionamiento de las instituciones a travs de la que el Estado descarga sus responsabilidades. La intencin de los reformadores ha sido cambiar el comportamiento de los actores de las polticas pblicas, tanto internos como externos, reestructurando el "tejido institucional" formado por las reglas de juego que definen sus incentivos para actuar (Schwartz, 1994: 49).Habra que aadir que nos enfrentamos con reformas que concentran su atencin en el rediseo del poder ejecutivo en correspondencia al peso desproporcionado que ste ha adquirido en los modernos Estados del bienestar. Esto hace que tambin puedan caracterizarse como reformas administrativas en un sentido amplio de esta expresin. Estas pueden tener por objeto, sin el propsito de ser exhaustivos, las reas siguientes: la organizacin de las estructuras gubernamentales y administrativas, la ordenacin y articulacin entre lites polticas y administrativas, las relaciones intergubernamentales, el sector pblico empresarial, el rgimen y gestin del empleo pblico, la gestin financiera y presupuestaria, los instrumentos de contabilidad y control de gestin, las polticas de contratacin y compras, la calidad de las normas, las polticas de precios y tasas, el rgimen y la gestin del patrimonio, las aplicacin de las tecnologas a la gestin, las polticas de comunicacin e informacin, el control judicial y parlamentario, el control por otras instancias, los derechos de los ciudadanos ante la Administracin y los mecanismos de participacin de la sociedad en la elaboracin e implantacin de las polticas pblicas.A pesar de esta definicin, no es extrao que la parte del Estado que recibe la calificacin de "administrativa" se interprete en clave reduccionista, como perteneciente a una esfera puramente interna, separada y ajena a la poltica, consistente en un trabajo rutinario y mecnico. De aqu surge una concepcin restrictiva de la reforma, propia de burcratas, consultores y defensores de una ortodoxia administrativa clsica, que se equipara con la mera simplificacin, sin trascendencia poltica o constitucional alguna, resultado de la aplicacin puramente tcnica de unos supuestos principios generales de la organizacin.Sin embargo, la que hemos definido como parte administrativa del Estado, ni puede reconocerse en la anterior descripcin, ni puede reformarse bajo esas premisas. Abordar la reforma de manera realista supone reconocer al menos las siguientes complejidades: en primer lugar, poltica y administracin no son compartimentos estancos. La complejidad y dinmica de la realidad hace imprescindible la existencia de amplias discrecionalidades en la elaboracin y ejecucin de muchas polticas pblicas, que producen constantes solapamientos entre ambas esferas, haciendo imposible trazar una delimitacin precisa; en segundo lugar, las responsabilidades pblicas, lejos de ejercerse en solitario por una Administracin, se sustancian cada vez ms en procesos interadministrativos e intergubernamentales, en los que se entrecruzan las competencias de diferentes entidades pblicas. La gestin de las fronteras y de las transacciones entre poderes pblicos y privados se convierte en una dimensin crtica de la reforma; en tercer lugar, la imagen maquinal no representa adecuadamente la gestin de la mayor parte de los servicios pblicos, caracterizados por el ejercicio de tareas profesionales o semiprofesionales que se definen en contacto directo con sus destinatarios. En estos casos, la imposibilidad e incluso la inconveniencia de predecir el contenido de la actuacin hace inviable un modelo de gestin basado en una idea mecnica del trabajo;Ante una realidad semejante, el ideal de reforma tcnica basada en principios universales y abstractos tiene, en el mejor de los casos, un margen muy estrecho condenndose en los dems a verse frustrada. Los principios tienden, como adverta Simon (1964), a convertirse en proverbios, entrando en contradiccin entre ellos cuando pretenden aplicarse. La "verdadera reforma" (Siedentopf, 1982: ix) supone considerar a la Administracin como un sistema abierto y diverso enmarcado en el conjunto de los poderes pblicos y de la sociedad; supone reconocerla como algo ms que un asunto tcnico, reconociendo su dimensin poltica; supone, por ltimo, ser consciente de que la eficacia de una estructura o un procedimiento no es universal y vara en funcin de las condiciones en las que se aplica.A partir de esta idea reduccionista de la reforma, es frecuente menospreciar los esfuerzos de la verdadera reforma en comparacin con las reformas polticas y constitucionales, por circunscribirse a "las ramas bajas" de la institucionalidad estatal (Dente, 1996: 110). La conclusin de que la reforma administrativa sirve muy a menudo para "hacer eficientemente lo incorrecto" refuerza el escaso inters de numerosos polticos y acadmicos en sus posibilidades de transformacin de la realidad. Sin embargo, tambin se puede sostener, con Dente, que "las ramas bajas son en realidad las autnticas races del rbol que representa la materia constitucional de un pas"; la eficacia del sistema electoral, del poder legislativo, del poder judicial o de la distribucin territorial de las competencias depende al final del buen funcionamiento de los servicios pblicos y de una relacin positiva entre el Estado y los ciudadanos. En el Estado de nuestros das, basado en relaciones masivas y cotidianas entre los poderes pblicos y la sociedad, el poder poltico real, como poder de ordenacin y transformacin social, se sita en ser capaz de incidir de forma efectiva en cada una de estas transacciones.Por aadidura es una equivocacin que se repite pensar que la reforma administrativa sigue necesariamente al cambio poltico y a la reforma constitucional. Sin dejar de reconocer que la reforma constitucional es indispensable para refundar la convivencia en el respeto de los derechos y libertades, no es menos cierto que muchas de las expectativas del cambio poltico se frustran precisamente en la inercia de los comportamientos polticos y administrativos en estas llamadas ramas bajas de las instituciones. Con complacencia o pesimismo, se