características no plenamente definidas en todos los casos ... · presupuesto seguirá conservando...

IV. CONSIDERACIONES FINALES

Como se señaló en la parte inicial, el manejo de losrecursos del Estado ha tenido tres grandes etapas: laautorización para cobrar (1215); la autorizaciónpara gastar (1689); y el control sobre lo gastado(1791). Una cuarta etapa ha comenzado, si bien concaracterísticas no plenamente definidas en todos loscasos: la naturaleza jurídica del presupuesto comoley, con todas sus implicaciones. Las más importan-tes consisten en que todos los representantes inter-vengan en su aprobación, y que no haya restriccio-nes para intervenir en la determinación del gasto.

La elaboración del presupuesto en México pre-senta las características propias de un sistema polí-tico rígido, construido en torno al predominio insti-tucional de la presidencia. En su configuraciónactual, el procedimiento para la formulación delpresupuesto seguirá conservando elementos quecontrastan, y hasta contradicen, la naturaleza de unsistema democrático, que auspicie la alternancia enla titularidad del poder, la consolidación de las ins-

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tituciones representativas y la presencia de un go-bierno dividido sin crisis política.

Por lo mismo consideramos —dados los enor-mes avances institucionales experimentados recien-temente para dotar a la Cámara de Diputados de losinstrumentos necesarios para que el proceso de de-cisión presupuestaria sea profundo, detallado, espe-cializado y vinculado al análisis, más genérico ypermanente, de las políticas públicas implementa-das por el Estado— que las siguientes propuestaspodrán ser útiles para perfeccionar el arreglo insti-tucional que apenas se ha echado a andar:

— que no se introduzcan, como en otros textosconstitucionales, límites al gasto, de modoque la representación se responsabilice coti-dianamente de cuánto y cómo se gasta;

— que no se establezca, como diversas voceshan propuesto, la obligación del Congreso deaprobar el Plan Nacional de Desarrollo, peroque se cree un mecanismo para que el Con-greso lo conozca en los términos más ampliosposibles;

— que no se establezca en la Constitución, comoalgunos especialistas han recomendado, com-promisos de gasto, de modo que los repre-sentantes se responsabilicen directa e inte-gralmente de las decisiones presupuestales;

162 EL PROCESO PRESUPUESTARIO







— que se conserve la facultad exclusiva del Ejecu-tivo en la presentación del proyecto de presu-puesto, pero que se establezcan las responsabi-lidades en que incurriría ante el incumplimientode la obligación de presentar un proyecto entiempo y forma, así como la alternativa que hade construirse ante la falta de iniciativa presi-dencial;

— que la presentación la realice formalmente elgabinete como cuerpo colegiado;

— que se amplíe el plazo para la deliberación le-gislativa y, por lo tanto:

a) que la entrega formal del proyecto de pre-supuesto se fije en algún momento entre el15 de septiembre y el 15 de octubre, y en-tre el 10 y el 15 de diciembre cuando setrate del año en que ha de cambiar la admi-nistración;

b) que se explore, sin embargo, la opción demodificar el calendario del ejercicio presu-puestal del 1o. de mayo al 30 de abril, demodo que el proyecto de presupuesto seenvíe al Congreso en alguna fecha del pri-mer periodo ordinario (1o. de septiembre-15 de diciembre), para ser aprobado duran-te el segundo periodo ordinario (15 demarzo-30 de abril). Cuando se trate de un

CONSIDERACIONES FINALES 163







cambio de administración, el proyecto po-dría ser enviado al Congreso al inicio delsegundo periodo ordinario;

c) que se exploren distintas fechas en las queel Ejecutivo debe enviar al Congreso docu-mentos preliminares sobre su proyecto afin de iniciar el análisis correspondientepor parte de las comisiones;

— que el presupuesto deje de tener una naturale-za administrativa y se le atribuya la naturale-za de ley;

