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Perfiles EducativosUniversidad Nacional Autónoma de Mé[email protected] ISSN (Versión impresa): 0185-2698MÉXICO

2006 Gloria del Castillo Alemán

UNA PROPUESTA ANALÍTICA PARA EL ESTUDIO DEL CAMBIO EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

Perfiles Educativos, tercera época, año/vol. XXVIII, número 111 Universidad Nacional Autónoma de México

México, D.F., México pp. 37-70

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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El objetivo de este trabajo es ofrecer una propuesta analítica que contribuya a explicar de manera integral elcambio institucional que se registra en las instituciones de educación superior de distinto régimen jurídico,como resultado de la articulación entre factores organizacionales endógenos y exógenos a las universidades. Seaborda la perspectiva intersectorial público-privada como parte de un análisis del cambio en el ámbito de laeducación superior a partir de lo que la autora ha denomina denominado isomorfismo burocrático. El interéspor una complementariedad analítica responde a que si se adoptan ambas perspectivas, la intersectorial y laorganizacional, el cambio universitario quedaría explicado de manera más completa, de tal forma que esposible dar cuenta de que las universidades cambian a su ritmo y en función de su singularidadorganizacional, dando lugar a tipos específicos de cambio universitario.

The purpose of this article is to offer an analythical proposal which contributes to explain comprehensively theinstitucional changes within higher education institutions with different legal structures as a result of thearticulation between internal and external organizational factors. The intersectorial public-private perspective isseen as a part of the analysis of change within higher education starting from what the author calls bureaucraticisomorphism. The interest towards an analytical complementarity responds to the fact that if both perspectives, theintersectorial and the organizational as well, are adopted, the change within universities could be explained in amore comprehensive way, and this would make possible to show how universities are changing at their own rythmand according to their organizational peculiarities, giving birth to specific types of university change.

Cambio institucional/ Isomorfismo burocrático/ Cambio éndogeno/ Cambio exógeno/ Herogeneidad en el cambioInstitutional change / Bureaucratic isomorphism / Internal change / External change / Heterogeneity within change

Una propuesta analítica para el estudio del cambio en las instituciones de educación supe-rior GLORIA DEL CASTILLO ALEMÁN*

Recibido: 15 de enero de 2006

Aprobado: 28 de marzo de 2006

* Profesora-investigadora de tiempocompleto de la Facultad Latinoame-ricana de Ciencias Sociales (FLACSO)-México. Es coordinadora de los pro-gramas de maestría y doctorado enciencias sociales en la misma institu-ción. Obtuvo el doctorado en Inves-tigación en Ciencias Sociales conEspecialización en Ciencia Política,en FLACSO. Es miembro del SNI.Recibió el Premio ANUIES 2004 en lacategoría a la Mejor tesis de doctora-

do en el tema de educación superior.Entre sus publicaciones más recien-tes están: Dos modelos diferenciadosde configuración institucional bajo elimpacto de la evaluación externa: laUAM-A y la UIA. México, ANUIES,2005 y “El impacto de la evalua-ción externa en dos instituciones deeducación superior en México: laUniversidad Autónoma Metropolita-na-Azcapotzalco y la UniversidadIberoamericana”, en Perfiles Latinoa-mericanos, núm. 25, año 12, diciem-bre 2004.


la formalización, entendidacomo la explicitación dereglas, procedimientos yregulaciones; lainstrumentalización, referidaal vínculo medios-fines, y eneste sentido, la organizaciónse concibe como unaestructura interna diseñadapara llevar a cabo propósitosparticulares, lo cual hace dela burocracia un instrumentoorganizacional racional, y laautoridad legal-racional; legalporque se fundamenta en laposición formal de laautoridad, y racional porquese cuenta con elconsentimiento de lossubordinados de que ésta esel mejor medio para cumplircon los objetivos de laorganización.4. El cambio como unproceso de adaptación esanalizado por distintas teoríasorganizacionales, entre lascuales destaca la teoría de lacontingencia, la cual sostieneque la adaptabilidad de lasorganizaciones a su ambientedepende de la estabilidad oincertidumbre de éste, de talforma que cuando elambiente es estable lasorganizaciones cuentan conmejores condiciones paraformalizar e institucionalizarprácticas o rutinas, y locontrario sucede cuando elambiente es inestable oincierto (Lawrence y Lorsch,1967). Desde estaperspectiva, lo másimportante para lasorganizaciones es identificarla mejor estrategia para hacerfrente a los cambios en elambiente. 5. Desde la teoría ecológicade la organización, laatención analítica se focalizaen la poblaciónorganizacional, la cual seconcibe como un grupo deorganizaciones que llevan acabo funciones y actividadessimilares, compiten con otras

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1. Las instituciones deeducación superior es untérmino genérico que puedeestar referido a distintostipos de instituciones delsistema educativo superior,como las universidades,universidades tecnológicas, otecnológicos, sin embargo,en este trabajo nos referimoscon IES básicamente a lasuniversidades. 2. Dos elementos clave enesta definición son: a) laaplicación sistemática, locual implica laimplementación de procesosevaluativos a largo plazo yb) la medición de la calidadmediante la asignación devalores. La evaluación puedeser de origen interno, la querealizan las propiasuniversidades, o denaturaleza externa, la queproviene directa eindirectamente desde laesfera gubernamentalmediante la participación deuna agencia nacional deevaluación.3. Siguiendo a Max Weber(1944, 1984), los elementoscentrales que conforman unaorganización burocrática sonseis: a) una definición clarade la división del trabajo(actividades yresponsabilidades); b) unaestructura jerárquica quedefine relaciones entresuperiores y subordinados;c) la existencia de normasformales que orientan loscriterios de desempeño;d) el reclutamiento de losmiembros de la organizaciónsegún criterios deespecialización y experiencia,e) las tareas asignadas sevislumbran como parte deuna carrera o vocaciónprofesionales y f) la autoridady los deberes están asociadosa las posiciones y no a laspersonas. Los principioscentrales de este modeloburocrático racional son tres:

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es ofrecer una propuesta analítica paraexplicar el cambio que se registra en las instituciones de edu-cación superior (IES), como resultado de la articulación entre fac-tores organizacionales endógenos y exógenos a las institucioneseducativas. Esta propuesta se hace a propósito de explicar analíti-camente el cambio universitario en IES de distinto régimenjurídico a partir del impacto de la evaluación externa orientadaal mejoramiento de la calidad educativa.

La atención en este trabajo está puesta en la relación entre laevaluación de la calidad y el cambio institucional en el ámbitode la educación, particularmente en las instituciones de edu-cación superior.1 Se entiende por evaluación de la calidad el usode cualquier medición sistemática de la operación o resultadosde las distintas actividades que comprenden los servicios de edu-cación superior (investigación, docencia, difusión de la cultura ygestión institucional), mediante un conjunto de mecanismosque constituyen un sistema de supervisión de la calidad que cadauniversidad diseña, implementa y, en algunos casos, adopta delexterior de acuerdo con su propia configuración institucional,intereses, necesidades y propósitos.2

Por su parte, el cambio institucional lo entendemos como elresultado de un proceso de ajustes incrementales al conjunto dereglas, normas y cumplimientos obligatorios (North, 1990,1993, p. 110), referidos a la evaluación en el marco de las uni-versidades como parte de un proceso de cambio más amplio quese registra en el ambiente o contexto de éstas. Los cambios en elambiente se observan a partir de una nueva regulación guberna-mental que se instrumenta mediante la introducción de meca-nismos de supervisión de la calidad en las instituciones. Así, elestudio del cambio, en este trabajo, está referido a la adopciónde nuevas reglas externas de evaluación y a su articulación con elsistema interno de evaluación en el contexto de las institucionesde educación superior.

Dos planteamientos generales que están referidos al cambio yque son indispensables para comprender la dinámica de éste enla enseñanza superior son: en primer lugar, que el cambio notiene un origen explicativo monocausal, ya que casi siempre esresultado de un proceso donde convergen distintos factores, yno de un momento específico, aunque con frecuencia esto últi-mo se relacione con una decisión particular (North, 1993). Poresta razón, no es conveniente aislar la relación evaluación y cam-bio sino más bien ubicarla en un contexto más amplio, en el de

la administración pública y las políticas de educación superior.Además de lo anterior, es importante considerar los aspectosorganizacionales que otorgan particularidad a los sistemas deeducación superior (SES) y a las IES porque los resultados delcambio en la educación superior pueden explicarse, en granmedida, en función de la particularidad organizativa de los SES

(Clark, 1983, 1991; Brennan, 1997; Brennan y Sha, 2000). Elsegundo planteamiento es que el cambio puede desencadenardos tipos de resultados que no son mutuamente excluyentes: ladiferenciación o la homogeneidad interorganizacionales.

Por diferenciación (o heterogeneidad) entendemos que elcambio en el contexto en el cual se desarrollan las IES puede darlugar a la existencia de distintos modelos de universidades, enfunción de sus orígenes, historia, y configuración institucional;mientras que la homogeneidad da cuenta de la posibilidad deque el cambio en el ambiente produzca cierto tipo de conver-gencias o semejanzas entre instituciones distintas. Ambos resul-tados son posibles de manera simultánea dependiendo del niveldonde se registre el impacto del cambio.

La revisión teórico-analítica que se ofrece aquí se hace toman-do como referencia las distintas teorías que explican el cambiodesde una perspectiva organizacional. Existen teorías que ponenmayor énfasis en el análisis intraorganizacional, y otras que secentran en el análisis interoganizacional (Jaffee, 2001). En lasprimeras, la atención analítica se centra en las interaccionesinternas y características de las organizaciones, por lo cual com-prende aspectos relacionados con las estructuras, procesos ydinámicas internas, tales como las relaciones laborales, las inte-racciones formales e informales entre los miembros que consti-tuyen a la organización, el diseño organizacional interno, losmétodos de supervisión o control, así como la cultura organiza-cional. Desde la perspectiva de estas teorías organizacionales,una organización se concibe como un sistema cerrado, en el cualel cambio en las organizaciones se explica a partir de la maneraen que se articulan sus estructuras, procesos y rasgos internoscon la toma de decisiones.