dice que "las constituciones cambian, pero la administracin permanece", poniendo el nfasis en la insensibilidad o la dificultad de la reforma poltica para hacerse presente en el da a da donde se definen de modo tangible los derechos de los ciudadanos.En este sentido, la concentracin de las reformas europeas de estos ltimos aos en la parte administrativa del Estado es una muestra de realismo. A pesar de que la absorcin meditica de la poltica y su inters por las "grandes" decisiones no contribuye a prestar atencin a la "inmensidad" de las pequeas decisiones, las reformas han cotizado al alza en el mercado poltico. Frente a lo que haba ocurrido en el pasado, el objetivo "poltico" de la buena Administracin se ofrece a los ciudadanos como una contrapartida necesaria de la confianza que ponen en sus representantes y de la contribucin que realizan a la hacienda pblica.Finalmente, tendramos que preguntarnos si la denominacin de las reformas como modernizacin, en la que se reconocen la mayora de los pases (ver Thoenig, 1988), supone alguna caracterizacin especfica de las mismas. Es fcil advertir que la expresin modernizacin no se utiliza en un sentido tcnico, sino en un sentido ms propio del lenguaje corriente, de amplio uso poltico y periodstico, que la identifica con los procesos de renovacin, a travs de la innovacin tecnolgica, productiva y organizativa (ver Gil Calvo, 1995: 327). As expresada, la idea modernizacin est llena de ambigedad pudiendo alcanzar a cambios que no son verdaderas reformas y al revs: por un lado, por modernizacin puede entenderse un rejuvenecimiento fsico o tecnolgico, que no suponga un verdadero cambio institucional; y, por otro lado, puede ser difcil presentar como modernizacin una reforma dirigida a reforzar garantas o derechos fundamentales, normalmente alejada de la connotacin de innovacin cientfica o tecnolgica de la modernizacin.Sin embargo, a pesar de estas matizaciones, la intencionalidad y el contenido de los cambios que vamos a analizar no revelan diferencias semnticas que permitan distinguir conceptualmente entre reforma y modernizacin. El cambio de significante, de reforma a modernizacin, obedece a razones fundamentalmente simblicas y metodolgicas: por un lado, romper con la percepcin de fracaso asociada al movimiento anterior de reformas, acuando una expresin con el atractivo de la novedad; por otro lado, distanciarse de la aproximacin predominantemente formalista y normativa de la reforma, a la que se asociaba su dficit de implantacin. La modernizacin expresa, para nosotros la denominacin comnmente aceptada del ciclo de reformas administrativas abierto a partir de los cambios econmicos y polticos que se manifiestan desde mediados de los setenta.4- LOS MODELOS QUE INSPIRAN EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS: VISIONES COMPETITIVAS DE PROBLEMAS Y SOLUCIONESUna vez descritas las intencionalidades y examinado el alcance y objeto de las polticas de reforma vamos a dedicar este ltimo apartado a analizar su contenido, es decir, las nuevas disposiciones que introducen o aspiran a introducir en las instituciones administrativas. Para este fin nos podemos ayudar de los documentos oficiales, as como de los cada vez ms numerosos libros y artculos que ofrecen un descripcin ms o menos detallada de los cambios en cada pas. Una fuente de especial inters son las publicaciones de la Unidad de Gestin Pblica de la OCDE que junto a estudios monogrficos sobre temas concretos, edita informes peridicos sobre la evolucin de las reformas en base a la contribucin de sus corresponsales nacionales (1993 a 1995) y algn valioso documento de sntesis (1986).Como contrapartida, sigue siendo escasa la elaboracin terica sobre las fuentes primarias. El dficit de marcos metodolgicos y conceptuales solventes para la comparacin de experiencias y el anglocentrismo de la literatura, ha dado pie a una cierta simplificacin de las conclusiones. Las reformas se han identificado mayoritariamente con un nico modelo o doctrina, que se denomina "gerencialismo" (Pollit, 1990), "gestin empresarial de los servicios pblicos" (Savoie, 1994) o, en la expresin ms citada de todas, "new public management" (Hood, 1991).De acuerdo con esta interpretacin monista de las reformas, estas se caracterizaran por un espritu antiburocrtico y trasladaran a los servicios pblicos las tcnicas de gestin que se utilizan en el mundo empresarial privado. Los contenidos comunes del new public management, de acuerdo con el anlisis sinttico de Hood (1996), seran los siguientes: la atribucin de un mayor poder discrecional de gestin a los directivos en la lnea; el establecimiento de objetivos e indicadores cuantitativos de los servicios prestados; el control de la gestin a travs de medidas de resultado; la descentralizacin de las organizaciones pblicas en unidades autocontenidas;o la introduccin de competencia entre organizaciones pblicas y entre stas y organizaciones privadas;o la utilizacin de tcnicas y prcticas similares a las empleadas por el sector empresarial privado; la aplicacin de criterios de disciplina en la utilizacin de los recursos.Esta definicin, como cualquier otra que pretenda establecer una idea unitaria del contenido de las polticas de reforma o modernizacin, no slo es difcil de justificar empricamente, sino que adems incurre fcilmente en dos simplificaciones. La primera consiste en situar en el mismo nivel de abstraccin ideas que estn en planos conceptuales diversos, como, por ejemplo, la descentralizacin de la gestin en unidades autocontenidas y la fijacin de indicadores de resultado, cuando stos ltimos constituyen precisamente uno de los parmetros de diseo de la creacin de estas unidades; otro tanto se podra decir de la dimensin consistente en aplicar tcnicas empresariales, que podra situarse por encima de las dos anteriores.La segunda simplificacin consiste en identificar el contenido de las reformas con un concepto genrico de management y contraponer management a burocracia. El management, puede considerarse como una disciplina o aproximacin cientfica a la actividad