derechos del consumidor en ley 19.496
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Derecho del ConsumidorTRANSCRIPT
UNIVERSIDAD CENTRALESCUELA DE DERECHO.MEMORIA DE PRUEBA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES.
TÍTULO:
"LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR EN LA LEY 19.496"
AUTOR:
LUIS MARCELO ARÉVALO SOTO.
PROFESOR GUÍA:
JOSÉ TOMÁS HURTADO.
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- 1 9 9 7 -
- Í N D I C E -
1. INTRODUCCIÓN. 1
CAPÍTULO PRIMERO: EL HOMBRE, EL CONSUMO Y EL ESTADO. 5 2. INTRODUCCIÓN. 5 3. PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR. 7 4. INTERESES COMPROMETIDOS EN LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. 9 5. FINES U OBJETIVOS EN LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. 12 6. CONSUMIDOR Y CONSUMO SUSTENTABLE. 14 7. PROMOCIÓN DEL CONSUMO SUSTENTABLE. 15 8. ¿QUÉ PUEDEN HACER LOS CONSUMIDORES PARA ELLO?. 19
CAPÍTULO SEGUNDO: LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES. 22 9. GENERALIDADES. 2210. FUNDAMENTO DEL DERECHO DEL CONSUMIDOR. 23 a) El Pro. 23 b) El Contra . 2511. FORMAS DE PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR. 27 a) La Información. 27 b) La Educación al Consumidor. 30 c) Protección por Modernización Estatal. 32 d) Municipios y Protección al Consumidor. 34 e) Asociaciones de Consumidores. 3612. MEDIOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. 44 a) Política Económica. 44 b) Política Legislativa. 48
CAPÍTULO TERCERO: NORMAS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR ANTES DE LA LEY 19.496. 5013. RÉGIMEN ANTERIOR A LA LEY 18.223. 5014. RÉGIMEN DE LA LEY 18.223. 5415. RÉGIMEN GENERAL. 54 a) La Dirección de Industria y Comercio. 55 b) La Ley 18.223. 55
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16. EL BIEN JURÍDICO PROTEGIDO POR LA LEY 18.223. 57
CAPÍTULO CUARTO: LA NUEVA LEY DEL CONSUMIDOR. 6117. GENERALIDADES. 6118. LA NUEVA LEY. 6419. MENSAJE PRESIDENCIAL. 6920. NORMATIVA APLICABLE. PLAN DE DESARROLLO. 7521. NORMAS GENERALES . 75 a) ¿ Quiénes son los consumidores.? 75 b) ¿ Quiénes son proveedores.? 76 c) Límites y exclusiones. 77 d) Derechos de los consumidores. 78 e) Obligaciones de los proveedores. 8022. NORMAS ESPECIALES . 81 22.1a)Información. 81 b)Publicidad. 83 c)Promociones y ofertas. 9122.2a)Del crédito al consumidor. 93 b)Límites para el interés . 95 c)Morosos y cobranzas. 97 d)Resumen de operaciones de crédito. 99 e)Intereses. 9922.3a)Garantía,reposición y cambios. 100 b)Servicios de reparaciones. 103 c)Casos especiales. 107 d)Servicios domiciliarios masivos. 10922.4a)Seguridad en el consumo. 110 b)Para prevenir. 113 c)Para remediar. 115 d)Resumen en caso de producto peligroso. 11622.5a)Equidad en los contrato de adhesión. 117 b)Requisitos básicos. 120 c)Cláusulas abusivas. 122 d)Resumen en caso de cláusulas abusivas. 124 e)Cláusulas sorpresivas. 125 23.PROCEDIMIENTOS E INSTITUCIONES. 125 a) Los juicios de consumo. 125 b) Lugar y procedimiento de reclamo. 127 c) Sanciones. 131 d) A modo de recopilación. 132 e) Organizaciones de consumidores. 135 f) Funciones y atribuciones. 137
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g) Constitución. 139 1) Corporación o Fundación. 140 2) Organización funcional. 141
CAPÍTULO QUINTO: SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR. 145 24.OBJETIVOS GENERALES DEL SERVICIO. 145 25.NORMAS COMUNES GENERALES. 148 26.ATRIBUCIONES DEL SERVICIO. 151 a)Orientaciones. b)¿Qué es el Sernac.? c)¿Para que existe.? d)¿Cómo opera este Servicio.? 27.PATRIMONIO DEL SERNAC. 154 28.FORMAS DE FUNCIONAMIENTO . 155 A)Departamento de educación e información. B)Departamento de análisis de mercado. C)Departamento de supervisión. a.- Definiciones. b.- Labor de fiscalización que realiza el Sernac. c.- Actitud del Sernac frente a los reclamos. d.- Cómo solucionar los reclamos de los afectados. e.- Tramitación de una denuncia ante los tribunales. f.- Intervención del Sernac. 29.CONCLUSIONES PARTICULARES. 171 30.JURISPRUDENCIA EXTRANJERA. 172 31.CONCLUSIONES GENERALES. 175 BIBLIOGRAFÍA GENERAL.
IBLIOGRAFÍA:
1.-) "Las Condiciones Generales de Contratación y los Aspectos Generales de la Publicidad, MARIO CANCINO RIVAS, Editorial El Alfa, Buenos Aires, 1991. Biblioteca Universidad de Chile.
25
2.-) "Sanciones Administrativas en defensa de los Consumidores", MIGUEL OLIVARES GÓMEZ, Publicación del Servicio Nacional del Consumidor, Octubre de 1993. Centro de Documentación SERNAC.
3.-) "El Servicio Nacional del Consumidor", JUAN BASTERRICA SANDOVAL, Ediciones Nascimiento, Santiago, 1992. Biblioteca Nacional.
4.-) "La Publicidad y la Protección Jurídica de los Consumidores y Usuarios", CARLOS BANDO CASADO, Ediciones Jurídicas La Ley, 1992. Biblioteca Nacional.
5.-) "Curso sobre el Nuevo Derecho del Consumidor", Instituto Nacional del Consumo, 1997. Centro de Documentación SERNAC.
6.-) "La Protección del Consumidor", ROBERTO ILDACA SAEZ y LUIS CARVAJAL ZUÑIGA, Publicación del Servicio Nacional del Consumidor, Noviembre de 1990. Centro de Documentación SERNAC.
7.-) "La Protección de los Consumidores en Chile", EDUARDO ENGEL, Editorial Juricentro, 1ª Edición, Santiago, 1995. Biblioteca Universidad Central.
8.-) "Condiciones de Eficiencia de la Mediación en los Conflictos de Consumo", LARRAÍN, ITURRA y PADRUNO, Publicación del Servicio Nacional del Consumidor, Agosto de 1997. Centro de Documentación SERNAC.
9.-) "La Ley de Protección al Consumidor", JORGE BARRERA GRAF, Ediciones Artel, México, D.F., 1975. Centro de Documentación SERNAC.
10.-)"Protección Jurídica de los Consumidores y Contratación", MANUEL SANTAELLA LÓPEZ, Documentos Jurídicos, Madrid, España, 1977. Biblioteca Nacional.
11.-)"La Protección del Consumidor en Chile", KATIA LENA ABARCA VERA, Memoria de Prueba de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1989. Biblioteca Universidad de Chile.
12.-)"Ley de Derechos de los Consumidores", Cuaderno de Divulgación del Servicio Nacional del Consumidor, Ediciones Educación y Consumo, 1997. Centro de Documentación SERNAC.
13.-) Revista "Consumo y Calidad de Vida", SERNAC.
1.- - I N T R O D U C C I Ó N -
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El buen momento que vive nuestra economía ha generado debate
en torno a dos grandes ámbitos de preocupaciones: el evidente desequilibrio entre el crecimiento
económico y el desarrollo social, y la sustentabilidad del proceso de crecimiento fundado en el
modelo exportador.
La constatación de las limitaciones del mero crecimiento económico para superar las
condiciones de pobreza en que viven millones de chilenos, constituye el sostén de las políticas
sociales del gobierno. El debate se desarrolla entonces en torno a tópicos vinculados a la acción
pública en estas materias y sus instrumentos. Los temas de género, los sectarios -que incluyen a
niños, jóvenes y tercera edad- y los de educación y salud ocupan el primer lugar. Por cierto que
frente a estas acuciantes materias surgen voces que, sin la grandeza de espíritu necesaria o al
menos poseídas por un ideologismo extremo, tratan de negarle los recursos al Estado para
cumplir sus responsabilidades en estos campos.
En relación a la sustentabilidad del crecimiento, las discusiones se suceden en torno al
tipo de cambio, las tasas de interés, la mayor o menor competitividad de la economía, el
aumento de la productividad y calidad, el ahorro fiscal y el consumismo, entre otros. En una
dimensión menos economicista la discusión se amplía a temas medioambientales y de calidad de
vida, aunque este último es permanentemente desnaturalizado en su contenido profundo,
asimilándolo simplemente al concepto de nivel de vida.
Así, la sociedad chilena ha visto surgir nuevas materias asociadas tanto a estas categorías
de debate como a la emergencia de nuevos actores sociales. Es en este contexto que aparece de
modo aún incipiente el tema de los consumidores. Esta incipiencia le da al asunto un carácter
precario, de incomprensión relativa en su profundidad, y tiende a ser relevado sólo ante la
irrupción de determinadas dificultades, como los colorantes de los caramelos, de reciente data, o
el caso de las cecinas en su momento. Alternativamente el tema es visto como "los problemas de
los consumidores". Pero es posible tener la convicción de que el tema de los consumidores y sus
27
derechos es considerablemente más serio y profundo, pues cruza las dos grandes áreas de debate
definidas anteriormente.
Con el ámbito del desarrollo social, el tópico de los consumidores se entrecruza a
propósito del principio de equidad en las relaciones contractuales entre los agentes del mercado.
Es evidente que existen relaciones dispares signadas por el promedio de los proveedores, por la
insuficiente información tanto sobre las características de los productos y servicios como acerca
de sus precios, por el desconocimiento de los derechos de los consumidores, por la influencia de
una publicidad no siempre lo suficientemente informativa y veraz, entre otros tantos factores de
larga enumeración.
Resulta pues nítido que, en ese marco, un adecuado sistema de educación, información y
protección al consumidor se transforma en un factor que no sólo potencia relaciones de mercado
más equilibradas, sino que beneficia principalmente a los consumidores con niveles de ingresos
menores, en tanto permite un más adecuado uso de su ingreso familiar.
En la esfera de la sustentabilidad del crecimiento económico, la posibilidad de desarrollar
exitosamente una estrategia exportadora de productos manufacturados y/o finales pasa,
necesariamente, por el desarrollo de una cultura de respeto a los consumidores por parte de los
productores. El alto grado de protección al consumidor que exhiben las economías modernas, da
cuenta de la imposibilidad de penetrar nuevos mercados si no se cumple previamente con ciertos
estándares de calidad que son requeridos en ellas.
De la conjunción de ambos factores, equidad y sustentabilidad, se desprende la necesidad
de avanzar en tres materias básicas para la puesta al día del país en el tema del consumidor: la
nueva legislación de protección a éste, la emergencia y desarrollo de un movimiento fuerte de
consumidores y el desarrollo del ente estatal de protección al consumidor.
El referido ente estatal, el Servicio Nacional del Consumidor, para ser potenciado en sus
posibilidades de acción requiere dos cosas fundamentales: recursos, tanto para la extensión de su
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cobertura como para su modernización, y una legislación que integre en un todo armónico su
obrar con el de otros organismos públicos que, con especificidades distintas, cubren parcialmente
tareas de protección. Sólo ello podrá evitar la duplicidad de acciones que es menester superar en
un esfuerzo de racionalidad administrativa y presupuestaria.
Una más cabal comprensión de la importancia estratégica que este tema tiene para el
desarrollo permitirá cumplir con estos desafíos.
Ello está claro por cuanto, la evolución de la economía chilena de que hablábamos, ha
implicado profundas modificaciones en el accionar de los diferentes actores que participan en
ella. Sin embargo, el papel de los consumidores no ha evolucionado hasta el momento en la
misma medida.
Productores y distribuidores denominan al consumidor "el rey del mercado".
Una mirada objetiva a la posición que efectivamente tienen los consumidores en los
mercados nos permite afirmar: Dios salve al rey de los peligros de los productos y tecnologías
con riesgos inadvertidos o consecuencias desconocidas de daño biológico o ecológico; Dios lo
salve de la publicidad engañosa; de los abusos que implican algunas cláusulas de los contratos de
adhesión; de la insensibilidad de los poderes públicos frente a sus derechos y de la indiferencia
que los propios consumidores tienen frente a sus intereses y necesidades. Generar consenso
frente a esta realidad es imperativo para todos los sectores políticos y sociales, pues el
perfeccionamiento del mercado y la contribución que para esta tarea se demanda de los
consumidores obliga a una concertación activa de los agentes económicos y por tanto a una
relación equilibrada entre ellos. Se requiere crear las condiciones para exigir una activa y
responsable participación de los agentes económicos en las tareas de información, orientación y
educación de los consumidores.
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- C A P Í T U L O P R I M E R O -
EL HOMBRE, EL CONSUMO Y EL ESTADO
30
2.- INTRODUCCIÓN.
Dentro del proceso económico, todos los actores deben desempeñar su rol en forma
equilibrada. Sólo así ése se desarrolla de manera eficiente y obtiene el éxito esperado. En nuestro
país, hasta ahora, productores y distribuidores lo han ejercido cabalmente y se han organizado en
agrupaciones, que, en algunos casos, tienen cincuenta o cien años de existencia.
"Ha llegado la hora de que el consumidor asuma también su papel como agente activo,
dentro de un mercado cada vez más complejo"1. Para ello, es indispensable que
se informe sobre los productos y servicios que se le ofrecen, sus
calidades, precios, ventajas y desventajas.
Igualmente es necesario que conozca sus derechos y
responsabilidades como consumidor y muchos otros aspectos que
inciden en sus decisiones de consumo y, por lo tanto, no sólo en
el manejo acertado de su presupuesto, sino también en la
producción.
El perfeccionamiento del mercado es un objetivo de toda
autoridad económica y una forma de acercarse a él es contar con
una normativa adecuada e incrementar sustantivamente la
información sobre la calidad de los bienes y servicios que
habitualmente se transan, poniéndola a disposición del público.
Sólo un consumidor adecuadamente informado tiene la
capacidad de ejercer provechosamente su opción al elegir los
1 ? BARRERA GRAF, Jorge, "La Ley de Protección al Consumidor", México, 1975, pág. 8.
31
bienes o servicios que de mejor forma den respuesta a sus
necesidades.
Hay una relación estrecha entre el ejercicio responsable de
una opción de consumo y la información de que dispone el
consumidor, que le permita discriminar entre los distintos
productos que se le ofrecen"2.
En ese sentido, corresponde al Servicio Nacional del
Consumidor la misión fundamental de garantizar el derecho a la
información, así como la orientación y la educación de los
consumidores para que éstos puedan transformarse en sujetos
activos de un proceso económico destinado a satisfacer sus
necesidades básicas, con justicia y equidad en la distribución de
los beneficios del mismo.
Es indispensable que los consumidores estimulen con su
preferencia a aquellos proveedores de bienes y servicios que se
esfuerzan cotidianamente por elevar la calidad de los mismos y
ofrecerlos en las mejores condiciones del mercado al consumidor.
Para ello es necesario que el Servicio Nacional del Consumidor,
se ocupe de informar íntegramente al público acerca de las
distintas características y condiciones de mercado en que
concurren productos de una misma especie, sobre todo en lo
referente a la protección del entorno natural y a la salud de la
2 ? SANTAELLA LÓPEZ, Manuel, "Protección Jurídica de los Consumidores y Contratación", Documentos Jurídicos, Madrid, España, 1977, pág. 32.
32
población, realizando estudios y análisis que los consumidores no
pueden realizar por sí mismos.
Es de máxima importancia que todos los agentes económicos
comprendan la labor de este servicios, así como los roles que a
cada uno de ellos compete en función de una economía eficiente,
al servicio del bienestar de todos los consumidores sin
excepción.
3.- LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR.
Es labor del Estado, dentro de su rol subsidiario, sentar
las bases jurídicas para que la relación consumidor-proveedor se
sustente en el derecho a la equidad. El consumidor, como sujeto
de derechos y obligaciones, es de data reciente en el desarrollo
del derecho civil comercial. Sólo después del reconocimiento
internacional de los derechos del consumidor por las Naciones
Unidas, en el año 1985, empezó a desarrollarse un conjunto de
iniciativas de carácter legal en distintos países signatarios de
la Carta de Naciones Unidas, destinadas a promover y tutelar de
manera integral sus derechos3.
La protección de los consumidores representa un desafío para
el proceso de modernización en el que se encuentra empeñada la
3 ? José Ilabaca Saéz y René Carvajal Zúñiga, "La Protección del Consumidor", publicación del SERNAC, Noviembre de 1990, pág. 13.
33
economía nacional. No es ya posible obviar, como base para el
crecimiento de la economía, la necesidad de establecer relaciones
equilibradas entre los distintos sujetos y actores del proceso de
construcción del desarrollo. Un consumidor consciente, activo y
educado es una influencia positiva para el funcionamiento de la
economía.
La estabilidad en las reglas del juego económico, el
estímulo de la inversión, la necesidad de la innovación y
transformación del aparato productivo y la modernización de los
mecanismos de distribución en la economía, tienen como pre-
requisito básico el respeto a los derechos de las personas y
también un adecuado reconocimiento por parte de proveedores de
bienes y servicios del rol que el consumidor juega en el mercado.
Garantizar el derecho de los consumidores a la libre elección de
un bien o servicio, lograr que éstos sean seguros, que tengan una
reparación adecuada en el caso de daños comprobados, que el
consumidor no sea víctima de publicidad carente de veracidad, o
de los contratos con cláusulas abusivas, no es algo que pueda
resolver sólo el mercado. Se requiere necesariamente un marco
jurídico básico que regule, de manera eficiente, las relaciones
de consumo en la economía. Así se puede elevar en su condición de
actor económico para que ése sea, finalmente, el motor que
determina por sus necesidades y la satisfacción de las mismas, la
34
orientación de la producción, la distribución y, finalmente, la
oferta de bienes y servicios4.
"En Chile existe un incipiente desarrollo de la legislación
de consumo, que se encuentra contenida, básicamente, en la Ley Nº
18.223, de 1983. Este instrumento es de limitado alcance, confuso
en su redacción e ignorado por la gran masa de consumidores
nacionales, lo que ha significado, por cierto, su casi nula
utilización"5.
En consecuencia, perfeccionar nuestra legislación sobre
protección al consumidor constituía una necesidad insoslayable ya
que, con esto, se contribuirá no sólo a fortalecer la posición de
los consumidores en la economía, sino básicamente a hacer más
transparente el funcionamiento de los mercados. De esta forma se
puede introducir un factor de eficiencia y eficacia en la
economía social de mercado que resulta hoy día indispensable,
para garantizar el proceso de crecimiento en el cual nos
encontramos empeñado.
4.- INTERESES COMPROMETIDOS EN LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR.
En todo proceso económico se parte de la existencia de
necesidades humanas que deben ser satisfechas mediante bienes o
servicios. Con este fin, en el proceso económico es posible
4 ? "Derechos y Deberes del Consumidor", publicación SERNAC, Año 3, Nº 19, Abril de 1996, pág. 3.5 ? Revista Consumo y Calidad de Vida, Nº 7, SERNAC, 1990, pág. 2.
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encontrar tres etapas fundamentales: producción, distribución y
consumo.
Nuestra legislación anterior, como se verá, no definía en
ninguna parte de sus disposiciones qué debe entenderse por
consumidor.
Si entendemos por consumo "la acción por la cual los
diversos bienes y servicios son usados o aplicados a los fines a
que están destinados, ya sea satisfaciendo las necesidades de los
individuos o sirviendo a los propósitos de la producción. La
economía considera al consumo como el fin esencial de la
actividad económica"6, es posible definir Consumidor como "todo
agente económico que demanda bienes y servicios de consumo para
satisfacer alguna necesidad específica"; sin embargo, es
necesario tener presente que el consumidor es uno de los agentes
más importantes de la economía, porque tanto el productor,
ubicado al principio del proceso económico, como el intermediario
y el destinatario final del producto o servicio, son
consumidores.
De lo anterior se desprende que, si bien, en la actividad
productiva el productor y el consumidor, se ubican en lugares
extremos y sus intereses son, por lo general, contrapuestos; en
materia de protección al consumidor, ambos tienen igual interés.
6 ? Fundación BHC para el Desarrollo: "538 términos económicos de uso habitual", Editorial Universitaria , Santiago, 1981, pág. 45.
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En un mercado de competencia perfecta, caracterizado por el
hecho de que los oferentes o demandantes no pueden influir en el
precio del mercado de los bienes y servicios transados, se
requiere la confluencia de los siguientes requisitos7:
a) Atomicidad del mercado: Debe haber un gran número de
compradores y vendedores, de modo que las cantidades compradas o
vendidas por cada agente económico sean insignificantes respecto
al total transado, no pudiendo éstos afectar sus precios.
b) Homogeneidad del producto: Todas las unidades de un bien
deben ser idénticas, no existiendo diferencias de calidad o
presentación.
c) Información perfecta: Los compradores y vendedores deben
conocer todos los precios del mercado. Vale decir, el mercado
debe ser transparente.
d) Libre entrada al mercado de oferentes y demandantes, no
existiendo impedimentos legales o de hecho para hacerlo, y
e) Total movilidad de los factores productivos.
La realización práctica de un modelo de mercado semejante es
una utopía, por tanto, debido a las variaciones de común
ocurrencia en el mercado que dan lugar a las desigualdades
económicas, hace que consumidor y productor estén permanentemente
enfrentados en el proceso económico.
7 ? Eduardo Engel, "La Protección del Consumidor en Chile", Editorial Juricentro, 1ª Edición, Santiago, 1995, pág. 61.
37
En esa relación contrapuesta, ambos luchan por sus propios
intereses y la inexistencia de un sistema que, en la práctica es
imposible, acarrea como consecuencia que esa lucha no sea
igualitaria.
Sin embargo, es preciso considerar que el productor, como el
intermediario, ocupan también un lugar en la etapa final del
proceso económico en donde los bienes y servicios son destinados
a satisfacer las necesidades humanas. Allí, productor e
intermediario, son también consumidores.
Teniendo presente la idea anterior, se desprende que la
existencia de un sistema eficaz destinado a proteger los
intereses y derechos de los consumidores, tiende a beneficiar a
uno sólo de los agentes del proceso económico no es más que una
verdad relativa, porque, desde una perspectiva más amplia, queda
absolutamente claro que los beneficiarios del mismo somos todos.
La creación de un sistema eficaz de protección al consumidor
es, en consecuencia, una cuestión de interés general que
compromete al Bien Común8.
5.- FINES U OBJETIVOS DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR.
Quienes van detrás de la creación o mejoramiento de un
sistema de protección al consumidor, no persiguen otra cosa que
8 ? Obra citada 7, pág. 63.
38
lograr la vigencia plena de lo que se ha denominado "derecho del
consumidor".
La idea no es conseguir que este derecho del consumidor
alcance un carácter autónomo e independiente de las otras
disciplinas jurídicas. En Francia, el derecho del consumidor está
tratado dentro de la órbita del derecho administrativo, aún
cuando, dadas sus características se encuentra a horcajadas entre
el derecho público y el derecho privado; lo que no quita la
fuerza ni el vigor a sus preceptos. Es más, el ordenamiento
jurídico francés ha alcanzado tal desarrollo en la regulación de
las materias relativas al consumo que, ha servido de modelo a
muchas otras legislaciones, y nosotros, no haríamos mal en
estudiar con atención la forma cómo han dado solución a muchos
problemas que aún nos afectan9.
Lo que se persigue, en cambio, es obtener que este derecho
del consumidor tenga vigencia plena y notoria. Las normas que
regulen la actividad del consumo deben ser claras, precisas,
efectivas, cuyos postulados tengan real fuerza obligatoria y sean
conocidas por todos.
La enseñanza de las reglas reguladoras del consumo, deben
estar al alcance de todos los consumidores a través de planes de
educación e información que orienten a sus destinatarios. De ahí
que la existencia real del derecho del consumidor, requiere de la
9 ? Obra citada 7, pág. 70.
39
creación de la infraestructura y las instancias que conduzcan a
esos fines.
La protección del consumidor necesita la existencia de
ciertas condiciones básicas, que constituyen sus objetivos
prioritarios, a saber:
1. Que el consumidor sea reconocido por el ordenamiento
jurídico como sujeto de derechos, respecto de los cuales él es su
legítimo detentador y destinatario.
Tal calidad y los derechos de los que goza y lo amparan,
deben estar expresamente establecidos en la ley, como también los
deberes a que se encuentra sujeto, constituyendo de esta manera
el marco jurídico dentro del cual debe moverse.
2. Que el consumidor disponga de las instancias que le
procuren la orientación e información suficiente y lo capaciten
en el desempeño racional dentro de su rol como agente de la
economía, precaviendo de esta manera situaciones en las cuales
pueda verse perjudicado.
Estas instancias, al mismo tiempo, deben ser de fácil acceso
para el consumidor, a fin de que oportunamente pueda requerir su
auxilio y representación.
3. Creación de los mecanismos e infraestructura necesarias
para que el consumidor pueda iniciar por sí mismos acciones
destinadas a la defensa de sus propios intereses, a través de la
participación en agrupaciones de consumidores.
40
Si bien, el derecho de libre asociación es un derecho
reconocido en la Constitución Política del Estado, a nivel de
garantía constitucional, en Chile, hasta la dictación de la Ley
19.496, no estaban dadas las bases para que los consumidores
hayan podido asociarse en agrupaciones con fuerza real y
representatividad.
6.- CONSUMIDOR Y CONSUMO SUSTENTABLE.
En 1995 los gobiernos acordaron extender las Directrices de
las Naciones Unidas sobre Protección del Consumidor aprobadas en
1985 hacia otras áreas, incluyendo la relacionada con patrones de
producción y consumo más sustentables. Tal como están
actualmente, la Directrices describen áreas como la seguridad del
consumidor, normas para los productos, educación e información,
etiquetado y compensación del consumidor.
Fue la Comisión de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas
la primera en decidor -también en 1995- que debería agregarse a
esas Directrices una dimensión ambiental específica. En su sesión
de 1996, la Comisión pidió a Consumers International que ayudara
a Naciones Unidas y sus gobiernos miembros en estas tarea.
Consumers International preparó así un texto inicial, en
estrecha consulta con sus miembros y otras organizaciones no
gubernamentales, el cual se discutirá probablemente en la
41
Asamblea General del Consejo Económico y Social de la ONU de
1998.
A continuación extractaremos los principales tópicos de su
propuesta:10
7.- PROMOCIÓN DEL CONSUMO SUSTENTABLE:
1. El consumo sustentable significa satisfacer las
necesidades humanas básicas sin socavar la capacidad del medio
ambiente de colmar las necesidades de las generaciones presentes
y futuras.
Con este fin, los gobiernos deberán adoptar o alentar la
adopción de políticas que satisfagan las necesidades de todos los
ciudadanos y minimicen la contaminación y el uso de recursos como
combustibles fósiles, minerales, suelo y agua pura. Esto se puede
hacer a través de políticas mixtas que incluyan reglamentos,
instrumentos económicos y sociales, políticas sectoriales -como
uso de la tierra, transporte y vivienda- y la eliminación de
subsidios que promueven patrones no sustentables de consumo y
producción.
2. Los gobiernos deben trabajar juntos para cambiar los
patrones de consumo a nivel global. Al hacerlo deben guiarse por
el principio de compartir equitativamente los recursos
10 ? Revista "Consumidor y Desarrollo", publicación de Consumers International, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Enero-Febrero de 1997, págs. 2 y sgtes.
42
ambientales entre toda la población mundial, así como por la
capacidad del entorno de absorber la basura.
3. Los gobiernos deben cooperar en la tarea vital de
erradicar la pobreza, como requisito indispensable para el
consumo indispensable. Las naciones desarrolladas deben apoyar el
giro hacia patrones sustentables de consumo y producción en los
países en desarrollo, proporcionándoles la asistencia financiera,
tecnologías "verdes" y mayor acceso a los mercados.
4. Poner precios a los productos y servicios que consideren
el total de su costo ambiental reorientaría el consumo hacia una
dirección más sustentable. Las autoridades nacionales deben
tratar de promover la internalización de los costos ambientales y
el uso de instrumentos económicos en base a los principios "el
que contamina paga" y el del costo total de los recursos,
conocido como el principio "el usuario, paga".
5. Los gobiernos deben aumentar los esfuerzos para reducir
la intensidad del gasto de energía y de material en la producción
y el consumo, la contaminación y los desechos, promoviendo la
conservación de la energía y su eficiencia, el uso ambientalmente
correcto y sustentable de los recursos renovables, el aumento de
la recuperación de aguas, el re-uso y reciclaje de productos y
materiales, innovación y transferencia tecnológica.
Los gobiernos de los países desarrollados deben promover la
transferencia de tecnologías ambientalistas a los países en
desarrollo. Para evitar que se establezca una nueva dependencia
43
tecnológica, los países desarrollados deben también, apoyar la
investigación y desarrollo locales de tecnologías apropiadas a
las condiciones culturales y económicas de cada país.
6. Para cambiar sus patrones de consumo, los consumidores
requiere que se les provean de servicios e infraestructura social
que logren los mismos fines como medios menos dañinos para el
medio ambiente. Buenos ejemplos de estos son el cambio de papel a
correo electrónico, de autos privados a transporte público o de
compra de bienes a su arrendamiento.
Los gobiernos deben estudiar el potencial que tiene el hecho
de transformar los patrones de consumo a través de nuevas formas
de satisfacer las necesidades (por ejemplo, usando servicios en
vez de productos), y actuar en consecuencia.
7. Las medidas que reduzcan el impacto ambiental del consumo
no bastarán para compensar el aumento de consumo requerido por
los países en desarrollo. Por lo tanto, los gobiernos,
especialmente de los países desarrollados, deben introducir
medidas que apunten a la reducción de sus niveles de consumo.
8. Los gobiernos deben promover el desarrollo y la demanda
de productos que tengan un alto rendimiento y que sean durables,
reciclables, reparables, que puedan volver a ser usados y que no
sean tóxicos ni inseguros. Debieran introducir programas que
prevengan la generación de desechos y fomentar la instalación de
talleres para reparar y reciclar productos usados.