Entre los principales aspectos internos que se considerandesde distintas perspectivas teóricas para explicar la forma en quese constituyen y funcionan las organizaciones destacan: a) laestructura formal y la informal que dan cuenta de la organi-zación y los procesos, es decir, la forma en que se desarrollan lasactividades sustantivas, las relaciones e interacciones de inter-cambio entre los miembros que conforman una organización, yel cumplimiento de metas en las organizaciones; b) la forma-



y utilizan el mismo tipo derecursos del ambiente en elcual se ubican. Una de lasprincipales premisas de estateoría es que el cambioradical en la organizacionessólo es posible cuando lasviejas organizaciones pierdencompetitividad y en su lugarsurgen nuevas organizacioneso estructuras organizacionales(Hannan y Freeman, 1984).De otra forma, el cambio enlas organizacionesindividuales se caracterizapor cambios graduales,porque las organizacionesestán sujetas a fuerzasinerciales que resisten elcambio. Desde estaperspectiva, la magnitud dela fuerza inercial estructuraldepende de algunos rasgos delas organizaciones como laedad, tamaño y complejidad. 6. La fisonomía institucionalde cambio la entendemoscomo el conjunto decaracterísticas de lasuniversidades que dan cuentade un perfil proactivo oresistente al cambio, a partirdel cual es posible identificarel ritmo en las dinámicas decambio.7. En términos más generalesse registra un nuevo énfasisen el estudio del cambiodesde finales del siglo XX, enel cual las institucionesconcebidas como “reglas deljuego” adquieren unacentralidad que había sidoocupada por el análisis de laconducta de los individuos olas clases sociales desde otrosenfoques teóricos, en dondeel papel de las institucionesse diluye en el análisis de losprocesos de cambio ytransformación. El nuevoénfasis en el estudio de las“instituciones” da lugar alsurgimiento de lo que hoy seconcibe como nuevoinstitucionalismo.Actualmente, esta perspectivacomprende distintos campos

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disciplinarios: la cienciapolítica (March y Olsen,1989, 1997), la economía(North, 1990, 1993); lasociología (Meyer y Rowan,1991, 1999; Powell y DiMaggio, 1991, 1999; Scott yMeyer, 1991, 1999), lahistoria (Steinmo, Thelen yLogstreth, 1992), y, másrecientemente la sociologíaeconómica (Ingram ,1998; yNee e Ingram, 1998). Elnuevo institucionalismo norepresenta un cuerpounificado de pensamiento(Hall y Taylor, 1996, 1999,p. 15), de tal forma queencontramos distintasexplicaciones sobre el cambioentre estas distintasperspectivas disciplinarias.En el caso del nuevoinstitucionalismo económico,el motor del cambio estárepresentado por lacapacidad de aprendizaje delas organizaciones en funciónde los incentivos que otorgael marco institucional en unambiente competitivo, queamenaza la supervivencia delas organizaciones, de talforma que la amenazaproveniente del ambiente sevislumbra como unaoportunidad para el cambio(North, 1993). Por su parte,el nuevo institucionalismo dela sociología económicaplantea que el cambioinstitucional es resultado delconflicto entreorganizaciones existentes ynuevas organizaciones,proceso durante el cualresultan como ganadoras lasnuevas organizaciones. Lasustitución de viejos órdenesinstitucionales por nuevos seexplica a partir de que lasorganizaciones previamenteexistentes no son capaces deprocesar nuevosconocimientos y habilidades(Nee e Ingram, 1998).8. El isomorfismoinstitucional se entiende

forma en que se articulan los factores internos y el ambiente delas universidades, para dar lugar a un tipo específico de cambiouniversitario.

Así, la propuesta analítica que se plantea aquí para explicar elcambio en el ámbito de las IES combina dos perspectivas analíti-cas: una que comprende el análisis intra-organizacional median-te una perspectiva sociológica de las universidades (perspectivaorganizativa), en la cual la atención analítica se focaliza en losaspectos interno-organizativos de las universidades (Clark, 1983,1991), a fin de indagar de qué forma la particularidad organi-zativa de las universidades incide en la fisonomía institucionaldel cambio,6 y, otra, que aborda el análisis inter-organizacional,poniendo énfasis en la relación universidad-ambiente, desde elnuevo institucionalismo sociológico,7 con el propósito de expli-car la forma en que el ambiente incide en la estructura, procesosy dinámicas internas de las universidades, mediante el conceptode isomorfismo institucional.8

El interés por una complementariedad analítica respondea que si tomamos solamente una de las dos perspectivas men-cionadas el cambio universitario quedaría parcialmente explica-do, ya que mientras la perspectiva organizativa de la educaciónsuperior reconoce y explica la complejidad inherente que obser-van las instituciones de educación superior como “organiza-ciones del conocimiento” (Miranda, 2001), el nuevo institu-cionalismo sociológico no centra su atención analítica en losfactores internos que constituyen a una universidad ni tampocoen la complejidad particular que observa la estructura organi-zativa de las universidades para explicar el cambio. Por su parte,el nuevo institucionalismo sociológico aporta elementos noconsiderados desde la literatura de la educación superior, talescomo la capacidad de las fuerzas externas que constituyen elambiente de las organizaciones para explicar el cambio en lasorganizaciones.

Otro elemento que da cuenta de la importancia analítica quereviste la complementariedad intra-interorganizacional es que sino consideramos los factores internos que constituyen a las uni-versidades, difícilmente será posible captar las tensiones intra-organizacionales que contribuyen a explicar el cambio a partirde la interacción universidades-ambiente. El origen de estas ten-siones es la complejidad inherente a este tipo de organizaciones,la cual se observa en la constante dificultad que resulta en lasuniversidades para lograr una convergencia funcional entre ladiferenciación, de tal forma que se registra una constante ten-sión entre la diferenciación, derivada de la división del trabajo,

lización que se orienta a observar en qué medida las reglas deorganización, los procedimientos, las regulaciones y las asigna-ciones de tareas se encuentran explicitadas; c) la distribución dela autoridad, es decir, quién o quiénes toman las decisiones,cómo y con base en qué criterios, y d) la cultura organizacional.

Con base en estos elementos, existen tantas definiciones deorganización como perspectivas teóricas. Entre ellas, destacala visión burocrático-racional de Max Weber según la cual seconcibe a las organizaciones como sistemas racionales, es decir,como colectividades orientadas a propósitos relativamenteespecíficos mediante estructuras socialmente formalizadas. Eneste caso, la existencia de una estructura formal y el cumpli-miento de metas constituyen los elementos organizacionalesclave.3

Por su parte, las teorías que centran su atención analítica enel nivel interorganizacional abordan dos tipos de interaccionesexternas: entre organizaciones, y entre organizaciones y susrespectivos ambientes. Se asume que el ambiente en el cual ope-ran las organizaciones y con el cual interactúan e incluso com-piten tiene la capacidad de inferir en los aspectos internos deuna organización. De esta manera, se reconoce que las organi-zaciones: a) son constreñidas por fuerzas externas con relacióna su habilidad para implementar cualquier estructura y estrate-gia organizacional, y b) dependen en términos legales o derecursos (financieros, humanos, o materiales) del ambiente enel cual operan.

Desde la perspectiva interorganizacional, la organización sevislumbra como un sistema abierto, en el cual se registra unainfluencia externa sobre las organizaciones, mediante la partici-pación de agencias gubernamentales, regulaciones públicas y pri-vadas, sindicatos, y relaciones con el mercado, entre otros. Deesta forma, el cambio se analiza como la capacidad que tienenlos factores que conforman el ambiente de una organizaciónpara incidir en su estructura, procesos y dinámicas internas. Elcambio puede ser concebido de dos maneras distintas: como unproceso de adaptación a condiciones cambiantes en el am-biente,4 y como un proceso en el cual se sustituyen viejas formasorganizacionales por nuevas.5

En el ámbito particular de la educación superior, conside-ramos necesario contemplar la perspectiva intra e inter-orga-nizacionales, a partir de la asunción de que el cambio en laeducación superior tiene un origen explicativo multicausal.Consideramos que la complementariedad de estas dos perspec-tivas analíticas da cuenta de manera más completa sobre la




institucionalismo sonconstreñimientos queestructuran la acción social, yen algunas ocasiones son“facilitadoras” de ciertoscomportamientos (North,1990, 1993; Ingram, 1998).En su conjunto constituyenuna estructura de incentivos—materiales y nomateriales— para losdistintos actores que formanparte de un grupo, unaorganización, un sistema ouna economía. Desde una

como un conjunto deorganizaciones y reglas queconstriñe la acción ycomportamiento de lasorganizaciones individualesen función del tipo derelación de dependencia quese establece entreorganizaciones y ambientes.Lo característico delisomorfismo institucional esque, en el mediano y largoplazos, conduce a que lasorganizaciones en ambientessimilares observensemejanzas (Di Maggio yPowell, 1991, 1999).9. La tensión denominadadiferenciación-integraciónrepresenta uno de losdenominadores comunes detoda organización (Jaffee,2001), ya que en cualquierorganización la división deltrabajo junto con laespecialización representanprincipios organizacionalesfundamentales, quenecesariamente desembocanen la diferenciación. Latensión se registra cuando seintenta coordinar y articularlas distintas tareas yfunciones de unaorganización, debido a que ladiferenciación dificulta laintegración entre distintosempleados, actividades,departamentos, unidadesbásicas que mantienenrelaciones deinterdependencia para ellogro de los objetivos de unaorganización. Desde otraperspectiva, la integraciónpuede analizarse como unproblema de acción colectiva,cuya solución está en funciónde los incentivos positivos ynegativos que se contemplanen los marcos institucionalesde las organizaciones, paraello se recomienda la lecturade Mancur Olson (1971,1992).10. Las reglas del juego o“instituciones” como seconciben desde el nuevo

y la organización disciplinaria y la integración, como se detallamás adelante.9 En este sentido, creemos que para explicar elcambio universitario es necesario considerar el tipo de tensionesy magnitud de las mismas que se registran en las universidadescomo parte de su complejidad.

Si bien la perspectiva intra-organizacional de la educaciónsuperior y la del nuevo institucionalismo sociológico ofrecenexplicaciones aparentemente contradictorias en el sentido de quela primera privilegia la heterogeneidad institucional y el nuevoinstitucionalismo sociológico la homogeneidad entre organi-zaciones, las explicaciones de ambos enfoques resultan com-plementarias, ya que consideramos hipotéticamente que en elcambio universitario es posible observar la presencia simultáneade la heterogeneidad y homogeneidad inter-organizacionales.

Algunas de las principales diferencias que observamos entrela perspectiva interno-organizativa de la educación superior y elnuevo institucionalismo sociológico, y que se registran a partirde la revisión que hacemos en torno a las dimensiones analíticasque forman parte del estudio del cambio, se sintetizan en elcuadro 1. Entre éstas destaca que desde la educación superior laatención analítica está puesta en la organización académica, asícomo en el gobierno de las universidades, dado que su interésresponde a contestar la pregunta: ¿Cómo cambia la educaciónsuperior? Es decir, el interés analítico gira en torno a los proce-sos y, en menor medida, en los resultados. En este sentido, cuan-do se habla de cambio se está haciendo referencia al cambioorganizacional como “al cambio en la estructura formal, la cul-tura organizacional y la metas, programa o misión” (Di Maggioy Powell 1991, 1999, p. 107). Por su parte, en el nuevo institu-cionalismo sociológico, el foco de análisis se ubica en las “insti-tuciones” como las reglas del juego, formales e informales,10 y elinterés sobre el cambio se centra en mayor medida en la facti-bilidad del cambio, por lo cual entre las principales preguntasque se busca responder desde esta perspectiva se ubica la de ¿porqué cambian las instituciones? El nuevo institucionalismo cuan-do se refiere al cambio está hablando de “cambio institucional”,porque el origen de éste radica en alteraciones en las reglas deljuego.

La recuperación de estas diferencias nos permite construiruna perspectiva analítica propia, con el propósito de explicar elcambio universitario poniendo énfasis en la articulación de dosaspectos centrales: por un lado, el cambio en el ambiente dondese desenvuelven y desarrollan las universidades, y, por otro, elperfil institucional de las universidades, porque de él depende

el tipo de respuesta que se dé al cambio en el entorno, así como eltipo de resistencias, y el tipo de vínculo entre el gobierno, lasuniversidades y la sociedad. De tal forma que desde nuestraperspectiva, el cambio universitario se concibe como productode la interacción entre el perfil institucional —que da cuenta deuna fisonomía proactiva o resistente al cambio en función de sucomplejidad—, y el ambiente en el cual se desenvuelven lasuniversidades.

Asimismo, entre la literatura de la educación superior y elnuevo institucionalismo encontramos un punto de encuentro apartir de la concepción que ambas perspectivas asumen sobre

Dimensiones

analíticas del cambio

Foco de análisis

Origen

Fuente

Agentes

Dirección delcambio

Rasgos

Resultado

Perspectiva organizativa en la

educación superior

La organización de la educaciónsuperiorEl gobierno de la educaciónsuperior

¿Cómo cambia el SES/IES?

Endógeno: énfasis en laarticulación de los factoresinternos (estructuras organizativay de gobierno, cultura)

El desarrollo disciplinario

Planeación colegiada/estratégica

De “abajo arriba”

Organizacional, progresivo,desarticulado e invisible

Diferenciación inter-

Nuevo institucionalismo sociológico

Las instituciones (formales einformales) como “reglas deljuego”

¿Por qué cambian lasinstituciones?