estatal, pero no como un inventario de problemas y soluciones listo para ser aplicado. Si algo caracteriza la evolucin del pensamiento de gestin es precisamente su acusada fragmentacin en escuelas y corrientes de pensamiento que proponen modelos de razonamiento diferentes. Adems, las ciencias de la gestin han ido especializndose para tratar parcelas o sectores de la realidad con problemas especficos, ofreciendo prescripciones muy diferentes. Por ltimo, contraponer management a burocracia supone ignorar el contenido esencialmente burocrtico de las escuelas pioneras y ms influyentes en el desarrollo de esta disciplina, conocidas como management cientfico y tcnico, que tanta repercusin tuvieron en el desarrollo de la Ciencia de la Administracin, sobre todo en los Estados Unidos.Superar estas simplificaciones requiere un esfuerzo, en primer lugar, para encontrar categoras conceptuales, que permitan agrupar y ordenar los lemas y las propuestas, que a menudo aparecen desordenadamente expuestas en los programas de reforma y en sus descripciones. Barzelay (1994: 11), por ejemplo, ha definido tres niveles de abstraccin, "estrategia", "polticas" e "instrumentos", bajo los que reordena el contenido de varios trabajos comparativos sobre las reformas (Savoie, 1994; Aucoin, 1990; Hood, 1990; Pollit, 1990; Schick, 1990 y Schwarz, 1994). La estrategia, que coincide con lo que nosotros vamos a denominar visin, es un modelo de intervencin que sirve tanto describir, como para diagnosticar la realidad e indicar posibles soluciones. Las polticas seran el conjunto de disposiciones con las que se pretende transformar cada parte de la realidad administrativa, (las estructuras, los recursos humanos, los procedimientos de gestin o la relacin con los destinatarios de los servicios). Por ltimo, los instrumentos seran las tcnicas, prcticas y herramientas metodolgicas con las que se pretende hacer efectiva una poltica (por ejemplo, en relacin a la polticas de recursos humanos, las tcnicas de remuneracin, seleccin, evaluacin, etc.).En segundo lugar, hay que hacer el esfuerzo de clasificar la informacin emprica disponible sobre las reformas en las categoras del marco conceptual descrito. Este es el propsito del resto de este apartado, en el que identificaremos cuatro visiones diferentes de la reforma, fruto de la imposibilidad de caracterizar en un nico modelo las polticas de reforma de los pases europeos en el perodo de tiempo examinado. Esta no es una conclusin original. Otros autores han defendido previamente la existencia de diferentes estrategias de reforma: Aucoin (1990) distingue entre un "paradigma" public choice y un paradigma gerencialista; Peters (1993), aunque los describe inicialmente como visiones, habla de cuatro "modelos": de mercado, de participacin, de flexibilidad y de desregulacin. Klages y Haubner (1992) distinguen entre estrategias de contractualizacin, de comunicacin y una estrategia hbrida entre las anteriores. Finalmente, Barzelay (1993) que, en un trabajo previo al anterior, se refiere a tres "visiones": burocrtica, de planificacin comprehensiva y gerencialista.A continuacin, nos inclinamos por cuatro visiones, que se expondrn haciendo referencia a los antecedentes ideolgicos en los que basan su razonamiento y describiendo brevemente sus propuestas en relacin a cuatro componentes del tejido institucional pblico: las estructuras, el empleo pblico, los procedimientos de gestin y las relaciones con los ciudadanos. Las visiones van a presentarse como competitivas, ante la evidencia de que se disputan la atencin de los reformadores. Esto no significa que cada poltica de reforma se corresponda exactamente con todas las propuestas de una de las visiones. Lo ms normal es que las reformas puedan asociarse con una visin dominante, que les otorga su pauta central de intervencin; ahora bien, es bastante comn que los reformadores elijan los ingredientes que les atraen de distintas visiones sin reparar en su coherencia. De hecho, la recomendacin de medidas contradictorias no es infrecuente en los programas de reforma.4.1 Visin garantistaLa visin garantista de la reforma tiene sus races en los ideales de libertad y justicia del Estado liberal de Derecho, que se trasladan a la teora jurdica del Estado y a la concepcin weberiana de la organizacin administrativa. Su aspiracin es lograr la plena juridicidad de la actuacin de los poderes pblicos como medio para evitar la arbitrariedad y garantizar los derechos y libertades polticas y econmicas del orden social del liberalismo.Esta visin tiene como valor central la seguridad jurdica, cuya defensa persigue garantizar un marco de certidumbre en las transacciones econmicas que haga posible el pleno desarrollo de la actividad industrial y mercantil. El sometimiento de las actuaciones pblicas al Derecho salvaguarda la autonoma de los agentes econmicos y les libra de exigencias arbitrarias. No es extrao, por tanto, que sea sta la visin subyacente a las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin cuyo efecto econmico es el falseamiento del libre juego de la competencia e, incluso de las polticas de liberalizacin que se dirigen a eliminar facultades discrecionales de los poderes pblicos para intervenir en los mercados, produciendo incertidumbre o discriminando entre los operadores.La visin garantista promueve un modelo institucional dirigido a la aplicacin objetiva y uniforme del ordenamiento jurdico. Una relacin no exhaustiva de su modelo de problemas y soluciones sera la siguiente:A) Estructuras de gobierno y administracinSe basa en estructuras burocrticas orientadas a conseguir la unidad de criterios en el tratamiento de los problemas a travs de una estricta integracin jerrquica, basada en una lnea de mando clara y directa y una estricta separacin horizontal de funciones entre rganos. Junto a ello una tecnoestructura horizontal acumula poderes de reglamentacin y autorizacin buscando la armonizacin de prcticas y decisiones.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Falta de claridad en la lnea de mando* Estandarizacin de estructuras