— que en el proceso legislativo de aprobaciónpresupuestal, participe, junto con la Cámarade Diputados, el Senado de la República, yque se explore la posibilidad que en el pro-yecto sea primeramente dictaminado por co-misiones de ambas cámaras en conferencia;

— que proceda, con reglas específicas, el vetopresidencial en materia presupuestal, peroque dicho veto no pueda ser parcial, sino so-lamente total;

— que cuando el presidente no haya ejercido sufacultad de veto, el Congreso pueda promul-gar directamente las leyes que haya aproba-do, incluido el presupuesto;

— que el texto constitucional establezca que enel decreto correspondiente al presupuesto de-








ben aparecer las reglas generales con relacióna los ajustes al presupuesto, una vez que hasido aprobado, en los casos en que los ingre-sos aumenten o disminuyan respecto de looriginalmente programado;

— que el presupuesto siga siendo estrictamenteanual;

— que se estudien con especial cuidado las ven-tajas y desventajas de las distintas modalida-des de reconducción presupuestal y que, deser aprobada alguna, la reconducción se limi-te a un número reducido de rubros que seconsideren indispensables;

— que se exploren los mecanismos que posibili-ten la máxima difusión pública del presu-puesto aprobado;

— que las facultades del Congreso establecidasen los párrafos segundo y tercero del artículo93 constitucional (título tercero, capítulo III,“Del Poder Legislativo” ), se reubiquen en elcapítulo III (“Del Poder Legislativo” ), con-cretamente en su sección III (“De las faculta-des del Congreso” );

— que el tercer párrafo del actual artículo 93constitucional, que en principio debía prote-ger la capacidad de las minorías parlamenta-rias de activar el control congresional en laCámara de Diputados, también lo haga en el








Senado, estableciéndose además que a pedidode una cuarta parte de los miembros de cual-quiera de las cámaras, se integrarán comisio-nes de investigación;

— que se reforme igualmente dicho párrafo paraque tal acción investigadora de las comisio-nes del Congreso se refiera al gobierno y acualquier entidad que preste servicios públi-cos, y no exclusivamente a los organismosdescentralizados y a las empresas de partici-pación estatal mayoritaria;

— que la Constitución asigne a las comisionesordinarias la función de control evaluatoriode las políticas públicas, y no a la EntidadSuperior de Fiscalización;

— que por disposición legal, la Entidad Superiorde Fiscalización coadyuve con las comisionesen sus tareas de control evaluatorio;

— que el primer párrafo del artículo 45 de laLOC no circunscriba las facultades de inves-tigación ahí señaladas a las comisiones ordi-narias, para que dichas facultades puedan serejercidas por cualquier tipo de comisión;

— que la LOC imponga a la Comisión de Presu-puesto y Cuenta Pública la obligación de ha-cer llegar a todas las comisiones ordinarias elProyecto de Presupuesto del ramo específicocorrespondiente en un plazo breve, una vez








que el Ejecutivo envíe el proyecto en su con-junto (o documentación preliminar) al Con-greso;

— que, para el análisis de dicha parte del Proyectode Presupuesto, la LOC establezca que la comi-sión ordinaria respectiva de cada Cámara puedasolicitar al presidente de la Cámara que cite alfuncionario que corresponda con fundamentoen el párrafo segundo del artículo 93 constitu-cional, a efecto de que intercambie puntos devista con la comisión correspondiente;

— que la LOC establezca que las comisiones or-dinarias deberán hacer llegar a la Comisiónde Presupuesto y Cuenta Pública de ambascámaras sus comentarios y observaciones alProyecto de Presupuesto del ramo correspon-diente, con base en:

1) el análisis específico que hagan del mismo;2) los informes proporcionados por la Enti-

dad de Fiscalización Superior de la Fede-ración; y

3) las labores de monitoreo permanente reali-zadas por las comisiones a lo largo delaño;

— que el envío de tales comentarios y observa-ciones se realice en un plazo que permita a la








Comisión de Presupuesto y Cuenta Públicasu detallado análisis (en ambas Cámaras).