Exógeno: énfasis en el impactode factores externos (camposorganizacionales)

La necesidad de reducir laincertidumbre

Organizaciones

De “afuera adentro”

Institucional e incremental

Fuente: Elaboración propia.

CUADRO 1 l El cambio en las perspectivas de la educación superior y el nuevoinstitucionalismo sociológico




“fundamentales”, es decir,los cambios que implicanalteraciones en lasestructuras o una nuevadistribución de la autoridad,solamente son posibles apartir de alteraciones en lasuniversidades.13. En general, elisomorfismo se entiendecomo un conjunto limitadorque “obliga” a unaorganización individual aparecerse a otras queenfrentan las mismascondiciones ambientales. Enparticular, el isomorfismocoercitivo es resultado depresiones tanto formalescomo informales que sobreunas organizaciones ejercenotras de las que dependen—en términos de recursos,especialmente financieros—y ejercen también lasexpectativas culturales en lasociedad dentro de la cualfuncionan las organizaciones.Estas presiones se puedensentir como una fuerza,persuasión o invitación acoludirse. En algunascircunstancias, el cambioorganizacional es la respuestadirecta a un mandato degobierno, por ejemplo, lasescuelas promulgan planes deestudio que se ajustan a lasnormas del gobierno, otambién las fábricas debencumplir normas de controlde la contaminación que sonestablecidas igualmente porel gobierno. Pero también laimposición directa deprocedimientos estándares yde reglas y estructuraslegitimadas ocurre fuera delárea gubernamental, es decir,en la esfera privada (DiMaggio y Powell, 1991,1999).14. Una posición contraria ycrítica al determinismoambiental es la que se asumedesde la teoría de ladependencia de recursos quesostiene que mientras las

perspectiva más sociológicadel nuevo institucionalismo(Jepperson, 1991, 1999), las“instituciones” no solamentese vislumbran comoestructuras restrictivas o“facilitadoras”, sino queademás otorgan identidad alas organizaciones. Por logeneral, las reglas formales seencuentran explicitadas,como ocurre con lasconstituciones, las leyesorgánicas y reglamentos delas universidades, en tantoque las reglas informales nose encuentran escritas nitotalmente explicitadas (Neee Ingram, 1998), comosucede con algunos códigosde conducta, las creencias, lacultura. Otra diferenciaimportante es que elmonitoreo y supervisión delas reglas formales descansanen mecanismos formales, yen las informales, elmonitoreo es del mismotipo, como la aprobación odesaprobación social (Nee eIngram, 1998, p. 19).11. Burton Clark (1983,1991) sostiene que loselementos fundamentales decualquier universidad son: eltrabajo que comprende ladivisión del trabajo(investigación y docencia) yla asignación de funcionesespecíficas de acuerdo a unaestructura formal; lascreencias que comprendenel aspecto simbólico de lasuniversidades y que setraducen en una cultura osubculturas, y que entérminos del nuevoinstitucionalismo puedenocupar el lugar de las reglasinformales que se arraiganen las estructuras de accióncolectiva, y la autoridadformal o informal, que deacuerdo a la complejidad delas universidades es mejorhablar de “autoridades”.12. Para Burton Clark(1983, 1991), los cambios

el cambio. Desde la educación superior, el estudio del cambiono se reduce a fijar la atención en la identificación de altera-ciones específicas sino en entender la manera en que los patronesde las actividades sustanciales (investigación y docencia), lascreencias, y las formas de autoridad influyen de manera conjun-ta en los cambios en el ámbito de las instituciones (Clark, 1983,1991). De esta manera, el cambio es el resultado de un comple-jo proceso de continuos ajustes (estira y aflojes) en las institu-ciones. Igualmente, desde el nuevo institucionalismo, el cambiono se vislumbra como el resultado de una sola acción sino queel cambio institucional es un proceso que resulta de la tensiónconstante entre instituciones (reglas del juego) y organizaciones(North 1990, 1993) bajo ambientes específicos (Di Maggio yPowell, 1991, 1999).

Este trabajo comprende tres partes fundamentales. En laprimera se presenta el estudio del cambio desde una perspectivaorganizativa de la educación superior, la cual enfatiza el origenendógeno del mismo entendido como cambio organizacional.En la segunda parte, se aborda la literatura de la evaluación dela calidad educativa desde la perspectiva del nuevo instituciona-lismo con el propósito de articular el origen exógeno del cambioy su impacto en las universidades. Y, por último, se presenta amanera de reflexión final la utilidad de un enfoque analíticocomplementario sobre el cambio universitario para el ejerciciocomparativo intersectorial público-privado.

EL CAMBIO ENDÓGENO: LA PERSPECTIVAORGANIZATIVA DESDE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Desde la perspectiva organizativa de la educación superior lasposibilidades de encontrar respuestas semejantes al cambio entredistintas instituciones resulta menos probable debido a quedesde este ángulo se asume la premisa de que el cambio en lasIES es fundamentalmente una función de los rasgos particularesque observa cada institución de acuerdo con su propia configu-ración institucional (Van Vught, 1989; Becher y Kogan, 1992;Brennan, 1997), conforme a su propia memoria histórica y tra-yectoria institucional (Clark, 1983, 1991 y 1998, 2000). Desdeesta posición analítica, el cambio se refiere al cambio organiza-cional, en el sentido de que el impacto del cambio se analizaa partir de modificaciones en las estructuras organizativas degobierno, académicas y administrativas, lo cual da origen acambios de carácter “fundamental” o de carácter “sustantivo”,de acuerdo con la magnitud del impacto.

La complejidad

El argumento central que subyace en esta tesis descansa en laasunción de que las universidades son concebidas como “organi-zaciones del conocimiento” y como tales viven y se desarrollancon gran complejidad que se deriva, por un lado, de la forma encómo se integran los distintos elementos que configuran a unauniversidad (trabajo, creencias y autoridad) bajo una estructuraorganizativa y tipo de gobierno específicos, en donde la lógicade las disciplinas ocupa un lugar central en el proceso de tomade decisiones, y, por otro, de que sus principales funciones queson la producción, transmisión y diseminación del conocimien-to mediante la investigación, la docencia y la difusión, con fre-cuencia, durante su desarrollo, entran en contradiccionesderivadas de la propia lógica bajo la cual se lleva a cabo cada unade estas actividades. En este contexto, la lógica de las disciplinasrepresenta el referente racional más importante en la toma dedecisiones y acciones en las universidades.

Con relación al primer elemento que explica la complejidaden las universidades: la lógica disciplinaria, se argumenta que elhecho de que la lógica de las disciplinas tome un lugar centralen la organización académica de las universidades mediante lasunidades básicas de operación (facultades, departamentos) tieneimplicaciones centrales tanto para la toma de decisiones comopara los procesos de cambio. Esto es así porque en las universi-dades convergen múltiples disciplinas cada una con sus propiaslógicas, las cuales se incrustan en el trabajo de los académicos, ypor consiguiente en las estructuras básicas donde se realiza lainvestigación y la docencia. En este sentido, Meyer y Rowan(1991, 1999) señalan que toda organización, entre las cualespodemos considerar las universidades, son expresiones de mitosracionalizados que se expresan en forma ceremonial y ritualiza-da. De aquí que su propia constitución legal y burocrática no seael resultado de una integración estructural ni del control y coor-dinación de sus actividades rutinarias de enseñanza e investi-gación, sino el reflejo de las reglas, entendimientos y significadosligados a las estructuras sociales institucionalizadas.

De acuerdo con lo anterior, las posibilidades de cambiodependen de la forma en que cada uno de los grupos disciplina-rios asuma las consecuencias del mismo, es decir, el cambio seconvierte en una función de la valoración que cada colectivo deprofesores que se agrupan en torno a una disciplina haga conrelación a los riesgos, amenazas u oportunidades que brindedicho cambio. De esta manera, la racionalidad disciplinaria se




aumentan la eficiencia. Unade las principales ventajas deeste tipo de isomorfismo es lareducción de costos,mediante la búsqueda desoluciones en otrasorganizaciones. Y uno de losprincipales riesgos es que elmodelo que se adopte noresulte el más convenientesegún la estructura formal omarco institucional de unaorganización. El isomorfismo normativo esproducto principalmente dela profesionalización. Seconcibe a laprofesionalización como unalucha colectiva de losmiembros de una ocupaciónpor definir las condiciones ymétodos de su trabajo, esdecir, por “controlar laproducción de losproductores”, y porestablecer una basecognoscitiva y la legitimidadde su autonomía ocupacional(DiMaggio y Powell, 1991,1999, p. 113). En este tipode isomorfismo, la atraccióny reclutamiento de losrecursos humanosprofesionales es lo quefavorece la homogeneizaciónen los camposorganizacionales, pues seasume que gran parte deléxito de una organizacióndepende del tipo decapacidades y habilidades desu personal.16. Se entiende por campoorganizacional un conjuntode organizaciones que“constituyen un áreareconocida de la vidainstitucional: los proveedoresprincipales, los consumidoresde recursos y productos, lasagencias reguladoras y otrasorganizaciones que danservicio o productossimilares” (Di Maggio yPowell, 1991, 1999, p. 106).En este sentido, los camposorganizacionales constituyenconstreñimientos para las

organizaciones se venconstreñidas en su acción ycomportamiento por ladependencia de recursosescasos o estratégicos conrespecto a otrasorganizaciones, éstas cuentancon una habilidad estratégicaque favorece la minimizaciónde la dependencia (Pfeffer ySalancik, 1978). Unaposición similar sostiene elnuevo institucionalismo de lasociología económica, la cualconsidera que si bien lasacciones y comportamientosde los individuos,organizaciones y otros grupossociales se ven afectados porlas instituciones (como reglasdel juego), a su vez, estosactores tienen un interés encambiar las instituciones a sufavor, mediante un “súperjuego” donde las reglasmismas son objeto decompetencia (Ingram, 1998). 15. Además del isomorfismocoercitivo, Di Maggio yPowell consideran otros dostipos: el mimético y elnormativo. El primero esaquel que se da porimitación. Cuando las metasson ambiguas o cuando elambiente crea incertidumbresimbólica, las organizacionespueden construirse siguiendoel modelo o patrones deotras organizaciones. Así, lasorganizaciones tienden amodelarse a sí mismassiguiendo patrones deorganizaciones similares ensu campo, las cuales desde superspectiva parecen las máslegítimas o las más exitosas.En este sentido, DiMaggio yPowell (1991, 1999, p. 113)sostienen hipotéticamenteque la ubicuidad de ciertaclase de arreglos estructuralespuede atribuirse más a launiversalidad de los procesosmiméticos que a cualquierevidencia concreta de que losmodelos adoptados

convierte en el factor que otorga coherencia y legitimidad alcambio. Por ello es esperable que cualquier cambio que por algu-na razón ponga en duda la legitimidad de las estructuras organi-zativas o de los académicos, resulte difícil de llevarse a cabo.

En este sentido, los acuerdos y consensos que se requierenpara la toma de decisiones y el cambio en el ámbito institucionale incluso en las unidades básicas de operación, se enfrentan auna diversidad de posiciones que funcionan como “cortinas dehierro” representadas por cada grupo disciplinario en donde cadauna de éstas es defendida de manera colectiva mediante cuerposacadémicos que, en muchas ocasiones, albergan fuerzas indivi-duales. Estas fuerzas a veces se convierten en verdaderas autori-dades de tipo personalista (Clark, 1983, 1991) que, si bien notoman decisiones porque la organización misma no lo permite,sobre todo en una organización de tipo colegiada, sí hacen sen-tir su peso mediante las resistencias frente al cambio. Asimismo,en muchas ocasiones encuentran cobijo ya sea en la “libertad decátedra o investigación” —que en la práctica ha sido interpreta-da en el sentido de que un académico puede conducirse comomejor le convenga ya sea de acuerdo con sus propios intereses osu propia ética—, o en el hecho de que las universidades les hanotorgado a los académicos contratos laborales indefinidos bajodébiles sistemas de monitoreo que den cuenta de la observanciade las reglas institucionales o, incluso, los propios marcos insti-tucionales no establecen las responsabilidades específicas de losencargados de las actividades de investigación y docencia.