* Falta de unidad de criterios en la periferia* Centralizacin de decisiones

* Confusin en la atribucin de funciones* Especializacin de funciones

* Descoordinacin entre departamentos* Creacin de rganos colegiados

* Excesiva autonoma de los departamentos* Reforzamiento de rganos horizontales

B) Empleo pblicoLa poltica de empleo pblico est orientada a proteger la independencia y profesionalidad de los empleados pblicos, tratando de aislarles de dos riesgos que pondran en peligro su objetividad: la politizacin de sus decisiones y la vinculacin preferente a atender intereses personales o corporativos. Esto se pretende conseguir con un rgimen jurdico especfico y uniforme y la creacin de una cultura basada en el esprit de corp.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Patronazgo y politizacin* Comisiones de control y acceso reglado

* Duplicidad de intereses* Incompatibilidades

* Agravios comparativos por fragmentacin de condiciones laborales* Unificacin de condiciones de empleo

* Corporativismo profesional* Socializacin y formacin comn

C) Procedimientos de decisin y controlLa anticipacin de la realidad y la previsin de la nica respuesta normativa posible son las obsesiones de la visin burocrtica para asegurar la predecibilidad de la accin pblica. Los mecanismos consisten en reprimir el incumplimiento de las normas y multiplicar la produccin normativa para reducir al mnimo la discrecionalidad, "caballo de Troya del Estado de Derecho". La consecuencia paradjica es que no hay peor enemigo de la seguridad jurdica que la inflacin normativa.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Excesiva discrecionalidad operativa* Estandarizacin de comportamientos

* Incumplimiento de normas (intervencin / inspeccin)* Refuerzo de los rganos de control interno

* Dispersin de trmites* Manualizacin y mecanizacin

* Inseguridad jurdica por inflacin normativa* Codificacin y simplificacin

D) Relaciones con los ciudadanosEl ciudadano se identifica con el "administrado", pasivo y sumiso ante la Administracin, pero titular de derechos e intereses preexistentes (en particular la libertad y la propiedad) que la Administracin no puede ignorar y cuya plenitud se defiende por diversos procedimientos, cuya "clave de bveda" es el control judicial.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Indefensin ante las inmunidades del poder* Reforzamiento del control judicial

* Desatencin de intereses legtimos* Concepcin procesal del procedimiento

* Secretismo* Transparencia

* Perjuicios por funcionamiento normal o anormal de los servicios* Responsabilidad patrimonial de la Administracin