44
9. Los gobiernos deben educar y/o apoyar la educación de los
consumidores respecto al impacto ambiental de los estilos de vida
y promover alternativas de progreso entre las que están la
extensión de la vida útil de los productos -aunque estén fuera de
moda- y los beneficios de un consumo más sustentable.
Debe prestarse especial atención a la incorporación de
currículos ambientales en todos los niveles del sistema formal de
educación. Las organizaciones civiles debieran ser involucradas
en estos esfuerzos educativos.
10. Los gobiernos deben adoptar medidas específicas contra
la información engañosa a los consumidores a través de medidas
como el desarrollo de códigos y normas publicitarias y
reglamentación y verificación de las proclamas ambientalistas con
el respaldo de sanciones legales.
11. Los gobiernos y las agencias internacionales deben
ponerse a la vanguardia en la adopción de prácticas más
sustentables, incluso en sus políticas para obtener
financiamiento. Asimismo, debieran efectuar y promover
investigaciones y análisis de la conducta de los consumidores y
el daño ambiental, con el fin de identificar las formas de
reducir el impacto ambiental del consumo y de satisfacer las
necesidades humanas básicas en todo el mundo.
12. Promover el consumo sustentable requiere que los
gobiernos actúen en conjunto con toda la ciudadanía. Las mujeres
tienen un papel particularmente fuerte que jugar en el consumo
45
sustentable, debido a su rol central de proveer a su familia de
sus necesidades. Los gobiernos también deben involucrar y apoyar
activamente a las organizaciones ciudadanas dedicadas a la
promoción de una producción y consumo sustentables.
13. Con el fin de asegurar el acatamiento de leyes y
reglamentos relativos al consumo sustentable, los gobiernos deben
proporcionar acceso efectivo a procedimientos judiciales y
administrativos, incluidas indemnizaciones y compensaciones.11
8.- ¿ QUÉ PUEDEN HACER LOS CONSUMIDORES PARA UN CONSUMO
SUSTENTABLE ?
A) Realización de campañas a favor de reglamentos que
promuevan el consumo sustentable: Los grupos de consumidores
pueden ejercer presión a nivel nacional e internacional y guías
efectivos, y exigir ser consultados respecto a la introducción de
tales medidas. Estas pueden regular directamente a las empresas a
través de leyes que establezcan normas o prohíban ciertas
actividades perjudiciales. O pueden influir indirectamente en la
conducta de las empresas, por medio de alterar la estructura del
mercado en el cual operan (por ejemplo, a través de políticas
tributarias).
11 ? Texto extraído de "Consumidores y Medio Ambiente: satisfacer las necesidades, cambiar los estilos de vida. Día Mundial de los Derechos del Consumidor", Consumers International, 1997, Editado por Consumidores y Desarrollo.
46
Durante muchos años los elementos químicos tóxicos, por
ejemplo, han sido el blanco de campañas de los consumidores.
Consumers International -entonces International Organization of
Consumers Unions (IOCU)- fue una fuerza importante que impulsó el
acuerdo de Naciones Unidas de publicar periódicamente una lista
consolidada de productos cuyo consumo y/o venta ha sido
prohibido, retirado o severamente restringido por los gobiernos.
b) Control de cumplimiento de los reglamentos: Los
reglamentos para promover el consumo sustentable son de escaso
valor, a menos que su cumplimiento sea obligatorio. Pero la
capacidad de los gobiernos para ello a menudo se ve limitada por
falta de recursos, por el número de empresas concernidas y, a
veces, por la corrupción. Las organizaciones de consumidores
pueden jugar útil como contralores oficiosos del cumplimiento de
los reglamentos. Pueden mantener un ojo vigilante sobre las
empresas y publicar cualquier falla en la observación de los
requerimientos legales. Las actividades pueden incluir la
investigación de los productos para evaluar la validez de las
proclamas ambientalistas de las empresas y las acciones legales
para asegurar la puesta en práctica de los reglamentos.
c) Acción directa para fomentar cambios voluntarios en los
productores: Las organizaciones de consumidores pueden emplear
una variedad de tácticas para ejercer presión sobre los
productores. Boicots focalizados de parte de los consumidores,
que toquen fibras sensibles de la población, pueden obtener
47
amplio respaldo, así como la denuncia de prácticas dañinas ante
los medios de comunicación, pueden propiciar que las empresas se
muevan hacia una mayor sustentabilidad.
En ocasión se puede persuadir a las empresas a través de una
mezcla de presión y del propio interés que tengan en tomar parte
de iniciativas relacionadas con la sustentabilidad, como la eco-
rotulación voluntaria o la adopción de códigos de conducta
voluntarios (un reciente éxito en este sentido, es la Carta de
Pesticidas desarrollada por la Asociación Australiana de
Consumidores, entre otros).
d) Influir en los productores indirectamente, al hacer
cambiar la conducta del consumidor: El consumo "verde" puede ser
promovido mediante campañas educativas, pero también es posible
impulsar usando el poder de compra de los consumidores para
alentar a los productores a desarrollar productos favorables al
medio ambiente. Para que esto tenga efecto, la elección del
consumidor individual tiene que multiplicarse en gran escala, y
para que ello ocurra la educación pública es fundamental.
Educar a la población respecto de los problemas ambientales
y su relación con la propia conducta individual es una tarea que
acomete la mayoría de las organizaciones miembros de Consumers
International. Los diversos tipos de publicaciones, así como
seminarios, talleres y afiches, representan herramientas útiles
en tales campañas.12
12 ? Idem cita 5, pág. 6.
48
- C A P Í T U L O S E G U N D O -
LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES
9.- GENERALIDADES.
Para los efectos de este trabajo, entenderemos por
protección un término genérico, sinónimo de amparar, defender,
favorecer, etc.
La protección del consumidor, será en consecuencia un
término a la vez comprensivo de nociones como la educación, la
defensa, la información e incluso la representación.
En la base de cualquier sistema de protección al consumidor,
se encuentra la labor legislativa. Una vez que se la reconocido
al consumidor su calidad de sujeto de derecho, cabrá al
legislador el pronunciamiento y determinación de cuáles son éstos
49
y procurará la creación de todos los mecanismos encaminados a su
protección.
De ahí que, sea habitual escuchar los conceptos de
"protección al consumidor" y "derecho del consumidor" como
sinónimos, ya que se ha venido definiendo este último como "todos
aquellos preceptos jurídicos que directa o indirectamente regulan
o influyen sobre la posición y conducta del consumidor o
usuario".
Por ser la palabra "protección" un término amplio utilizado
para denominar un sistema concebido en beneficio de los
consumidores, es que esta protección puede asumir diversas
formas, que analizaremos.
10.-) FUNDAMENTO DEL DERECHO DEL CONSUMIDOR.
¿Por qué la ley protege a los consumidores?.
Los partidarios de una concepción positivista del derecho
responderán: porque los consumidores, en esta segunda mitad del
siglo XX, han constituido un grupo de presión lo bastante
poderoso como para lograr que el Estado promulgue leyes de
protección al consumidor. Esta respuesta no es falsa, pero es
insuficiente. Es verdad que las asociaciones de consumidores han
ejercido una influencia sobre el legislador. Pero, si bien se han
organizado asociaciones y éstas han sido escuchadas, es probable
que ello haya correspondido a una necesidad profunda de la
sociedad. Por consiguiente, hay que buscar más lejos el
50
fundamento de las normas tutelares, lo que nos conducirá a
sopesar el pro y el contra del asunto.13
a) El pro:
La existencia del derecho del consumo se basa, a nuestro
juicio, en una triple verificación:
a) Los consumidores se encuentran naturalmente en una
posición de debilidad frente a los profesionales;
b) La finalidad de la ley es proteger al débil contra el
fuerte, y
c) El derecho civil clásico es impotente para velar por la
protección de los consumidores.
La función de la ley es proteger a los débiles contra los
fuertes. Según nuestro criterio, si no es su única función es, al
menos, su función principal. La visa social no sería posible si
ciertas personas fueran víctimas permanentes de abusos de poder.
Al proteger a los débiles, la ley tiende a organizar una sociedad
pacífica. Sin caer en un idealismo excesivo, se puede afirmar que
la eficacia coincide aquí con la moral. Existe un acuerdo casi
unánime en la necesidad de proteger a los asalariados, los
13 ? Katia Lena Abarca Vera, "La Protección del Consumidor en Chile", Memoria de Prueba de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1989, pág. 13.
51
agricultores, los pequeños comerciantes. Las mismas razones
militan en favor de la protección de los consumidores.14
El derecho civil clásico no puede garantizar dicha
protección. En el Código Civil se encuentran efectivamente alguno
de los recursos contra ciertos desequilibrios contractuales; por
ejemplo, la teoría de los vicios del consentimiento, la garantía
en la compraventa. Pero los recursos del Código Civil son de
ordinario inaccesibles para los consumidores, pues suponen
acciones judiciales interpuestas individualmente después de la
celebración del contrato y con frecuencia aun después de la
ejecución del contrato. ¿Quién, habiendo adquirido un pote de
yoghurt descompuesto, ejercería la acción de garantía contra los
vicios ocultos?.
Si se han de aceptar las tres propuestas anteriores, procede
llegar a la conclusión de que el legislador debe establecer, para
equilibrar las relaciones entre profesionales y consumidores,
normas más eficaces que las del Código Civil. El consumo es un
fenómeno de masas; los intereses, que suelen ser pequeños si se
examinan uno a uno, son considerables desde que se les considera
globalmente, en el espacio y en el tiempo. Por lo tanto, las
nuevas normas deben adoptar una dimensión preventiva y colectiva
que no tienen las reglas del Código Civil. Se procurará, por
ejemplo, retirar del mercado los productos peligrosos antes que
14 ? Obra citada 1, pág. 14.
52
causen daños o, incluso, suprimir las cláusulas abusivas antes de
celebrar los contratos.15
b) El contra:
Las normas del derecho del consumo, sobre todo las reglas
preventivas y colectivas, imponen restricciones a los
profesionales. En consecuencia, dichas normas constituyen una
excepción al principio de la libertad de comercio y de industria.
Su proliferación podría, en caso de exceso, presentar
inconvenientes. No resulta adecuado recargar el derecho con una
multitud de textos que podrían dejar de aplicarse o, si se
aplicaran, paralizarían la actividad económica.
Además, es peligroso darle a los consumidores la impresión
de que la ley los protege en todas las circunstancias y de crear
así en ellos la mentalidad de asistidos, casi de incapaces. La
excesiva protección podría finalmente perpetuar la situación de
debilidad en que se encuentran los consumidores.
No hay que subestimar esta crítica al derecho del consumo.
Para equilibrar las relaciones entre los copartícipes económicos,
tal ves sea más importante modificar los comportamiento de los
consumidores que multiplicar las normas jurídicas. Es necesario
que los consumidores asuman, en la medida de lo posible, su
propia defensa. Es materia de información y educación.16
15 ? Obra citada 1, pág. 15.16 ? Obra citada 1, pág. 17.
53
Pero la revolución de los comportamientos, suponiendo que
sea posible, no se realizará de un día para otro. Jamás esa
evolución protegerá a todos los consumidores de todos los abusos.
A nuestro juicio, las críticas antes formuladas no podrían, pues,
utilizarse para negar la utilidad de las normas protectoras y
dejar fuera del campo del derecho a los actos del consumo. La
inexistencia de normas dejaría indefensos a los consumidores, en
particular a los más débiles, ante los abusos del poder económico
de que son víctimas.
En definitiva, todo es cuestión de equilibrio: las normas
tutelares deben ser eficaces, pero no han de ser ni demasiado
numerosas ni demasiado restrictivas17.
11.-) FORMAS DE PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR.
a) La información.
Si se observa detenidamente la publicidad de Isapres se
notará que se hace alusión en forma muy subrepticia a que
"Informarse es una responsabilidad del consumidor". En la
publicidad de los Bancos se destaca con letra pequeñas "Infórmese
sobre la garantía estatal a los depósitos", etc.18
17 ? JEAN CLAIS-AULOY y FRANK STEINMETZ: "Droit de la consommation", 4ª Edición, París, 1996, traducción de J. Pilowsky, págs. 9 y sgtes.18 ? José Ilabaca Sáez y René Carvajal Zuñiga, "La Protección del Consumidor", publicación SERNAC del Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción, año 1990, pág. 38.
54
Al respecto, resulta conveniente efectuar algunas
precisiones para evitar que, por la vía de presentar un aspecto
de la información, se pueda soslayar uno de los más fundamentales
derechos del consumidor, cual es el de ser adecuadamente
informado sobre las características esenciales del bien o
servicio que se le ofrece y las condiciones para su contratación.
Si bien la información debe constituir una preocupación o
búsqueda constante por parte del consumidor, no es menos cierto
que en el ámbito de las relaciones contractuales que se
establecen entre proveedores y consumidores la información es una
obligación del proveedor, que tiene su contrapartida en el
derecho del consumidor a ser informado. Ambas connotaciones se
complementan, porque es el consumidor reflexivo, diligente y
dispuesto a hacer valer sus derechos, el que está en mejores
condiciones de exigir que se le informe satisfactoriamente sobre
aquello que va a adquirir o contratar.
No obstante, aun en el supuesto de un consumidor menos
preparado, inadvertido o pasivo, la obligación del proveedor en
orden a suministrarle los datos o antecedentes necesarios que le
permitan disponer de libertad de elección en el mercado, se
mantiene incólume y debe ser cumplida tal como lo dispone la
norma jurídica que la contempla.
La obligación aludida resulta especialmente trascendente
cuando se refiere a la contratación de servicios o a la compra de
productos que, por su sofisticación o tecnología, le dificultan
55
al consumidor saber de antemano cuáles son los aspectos más
significativos que debe conocer. Es, por ejemplo, el caso del
mercado de las comunicaciones, de la cibernética, el financiero o
el de la salud privada, por nombrar algunos.
El Estado, a través del Servicio Nacional del Consumidor y
otros organismos que cumplen servicios de orientación a la
comunidad, sólo atiende parte de estos requerimientos de
información. El hecho de que los proveedores tengan por ley esta
obligación no es un capricho: son ellos los que están en mejor
situación de conocer y divulgar aspectos más complejos y
detallados de las características del bien o servicio que es
objeto de su actividad profesional.19
Sostener que informarse es una responsabilidad del
consumidor es una aseveración parcialmente verdadera, si con ella
se quiere aludir al deber de informarse que tiene todo
consumidor. Pero, si so pretexto de concebir la información como
responsabilidad de otro se pretende rehuir su cumplimiento,
podríamos asistir a un inaceptable escamoteo de la obligación
jurídica impuesta a los proveedores.
Sólo un consumidor adecuadamente informado tiene la
posibilidad de elegir los bienes y servicios que satisfagan mejor
sus necesidades. A su vez, un consumidor informado estimula con
su preferencia a aquellos proveedores que se esfuerzan por elevar
la calidad de sus productos.
19 ? Obra citada 6, pág. 41.
56
Los estudios y análisis comparativos de bienes y servicios
que el Servicio Nacional del Consumidor realiza periódicamente
constituyen la base sobre la cual se informa y orienta a los
consumidores. En los últimos cuatro años más de 40 productos han
sido sometidos a análisis de calidad, cifra que superará el medio
centenar hacia fines de este año.
Varios de estos estudios se han reiterado, con el propósito
de hacer un seguimiento a la evolución de la calidad de los
satisfactores analizados. Los resultados han sido positivos. A
modo de ejemplo, el estudio que se realizó respecto del aceite
comestible. Los niveles de ácido erúcico en los aceites llamados
"100% vegetal" o "mezcla de aceites vegetales" se redujeron
considerablemente, incluso a niveles inferiores a las tolerancias
establecidas por el Ministerio de Salud, luego de sucesivos
estudios comparativos efectuados entre 1991 y 1993.
Las decisiones de los consumidores son claves en una
economía de mercado, orientan las acciones de los empresarios y
favorecen el ambiente de competencia que estimula el crecimiento.
La mayor información que se entrega a los consumidores no pueden
entenderse como un freno a la actividad productiva. Por el
contrario, aquélla constituye una herramienta eficaz que permite
preferir a quienes invierten en recursos humanos y tecnológicos
para perfeccionar la calidad de sus productos. Del mismo modo que
incide negativamente en aquéllos que descuidan sus precios o
calidad.
57
b) La educación al consumidor.
Como se verá, la educación corresponde en la mayoría de las
legislaciones actuales, a uno de los más importantes y esenciales
derechos atribuidos al consumidor. El criterio imperante en
nuestro país es que el consumidor estando educado e informado "se
protege solo".20
La educación es un proceso. En este contexto, será el
proceso por el cual se enseñe e instruya al consumidor a tomar
conciencia de su condición de tal, de los derechos que lo amparan
y los deberes a los cuales, en contraposición, se encuentra
sujeto.
Mediante un adecuado proceso de instrucción y enseñanza,
será posible capacitar al consumidor a un buen desempeño en su
rol como uno de los más importantes agentes de la economía.
Por muy adecuado y expedito que resulte un sistema de
protección al consumidor, dotado de los medios e infraestructuras
necesarias para su tutela y defensa, a diario el consumidor se
está viendo enfrentado a situaciones en las cuales se está
poniendo en juego sus intereses.
El consumidor vela por el mantenimiento de su poder
adquisitivo y por la calidad y sanidad de lo que consume, de ahí
que resulte de trascendental importancia, que el consumidor se
20 ? Revista "Consumo y Calidad de Vida", del Servicio Nacional del Consumidor, Nº 75, Mayo de 1997, págs. 2 y sgtes.
58
encuentre dotado del conocimiento e instrucción necesarias para
que pueda tomar una decisión racional y justa en aras de su
propia protección.
La educación para el consumidor, es un derecho básico que lo
capacita y lo orienta de manera adecuada, otorgándole el
discernimiento necesario para que, actuando solo, pueda hacer
elecciones bien fundadas en la adquisición de los bienes y
servicios que requiere para la satisfacción de sus necesidades.
Desde este punto de vista, el proceso educativo debe
iniciarse en forma paralela a sus primeros años de estudio,
preferentemente como componente de las asignaturas que
tradicionalmente han sido obligatorias.
Es de vital importancia que, desde que el individuo comienza
a tomar sus primeras decisiones, comience a tomar conciencia de
que, desde el momento que está pagando por la adquisición de un
producto o servicio, tiene derecho a exigir una contraprestación
justa y equitativa. De igual modo, es fundamental que, a partir
de ese momento lleguen a sus manos las herramientas necesarias
para que aprenda a velar por su salud y seguridad a través de la
lectura del etiquetado y rotulación de determinados productos, e
incluso en la protección del medio ambiente, porque aunque no
pague por ello, también es consumidor del aire, del mar y de
todas las cosas que el legislador haya hecho comunes a todos los
hombres.
59
c) Protección por modernización estatal.
El Servicio Nacional del Consumidor periódicamente reclama
por cuanto a menudo acoge a ciudadanos con problemas que no
competen a ninguna institución del Estado. En casos, como las
negligencias médicas o los arriendos, no existe un organismo con
claras atribuciones que le permitan enfrentar el conflicto. En
otras oportunidades, varias son las entidades que tienen
atribuciones para tratar diferentes aspectos de un mismo
problema. Es así como para un consumidor o usuario, un problema
que él vive como un todo, se puede dividir en muchas partes, cada
una de ellas identificada con diferentes lugares geográficos,
trámites, interlocutores, etc.21
Ambas situaciones van en desmedro del consumidor-usuario.
El Servicio Nacional del Consumidor, encargado de resguardar
los derechos de los consumidores, no puede dejar de evocar la
necesidad de encontrar mecanismos de solución de conflictos en
las áreas en que consumidores y usuarios de los sectores privado
y público, estén desprotegidos.
En los casos en que no existan interlocutores públicos ni
normas que regulen determinados actos de carácter cotidiano,
tanto la sociedad civil como el Estado deberán tomar conciencia
21 ? Idem nota anterior.
60
de ello, y llenar los vacíos legales y administrativos
correspondientes.
Cuando los interlocutores son diversos, hay que considerar
que la complejidad de la sociedad actual implica interrelacionar
múltiples instituciones y organismos, públicos y privados para
encontrar soluciones viables a los problemas planteados. Tales
son los casos de la erradicación del cólera, la contaminación
ambiental, la construcción de líneas del metro, la seguridad
alimentaria, etc.
La modernización del Estado debe considerar como uno de sus
objetivos esenciales, solucionar eficientemente, en un lapso
corto de tiempo, los problemas que, como los señalados, afectan a
los consumidores-usuarios.
Esta es una tarea que recién está comenzando. Por el
momento, los ciudadanos ven a diario nacer múltiples comisiones
multidisciplinarias, sin entender cabalmente la relación que
pueda haber entre la constitución de éstas y la solución de los
problemas que los aquejan.
Sin embargo, formar comisiones de estudio no es simplemente
una moda. La confrontación de diferentes ópticas de un mismo
problema, puede retrasar las soluciones, pero asegura que las
decisiones adoptadas puedan ser efectivamente implementadas en el
corto plazo, ya que ellas serán producto de un acuerdo en que
cada institución quizás habrá abandonado un ápice de su poder
decisional en aras del bien común.
61
Estamos conscientes de que el proceso de modernización de
las instituciones del Estado es bastante más complejo que lo
descrito. Sin embargo, el día en que los consumidores-usuarios
encuentren en el Estado respuestas adecuadas a los diversos
problemas que afectan o vulneran sus derechos, podremos
considerar que lo sustancial en este sentido está hecho.
d) Municipios y protección al consumidor.
La exitosa culminación del proceso electoral para elegir las
nuevas autoridades comunales, de Octubre de 1996, revitalizó
nuestra vida política, económica y social y permite enfrentar con
una óptica diferente los problemas más acuciantes de la vida
comunal, entre los que se destacan las necesidades de
información, orientación, educación y protección de los
consumidores.22
Una moderna concepción del gobierno comunal, entendido como
el eje de la acción del Estado y de la participación ciudadana a
nivel local, ambas tendientes a satisfacer necesidades básicas,
como salud, vivienda, educación y alimentación, obliga a
preguntarse por el rol del municipio en materia de consumo,
independientemente de las legítimas visiones políticas o
iedológicas de cada cual.
22 ? Revista "Consumo y Calidad de Vida", del Servicio Nacional del Consumidor, Nº 74, Abril de 1997, pág. 5.
62
En este sentido, el Gobierno ha planteado la urgencia de
contar con un sistema nacional de información al consumidor de
carácter descentralizado, con asiento comunal. Se ha recalcado
también la importancia de contar con formas de solución de
conflictos en materia de consumo, que privilegien la conciliación
y el arbitraje, facilitando el acceso a la justicia de los
consumidores afectados.
Este diseño, que ha encontrado un amplio respaldo de la
ciudadanía y de los actores políticos y sociales, se ha
implementado, con limitaciones de diverso orden, a través del
Plan Piloto de Oficinas Comunales de Información al Consumidor.
Desde diciembre de 1990, el Servicio Nacional del Consumidor y
diversos municipios han firmado convenios que permitieron la
implementación de Oficinas Comunales de Información al Consumidor
en las comunas de Santiago, Las Condes, Ñuñoa, La Florida,
Conchalí, Antofagasta y Valparaíso.
Durante la campaña electoral municipal, este tema fue
planteado por diversos candidatos a concejales, muchos de los
cuales hoy se encuentran electos, algunos ya como alcaldes, por
lo que avizoramos una gran oportunidad para avanzar más
rápidamente en la consecución de los objetivos planteados.
Las encuestas y sondeos sobre temas de consumo demuestran
que los consumidores están conscientes de no contar con la
información necesaria para elegir bienes y servicios en las
mejores condiciones. Una gran parte de las adquisiciones se hace
63
en la comuna de residencia. Es por esta razón que el municipio es
un lugar privilegiado para proporcionar información sobre
calidades y precios de bienes y servicios, la que permitirá a los
consumidores maximizar sus recursos y satisfacciones.23
Tenemos un compromiso que no podemos eludir, ya que la gente
alienta nuevas esperanzas de encontrar respuestas a diversos
problemas sociales y económicos que, como los señalados,
requieren de voluntad y decisión para actuar con prontitud y
eficacia. En ello se encuentra también radicada la solidez y
estabilidad de nuestra democracia, particularmente la de nuestra
vida comunal.
Estamos seguros de que en éste y otros terrenos, las nuevas
autoridades municipales, trabajando en conjunto con los
organismos del Estado, sabrá responder a los desafíos planteados
y compromisos contraídos con sus electores y con el país.
e) Asociaciones de consumidores.
Uno de los derechos fundamentales universalmente reconocidos
a los consumidores por las Directrices de Naciones Unidas sobre
la materia24, es el de constituir grupos u otras organizaciones
que los representen en su calidad de tales y hagan oír sus
23 ? Idem nota anterior.24 ? Resolución Nº 39/248 de la Asamblea General, adoptada el 9 de abril de 1985.
64
opiniones en los procesos de adopción de decisiones que los
afecten.
El mencionado derecho, al que la doctrina jurídica y algunas
legislaciones han denominado como derecho de representación,
consulta y participación, presenta como rasgo sobresaliente el
que su titularidad se encarna en uno o varios entes asociativos
que expresan los intereses ciudadanos, por lo cual se constituye
en las democracias contemporáneas en un importante instrumento de
participación de la comunidad organizada en la discusión y
resolución de asuntos de incumbencia colectiva.
Si en términos generales esto resulta relevante para abordar
la problemática del consumo desde una perspectiva integral al
momento de definir políticas o de expedir normas de alcance
general (leyes y reglamento, por ejemplo), lo es aún más cuando
se trata de regular las condiciones de prestación de los
denominados servicios de utilidad pública (electricidad, agua
potable, gas y telefonía, entre otros), pues en tal caso, y por
definición- estamos en presencia de la provisión de satisfactores
de impacto colectivo y de necesidad perentoria en la vida
moderna, motivo por el cual a su respecto el Estado asume un rol
preponderante en cuanto a garantizar el acceso de toda la
población a su disfrute en términos de seguridad y ecuanimidad.
Este rol se enriquece, obviamente, cuando la toma de decisiones
se tiene en cuenta el punto de vista de todos los involucrados en
65
la materia, es decir tanto de las empresas concesionarias como de
los usuarios mismos.
Por ello es que merece destacarse como un signo promisorio
de participación social en este campo el que una organización de
consumidores y usuarios se haya hecho parte, como terceros
afectados por el monto de las tarifas que demandan las compañías,
en el procedimiento judicial promovido por algunas empresas
eléctricas contra la decisión de la autoridad en el reciente
proceso de fijación de tarifas para el próximo cuadrienio. Esto
coadyuvó para la resolución final de los tribunales de justicia
en esta controversia, de Abril de 1997, que tomó en
consideración, evidentemente, el enfoque el problema de quienes
pagan, como destinatarios finales y en muchos casos con no poco
sacrificio pecuniario, por un servicio tan vital como el
eléctrico.
En el transcurso del mes de Abril de 1996 y cuando la Cámara
de Diputados analizaba, en tercer trámite constitucional, el
proyecto de ley sobre los derechos de los consumidores (hoy ya
convertido en Ley), causó sorpresa escuchar ciertas voces
alarmistas que pretendían descalificar la normativa en materia de
organizaciones de consumidores, la que fue aprobada por
unanimidad en la sala del Senado a fines de Marzo del mismo año.
Quienes no se resignan a reconocer que los 14 millones de
consumidores chilenos tienen el mismo derecho a asociarse para
promover los legítimos intereses que ellos se reservan para sí en
66
el ámbito gremial o corporativo, procuran injustificadamente
sembrar desconfianza y recelos en torno al papel que estarán
llamadas a desempeñar tales entidades de la sociedad civil. Para
ello les atribuyen aviesas intenciones persecutorias hacia el
comercio establecido o, cuando menos, la peligrosa inclinación a
formular denuncias infundadas contra empresas o productos
determinados, incluso presentándolas como eventuales instrumentos
de competencia desleal entre proveedores.25
Esta actitud revela una profunda desinformación acerca del
alcance y contenido de la normativa que el proyecto consultaba en
la materia y, además, evidente desconocimiento de la forma en que
las organizaciones de consumidores son reconocidas y respaldadas
en las lesgislaciones de países con economías de mercado maduras
y transparentes, donde su aporte al funcionamiento ecuánime del
sistema resulta trascendental.
En efecto, garantizada como está en la Constitución la
libertad de asociación (artículo 19 Nº 15), en nuestro país ya
existen legalmente varias organizaciones de consumidores,
constituidas unas como corporaciones, con arreglo al Código
Civil, y otras como organizaciones comunitarias funcionales en el
medio local. Por cierto que en relación a ninguna de ellas se
divisa el menor atisbo de los desbordes o excesos de que quieren
advertirnos los sembradores de pánico.
25 ? Idem nota anterior.
67
De modo que lo verdaderamente original que introduce la
nueva ley en lo que atañe a tales organizaciones es simplemente
homogeneizar y simplificar su modo de constitución como personas
jurídicas, además de señalarles un marco definido de actuación
consistente en el establecimiento de ciertas atribuciones y la
imposición de determinadas prohibiciones (estas últimas
inspiradas precisamente en el propósito de evitar su
desvirtuación o alejamiento de su cometido propio).
Entre las facultades que se les reconocen, la más novedosa e
importante es la de representar en juicio a sus miembros y los
intereses generales de los consumidores que la propia ley entrará
a proteger, lo que es particularmente significativo en materia de
ejercicio de acciones civiles de interés colectivo (por ejemplo,
para obtener la nulidad de cláusulas abusivas en contratos de
adhesión o el retiro del mercado de productos comprobadamente
peligrosos para las personas, entre otras), causas en las que el
Servicio Nacional del Consumidor podrá hacerse parte luego de que
los mismos consumidores les hayan promovido.
Reconocerles esta facultad de representación a las
asociaciones de consumidores que constituyan conforme a esta
misma ley es, en consecuencia, un elemento indispensable para
garantizar el acceso real de los consumidores a la justicia.
Ello, toda vez que la experiencia demuestra que si debieran obrar
en tal sentido cada uno por su cuenta, muchas conductas lesivas a
sus intereses generales quedarían sin sanción, lo que es, ni más
68
ni menos, que la antítesis de lo que busca el derecho en toda
sociedad.
En un mundo ideal, proveedores y consumidores mantienen una
relación armoniosa, de colaboración y respeto mutuo, que se
traduce en ausencia absoluta de problemas. Es más, basta que el
usuario manifieste algún reparo, para que el proveedor -
comerciante o fabricante- corra a solucionar el conflicto, sin
fijarse en molestias o en gastos. El mundo real, sin embargo, es
muy diferente a ese estado prístino y casi angelical del mercado
perfecto. Hay problemas y muchos. De eso dan cuenta los cientos
de reclamos que diariamente llegan al Servicio Nacional del
Consumidor y que abarcan tal diversidad de asuntos, que superan
en mucho la capacidad de cualquier servicio estatal.