— que el detallado análisis que la Comisión dePresupuesto y Cuenta Pública (en ambas Cá-maras) haga de los comentarios y observacio-nes recibidos, deba de realizarse a través desus subcomisiones, con fundamento en el pá-rrafo cuarto del artículo 44 de la LOC.

— que eventualmente, y con el fin de fortalecerel vínculo entre la Comisión de Presupuesto yCuenta Pública y el conjunto de las comisio-nes ordinarias, podría proponerse que la LOCestableciera, por ejemplo en el caso de la Cá-mara de Diputados, una excepción al artículo43, el cual obliga a las comisiones a tener unmáximo de treinta miembros, para que la Co-misión de Presupuesto y Cuenta Pública seintegre con un número de diputados tal quecada una de las comisiones ordinarias tengapor lo menos a uno de sus miembros en la ci-tada Comisión.

Estas propuestas inciden, de manera diferente, enel funcionamiento del gobierno (como cuando sepropone que el proyecto de presupuesto sea discuti-do y aprobado por el gabinete, por ejemplo) y delCongreso (particularmente por lo que respecta alfuncionamiento de las comisiones). Pero lo más re-








levante, para el objeto de nuestra hipótesis, es quetienden a modificar la relación existente entre el go-bierno y el Congreso, en el sentido de fortalecer lasfacultades que le corresponden al órgano de repre-sentación nacional. Sin embargo, hemos tenido encuenta que la vigorización de una función no seconsigue a expensas de debilitar otra u otras. Noproponemos sustraer al gobierno su potestad deproponer al Congreso el presupuesto, e incluso su-gerimos la conveniencia de otorgarle el derecho deveto con relación a lo resuelto por el Congreso. Loimportante es que las decisiones de los representantesestén precedidas de una adecuada información; quedispongan del tiempo suficiente para debatir y quepuedan influir de una manera más clara en la defini-ción de las políticas públicas.

El proceso de cambio institucional que vive Mé-xico exige atender numerosos aspectos en cuanto ala organización y funcionamiento del poder. Aquíhemos apuntado sólo un aspecto, el concerniente alpresupuesto; pero consideramos que puede teneruna innegable importancia en el contexto de otrasreformas que consoliden la profesionalización, in-dependencia y responsabilidad de los representantesde la nación. En este sentido ya nos hemos pronun-ciado en otros foros y espacios acerca de la necesi-dad de retornar al sistema de reelección inmediatade los legisladores, que preveía en su texto original








la Constitución de 1917. Este cambio, más los queahora proponemos en materia presupuestal, puedengenerar una sinergia institucional muy positiva parala consolidación democrática de México.

En la primera parte de este estudio examinamosla relación entre el proceso presupuestario y el sis-tema representativo. En el orden institucional la ga-rantía de las libertades no se consigue sólo mediantedeclaraciones políticas o disposiciones normativasinspiradas en principios. Son necesarios, además,instrumentos constitucionales que permitan hacereficaces esas declaraciones y esas disposiciones. Laexperiencia constitucional demuestra dos cosas:que el mejor de estos instrumentos es el sistemarepresentativo, y que el sistema representativo en-cuentra su más firme punto de apoyo en la interven-ción de los órganos colegiados de representación enel proceso presupuestario.

Se sabe que una buena parte de las funciones decontrol político se ejercen sin que sea posible la im-posición de sanciones entre los órganos del poder.Esto ha llevado a que algunos autores duden acercade la naturaleza jurídica de las normas que estable-cen, constitucionalmente, esas funciones de control(véase Valadés, pp. 123 y ss.) El problema que aho-ra hemos abordado nos permite valorar la importan-cia que tiene la negociación del presupuesto para








determinar las relaciones de control entre el gobier-no y el Congreso.

Todo sistema constitucional moderno supone lapresencia de órganos diferenciados de poder. Sinembargo, sería una generalización muy artificialconsiderar que la sola diferenciación orgánica yfuncional es suficiente para caracterizar a un siste-ma como democrático.