La reforma garantista, estrella de buena parte de estas polticas en los aos sesenta, est muy lejos de haber desaparecido del panorama europeo, conservando un indudable protagonismo en pases como Alemania, Italia o Espaa y, de forma ms generalizada, en momentos de crisis polticas derivadas de casos de corrupcin. Adems, es una visin que puede asociarse a propuestas neoliberales, que defienden la sustitucin ntegra de las funciones pblicas de propiedad, produccin e incluso de financiacin de los servicios por mecanismos regulatorios, que representan "una vuelta a los modos ms tradicionales de intervencin pblica" (Muller y Wright, 1994: 10).En el caso de Espaa, por ejemplo, la tradicin dominante de la reforma administrativa responde a esta visin, procedente de las leyes de finales de los cincuenta y principios de los setenta, que crearon en Espaa las bases de un Estado de derecho, que aunque no democrtico, s fue capaz de ofrecer la seguridad jurdica necesaria al desarrollo econmico que sigui al llamado plan de estabilizacin. Del mismo modo, las primeras y ltimas reformas del largo perodo de gobierno socialista llevan este sello: en su recta inicial tuvieron como finalidad reforzar las incompatibilidades de los funcionarios y minar el corporativismo; en su recta final, fueron dirigidas a prevenir nuevos casos de corrupcin en los altos cargos (incompatibilidades) y en la asignacin de contratos pblicos.Tambin Italia ofrece medidas acordes con este modelo durante el Gobierno Amato, cuya filosofa consisti en "contener la posible arbitrariedad y garantizar la libertad de los ciudadanos" (Dente, 1995: 111), hecho que le hace calificar a este autor la reforma como "neo-tradicional". Del mismo modo Alemania, un pas que durante los ochenta no pierde la confianza en sus estructuras administrativas, persevera en su perfeccionamiento burocrtico-garantista con medidas dirigidas a mejorar la calidad de la produccin legislativa, a la codificacin y simplificacin normativa.Esta visin presenta, junto a indudables ventajas no pocos inconvenientes. Por una parte, el valor de libertad y justicia que representa la defensa de la seguridad jurdica est fuera de toda duda; ante organizaciones y prcticas preburocrticas, dominadas por la corrupcin y la arbitrariedad las medidas expuestas son necesarias y saludables. Pero, por otra parte, el modelo expuesto presenta dos graves inconvenientes cuando se pretende aplicar de manera uniforme a toda la Administracin. El primero es la inviabilidad de sus propuestas para alcanzar los fines que pretende ante la circunstancia de que existan funcionarios que se resistan a la aplicacin objetiva de tcnicas o reglas generales; por ejemplo en actividades prestacionales, como la sanidad o la educacin, la connotacin negativa de la discrecionalidad es a la vez perjudicial e imposible de poner en prctica y la idea de administrado al que se ofrecen mecanismos de proteccin, por ejemplo, a un enfermo en una lista de espera, son bastante poco relevantes. El segundo inconveniente es su despreocupacin por la racionalidad econmica, basada en los valores de economa, eficacia y eficiencia, cuya realizacin puede verse perjudicada con la obsesin por el formalismo, las estructuras homogneas y la uniformizacin de las condiciones de trabajo. La burocracia garantista es en el mejor de los casos una solucin cara, cuando no cara e ineficaz al mismo tiempo; la reciente ley espaola de contratos proporciona un buen ejemplo de ambas perversiones.4.2 Visin eficientistaLa visin eficientista se corresponde con la aproximacin del management cientfico o tcnico que tiene como valor central la racionalidad econmica en la conversin de los recursos en resultados. Con este fin surge el instrumental clsico de las Ciencias de Gestin, que incluye las tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, el anlisis financiero, la logstica, la gestin de la produccin, de las compras, de los inventarios, la clasificacin de puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc.La aplicacin de la versin gerencial de la burocracia a los servicios pblicos no ha sido sin embargo tan evidente como a las organizaciones industriales. La ausencia de presiones competitivas y la abundancia de recursos ofrecen buena parte de las razones. Barzelay (1993: 13) distingue entre el modelo europeo de burocracia pblica, que pone el acento en el cumplimiento de las normas, y el modelo americano, mucho ms sensible a la lgica gerencial al desarrollarse ms en contacto con la expansin de la empresa industrial. De hecho, las reformas que histricamente se relacionan con esta visin, como el presupuesto por programas, el presupuesto base cero, las tcnicas de clasificacin y valoracin de puestos de trabajo o la remuneracin segn el rendimiento tienen su origen en los Estados Unidos.Una de las implicaciones del desarrollo de este modelo es la profesionalizacin de los directivos, titulares del conocimiento de las tcnicas ligadas a la obtencin de la racionalidad econmica. Se produce la separacin entre propiedad y direccin y est ltima recibe una amplia autoridad para asignar recursos a resultados. Este desarrollo institucional ha permanecido ajeno al sector pblico, donde adems de las discrecionalidades tcnicas, slo se han reconocido facultades discrecionales en el poder poltico que no las pone al servicio de la racionalidad econmica.A) Estructuras de gobierno y administracinLas estructuras ideales estn presididas por la combinacin ptima de las economas de escala en la agrupacin de puestos y unidades y las economas de especializacin en la diferenciacin horizontal. Se favorece una lgica de agrupacin del trabajo en grandes unidades productivas y de integracin o externalizacin de actividades en funcin de criterios de coste.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Exceso de centros con iniciativa poltica de gasto* Supresin de ministerios y departamentos

* Proliferacin excesiva de rganos* Reduccin de la estructura orgnica

* Dispersin ineficiente de servicios comunes* Centralizacin de servicios comunes

* Alto coste de la organizacin propia* Contratacin externa

* Insuficiente contenido econmico de puestos de mando y directivos* Potenciacin de las funciones directivas

B) Empleo pblicoEl empleo se percibe en trminos de factor productivo a optimizar aplicando mtodos cientficos de organizacin del trabajo, como las tcnicas de anlisis de cargas, la clasificacin y valoracin de puestos o la aplicacin de tcnicas de 'productividad a las remuneraciones. Esto supone mantener las plantillas ajustadas al mximo y vincular el salario a la productividad.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Exceso de personal en relacin a la carga de trabajo* Reduccin de plantillas

* Crecimiento de los salarios por encima de la productividad* Vinculacin parcial de las remuneraciones al rendimiento

* Desajustes entre tareas a realizar, puestos y remuneraciones* Clasificacin y valoracin de puestos