Se produce entonces un preocupante vacío, porque si el
SERNAC no puede acoger y representar ante los tribunales todas
las quejas, ni exigir compensaciones o indemnizaciones, ¿a dónde
pueden acudir aquellas personas que enfrentan un problema de
consumo?.
La ley establece, en algunos casos, que el afectado puede
recurrir directamente al juzgado, pero la experiencia demuestra
que la complejidad del procedimiento judicial, lo largo del
proceso y la indefensión en que queda el consumidor ante empresas
que cuentan con abogados, hace que muchos desistan de iniciar un
juicio, por más justas que sean sus quejas.
69
Esta es una de las razones que explican por qué, en un mundo
donde la producción es masiva y el proveedor original un ente
distante, resulta necesario que los consumidores se organicen y
actúen de manera coordinada para defender sus derechos. No sólo
porque así equilibran el mercado, donde el consumidor individual
siempre está en desventaja, sino porque también pueden destacar a
aquellos proveedores cuyos productos y servicios son de superior
calidad.
Se puede decir que los consumidores deben aprender a
defender sus intereses del mismo modo que un sindicato reclama
por sus derechos laborales.
Ello, porque si bien en el discurso los consumidores son "el
eje en torno al cual se mueven las grandes ruedas de la economía
o la pieza maestra que hace funcionar la regulación automática
del mercado, en la realidad el consumidor no está en condiciones
de evaluar alternativas. Y si bien, en el largo plazo puede
"castigar" a las firmas que no satisfacen realmente sus
necesidades, haciendo que bajen sus ventas, esto sucede después
de un proceso extenso cuyos costos los pagan cientos de
consumidores individuales.
En el mercado existe un gran desequilibrio que se manifiesta
en que, ante un productor que conoce lo que vende y a su
potencial comprador (cuánto gana, qué gastos tiene, cuál es su
capacidad de pago, etc.), y que está agrupado en asociaciones
gremiales, se ubica un consumidor que, la mayoría de las veces,
70
ignora cómo fue hecho el producto, cuál será su eficacia y su
duración, y que ante un contrato de prestación de servicios, no
sabe cuál es el alcance jurídico de cláusulas que han sido
redactadas de antemano y sin su participación.
Por eso no son comparables las condiciones en que un
proveedor ofrece algo con aquéllas en que el consumidor lo
acepta. La mayoría de las veces, éste para por una promesa de
calidad, que no siempre se cumple.
Este equilibrio mercantil hace que el asociarse sea no sólo
un derecho sino también un deber, hacia sí mismo y hacia sus
pares. Porque en un mercado como el actual ya no basta que la
preocupación del consumidor se reduzca a defender el valor del
dinero, como lo hacían las primeras asociaciones surgidas en
Europa y Estados Unidos que velaban porque el bien o servicio
adquirido correspondiera al precio pagado. En América Latina este
objetivo se ha ampliado e incluye tomar conciencia de cómo los
derechos y responsabilidades del ciudadano consumidor influyen en
el medio ambiente, en la calidad de vida y en la democracia.
Por esta razón, para el Servicio Nacional del Consumidor es
fundamental que los consumidores se organicen, ya que las
asociaciones de consumidores no sólo pueden velar por los
intereses de sus representados, sino también por aquéllos de
índole general que conciernen a toda la comunidad.
71
Este aspecto, que hace temer a algunos proveedores, está
expresamente regulado por el proyecto de ley, que establece las
funciones y prohibiciones de las asociaciones de consumidores.
La organizaciones sólo podrán difundir los alcances de la
ley; informar, orientar y educar a los consumidores; brindarles
asesoría legal y representarlos ante los tribunales e incentivar
el diálogo con los proveedores, con el fin de promover el
mejoramiento de la calidad de productos y servicios, la
transparencia del mercado y la solución amistosa de los
conflictos.
Por otra parte, sus limitaciones son: no podrán desarrollar
actividades lucrativas; no podrán incluir como miembros a
personas jurídicas que desarrollen actividades empresariales; no
podrán recibir ayuda o subsidios de empresas; no podrán difundir
informaciones o publicaciones que no sean meramente informativas
sobre productos y servicios; y no podrán dedicarse a actividades
distintas a las que expresamente les señala la ley. En caso de
incumplimiento, se les cancelará la personalidad jurídica.
Las asociaciones también deberán ser muy amplias desde el
punto de vista social, ideológico y religioso, pero, sobre todo,
deberán ser absolutamente independientes de las empresas y
partidos políticos, para no perder credibilidad.
Esta independencia, sin embargo, conlleva el problema del
financiamiento, que en algunos países se ha resuelto con el apoyo
de agencias de cooperación extranjeras o de socios que pagan
72
cuotas mensuales. A cambio, reciben la revista de la asociación,
información independiente, asesoría y defensa jurídica. En Europa
los gobiernos subvencionan a muchas de estas organizaciones, pero
en América Latina ello sucede sólo con dos instituciones de
Argentina.
Al discutirse en el Parlamento los puntos en torno a los
artículos que regulan la existencia de las asociaciones de
consumidores, se los dejó con mucho menos poder que en otras
naciones, como por ejemplo en Estados Unidos y en España.
En este último país, la ley precisa que las asociaciones
deben ser oídas por la autoridad antes de tomar cualquier
decisión respecto de materias que afecten a consumidores y
usuarios, siendo obligatorio que se las consulte para la fijación
de precios y tarifas de servicios públicos que funcionan como
monopolios.
En Chile, las metas son mucho más modestas e incluso fue
rechazado por los legisladores el precepto que facultaba a las
asociaciones para representar a los consumidores ante los
organismos del Estado que fiscalizan ciertas actividades, así
como la posibilidad de que el Estado creara un fondo destinado a
apoyarlas.
Para muchos, la razón de este rechazo es que a la clase
política le preocupa que si los consumidores pueden medir
fuerzas, se frene el desarrollo macroeconómico, cuestión que
73
otros consideran incorrecta, toda vez que el progreso no tiene
ninguna validez si es a costa del derecho de las personas.
Pero no hay que obviar la otra cara de la medalla, aquella
que por olvidada no deja de ser importante: las organizaciones de
consumidores ofrecen ventajas a los productores, pues les
permiten tener un interlocutor válido y beneficiar a aquellos
proveedores que tienen una actitud ética y transparente con el
mercado, ante otros que no la tienen.26
12.-) MEDIOS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR.
a. Política Económica.
La política económica es el conjunto de medidas que
implementa la autoridad económica de un país tendientes a
alcanzar ciertos objetivos o a modificar ciertas situaciones, a
través del manejo de algunas variables llamadas instrumentos. La
definición de la política económica impone a la autoridad la
doble tarea de seleccionar y jerarquizar las metas y objetivos y
de asignar a ellos los instrumentos que permitirán alcanzarlos.
Los objetivos de la política económica son conseguir el pleno
empleo de los recursos, obtener una alta tasa de crecimiento de
26 ? "Curso sobre el nuevo derecho del consumidor", Santiago, 1990, Instituto Nacional del Consumo, pág. 82.
74
la economía, mantener un nivel de precios estables, propender al
equilibrio externo y mantener una distribución justa del
ingreso.27
Un problema difícil de resolver en política económica es la
cuestión de armonizar los diferentes objetivos entre sí, debido a
que la consecución de todos ellos simultáneamente puede crear
conflictos y resulta imposible; como por ejemplo, conseguir el
pleno empleo de los recursos y la estabilidad de los precios. Es
por esto que la teoría económica señala la importancia de asignar
a cada objetivo su variable instrumento particular. Las
diferentes metas de la política económica se relacionan al manejo
de distintas variables, lo que lleva a hablar de política
monetaria, política cambiaria, política fiscal, política
comercial, etc., las que constituyen diferentes aspectos de la
política económica.
El modelo socialista está basado en la propiedad colectiva o
estatal de los medios de producción. Las decisiones de los
agentes individuales debe ajustarse total o parcialmente a los
planes elaborados por las autoridades económicas.
En dicho sistema, el mercado es sustituido por la toma de
decisiones centralizadas sobre la base de planes que en alguna
medida son obligatorios para todos los agentes económicos. Se
caracteriza por la ausencia de decisiones económicas a nivel del
27 ? José Ilabaca Sáez y René Carvajal Zúñiga, obra citada, pág. 88.
75
agente individual, las que son sustituidas por la planificación a
nivel estatal general.
Dentro de las principales críticas efectuadas al modelo
socialista, está la inflexibilidad para el ajuste a los cambios y
la ausencia de libertad en la acción de los agentes de la
economía.
En este esquema, la realización práctica de un sistema
adecuado y efectivo de protección al consumidor, se hace
sumamente difícil, debido a que éste no se encuentra dotado de
los elementos necesarios para el desempeño de su rol dentro del
juego económico, por ejemplo, la libre elección de los bienes de
consumo final.
En el otro extremo de la balanza se encuentra la economía de
mercado, basada fundamentalmente en la propiedad privada de los
medios de producción. Las decisiones son tomadas
descentralizadamente por los agentes económicos individuales,
quienes, buscando maximizar sus beneficios, se guían por las
señales de precios que emite el mercado, el que funciona
libremente sin ningún tipo de regulación e intervención externa a
él. La asignación de los recursos productivos se realiza
libremente por la operación de un mercado libre en que los
precios responden a las fuerzas de oferta y demanda.
Dentro de las principales críticas que se ha hecho al modelo
económico de libre mercado están la mala distribución y la
76
desprotección absoluta de los agentes más débiles del juego
económico, debido a que su principio rector es el liberalismo.
En esta situación se encuentra el consumidor en una economía
de mercado. El Estado permanece al margen de la actividad
económica en que el consumidor se desenvuelve diariamente,
quedando absolutamente desprovisto de protección porque el Estado
no lo provee de los medios que se la procuren.
De lo anterior se colige que, la construcción de un sistema
eficaz para la protección del consumidor, requiere ciertas
condiciones básicas. Tiene su asiento en determinadas variables
que son determinantes en el éxito o fracaso de un sistema o, en
su existencia como en su inexistencia.
La adopción de un determinado modelo económico es, como se
ha dicho, una cuestión de adopción de políticas gubernamentales.
Por eso, compete a los gobiernos procurar los medios necesarios
que conduzcan a una adecuado equilibrio de los factores que
intervienen en la economía, que viene a ser el terreno sobre el
cual se pueda construir un sistema de protección al consumidor.
Una variable importante es, la transparencia del mercado,
que podría ser definida como el grado de conocimiento de la
información de mercado pertinente para la toma de decisiones de
que disponen los agentes económicos. La información de mercado
que interesa a los agentes económicos dice relación con los
precios de los bienes que ellos transan, las cantidades ransadas,
la calidad y oportunidad de dicha información, etc.
77
El mercado será más transparente en la medida que resulte
más fácil para los agentes económicos disponer de la información
que a ellos les interesa.
b. Política Legislativa.
La construcción de un sistema eficaz que vaya en protección
de los intereses y de los derechos de los consumidores es una
cuestión que, si bien escapa o va más allá de una simple
disposición legal, pues requiere la confluencia de varios
elementos, encuentra su base o, si se quiere, su punto de partida
en las directrices asumidas por el legislador.28
Es habitual recibir noticias de las arduas discusiones que,
en el seno de las cámaras, dan lugar a los temas relativos a
mejorar la condición de los consumidores.
Cuando se ha conseguido llegar allí donde nacen las leyes,
ya se tiene la meta al alcance de la mano, porque de la mano del
legislador depende la suerte de muchas cosas, decisiones de
interés general o no, de carácter determinante. La protección al
consumidor no es un tema que escape a esta idea.
Compete a la ley el reconocimiento de los derechos de los
consumidores, crear los medios y las instancias conducentes a su
defensa. La adopción de una política legislativa en materia de
28 ? Idem nota anterior.
78
consumo revierte en la existencia de lo que anteriormente hemos
llamado "derecho del consumidor". Esta política puede ser:
1. La que regula en un sólo cuerpo legal los intereses de
los consumidores, es decir, llevando al marco normativo de un
solo cuerpo todo el derecho del consumidor, por ejemplo, a través
de una ley general de protección al consumidor, o
2. La que regula los problemas nacidos a partir del consumo
en forma sectorial, por ejemplo, salud, combustibles, vestuario,
etc.
Dependerá de la política legislativa también, la forma y
manera de llevar a cabo esta regulación general o sectorial, a
través de la descripción clara y precisa de las conductas
atentatorias al derecho del consumidor, así como también del
establecimiento de las sanciones aplicables a las conductas.
El antiguo régimen de protección al consumidor de nuestro
país contenía y tipificaba una serie de conductas que en su gran
mayoría hacía aplicable una sanción de carácter penal.
Más adelante, la Ley 14.824 de 1962 estableció la
compatibilidad entre las sanciones administrativas entre sí y
éstas con las penales.
La Ley 18.223 de 1983 establece un solo caso de sanción de
carácter penal, siendo todas las demás de carácter pecuniario.
79
80
- C A P Í T U L O T E R C E R O -
LAS NORMAS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR ANTES DE LA LEY 19.496
13.-) RÉGIMEN ANTERIOR A LA DICTACIÓN DE LA LEY 18.223.
En primer lugar nos referiremos a lo que fuera la creación y
desenvoltura de los organismos estatales especializados en la
dictación de normas rectoras de la producción y el comercio, en
el control y fiscalización de las mismas y en la aplicación de
sanciones a los contraventores.
En 1932, por Decreto Ley Nº 520, fue creado el Comisariato
General de Subsistencias y Precios, organismos autónomo dotado de
facultades para intervenir en la producción y el comercio de los
artículos de primera necesidad. Fundamentalmente, las
atribuciones que en ese cuerpo legal se establecen son las mismas
que posteriormente pasarán a las manos del Ministerio de Economía
y Dirinco aunque redistribuidas entre ambos.
61
En 1945 se dicto el D.S. Nº 338, reglamentario del Decreto
Ley antes mencionado. Estableció un rudimentario régimen de
sanciones, posteriormente superado y resolvió que el Comisariato
no podría aceptar valores o especies en sustitución de las
clausuras que decretase.
En 1947, la Ley 8.918, estableció en definitiva, la
dependencia del Comisariato -organismo ardientemente debatido por
todos los sectores y que defendía su carácter autónomo-29 del que
hoy es el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción y que
en ese tiempo era el Ministerio de Economía y Comercio. En
aquella oportunidad fueron traspasadas al Ministerio las
facultades de fijación de que disponía el Comisariato.
El D.F.L. 88 de 1953, aprobó el nuevo estatuto orgánico del
Ministerio de Economía, y se cambió la denominación del
Comisariato, que pasó a llamarse Superintendencia de
Abastecimientos y Precios. En ese entonces se facultó a la
Subsecretaría de Comercio e Industrias (hoy Subsecretaría de
Economía, Fomento y Reconstrucción), para delegar en la
Superintendencia sus atribuciones respecto a estudios de costos y
fijación de precios.
En ese mismo año fue dictado el D.S. 1.262, que fijó el
texto refundido de las disposiciones del Decreto Ley Nº 520 y sus
modificaciones posteriores. En dicho Decreto Supremo 1.262
29 ? DE MORAS A., Guy y CALDERÓN F., Jorge: Manual de Legislación Económica. Santiago de Chile, 1969.
62
figuran las atribuciones de la actividad que aún mantiene la
Dirección de Industria y Comercio. Las modificaciones que este
cuerpo legal sufrió se refirieron más a aspectos formales que de
fondo. Según lo expuesto por De Moras y Calderón debería hacerse
especial referencia al D.S. 1.379 de 1966; no obstante, este
Decreto no derogó expresamente al D.S. 1.262 y, a juicio personal
de muchos autores, puede inducir a error o confusión en variados
aspectos, especialmente respecto al régimen de sanciones, ya que
reprodujo disposiciones tácitamente modificadas por otras normas
vigentes a la época de su dictación.30
En 1960, por D.F.L. 252, fue creada la Dirección de
Industria y Comercio dependiente del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción, sucesora legal de la Superintendencia
de Abastecimientos y Precios del Comisariato General de
Subsistencias y Precios. Respecto a este D.F.L. cabe destacar que
radicó en la persona del Subsecretario de Economía, Fomento y
Reconstrucción ciertas habilidades que, hasta entonces,
correspondían a los organismos nombrados. A vía de ejemplo,
podemos mencionar que la facultad de aplicar clausuras sólo podía
ser ejercida por el Subsecretario indicado.
Las leyes 16.282 y 16.289 reglamentaron la competencia
sancionadora en casos de catástrofe nacional, otorgándosela a los
Intendentes, con apelación ante el Juzgado de Letras de Mayor
Cuantía correspondiente. Cabe mencionar que el sistema
30 ? Idem nota 1.
63
contemplado en estas leyes fueron ejercidas, en especial, con
ocasión de los sismos y otras situaciones de emergencia que han
afectado al país desde la fecha de dictación de la primera de
ellas.
El 11 de Enero de 1969, la Ley 17.066 devolvió al Director
de Industria y Comercio la facultad de aplicar clausuras y
estableció un Tribunal Especial de Segunda Instancia que
conocería de las apelaciones interpuestas en contra de las
resoluciones del Director o de sus delegados. Por primera vez la
facultad de aplicar sanciones es sustraída del total control de
los organismos encargados de la intervención estatal. El Tribunal
de Segunda Instancia estaba integrado por un representante del
Ministerio de Economía, un representante del Consejo de Defensa
del Estado y un representante del Registro Nacional de
Comerciantes Establecidos de Chile, institución creada por la
misma ley en referencia. De este modo, además de privarse a los
organismos estatales de su dominio absoluto sobre el poder
sancionador, se permitió que un representante del sector afectado
por el control pueda hacerse oír antes de la aplicación de la
sanción.
El D.L. 83 de Octubre de 1973, publicado en el Diario
Oficial de 13 de Octubre de 1973, facultó al Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción para dejar sin efecto todos
los precios oficiales anteriores y crear "nuevos regímenes y
mecanismos de fijación de precios", que anteriormente estaba
64
reservada para los artículos declarados de primera necesidad,
naciendo con ello una tendencia a la eliminación de esa
"categoría" de bienes, por cuanto engloba una cantidad y variedad
de artículos que no pueden ser considerados tales.
En 1974 se dictó el D.L. 280 de 22 de Enero y publicado en
el Diario Oficial de 24 del mismo mes y año, tipificó una serie
de atentados contra el mal funcionamiento del mercado, cuyo
mérito, sin lugar a dudas, radica en la sistematización, en un
solo cuerpo legal, de las diferentes figuras delictivas que
constituyen el llamado "Delito Económico".
El D.F.L. establece normas que resguardan la actividad
económica nacional y tiene como fundamento "resguardar la
normalidad de las actividades comerciales y productivas,
permitiendo una sana competencia del mercado que conduzca al país
a un verdadero bienestar económico".
14) RÉGIMEN DE LA LEY 18.223.
La legislación chilena anterior sobre la materia (recordemos
que la Ley 19.496 entró recién en vigencia) presenta
características especiales sobre el particular, que no eran
posibles apreciar hasta antes de la dictación de la Ley 18.223
publicada en el Diario Oficial del 10 de Junio de 1983.
Este sistema plantea la existencia de un Régimen General en
Protección al Consumidor, a través de la Dirinco, organismo que
65
sufrió importantes modificaciones tanto en su estructura orgánica
y dotación de personal, como en sus atribuciones, hasta ser
suprimida, y la Ley 18.223; y por otra parte, la de Regímenes
Especiales de protección a través de diversos cuerpos legales en
materia de salud y fármacos, alimentos, combustibles, vestuario,
etc.
15.- RÉGIMEN GENERAL.
Para analizar el régimen de protección al consumidor hay
vigente en Chile, es necesario destacar dos aspectos:31
a) Dirinco;
b) Ley 18.223/83.
a) La Dirección de Industria y Comercio.
El D.F.L. 242 del 30 de marzo de 1960 aprobó la Ley Orgánica
de Industria y Comercio, cuyo Título III fue sustituido el 13 de
Mayo de 1981 por el D.F.L. 1/3511. Por este Decreto Ley Nº 3511
de 1980, se declaró en restructuración la Dirección de Industria
y Comercio.
31 ? Katia Lena Abarca Vera, "La Protección del Consumidor en Chile", Memoria de Prueba de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 1989, pág. 78.
66
Conforme a la directiva del año 1982, elaborada por el
Ministerio de Economía, la labor actual de este organismo está
orientada a implementar acciones que permitan la transparencia
del mercado mediante la información y la educación de los
consumidores.
Con fecha 24.02.90 fue publicada en el Diario Oficial la Ley
18.959, art. Nº 5 que señalaba:
"Sustitúyese, en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 242 de
1960, todas las menciones a la Dirección de Industria y Comercio
por la denominación "Servicio Nacional del Consumidor".
Al estudio de este Servicio destinaremos un Capítulo más
adelante.32
b) La Ley 18.223 de 1983.
Las antiguas disposiciones sobre la materia no constituían o
no podrían considerarse como normas "de Protección al
Consumidor", debido a que, más bien regulaban momentos
productivos, como por ejemplo, fijación de precios.
Dentro de aquéllas, cabe destacar el D.L. 280 de 1974 que
dictó normas en resguardo de la actividad económica nacional,
pero sólo determinadas normas decían específica relación con la
protección de los intereses del consumidor en forma puntual;
32 ? Katia Lena Abarca Vera, obra citada, pág. 80.
67
dentro de ellas es posible mencionar aquéllas relativas al cobro
de precios superiores a los fijados -o el acaparamiento-
considerando estas conductas como infracciones típicas al
ordenamiento jurídico establecido. Con todo, el referido D.L. no
era una Ley de Protección al Consumidor.
La Ley 18.223, publicada en el Diario Oficial el 10 de Junio
de 1983, establece normas de Protección al Consumidor y deroga el
D.L. 280; su mérito radica en que constituye una ley más
específica, al mismo tiempo que representa un avance respecto de
la legislación anterior. Contiene un Título que se denomina
"Infracciones en Perjuicio de los Consumidores", estableciendo
normas que lo protegen; de cualquier forma esta ley sólo describe
conductas atentatorias en contra del consumidor, sancionándolas
exclusivamente con multas y la correspondiente acción o derecho a
Indemnización de Perjuicios, lo que no deja de constituir una
novedad en la regulación jurídica de esta materia.
En consecuencia, la Ley 18.223 se limita casi exclusivamente
a la tipificación de determinadas conductas con el carácter de
delito y al establecimiento de sus respectivas sanciones
adoptando fórmulas técnico-legislativas de carácter breve en la
descripción de las mismas, como por otra parte omite cualquier
definición del concepto de "consumidor", lo que constituye una
curiosa particularidad de la legislación chilena sobre
"Protección al Consumidor", en relación con lo que es posible
observar al ser comparada con la tendencia adoptada por la gran
68
mayoría de las legislaciones extranjeras que se han preocupado de
regular este punto.33
Esta normativa, en general, describe aquellos delitos
relativos al expendio, entendiéndose por tal, aquella actividad
ilícita que se refiere a la venta habitual a un valor superior al
autorizado -o al informado-; y aquellas actividades ilícitas que,
a simple vista se asemejen a la estafa. Encuentran, sin embargo,
la diferencia con aquéllas, en que el bien jurídico protegido no
es la propiedad privada, sino que el interés socioeconómico de la
comunidad toda. No se trata de otra cosa que de engaños
destinados a inducir a error al comprador sobre la calidad,
procedencia, peso o medida de lo que se vende, trátese de
productos, mercaderías o prestación de un servicio; y en los
engaños que se causen al atribuir a ciertos artículos, destinados
a la venta, una calidad o procedencia falsas, o efectos que no
pueden producir en el envase, cubiertas exteriores o en cualquier
clase de publicaciones o propaganda.
16.- EL BIEN JURIDICO PROTEGIDO POR LA LEY 18.223.
Si bien, el orden en la economía como hecho social, se
reduce a la creación, circulación, distribución y consumo de la
riqueza; lo que se lleva a efecto a través de las reglas
jurídico-económicas, de donde nace el deber y la obligación de
respetar y obedecer las normas que el orden jurídico establece y
33 ? Katia Lena Abarca Vera, obra citada, pág. 85.
69
que constituye el interés previo y fundamental para que los
ciudadanos obtengan los bienes que necesitan, posibilitando su
resguardo a través de normas penales. La Ley 18.223, se
circunscribe al consumo de la riqueza, entendiéndose por tal, el
conjunto de bienes y servicios que sirven para satisfacer las
necesidades humanas; por tanto, el bien jurídico protegido por
ella es el orden público económico; y productivas se desarrollen
en un marco de normalidad, que lleve al bienestar económico
general de los ciudadanos.34
Esto se traduce en que éstos alcancen y tengan a su
disposición los bienes y servicios que satisfagan sus
necesidades, de allí que el legislador sancione aquellas
conductas tendientes a engañar al consumidor respecto de los
bienes y servicios que desee adquirir, desde el momento en que
estas acciones no sólo constituyen una lesión al interés
individual, sino que protegen a la sociedad del daño actual o
potencial que éstas le podrían producir.
No siendo nuestro objetivo el análisis pormenorizado de las
normas de la Ley 18.223, indicaremos algunas de sus disposiciones
más trascendentes.
En lo relativo a las infracciones en perjuicio del
consumidor, la ley sanciona diversas conductas sea en la venta de
productos o en la prestación de un servicio. Puede señalarse
entre otras, la contravención que consiste en la venta de
34 ? Katia Lena Abarca Vera, obra citada, pág. 89.
70
productos o en la prestación de servicios, con fraude en la
calidad, cantidad, identidad, sustancia, procedencia, peso o
medida. El cobro de los precios superiores a los exhibidos,
ofrecidos o presupuestados. La negativa injustificada a vender un
bien o prestar un servicio en las condiciones ofrecidas.
Se sanciona también al fabricante que estando obligado a
rotular sus productos, no rotula, o falta a la verdad en la
rotulación, la altera u oculta. Se sanciona al vendedor que
habiéndose comprometido a prestar servicio técnico o vender
repuestos, no lo hace, en forma injustificada, dentro del plazo
ofrecido.
Castiga igualmente al que suspende o paraliza en forma
injustificada, un servicio por el cual se ha pagado derecho de
conexión, instalación, incorporación o mantención.
La negativa injustificada de venta de cualquier bien o la
prestación del servicio comprendido en el giro, está también
sancionada en la ley en comento. Cabe señalar que la negativa de
venta debe ser "en las condiciones ofrecidas". Esto nos lleva a
concluir que el comerciante no está obligado a vender o a prestar
servicio, puesto que la ley ha señalado que los bienes o
servicios deben haber sido previamente ofrecidos por el
comerciante, siendo éste libre de ofrecerlos o no, y para
determinar las condiciones de su oferta, precio, etc.35
35 ? Katia Lena Abarca Vera, obra citada, pág. 94.
71
En cuanto al Procedimiento, el primer artículo del Título II
de la Ley 18.223, artículo 9, dispone que de las faltas e
indemnizaciones previstas en el título anterior, conocerá el Juez
de Policía Local respectivo y el procedimiento se sujetará en
todo, al fijado en el Título III de la Ley 15.231, cuyo texto
refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el D.S. Nº
307, de Justicia, de 23 de Mayo de 1978.
Las denuncias por infracciones a la Ley 18.223 se presentan
ante el Juzgado de Policía Local correspondiente al domicilio del
presunto infractor, quien deberá comprobar si hubo infracción a
la Ley 18.223 y considerar la posibilidad de indemnización para
el denunciante, si se comprueba la infracción.
Una vez que el Juzgado recibe la denuncia, sea directamente
del consumidor afectado o por intermedio del SERNAC escucha al
denunciado. Posteriormente, el Juez cita a las dos partes a un
Comparendo de contestación y Prueba a cuyo término el juez se
pronunciará.
Existe la posibilidad de apelación dentro del quinto día
hábil de notificada la Sentencia, ante el mismo Tribunal que la
dictó.36
- C A P Í T U L O C U A R T O -
36 ? Katia Lena Abarca Lena, obra citada, pág. 95.
72
LA NUEVA LEY DEL CONSUMIDOR
17.- GENERALIDADES.
"De todas las transformaciones que nuestro país ha
experimentado en las dos últimas décadas la introducción de un
sistema de mercado es quizá la más notoria y la que de una
manera, hasta hace muy poco inimaginable concita el apoyo de casi
todos los sectores políticos y sociales."37
"En virtud de esa gigantesca transformación, nuestro país ha
abandonado el patrón estatal del desarrollo para cifrar las
esperanzas del bienestar y del crecimiento en esa serie casi
ilimitada de iniciativas y de intercambios privados que
constituyen al mercado."
"Los resultados de este fenómeno son en general conocidos y
podemos abrigar esperanzas que a no mediar algún hecho sorpresivo
podrán mantenerse hacia el futuro un crecimiento sostenido del
producto y al mismo tiempo tasas de desempleo que constituyen
para cualquier economía un éxito, son en un breve resumen los
logros más notorios de la transformación que venimos comentando."
37 ? Tomado del discurso inaugural del señor Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, don Carlos Peña González, día 12 de Mayo de 1997, en el Seminario "Ley sobre los Derechos de los Consumidores".
73
"Con todo, aun no hay motivos para la complacencia y
cometeríamos un error si simplemente nos pusiéramos a esperar los
beneficios que el mercado es capaz de proveer. Ante todo se hace
necesario comprender que el mercado no constituye simplemente,
como a veces suele presentarse o decirse un sistema de libres
intercambios. La verdad es que el mercado constituye un fenómeno
institucional extremadamente complejo respecto del cual el
derecho y el conjunto de la legislación juegan un papel
insustituible. Para decirlo en palabras breves y sencillas, el
mercado en vez de ser un sistema de comercio espontáneo
constituye un sistema de intercambios finamente regulado que
supone la vigencia de un orden legal que garantice la propiedad,
el respeto de los contratos y un poder judicial fuerte y capaz
de una absoluta independencia frente al poder político. Sin esos
requisitos básicos la economía de mercado equivale a lo que suele
denominarse mercantilismo o sea, equivale al mero afán de lucro
desbordado que acaba siempre favoreciendo sólo a los más audaces
y a los más fuertes."38
"Por eso puede afirmarse que un sistema de mercado es
indisoluble de un sistema legal moderno y eficiente, que en vez
de relegarse frente al comercio lo regule favoreciendo la
vigencia de unas reglas del juego que privilegien siempre al
consumidor por sobre el productor, al productor sobre el
burócrata y al individuo sobre el Estado."