De esta manera, en estructuras colegiadas de organización, lasunidades organizacionales básicas han adquirido grados de auto-nomía importantes mediante la legitimidad que les otorga serproductoras y portadoras de conocimientos especializados. Detal forma que las universidades se constituyen de múltiples célu-las que dan cuenta de la diversidad disciplinaria, es decir, de unaalta fragmentación, así como de una baja interdependenciainterna como resultado de la misma diversidad. Esta autonomíaconlleva a que las universidades sean concebidas como “anar-quías organizadas” (Cohen y March, 1974) o “sistemas flo-jamente acoplados” (Weick, 1976; Clark, 1983, 1991). Sinembargo, habría que decir que los resultados de esta compleji-dad varían en función de la manera en como se integra la estruc-tura académica con el gobierno de las universidades.

Con respecto al segundo elemento que explica la complejidadde las universidades, las contradicciones que surgen de la na-turaleza de las actividades sustantivas de este tipo de organi-zaciones, especialmente de la investigación y la docencia, se

observa una tensión entre ambas actividades, la cual tiene lugaren las unidades básicas de operación. Por su parte, la investi-gación es más anárquica en virtud de que cada individuo actúapor su cuenta mientras que la segunda es más integradora, puesel conocimiento derivado de las especialidades se acumula enpaquetes de enseñanza (Clark, 1983, 1991). De esta forma, lafuerza motriz de la investigación es la disciplina, por lo que lasuniversidades en las cuales predomina la investigación respon-den a los impulsos disciplinares internos y, en este sentido, losinvestigadores obedecen a sus intereses de investigación; en cam-bio, cuando la universidad observa un perfil predominantementedocente, la fuerza que impulsa a ésta se da por la evolución delos programas de estudio, ya que el foco de atención son losestudiantes como consumidores de los programas.

Destaca que las contradicciones entre investigación y docen-cia ocurren con mayor fuerza cuando en una misma instituciónse desarrollan de manera conjunta, pues cuando cada una deellas se conduce desde una perspectiva organizativa de formaseparada, las contradicciones son menos agudas. De esta mane-ra cuando en una universidad prevalece el binomio investiga-ción-docencia bajo la figura del profesor investigador, es comúnencontrar desfases que dan lugar a que una de las actividadesobtenga una atención subordinada. Esta situación se agudizacuando en las universidades los incentivos al personal académicoestán más orientados a refrendar la investigación que la docencia(Drennan, 2001).

Una de las principales implicaciones que tienen las contra-dicciones entre investigación y docencia en el ámbito de lasunidades básicas de operación para el cambio es que la introduc-ción de innovaciones o cambios se enfrenta a una valoracióndiversificada de las consecuencias de dicho cambio. En este sen-tido, el cambio es valorado por dos lógicas distintas: la de lainvestigación y la de docencia, las cuales como vimos respondena veces a intereses contrapuestos.

La heterogenidad en el cambio

La heterogeneidad tiene lugar a partir de la coexistencia demúltiples “lógicas disciplinarias”, como parte de la complejidadde las universidades como “organizaciones del conocimiento”.Esta diversidad se observa en aspectos más concretos que se vin-culan con la forma en que las universidades integran y coor-dinan los distintos elementos que configuran a este tipo deinstituciones.11 A partir del estudio de Burton Clark (1983,




acción mediante rutinas queaportan códigos designificados que facilitan lainterpretación de situacionesambiguas, restringen loscomportamientos a aquellosque resultan legítimos yvalorados y otorganprevisibilidad a las acciones.Esta manera de actuar de losindividuos dentro de unaorganización es denominadapor March y Olsen como la“lógica de la pertinencia”.Asimismo, desde otraperspectiva, se asume que lapresencia de organizacionesjerárquicas en lugar deorganizaciones de mercadopermiten disminuir laincertidumbre, ya que lasjerarquías contribuyen aeconomizar los costos detransacción (Williamson,1975, 1991).18. Desde la perspectiva delnuevo institucionalismosociológico (NIS), lapersistencia de las reglas nodepende de una movilizacióncolectiva recurrente,movilización repetidamentedirigida y reactivada paraasegurar la reproducción deun patrón específico. Así, lasinstituciones (reglas) no sereproducen por la “acción”,en el sentido estricto de laintervención colectiva en unaconvención social. Por elcontrario, son losprocedimientosreproductivos rutinarios losque sostienen y apoyan alpatrón y promueven sureproducción, a menos quela acción colectiva o losimpactos del entornobloqueen o rompan elproceso de reproducción(Jepperson, 1991, 1999).19. La Nueva GestiónPública (NGP) surge en elReino Unido, a fines de lossetenta, emigra a Australia,Canadá, Nueva Zelanda,Estados Unidos, y en generala los países miembro de la

organizaciones individuales,de tal forma que la habilidadde los actoresorganizacionales que tomandecisiones se ve limitada paraintroducir cambios en elfuturo. En nuestro caso, elcampo organizacional endonde se ubican lasuniversidades estáconformado básicamente porla política gubernamentalque regula la evaluación en laeducación superior, así comopor las agencias quecoordinan e implementan laevaluación externa.17. La incertidumbre querodea a las organizaciones yjunto con ella a susintegrantes, en un contextodonde los cambios ocurren auna mayor velocidad que loscambios en lasorganizaciones (March yOlsen, 1989, 1997), seexplica a partir de lo queSimon (1957) define comoracionalidad limitada versusuna racionalidadmaximizadora en busca dedecisiones óptimas, estaúltima propia de la teoríaneoclásica de la economía.La racionalidad limitada serefiere a que los individuosno cuentan con la capacidadneurofisiológica ni delenguaje para procesar latotalidad de la información,así como la totalidad de loscursos de acción posiblespara hacer frente a unasituación problemáticaparticular, lo cual genera unasituación de incertidumbre.Desde la perspectiva delnuevo institucionalismo loque permite disminuir laincertidumbre es la búsquedade cursos de acciónsatisfactorios y nomaximizadores (March yOlsen, op. cit.), en el sentidode que en las organizacioneslos individuos se orientanpor una adecuación reflexivaque otorga racionalidad a la

1991), es posible identificar que a formas distintas de inte-gración corresponden diferentes patrones de cambio y tambiéndiferentes formas de resistencia al mismo.

Con base en lo anterior, este autor identifica tres modelos deintegración en el ámbito de los sistemas de educación superiorque pueden aplicarse también a los espacios de las universidades;éstos son: estado, oligarquías académicas y mercado. Es impor-tante considerar que en la práctica cada uno de estos modelosno se realiza de manera pura sino que se puede observar unacombinación de los tres identificando una tendencia predomi-nante en donde coexisten distintos tipos de coordinación (buro-crática, política, profesional y de mercado). La caracterizaciónsiguiente sigue básicamente la formulación de Burton Clark(1983, 1991, pp. 283-285).

El primero se caracteriza por un orden burocrático, es decir,por la presencia de una jerarquía racional que delega funcionesmediante un esquema administrativo. De este modo la toma dedecisiones fluye de arriba abajo mediante la planeación y laacción administrativa. En este modelo, el establecimiento de nor-mas y su seguimiento por parte de los diferentes actores de lasuniversidades ocupa un lugar central porque es la manera en quese busca el logro de la eficiencia. La fuente de cambio reside enla planeación efectiva y en los administradores orientados haciael cambio, y la resistencia al cambio está constituida por los pro-cesos y procedimientos normales de los grandes aparatos admi-nistrativos y por su tendencia a convertir los medios en fines.Con relación a esto último, destaca que la lucha interna por losrecursos conduce a una fuerte defensa del territorio, lo que difi-culta cualquier posibilidad de innovación y las reglas igualitariasfortalecen la uniformidad que bloquea la experimentación y lainiciativa que no se ajusta a la costumbre. En este sentido, la ten-dencia a la burocratización se convierte en uno de los principalesobstáculos para el cambio.

El modelo de las oligarquías académicas se caracteriza por unacoordinación de tipo colegiado y profesional, lo que da lugar aun control colectivo legitimado a partir del conocimiento dis-ciplinario o técnico. Las formas de autoridad se arraigan pri-mordialmente en las disciplinas, y la toma de decisiones no seconcentra en una sola instancia organizativa o de gobierno, sinoque se comparte entre varias instancias. En este modelo el cam-bio puede tener dos orígenes: la iniciativa personal y la pla-neación colegiada. Este tipo de planeación facilita el cambioespecialmente en las unidades operativas de las universidades,aun en aquellos casos en que los grupos son fuertemente oli-

gárquicos. Una de las condiciones fundamentales es que las re-compensas del cambio se traduzcan en incentivos locales, porejemplo que las recompensas de la productividad en investi-gación se reflejen en prestigio y honor tanto para el grupo comopara el individuo, impulsando a buscar y mantener un altorango en su campo.

Una de las principales debilidades de las oligarquías académi-cas es que desarrolla casi todos los males de los sistemas cerra-dos, es decir, las demandas internas se cierran sobre sí mismas,se ignoran los cambios en el ambiente externo y en la evaluacióndel rendimiento académico, los criterios generales se ven des-plazados por los locales y particularistas. De aquí que los mode-los oligárquicos tiendan a volverse muy resistentes al cambioconforme los grupos académicos “gremializados” defienden terri-torios gremiales locales y fragmentados.

El modelo de mercado se distingue por guardar un estrechovínculo con la coordinación de mercado, en el sentido de que latoma de decisiones en el ámbito institucional está orientada porel mercado de consumidores representado por los estudiantes;por el mercado de profesionales, mediante la vinculación con lasasociaciones de profesionales; por el mercado de ocupaciones endonde interactúan los académicos, y por los mercados institucio-nales, en donde compiten las diversas universidades sobre todopor prestigio. En este modelo, el cambio es favorecido por lacompetencia, lo que propicia que las universidades se desplacendesarticuladamente en varias direcciones.

En síntesis, desde la perspectiva organizativa de la educaciónsuperior destacan dos aspectos: el primero y el más importantees que el cambio tiene un origen explicativo endógeno, en elsentido de que se subestima el papel de factores externos queimpulsen el cambio en las universidades, pues desde este ángulolas decisiones del cambio son una función de la legitimidad conla cual operan las universidades, la cual responde primordial-mente a la lógica disciplinaria. En este sentido, podemos inferirque el tema de la evaluación externa como un factor capaz dedesencadenar cambios en las universidades no ocupa un lugarcentral desde esta perspectiva.