Numerosos diseños constitucionales, formalmen-te inobjetables, encubren estructuras autoritarias delpoder. Por eso el modelo constitucional que seadopte será tanto más democrático cuanto más si-métricas sean las relaciones entre esos órganos. Eneste sentido el diseño constitucional y el sistema departidos son las variables fundamentales.

Lo deseable entonces, en los sistemas constitu-cionales, parlamentarios o presidenciales, es asegu-rar la mayor simetría posible en las relaciones entrelos órganos del poder, y uno de los elementos másadecuados para conseguirlo es precisamente el me-canismo adoptado para la aprobación del presu-puesto. El objetivo de una relación simétrica entrelos órganos del poder no se consigue sin un adecua-do sistema representativo, y éste, como se ha dicho,sólo es viable a través del mecanismo que ha de-mostrado ser la clave histórica de la relación entrelos órganos políticos del poder: el presupuesto.








Aun cuando la inercia haga que sigamos refirién-donos al “Poder Legislativo” , lo cierto es que lafunción esencial de los órganos de representaciónno reside en sus facultades de carácter normativo,sino político. Los procesos legislativos cada vezson más complejos, y buena parte de los proyectosque se someten a la decisión de los representantesson formulados por expertos altamente especializa-dos. Los presupuestos, empero, así correspondan aexpresiones técnicas muy elaboradas, se traducenen políticas públicas que todo representante puedeadvertir. Tomar posición ante esas decisiones co-rresponde a un proceso político, no técnico.

También hay otro aspecto que permite establecerhasta qué punto las decisiones en materia de presu-puesto son las únicas que en un sistema constitucio-nal corresponden sólo a los órganos de representaciónpolítica: el referéndum. Son muchas las materiasque suelen ser sometidas a referéndum. Todos lossistemas que admiten el referéndum lo prevén paracuestiones legislativas en general, pero sólo algu-nos incluyen la posibilidad de consultas sobre im-puestos y ninguno sobre gasto.

Ha quedado demostrado en este estudio que enningún sistema democrático se admite la posibili-dad de delegar facultades al gobierno en materia degasto. La excepción admitida en pocas Constitucio-nes es únicamente para hacer frente de manera in-








mediata a contingencias graves, pero no excluye laaprobación por parte de los órganos de repre-sentación. La elaboración del presupuesto es unafunción ordinaria de los parlamentos, que ejercende manera exclusiva e intransferible en todos lossistemas constitucionales. Por eso hemos sostenido,en este estudio, que el fortalecimiento del sistemarepresentativo en México requiere de un nuevoplanteamiento en cuanto a la intervención del Con-greso de la Unión en la elaboración del presupues-to, con un conjunto de nuevas reglas que auspicienuna relación más simétrica con el gobierno. La con-solidación de la democracia involucra el fortaleci-miento del sistema representativo.

Desde luego no queremos dar la impresión de in-currir en el reduccionismo político en un doble sen-tido: no todo el problema de las relaciones entre losórganos del poder se resuelve con las medidas enmateria del presupuesto, ni las opciones en materiade presupuesto que aquí sugerimos son necesaria-mente las únicas posibles. Hemos querido contri-buir al debate sobre este tema, y consideramos quelo aquí propuesto es razonable y viable. Considera-mos que los cambios que recomendamos contribui-rían a fortalecer el sistema representativo en Méxi-co y que no generarían tensiones entre los órganosdel poder. Estamos convencidos de que la Constitu-ción debe suprimir los residuos del poder autorita-








rio y al mismo tiempo permitir la conducción de lasinstituciones incluso en la situación de un gobiernodividido. No proponemos desmontar las posibilida-des reales de gobierno, pero tampoco deseamos quese perpetuen las relaciones asimétricas en el poder.La esencia de un buen diseño constitucional estáhoy, como se viene diciendo desde la antigüedadclásica, en el equilibrio.








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