38 ? Idem nota 1.
74
"Max Weber, uno de los más agudos estudiosos del sistema
económico sobre el cual se erigió la prosperidad del mundo
anglosajón y de parte del norte de Europa, pudo decir por eso que
el capitalismo en vez de alentar el fin de lucro en verdad lo
moderaba sometiéndolo a normas éticas y de confianza. Es por lo
anterior que en nuestro país no podemos todavía cantar victoria;
si bien hemos logrado mantener un sistema de intercambio cuya
fluidez es cada vez mayor, aun queda mucho por hacer para que ese
sistema de intercambio satisfaga a condiciones genuinas de un
mercado racionalizado y formal."39
"Necesitamos en particular fortalecer nuestro sistema de
administración de justicia y desde luego modificar nuestra
legislación. Nuestra legislación de derecho privado, padece de un
cierto arcaísmo que perjudica su legitimidad y su buen
funcionamiento. Diseñada sobre la base de la codificación
clásica, nuestra legislación de derecho privado desconoce la
figura del consumidor, es decir, la figura de quien accede a un
sistema de contratos estandarizados y preestablecidos pos lo
mismo sus reglas de cumplimiento de contratos y de
responsabilidad resultan inútiles. Mientras el Código Civil
supone que los contratos se verifican entre partes iguales que
mediante la negociación y regateo acuerdan ese mismo contrato, la
realidad de los mercados contemporáneos esta lejos de eso. En los
mercados contemporáneos, los contratos constituyen figuras
39 ? Idem nota 1.
75
estandarizadas y preestablecidas por el proveedor a las que el
consumidor accede sin posibilidad de modificarlas. Con ello se
hace posible la imposición de condiciones unilaterales y abusivas
de disposiciones contractuales o la distribución de productos
dañinos o de mala calidad que no solo perjudican al consumidor,
sino que peor todavía hacen un daño al prestigio del sistema de
mercado en su conjunto."
"Por lo anterior, no es extraño, que en buena parte del
derecho comparado occidental, en el mundo anglosajón o en la
Comunidad Económica Europea, por ejemplo, la legislación haya
evolucionado hacia formas de protección que consultan desde la
posibilidad de ejercer acciones de clase, en materia de
responsabilidad por productos, hasta la existencia de órganos
públicos, el ombudsman por ejemplo, que tiene a su cargo la
promoción de los intereses de los consumidores. En nuestro país,
estamos muy lejos de haber alcanzado esos grados de desarrollo de
nuestro sistema legal, porque aun no somos capaces de comprender
que el mercado es un sistema de intercambio finamente regulado en
donde las virtudes de la buena fe y de la confianza constituyen
sus mayores ventajas. Con todo, algunos pasos hemos dado, y uno
de ellos es el que motiva este trabajo; la Ley de Protección al
Consumidor, con todas sus insuficiencias, que seguramente las
posee, constituye un importante primer paso hacia la
modernización de nuestro sistema económico. Más que ver en esta
ley un obstáculo al mercado, hemos de ver en ella un requisito
76
para constituirlo, porque no hay sistema de mercado sin un orden
de reglas suficientes y sin el ejercicio de virtudes que a fin de
cuenta son virtudes morales."40
18.- LA NUEVA LEY.
Contra viento y marea, después de más de 5 años de
tramitación en el Parlamento, el 7 de Marzo de 1997 fue publicada
en el Diario Oficial la Ley que establece Normas sobre Protección
de los Derechos de los Consumidores. Esta ley busca regular la
información que debe ponerse a disposición de los consumidores y
demás agentes económicos (fabricantes y comerciantes), para
facilitar la toma de decisiones, optimizar la asignación de
recursos en los mercados finales de bienes y servicios, y
garantizar una tutela jurídica efectiva de los derechos que la
ley contempla.41
La importancia de este nuevo enfoque radica en que la
anterior Ley de Protección al Consumidor, la Ley Nº 18.223, no
era lo suficientemente precisa y no abarca todos los problemas
que derivan de una relación de consumo. Por ejemplo, no se tratan
temas como la veracidad de la publicidad comercial, las cláusulas
abusivas en los contratos de adhesión, la determinación de la
40 ? Idem nota 1.41 ? Revista "Consumo y Calidad de Vida", del Servicio Nacional del Consumidor", Nº 72, Enero/Febrero de 1997, pág. Editorial.
77
responsabilidad de los proveedores respecto de los productos
defectuosos, etc.
Además, la Ley 18.223 trata a los proveedores como si fueran
delincuentes, en vez de regular conductas que no necesariamente
tiene su origen en la mala fe.
La falta de precisión de la legislación en comento permite
también que los comerciante utilicen esta ley en sus relaciones
comerciales mutuas, lo que constituye una distorsión del sistema,
porque los principios de una legislación de protección al
consumidor sólo se justifican cuando van a ser utilizadas,
precisamente, por los consumidores.
El nuevo marco legal se hace cargo de cada una de las
omisiones que presenta la Ley 18.223, beneficiando de manera
directa al conjunto de la población mediante un reconocimiento
expreso de los derechos del consumidor, dotando a éstos de
eficacia y contemplando un mecanismo adecuado de solución de
controversias.
Aunque sólo entrará en vigencia 90 días después de su
publicación, el 5 de Junio de 1997, los consumidores ya iniciaron
la cuenta regresiva para estrenar una de las leyes sociales más
importantes de los últimos tiempos. Tan significativa, que sus
detractores lograron convertirla en la normativa de más largo
trámite que se conozca.42
42 ? Idem nota 5.
78
El gobierno quiso resaltar la importancia de esta ley en un
acto de lanzamiento en el Palacio de La Moneda, encabezado por el
Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle.
"Esta Ley es una herramienta fundamental para incrementar la
equidad, la eficiencia y la transparencia en la operación de los
mercados", destacó el Ministro de Economía señor Alvaro García,
quien también llamó la atención en torno a que serán los propios
consumidores los que darán vida a la ley:
"Dados los millones de transacciones que se realizan en un
sólo día, no hay Estado en el mundo que se capaz de fiscalizar
ese volumen de actividad. Los únicos que pueden hacerlo son los
propios consumidores y usuarios"43.
Por su parte, el presidente de la Organización de
Consumidores y Usuarios (ODECU), señor Fernando Morales, señaló
que la ley representa una nueva y fundamental responsabilidad
para los consumidores chileno. Al mismo tiempo lamentó que al
rechazar el Senado el procedimiento expedito de formación y
obtención de personalidad jurídica de las asociaciones de
consumidores, propuesto por el Ejecutivo, se redujeron las
posibilidades prácticas de expandir en el país un poderoso
movimiento de consumidores organizados.
Pero habíamos dicho que tras un largo trámite legislativo
que se inició en 1991 fue publicada finalmente el 7 de Marzo de
43 ? SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR, Revista "Consumo y calidad de vida", Nº 74, Abril de 1997, pág. 8.
79
1997, en el Diario Oficial la Ley sobre Derechos de los
Consumidores. La nueva ley que lleva el número 19.496 provee a
los consumidores de medios para la defensa de sus intereses:
- Reconoce expresamente los derechos de los consumidores
universalmente aceptados.
- Regula las relaciones entre proveedores y consumidores.
- Establece las infracciones en perjuicio del consumidor.
- Señala los procedimientos aplicables tanto para hacer
efectiva la sanción como para resolver los conflictos que se
produzcan entre proveedores y consumidores.
Las organizaciones gremiales del comercio, fijando su
posición frente a la iniciativa del Gobierno de proponer a
discusión parlamentaria un proyecto de ley sobre los derechos de
los consumidores, concluyeron señalando que se trataba de una
iniciativa carente de fundamento, y elaborada sobre la base de
mitos y suposiciones de sus autores, pues los derechos del
consumidor ya se encontraban adecuadamente protegidos por la sola
existencia de mercados abiertos y competitivos, sin perjuicio de
las normas legales vigentes en la materia (Ley 18.223).
Suponer que los mercados funcionan "perfectamente" y que los
consumidores reciben sólo beneficios de los bienes y servicios
que se ofrecen en ellos, es por decir lo menos, un sofisma. Es un
esfuerzo inútil pretender ignorar la realidad, a la que de manera
cotidiana se enfrentan los consumidores cuando adquieren o
80
contratan bienes o servicios, defectuosos, inseguros o
francamente inapropiados para el objeto a que están destinados.
La impotencia del consumidor frente al abuso es evidente, lo
demuestran los estudios de opinión, los reclamos presentados al
SERNAC y las múltiples quejas y cartas que diariamente se envían
a los medios de comunicación.
Que la antigua ley era insuficiente (nos referimos a la ley
18.223 que rigió hasta el 4 de Junio de 1997), que los mecanismos
de reclamos contemplados no funcionaban y eran inadecuados y que
el Estado carecía de medios para atender estas necesidades, son
realidades que ni los detractores del proyecto de ley se
atrevieron a desconocer. Hay que ser, entonces, realistas. Los
problemas existen y deben ser enfrentados si se quiere consolidar
nuestra economía, en un marco de equidad y justicia, única
condición que asegura estabilidad y seguridad.
Los problemas que experimentan los consumidores, son
problemas de vida cotidiana, son las dificultades y carencias
propias de la vida social y no deben enfrentarse con óptica
política o ideológica. Los propios empresarios han reivindicado
la necesidad que los problemas de inversión, empleo, inflación y
salarios, por señalar algunos, se discutan de manera realista y
no ideologizada. Es posible compartir este enfoque y pensar que
similar punto de vista debe aplicarse a los problemas y
necesidades de los consumidores.
81
El proyecto de ley de los derechos de los consumidores,
generó un debate positivo y constructivo sobre la forma y esencia
de las relaciones comerciales en una economía abierta y
competitiva, sacando a la luz problemas y necesidades muy
concretas, hasta hoy ignoradas o simplemente no consideradas por
los distintos agentes económicos. Ello es un síntoma de progreso
y modernidad, en una sociedad que busca afanosamente acercarse a
formas más evolucionadas y humanas de convivencia social.
19.- MENSAJE PRESIDENCIAL.
En Sesión 32ª de la Cámara de Diputados, celebrada en día
Miércoles 21 de Agosto de 1991, se dio cuenta del Boletín Nº 446-
03 que contenía el Mensaje Presidencial del Proyecto de Ley
relativo a los Derechos de los Consumidores. Decía:
"Honorable Cámara de Diputados:
El Supremo Gobierno se ha propuesto impulsar en el terreno
económico un proceso de crecimiento dinámico y sostenido, con
justicia social y equidad en la distribución de sus frutos.
Igualmente, considera que es responsabilidad del Estado cautelar
en forma especial los intereses de los grupos o sectores no
organizados, entre los que se cuentan los consumidores. A éstos
se les debe proporcionar un marco legal que consagre expresamente
sus derechos y la forma de ejercerlos con eficacia, así como
mecanismos que faciliten su rol activo en una economía de
82
mercado, de modo de impedir eventuales abusos que se deriven de
la carencia de un ordenamiento jurídico adecuado.
La experiencia internacional en materia de derecho de los
consumidores, culminó con el reconocimiento que la Asamblea
General de Naciones Unidas expresó en 1985 mediante una
resolución, suscrita por nuestro país y ratificada posteriormente
por el Consejo Económico y Social de dicho organismos. En ella se
imparten claras directrices para que los países miembros
promulguen leyes de protección a los consumidores, de acuerdo a
las distintas realidades sociales y económicas de cada uno de
ellos.
En una economía de mercado como la nuestra, es posible
sostener que la competencia es la que regula la relación entre
proveedores y consumidores, y la que resguarda los intereses de
estos últimos. No obstante, en la realidad los mercados distan
mucho de ser perfectos y competitivos, especialmente porque la
información, indispensable para que éstos funcionen en forma
adecuada y se tomen las decisiones óptimas, tiene costos
importantes.
En consecuencia, existe un espacio de perfeccionamiento de
la capacidad que tienen los mercados para entregar señales
correctas a los agentes económicos en la toma de sus decisiones.
Este proyecto de ley sobre los Derechos de los Consumidores que
someto a vuestra consideración pretende aprovechar el verdadero
potencial que tiene el mecanismo de mercado en la toma de
83
decisiones económicas, respetando los derechos de las personas en
su condición de consumidores.
I) El proyecto dispone una serie de normas que tienen por
objeto precisar las obligaciones de los proveedores de bienes y
servicios, como por ejemplo: respetar los términos, plazos,
condiciones o modalidades pactadas con el consumidor; exhibir los
precios y ceñirse a éstos; especificar los repuestos empleados y
el precio de los mismos, en los contratos que tengan por objeto
la reparación de un bien; y responder por los productos o
servicios defectuosos, garantizando el derecho de los
consumidores a obtener una reparación por los daños ocasionados.
II) Se establece que en los contratos de adhesión no
producirán afecto alguno las cláusulas que sean abusivas para el
consumidor. Entre ellas: las que comporten renuncia a los
derechos que la ley les reconoce; contengan limitaciones
absolutas de responsabilidad frente al consumidor o usuario;
pongan de cargo de éstos los efectos de deficiencia, omisiones o
errores administrativos; o inviertan la carga de la prueba en
perjuicio del consumidor.
III) Asimismo, y a fin de cautelar el derecho a la
información que se les reconoce a los consumidores, el proyecto
contempla diversas disposiciones que dicen relación con la
publicidad. En este sentido, es pertinente resaltar que
constituirá infracción a los derechos que esta ley cautela el
inducir a error o engaño en cualquier tipo de información,
84
comunicación o mensaje publicitario respecto de: los componentes
de los productos y sus características básicas: la idoneidad del
bien o servicio para los fines que pretende cubrir; el origen
geográfico o comercial; las fechas de elaboración o fabricación;
los premios o reconocimientos nacionales o extranjeros que hayan
obtenido; las condiciones en que opera la garantía ofrecida; el
precio del bien; la tarifa del servicios, su forma de pago; y el
coste del crédito en su caso.
Igualmente se dispone la obligación de que la información
comercial de los productos que se ofrecen en el mercado se
expresen en idioma castellano y en moneda nacional.
Por otra parte, se consagra la obligación de informar al
consumidor en forma clara y precisa sobre las bases de las
promociones y ofertas, indicando las condiciones y el tiempo de
duración o el volumen de mercadería que comprenda el
ofrecimiento, como asimismo, la exigencia de que en todo anuncio
publicitario se contenga la información necesaria a fin de que
los consumidores se enteren adecuadamente sobre los términos o
condiciones de dichas promociones así como de la forma de obtener
su cumplimiento.
El proyecto dispone también que en las operaciones de
consumo en que se conceda crédito al consumidor, el proveedor
debe poner a su disposición la información relativa a precio de
contado del bien o servicio, tasa de interés mensual vencida y
85
tasa de interés moratorio, monto de cualquier pago adicional y
número de pagos a efectuar y su periodicidad.
IV) Se garantiza el derecho de los consumidores a que los
bienes y servicios que se ofrezcan en el mercado estén exentos de
riesgos para la salud o seguridad de los consumidores.
V) En relación con la solución de las controversias, el
proyecto se propone facilitar el acceso a la justicia de los
consumidores, estableciendo una instancia de avenimiento, ante el
Juez de Policía Local del domicilio del reclamado. Dicho
procedimiento tiene por objeto facilitar el acuerdo directo de
las partes, evitando de esta forma que todos los conflictos deban
someterse a un lato procedimiento judicial para ser resueltos. En
este sentido, debe destacarse que el cumplimiento oportuno de las
actas de conciliación extingue la facultad del consumidor para
perseguir la responsabilidad infraccional de los proveedores, con
excepción de aquellos asuntos que involucran grave riesgo para la
seguridad o salud de la población.
Por otra parte, las causas que se ventilen por infracciones
a esta ley serán de competencia de los Jueces de Policía Local,
sujetándose las mismas al procedimiento establecido con las
modificaciones que se proponen. Estas, en lo fundamental, dicen
relación con la facultad que se confiere al Juez para calificar
previamente el fundamento de la denuncia, y otras que tienen por
objeto hacer más expedita la tramitación de estos juicios.
86
Especial mención requieren las normas que buscan prevenir y
sancionar las denuncias temerarias o maliciosas, contrapartida
natural del derecho de éstos para reclamar sin limitaciones por
las infracciones a los derechos que la ley les reconoce.
VI) En lo relativo al rol del Estado en esta materia, se
establecen con claridad las funciones y competencias de la
autoridad administrativa: Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción y el Servicio del Consumidor, precisándose para
este último su naturaleza jurídica, funciones y atribuciones. Con
ello, el Estado se ha reservado su función subsidiaria, para
asegurar los derechos a la información y educación de los
consumidores, desarrollar su acción preventiva y fiscalizadora,
consistente esta última en la obligación de poner en conocimiento
de los Tribunales de Justicia las infracciones a la presente
ley."
Es claro entonces, y así se desprende del Mensaje
Presidencial, cuáles son los objetivos que la nueva Ley del
Consumidor persigue.
La, ahora Ley sobre los Derechos de los Consumidores,
constituye un importante avance en la evolución del ordenamiento
jurídico chileno en materia económico-social, pues reconoce y
protege los legítimos intereses que a todos nos asisten en
nuestra cotidiana condición de adquirentes y contratantes de
bienes y servicios.
87
Siguiendo la tendencia universal en la materia, la ley
estructura el régimen de protección al consumidor bajo una
concepción sistémica, es decir, como un conjunto de mecanismos,
normas y acciones a operar, aplicar y ejecutar por distintos
sujetos (diversos organismos del Estado y los propios agentes
económicos, tanto proveedores como consumidores) a fin de que el
resultado global de su funcionamiento sea de una mayor
transparencia, equilibrio y seguridad de las relaciones de
consumo y mercado.
Del señalado esquema fluye naturalmente una distribución
armónica de roles entre el Estado y los particulares en el
desarrollo de la protección al consumidor. Al primero le incumbe,
en lo fundamental, brindar un marco jurídico apropiado a la
obtención de los propósitos antes señalados, velar porque las
normas respectivas se apliquen, resolver, a través de la
mediación administrativa o de la jurisdicción de los tribunales,
los conflictos o controversias que surjan y proveer información
analítica y comparativa sobre los bienes y servicios que se
ofrecen al público, así como sobre las prácticas de su
comercialización, todo ellos con el objeto de ilustrar mejor la
toma de decisiones por los consumidores. Sin embargo, es a estos
últimos a quienes corresponde asumir el papel principal en la
defensa de sus propios intereses. Individualmente, al momento de
actuar como tales en la contratación de bienes o servicios o de
reaccionar frente a los problemas que los afectan, así como muy
88
especialmente a través de las organizaciones que constituyan para
promover sus derechos, podrán contribuir al sano y ecuánime
funcionamiento del mercado.
No obstante, para que los consumidores puedan efectivamente
asumir ese necesario protagonismo es menester, entre otros
factores, que conozcan adecuadamente la legislación que los
protege y sepan hacerla valer en cada situación concreta.44
20.- NORMATIVA APLICABLE. PLAN DE DESARROLLO.
Dividiremos el estudio pormenorizado de este capítulo en
cuanto a las normas que rigen su carácter general, especial y a
los procedimientos e instituciones contenidos en esta nueva ley.
21,. NORMAS DE CARÁCTER GENERAL.
a. ¿Quíenes son consumidores?.
Aunque pueda parecer sorprendente para algunos, no cualquier
acto de consumo entre una persona y una empresa que venda o
arriende un bien o preste un servicio está regido por la Ley de
los Derechos de los Consumidores. Para precisar cuándo
44 ? "Ley de Derechos de los Consumidores", Cuaderno de Divulgación del Servicio Nacional del Consumidor, Ediciones Educación y Consumo, 1997, págs. 2 y 3.
89
corresponde su aplicación, ésta define las características que
deben tener quienes intervienen en los actos de consumo.45
Son consumidores, por ejemplo, quienes compren leche para
beberla o una lavadora para lavar ropa en casa; o quienes coman
en un restaurante, viajen en tren o bus a asistan al cine; o
quienes manden a la lavar ropa en un lavaseco, a reparar una
plancha al servicio eléctrico, utilicen el teléfono o gasten
electricidad para sus fines personales o familiares. También son
consumidores las instituciones sin fines de lucro que compren
computadoras para sus oficinas o contraten los servicios de un
electricista. En cambio, para los efectos de esta ley, no son
consumidores quienes compren cualquier bien o producto para
revenderlo o contraten servicios o adquieran materia prima o
maquinaria para producir otros bienes y luego venderlos. Ejemplo:
quien compra lavadoras para instalar un lavaseco; quien compra
leche para vender en un almacén; quien compra discos para poner
música en una discoteca o quien compra alimentos para preparar
platos en un restaurante.
Los consumidores -de acuerdo al artículo 1º Nº de la Ley
19.496- son:
"Las personas naturales o jurídicas que en virtud de
cualquier acto jurídico oneroso, adquieran, utilicen o disfruten
como destinatarios finales, bienes o servicios".
45 ? Revista "Consumo y Calidad de Vida", del Servicio Nacional del Consumidor, Edición Especial de Junio de 1997 "Ley sobre Derechos de los Consumidores", pág. 4.
90
b. ¿Quíenes son proveedores?.
El artículo 1º Nº 2 de la Ley 19.496 señala son proveedores:
"Las personas naturales o jurídicas, de carácter público o
privado, que habitualmente desarrollan actividades de producción,
fabricación, importación, construcción, distribución o
comercialización de bienes o de prestación de servicios a
consumidores, por las que cobran un precio o tarifa".
La tarifa o precio es la que paga el consumidor. Así, son
proveedores los dueños de un restaurante, de un supermercado, los
fabricantes de electrodomésticos, empresas públicas como el Metro
o las compraventas de autos.46
Y no lo son, en cambio, el amigo que le arregló el cálefont
sin que ésa sea su actividad habitual, aunque le haya cobrado por
ello, o la persona que vendió su auto o cámara fotográfica usada
a través de un aviso en el diario, entre otros. Todos los
contratos de esta índole (realizados entre simples particulares)
se rigen por la legislación civil común.
c. Límites y exclusiones.
La nueva ley que empezó a regir el 5 de Junio de 1997 se
aplica, por regla general a la venta, arriendo o cualquier otro
46 ? Artículo citado en nota 5, pág. 5.
91
acto oneroso que recaiga sobre un bien mueble -el que puede
trasladarse sin detrimento-, pero no a las que estén reguladas
por leyes especiales, como es el caso de Isapres, servicios
básicos -electricidad, agua, gas, teléfono. Sin embargo, los
aspectos de esas actividades no previstos en las leyes especiales
serán sometidos a las disposiciones de esta ley.47
Por ejemplo, la publicidad de los bancos o de las
Administradoras de Fondos de Pensiones o las características
generales de los contratos de una Isapre o AFP deberán cumplir lo
señalado en la ley sobre contratos de adhesión: deberán ser
escritos con caracteres legibles y en castellano y no podrán
contener cláusulas abusivas que lesionen los derechos del
consumidor reconocidos en la ley.
d. Derechos de los consumidores.
La ley proclama y protege los siguientes derechos de los
consumidores:
- A la libre elección del bien o servicio que se contratará.
- A una información veraz y oportuna sobre los bienes o
servicios ofrecidos, su precio, condiciones de contratación y
otras características relevantes.
- A no ser discriminado arbitrariamente por los proveedores.
47 ? "Ley de Derechos de los Consumidores", Cuaderno de divulgación SERNAC, 1997, Ediciones Educación y Consumo, pág. 8.
92
- A no ser objeto de trato abusivo en las condiciones de
consumo.
- A la seguridad en el consumo de bienes o servicios; a la
protección de la salud y el medio ambiente, sin perjuicio del
deber de los consumidores de evitar riesgos que puedan
afectarles.
- A la reparación adecuada y oportuna de los daños
materiales que el consumidor sufra como consecuencia del
incumplimiento de la ley por parte del proveedor.
- A la educación para un consumo responsable.
- A organizarse en asociaciones de consumidores que
representen los intereses de sus miembros, incluso ante los
tribunales de justicia.
Otro importante aspecto que consagra la nueva ley es la
irrenunciabilidad de los derechos que otorga este cuerpo legal a
los consumidores. Esta demostración de carácter tutelar de esta
ley (reconocimiento del desequilibrio existente en perjuicio del
consumidor) que impide el desconocimiento o la negación de estos
derechos, aún bajo firma o aceptación del consumidor.
Paralelo a estos derechos legales de los consumidores, el
Servicio Nacional del Consumidor ha elaborado los deberes de los
consumidores. Estos son:
1.- Conciencia crítica: Deber de estar alerta y de examinar
el precio y la calidad de los artículos que todos consumimos.
93
2.- Acción: Deber de defender sus propios intereses,
asegurándose de la conciencia de sus actos de consumo.
3.- Preocupación social: Deber de estar conscientes de las
repercusiones de su consumo sobre los otros ciudadanos,
especialmente los grupos más desfavorecidos, tanto localmente
como a nivel nacional e internacional.
4.- Conciencia ambiental: Deber de comprender las
consecuencias ambientales de su consumo. Se debe reconocer la
responsabilidad individual y social en la conversión de los
recursos naturales y en la protección de las generaciones
futuras.
5.- Solidaridad: Deber de organismos en conjunto, como
consumidores, para desarrollar su fuerza e influencia en defensa
y promoción de sus intereses.
6.- Responsabilidad: Deber de cumplir responsablemente los
compromisos adquiridos en sus relaciones de consumo.
e. Obligaciones de los proveedores.
Los proveedores tienen el derecho básico de producir,
fabricar, importar, construir, distribuir y comercializar
libremente toda clase de bienes y prestar todo tipo de servicios,
siempre que lo hagan respetando las normas que regulan la
actividad correspondiente.
94
Al mismo tiempo, la ley señala cuatro obligaciones básicas
para los proveedores:
- Respetar los términos, condiciones y modalidades que ha
ofrecido al público en general o convenido con el consumidor.
- Informar al consumidor sobre las características básicas
de los productos. También debe indicarse si éstos tienen alguna
deficiencia, son refaccionados, o se han utilizado en su
fabricación partes o piezas usadas.
- Se debe informar los precios, ya sean al contado o a
crédito, el número de cuotas y la tasa de interés en este último
caso.
- Prohibe negar injustificadamente la venta de bienes o la
prestación de servicios comprendidos en su giro.
- Respetar la dignidad y los derechos de las personas, dando
un tratamiento deferente a sus clientes.
Pero no todas son obligaciones para los proveedores. Es
importante destacar también que la nueva ley favorece al
productor y distribuidor eficientes, al constituir una limitación
de la competencia desleal. Al que haga trampas le irá mal,
beneficiándose el que actúa honradamente. Ello se manifiesta
claramente en las normas que previenen y sancionan el engaño en
la publicidad, o en aquéllas que sancionan el fraude en la
cantidad, calidad o componentes del bien o servicio.
Pero esto no es lo único. Algunos dirigentes de las
organizaciones del Comercio han manifestado sus críticas a la
95
nueva legislación porque ésta no establece sanciones para el
comercio informal. Este tema, claramente, no compete a este
cuerpo legal. Lo que sí considera la nueva ley, es que para poder
hacer efectivos los derechos del consumidor será imprescindible
presentar la boleta, factura o documento respectivo, ante
cualquier inconveniente, de modo que sólo estará protegido el
consumidor que adquiera bienes o servicios en el comercio
establecido.
22.- NORMAS DE CARÁCTER ESPECIAL.PLAN DE DESARROLLO.
Trataremos en esta oportunidad primeramente lo relativo a la
información, publicidad y oferta; en segundo término, el crédito
al consumidor, continuando con la garantía, reposición y cambio
y, terminando con la seguridad al consumo y la equidad en los
contratos de adhesión, sin perjuicio de las referencias que sean
necesarias a los temas anexos a ellos.
22.1a Información.
La Ley establece que los proveedores deben ser veraces en
sus mensajes publicitarios y evitar que estos induzcan a error o
engaño sobre los componentes de un bien o servicio, su idoneidad,
componentes, precios o tarifas. Asimismo, se exige veracidad con
las condiciones de garantía que indiquen, la posibilidad de ser
reciclado un producto o su inocuidad para el medio ambiente.
96
El proveedor debe informar sobre precios y tarifas en forma
visible y clara. Una de las principales modificaciones que
representa esta Ley es que los precios deben comprender el valor
total del bien o servicio, incluidos los impuestos
correspondientes. En general todos los artículos deberán exhibir
el precio, en particular los colocados en vitrinas. En el caso de
los productos a los cuales el consumidor no pueda acceder
directamente ni se exhiban en vitrinas, los proveedores deberán
tener a disposición del público listas de precios permanente y
visible.
Los proveedores estarán obligados a proporcionar al Servicio
Nacional del Consumidor (SERNAC) informes y antecedentes, por
escrito, sobre la información básica comercial de los bienes y
servicios que ofrezcan al público.
Esa información básica comercial deberá ir en castellano y
conforme al sistema de pesos y medidas existente en el país.
Así, la nueva ley limita la intervención del Estado sólo a
funciones complementarias de apoyo a aquellas que, de manera
principal, deben cumplir los agentes económicos. Es así como se
consagra con claridad que las tareas que debe asumir la instancia
estatal se refieren a informar, orientar y educar a los
consumidores y demás agentes del mercado, en relación con los
derechos y obligaciones que el cuerpo normativo establece. Junto
a lo anterior, las funciones de fiscalización quedan entregadas a
los particulares que concurran al mercado de bienes y servicios,
97
sin intervención estatal, radicándose exclusivamente en los
Tribunales la aplicación de las sanciones que sean procedentes.
De esta forma se pretende consagrar legislativamente lo que
hasta hoy constituye una práctica del Servicio Nacional del
Consumidor, en el sentido de orientar su labor a la producción y
divulgación de información relevante y útil para el consumidor,
como ocurre con las encuestas de precios y con los análisis
comparativos de productos. A lo anterior se agrega la elaboración
e implementación de una estrategia educativa de los consumidores
que haga comprender a éstos la naturaleza y relevancia del rol
económico que les compete, y los capacite para utilizar
adecuadamente las herramientas que el Estado o el propio mercado
les otorga para mejorar su calidad de vida.
b. Publicidad.