C) Procedimientos de decisin y controlLos procedimientos de gestin estn sujetos a estndares de produccin basados en el clculo econmico entre costes y resultados de la actividad. Para ello la informacin resulta imprescindible, abarcando costes, actividades y resultados, a travs de sistemas contables e indicadores de gestin que ofrecen el cauce para el control de gestin que se ejerce desde rganos especializados en la tecnoestructura.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Desconocimiento de costes de las actividades* Informacin contable de costes

* Ausencia de objetivos de resultado* Fijacin de objetivos cuantitativos

* Falta de control por resultados* Reforzamiento de auditoras de gestin

* Falta de criterios econmicos en la asignacin de recursos* Anlisis coste-beneficio

* Imprevisin del impacto presupuestario de polticas y programas* Evaluacin econmica anticipada

D) Relaciones con los ciudadanosLa visin burocrtico-eficientista concibe al ciudadano como el receptor de una prestacin individualizada con contenido econmico. El objetivo sera maximizar las utilidades individuales con los recursos disponibles salvaguardando criterios de universalidad y equidad en el disfrute de las prestaciones. Esto significa reconocer el potencial de que el ciudadano cubra parte del coste de los servicios, bien en dinero o con su propio trabajo; tambin puede suponer aplicar medidas de racionamiento o aplazamiento de la prestacin ante un exceso de demanda insatisfecha.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Falta de conciencia de coste de los usuarios* Imposicin de tarifas

* Consumo excesivo de prestaciones* Racionamiento o aplazamiento de servicios

* Elevados costes de tramitacin o prestacin* Coproduccin de servicios

Esta visin est siendo practicada por las reformas pragmticas a las que nos referamos en el primer apartado. Francia, Italia, Alemania o Espaa se afanan en equilibrar sus presupuestos con medidas de estas caractersticas. Sin embargo, la visin burocrtico-eficientista comparte el racionalismo constructivista de la anterior, resultando muy difcil de poner en prctica ante el tamao, la diversidad y pluralidad de la Administracin. Lo que se ha escrito sobre la experiencia fallida del presupuesto por programas (Zapico, 1989), es extensible como crtica a esta visin. Ello no impide reconocer la necesidad de aplicar muchas de las medidas citadas en una contexto de ajuste presupuestario duro, aunque slo sirvan como remedio en el corto plazo.4.3 Visin contractualistaLa visin contractualista de la gestin se caracteriza por ofrecer pautas antiburocrticas de gestin sin perder de vista la racionalidad econmica en la asignacin de recursos a resultados. Sus dos fuentes de inspiracin ideolgica son el pensamiento public choice, la estructura divisional de las grandes empresas y la moderna teora econmica de la organizacin. Todas ellas coinciden en promover una alteracin de las reglas institucionales que gobiernan las grandes organizaciones, rompiendo la integracin burocrtica, mediante su descomposicin en centros autnomos coordinados por resultados y que compiten en diverso grado entre ellos. De este modo, se favorece la adaptacin de la gestin a las circunstancias especficas de distintos mercados y comunidades y se promueve en los centros productores la responsabilizacin por el logro de resultados.La teora public choice pone a su disposicin la crtica econmica a la burocracia y sus propuestas de restaurar el gobierno representativo frente a funcionarios que se visualizan como maximizadores de los presupuestos en su propio inters. La estructura divisional es la pauta organizativa que adoptan las grandes corporaciones diversificadas con la finalidad de incrementar sus resultados reconociendo en sus modelos de gestin la diversa estructura institucional (de proveedores, competidores y clientes) que caracteriza los diferentes segmentos de mercado. La moderna economa de la organizacin aporta una revisin de las posibilidades de mercados y jerarquas como mecanismos de coordinacin, resaltando el potencial de incentivo de la competencia frente a la planificacin burocrtica en una asignacin ms eficiente de los recursos.La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica en la asignacin y gestin de los recursos basada en el monopolio de la oferta, por una coordinacin contractual basada en una relacin de competencia ms o menos desarrollada entre los proveedores, que dispondran de autonoma de gestin. De aqu se derivaran, en principio, mayores estmulos para adaptar las prestaciones a los deseos de los demandantes y una utilizacin ms eficiente de los recursos.A) Estructuras de gobierno y administracinLa idea central es descomponer la burocracia en estructuras que representan los diferentes intereses en juego que, en lugar de confundirse entre ellos, adquieren un espacio propio desde el que defender su papel. Esta es la diferenciacin entre representantes polticos y burcratas de la teora public choice, entre propiedad y gestin en la estructura divisional o entre funciones de regulacin, financiacin y produccin en la economa de la organizacin aplicada a los servicios pblicos. Esto se concreta en un diseo institucional basado en separar el principal y el agente y articular su relacin de forma contractual, como partes que negocian en posicin de igualdad sus derechos y obligaciones.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Confusin de responsabilidades polticas y administrativas* Separacin principal-agente

* Deseconomas de escala* Descentralizacin en unidades autnomas

* Abuso de la posicin de monopolio* Introduccin de competencia

* Separacin de funciones interdependientes entre departamentos* Agrupacin segn mercado