Un segundo elemento radica en que se sobreestima la hetero-geneidad a partir de la fortaleza de los factores internos de lasuniversidades. En este sentido, se deja poco espacio para el análi-sis de posibles semejanzas en el nivel intersectorial público-pri-vado, pues se considera nuevamente que los factores internos(entre ellos la autonomía de las unidades básicas) generan lasresistencias suficientes para frenar los impulsos externos que




lo que se concibe comoinvestigación evaluativa oevaluación diagnóstica, yaque está orientada a lamanera como las IES

desarrollan sus actividadessustantivas, así como aobservar en qué medida sedesempeñan según susfunciones socialmenteasignadas. La externa estáreferida a dar cuenta a “otrosexternos”, ya sea quienesotorgan financiamiento o ala sociedad en general, por locual se asocia más a lo que seconcibe como una auditoría. 23. Dos preocupacionescentrales se distinguen en losorígenes de la evaluación:primero, la que se orienta acuidar el uso de los recursosfinancieros, especialmentepúblicos, y en segundo lugar,el deseo de equilibrar laexpansión, el número de laeducación superior y lacalidad de la misma, con elpropósito de revertir olimitar el impacto negativode los recortes financieros enla calidad de la educación.De ambas surge la necesidadde establecer parámetros quepermitan medir la calidadmediante indicadores dedesempeño. Aun cuando enun principio los indicadoresde desempeño se utilizaron,especialmente en Europa yEstados Unidos, para medirla calidad de los resultados,más tarde ello fue motivo deun importante debate entrelos distintos grupos deinterés que participan en laeducación superior.24. Uno de los principalescambios derivados delcontexto gubernamentaljunto con las tendenciasdominantes en el ámbito dela educación superior es lacreación de agenciasnacionales responsables nosólo de instrumentar laevaluación externa, sinotambién de diseñar y

Organización para laCooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), y hoyes un movimiento mundialque abarca también a losestados con regímenesdemocráticos enconsolidación. Al inicio, laNGP se desarrolla y afianzacomo el componentefinanciero-administrativo delmovimiento neoconservadoro neoliberal para superar lacrisis de los estados sociales(en su forma welfare), que seplasmó en agudas políticasde ajuste y para reorganizarla funcionalidad del Estadoen la seguridad, crecimientoy bienestar social de suscomunidades.20. El concepto deposburocracia tiene dosvertientes: una radical y otramás moderada. La primera seopone por su inoperancia,irresponsabilidad y bajacalidad a la estructuraburocrática y, en su lugar,propone formas organizativasexperimentadas en el sectorprivado, comoorganizaciones matriciales,descentralizadas. Y lasegunda se opone a losexcesos y anquilosamientosdel formato burocrático delos gobiernos, tales como elgran número de nivelesjerárquicos, la centralizaciónde las decisiones, la tendenciaa actuar conforme areglamentos sin interés por eldesempeño, la pérdida de lamisión, entre otros (Aguilar,2003).21. La característica esencialde la medición deldesempeño es que relacionalos insumos con losresultados. 22. La rendición de cuentas,además de ser de tipo legal yfinanciero y de tipoacadémico, puede ser internao externa. La primera se llevaa cabo por las mismasinstituciones y se asocia con

pudieran desencadenar un comportamiento homogéneo entrelas universidades.

Es importante matizar lo anterior a partir de la evidencia queofrecen recientes estudios sobre el alcance de la diversidad (esdecir, la multiplicación de instituciones de acuerdo con sus fun-ciones y misiones) y, especialmente, de la diversificación institu-cional (que se refiere a la existencia de distintos tipos deinstituciones y oferta educativa (programas de estudio), ya queéstos han encontrado que es posible la convergencia bajo am-bientes ampliamente diversificados, lo cual abre paso a ciertos gra-dos de homogeneidad, dependiendo del nivel de análisis. Esto es,si se busca la homogeneidad en el conjunto de los aspectos intra-organizacionales de las instituciones de enseñanza superior, serámás difícil encontrarla aunque no imposible a partir de patronesde imitación (lo que desde el nuevo institucionalismo se denomi-na isomorfismo mimético), pero si se intenta indagar en aspectos“sustantivos” de las instituciones (cambios que ocurren solamenteen alguna parte específica de las instituciones, por ejemplo en losdepartamentos o programas), será posible encontrar convergen-cias, por ejemplo en el ámbito curricular (Neave, 2001).

EL CAMBIO EXÓGENO: LA EVALUACIÓN DESDELA PERSPECTIVA DEL NUEVO INSTITUCIONALISMOSOCIOLÓGICO

La importancia de introducir la perspectiva del nuevo institu-cionalismo sociológico al análisis del cambio exógeno mediantela introducción de patrones de evaluación externa en la edu-cación superior se relaciona con dos aspectos. Por una parte,ampliar la argumentación de la literatura de la evaluación en vir-tud de la introducción del concepto de “isomorfismo institu-cional”, el cual nos permite analizar la posibilidad de ciertasconvergencias a partir de la evaluación como parte de la inter-vención gubernamental en contextos institucionales que sondiferentes por su organización, financiamiento, funcionamientoy cultura. En este sentido, se intenta hacer una lectura de lo quepredice la literatura de la evaluación con los lentes del nuevoinstitucionalismo. Y, por otra, desafiar las predicciones de laperspectiva organizativa de la educación superior, en el senti-do de que los cambios “fundamentales”12 no sólo son posiblescomo resultado de una dinámica interna que se caracteriza pormovimientos de “abajo arriba”, lo que de alguna manera permitealterar o manipular las intenciones de políticas externas, sino queeste tipo particular de cambio, junto con los de carácter “sustan-

tivo”, puede tener un origen eminentemente exógeno (Brennany Sha, 2000; Neave, 2001).

Lo anterior nos conduce a abordar los cambios más recientesen la esfera gubernamental, ya que éstos explican una parte muyimportante de la relación entre la evaluación y el cambio en elámbito de la educación superior, dado que a partir de una nuevaconcepción de la administración pública la evaluación adquiereun papel relevante en los distintos ámbitos de ésta. El hecho deque la evaluación ocupe un lugar preponderante en la educaciónsuperior como parte de los cambios en la esfera gubernamental,puede ser analizado como la capacidad que tiene el gobiernomediante las políticas públicas de traspasar estructuras legal-mente similares o diferentes.

La permeabilidad del sector público respecto al ámbito de laeducación superior se puede explicar desde el nuevo institu-cionalismo sociológico por medio de lo que se denomina “iso-morfismo coercitivo” (Di Maggio y Powell, 1991, 1999),13 esdecir, la imposición desde arriba, aunque no necesariamente porla fuerza de una norma, regla o cualquier tipo de comportamien-to con relación a las organizaciones que dependen, de alguna uotra forma, del gobierno. Uno de los patrones de dependenciamás generalizados entre el gobierno y los diferentes sectores quecomponen a éste es el que se relaciona con el financiamiento,pero existen otros como pueden ser la dependencia de recursoshumanos o materiales. En este sentido, es esperable que a mayordependencia de recursos (financieros, humanos o materiales),mayor fuerza tendrá el isomorfismo en los sectores depen-dientes.14 El planteamiento principal desde este ángulo es que lapresencia de uno o varios procesos isomórficos15 da como resul-tado, en el largo plazo, comportamientos homogéneos entreorganizaciones individuales que se ubican en un campo organi-zacional16 más amplio.

Ello favorece el cambio isomórfico es una situación de incer-tidumbre en las organizaciones que se deriva de algún cambio odesajuste en estos campos en los cuales se ubican éstas.17 De talforma que la adopción de reglas o comportamientos similares alos observados por sus ambientes permiten a las organizacionesindividuales disminuir la incertidumbre, ya que el seguimientode las reglas que provienen del ambiente se traduce en elotorgamiento de apoyo y legitimidad (Scott y Meyer, 1991,1999). A partir de ello, las nuevas reglas adoptadas pueden tran-sitar por un proceso de institucionalización que aseguran su per-manencia hasta que llegue algún otro cambio en el ambiente(Jepperson, 1991, 1999).18




acerca de este conceptopueden ser agrupados encinco categorías: la calidadcomo algo excepcional; lacalidad como perfección oconsistencia; la calidadcomo el cumplimiento dela razón de ser, y la calidadcomo aquella capaz delograr un cambiocualitativo en la formacióndel estudiante (calidadtransformativa). 26. En este sentido, destacaque dos de las razones quejustifican la importancia deanalizar los controles decalidad, especialmente en laadmisión de los estudiantesa una IES, son (Mizrahi yMehrez, 2002):Se parte de la idea de quelos estudiantes con un mejordesempeño en el niveleducativo inmediatoanterior que buscan ingresara la educación superiortienen mayores posibilidadesde completar con éxito susestudios de nivel superior.Cuando la entrada no estámonitorada se observan dosaspectos: por un lado, esnecesario realizar inversionesadicionales para cuidar lacalidad de la enseñanza, locual incrementa los costosde la educación ofrecida, ypor otro, se incrementan lastasas de deserción temprana. Resulta de mayor dificultady costo dar seguimiento alos procesos (enseñanza,infraestructura,investigación) que al ingresoo admisión de losestudiantes.27. La lógica de lapertinencia que guía elcomportamiento de unaorganización se distinguepor los siguientes elementos:en primer lugar, elindividuo debe identificarquién es dentro de laorganización, en otraspalabras, cuál es su papel deacuerdo con el puesto que

establecer los criterios desdelos cuales deben serevaluadas las institucionesde enseñanza superior, y enqué dimensión(institucional, unidadesbásicas, individual). Laexistencia de este tipo deagencias no es un fenómenonuevo en Estados Unidospero sí en Europa y AméricaLatina a partir de la décadade los noventa. En el casode Europa occidental,solamente Francia, los PaísesBajos y el Reino Unidocontaban con este tipo deorganismos en 1990. Sinembargo, a partir de 1995,en el marco de la UniónEuropea, se registra quevirtualmente casi todos lospaíses han seguido estemodelo (Brennan y Sha,2000, p. 26). En el caso deAmérica Latina ocurre unpatrón similar comomuestra de la crecienteinternacionalización de laeducación superior en estaregión (Brunner, 1992). Elestatus legal de estasagencias puede serautónomo o no de acuerdocon la relación que seestablezca con los gobiernosen cada país en particular,especialmente en términosde su financiamiento. Sinembargo, en lo general, sepuede afirmar que este tipode organismos operan segúnuna autonomía relativa. Estetipo de agencias estánconstituidas por expertos entemas relacionados con laevaluación o académicosespecializados en algunadisciplina o subdisciplina(Brennan, 1997).25. Harvey y Green (1993)analizan las distintasperspectivas a partir de lascuales se ha abordado elconcepto de calidad en laeducación superior. Deacuerdo con estos autores,los diferentes enfoques

Sin embargo, en este trabajo preferimos renombrar al iso-morfismo “coercitivo” como “isomorfismo burocrático”, debidoa que en muchos países las relaciones entre gobierno e institu-ciones de educación superior no se caracterizan por la coerciónporque las universidades son autónomas, lo cual les otorga lafacultad y responsabilidad para gobernarse a sí mismas, deter-minar sus planes de estudio y programas, establecer los tér-minos de ingreso, promoción y permanencia de su personalacadémico, así como administrar su patrimonio. Desde nuestraperspectiva, el isomorfismo burocrático da cauce a la permeabi-lidad de los cambios en la esfera gubernamental, en este casoque nos ocupa, a la adopción de reglas de evaluación en elámbito de las instituciones de enseñanza superior.

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA: EL ORIGENDEL ISOMORFISMO BUROCRÁTICO

En esta sección abordamos lo que consideramos como el origendel isomorfismo burocrático, es decir, la nueva gestión pública(NGP),19 que da lugar a un nuevo paradigma en la concepcióny práctica de la administración pública. Este nuevo enfoquesurge como parte de la búsqueda, por parte de los estados, dedar solución principalmente a problemas de tipo fiscal, cuyoprincipal impacto se registra en la pérdida del dinamismo delcrecimiento económico en algunos países, y en otros en la faltade crecimiento.

Por NGP se entiende un conjunto de supuestos conceptualesy técnicas acerca de cómo el gobierno ha de administrar el con-glomerado de sectores que lo constituyen, entre ellos, el de laeducación superior. Este nuevo enfoque se presenta, argumentay valida como una nueva manera de llevar a cabo el cumpli-miento de las funciones públicas, entre ellas, el diseño e im-plementación de las políticas y programas públicos (Aguilar,2003).