En el mundo de hoy, la publicidad tiene una enorme y
poderosa presencia en la vida cotidiana. Cientos de mensajes, en
carteles callejeros, revistas, radio y televisión, compiten no
sólo por dar a conocer productos o servicios, sino también por
inducir a su consumo. Durante 1995 la inversión publicitaria en
el país bordeó los 250 mil millones de pesos, cifra que habla de
la importancia y magnitud de esta industria.48
48 ? Honorio Carlos Bando Casado, "La Publicidad y la Protección Jurídica de los Consumidores y Usuarios", Ediciones La Ley, 1992, pág. 18.
98
Para proteger la buena fe de los consumidores de eventuales
"cantos de sirena", la ley establece en los artículos 28 a 34 que
las técnicas publicitarias y de promoción deberán ser fieles a la
realidad de los productos y servicios que se ofrecen.
La publicidad, a través del desarrollo multifacético que ha
adquirido en el mundo contemporáneo, se ha convertido en una
actividad que no sólo incide en la conformación de los patrones
de consumo de la población, sino también en la introducción e
internalización de pautas culturales, particularmente mediante su
utilización intensa y reiterada en los medios masivos de mayor
penetración, como es el caso de la televisión.
Podríamos definirla como la comunicación que el proveedor de
un bien o el prestador de un servicio dirige al público para
convencerlo de la conveniencia de contratar la adquisición de tal
bien o la obtención de tal servicio. Queda, pues, al margen de la
noción de publicidad, en lo que el ámbito de protección al
consumidor se refiere, toda difusión de ideas que no obedezca a
una finalidad lucrativa, es decir, aquella que, conforme a cierta
nomenclatura socio-política, se inscribe en el campo de la
propaganda.
En sus inicios, la actividad publicitaria cumplía una
función importante para el desarrollo de la sociedad mercantil,
en tanto fuente informativa que ligaba a productores y
consumidores. El surgimiento de procesos competitivos y el
desarrollo de consorcios de estructura compleja y de producción
99
diversificada propició un cambio total de las formas operativas
de la publicidad comercial, obligando a los publicistas a
utilizar técnicas cada día más sutiles y complicadas.
La publicidad, concebida como una forma de comunicación,
incluye elementos de información y de atracción. En nuestros
días, sin embargo, la publicidad ha perdido casi completamente su
carácter informativo, enfatizando de manera preponderante su
finalidad seductora. Esta seducción o atracción, tal como la
emplea la publicidad, implica una manipulación de los receptores
del anuncio, y manipular significa inducir un determinado
comportamiento en individuos que no están conscientes del proceso
al que son sometidos, ni de su significado.
El comportamiento que la publicidad busca inducir en la
audiencia no se limita únicamente al logro de determinadas
actitudes del individuo como consumidor, sino que va más allá y
procura inculcarle determinados valores sobre la forma de verse a
sí mismo y al mundo que lo rodea, apelando con frecuencia a los
sentimientos más primarios del ser humano, como el temor, el
deseo, la envidia, sentimientos de inferioridad, etc. Estas
pautas valorativas que la publicidad promueve devienen, poco a
poco, en un pilar de la sociedad consumista, suscitando la
creencia de que las personas valen por lo que tienen y no por lo
que son en sí mismas.
Dada esta enorme repercusión económica, social y cultural
que la publicidad ha alcanzado, parece insuficiente su regulación
100
a través de simples códigos de ética, como el que actualmente
rige en nuestro medio, y que son un compendio de normas
convenidas entre los propios publicistas y anunciadores.49
La autorregulación publicitaria se ha experimentado en
países cuyo alto grado de desarrollo social, económico y cultural
difiere del nuestro. Se trata en su mayoría, de países en que la
masa de consumidores está preparada y capacitada para ejercer
controles de calidad y atributos de los productos y en que su
respuesta como consumidores tiene gran impacto sobre los propios
anunciantes, capaz de producir rectificaciones más o menos
inmediatas sobre la publicidad misma y sobre el producto. Son
países, en suma, en que no es posible mantener por mucho tiempo
un producto en el mercado si su publicidad no es veraz ni
apropiada.
En nuestra realidad actual, objetivamente, no se han
alcanzado todavía las condiciones necesarias, ni de parte de los
consumidores como conglomerado social, ni de parte de los propios
anunciantes y publicistas, para esperar que la publicidad se
comporte de acuerdo a los patrones de readecuación espontánea que
puedan darse en otros medios.
Existe la necesidad de que la publicidad comercial sea
objeto de regulación legal, preferiblemente en un sólo cuerpo
normativo que aborde los distintos aspectos, elementos y medios
49 ? Artículo citado en nota 5, pág. 6.
101
de difusión de esta actividad, con las evidentes ventajas que
representa una reglamentación homogénea, integral y coherente.
Una reglamentación como la que se plantea debiera contener
preceptivas específicas sobre contenido y forma de la publicidad;
el uso del idioma en la publicidad; la utilización en ella de
ciertas imágenes y personajes; la restricción de la publicidad
testimonial y de la dirigida a la niñez; la normativa aplicable a
la divulgación de promociones y ofertas, y efectos del
incumplimiento de lo anunciado. También debiera incluir
regulaciones adicionales para la publicidad de determinados
productos y servicios, y normas referentes a su difusión por los
distintos medios.
En tal legislación resultaría particularmente importante
enfatizar la función informativa y orientadora que debiera
desempeñar la publicidad, contemplado incluso normas sobre la
información que, obligatoriamente, debe proporcionar el productor
a los consumidores, aun cuando no anuncie sus productos o
servicios.
Cinco principios centrales debieran inspirar esa normativa:
1.- El de la veracidad: la publicidad debe ser
necesariamente objetiva y abstenerse de incurrir en falsedades,
exageraciones o connotaciones ajenas a la verdadera naturaleza,
componentes o propiedades de los productos o servicios.
2.- El de la comprobabilidad: el contenido e implicaciones
de la publicidad deben ser susceptibles de comprobación o
102
demostración, recayendo el peso de la prueba sobre el propio
anunciante, cuando la autoridad competente lo requiera para ello,
por propia determinación o a instancia de los consumidores.
3.- El de legalidad: la publicidad no puede transgredir u
ofender los valores fundamentales de la Nación, la moral social,
la dignidad humana ni el sano desenvolvimiento de la niñez y de
la juventud.
4.- El de la autenticidad: la publicidad debe ser fácilmente
identificable como tal, distinguiéndose inequívocamente de las
programaciones o informaciones noticiosas.
5.- El de la pertinencia: todo anuncio publicitario debe
mantener una relación coherente entre las imágenes y personajes
utilizados en su presentación y la naturaleza o propiedades que
anuncia.
Además, debieran consagrarse normas claras y precisas acerca
de la responsabilidad que el anunciante contrae ante la sociedad
por la difusión de sus anuncios y, por consiguiente, cuando la
publicidad contravenga las disposiciones legales, tal
responsabilidad no habría de considerarse satisfecha con el
resarcimiento de los daños patrimoniales ocasionados a los
consumidores que formalmente impugnen los anuncios. Debiera,
además, comprender la obligación de retirarlos de los medios y de
difundir publicidad correctiva o aclaratoria, en su caso, a costa
del propio anunciante.
103
Sin perjuicio de todo lo dicho, y en lo que publicidad toca,
la Ley 19.496 especifica que ésta deberá ser veraz, comprobable y
no contener expresiones que induzcan a error o engaño al
consumidor. Este principio se extiende no sólo a los anuncios,
ofertas y promociones, sino al conjunto de la información
comercial (etiquetas, rótulos, envases, catálogos, folletos,
etc.) que presentan los bienes o servicios.
Es así como el artículo 28 de la ley a la letra expresa:
"Comete infracción a las disposiciones de esta ley el que, a
sabiendas o debiendo saberlo y a través de cualquier tipo de
mensaje publicitario induce a error o engaño respecto de:
a) Los componentes del producto y el porcentaje en que
concurren;
b) La idoneidad del bien o servicio para los fines que se
pretende satisfacer y que haya sido atribuida en forma explícita
por el anunciante;
c) Las características relevantes del bien o servicio
destacadas por el anunciante o que deban ser proporcionadas de
acuerdo a las normas de información comercial;
d) El precio del bien o la tarifa del servicio, su forma de
pago y el costo del crédito en su caso, en conformidad a las
normas vigentes;
e) Las condiciones en que opera la garantía, y
f) Su condición de no producir daño al medio ambiente, a la
calidad de vida y de ser reciclable o reutilizable."
104
Conforme al principio de comprobabilidad, el proveedor
estará obligado a demostrar, cuando sea requerido por el
tribunal, la efectividad o veracidad de las cualidades atribuidas
a su producto o servicio, resguardándose con ello al consumidor
de eventuales fraudes. Por ejemplo, debería demostrar, si lo
promete o insinúa, las propiedades prodigiosas de las pulseras
que curan la artritis o de las cremas que borran las arrugas.
La ley sanciona al proveedor que publicite un producto
indicando componentes o contenidos distintos de los reales o que
no sirvan para lo que señalan servir. Por ejemplo, un champú
anticaspa que no la elimine o un parche para adelgazar sin hacer
dieta ni ejercicios que no sea efectivo. Los mismo rige para el
precio y la garantía: el precio y su forma de pago deben ser los
que se enuncien y expresiones tales como "garantizado" o
"garantía" sólo se podrán emplear cuando se señale en qué
consisten y la forma en que el consumidor puede hacerlas
efectivas (art. 33). La responsabilidad también recae sobre el
proveedor cuando se promociona un producto como ecológico y no lo
es. Con la nueva normativa, ya no será posible repetir
impunemente el caso de un productor de calzado nacional que
promocionaba sus productos como ecológicos porque, según
explicaba, estaban hechos de cuero de vaca, y, aun cuando este
animal no está en peligro de extinción, esa circunstancia no
autoriza, por sí sola, a promover el producto como ambientalmente
compatible.
105
En los casos de publicidad falsa o engañosa, el tribunal por
sí o a petición del demandante, podrá disponer la suspensión de
las emisiones publicitarias cuando la gravedad de los hechos lo
amerite. Asimismo, podrá exigir la enmienda del error o falsedad
a través de una publicidad correctiva (art. 31). Si no se conoce
al responsable de la publicidad (anunciante), se podrá pedir su
identificación al medio de comunicación que la está difundiendo
para saber a quién demandar.
Las multas por publicidad engañosa llegarán, como norma
general hasta 50 UTM. Sin embargo, cuando la falsedad o engaño se
produzca respecto a cualidades del producto que afecten la
seguridad o salud de la población, o dañen el medio ambiente,
pueden ascender hasta 200 UTM. Estas cantidades pueden ser
aumentadas al doble en caso de reincidencia dentro del mismo año.
c. Promociones y ofertas.
Más que conocidas son las formas de marketing que, para
inducir a la compra de bienes o a la contratación de servicios,
ofrecen al consumidor un precio menor (rebaja), en el caso de las
ofertas, o la comercialización de mercancías en condiciones más
favorables que las habituales. Así ocurre con las promociones que
ofrecen más cantidad de producto por el mismo precio o anexan un
regalo extra por la compra de un determinado artículo, o dan la
106
posibilidad de ganar un atractivo premio por sorteo o acumulación
de puntos.50
Aunque estas prácticas son lícitas, en la nueva ley han sido
reguladas para determinar cuándo, cómo y de qué forma se pueden
hacer. El principal problema de las promociones "compre y gane"
reside en que el consumidor no tiene los antecedentes necesarios
para saber cuán convenientes son y qué posibilidades reales tiene
de ganar. La idea es hacerlas más transparentes para evitar, por
ejemplo, seguir buscando la letra clave dentro de un paquete de
detergente, sin saber que el concurso ya terminó (porque duraba
dos meses), o que el público ignore que sólo existen 22 tapas
premiadas entre ocho millones de gaseosas, en la promoción de
verano de una determinada bebida.
Así, la ley establece en su artículo 35 lo que se indica:
"En toda promoción u oferta se deberá informar al consumidor
sobre las bases de la misma y el tiempo o plazo de su duración.
En caso de rehusarse el proveedor al cumplimiento de lo
ofrecido en la promoción u oferta, el consumidor podrá requerir
del juez competente que ordene su cumplimiento forzado, pudiendo
éste disponer una prestación equivalente en caso de no ser
posible el cumplimiento en especie de lo ofrecido".
Y el artículo 36 por su parte, expresamente dispone:
"Cuando se trate de promociones en que el incentivo consista
en la participación en concursos o sorteos, el anunciante deberá
50 ? Artículo citado en nota 5, pág. 6.
107
informar al público sobre el monto o número de premios de
aquéllos y el plazo en que se podrán reclamar. El anunciante
estará obligado a difundir adecuadamente los resultados de los
concursos o sorteos."
De todos modos, antes de dejarse seducir, bien vale la pena
pensar dos veces si la oferta o promoción nos permitirá obtener
un producto o servicio que realmente necesitamos y en condiciones
efectivamente más ventajosas que las de una contratación
ordinaria.
22.2a Del crédito al consumidor.
Es un hecho que la economía moderna ha ido reemplazando los
pagos en dinero efectivo por el uso de tarjetas de crédito
bancarias o de casas comerciales.51
Como estas formas de pago son más complejas que el simple
intercambio de dinero y especies, entra en juego una serie de
otros elementos que muchas veces es un arma de doble filo para el
consumidor. Sobre todo cuando tiende a creer que el crédito
otorgado por multitiendas, bancos, supermercados o automotoras no
tiene costos adicionales para el consumidor y se trata sólo de
una facilidad de pago.
En innumerables ocasiones el Servicio Nacional del
Consumidor ha debido intervenir en problemas de consumidores
51 ? Artículo citado en nota 5, pág. 8.
108
originados en cobros abusivos o mecanismos poco transparentes de
cobranzas, tras adquirir productos a crédito.
Principalmente, ello sucede porque es muy fácil para el
comerciante ocultar la información que permitiría al consumidor
saber qué está realmente pagando. En sus vitrinas suelen colocar
el monto de las cuotas en números grandes y el precio contado en
números pequeños. No indican la tasa de interés ni el valor total
del precio a crédito. Tampoco informan sobre los intereses por
mora y los gastos de cobranza.
Por estas razones, la Ley sobre Derechos de los Consumidores
establece, por primera vez, normas específicas que regulan las
operaciones de consumo a crédito, protegen a los consumidores que
hacen uso de esta forma de pago, posibilitan la comparación de
precios a crédito antes de la compra y evitan el cobro de
intereses superiores a los que la ley permite.
La ley indica en su artículo 37:
"En toda operación de consumo en que se conceda crédito
directo al consumidor, el proveedor deberá poner a disposición de
éste la siguiente información:
a) El precio al contado del bien o servicio de que se trate;
b) Las tasas de interés que se aplique sobre los saldos de
precios correspondientes y la tasa de interés moratorio en caso
de incumplimiento, la que deberá quedar señalada en forma
explícita;
109
c) El monto de cualquier pago adicional que fuere procedente
cobrar;
d) Las alternativas de monto y número de pagos a efectuar y
su periodicidad, y
e) El sistema de cálculo de los gastos que genere la
cobranza de los créditos impagos.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando se exhiban los bienes
en vitrinas, anaqueles o estanterías, se deberán indicar allí las
informaciones referidas en las letras a) y b)."
Por "crédito directo" se entiende el que es concedido por el
propio vendedor y asume la forma de aplazamiento en el pago del
precio, por lo que esta norma no se aplica en caso de pagarse el
precio con tarjetas de crédito emitidas por un tercero. En este
último caso es dicho emisor quien debe informar al consumidor
sobre los montos que determinan el costo del crédito.
Al obligar a las tiendas a informar el precio contado y la
tasa de interés, que deberán exponerse en las vitrinas o
estanterías, el consumidor podrá comparar el costo real de las
distintas alternativas de venta a crédito, ya que las tasas de
interés son un indicador objetivo: mientras más alto es el
interés, más caro será el valor del crédito. A su vez, en el
interior de los locales, en el momento en que el consumidor lo
solicite y antes de comprar, los proveedores deberán
suministrarle obligatoriamente la restante información antes
referida: el número de cuotas y su periodicidad, la tasa de
110
interés moratorio en caso de incumplimiento, el monto de
cualquier pago adicional (comisiones, por ejemplo) y la forma en
que se calcularán los gastos de cobranza de los créditos impagos.
Con ello, los consumidores sabrán de antemano las condiciones en
que las tiendas exigirán sus compromisos de pago, evitándose
desagradables sorpresas.
b. Límites para el interés.
Como la información que se daba al consumidor en las
operaciones de consumo a crédito no estaba regulada, además de
dificultarse la comparación de precios, las grandes tiendas
cobraban tasas de interés fuera de toda norma, castigaba
severamente a los deudores morosos y usaban mecanismos poco
transparentes para dar a conocer el monto real que paga en
definitiva el usuario de un crédito comercial.
Esta desregulación ha generado ganancias adicionales para el
comercio, acentuando los ya críticos niveles de endeudamiento que
afectan a una parte importante de la población.
Estudios del SERNAC han demostrado que todas las grandes
tiendas, en sus ventas a crédito, sobrepasan la tasa de interés
máxima que permite la ley, llegando a triplicarla en el peor de
los casos. Ello, a pesar de que en la Ley 18.010, que regulaba
las operaciones de crédito de dinero, se establece que los saldos
de precio en las ventas a plazo de bienes muebles o inmuebles
111
también están afectos al interés límite (máximo convencional) que
se deriva del interés promedio corriente bancario, el que, una
vez al mes, establece la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras.
Sin embargo, el procedimiento judicial que implica hacer
efectiva esta disposición en caso de ser vulnerada (juicio civil
lento y con patrocinio de abogados), ha permitido que las grandes
tiendas no ajusten sus tasas de interés y obtengan jugosas
utilidades.
La obligación de informar en vitrina las tasas de interés en
las operaciones a crédito comercial será un paso clave para la
aplicación de una disposición trascendental que establece la
nueva ley y que será, en definitiva, la principal regulación de
este mecanismo de pago.
Es así como el artículo 39 prescribe:
"Cometerán infracción a la presente ley, los proveedores que
cobren intereses por sobre el interés máximo convencional a que
se refiere el artículo 6º de la ley Nº 18.010, sin perjuicio de
la sanción civil que se contempla en el artículo 8º de la misma
ley".
Esto quiere decir que cometerán infracción los proveedores
que cobren intereses por sobre el interés máximo convencional (el
interés corriente bancario del momento, aumentado en un 50%), sin
perjuicio de la reducción de ese interés excesivo al nivel del
interés corriente bancario (sanción civil).
112
Si las grandes casas comerciales persisten en cobrar tasas
de interés superiores a la tasa de interés máximo convencional,
los consumidores podrán ahora iniciar en su contra juicios por
cobros abusivos, en los Juzgados de Policía Local, sin la
necesidad de patrocinio de abogado, con juicios más expeditos y
sujetos a sanciones e indemnizaciones precisas.
c. Morosos y cobranzas.
Además de los intereses ilegales que cobran las grandes
tiendas, existe otra fuente de problemas para los consumidores en
las operaciones a crédito: las cobranzas extrajudiciales con
presión e intimidación.
En numerosas ocasiones, la prensa y el propio SERNAC han
denunciado los mecanismos poco claros que utilizan las entidades
financieras y grandes tiendas, a través de sus "oficinas de
cobranzas", para obligar a los deudores a pagar sus compromisos
insolutos.
Suelen enviarles cartas amenazantes o con la apariencia de
una demanda judicial; falsos receptores judiciales se apersonan
en sus domicilios exigiendo pagos inmediatos bajo amenaza de
embargo o se les cobran altísimas multas, recargos e intereses
por mora.
Como estas prácticas han carecido ahora de regulación, poco
se ha avanzado para impedirlas y todo ha consistido en advertir y
113
educar a los consumidores acerca del modo legal de actuar en caso
de caer en mora en sus deudas.
El proyecto de Ley sobre los Derechos de los Consumidores
contemplaba una sanción severa para los mecanismos ilícitos de
cobranza extrajudicial. Establecía que el empleo de presiones o
arbitrios ilegítimos en este tipo de actividad, así como los
cobros indebidos que se efectuaran, serían conocidos por el
respectivo Juzgado de Policía Local y castigados con multa que,
según la gravedad de los hechos, podía fijarse entre un 25 y un
100% del capital adeudado, sin perjuicio de que se obligara al
acreedor a restituirle al consumidor lo que se le hubiere cobrado
en exceso por concepto de gastos de cobranza y de la pena
aplicable al eventual delito que pudiera haberse cometido. Sin
embargo, el Tribunal Constitucional, por mayoría de sus miembros
y en discutible decisión, declaró inconstitucional la aludida
norma por un pretendido defecto de forma, ya que no habrían sido
consultadas a su respecto la Corte Suprema ni habría sido
formalmente votada en ambas Cámaras con el quórum especial de las
normas orgánico constitucionales.
A consecuencia de tal decisión, lo único que podrá
impugnarse con base en esta ley será el cobro de gastos de
cobranza superiores a los que resultarían de aplicar el sistema
de cálculo que ha debido informarse al consumidor al momento de
celebrarse el contrato (letra e del artículo 37). Los
114
consumidores víctimas de sistemas arbitrarios o poco claros de
cobranza no contarán con mecanismos de protección en esta ley.
d. Resumen de operaciones a crédito.
Entonces, en todas las operaciones en que se conceda crédito
directo el proveedor deberá entregar la siguiente información:
- El precio al contado del bien o servicio.
- La tasa de interés aplicable sobre los saldos de precio y
la tasa de interés moratoria en caso de incumplimiento.
- Las alternativas de montos y números de pagos que deberá
efectuar y su periodicidad.
- El sistema de cálculo de los gastos que genere la cobranza
de los créditos impagos.
e. Intereses.
Los intereses sólo gravarán los saldos aún no pagados del
crédito. Pero se excluye expresamente el pie o cuota al contado
en el cálculo de los intereses. Y en las operaciones de consumo a
crédito no podrá cobrarse un interés mensual que exceda el
interés corriente bancario más un 50 por ciento. El
incumplimiento de esta disposición se castigará con multa, sin
115
perjuicio de la sanción adicional consistente en reducir el
interés pactado al nivel de interés corriente.52
22.3a Garantías, reposición y cambios.
Más de alguna vez, a todos, nos ha sucedido que al adquirir
un producto o contratar un servicio sufrimos daños y perjuicios
por la mala calidad de éstos, y sin saber a quien recurrir para
que se nos indemnice como corresponde.
A raíz de la reciente aprobación en España de una normativa
que consagra la responsabilidad objetiva de los proveedores
respecto de los bienes y servicios que ofrecen, se plantea éste
como un interesante tema a debatir. Hoy día, en nuestro país, la
responsabilidad por daños y perjuicios se rige por las normas
generales establecidas en el Código Civil. Este cuerpo legal
señala, como fundamento ineludible, que para que exista
responsabilidad debe concurrir dolo o culpa por parte de quien
causa el daño. Cuando se habla de dolo se debe entender, desde el
punto de vista civil, la intención positiva de inferir injuria o
daño a la persona o bienes de otro. Por otra parte la culpa, en
sus diversos grados, implica ausencia de diligencia o cuidado al
actuar. En ambos casos se requiere de la presencia, en el ánimo
de la persona, de una actitud que el afectado deberá probar: mala
fe, en el caso del dolo, y desidia o negligencia en el caso de la
52 ? Artículo citado nota 5, pág. 9.
116
culpa. La razón de la especial normativa recientemente aprobada
en el país europeo radica, por una parte, en que los proveedores
son considerados como profesionales en sus respectivos rubros y,
por la otra, en la necesidad de garantizar la seguridad en el
consumo, tal como lo recomiendan las directrices generales de las
Naciones Unidas en la materia.
El alcance de esta norma implica que, producido el daño,
quien ha vendido el bien o prestado el servicio deberá indemnizar
por los perjuicios ocasionados, independientemente de si ha
existido o no desidia de su parte. En Chile, hasta ahora, no
existe norma de esta naturaleza.
Esta responsabilidad objetiva tiene un doble fundamento: la
necesidad de aumentar la responsabilidad de los proveedores para
que tomen precauciones mayores respecto de los bienes y servicios
que comercializan y, por otra parte, permitir que el consumidor
afectado recurra directamente contra el proveedor, bastándole
acreditar los perjuicios y su monto real para obtener reparación,
aun cuando el proveedor no haya actuado con dolo o culpa. Si, a
su vez, éste se siente afectado, puede recurrir en contra de sus
proveedores mayoristas, de los que podrá obtener resarcimiento
por los perjuicios económicos sufridos, aplicándose este
principio en sentido ascendente en la cadena de comercialización
hasta llegar al productor o importador, que es el último y
definitivo titular de la responsabilidad profesional, por ser
quien introdujo el bien en el mercado.
117
La razón última de consagrar la responsabilidad objetiva del
proveedor, desde el punto de vista jurídico, es el carácter
acumulativo de los contratos de consumo (el bien o servicio que
se provee debe ser efectivamente equivalente al precio pagado por
el consumidor) y su sentido concreto reside en evitar que el
afectado tenga que "jugar al comprahuevos" en la búsqueda de una
reparación por el daño sufrido. Desde un punto de vista
económico, es un factor eficaz y eficiente para la mejoría de la
calidad de los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado.
Los proveedores, para evitar riesgos, preferirán adquirir los
bienes de aquellos fabricantes, importadores o distribuidores que
los entreguen con mejor control de calidad, en consecuencia, de
aquellos que inviertan en mejores tecnologías. Y los prestadores
de servicios deberán tomar todas las medidas necesarias para
evitar daños, redundando esto en una garantía de mejor calidad en
las prestaciones. Todo ello haría nuestra economía más
competitiva, ya no sólo en precios sino también en calidad, para
ingresar de mejor manera a los mercados internacionales.
La nueva Ley de Defensa del Consumidor establece, cuando los
bienes no cumplan las condiciones de calidad o idoneidad
esperables, las circunstancias y modalidades en que el proveedor
debe responder al consumidor. En este aspecto la nueva ley trae
grandes novedades ya que establece el derecho de garantía en
términos generales y obligatorios, por un plazo de tres meses.
Hasta ahora las pólizas de garantía las otorgaba la empresa
118
fabricante o comercializadora por propia voluntad y en los
términos que en ella misma definía, sin ser exigible para el
proveedor la obligatoriedad de su otorgamiento.
Al empezar a regir la ley, el consumidor tiene derecho a su
elección, a que se le cambie el producto defectuoso o a
devolverlo y a obtener el reembolso del precio pagado por él. El
derecho a garantía obligará a todo el comercio establecido a
hacerse responsable durante tres meses por la calidad o idoneidad
esencial de todos los bienes que ofrezca al público, su límite de
valor ni supeditación a aspectos específicos. Por el sólo hecho
de venderse los productos tendrán una garantía legal, además de
la voluntaria entregada por el proveedor si tiene una vigencia
mayor. En el caso de los productos perecible -alimentos
envasados, medicamentos- tendrán una garantía por el período que
señale su envase, o a falta de esa mención, por el plazo máximo
de siete días desde su entrega al consumidor.
Posteriormente, el vendedor podrá, a su vez, solicitar a
quien le vendió el producto defectuoso -el fabricante o
importador- que se lo reponga o restituya si en ellos se
originaron las deficiencias.
No opera la garantía legal para productos usados o de
segunda selección siempre y cuando tal circunstancia se hubiere
informado previamente al consumidor.
b. Servicios de reparaciones.
119
Cuando una radio o cualquier electrodoméstico de uso
cotidiano se echa a perder, una rara mezcla de malestar y
frustración contamina rápidamente la tranquilidad del hogar. Pero
en otro lugar, detrás de un mesón, o esperando junto a un
teléfono, alguien sonríe.53
Los servicios técnicos y de reparación funcionan mientras
los artefactos fallen. Viven de eso. Y pese a ser un negocio que
siempre ha existido, no están sometidos a una regulación que
garantice un adecuado nivel de calidad a los consumidores, los
que, en muchas ocasiones, se han llevado el doble disgusto de ver
que los arreglos, en vez de solucionar sus problemas, los
agravan.
SERNAC ha recibido numerosos reclamos de consumidores por la
mala calidad del trabajo de algunos servicios técnicos. En
ocasiones, los establecimientos han demorado meses en entregar
los artefactos arreglados; otros han hecho reparaciones
incompletas o defectuosas. Hay también los que han utilizados
repuestos usados o de calidad inferior a los originales y los que
han maltratado o abollado el exterior de los artículos. Y, más
encima, muchos no otorgan garantía por sus trabajos dejando a los
consumidores desamparados.
La Ley sobre Derechos de los Consumidores contempla normas
para evitar estas recurrentes situaciones y hacer más
53 ? Artículo citado en nota 5, pág. 15.
120
transparente el accionar de estos servicios. En primer lugar, el
artículo 40 indica:
"En los contratos de prestaciones de servicios cuyo objeto
sea la reparación de cualquier tipo de bienes, se entenderá
implícita la obligación del servicio de emplear en tal reparación
componentes o repuestos adecuados al bien de que se trate, ya
sean nuevos o refaccionados, siempre que se informe al consumidor
de esta última circunstancia" (inciso 1º).
Esto es importante dada la frecuencia con que algunos
servicios, de dudosa calidad, economizan utilizando repuestos
usados o reacondicionados, que a la larga pueden dar lugar a un
fraude en perjuicio del consumidor, ya que el artículo podría
estas condenado a fallar nuevamente y en poco tiempo.
Cuando no exista otra alternativa que reparar el producto
con repuestos usados, el consumidor deberá ser informado
previamente de la situación, la que además deberá quedar
consignada por escrito en la boleta o recibo. En caso contrario,
el hecho constituirá una infracción a la ley que conllevará el
pago de indemnizaciones y multas.
Si el consumidor lo desea, podrá exigir, además, que se
detalle en la boleta o factura respectiva el valor de los
repuestos y de la obra de mano. Con ello sabrá con precisión qué
arreglo se llevó a cabo y qué partes o piezas se cambiaron, lo
que es particularmente importante en caso de fallas posteriores
(art. 40 incisos 2º y 3º).
121
También, desde ahora, el prestador de servicios está
obligado a garantizar su trabajo y los repuestos utilizados,
indicando por escrito, en la respectiva boleta, factura o recibo,
el plazo por el cual se hace responsable, el que no podrá ser
inferior a 10 días hábiles.
De no indicar un plazo, la propia ley establece que el
consumidor podrá reclamar por el servicio defectuoso dentro de
los 10 días hábiles siguientes a la entrega del artículo reparado
o a la fecha en que hubiere terminado la prestación, en el caso
de los demás tipos de servicios.