B) Empleo pblicoCoherentemente con la poltica anterior esta visin rompe con la idea de una gestin centralizada de los recursos humanos, ya sea a travs de un rgimen jurdico comn o de reglas horizontales de clasificacin y valoracin. Frente a ello cobra fuerza la figura de los directivos, que emergen como el gozne de articulacin entre el principal-poltico y el agente-productor, siendo el responsable de hacer cumplir el contrato; esto supone un rgimen especfico para su acceso, remuneracin y remocin y pautas de preparacin y socializacin que aseguren una sensacin comn de pertenencia. El resto del empleo, apenas si necesita observar normas comunes, quedando fragmentado en estatutos diferentes de acuerdo con las caractersticas de su entorno de trabajo; ello significa romper con tabes fuertemente interiorizados en la Administracin, como el agravio comparativo por la discriminacin de las condiciones laborales.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Indefinicin de responsabilidades de gestin de recursos y de resultados* Creacin de una funcin directiva profesional

* Inadaptacin de las condiciones de trabajo a las necesidades* Autonoma de gestin de personal de las agencias

* Descoordinacin entre agencias por fragmentacin de objetivos y culturas* Preparacin y socializacin comn de los directivos

C) Procedimientos de decisin y controlLos procedimientos de decisin y control estn basados en una amplia autonoma del agente que, en el marco de ciertos lmites, dispone de libertad para aplicar los recursos recibidos a los objetivos marcados por el principal; contractualmente, los recursos y la capacidad de gestionarlos con autonoma seran los derechos del contrato, mientras que los objetivos significaran las obligaciones. Esta relacin permite una tensin competitiva entre las agencias que optan por la asignacin de recursos del principal, estimulando la utilizacin ms eficiente de unos recursos cuya economa revertira en la agencia y una vinculacin a resultados de las propuestas de gasto e inversin.El control se basa en verificar el grado en que el agente cumple los objetivos a los que se ha comprometido, mediante instrumentos de planificacin y control por resultados. Esto supone unas condiciones mnimas de infraestructura administrativa y de comunicaciones entre principal y agente para evitar el riesgo de asimetras de informacin entre ambos que reduciran la eficacia del control.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Inexistencia de direccin poltica sobre la gestin* Establecimiento de un mandato poltico explcito

* Asignacin histrica de recursos ajena a los objetivos* Presupuestacin por objetivos

* Desconocimiento de los resultados la gestin* Establecimiento de flujos normalizados de informacin

* Falta de control por resultados* Control y auditoras de gestin

* Falta de adaptacin de la gestin a las condiciones propias de la actividad* Autonoma operativa

* Falta de incentivos para un gestin eficiente* Reversin de parte de las mejoras el agente

D) Relaciones con los ciudadanosLa idea de contrato se extiende tambin a las relaciones entre el agente que proporciona los servicios y los ciudadanos que los reciben. Frente a la idea del administrado o del contribuyente, el ciudadano se reconoce ms bien como un cliente y por tanto como titular del derecho a una prestacin material especfica e individualizada, cuyo incumplimiento debera ser compensado econmicamente. Esto se combina con atribuir al cliente la posibilidad de salida y cambio de proveedor pblico o privado, estimulando la competencia entre ellos y una forma diferente de responsabilidad.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Insatisfaccin del usuario con el servicio del proveedor* Libertad de eleccin

* Despersonalizacin de los servicios* Segmentacin de mercados

* Indefinicin del contenido y condiciones de los servicios* Codificacin del contenido de las prestaciones a que se tiene derecho

* Inutilidad de las reclamaciones por mal servicio* Compensaciones econmicas por incumplimiemto

Esta visin se ha practicado en las polticas de reforma de numerosos Estados europeos. La creacin de agencias ejecutivas en el Reino Unido, Holanda, Dinamarca, de centros de responsabilidad en Francia o de diversas formas de entes autnomos en Espaa se relaciona con la misma. Sus ventajas se relacionan con los estmulos que crean para la adaptacin a los objetivos del principal y a las necesidades de los destinatarios. Sus riesgos se relacionan con las tentaciones expansivas que conllevan y la posible desatencin de interdependencias entre servicios y polticas pblicas que recaen en agencias diferentes.4.4 Posburocracia adaptativaLa que hemos llamado posburocracia adaptativa es una visin cuyos antecedentes pueden situarse en al menos tres corrientes de pensamiento: en primer lugar, las distintas ramas de la corriente de las relaciones humanas en las ciencias de gestin, incluyendo el movimiento de la cultura organizativa y la calidad; en segundo lugar, de la moderna sociologa de las organizaciones y su razonamiento antiburocrtico; y, en tercer lugar de las teoras polticas y jurdicas de la participacin ciudadana y comunitaria en la accin pblica.A diferencia de las visiones anteriores que perciben la gestin como control o establecimiento de estndares para la verificacin de objetivos predeterminados, la visin posburocrtica se orienta a equiparar gestin con aprendizaje o lo que es lo mismo con la adquisicin del conocimiento que haga posible el control. Esto se traslada a sus polticas de estructuras, personas, procesos de gestin y relaciones con los ciudadanos.A) Estructuras de gobierno y administracinLa idea de estructura es en esta visin el cauce para el aprendizaje. Esto supone que la estructura debe guardar un paralelismo con las condiciones del entorno de trabajo de las que depende este aprendizaje; esto supone la participacin de los agentes internos y externos que pueden proporcionar informacin y conocimiento. Tambin supone acomodar el ritmo de vida de las estructuras a la dinmica de los problemas, evitando su petrificacin en el tiempo.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Prdida de sinergias por divisin rgida del trabajo* Coordinacin no jerrquica