La NGP tiene sustento en las siguientes premisas básicas: la efi-ciencia en el uso de recursos públicos, eficacia en el cumpli-miento de objetivos y en este sentido se aboca a la consecuciónde resultados, y una tercera premisa es que el consumidor de ser-vicios públicos ocupa un lugar central en esta nueva visión(Moctezuma y Roemer, 2001). De esta manera, esta perspectivaenfatiza los valores administrativos que se conocen como las trese: economía, eficacia y eficiencia económica, así como los de lacalidad de los bienes, servicios públicos, con énfasis en el pro-ceso de dirección en términos de gerencia que, por sus nuevas

características y requisitos implica y genera cambios normativosy organizacionales que exigen y acentúan la descentralización yla delegación de funciones.

Asimismo, la NGP se concibe como una gestión integral(Aguilar, 2003), en el sentido de que comprende, a la vez: a) unagestión financiera, en el sentido de que se busca el logro definanzas públicas sanas y del equilibrio ingreso-gasto, lo que sig-nifica en la práctica implementar una gestión que eficiente yoptimice el desempeño del sector público, es decir, “hacer máscon menos”; b) una gestión estratégica, con el objetivo de quelos gobiernos funcionen más como directivos que como ope-radores para abrir oportunidades a sus sociedades, reducir vulne-rabilidades y posicionarlas de manera competitiva en el mundo,y c) una gestión de calidad, mediante la cual sea posible valorarla relación productos-resultados-impactos de acuerdo con lasdemandas y expectativas de los usuarios, los consumidores delos servicios públicos, mediante una gestión de la evaluación.Desde la perspectiva del nuevo institucionalismo, estos cambiospermiten hablar de una “privatización del sector público”, en elsentido de que se adoptan valores y prácticas característicos dela esfera privada.

Como parte de lo anterior, la NGP introduce innovaciones queestán relacionadas por una parte con nuevas formas posburo-cráticas de organización, dirección y operación de gobierno queimplican básicamente la descentralización y horizontalidad orga-nizativas,20 y por otro con la introducción de instrumentos deevaluación del desempeño y resultados de la gestión pública. Laimportancia de esta última es que, desde esta perspectiva, la rutamás viable y casi única que permite una dirección posible bajoformas de organización descentralizadas con una reducida pre-sencia de niveles jerárquicos y una facultación (empowerment) enlos niveles inferiores, es la disponibilidad de información opor-tuna y objetiva acerca del desempeño, colectivo e individual, decada uno de los niveles que implica la descentralización organi-zativa, lo cual solamente es posible mediante la evaluación. Estoes, la evaluación contribuye a brindarle racionalidad a este nuevomodelo de gestión pública, de otra manera se acrecentarían losgrados de discrecionalidad que favorecen la desviación en lasmetas y objetivos de carácter gubernamental. Así, la evaluaciónasume un doble papel: la de principal fuente de información yde control.

Desde la NGP, la evaluación del desempeño21 sustituye al con-trol tradicional que se circunscribe a la auditoría financiera ocontable. Actualmente la evaluación desde este nuevo enfoque




ocupa dentro de laorganización; lo anteriorimplica que el individuocumpla con las funciones(rutinas) que le sonencomendadas de acuerdo alcargo que ocupa en laorganización; los actoresdeciden no con lasexpectativas de maximizarsus preferencias, sino con laidea de que hayacongruencia con lasresponsabilidades que tienenasignadas según las normasy tradiciones institucionales,y el que haya congruenciaentre cargos y funcionespermite que la organizaciónresponda satisfactoriamentea los asuntos que no estánoperando.28. Cabe señalar que elproceso que subyace a laconstrucción de una culturaorganizacional es posibleporque las rutinas cumplenuna función en lasocialización de losindividuos dentro de laorganización, ya que éstasrepresentan un código, unreferente que contesta a¿cómo se hacen las cosas?;¿quién soy yo?, y ¿quéesperan los demás que hagayo con relación al cargo queocupo dentro de laorganización?

de la nueva administración pública se ha convertido en la prin-cipal herramienta para medir el alcance de los objetivos en laspolíticas y programas públicos. En este marco, la evaluacióncumple un papel multifuncional que da cuenta de su centrali-dad: a) representa la principal fuente de información, ya que seespera de ella datos objetivos y actualizados sobre el desempeñoy los resultados de la administración pública de acuerdo con losvalores o criterios de legalidad, eficiencia y eficacia estableci-dos por ésta; b) contribuye a la gestión integral, a reconocerlogros o fracasos de su acción, y en este sentido es una herra-mienta de “control” para verificar el cumplimiento o incumpli-miento de sus líneas de acción; c) es también una herramientaque contribuye a medir la aceptación y el respaldo social, esdecir, la legitimidad política, y d) es una manera de dar cauce ala rendición de cuentas del gobierno sobre los resultados de susdecisiones, acciones y presupuestos y, en este sentido, es unacondición básica para la transparencia y visibilidad de la infor-mación pública sobre el desempeño gubernamental.

Desde la perspectiva de este trabajo la centralidad que ha ad-quirido la evaluación en la NGP explica la importancia de la eva-luación en el sector de la educación superior como parte de laimplementación de nuevas reglas del juego relacionadas conla evaluación de la calidad que derivan de la capacidad del iso-morfismo burocrático, tal como se aborda en la siguiente sec-ción. Asimismo, su relevancia para este trabajo es que la NGP

adopta prácticas y valores característicos del sector privado, locual favorece el surgimiento de semejanzas entre el sector públi-co y el privado, que posiblemente en el largo plazo favorezcan eldesdibujamiento entre ambos sectores.

LA PRESENCIA DEL ISOMORFISMO BUROCRÁTICOEN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Uno de los principales resultados del isomorfismo burocráticoen la literatura de la educación superior se refleja en una recon-ceptuación del cambio que pone mayor énfasis en los factoresexternos como elementos explicativos del cambio en el sector dela educación superior, perspectiva que es abordada especialmentepor la literatura abocada a la evaluación de la calidad. Desde estavisión, se pone en cuestión la factibilidad del cambio en las uni-versidades únicamente como resultado de un proceso internocomo se concibe desde la perspectiva organizativa, ya que seasume que la escala y naturaleza de los cambios experimentadosen los sistemas de enseñanza superior y en las IES a partir de la

evaluación representan cambios radicales que tienden a trasfor-mar la dinámica del cambio intra-organizacional caracterizadapor movimientos de “abajo arriba”, hacia una nueva que se dis-tingue por movimientos originados “de arriba abajo” (Brennan ySha, 2000), aun cuando se reconoce que su adopción y adap-tación son una función de los factores internos que constituyena las universidades.

Es posible observar la huella del isomorfismo burocrático enel sector educativo superior a partir de distintos indicadores. Enprimer lugar, se observa el surgimiento de un “Estado evalua-dor”, con relación explícita a la educación superior, que aleján-dose de las formas burocráticas o exclusivamente de políticas decontrol pretende afinar instrumentos para “pilotear la educaciónsuperior a distancia” en busca de una

racionalización y redistribución de funciones entre el centro gubernamen-tal y la periferia institucional, de manera tal que el centro conserve el con-trol estratégico global por medio de palancas políticas menores en númeropero más precisas, constituidas por la asignación de misiones, la defini-ción de metas para el sistema y operación de criterios relativos a la cali-dad del producto (Neave, 1990, p. 8).

La presencia de un “Estado evaluador” implica que elEstado garantiza su financiamiento, a la vez que define lasreglas del juego bajo las cuales deberían operar el SES y las IES

con relación a la evaluación de la calidad, y en este sentido, laevaluación aparece como un aspecto fundamental de la respon-sabilidad estatal. La intervención del Estado en el campo de laeducación superior de los noventa representa un nuevo inter-vencionismo que en lugar de limitar su participación a aspec-tos asociados al financiamiento público como se registra en losochenta en Europa occidental y a finales de esta década enAmérica Latina, amplía su intervención a asuntos de caráctermás académico, como es el fomento y cuidado de la calidadmediante lo que se denomina rendición de cuentas (account-ability).

En el contexto de la educación superior, la rendición de cuen-tas comprende dos aspectos centrales: a) la rendición de cuentaslegal y financiera orientada, por un lado, a la supervisión delcumplimiento de normas, y, por otro, a la supervisión en la asig-nación y uso de recursos públicos por parte de las institucionesde educación superior, y b) la rendición de cuentas de carácteracadémico, donde la intención es supervisar la calidad de la ofer-ta (IES) y la demanda (estudiantes) educativas, mediante reglas




externas de evaluación de la calidad. El rasgo distintivo deambos tipos es la “obligación” por parte de las universidadesde reportar a otros sobre su eficiencia en el uso de recursospúblicos y dar cuenta del desempeño institucional en función delos recursos que les han sido asignados para desarrollar activi-dades o programas específicos.22

La rendición de cuentas en la educación superior, al articularaspectos financieros con académicos, ha propiciado cambios enlas relaciones gobierno-IES que se registran a partir de políticasespecíficas, cuyo eje son “los recursos condicionados”, en el sen-tido de que las IES se ven “obligadas” a cumplir modelos yrequisitos de evaluación a cambio de obtener ingresos adi-cionales al subsidio público directo. Los criterios desde los cualesoperan estas políticas son los de eficiencia, eficacia, productivi-dad y competitividad, que provienen del nuevo paradigma de laNGP. La idea que subyace en estas políticas es asegurar un gradode homogeneidad, en procesos y productividad, en el marco deuna marcada tendencia hacia la diversificación de la oferta ydemanda educativas (Neave, 2001). Esta noción de homogenei-dad va más allá de la noción clásica de “homogeneidad legal”(entendida como el cumplimiento de requisitos, por ejemplopara el otorgamiento de títulos o diplomas, o para la revalida-ción de estudios).

En este sentido, la evaluación externa propicia el tránsito deuna “homogeneidad legal” a una “homogeneidad de la calidad”,en cuanto a las tareas de normalizar estándares, procedimientos,resultados, y verificación, las cuales no forman parte de laresponsabilidad del gobierno central como ocurre con la “ho-mogeneidad legal”, sino de organismos intermedios (agenciasnacionales de evaluación). De esta manera, se observa una con-cesión de la autoridad central a las instancias intermediarias queregulan la relación entre gobierno-IES en los aspectos de eva-luación de la calidad. La importancia de lo anterior es queel cuidado y calidad de la educación queda fuera del alcanceinmediato de las instituciones, es decir, de la autoridad acadé-mica, no sólo desde la perspectiva de los procedimientos sinotambién respecto al establecimiento de criterios hasta muyrecientemente ajenos a la historia de la enseñanza superior, locual en su momento forma parte importante de las resistenciasal cambio institucional.

El impacto del “Estado evaluador” se registra como parte deuna tendencia en el ámbito internacional donde las propiaspolíticas gubernamentales otorgan a la evaluación un lugar cen-tral como vehículo de los cambios necesarios para implementar

en los SES a raíz de condiciones de incertidumbre en el ambi-ente (expansión de la matrícula, diversificación en las IES, yrecortes presupuestales al gasto público en la educación superi-or). Desde la perspectiva gubernamental, los cambios requeri-dos para hacer frente a esa incertidumbre son: la introducciónde la rendición de cuentas en la asignación y uso de recursospúblicos, y el mejoramiento de la calidad en la oferta educativasuperior, mediante mecanismos de evaluación.23 En este senti-do, la apuesta de los gobiernos para el cambio descansa en granmedida en la evaluación.