Si un servicio técnico utilizó repuestos usados sin
indicarlo, efectuó una reparación defectuosa o incompleta, o no
se hizo responsable por el arreglo, el consumidor puede
denunciarlo al Juzgado de Policía Local correspondiente.
El reclamo se debe efectuar con la presentación de la boleta
o factura respectiva, o de algún otro documento (orden de
trabajo, por ejemplo) que acredite la contratación de la
reparación y/o la entrega del producto.
Lo que la ley pretende es garantizar que los prestadores de
servicios respondan por los problemas que surjan a raíz de una
reparación defectuosa y ofrezcan una solución sin costo adicional
para el consumidor, ya sea sometiendo los artículos a nuevas
reparaciones, cambiando las piezas o partes usadas o devolviendo
lo pagado.
122
Sin perjuicio, el consumidor puede recurrir a la justicia
para exigir una indemnización por los perjuicios causados que
pueda demostrar y el juez, por su parte, puede aplicar sanciones.
c. Casos especiales.
Sin embargo, no todos los problemas vinculados a una
prestación de servicios se derivan de la calidad de la reparación
de un artículo. Los consumidores se enfrentan a menudo con otras
situaciones problemáticas que la ley también ha previsto y
regulado.
La primera de ellas ocurre con los artículos que no son
retirados oportunamente una vez enviados a reparar.
Algunos servicios, como los lavasecos, suelen advertir que
transcurridos 90 días desde la fecha de entrega del bien por el
cliente, no responderán por su custodia. Otros establecen plazos
más breves, sin considerar que pueden existir inconvenientes
razonables que impidan al consumidor retirar oportunamente el
artículo.
La ley establece que el plazo para entender abandonado, en
favor del proveedor, un bien entregado en reparación, será de un
año. Sólo después de este lapso se podrán desentender o no
responder por ellos.
El artículo 42 de la ley indica:
123
"Se entenderán abandonadas en favor del proveedor las
especies que le sean entregadas en reparación, cuando no sean
retiradas en el plazo de un año contado desde la fecha en que se
haya otorgado y suscrito el correspondiente documento de
recepción del trabajo."
Otra situación conflictiva se origina en las reparaciones
defectuosas en que intervienen varios servicios y ninguno se hace
responsable.
Por ejemplo, cuando se repara un auto chocado. El consumidor
va a un taller donde le indican que desabollarán el vehículo,
pero que las partes mecánicas serán reparadas por otro servicio y
el tapiz interior, por un tercero.
La ley determina que, al igual que en cualquier acto de
consumo, es el poveedor que entra en relación directa con el
consumidor el responsable por la integridad del producto que
venda o del servicio que preste, aunque el origen de los defectos
reclamados sea atribuible a otros. En este caso, el taller de
desabolladura que contrató con el consumidor es el responsable si
subcontrata, a su vez, los servicios de un taller mecánico y de
un negocio de tapicería, y debe responder por esos trabajos si
surgen problemas o defectos. En todo caso, el taller podrá
demandar posteriormente a sus proveedores, por las eventuales
responsabilidades que les correspondan.
En tal sentido, el artículo 43 de la Ley 19.496 expone:
124
"El proveedor que actúe como intermediario en la prestación
de un servicio responderá directamente frente al consumidor por
el incumplimiento de las obligaciones contractuales, sin
perjuicio de su derecho a repetir contra el prestador de los
servicios o terceros que resulten responsable."
d. Servicios domiciliarios masivos.
Cuando los servicios masivos y de prestación prolongada en
el tiempo se interrumpen, el consumidor enfrenta un problema
particularmente aflictivo. Puede ser con el TV Cable o en
aquellas ocasiones en que el teléfono se corta por un largo
período de tiempo o repetidamente, o cuando un servicio de
mantención no responde a tiempo; o se corta el gas, la
electricidad o el agua, situación esta última que en el verano
recién pasado afectó a los usuarios de la empresa de agua potable
Lo Castillo.54
Como el problema puede llegar a afectar a grupos numerosos
de personas y causar perjuicios masivos, la ley establece
sanciones especiales para las empresas que interrumpan sus
servicios sin causa justificada.
Estas sanciones, que sólo proceden cuando los servicios
hayan sido previamente contratados por el consumidor y que éste
haya pagado el respectivo derecho de conexión, instalación,
54 ? Artículo citado en nota 5, pág. 17.
125
incorporación o mantención, pueden afectar, con distinto énfasis,
a dos tipos de servicios masivos: los de ejecución prolongada, en
general (por ejemplo TV Cable, conexión a Internet o de
transporte de escolares), y los básicos o de utilidad pública.
En el caso de los primeros, la ley señala que el proveedor
no podrá interrumpir injustificadamente la prestación del
servicio durante la vigencia del contrato, pues, además de las
indemnizaciones que el consumidor pudiera reclamar, los
prestadores se exponen a una multa especial que puede llegar a
las 150 UTM (3,5 millones de pesos aproximadamente, en el primer
semestre de 1997).
En cambio, cuando el servicio que se interrumpe
injustificadamente es un servicio básico de aquellos que la ley
enuncia expresamente -agua potable, alcantarillado, electricidad,
gas, teléfono y recolección de basura o elementos tóxicos-, la
sanción se puede elevar hasta 300 UTM (siete millones de pesos,
aproximadamente en el mismo período).
En cualquier caso, las empresas que presenten servicios de
ejecución prolongada no podrán afectar cobro alguno por el
período en que el servicio se haya interrumpido y deberán, por
consiguiente, descontar o reembolsar al consumidor el precio del
servicio en la proporción que corresponda.
La intención de la ley, al castigar con esta severidad las
paralizaciones injustificadas, es que las empresas que
suministran factores importantes a un público numeroso adopten
126
todas las precauciones necesarias para prevenir suspensiones de
los mismos y cuando deban interrumpir su prestación, busquen la
forma de atender a sus usuarios con mecanismos sustitutos que
permitan mantener la continuidad. Ello además de la finalidad
obvia de impedir que se cobre por servicios no prestados, toda
vez que se trata de prestaciones regulares previamente
contratadas y pagadas como tales.
22.4a Seguridad en el consumo.
¿Qué garantía tienen los consumidores de no estar expuestos
a peligros en su integridad física o salud, derivados de la
contratación de un bien o servicio?. Diariamente, la realidad
muestra que tal peligro es bastante frecuente.55
Inocentes aros que terminan provocando una grave reacción
alérgica; lesión o muerte de personas por manipular
electrodomésticos inseguros; lesión o muerte a consecuencia de
incendios producidos por el recalentamiento de artefactos;
exposición a metales pesados, tales como el plomo, por la
aplicación de pinturas que lo contienen a niveles nocivos para la
salud, son algunos de los casos que demuestran la desprotección
cotidiana de los consumidores en esta materia.
55 ? Artículo citado en nota 5, pág. 18.
127
Para resguardar el derecho a la seguridad, la nueva ley
establece disposiciones destinadas a garantizar que todo producto
o servicio se ofrezca en el mercado, para uso o consumo, esté
razonablemente exento de riesgos para la salud o integridad
física del consumidor, en lo inmediato y a largo plazo, y que,
además, no implique peligro para la seguridad de otros bienes.
Estas disposiciones, que corren del artículo 44 al 49 de la
ley, constituyen un importante aporte e innovación en nuestro
sistema jurídico, ya que el derecho a la seguridad en el consumo
no estaba garantizado en la legislación anterior sobre esta
materia.
La seguridad es un valor especialmente apreciado en los
países desarrollados. En Japón, por ejemplo, todos los productos
están sometidos al cumplimiento de exigentes estándares en cuanto
a su seguridad e inocuidad, existiendo algunos (entre otros,
botellas de gaseosas de más de 400 ml, ollas a presión y cunas
para bebés) cuya comercialización no es posible si no cuentan con
en sello específico de garantía en este aspecto. Lo más
importante es que estos sellos no constituyen un valor agregado
al producto sólo para quienes pueden pagarlo, sino un resguardo
que el sistema jurídico provee a todos los consumidores.
No obstante que ya existían en nuestra legislación normas
especiales para resguardar la seguridad en el consumo de
alimentos y medicamentos, así como de aparatos y servicios
eléctricos, entre otros, hay hasta ahora muchos productos y
128
servicios potencialmente riesgosos no regulados por leyes
especiales.
Son todos los casos no previstos o insuficientemente
regulados en otras normativas los que dieron lugar a estas nuevas
disposiciones, que se aplicarán a todos los bienes y servicios
que carecen de regulación en esta materia o en los aspectos no
contemplados por la correspondiente normativa específica. Por
ejemplo, hasta ahora, para obtener resarcimiento de daños, el
consumidor debía probar culpa por parte del proveedor o
fabricante en la generación del defecto que produce el daño (cosa
nada fácil) a través de un complicado y costoso procedimiento
judicial. En adelante será el propio proveedor o fabricante quien
deba probar -frente a una denuncia por daños causados por
productos o servicios inseguros- que el accidente o perjuicio se
produjo por caso fortuito, no obstante su esmero por prevenirlo o
evitarlo. De lo contrario, deberá indemnizar al consumidor
afectado por todos los daños sufridos a consecuencia del consumo
del producto o servicio.
En este aspecto es el artículo 44 el que expone:
"Las disposiciones del presente párrafo sólo se aplicarán en
lo no previsto por las normas especiales que regulan la provisión
de determinados bienes o servicios".
b. Para prevenir.
129
El derecho a la seguridad protege de riesgos contra la
salud, la integridad física del consumidor y la seguridad de sus
demás bienes. Porque después de la salud y la integridad física
es fundamental la protección del patrimonio y de la calidad de
vida de las personas. Es este derecho, por ejemplo, el que se
afecta cuando, por fluctuaciones bruscas de voltaje en el
suministro eléctrico, se dañan los apartados electrodomésticos de
una vivienda.
En el ámbito de la prevención, la ley establece que:
a) Los productos o servicios que, por su naturaleza, son
potencialmente riesgosos deben incluir advertencias e
instrucciones para que su empleo se efectúe con la mayor
seguridad posible. Es el caso, por ejemplo, de artículos como
cloro, pinturas, válvulas de gas, desmanchadores e insecticidas,
entre otros. Lo mismo vale para la prestación de servicios
riesgosos, tales como fumigaciones o instalaciones eléctricas o
de gas: el proveedor deberá informar al usuario y a quienes
pudieran verse afectados por los riegos inherentes de las medidas
preventivas que deban observarse.
Es el artículo 45 el que regula la situación antes descrita,
y lo hace de la siguiente forma:
"Tratándose de productos cuyo uso resulte potencialmente
peligroso para la salud o integridad física de los consumidores o
para la seguridad de sus bienes, el proveedor deberá incorporar
en los mismos, o en instructivos anexos, las advertencias e
130
indicaciones necesarias para que su empleo se efectúe con la
mayor seguridad posible.
En lo que se refiere a la prestación de servicios riesgosos,
deberán adoptarse por el proveedor las medidas que resulten
necesarias para que aquélla se realice en adecuadas condiciones
de seguridad informando al usuario y a quienes pudieren verse
afectados por tales riesgos de las providencias preventivas que
deban observarse.
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en los
dos incisos precedentes será sancionado con multa de hasta
doscientas unidades tributarias mensuales."
b) Si un fabricante, importador o distribuidor de bienes o
prestador de servicios se percata, después de introducir su
producto o actividad en el mercado, de la existencia de peligros
o riesgos no previstos oportunamente, deberá informarlo a la
autoridad competente sin demora para que se adopten las medidas
preventivas o correctivas del caso.
c) En los casos en que existan informes técnicos que
acrediten en un proceso judicial la peligrosidad de un producto
para la salud o seguridad de las personas, el juez podrá ordenar
su retiro del mercado o su decomiso, si el riesgo no es
subsanable.
c. Para remediar.
131
a) En los casos en que se produzcan daños o perjuicios a
raíz del consumo de un bien o servicio declarado peligroso por el
juez o la autoridad legalmente competente, la responsabilidad de
indemnizarlos recaerá, indistintamente, en el productor,
importador y primer distribuidor o en el prestador del servicio,
en su caso.
b) El proveedor sólo podrá desligarse de responsabilidades
por daño cuando haya proporcionado adecuadamente la información
de advertencia y cumplido con las normas de seguridad exigibles.
En tales casos, recae sobre el consumidor el deber de evitar los
riesgos que puedan afectarlo y no podrá invocar derecho a
resarcimiento si actúa con imprudencia o apartándose de las
instrucciones de seguridad (art. 47).
c) El proveedor de la mercancía, en caso de ser ésta
insegura y así haberse declarado judicialmente o por la autoridad
competente, está obligado a cambiarla por otra inocua, de análoga
utilidad y de valor equivalente. Si ello no es posible, debe
restituir los pagado contra la devolución del bien en el estado
en que se encuentre. En caso de negarse a cambiar o restituir lo
pagado, el respectivo Juzgado de Policía Local podrá ordenarle
hacerlo, además de aplicarle una multa por la infracción cometida
y sin perjuicio de la correspondiente indemnización, si es que
fuera solicitada (artículos 48 y 49).
132
d. Resumen, en caso de producto peligroso.
En el caso de productos cuyo uso resulte potencialmente
peligroso para la salud o la integridad física de los
consumidores o para la seguridad de sus bienes, el proveedor
deberá incorporar en los mismos, o en sus instructivos anexos,
las advertencias e indicaciones necesarias para que su empleo se
efectúe con la mayor seguridad posible.
Por ello, la ley considera el caso de que, con posterioridad
a la introducción del bien en el mercado, el fabricante,
importador o distribuidor se percate de la existencia de peligros
o riesgos no previstos oportunamente. En tal evento, la norma
obliga a poner el hecho en conocimiento de la autoridad
competente para que adopte las medidas preventivas o correctivas
que sean necesarias, sin perjuicio de cumplir el proveedor con
las obligaciones de advertencia a los consumidores.
Una vez declarado por la autoridad competente o determinado
por un tribunal que un bien o servicio es peligroso para la salud
o seguridad de las personas, los perjuicios que provengan de su
consumo o su uso serán de cargo, solidariamente, del productor,
importador y primer distribuidor, o del prestador del servicio.
Se exime, sin embargo, de esta responsabilidad el productor,
importador, primer distribuidor o prestador del servicio que
acredite que cumplió con las medidas de advertencia o prevención
que la ley o los reglamentos exijan y con los cuidados y
133
diligencias requeridos según la naturaleza de los bienes o
servicios de que se trate.
La ley señala que el juez competente puede ordenar el retiro
del mercado de los productos peligrosos para la salud o la
seguridad de las personas.
Si el peligro que representa el bien no es susceptible de
ser subsanado, el juez ordenará su decomiso y el proveedor o
comerciante lo perderá.
22.5a Equidad en los contratos de adhesión.
Cada vez que una persona compra un producto o contrata un
servicio, además de gastar su dinero, está celebrando un
contrato. En la mayoría de los casos no hay que firmar un
documento para concretar la operación; bastará el acuerdo de las
partes para que el contrato exista.56
Sin embargo, en el mundo hay cada vez más relaciones
comerciales en las que se ha hecho habitual suscribir, junto al
acuerdo de voluntades o contrato, un documento escrito. Ello
ocurre, sobre todo, cuando un proveedor ofrece sus productos o
servicios en forma masiva, con condiciones iguales para todo el
universo potencial de consumidores, las que sería engorroso
explicar y negociar con cada cliente por separado. En esos casos
se establecen, en un documento ad-hoc o en la orden de trabajo o
56 ? Artículo citado en nota 5, pág. 10.
134
recibo que se entrega al cliente, las condiciones en que ofrecerá
el servicio y, en consecuencia, se celebrará el contrato
íntegramente bajo los términos predefinidos por el proveedor, sin
que al consumidor le quede otra alternativa que aceptarlos como
un todo, no pudiendo negociar o discutir su contenido.
Es el caso, por ejemplo, de los contratos de crédito
comercial o financiero en que se establecen de antemano tasas de
interés específicas, recargos por mora, cupo para el uso de la
tarjeta, cantidad de cuotas por pagar y responsabilidad de la
empresa, entre otros términos.
O de los que implican algún tipo de conexión de servicios
como telefonía o TV Cable, en que se especifica que el servicio
se ofrece, por ejemplo, por un plazo mínimo de un año, con tales
características, con tal o cual forma de pago. Son contratos que
cierran la operación con la firma del consumidor en esos
términos, los que se dan por conocidos y aprobados.
Cuando un proveedor de servicios de transporte señala, al
reverso de sus boletos, un límite de equipaje de 30 kilos por
cada pasajero, también está estableciendo que tal condición
deberá ser aceptada al contratar el servicio. Lo mismo ocurre
cuando un servicio técnico establece que no se obliga a conservar
los artefactos que se le han entregado para reparación si no son
retirados dentro de cierto plazo o cuando un lavaseco indica que
no se responsabiliza por cambios en el color o en el tamaño de
las prendas.
135
En términos legales, al firmar el documento, recibir el
comprobante o pagar el servicio, el consumidor adhiere pura y
simplemente a las condiciones impuestas por el proveedor. Por
ello este tipo de contratos se llama de adhesión.
Hasta la dictación de la Ley sobre Derechos de los
Consumidores, la legislación chilena no distinguía este tipo de
contratos de los otros, aquéllos en que las partes negocian y
discuten libremente sus cláusulas, como al comprar un auto o
arrendar un inmueble entre particulares.
Se consideraba, por lo tanto, que el consumidor, al firmar o
consentir en el contrato, estaba plenamente de acuerdo con todo
lo estipulado en él, como si hubiera participado en su redacción.
Pero, en la práctica, algunos proveedores han aprovechado esa
facilidad para imponer condiciones abusivas o para eludir sus
responsabilidades frente al consumidor.
La forma más típica de hacerlo es redactando cláusulas
confusas y numerosas, usando letra chica o términos técnicos, que
para una real comprensión de sus alcances exigen una ardua
lectura, incluso son asesoría, o bien estableciendo condiciones
leoninas.
Esto genera un claro desequilibrio en la relación
contractual, frente a lo cual, hasta ahora, la única alternativa
que poseía el consumidor consistía en "tómelo o déjelo".
b. Requisitos básicos.
136
En el futuro y en virtud de las disposiciones contenidas en
la Ley sobre Derechos de los Consumidores (artículos 16 y 17), si
bien no se inhibe la facultad de los proveedores para fijar las
condiciones o cláusulas de sus contratos y para diseñarlos e
imprimirlos, se determinan las características básicas que deben
tener y se señalan las cláusulas que, de incorporarse e este tipo
de contratos, carecen de validez, con lo que, al menos en parte,
se pretende corregir ese desequilibrio entre el proveedor y el
consumidor. Todo ello, con el objeto de eliminar las cláusulas
sorpresivas y las abusivas.
Entre las características básicas exigidas están:
a) Los contratos deben estar escritos de manera legible y en
idioma castellano, con lo que se busca eliminar la llamada "letra
chica" y el uso de expresiones que el consumidor medio no puede
entender. Las condiciones o cláusulas que no cumplan con estas
exigencias, aunque estén impresas, carecen de fuerza obligatoria
para el consumidor. Sólo tendrán validez los contratos redactados
en otro idioma si el consumidor lo acepta expresamente mediante
su firma en un documento en castellano anexo al contrato y si se
le entrega, adicionalmente, una copia del contrato redactado en
castellano.
En este sentido es útil citar la siguiente intervención, en
el Seminario a que hemos hecho referencia:
137
"Aquí, en la discusión en el Congreso de este texto se
planteó en una primera etapa que se definiera mayormente qué se
iba a entender por "legible". Es bastante amplio y poco preciso
el concepto de legibilidad. La idea del legislador fue dejar esto
a la resolución del 'caso a caso' de nuestra jurisprudencia, es
decir, que será el juez en el caso específico el que deberá
determinar si para un consumidor involucrado en este contrato que
lo impugne esa legibilidad es para él aplicable o no. No es lo
mismo que una persona corta de vista firme un contrato a que lo
haga una persona con vista norma, y esa situación se planteó en
la discusión en las Comisiones Legislativas y se decidió dejar al
juez la resolución de aquello en el 'caso a caso'."
"Pero esto de legibilidad no sólo se refiere al asunto del
tamaño de la letra, es decir, no es sólo una exigencia física o
material, sino además, a la forma en que está escrito, al
lenguaje utilizado. No es la misma legibilidad de un contrato
cuando en él se utilizan palabras técnicas, que un contrato
redactado en un lenguaje más coloquial que por lo tanto puede ser
más accesible al común de los ciudadanos."
"La legibilidad abarca por lo tanto, esos dos elementos"57.
57 ? Intervención de don Tomás Monsalve Manríquez, Abogado Jefe del Departamento Jurídico del Servicio Nacional del Consumidor, en el Seminario "Ley sobre Derecho de los Consumidores", organizado por la Universidad Diego Portales, Martes 13 de Mayo.
138
b) Los contratos no pueden contener espacios en blanco,
susceptibles de ser llenados fraudulentamente con posterioridad a
su firma (art. 16 letra f).
c) Tan pronto el consumidor firme el contrato, el proveedor
debe entregarle un ejemplar íntegro, suscrito por todas las
partes que intervengan en él. Si no fuera posible hacerlo en el
acto, por la falta de alguna firma, el proveedor tendrá que
entregarle de inmediato una copia con la constancia de ser fiel
al original suscrito por el consumidor. Dicha copia se tendrá por
el texto fidedigno de lo pactado para todos los efectos legales.
c. Cláusulas abusivas.
En lo que constituye probablemente el aspecto más importante
de la regulación de los contratos de adhesión, la ley establece
que, pese a figurar en un contrato de este tipo, carecen de
validez las siguientes cláusulas:
a) Las que otorguen a una de las partes la facultad de dejar
sin efecto o de modificar a su solo arbitrio el contrato o de
suspender unilateralmente su ejecución. Normalmente quien se
beneficia con esta prerrogativa es el proveedor que redactó el
contrato. Por ejemplo, es habitual en los servicios de suministro
permanente (TV Cable, entre otros) establecer que el proveedor
podrá poner término al contrato mediante un aviso dado con 30
días de anticipación. Sin embargo, cuando es el usuario quien
139
quiere poner fin al contrato "no lo puede hacer antes de doce
meses de celebrado, a menos que pague una cuota de liberación de
x UF". Otro tanto ocurre con los contratos de apertura de
tarjetas de crédito, en los que la empresa emisora suele
reservarse el derecho de poner término al mismo cuando lo tenga
por conveniente, en tanto que si es el usuario de la tarjeta
quien resuelve desahuciar el contrato, la cláusula respectiva lo
obliga a pagar de inmediato todo el saldo que adeude en ese
momento, así hubiere plazo pendiente para hacerlo (aceleración de
la deuda). Es decir, la empresa puede poner fin al contrato en
cualquier momento, pero el usuario no dispone de esa facultad en
los mismos términos. También se da el caso de empresas que
ofrecen "paquetes turísticos" reservándose en el contrato el
derecho a cancelar el tour con una determinada anticipación a la
fecha de salida o a modificar los recorridos o itinerarios
previstos, sin expresión de causa.
Otro ejemplo es el de las financieras que establecen
incrementos en el costo de sus servicios durante la vigencia del
contrato mediante cláusulas como ésta: "el emisor se reserva el
derecho de modificar el porcentaje cobrado por el uso de la
tarjeta de crédito, informando de ello al usuario a través del
estado de cuenta mensual".
Las que establezcan incrementos de precios por servicios,
accesorios, financiamiento o recargos, salvo que se trate de
140
prestaciones adicionales a las que el consumidor pueda optar
libremente, aceptándolas o rechazándolas en cada caso.
Cabría en esta hipótesis la situación de un proveedor que se
niegue a vender sus productos al contado y en el respectivo
contrato de adhesión contemple recargos por el aplazamiento de
los pagos.
Los que hagan soportar al consumidor los efectos de
deficiencias, omisiones o errores administrativos que no sean de
su responsabilidad.
Por ejemplo, cuando se prevé en el contrato la aplicación de
multas por pagos atrasados, aun en el caso de la responsabilidad
por el atraso en la transferencia de los fondos sea del banco en
el que la cuenta se pagó oportunamente.
Las que liberen absolutamente de responsabilidad al
proveedor frente al consumidor por deficiencias del bien o
servicio que afecten a la utilidad o finalidad esencial del
mismo. Es el caso de los lavasecos cuando advierten que no
responderán por los deterioros que las prendas sufran durante su
tratamiento. Las empresas suelen también introducir este tipo de
cláusulas en los contratos para eximirse de responsabilidad
indemnizatoria en caso de daños colaterales o conexos a la
prestación de un servicio. Por ejemplo, en un contrato de TV
Cable se señala: "El suscriptor renuncia en este acto a cualquier
acción civil que pudiere corresponderle en contra de la empresa
141
por daños causados en su propiedad o en sus bienes con motivo de
la instalación o prestación del servicio".
Las que inviertan el peso de la prueba en perjuicio del
consumidor, por ejemplo estableciendo que sea éste quien deba
probar que no efectuó las llamadas telefónicas de larga distancia
que la empresa le cobra y que él declara no haber realizado.
Finalmente, son también cuestionadas las cláusulas mediante
las cuales el proveedor designa unilateralmente un árbitro para
conocer y resolver las eventuales controversias que surjan entre
él y el consumidor. En tales casos, éste tendrá siempre el
derecho a solicitar al competente juez ordinario el nombramiento
de otro árbitro.
d. A modo de resumen, en caso de cláusulas abusivas.
Para restablecer, en parte, el equilibrio que debe haber
entre los contratantes, la ley declara nulas y sin valor las
cláusulas o estipulaciones que:
- Otorguen a una de las partes la facultad de dejar sin
efecto o modificar a su arbitrio o de suspender unilateralmente
su ejecución, salvo las que se otorguen al consumidor en las
ventas a domicilio o a distancia.
- Establezcan aumentos de precio por servicios accesorios,
financiamiento o recargos que el consumidor o usuario no pueda
aceptar o rechazar en cada caso.
142
- Pongan de cargo del consumidor los efectos de
deficiencias, omisiones o errores administrativos que no le sean
imputables.
- Inviertan el peso de la prueba en perjuicio del
consumidor; es decir, que obliguen al consumidor a probar, por
ejemplo, que no maltrató el aparato doméstico cuya garantía
reclama o que no efectuó la llamada de larga distancia que se le
cobra demás.
- Contengan limitaciones de responsabilidad frente al
consumidor, que puedan privarlo de su derecho a ser indemnizado.
- Incluyan espacios en blanco.
e. Cláusulas sorpresivas.
Además, se exige que los contratos de adhesión estén
escritos en forma legible y en idioma castellano para terminar
con las cláusulas sorpresivas y con la denominada "letra chica".
23.- PROCEDIMIENTOS E INSTITUCIONES.
a. Los juicios de consumo.
Hay realidades que caen por su propio peso, que no necesitan
ser legalizadas ante notario ni comprobadas estadísticamente. Son
aquellas que la experiencia colectiva llamaría irrefutables. Por
ejemplo, que un mediano acuerdo siempre es mejor que un buen
pleito, con lo cual se hace referencia a los costos en dinero, y
143
sobre todo en tiempo, que implica cualquier proceso judicial en
nuestro país. Si este aforismo se aplica a los conflictos de
consumo, muchas veces originados en la adquisición de bienes o
contratación de servicios de montos menores, resulta aún más
válido.58
Las modificaciones e innovaciones introducidas en materia de
procedimientos por la Ley sobre Derechos de los Consumidores
apuntan precisamente a facilitar el ejercicio de los derechos que
la propia ley establece. A diferencia de la legislación anterior
-que se caracterizó por tipificar y sancionar algunas conductas
que denotaban la falta de honestidad del comerciante en una
reclamación de consumo-, la nueva ley busca proteger a los
consumidores frente a las condiciones de desequilibrio que se
presentan en mercados caracterizados por una producción y
comercialización cada vez más masiva y por relaciones consumidor-
proveedor cada vez más impersonales.
La nueva ley mantiene sanciones para los casos en que los
derechos del consumidor sean vulnerados negligentemente, pero el
mayor énfasis está puesto en el reconocimiento expreso de los
derechos que el propio consumidor puede hacer valer, sin tener
que recurrir necesariamente a los tribunales o al SERNAC. Su
aplicación eficaz requiere de consumidores informados y
dispuestos a ejercer sus derechos.
58 ? Artículo citado en nota 5, pág. 20.
144
b. Lugar y procedimiento de reclamo.
El primer lugar donde un consumidor debe invocar sus
derechos es allí donde éstos hayan sido atropellados: la tienda,
la empresa de servicios, el supermercado, el local de compraventa
de autos, el banco, la Isapre, etc. Si allí no encuentra una
respuesta satisfactoria a sus demandas o si el proveedor se niega
a respetarle sus derechos tal y cual la ley los establece, puede
acudir al SERNAC y solicitar una mediación extrajudicial, y
luego, o conjuntamente, formular la correspondiente denuncia o
ejercer la acción civil pertinente en el Juzgado de Policía Local
de la comuna en que se cometió la infracción o se celebró el
contrato respectivo.
En tal sentido, el artículo 50 de la Ley 19.496 a la letra
expone:
"Será competente para conocer de las acciones a que dé lugar
la aplicación de la presente ley, el Juez de Policía Local de la
comuna en que se hubiere celebrado el contrato respectivo, o en
su caso, se hubiere cometido la infracción o dado inicio a su
ejecución.
Lo anterior se entenderá sin perjuicio de que los
consumidores que consideren lesionados sus derechos puedan
reclamar de ello ante el Servicio Nacional del Consumidor, quien
dará a conocer al proveedor respectivo el motivo de inconformidad
a fin de que voluntariamente pueda concurrir y proponer las
145
alternativas de solución que estime convenientes. Sobre la base
de la respuesta del proveedor reclamado, el Servicio Nacional del
Consumidor promoverá un entendimiento voluntario entre las
partes. El documento en que dicho acuerdo se haga constar tendrá
un carácter de transacción extrajudicial y extinguirá, una vez
cumplidas sus estipulaciones, la acción del reclamante para
perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor".
Las nuevas disposiciones regulan el procedimiento de
mediación que desarrolla el SERNAC, quien hace las gestiones que
permiten un entendimiento voluntario entre las partes, sin
necesidad de llegar a los tribunales.
Se mantiene como tribunal competente, en materia de
conflictos de consumo, al Juzgado de Policía Local de la
respectiva comuna, como una manera de hacer más accesible al
procedimiento. En los casos de publicidad engañosa o de venta de
productos inseguros que dañen la salud, la ley contempla la
posibilidad de que los consumidores recurran al tribunal del
lugar en que se dio inicio a la publicidad engañosa o donde se
produjo o fabricó el bien inseguro.