* Incongruencia entre las estructuras y los problemas* Estructuras ad hoc

* Estructuras cerradas* Estructuras abiertas agentes externos/redes

B) Empleo pblicoDesde esta perspectiva, el empleo se percibe como el sistema de relaciones humanas en el que se ejercen las responsabilidades pblicas. El funcionario pblico es percibido como un profesional dentro de un equipo y las responsabilidades directivas se basan en suscitar su participacin y compromiso con las metas y objetivos de las polticas pblicas.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Separacin rgida de tareas por puestos y personas* Enriquecimiento de puestos y colaboracin en las tareas

* Desmotivacin por falta de participacin* Cauces locales de participacin

* Falta de adhesin de los objetivos colectivos* Incentivos por resultados conjuntos

C) Procedimientos de decisin y controlSi la gestin se entiende como aprendizaje, las decisiones y el control se parecen a un proceso de prueba y error en el que hay una retroalimentacin permanente. La discrecionalidad en el punto de encuentro, considerado la fuente principal de donde se extrae informacin y el control profesional de las actuaciones sustituyen a la burocratizacin del comportamiento.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Distanciamiento entre el poder de decisin y el conocimiento para adoptarla* Empowerment a la lnea

* Procedimientos estndares inadaptados a las necesidades de los destinatarios* Flexibilizacin de los procedimientos

* Tratamiento impersonal y uniforme de los problemas* Favorecer la discrecionalidad en el punto de encuentro

D) Relaciones con los ciudadanosEl ciudadano es percibido como partcipe de la accin pblica, capaz de incidir con su comportamiento no tanto en la maximizacin de su propia utilidad, sino en la mejor cobertura de las necesidades sociales. Su trascendencia como persona o como agrupacin colectiva comunitaria (asociaciones) se proyecta tanto a la elaboracin como a la implantacin y evaluacin de las polticas pblicas. Predomina una visin relacional y no puramente transaccional de la interaccin.Problemas percibidosSoluciones propuestas

* Desconocimiento de las necesidades* Sistemas comunitarios de escucha

* Prestaciones definidas al margen de las necesidades* Corresponsabilizacin de los ciudadanos en las decisiones

* Inexistencia de evaluacin de los servicios* Participacin en el control de los usuarios de servicios

Esta visin es ms teorizada retricamente que practicada en la realidad. Todos los pases hablan de flexibilidad, de participacin, de receptividad a los ciudadanos, pero en muchos casos ello es ms aparente que real. Predomina una modernizacin de ventanilla, de renovacin esttica de los lugares de encuentro y los cauces de relacin, que despus no profundiza en el interior del modelo institucional. No obstante, Francia o Suecia ofrecen algunas interesantes experiencias en este terreno.5. CONCLUSIONESEn el marco de tendencias de fondo convergentes, pero con causas inmediatas propias de cada pas, hemos visto como un movimiento de cambios con efectos trascendentales sobre el perfil institucional y la gestin del sector pblico recorre casi todos los Estados europeos, convirtindose en la tendencia internacional ms sobresaliente en el panorama actual del Estado (Hood, 1991). La crisis econmica de los setenta, al romper con el mito de un crecimiento ilimitado y sostenido, obliga a la revisin de las polticas fiscales, lo que a su vez desencadena un examen ms profundo del papel asumido por el Estado, de su organizacin y funcionamiento.La contradiccin que supone la burocratizacin del bienestar, ya detectada con anterioridad, "pudo obviarse mientras el desarrollo econmico y el incrementalismo del gasto social no han conocido lmites" (Prats, 1993: 139). Aqu se sita la diferencia esencial con las tentativas de reforma de los sesenta y principios de los setenta, que, a pesar de anticipar estos problemas y ofrecer respuestas, se sustentaban en la visin de futuro de una lite acadmica y administrativa, careciendo del estmulo de presiones econmicas inmediatas para captar la atencin poltica. No en vano para Caiden (1991) las transformaciones de estos aos representan "la mayora de edad de la reforma administrativa".Las transformaciones descritas, sin haber afectado dramticamente al papel de los Estados europeos, suponen un cambio de tendencia. Con carcter retrospectivo bien podr decirse, con Milward (1994) que "el poder de los Estados-nacin europeos alcanz su punto culminante a finales de los sesenta, considerando el perodo entre 1945 y 1968" o que el tercer cuarto del siglo representa el perodo de mximo apogeo de un modelo institucional de la accin pblica, las burocracias nacionales del bienestar (Dunsire y Hood, 1989).BIBLIOGRAFIA AUCOIN, P.1990. "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", en Governance, Vol. 3, N. 2, pp. 115-137.BACON, R. y ELTIS, W.1976. Britains Economic Problems: Too Few Producers. London: McMillan.BARZELAY, M.1993. Administrative Reform: Concept, Visions and Recent Experience. Draft Paper. John F. 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