La presencia de un “Estado evaluador” como parte de unnuevo intervencionismo estatal representa uno de los aspectosmás debatidos y controvertidos en el campo de la educaciónsuperior, debido a que la rendición de cuentas significa dos carasde una misma moneda. Esto es, si bien representa un aspectocentral de las sociedades democráticas porque favorece la trans-parencia en los procesos de financiamiento y calidad, y otorgaapoyo y legitimidad a las instituciones de educación superior, ala vez, se percibe como parte de un proceso que propicia unatensión constante entre gobierno-IES, a raíz de que la rendiciónde cuentas se percibe como una limitación a la autonomía de lasuniversidades, ya que éstas deben cumplir con requisitos y reglasexternas que constriñen su acción y comportamiento conrelación al uso de recursos públicos y a la evaluación educativa.

De aquí que esas reglas sean percibidas en muchas ocasionespor las instituciones educativas como: a) un problema para lagobernabilidad en el marco de las instituciones educativas, asícomo en la relación gobierno-IES porque la evaluación de tipoexterno trastoca aspectos sensibles dentro de las instituciones,como la autonomía de los grupos académicos; b) una amenaza ala libertad profesional, en el sentido de que las reglas de finan-ciamiento y evaluación de la calidad consumen parte importantedel tiempo de los académicos para prepararse a recibir la evalua-ción externa, y después generar los reportes sobre su situación, yc) un límite a la heterogeneidad entre las instituciones, ya que laevaluación externa busca una homologación de la calidad(Neave, 2001).

De estos tres aspectos retomamos principalmente el primeropor considerar que el hecho de que los mecanismos de evalua-ción trastocan la gobernabilidad de las instituciones, representauno de los principales aspectos que dan lugar a un amplio debatesobre la pertinencia o legitimidad de la evaluación como unaestrategia gubernamental orientada a la supervisión de la calidadeducativa.




Para abordar este aspecto nos referimos a las “fibras sensibles”en las relaciones gobierno-IES, como aquellos aspectos queentran en tensión a raíz de la introducción de mecanismos yprocedimientos de evaluación externa. Estos aspectos estánreferidos a la autoridad, la autonomía y la legitimidad. Laimportancia de abordar estos aspectos que subyacen en el temade la evaluación responde a varias razones. En primer lugar, aque la literatura abocada a este tema tiende a descuidar esteaspecto y en su lugar destaca los aspectos técnicos, es decir, aponer énfasis, por una parte, en los procedimientos y mecanismosque permiten la realización de la calidad tal y como la entiendela política pública de la educación superior, y, por otro, en lasdimensiones y variables que explican el funcionamiento de laevaluación externa y su articulación con los sistemas internosde evaluación, así como su impacto de acuerdo con los diferentescontextos nacionales e institucionales. Y, en segundo plano,porque los aspectos medulares contribuyen a explicar la comple-jidad que implica la introducción de mecanismos de evaluaciónexterna, así como el origen de las resistencias.

Las tensiones entre gobierno-IES se entienden más claramenteal comparar el antes y el ahora de la evaluación en la enseñanzasuperior. Hasta los primeros años de los ochenta, las líneas deresponsabilidad de los gobiernos y las instituciones de enseñanzasuperior en torno a la evaluación educativa estaban claramenteestablecidas. Los gobiernos tenían bajo su cargo, además de laasignación de recursos públicos, la evaluación de la organizaciónformal de la educación con el propósito de establecer una nor-malización que rigiera los requisitos relacionados con el otorga-miento de título o diplomas, o la creación de nuevos programaseducativos e instituciones. En este sentido, su ámbito de respon-sabilidades se limitaba a un “control por decreto” (Neave 2001,p. 161), es decir, a la normalización de requisitos, pero en elsentido estricto estas tareas no implicaban una evaluación dela oferta educativa ni del desempeño de las IES; mientras que laevaluación de la calidad estaba bajo el control de las institu-ciones como competencia exclusiva de la autoridad académica.

Lo anterior dio lugar en Europa occidental, con excepción delcaso británico (Neave, 2001), así como en América Latina, a uncontrol dual sobre las tareas educativas de la enseñanza superior,sin que ello implicara el establecimiento de criterios homogé-neos para el cuidado de la calidad como parte constitutiva de lasrelaciones gobierno-IES. Dicho de otra manera, no existía porparte de la autoridad gubernamental un “control a distancia” delas responsabilidades propias de los establecimientos de enseñan-

za superior, porque existía una confianza mutua sustentada enque mientras la academia contaba con las capacidades paradefinir la calidad respetando con ello los criterios propios de ladisciplina, el gobierno era capaz de garantizar el financiamientonecesario para que las instituciones realizaran adecuadamente lasfunciones sociales que le han sido asignadas, es decir, la docen-cia, investigación y difusión de la cultura.

Este relativo equilibrio permitió que las relaciones entreautoridad académica y gubernamental, así como la autonomíade las instituciones y los asuntos relacionados con la legitimidad,permanecieran en relativa calma. Sin embargo, a partir de ladécada de los noventa, este equilibrio se rompió debido a unadoble dinámica: la incapacidad estatal de continuar asignando elmismo monto de fondos públicos a la enseñanza superior comoparte fundamental de una crisis fiscal, y como resultado de loanterior, el uso de la supervisión en la asignación y uso de fon-dos públicos, así como la introducción de mecanismos de eva-luación externos, mediante la creación de agencias nacionales.24

Frente a lo anterior, la intervención de agencias nacionalessignificó que las decisiones en torno a la calidad educativa pasaran, casi de manera exclusiva e indirecta, a manos de laautoridad gubernamental, lo cual implicó dejar al margen la par-ticipación que anteriormente había tenido la autoridad aca-démica. En este sentido, por decirlo de una manera llana,actualmente la última palabra sobre calidad ya no radica ex-clusivamente en las disciplinas académicas sino fuera de éstas, esdecir, en las agencias nacionales. Lo problemático de esto últi-mo es que dichas agencias, aun cuando funcionan bajo un es-tatus legal de autonomía, representan, sin lugar a dudas, losintereses gubernamentales, pues por una parte su creación sedebe al impulso que desde un principio les dieron los gobiernospara su existencia, y por otro, a que los resultados de las evalua-ciones que realizan éstas si bien no en todos los casos tienen laúltima palabra, sí representan requisitos básicos en la asignaciónde fondos públicos.

Los cambios anteriormente descritos forman parte de unaprimera tensión en torno a la autoridad. Lo significativo de estatensión entre autoridades gubernamentales y académicas puedetraducirse en luchas de poder por el control de la evaluación dela calidad, especialmente porque la evaluación externa se vinculaa la asignación de recursos escasos (financieros o de estatus). Elhecho de que por medio de la evaluación se otorgue poder a lasinstancias intermediarias propicia situaciones de riesgo, en elsentido de que dicho poder puede ser usado como una herra-

mienta para “castigar” o “premiar”, desde la perspectiva delcumplimiento de los requisitos que implica el proceso de la eva-luación externa.

En el cumplimiento de sus funciones las agencias nacionalesde evaluación tienen que asumir algún tipo de balance entre losintereses que representan (por haber sido creadas con el impulsode los gobiernos) y las lógicas disciplinarias bajo las cuales serigen gran parte de las universidades, dando lugar a una segun-da tensión que gira alrededor de la legitimidad. Es posible quelas responsabilidades de las agencias nacionales no se vean afec-tadas por este balance para llevar a cabo sus funciones, sinembargo, sí afecta la manera en que distintos intereses acadé-micos observan las tareas de dichas agencias (Brennan y Shah,2000). En este sentido, se pone en cuestión la legitimidad dela evaluación externa llevada a cabo por las agencias nacionalesde evaluación, a la vez que éstas necesitan del apoyo de las co-munidades académicas que son evaluadas para cumplir con lastareas que les han sido encomendadas.

Desde este punto de vista, las agencias enfrentan fuertes cues-tionamientos por parte de las instituciones evaluadas, por dosrazones: porque el origen de su legitimidad se relaciona con laautoridad delegada por parte de los gobiernos para llevar a cabo lastareas de evaluación, y porque los criterios con los cuales se rigeeste tipo de evaluación (eficiencia, eficacia, productividad,competencia) se consideran ajenos a los parámetros tradiciona-les de la enseñanza superior (desarrollo y crecimiento de lasdisciplinas). Lo anterior da lugar a que las acciones de las agen-cias se perciba como parte de un poder desprovisto de legiti-midad en el sentido weberiano (Weber, 1944, 1984), es decir,que la autoridad de estas agencias se vislumbre como parte de lahabilidad de imponer los intereses gubernamentales o los suyospropios sobre la conducta ajena (la de las IES), aun contra todaresistencia. Esta percepción, además de potenciar y agudizarconductas de resistencia, y con ello dificultar el cambio, entra encontradicción con la idea de legitimidad que tradicionalmentese observa en la enseñanza superior, la cual es pensada como unalegitimidad derivada de la adhesión a valores y parámetros decomportamiento que son parte de las culturas de las disciplinasacadémicas (Becher y Kogan, 1992; Clark, 1983, 1991).

A partir de lo anterior guarda especial relevancia el hecho deque la evaluación externa sea coordinada e implementada porcuerpos de expertos, y que además éstos cuenten con el reco-nocimiento profesional de sus pares. Esto ha permitido dis-minuir los cuestionamientos sobre la legitimidad con la cual las




agencias nacionales de evaluación hacen su trabajo, lo que fa-vorece la “obediencia”a las reglas externas de evaluación porparte de las instituciones evaluadas.

No es casual que el tipo de evaluación externa más genera-lizado en los sistemas de educación superior sea la evaluaciónpor pares (Brennan, 1997), lo cual responde a que las agenciasevaluadoras están constituidas, en su mayoría, por expertos endistintas disciplinas. Éste es uno de los aspectos que potenciael cambio mediante la evaluación externa en las instituciones;el otro es que hipotéticamente la evaluación externa, por estarvinculada a la asignación de recursos, es más probable queimpulse el cambio que la evaluación interna, porque ésta últimaposiblemente esté más orientada a mantener el statu quo entrelas estructuras y las autoridades existentes (Brennan y Sha,2000).

Una tercera tensión en el marco de las relaciones gobierno-IES ocurre en torno a la autonomía de las instituciones. Elhecho de que éstas tengan que cumplir con los requisitos yparámetros de la evaluación externa se percibe por parte delas instituciones de educación superior como un desafío a laautonomía académica, ya sea en el ámbito individual o en elinstitucional, pues la reacción casi natural de las institucioneses preguntarse sobre por qué asumir reglas externas y ademásajenas a la profesionalización académica, cuando éstas gozan deuna autonomía que les permite decidir en torno a su organi-zación y funcionamiento con base en marcos institucionales di-señados por ellas mismas.

Lo que permite en muchos casos e incluso en las así llamadas“universidades emprendedoras” (Clark, 1998, 2000) que laautonomía de las instituciones sea trastocada mediante la eva-luación externa es principalmente la dependencia con relacióna recursos públicos, sobre todo en países de América Latina, endonde éstos representan cerca de 90% de sus ingresos totalespara sobrevivir. Y, en el caso de las instituciones privadas, elhecho de que algunas de sus funciones (como el otorgamientode títulos o creación de nuevos programas) estén reguladas porel gobierno. Estos aspectos son los que favorecen la influenciadel isomorfismo burocrático, en la adopción de reglas externasde evaluación en las universidades.

Los grados de tensión varían en función de distintos factores,entre ellos el tipo de regulación gubernamental (alto/bajo) res-pecto a la evaluación de la calidad, la existencia previa o no deagencias responsables del diseño e implementación de mecanis-mos externos de supervisión, el contexto institucional (factores

intra-organizacionales), así como el impacto de la evaluaciónexterna. Hipotéticamente se puede considerar que las tensionessean de mayor grado cuando previamente exista una baja regu-lación gubernamental, se den condiciones de alta dependenciarespecto a los recursos públicos, y los intereses que se afectenestén en manos de grupos de interés capaces de revertir el cam-bio. La importancia que guarda el vínculo entre la evaluaciónexterna y la asignación de recursos puede servir para negociarperfiles institucionales específicos (Neave, 2001, p. 179).