Para favorecer el acceso a la justicia, en adelante las
demandas sobre asuntos de consumo que se presenten ante el Juez
de Policía Local no requerirán del patrocinio de abogados y las
partes podrán actuar por sí mismas en todos los aspectos del
proceso (art. 51 inciso 1º). La ley anterior exigía el patrocinio
de un abogado para las demandas por indemnización de perjuicios
146
que superaran las 4 UTM (aproximadamente $90.000 en el primer
semestre de 1997).
Para hacer más ágil y simple el trámite judicial se
establecieron plazo máximos a las distintas etapas del proceso.
Una vez presentada la demanda por escrito, el juez decretará una
audiencia oral de avenimiento, contestación y prueba a realizarse
cinco días después de que el proveedor haya sido notificado. Si
durante la audiencia las partes no llegan a un acuerdo, se deberá
responder a las consultas del juez y rendir las pruebas
correspondientes, tanto por parte del proveedor como del
consumidor.
Si resulta necesario un pronunciamiento especial del
tribunal por cuestiones accesorias al juicio -presentación de
pruebas especiales, por ejemplo-, éstas pueden tratarse en la
misma audiencia oral o en una posterior, que se fijará para
dentro de un plazo no mayor de cinco días, contados desde la
última audiencia. Al fijarse estos plazos se buscó agilizar el
procedimiento, de modo de no desincentivar, por esta vía, el
ejercicio de los derechos de los consumidores. Así por ejemplo,
señala el artículo 51 inciso final:
"Cuando las partes deseen rendir prueba testimonial, podrán
presentar la lista de testigos en la misma audiencia o en el día
hábil que la preceda".
La intervención del SERNAC en los juicios de consumo quedó
limitada a denunciar las infracciones a la ley y a demandar la
147
aplicación de las consiguientes multas, sin perjuicio de poder
hacerse parte en las causas que comprometan los intereses
generales de los consumidores. Por ejemplo, las que versen sobre
publicidad engañosa, cláusulas abusivas en contratos de adhesión
y problemas de seguridad de productos o servicios, entre otras.
En las causas por hechos que afecten el interés particular
de uno o más consumidores, el Servicio intervendrá si el
demandante desea que lo represente, pero sólo para los efectos de
demandar la aplicación de multas.
Hay que hacer presente eso sí, que el SERNAC tiene una
importante atribución legal recogida en el artículo 54 de la ley,
y que consiste en la posibilidad de subrogar personalmente al
demandante en su acción, cuando éste comparezca personalmente al
tribunal pidiendo la indemnización de perjuicios que ha sufrido.
En tal caso el SERNAC lo subroga en su acción con la finalidad de
obtener, además, la aplicación de las multas legales al
infractor.
c. Sanciones.
A diferencia de lo que ocurría en la ley anterior, no todas
las situaciones de incumplimiento a la nueva normativa son
sancionadas con la aplicación de multas. Hay casos en que el
remedio jurídico consiste en una simple sanción civil (por
ejemplo, nulidad de una cláusula abusiva en un contrato de
148
adhesión, orden de retirar del mercado un producto peligroso para
la salud o seguridad de las personas u orden de cambiar un
producto defectuoso). Si en esos casos, además del
incumplimiento, hay una conducta negligente por parte del
proveedor (elemento que el juez determina según la experiencia o
sana crítica), la transgresión a la ley es además castigada con
la imposición de multa.
El monto de la multa para las infracciones que no tengan
asignada una sanción especial es de hasta 50 UTM (aproximadamente
$1.150.000 en el primer semestre de 1997), que el juez fijará
teniendo en cuenta la cuantía de lo disputado y las facultades
económicas del infractor. En caso de reincidencia, el monto de la
multa se podrá duplicar.
Ciertas infracciones de especial gravedad son, sin embargo,
castigadas con multas de mayor envergadura. Así ocurre con:
a) Difusión de publicidad falsa o engañosa, efectuada a
través de medios masivos de comunicación, cuando incida en las
cualidades de productos o servicios que afecten la salud o
seguridad de la población o el medio ambiente, conducta que es
castigada con multa de hasta 200 UTM.
b) Interrupción o no prestación injustificada de servicios
previamente contratados, y por los cuales se haya pagado derecho
de conexión, instalación, incorporación o mantención, caso en el
cual la multa puede ascender hasta 150 UTM (norma general) o
hasta 300 UTM se tratare de los denominados servicios básicos
149
(agua potable, alcantarillado, electricidad, teléfono, gas y
recolección de basura o de elementos tóxicos).
c) Sobreventa de entradas en espectáculos públicos o venta
de sobrecupos en servicios de transporte de pasajeros (excluido
el transporte aéreo), cuya sanción es de entre 100 y 300 UTM.
d) Incumplimiento de las obligaciones de advertencia y
prevención que deben observarse respecto de los productos y
servicios potencialmente peligrosos para la salud o integridad de
sus bienes, hecho que es sancionado con multa de hasta 200 UTM.
e) Incumplimiento de la obligación de rotular o
falseamiento, ocultación o alteración de la rotulación, hechos
que son sancionados con una multa máxima de 50 UTM (siguiendo la
norma general), pero cuyo monto mínimo la ley fija en 5 UTM.
d. A modo de recopilación.
Cada vez que un consumidor considere que ha sido perjudicado
en sus intereses, vulnerado en sus derechos o ha sido víctima de
un engaño tiene el derecho y el deber de reclamar.
¿Cómo reclamar?:
El consumidor que quiere reclamar es recomendable que acuda
al local donde compró un bien o servicio y presenta su reclamo al
jefe o dueño del negocio o local, con la boleta o garantía en la
mano.
150
Si no tiene solución, podrá recurrir al SERNAC o a la
Oficina de Información al Consumidor (OCIC) de su comuna.
La mediación:
La ley establece un proceso de mediación voluntaria, a cargo
del SERNAC. Por su intermedio, las partes -consumidores y
proveedores- pueden llegar a un acuerdo satisfactorio para ambas.
Ese acuerdo tiene el carácter de transacción extrajudicial y
tiene el mismo efecto que una sentencia judicial.
En el Juzgado de Policía Local:
También un consumidor puede presentar su reclamo
directamente en el Juzgado de Policía Local correspondiente a la
comuna en que se celebró el contrato o se cometió la infracción.
La demanda se presenta por escrito ante el Juez de Policía Local
y no requiere patrocinio de abogado. Las partes pueden comparecer
personalmente al comparendo de contestación y prueba.
El SERNAC podrá a su vez denunciar las acciones al tribunal
competente y hacerse parte en aquellas causas que comprometan los
intereses generales de los consumidores.
COLISIÓN DE DERECHOS.
Un punto muy interesante a plantear es aquél que dice
relación con la colisión de derechos que asisten al comprador
151
cuando ha sufrido menoscabo en sus derechos. Para ello
utilizaremos un ejemplo muy clarificador: Una persona le compra a
una empresa constructora una casa que al primer invierno se
llueve por todas partes, el piso se hunde, se desmarcan puertas y
ventanas y colapsa la instalación eléctrica. Esta persona según
el concepto de la ley 19.496 es un consumidor y quien le vendió,
según la misma ley, es un proveedor (por cuanto se trata de una
persona jurídica que habitualmente desarrolla actividades de
construcción). Entonces este consumidor perfectamente puede
utilizar la normativa de la ley del consumidor para obtener
reparación a su derecho, pero resulta que también tiene a su
disposición las normas de los artículos 1837 y siguientes del
Código Civil que regulan el saneamiento de la evicción. Es
evidente que la casa tenía defectos que al momento de comprarse
estaban ocultos, y que la calidad de "no versado en arquitectura"
que poseía el comprador le impedían advertirlos, por lo que el
vendedor se ve legalmente obligado a sanear los vicios
redhibitorios, saneamiento que opera o aceptando una rebaja
proporcional en el precio o la rescisión de la venta, y como el
proveedor debió conocer dichos vicios por su calidad profesional,
además debe indemnizar perjuicios.
Ahora si el proveedor por su calidad no está en condiciones
de conocer los vicios ocultos de la cosa (como sería por ejemplo
el caso de una persona que se dedica a la venta de muebles sin
ser carpintero, ebanista, etc.), sólo se le puede pedir la rebaja
152
en el precio o la rescisión de la venta. Está claro que aquí al
comprador le convendría entonces hacer uso de la acción
resolutoria del artículo 1489 del Código Civil, para obtener,
además, la indemnización de perjuicios.
Pero el tema en ambos casos es otro; al existir una colisión
de derechos o facultades accionarias del comprador, estas son,
acción redhibitoria y de la ley 19.496 en el primer caso, y
acción de la ley 19.496 y resolutoria en el segundo, a nuestro
juicio debe optar por una sola, por cuanto es evidente que
intentadas ambas, la primera excepción que le opondrán en uno de
ellos es la de "litis pendencia", por tratar de obtener lo mismo
en un juicio diverso.
e. Organización de consumidores.
Una de las partidas difíciles en el encuentro de ajedrez que
significó la aprobación de la Ley sobre Derechos de los
Consumidores fue el debate acerca de las organizaciones de
consumidores. Sectores del comercio, distribuidores y empresarios
en general manifestaron en todo momento su preocupación frente al
tema puesto en el tablero.59
Un temor en apariencia justificado expusieron en el
Parlamento sus representantes, agrupaciones gremiales, cámaras de
comercio y colectivos de empresas, porque podría producirse una
59 ? Artículo citado en nota 5, pág. 15.
153
avalancha de juicios en contra de los proveedores, una fiebre por
reclamar por todo y una innecesaria tensión entre éstos y los
consumidores. Hasta podrían producirse denuncias falsas o
alarmistas para perjudicar a empresas competidoras.
En definitiva, no las querían (ni las quieren).
Estos hechos revelan, por sí solos, el grado de
desprotección en que se encuentran los consumidores chilenos. Sin
poder hacerse oír en el Congreso con la misma fuerza de sus
contrapartes, premunidos únicamente de su criterio y su
billetera, enfrentan el poder de los proveedores que están
agrupados y organizados.
En los países desarrollados las organizaciones de
consumidores se han consolidado como entidades reconocidas en la
sociedad. En algunos países se les debe pedir su opinión para
tomar decisiones que afectan a la población, como la fijación de
tarifas y aranceles de servicios de utilidad pública o la
regulación de productos y servicios específicos. La experiencia
de las organizaciones de consumidores en el mundo ha demostrado
que son instituciones necesarias para mantener una relación más
armoniosa entre los diferentes actores de la sociedad de consumo
que se expande en el mundo contemporáneo.
En Chile, las modificaciones que introduce la ley implicarán
un cambio sustantivo para estas organizaciones. Principalmente,
estarán orientadas a sustentar y representar los intereses de los
154
consumidores, así como a brindar información y asesoría para el
consumo, desde una perspectiva autónoma e independiente.
Podrán ser organizaciones de alcance nacional o local que, a
su vez, podrán agruparse en federaciones y confederaciones de
entidades que comparten intereses similares.
Para asegurar su independencia, la ley dispone que en ningún
caso podrán desarrollar actividades lucrativas, ni incluir como
directivos a personas que ejerzan cargos de elección popular, ni
recibir de empresas o proveedores subvenciones o donaciones.
Tampoco podrán realizar ningún tipo de comunicación que no sea
meramente informativa sobre bienes y servicios (art. 9).
f. Funciones y atribuciones.
Ya existe en el país casi una decena de ellas. Se han
creado, anticipándose a la ley, por iniciativa de personas que
comparten intereses o problemas en la esfera del consumo: la
Organización de Consumidores y Usuarios (ODECU); la Coordinadora
Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile (CONADECUS), la Liga
de Consumidores Conscientes, la Asociación de Consumidores de
Valparaíso (ADECOVAL) y la Asociación Nacional de afiliados
ISAPRES, entre otras.
Sus actuales atribuciones, derivadas de la legislación
común, son limitadas en comparación con las que contempla la
155
nueva ley, que busca potenciarlas y lograr que su acción tenga un
alcance social notorio y masivo.
En el artículo 8º de la ley se establecen sus funciones:
"Las organizaciones a que se refiere el presente párrafo
sólo podrán ejercer las siguientes funciones:
a) Difundir el conocimiento de las disposiciones de esta ley
y sus regulaciones complementarias.
b) Informar, orientar y educar a los consumidores para el
adecuado ejercicio de sus derechos y brindarles asesoría cuando
la requieran;".
Así, pueden organizar cursos y talleres para los propios
asociados, emitir publicaciones y elaborar estudios de productos
y mercados.
"c) Estudiar y proponer medidas encaminadas a la protección
de los derechos de los consumidores y efectuar o apoyar
investigaciones en el área del consumo; y
d) Representar a sus miembros y ejercer las acciones a que
se refiere esta ley en defensa de aquellos consumidores que le
otorguen el respectivo mandato".
Esta es quizás una de las prerrogativas más trascendentes -y
asimismo cuestionadas- de las organizaciones de consumidores, que
genera, respecto del sector empresarial y comercial, una
posibilidad cierta de equilibrio en cuanto al acceso a la
justicia, ya que permitirá que los consumidores cuenten, a la
156
hora de los juicios, con la defensa de equipos jurídicos y staff
de abogados provenientes de las organizaciones.
Dicha función la ha cumplido hasta ahora parcialmente el
SERNAC y ha demostrado que cuando los consumidores cuentan con el
respaldo legal y asesoría, las empresas tienden a solucionar más
rápido y en forma más efectiva sus problemas.
Pueden también promover el diálogo y el intercambio de
opiniones con los proveedores y las organizaciones corporativas
del empresariado para el mejoramiento de la calidad de los bienes
y servicios, así como para favorecer la transparencia del mercado
y la solución armónica de conflictos.
Si se toma en cuenta que la mayor arte del sector
empresarial y comercial trata de incrementar y ampliar sus
mercados, qué mejor forma de hacerlo que contando con el aporte
de sus clientes para el mejoramiento de la calidad. Tener buenas
relaciones y respeto por la opinión de las organizaciones de
consumidores podría ser más efectivo que cualquier campaña
publicitaria.
Algunos países contemplan en sus legislaciones el apoyo
estatal a las actividades de las organizaciones de consumidores.
En Chile la ley no precisa un mecanismo especial de
financiamiento, disponiendo sólo que son entidades sin fines de
lucro, por lo que sus recursos pueden obtenerlos de la
contribución de sus propios asociados, de la venta de sus
157
publicaciones y de la cooperación externa a la entidad que no
provenga de empresas o de sectores vinculados a los proveedores.
g. Constitución de una Organización.
Al haberse rechazado en el Senado el procedimiento expedito
de formación y obtención de personalidad jurídica que proponía el
veto sustitutivo del Presidente de la República60, la creación de
una organización podrá hacerse por dos vías, que a su vez darán
origen a entidades de diversa naturaleza y con diferentes
facultades.
1) Corporación o fundación.
Sin se desea que la organización pueda asumir como tal la
defensa en juicio de los consumidores afiliados a ello o de otros
que le otorguen mandato para ese propósito, el camino será
constituirla como corporación o fundación, con arreglo a las
normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil y su
reglamentación complementaria.
Los estatutos de una corporación o fundación deben ser
sometidos a la aprobación del Presidente de la República, quien
le concederá personalidad jurídica.
60 ? Similar al sistema de constitución y obtención de personalidad jurídica de los sindicatos.
158
Estos deben estar contenidos y aprobados en el acta de la
asamblea constitutiva que celebren los fundadores, no deben
contener disposiciones contrarias a las leyes ni a las buenas
costumbres y el financiamiento debe aparecer mínimamente
garantizado por los aportes o cuotas que sus miembros se
comprometan a efectuar.
Las solicitudes se presentan al Ministerio de Justicia o al
Seremi de Justicia respectivo y deben ser patrocinadas por un
abogado.
Estas organizaciones están sujetas a la supervigilancia del
propio Ministerio de Justicia, el que puede requerir la
presentación de todo tipo de documentos y de toda clase de
informes acerca de sus actividades. A su vez, el Servicio de
Registro Civil e Identificación debe informar acerca de los
antecedentes personales de los miembros del directorio.
El Presidente de la República puede cancelar la personalidad
jurídica de una corporación o fundación si sus actuaciones
comprometen la seguridad o los intereses del Estado, si las
estima contrarias a las leyes, al orden público o a las buenas
costumbres, o si la entidad no cumple con los fines para los que
fue constituida o incurre en infracciones graves a sus propios
estatutos.
2) Organización funcional.
159
Si los consumidores se proponen simplemente desarrollar las
demás funciones de una institución de ese tipo (informar, educar,
investigar u orientar), pueden darle vida bajo la forma de una
organización comunitaria funcional, conforme a las disposiciones
de la Ley Nº 19.418 sobre Juntas de Vecinos y demás
Organizaciones Comunitarias.
La asamblea constitutiva se debe celebrar ante funcionario
municipal designado por el Alcalde, o ante un Oficial de Registro
Civil o ante un Notario, a elección de los interesados. Se
requiere un mínimo de 15 asociados para las zonas urbanas y de 10
para las rurales.
Una copia del acta se deposita en la Secretaría Municipal
respectiva, dentro de los 30 días posteriores a la realización de
la asamblea y, por el hecho del depósito, la organización gozará
de personalidad jurídica.
El Secretario Municipal extiende un certificado acreditando
el depósito y dentro de los 30 días siguientes puede formular
objeciones a la constitución de la organización. Si no son
subsanados los reparos en un plazo de 90 días de notificados,
caduca la personalidad jurídica. Si no ha habido reparos o si
éstos ya han sido subsanados, se convoca a una asamblea
extraordinaria para elegir al directorio definitivo y a la
comisión fiscalizadora de finanzas.
La existencia y desarrollo de las organizaciones de
consumidores -encargadas fundamentalmente de informar, orientar y
160
educar en materia de consumo y de representar a sus miembros-
deberían ser piezas claves para que realmente los consumidores
logren hacer respetar sus derechos.
En el caso de la ley chilena, el Senado rechazó el
procedimiento expedito de constitución de estas asociaciones
propuesto por el Ejecutivo. Por eso, en las actuales condiciones,
estas organizaciones podrán constituirse de dos maneras:
- Las que deseen representar en juicio a los consumidores,
sin necesidades de mandato, cuando se reclame por la vulneración
de los intereses generales de los consumidores, deberán hacerlo
(constituirse como corporaciones o fundaciones) con arreglo al
Título XXIII del Libro Primero del Código Civil y al Reglamento
de Personalidad Jurídica a Corporaciones y Fundaciones.
- Si no se proponen representar en juicio a los
consumidores, podrán constituirse como organizaciones
comunitarias funcionales, de acuerdo a la Ley sobre Juntas de
Vecinos y demás organizaciones comunitarias.
Estas asociaciones sólo podrán ejercer las siguientes
funciones:
- Difundir el conocimiento de las disposiciones de la Ley
sobre Derechos de los Consumidores.
- Informar, orientar y educar a los consumidores para el
adecuado ejercicio de sus derechos y brindarles asesoría cuando
la requieran.
161
- Estudiar y proponer medidas encaminadas a la protección de
los derechos de los consumidores a apoyar investigaciones en el
área del consumo.
- Representar a sus miembros y ejercer las acciones a que se
refiere la Ley sobre Derechos de los Consumidores en defensa de
aquellos consumidores que les otorguen mandato (sólo las
corporaciones y fundaciones).
La acción de las asociaciones tienen una serie de límites
estipulados por la ley:
- No pueden desarrollar actividades lucrativas.
- No pueden incluir como asociados a personas jurídicas que
se dediquen a actividades empresariales.
- Percibir ayuda o subvenciones de empresas o agrupaciones
de empresas que suministren bienes o servicios a los
consumidores.
- Realizar publicidad o difundir comunicaciones no meramente
informativas sobre bienes o servicios.
- Dedicarse a actividades distintas a las que estén
señaladas como funciones propias de las organizaciones.
- C A P Í T U L O Q U I N T O -
162
SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR
Para poder determinar la estructura interna del Servicio
Nacional del Consumidor es necesario fijar los objetivos
generales que la rigen contenidas en la última Directiva del
Trabajo de 1989 como también en la Ley Orgánica del Servicio,
D.F.L. 242 de 1960 debidamente actualizada, y en lo que al
respecto señala la Ley 19.496, entre sus artículos 57 a 60 de su
Título V.
Es así como el artículo 57 de la ley últimamente referida
expone:
"El Servicio Nacional del Consumidor será un servicio
público funcionalmente descentralizado y desconcentrado
territorialmente en todas las regiones del país, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, sujeto a la supervigilancia del
Presidente de la República a través del Ministerio de Economía
Fomento y Recosntrucción".
24.- OBJETIVOS GENERALES DEL SERVICIO.
El artículo 58 de la Ley 19.496 señala, en su inciso 1º, lo
que sigue:
163
"El Servicio Nacional del Consumidor deberá velar por el
cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y demás
normas que digan relación con el consumidor, difundir los
derechos y deberes del consumidor y realizar acciones de
información y educación del consumidor."
Tal norma puede considerarse como la matriz de la cual
surgen todas las demás atribuciones del SERNAC. Es así como a
este servicio competen además, las siguientes atribuciones de
orden general:61
1. Desarrollar y realizar programas de Educación al
Consumidor, que tienden a proporcionar las herramientas
necesarias para que éste enfrente adecuadamente el mercado,
logrando con ello una eficiente asignación de sus recursos.
2. Orientar e informar a los consumidores a fin de que éstos
ejerzan en mejor forma su responsabilidad de elegir en un sistema
de libre mercado.
3. Ejercer su función como organismo de protección a los
consumidores, denunciando las irregularidades a las normativas
legales económicas, de acuerdo con las facultades que le confiere
al Servicio la legislación vigente.
4. Estudiar y diagnosticar las dificultades que entraben el
ejercicio de los derechos que una economía de mercado reserva a
los consumidores, considerando en lo principal el estudio de las
61 ? Cuadernillo del Servicio Nacional del Consumidor, Nº 4, Julio de 1997, sobre Discursos del Director Nacional del Servicio, Centro de Documentación SERNAC, págs. 3 y sgtes.
164
normativas vigentes en materia de comercialización de bienes y
servicios.
Aparte de estas atribuciones que se derivan de su normativa
general aplicable, la Ley 19.496 señala en su artículo 58, lo que
a continuación se indica:
"Corresponderán especialmente al Servicio Nacional del
Consumidor las siguientes funciones:
a) Formular, realizar y fomentar programas de información y
educación al consumidor;
b) Realizar, a través de laboratorios o entidades
especializadas, de reconocida solvencia, análisis en relación a
su composición, contenido neto y otras características. Aquellos
análisis que excedan en su costo de 250 unidades tributarias
mensuales, deberán ser efectuados por laboratorios o entidades
elegidas en licitación pública. En todo caso el Servicio deberá
dar cuenta detallada y pública de los procedimientos y
metodología utilizada para llevar a cabo las funciones contenidas
en esta letra;
c) Recopilar, elaborar, procesar, divulgar y publicar
información para facilitar al consumidor un mejor conocimiento de
las características de la comercialización de los bienes y
servicios que se ofrecen en el mercado;
d) Realizar y promover investigaciones en el área del
consumo, y
165
e) Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias relacionadas con la protección de los derechos de
los consumidores."
25.- NORMAS COMUNES GENERALES.
1.- La estructura orgánica del Servicio es la establecida en el
artículo 2º del D.L. 242 y sus modificaciones posteriores, no
obstante desde el punto de vista funcional adopta la siguiente
organización para dar cumplimiento a las políticas dispuestas por
el Gobierno:62
Dirección Nacional
Departamento Legal
Departamento de Análisis de Mercado
Departamento de Educación e Información
Departamento de Supervisión
Departamento Secretaría Regional
Direcciones Regionales
Departamento Administrativo.
2. En base a los objetos enumerados, la presente estructura
contiene los lineamientos de acción que deben aplicarse por las
diferentes unidades orgánicas del Servicio, sin perjuicio de las
tareas específicas extraordinarias que la Dirección les asigne.
62 ? Publicación del Servicio Nacional del Consumidor, autores Sres. Larraín, Iturra y Padruno, "Condiciones de Eficiencia de la Mediación en los Conflictos de Consumo", Agosto de 1997, Centro de Documentación SERNAC, pág. 14.
166
3. El Servicio propende a perfeccionar el sistema operativo
y administrativo tendiente a obtener una máxima agilización y
desburocratización interna.
4. Las unidades administrativas deben entonces hacer cumplir
la Directiva General del Servicio, en relación a que su apoyo a
la gestión operativa debe ser diligente y eficaz y absolutamente
autónoma de todo trámite interno que entorpezca el normal
desarrollo de las funciones dispuestas por la Dirección.
5. Se exige, asimismo, de parte de todo el personal, el
máximo desarrollo de sus capacidades, propendiéndose a través del
sistema de calificación, a materializar una efectiva selección en
base a los verdaderos méritos funcionarios.
6. Corresponde a cada funcionario actuar con honestidad,
sobriedad, eficiencia y responsabilidad en el ejercicio de sus
tareas, siéndole prohibida toda actividad política partidista
dentro del Servicio.
7. Es responsabilidad de los jefes inmediatos velar por el
cumplimiento de las exigencias anteriores, así como del correcto
aprovechamiento de los recursos, equipos y materiales del
Servicio, a fin de maximizar el rendimiento del conjunto, tanto
en cantidad como en calidad.
8. Los jefes de éstos y/o Unidades son directamente
responsables del cumplimiento por parte de sus subalternos de las
instrucciones o directrices que imparte la Directiva.
167
9. El Departamento Administrativo es responsable de cumplir
estrictamente la política presupuestaria de la Dirección a través
de un riguroso manejo de fondos, el que deberá ajustarse
fielmente a las disponibilidades reales del Servicio.
10. Las Jefaturas Regionales continúan asumiendo en toda su
plenitud la responsabilidad superior en las iniciativas,
coordinación y ejecución de los objetivos del Servicio en su
territorio jurisdiccional.
11. Las ausencias o impedimentos para ejercer el cargo por
parte de quienes desempeñan labores de Jefatura en las distintas
Unidades del Servicio, dan lugar a la correspondiente Subrogancia
con estricta sujeción al escalafón, considerando de modo taxativo
los recursos humanos propios de cada Unidad. Igualmente,
tratándose de personal subalterno, las subrogancias o reemplazos
se someten a los recursos propios de cada Unidad.63
La única excepción a la norma de reemplazo con medios
propios, será efectiva en el caso del Secretario Regional, quien
es subrogado en sus funciones por quien determine la Dirección.
26.- ATRIBUCIONES DEL SERVICIO NACIONAL DEL CONSUMIDOR.
a. Orientaciones.
63 ? Obra citada 2, pág. 24.
168
El gobierno tiene como objetivo crear las bases en la
economía nacional para superar la pobreza y el subdesarrollo, con
justicia social y equidad en la distribución de la riqueza.64
Este desafío de nuestro tiempo, requiere del esfuerzo
colectivo de todos los chilenos, de una política económica
responsable y de agentes económicos activos y comprometidos con
el desarrollo nacional.
Los consumidores constituyen el grupo económicamente más
significativo de la economía, sin embargo, carecen de
información, orientación y organización suficiente para actuar de
manera que puedan influir positivamente en los mercados y
cautelar sus intereses.
"Es por tanto, tarea del Estado, promover acciones
orientadas a satisfacer las necesidades de información,
educación, orientación y organización de los consumidores, a
objeto de que éstos puedan constituirse en actores activos en el
campo económico, con un marco legal que garantice un adecuado
nivel de protección de sus derechos"65.
b. ¿Qué es el Sernac?.
64 ? Obra citada 1, pág. 18.65 ? Protección Jurídica de los Consumidores y Contratación. Documentación Jurídica, Madrid, 1977.
169
Podemos sintetizar una respuesta a través de los siguientes
puntos:66
b.1. SERNAC es el Servicio Nacional del Consumidor, sucesor
legal de DIRINCO, que depende del Ministerio de Economía, Fomento
y Reconstrucción.
b.2. SERNAC es el servicio público responsable de
materializar las acciones de Gobierno orientadas a promover y
cautelar los derechos del consumidor.
b.3. SERNAC tiene como función la realización de diversas
acciones tendientes a entregar información, orientación y
educación del consumidor.
b.4. SERNAC es un Servicio Público que trabaja a lo largo
del país, a través de sus oficinas en la Región Metropolitana y
en las 12 regiones. También, en convenio con las municipalidades,
ha instalado en algunas comunas Oficinas de Información al
Consumidor.
b.5. SERNAC celebra convenios sobre materias de interés
común con otros servicios del Estado: Ministerios y
Municipalidades.
b.6. Finalmente SERNAC es un Servicio Público que trabaja a
través de convenios con instituciones y organizaciones en general
que tengan dentro de sus preocupaciones la información, educación
y orientación de los consumidores.
66 ? Makluff Campos, José, "La regulación Jurídica del Comercio", Ediciones Jurídicas La Ley, Santiago, Junio de 1997, págs. 37 y sgtes.
170
c. Para qué existe este servicio.
c.1. Para orientar e informar a los consumidores sobre sus
derechos, reconocidos universalmente en la directrices de las
Naciones Unidas para la protección del consumidor.
C.2. Para estimular los mecanismos de autodefensa de los
consumidores, con el propósito de que éstos tomen decisiones
conscientes, autónomas y críticas en los mercados de bienes y
servicios.
C.3. Para proponer a las autoridades competentes la adopción
de medidas o normas que cautelan los derechos de los
consumidores.
c.4. Para desarrollar programas de educación tendientes a
proporcionar la información necesaria para ser un consumidor
informado.
c.5. Para orientar la adquisición de bienes y servicios,
informando sobre calidad y precios del mercado.
c.6. Para incrementar la participación de los consumidores
en la toma de decisiones que puedan afectarlos.
c.7. Para generar formas de relación entre productores,
comerciantes y consumidores, que contribuyan a elevar la
eficiencia del funcionamiento de los mercados.
171
c.8. Para promover el respeto de las normas legales vigentes
sobre protección al consumidor, denunciando las infracciones que
detecte o que le sean informadas por los propios consumidores.67
d.- Cómo opera este servicio.
1. Directamente a través de: Sus oficinas centrales ubicadas
en Santiago. Las oficinas regionales en cada capital regional.
Las comunas donde en convenio con las municipalidades. se ha
abierto Oficinas de Información al Consumidor.
2. A través de convenios con: Ministerios y organismos
públicos, Instituciones académicas; Organizaciones no
gubernamentales.
3. A través de actividades con: Organizaciones de
consumidores, organizaciones sociales en general (comerciantes,
juntas de vecinos, centros de madres, etc.); organizaciones
gremiales y sindicales (Cámaras de comercio, Sindicatos de
trabajadores, Confederación del Comercio Detallista, Colegios
profesionales, etc.).68
27.- PATRIMONIO DEL SERNAC.
67 ? Obra citada 1, pág. 38.68 ? Obra citada 2, pág. 26.
172
El artículo 60 de la Ley 19.496 se refiere a esta materia y
señala:
"El patrimonio del Servicio Nacional del Consumidor estará
formado por:
a) Los bienes muebles e inmuebles, corporales e incorporales
de la ex-Dirección de Industria y Comercio que por Ley Nº 18.959
pasó a denominarse Servicio Nacional del Consumidor;
b) Los aportes que anualmente le asigne la Ley de
Presupuestos de la Nación;
c) Los aportes de cooperación internacional que reciba para
el desarrollo de sus actividades;
d) El producto de la venta de las publicaciones que realice,
cuyo valor será determinado por resolución de su Director
Nacional;
e) Las herencias, legados y donaciones que acepte el
Servicio, siempre que provengan de personas sin fines de lucro y
no regidas por esta ley, y
f) Los frutos de tales bienes."
28. FORMAS DE FUNCIONAMIENTO DEL SERNAC.
El SERNAC se ha propuesto las siguientes líneas de trabajo a
través de sus departamentos operativos; que se traduce en los
siguientes aspectos desde el punto de vista del Consumidor como
destinatario de este Servicio69.
69 ? Publicación citada 5, págs. 8 y sgtes.
173
A) Departamento de Educación e Información. Frente al
consumidor tiene por función:
A.1.) Diseñar programas de educación al consumidor para ser
implementados en diferentes niveles e instancias.
Educación formal: (básica, media, superior).
Educación informal: (organizaciones comunitarias en general:
juntas de vecinos, centros de madres, etc.).
A.2.) Elaborar un conjunto de materiales educativos que
apoyen la realización de los programas en los niveles señalados.
A.3.) Seleccionar temas de investigación que faciliten la
orientación de los programas de educación.
A.4.) Implementar convenios y proyectos, con ministerios,
instituciones y organizaciones, con el fin de realizar programas
conjuntos de educación a los consumidores.
B) Departamento de Análisis de Mercado. Frente al
Consumidor tiene por función:
B.1.) Realizar encuestas de precios en abarrotes, pan,
harina, carnes, combustibles, líquidos y gaseosos; además de
otros productos de tipo estacional, o que motivan algún interés
coyuntural (pescados y mariscos en semana santa).
B.2.) Realizar estudio de los mercados de mayor incidencia
en el gasto del presupuesto familiar.
174
B.3.) También la investigación de mercados a fin de definir
y medir los aspectos que intervienen en la toma de decisiones de
consumo de los diferentes estratos socioeconómicos.
C) Departamento de Supervisión. Frente al consumidor tiene
por función:
C.1.) Verificar en terreno el cumplimiento de las
disposiciones legales vigentes en los referido a publicidad de
precios, rotulación de productos alimenticios y rotulación de
textiles y calzado.
C.2.) Efectuar controles de contenido neto de alimentos
envasados, de acuerdo a procedimientos de inspección y muestreo
señalados en las respectivas normas técnicas.
C.3.) Verificar características de calidad de productos,
mediante análisis practicados en laboratorios oficiales, de
acuerdo a los requisitos establecidos en normas técnicas u otras
disposiciones.
C.4.) Atender los reclamos interpuestos por los
consumidores, por presuntas contravenciones a la Ley de
protección al consumidor.
C.5.) Denunciar al juzgado de Policía Local correspondiente,
tribunal que en definitiva resuelve, cualquier irregularidad que
se detecte en las áreas señaladas y que constituya alguna falta
175
prevista en la ley 18.223 (hoy 19.496) de Protección al
Consumidor.
Para que podamos entender mejor estas funciones, es
necesario que clarifiquemos conceptos que son de uso recurrente
en estas materias:
a) Definiciones.
1. Denuncias:
Se entenderá como tales sólo las cédulas de infracción
cursadas al Juzgado de Policía Local por funcionario competente
de la Dirección de Industria y Comercio.
2. Inspección:
Acción oficial en terreno realizados por funcionarios del
Servicio para efectuar de investigar, conferir traslado o
constatar situaciones derivadas de reclamos recibidos o iniciados
de oficio, en materias de competencia del Servicio.
3. Reclamos:
Situaciones presentadas de modo expreso al Servicio por
consumidores ante presuntas infracciones a la Ley de Protección
176
al Consumidor, sea o no que en definitiva correspondan a dicho
ámbito legal.
4. Reclamos resueltos:
Se estimarán como tales los que hayan obtenido un
pronunciamiento debidamente comunicado al o a los interesados.
5. Inspecciones en materia de contenido neto y/o toma de
muestras:
Bajo esta calificación sólo pueden contabilizarse las
acciones especiales, realizadas de oficio o a petición de parte,
desarrollada en conformidad a Norma Chilena Oficial específica o
general, según corresponda.
Así entonces, reiteramos que, independientemente de las
labores de difusión y educación, se hacen fiscalizaciones
programadas o a petición de consumidores afectados, cuando éstos
últimos, no les es posible por sí mismos corroborar el presunto
engaño del cual han sido objeto.
Finalmente, SERNAC puede efectuar las denuncias que procedan
ante los respectivos Juzgados de Policía Local, o hacerse parte
en ellos, en protección de los consumidores.
177
b) Labor de "fiscalización" que realiza SERNAC.
En primer término hay que precisar que en el nuevo concepto
de la política económica de libre mercado, SERNAC tiene como
objetivo central "La información, orientación y educación de los
consumidores". Si bien es cierto que existe una labor de
fiscalización, ésta no tiene en la actualidad una prioridad. Sus
esfuerzos van encaminados a que sean los propios consumidores los
fiscalizadores y sepan reclamar cuando sientan lesionados sus
derechos. Cuando no pueden hacerlo por sí solos, SERNAC les dice
cómo, qué y dónde hay que dirigirse. En ciertos casos, cuando
ésta no puede actuar, existe la fiscalización programada, la que
se hace a petición de los consumidores afectados.
La fiscalización programada la realiza el Servicio,
especialmente en las industrias productores y en las empresas
envasadoras, orientadas al rubro alimentos para verificar en
particular el cumplimiento de las normas técnicas.
c) Actitud del SERNAC frente a los reclamos.
El Servicio verifica la efectividad de los reclamos. Pide un
informe escrito con el máximo de antecedentes que pueda adjuntar
en fotocopias al denunciante o hace una visita al establecimiento
para verificar el hecho. En un gran número de casos se obtiene
una solución favorable al consumidor. Si el reclamo es efectivo y
178
no se produce arreglo, se formula la denuncia ante el Juzgado de
Policía Local que corresponda. Es este Tribunal el único que
tiene facultades para sancionar.
d) Cómo solucionar los reclamos de los consumidores
afectados.
Dependiendo de la naturaleza de las infracciones el
consumidor actualmente cuenta con una diversidad de recursos.
El consumidor puede recurrir a Carabineros para que curse la
denuncie al Juzgado de Policía Local, como puede suceder en casos
de intento de venta menor en cantidad o peso, o en casos de
negativa de venta.
El consumidor también puede concurrir al Servicio para que
éste verifique el reclamo y procure un arreglo en forma
administrativa sin llegar a la instancia judicial.
También el consumidor puede y debe recurrir directamente al
Juzgado de Policía Local correspondiente a la ubicación del local
denunciado y estampar su denuncia. Se recurre al Tribunal en el
caso que requiera la aplicación de una sanción y/o también cuando
solicita una indemnización de perjuicios cierta y determinada. En
este último caso el consumidor ya no requiere la asistencia de un
abogado cuando el monto solicitado supera 4 UTM. Como se dijo
anteriormente, más del 51% de los casos se resuelven por la vía
administrativa sin necesidad de recurrir a los Tribunales.
179
e) Tramitación de una denuncia ante el Juzgado de Policía
Local.
Para el análisis de esta normativa debemos regirnos por el
Título IV de la Ley del Consumidor que, entre sus artículos 50 a
56 regula la materia en comento.
Una explicación somera acerca de los trámites que sigue una
denuncia ante el Juzgado de Policía Local son:
1) Presentación de la denuncia ante el Juzgado de Policía
Local ubicado en la comuna en que funciona el establecimiento o
negocio en que se cometió la infracción o tiene su domicilio el
infractor.
El artículo 50 de la Ley 19.496 al respecto expone:
"Será competente para conocer de las acciones a que dé lugar
la aplicación de la presente ley el juez de policía local de la
comuna en que se hubiere celebrado el contrato respectivo, o en
su caso, se hubiere cometido la infracción o dado inicio a su
ejecución". (inciso 1º).
"Lo anterior se entenderá sin perjuicio de que los
consumidores que consideren lesionados sus derechos puedan
reclamar de ello ante el Servicio Nacional del Consumidor, quien
dará a conocer al proveedor respectivo el motivo de inconformidad
a fin de que voluntariamente pueda concurrir y proponer las
alternativas de solución que estime convenientes. Sobre la base
de la respuesta del proveedor reclamado, el Servicio Nacional del
180
Consumidor promoverá un entendimiento voluntario entre las
partes. El documento en que dicho acuerdo se haga constar tendrá
carácter de transacción extrajudicial y extinguirá, una vez
cumplidas sus estipulaciones, la acción del reclamante para
perseguir la responsabilidad contravencional del proveedor".
(inciso 2º).
2) "La demanda respectiva deberá presentarse por escrito y
no requerirá patrocinio de abogado habilitado".
"Recibida la demanda, el juez decretará una audiencia oral
de avenimiento, contestación y prueba. La audiencia deberá tener
lugar cinco días después de notificada la demanda. Para los
efectos previstos en esta ley se presume que representa al
proveedor y, que en tal carácter obliga a éste, la persona que
ejerce habitualmente funciones de dirección o administración por
cuenta o representación del proveedor" (artículo 51 incisos 1º y
2º).
3) Notificación de esta forma persona al denunciado o a su
representante legal. La notificación se efectúa por Carabineros o
por un empleado municipal, designado por el juez (aplica normas
de la Ley 18.287 sobre procedimiento ante los juzgados de policía
local).
4) La audiencia anteriormente referida es conducida
personalmente por el juez y a ella pueden comparecer las partes
personalmente sin la necesidad, como ya está dicho, de abogado
habilitado o de apoderado.
181
5) El tribunal cita a las partes a un comparendo de
contestación y prueba. A esta audiencia deben comparecer el
denunciante y el denunciado con todos sus medios de prueba. Se
celebra con las personas que asistan.
"Cuando las partes deseen rendir prueba testimonial, pueden
presentar la lista de testigos en la misma audiencia o en el día
hábil que la preceda" (artículo 51 inciso final).
6) "El Servicio Nacional del Consumidor podrá subrogarse
en las acciones del demandante cuando éste comparezca
personalmente, y sólo para los efectos de demandar la aplicación
de las multas de que tratan los artículos anteriores. No
obstante, podrá denunciar las infracciones al tribunal competente
y hacerse parte en aquellas causas que comprometan los intereses
generales de los consumidores" (artículo 54).
7) Las partes son llamadas a conciliación o avenimiento en
todo lo que se refiere a la indemnización de perjuicios si la
hay.
Si las partes llegan a un avenimiento el problema quedará
solucionado en el comparendo.
Si no se produce avenimiento, el caso queda pendiente y la
sentencia deberá dictarse dentro del plazo de 15 días, contados
desde que el juicio se encuentra en estado de fallo,
comunicándose el resultado de ésta por carta certificada que
llegará al domicilio del interesado.
182
Si el consumidor piensa que corresponde una indemnización de
perjuicios puede solicitarla en el mismo escrito en que se
contiene en la denuncia. También la puede presentar aparte, pero
es mejor hacerlo junto con ésta para notificar una sola vez. La
suma de dinero que se puede solicitar depende de la magnitud y
valor de los daños sufridos. Los perjuicios deben probarse. Este
tipo de demandas no requiere los servicios de un abogado.
El consumidor puede hacer notificar la demanda de
indemnización de perjuicios hasta tres días antes de la fecha
fijada para el comparendo de contestación y prueba. Sólo así el
Tribunal autorizará su tramitación.
f. Intervención del SERNAC.
El aspecto infraccional de la denuncia es aquella parte del
proceso que tiene por objeto verificar la existencia de una
infracción a las leyes vigentes y, de ser ese el caso, aplicar la
sanción que corresponda. Es en este aspecto que corresponde al
Servicio Nacional del Consumidor actuar en su calidad de
organismo encargado de velar por el cumplimiento y difusión de la
legislación de protección al consumidor.
a) Mecanismos básicos que pueden dar origen a la
intervención de este servicio en los procesos de denuncias:
183
1. Mediante una cédula de infracción cursada por un
funcionario del Servicio; que constate de oficio, en el terreno
mismo, los hechos que constituyen algunas de las infracciones que
sanciona la Ley de Defensa al Consumidor. En estos casos, se cita
personalmente al inculpado a la presencia del tribunal, en fecha
y hora determinada.
2. Por reclamos interpuestos directamente ante el Servicio
por un particular. Tras este reclamo se efectúa una verificación
de los hechos por parte de funcionarios del Servicio, y una vez
constatados se emplaza por escrito al infractor, a fin de que
exponga lo pertinente a sus intereses.
Según sea la respuesta, el Servicio procederá a cursar la
denuncia correspondiente, mediante una cédula: o abstenerse de
ello, sin perjuicio de que el particular ejerza por sí mismo las
acciones a que tiene derecho.
3. En causas iniciadas mediante denuncias presentadas por
particulares, directamente a los Tribunales, en las cuales se ha
solicitado expresamente la participación del Servicio en el
proceso y ha accedido a ello.
b) Actuación del Servicio como parte en los juicios:
184
Es importante hacer presente que la intervención del SERNAC
se prolonga más allá de los pasos mencionados anteriormente, sólo
mediante la gestión procesal de "hacerse parte en el proceso".
Una vez que el servicio se ha hecho parte en un juicio,
corresponde que asista al respectivo comparendo de contestación y
prueba. La forma de participar en dicho comparendo dependerá del
mecanismo que originó su intervención. De modo esquemático y muy
general, se puede establecer tal participación de la manera que
se indica:
CASO 1 CASO 2 CASO 3 Cédula cursada Reclamo de particular Reclamo de particular de oficio ante SERNAC ante JPL
- Ratificar los hechos Igual que el caso 1. - SERNAC no es denun-denunciados, indicando ciante y por ende que éstos fueron cons- no puede ratificar. tatados por funciona-rios del SERNAC y so-licitar la sanción. - Aportar antecedentes Igual que el caso 1. - Aportar anteceden-que resulten necesarios tes legales nece-para dejar absolutamen- sarios sólo parate claro el fundamento la mejor resolu- legal de la denuncia. ción del juez.
- En este caso el recla- - Igual que caso 2. mante debe aportar los medios de prueba que
sean necesarios.
c) Intervención del denunciante particular:
La intervención del denunciante particular, cuando lo hay, queda particularmente
establecida en los párrafos anteriores, en cuanto es claro que puede provocar la intervención del
185
Servicio, tanto en los procesos como en las labores de fiscalización. No obstante, lo dicho es sólo
una parte de su intervención. Según se indicó, existe un segundo aspecto del proceso que dice
relación con las posibilidades del denunciante de ver satisfechas sus pretensiones particulares de
reparación, indemnización, etc., según sea al caso. El éxito de estas pretensiones está
íntegramente en manos de los propios particulares.
Para la obtención de las pretensiones del particular, es preciso que este último siga ante el
Tribunal cierto procedimiento que se puede resumir en los siguientes pasos:
c.1.) Presentar un escrito de demanda civil, en el que se señalan la naturaleza de los
daños y el monto de la indemnización pedida, y se solicita al tribunal que condene al infractor al
pago de las cantidades señaladas.
c.2.) Notificación de dicha acción al denunciado. Debe ser personal, efectuarse por un
ministro de fe (funcionario designado por el tribunal o Carabineros de Chile) y haberse
materializado por lo menos tres días antes de la fecha fijada previamente por el tribunal, para el
desarrollo del comparendo de contestación y prueba.
c.3.) Concurrir al comparendo con todos los medios de prueba que permitan demostrar al
Tribunal la veracidad de sus aseveraciones y el monto de los perjuicios sufridos. Si se considera
testigos, es indispensable que presente al tribunal un escrito indicando en una lista el nombre de
éstos, con profesión y domicilio de cada uno. La lista puede presentarse en el mismo
comparendo.
c.4.) Es importante señalar que la comparecencia es personal.
d) Sentencia y Recurso de Apelación.
Por último, es conveniente señalar someramente lo que ocurre con la intervención del
SERNAC y el denunciante particular, una vez que el tribunal ha dictado sentencia.
186
Como resulta evidente, la sentencia puede ser condenatoria o absolutoria, o más bien,
favorable o adversa. Incluso puede ser favorable en lo infraccional (SERNAC) y desfavorable en
la acción civil (particular).
Una sentencia favorable para el Servicio, implica que se reconocen los hechos
constitutivos de la infracción por parte del tribunal, y se condena al infractor al pago de una
multa como sanción. No obstante, es importante tener presente que la gestión del servicio no
termina con la condena al pago de una multa; en efecto, sólo puede darse por concluida la
intervención del Servicio en un proceso cuando la sentencia definitiva que condenó al pago de la
multa se encuentra ejecutoriada. Esto significa que no se ha deducido apelación en contra de ella,
dentro del plazo legal.
El plazo legal para interponer el recurso de apelación es de 5 días hábiles contados desde
la fecha en que la sentencia es notificada. El plazo corre individualmente para cada parte. De
esta forma, la mejor manera de determinar si la sentencia se encuentra ejecutoriada, y por ende
terminado el proceso, al menos para el SERNAC, es verificar personalmente en el tribunal la
fecha de notificación de la sentencia al denunciado, y contar 5 días a partir del día siguiente. Si
el recurso no es deducido dentro de dicho plazo, la sentencia estará ejecutoriada.
Por su puesto que si la multa es cancelada y no se deduce la apelación en ese mismo acto,
en lo que respecta al SERNAC, el proceso cierra.
Para los efectos de la acción civil interpuesta por un particular, la sanción con multa
significa que la infracción está suficientemente acreditada, y con ella la responsabilidad del
infractor es clara.
No obstante, es posible que el tribunal niegue lugar a la solicitud de indemnizar
perjuicios. Si es ese el caso, siempre cabe la posibilidad al denunciante de deducir su apelación,
cosa que deberá dentro del plazo de 5 días señalados precedentemente.
187
En todo caso, si la sentencia es favorable, los pasos a seguir por parte del denunciante
dependerá directamente de la actitud que tome el denunciado. Si opta cancelar lo demandado, no
hay problema, pero si su opción es la de no pagar al denunciante, deberá iniciar un
procedimiento complementario para obtener el cumplimiento incidental del fallo. En este último
procedimiento SERNAC no juega papel alguno.
En lo que respecta al Servicio Nacional del Consumidor, si la sentencia es desfavorable,
procede interponer un recurso de apelación.
Esto se hace mediante la presentación de un escrito ante el tribunal que dictó la sentencia,
dentro del plazo de 5 días desde que éste se notificó al Servicio. Indicando que se deduce el
recurso y las causas por las cuales se estima que el fallo no se ajusta a derecho o parece
inadecuado a los hechos.
Esta es básicamente la estructura del procedimiento al que se someten los reclamos por
las infracciones a la Ley.
Recapitulando, aún cuando existe una dualidad entre los papeles que juegan el Servicio
Nacional del Consumidor y los denunciantes particulares, salvo que se trate de cédulas cursadas
por la Dirección en su labor fiscalizadora, es importante tener presente que los medios a través
de los cuales se demuestra la infracción, deben ser aportados por el denunciante. En aquellos
casos en que no existe denuncia particular y los hechos han sido constatados por funcionarios del
Servicio, y así aparece en la cédula, la denuncia tiene carácter de denuncia de autoridad, y por lo
tanto corresponde al denunciado demostrar la inexactitud de lo denunciado.
29. CONCLUSIONES PARTICULARES.
A través de las líneas anteriores hemos expuesto lo que es el Servicio Nacional del
Consumidor hoy día y hemos comprobado que en cuanto al fin para el cual fue creado, éste en
líneas generales es el mismo que se estimó por el Estado en sus inicios, cual era el de crear un
188
Servicio Público que atendiera una necesidad pública; "la protección del consumidor carente de
autodefensa frente a las prácticas mercantiles de comercio abusivas que le perjudicarán". Como
lo vimos, las funciones y atribuciones desde sus inicios hasta hoy se han disminuido
notablemente, esto debido a los cambios radicales que han introducido los gobiernos en los
manejos de políticas y sistemas económicos. Para ello es menester recordar la historia económica
chilena y nos damos cuenta del enorme vuelco experimentado hasta la hoy existente,
denominada "Economía Social de Mercado". Así las cosas entonces, el Servicio como Órgano de
la Administración del Estado y dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, no podía quedar ajeno al cambio, y en conformidad a estas nuevas líneas y
directrices económicas gubernamentales debió irse adecuando hasta lo que es hoy. El primitivo
D.F.L. 242 de 1960, que constituía la Ley Orgánica del SERNAC, hoy en día prácticamente es
sólo una referencia simbólica, pues casi todas las primitivas atribuciones del Servicio han sido
dejadas sin efecto por leyes posteriores que las han traspasado y radicado en otros Servicios o
han sido derogadas por ser incompatibles con el nuevo esquema económico.
Lo que sí queda en claro es que el Estado debe velar por el bien común y es por ello que
el Servicio Nacional del Consumidor encuadra sus funciones en una nueva forma de cautelar
dicho interés y que se traduce en las funciones EDUCACIÓN, ORIENTACIÓN E
INFORMACIÓN a los consumidores. Pues se considera que es la mejor forma como el
consumidor puede defenderse del abuso de las prácticas comerciales. Es entonces ésa la labor
fundamental del SERNAC, amén de que existe la herramienta legal, Ley 18.223 (y su sucesora
Ley 19.496) Ley de Protección al Consumidor, como apoyo a las situaciones prácticas de abuso,
se dota al Servicio, al consumidor en general, de un mecanismo legal que contiene tipificación
de delitos y de sanciones.
30.- JURISPRUDENCIA EXTRANJERA.
189
En España la Ley de Defensa de los Consumidores funciona a la perfección, sobre todo
en lo relativo al sistema arbitral que contempla. Desde 1986 existen en dicho país 22 Juntas
Arbitrales formadas por representantes de las asociaciones de consumidores, de los sectores
empresariales y del Instituto Nacional del Consumo. Para resolver los reclamos presentados se
constituye el Colegio Arbitral que considera cada caso, escucha a las partes implicadas y emite
un fallo obligatorio en favor de una u otra. Por ejemplo:
a) Un señor llevó su automóvil a un taller para una reparación por la que le cobraron el
equivalente a tres millones de pesos chilenos. El problema surgió cuando a los pocos días de
haber recuperado el auto, el señor notó que su vehículo aún tenía una de las averías por las que
lo había mandado a arreglar. Entonces acudió a otro taller.
La nueva factura ascendía a quinientos mil pesos, siempre hablando en plata chilena y
además la reparación había sido hecha en menos días.
El señor fue varias veces a los dos talleres para informarse bien respecto de las
diferencias en los precios, como las explicaciones eran contradictorias decidió acudir al Sistema
Arbitral.
Cuando el representante del primer taller detalló los puntos de la factura, no pudo
justificar el tiempo de trabajo y, además, el tiempo empleado en encontrar una de las fallas del
auto parecía excesivo.
Para confirmar si el tiempo de trabajo que se había cobrado en la factura había sido
necesario o no, se encargó un informe pericial.
Según los resultados del análisis del perito, se había cobrado al cliente horas de trabajo
de más equivalentes a setecientos cincuenta mil pesos más IVA.
190
El laudo arbitral fue favorable al usuario, ya que se decidió que el taller acusado debía
devolverle al señor un total de $907.120 dentro de los diez días siguientes a la notificación del
fallo.
b) La reclamante había llevado un abrigo de piel a la lavandería, y se quejaba que le
había estropeado la manga izquierda al limpiarla. La señora presentó la prenda de vestir, y la
boleta de la lavandería en la que no se advertía que la pieza podría deteriorarse con el
tratamiento.
El problema, sin embargo, estaba en que el abrigo no tenía etiqueta del fabricante, ni de
tratamiento, ni talla, y además la propietaria no tenía la boleta de venta que permitiera justificar
el valor de la prenda.
Los responsables de la lavandería alegaron que en este tipo de prendas es difícil encontrar
los defectos ocultos por la misma suciedad y por el apresto propio de la piel. En este caso, el
defecto que motivó el reclamo era un corte de unos cuatro centímetros que había sido ya cosido
de forma profesional, aunque no se podría saber si fue antes o después de entregar el abrigo en la
lavandería.
A la Junta Arbitral le pareció extraño que la prenda no tuviera ningún tipo de etiquetas.
De este hecho se dedujo que podía haber sido comprado en un lote de saldos. En estos casos
puede que el vendedor enmascare los defectos que existen en la prenda para que el consumidor
no los perciba. Por ello, aunque la falla existiera en el abrigo antes de llevarlo a la lavandería, la
señora no tenía cómo saberlo.
Los árbitros decidieron que no se podía demostrar que la lavandería fuera la causante del
defecto.70
70 ? Tomados de la Revista "Consumo y Calidad de Vida", del Servicio Nacional del Consumidor, de Julio-Agosto de 1996, págs. 5 y sgtes.
191
31.- CONCLUSIONES GENERALES.
Una reciente encuesta realizada por el Centro de Estudios de
la Realidad Contemporánea, CERC, reveló que el 85 % de la
población entrevistada se sentía desprotegida frente a los
abusos, excesos y riesgos que se producen en el mercado, así como
ante las fallas de los bienes y servicios de consumo. Mientras un
54 % del público afirmó sentirse poco protegido, otro 31 %
declaró no tener ninguna protección.
Varios son los factores a los que puede atribuirse esta
sensación, aunque todo se puede reducir a uno: el desequilibrio
existente en las relaciones entre proveedores y consumidores.
Los primeros disponen de toda la información necesaria sobre
los bienes o servicios que comercializan (cómo fue hecho el
producto, qué ingredientes o componentes lo integran, cuál será
su eficacia y su duración), incluso de información sobre los
potenciales consumidores (cuánto ganan, cuál es su capacidad de
pago, qué deudas tienen) y determinan además unilateralmente las
condiciones de los contratos y de la garantía, entre otros
aspectos de la relación de consumo.
Esta realidad, de mercados caracterizados por procesos de
producción y comercialización cada vez más masivos y con
relaciones consumidor proveedor cada vez más impersonales, no se
reflejaba adecuadamente en la legislación que hasta ahora el
consumidor chileno podía invocar para hacer valer sus derechos.
192
De los cientos de reclamos que el SERNAC recibe diariamente,
en muchos de ellos no existía la posibilidad de exigir al
proveedor una solución ecuánime, pues el consumidor no contaba
con instrumentos jurídicos eficaces y a su alcance para defender
su legítimo interés.
Así, por ejemplo, si un consumidor adquiría un producto que
fallaba reiteradamente o poco de comprarlo, el derecho al cambio
del mismo no estaba legalmente consagrado y su sustitución
quedaba a la voluntad del comerciante. Este último, por lo común,
solo ofrecía hacer valer la garantía del fabricante, de acuerdo a
los términos en que ésta hubiera sido extendida. Y, en
definitiva, si el consumidor se sentía defraudado, los
procedimientos judiciales para hacer valer su derecho resultaban
complicados y onerosos, muchos de ellos debían ventilarse ante
los tribunales ordinarios y requerían de la asesoría profesional
correspondiente.
Este estado de cosas contribuyó a que las personas, frente a
un conflicto derivado de un acto de consumo, carácter que tiene
la gran mayoría de los actos jurídicos que un individuo común
celebra durante su vida, se sintieran desprotegidas, como lo
reveló la citada encuesta del CERC. La Ley de los Derechos de los
Consumidores es hoy una realidad que acercará el derecho a todos
los chilenos, especialmente a los de menores recursos,
solucionando los problemas de la gente común y, en consecuencia,
legitimando a la justicia como órgano y función.
193
La nueva ley consagra el derecho a la información, obligando
a los proveedores a proporcionarla en sus aspectos más
significativos: precio, condiciones de crédito, rotulación y
etiquetado; contempla la garantía legal obligatoria; regula las
promociones y ofertas y sanciona la publicidad falsa y engañosa;
regula los contratos de adhesión y señala las cláusulas abusivas
que no podrán aplicarse; sanciona duramente la interrupción
injustificada de los servicios básicos domiciliarios; establece
obligaciones para los servicios técnicos y normas que garanticen
la seguridad en el consumo. La ley también allana el camino a la
justicia al simplificar los trámites de denuncia ante los
juzgados, formalizar el procedimiento de mediación que realiza el
SERNAC y favorecer la organización de los consumidores.
Viene así a llenar este ordenamiento un enorme vacío
originado en las modificaciones producidas en las relaciones
económicas, durante más de un siglo, en el mundo y en nuestro
país. El desafío es utilizarlo correctamente y estar conscientes
que no es una obra concluida. Muy por el contrario, debido a la
naturaleza de las relaciones que regula, debemos estar atentos y
dispuestos a irla perfeccionando, sin que sea necesario esperar
otro siglo para implementar los cambios que requiera y sin
permitir nuevamente que el derecho y la justicia sean algo sólo
reservado para unos cuantos favorecidos en la sociedad.
Estamos cierto de que, por las anotadas características,
esta ley puede ser considerada como una de las más importantes de
194
contenido social dictadas durante el presente período
democrático. Del adecuado conocimiento y oportuna invocación por
todos nosotros dependerá que también sea un eficaz instrumento de
profundización democrática y de cotidiano ejercicio de
ciudadanía.
Es de esperar que la nueva Ley de Protección del Consumidor
sea un instrumento eficaz en esta materia y no produzca
complejidad en su uso haciéndolo engorroso, sino que por el
contrario, pueda erigirse en el medio idóneo, como está
concebida, para permitir que consumidores y usuarios se
encuentren absolutamente amparados de abusos y arbitrariedades.
195