En contraparte, también se asume hipotéticamente que lastensiones serán de menor grado, posibilitando la adopción demecanismos de evaluación externos cuando exista alguna ex-periencia previa de este tipo de evaluación, las institucionesmantengan una baja dependencia con relación a recursos públi-cos, y además las instituciones presenten una actitud favora-ble a la evaluación. En este sentido, en condiciones de bajaresistencia, la evaluación externa ciertamente puede contribuira reforzar la capacidad de la institución para tener en cuenta lasdemandas particulares de enseñanza e investigación que ema-nan de los lugares donde se ubican (Neave, 2001; Clark, 1998,2000). En este tipo de situaciones, la evaluación de la calidadexterna también se ve favorecida porque tiene capacidad degenerar ventajas competitivas en el mercado de las instituciones,derivado de que los resultados de ésta pueden alterar el estatusde las mismas, en el sentido de que una evaluación “exitosa”fortalece y una evaluación “no exitosa” las daña frente a sus con-trapartes. La capacidad de generar ventajas competitivas tam-bién permite acceder a otras oportunidades, especialmente definanciamiento, e incrementar las posibilidades de adquirir ma-yor prestigio.

Más resistencias

Además de las resistencias a la evaluación externa provenientesde su impacto en aspectos asociados a la gobernabilidad, encon-tramos que también se distinguen las que se derivan de losaspectos más técnicos de la evaluación, es decir, del uso deinstrumentos de medición de la calidad, y de los mecanismos,procedimientos e incentivos involucrados en la evaluación.

En el conjunto de las resistencias derivadas de los rasgos téc-nicos de la evaluación se identifican, por lo menos, cuatrofuentes de resistencia, las cuales tienen relación con el conceptode calidad: el tipo de indicadores para medir la calidad educati-va; las dimensiones susceptibles de ser evaluadas (el sistema, las




instituciones, las unidades básicas, y los individuos, estudianteso docentes); los incentivos o impactos de la evaluación, y el tipode evaluación (interna o externa).

Con relación al concepto de calidad en la educación superior,las resistencias provienen del hecho de que la calidad es un con-cepto multidimensional (Brunner, 1992) y multirreferencial, porlo cual tiene distintos significados según el contexto en el cualse aplique y el agente o actor que lo utilice de acuerdo con suposición en el marco de la educación superior (Harvey y Green,1993). En este sentido, habrá tantos conceptos de calidad comoindicadores del mismo.25 Además de estos rasgos, se registra unfenómeno que lo ha acompañado durante las distintas etapas porlas cuales ha pasado el debate de la calidad, el cual ha sidodenominado como “inflación del concepto de calidad”, en dossentidos: la calidad como clave para la superación de cualquierobstáculo que impidiera el buen desempeño de las IES, así comopor el hecho de que el concepto de calidad ha sido rápidamenteimportado de otras disciplinas como la administración y adapta-do al ámbito de la educación superior (Shore y Wright citadopor Newton, 2002, p. 44).

Respecto al tipo de indicadores, las resistencias se registran entorno a la manera de medir el desempeño de la docencia (in-sumo, procesos y resultados) e investigación, y por consiguientea la pertinencia de los indicadores para cada actividad específicade estas actividades. En este sentido, se observa una tensiónentre el uso de indicadores de desempeño versus poner mayorénfasis en el uso de indicadores que den cuenta de los procesoseducativos (insumos y procesos). Existe una importante coinci-dencia entre distintos autores e incluso agencias internaciona-les (Cave et al., 1988, 1997; Brennan, 1997; El-Khawas, 1997;Thune, 1997; OCDE, 2000) en torno a la idea de que la evalua-ción de la calidad no debe ser exclusivamente sobre la mediciónde los resultados, sino también deben considerarse los procesosmediante los cuales los estudiantes ingresan,26 permanecen yegresan de las IES.

El problema y lo que da origen a las resistencias en el ámbitode las instituciones es que los procesos son responsabilidadexclusiva de éstas de acuerdo con los principios de autonomía dela cual gozan algunas instituciones. Cuando la evaluación exter-na busca incidir sobre los procesos, la autoridad gubernamentaly la autoridad académica entran en tensión, por considerar quela primera desafía la autonomía de las instituciones, lo cualha propiciado que desde la esfera gubernamental se induzca laevaluación de los procesos de manera indirecta, en virtud del

externa, en particular, contribuya a crear las condiciones para elestablecimiento de relaciones de confianza mutuas entre el go-bierno y las IES (Harvey, 2002), y de esta forma maximizar losresultados de este tipo de evaluación.

El problema de que la evaluación sea percibida solamentecomo una manera de vigilar la acción de los “otros” con el pro-pósito de homogeneizar el cuidado de la calidad da lugar a otrotipo de resistencia que guarda una estrecha relación con ladiversidad en los establecimientos individuales que se derivade la lógica disciplinaria desde la cual operan en gran medidalas “organizaciones del conocimiento”.

Cabe recordar que parte importante de la complejidad y hete-rogeneidad que se observa en las IES se deriva de la riqueza ideo-lógica en la coexistencia de una multiplicidad de agrupamientosque procesan la cultura como parte de su trabajo de interés(Clark, 1983, 1991). A partir de lo anterior, podemos conside-rar que la fuerza de la “cultura disciplinal” que permea las estruc-turas básicas de las instituciones, así como sus actividadessustantivas, funciona según una “lógica de la pertinencia”(March y Olsen, 1989, 1997),27 en el sentido de que, con eltiempo, la cultura disciplinar genera rutinas que se transformanen reglas, convenciones, tradiciones, tecnologías y mitos quecomponen la cultura de la institución, también conocida comocultura organizacional. Estos elementos conforman un conjuntode conocimientos y prácticas compartidos por todos los miem-bros de la institución que se dan por hecho, no son cuestiona-dos sino que se asumen como parte de la realidad y conformelos cuales se genera una forma particular de hacer las cosas. Esteconjunto de conocimientos y prácticas es el marco de referenciaa partir del cual los académicos y las universidades deciden la re-levancia de un acontecimiento o encuentran el significado deuna acción.28

En este sentido, las “organizaciones del conocimiento”, másque guiarse por una racionalidad orientada a la maximización deestrategias seleccionadas para alcanzar óptimos resultados, favore-cen las rutinas o normas que aportan códigos de significados quefacilitan la interpretación de situaciones ambiguas, restringen loscomportamientos a aquellos que resultan legítimos y valorados yotorgan previsibilidad a las acciones. Así, “una acción es racionalsi es coherente con una manera de hacer las cosas” (Powell yDiMaggio, 1991, 1999, p. 15). Esta manera de conducirse porparte de las universidades explica, en gran medida, lo complejoque resulta la adaptación a cambios que se orientan según unaracionalidad distinta a la que impera en las instituciones.





cumplimiento de requisitos que avalen el cuidado de la calidaden los procesos educativos.

Las dimensiones de la evaluación y los incentivos se abordande manera conjunta, porque las resistencias con relación a estosaspectos están en función del tipo de incentivos asociados concada nivel de la evaluación. La evaluación puede estar orientadaa distintos niveles que comprenden el sistema de educaciónsuperior en su conjunto, las instituciones de educación superior,las unidades básicas (departamentos, programas educativos), ylos individuos (docentes, estudiantes, personal administrativo).A cada uno de estos niveles corresponden incentivos que puedenanalizarse como impactos de la evaluación, lo cual varía de paísen país. Éstos pueden ser de varios tipos: recompensas en formade recursos financieros adicionales o mediante el reconocimien-to profesional, o por la obtención de un nivel determinado deestatus. En términos generales, se registra que las resistencias sonmenores cuando una evaluación positiva se traduce en recom-pensas de tipo económico, y no trastoca intereses existentes degrupos dominantes; lo contrario ocurre cuando existen mayoresprobabilidades de obtener sanciones, ser recompensado única-mente por razones meritocráticas (OCDE, 2000), y además losbeneficios de la evaluación no llegan a la colectividad en suconjunto.

Además de reconocer tipos diferenciados de resistencias, esposible observar que la oposición al “control” que implica laevaluación está presente en ambos tipos de resistencias porqueexiste la percepción de que casi cualquier tipo de evaluacióntiene implicaciones de vigilancia, chequeo, lo cual propicia algúntipo de tensión. En este sentido, el eje que atraviesa al conjuntode las resistencias es el rechazo al “control”. Los grados de re-sistencia pueden variar según el origen del “control”, es decir sies producto de un proceso isomórfico coercitivo o burocrático,o más voluntario como producto de fuerzas isomórficas mimé-ticas o normativas.

Cuando la evaluación es percibida exclusivamente como me-canismo de control mediante la rendición de cuentas versuscomo una estrategia de planeación, reviste una de las principalesresistencias a la evaluación, y por consiguiente al cambio, porqueen este sentido la evaluación se registra más como una amenazaa los intereses existentes que como una oportunidad para mejo-rar y cambiar. Esta situación no se ha modificado desde que laevaluación adquirió un lugar central como parte de la estrategiagubernamental, de tal forma que continúa vigente, y se concibecomo una de las principales limitaciones para que la evaluación

las “organizaciones del conocimiento” es difícil que ocurra,mientras que es más factible que suceda el cambio por factoresendógenos que por la injerencia de una fuerza externa. En estesentido, la evaluación externa como vehículo de cambio desafíalos planteamientos centrales de la perspectiva organizativa de laeducación superior, y, por otro, cuestiona la tesis del “isomor-fismo”, en el sentido de que las particularidades instituciona-les hacen difícil un comportamiento homogéneo en el ámbitoinstitucional.

REFLEXIÓN FINAL

Por último, en esta sección queremos hacer una breve reflexiónsobre las ventajas comparativas que tiene un esquema analíticocomo el que aquí se presenta, especialmente si se piensa en ejer-cicios analíticos comparativos entre IES pertenecientes a distintorégimen jurídico.

Abordar la perspectiva intersectorial público-privada comoparte de un análisis del cambio en el ámbito de la educaciónsuperior a partir de lo que hemos denominado isomorfismoburocrático reviste gran relevancia por varias razones. Porque entérminos generales, desde la educación superior e incluso desdelas teorías de las organizaciones (Harmon y Meyer, 1999) lacomparación público-privado ocupa solamente un pequeñoespacio en la reflexión.

Asimismo, una parte importante de la literatura que indagasobre la comparación intersectorial se fundamenta en gran me-dida en las diferencias más que en las semejanzas (Levy, 2002),dando lugar, en muchas ocasiones, a que la comparación se li-mite a aspectos de desempeño, sin tomar en consideración losfactores internos que dan particularidad a las instituciones deeducación superior. En este sentido, cuando se enfatizan lasdiferencias con base únicamente en los resultados (por ejemplo,mediante indicadores de desempeño), por lo general, el pro-ducto de la comparación favorece, en gran medida, a las institu-ciones privadas (Levy, 1986, 1995). De aquí la importancia quereviste la incorporación de la perspectiva neoinstitucionalistamediante el isomorfismo, el cual contribuye a analizar las seme-janzas que, por lo general, merecen escasa reflexión en las com-paraciones intersectoriales.

Sin embargo, recientemente se registra un interés hacia larealización de estudios intersectoriales, a raíz de tres tendencias:a) el posible colapso del monopolio ejercido por el sector públi-co en la educación superior (Levy, 1986, 1995); b) como parte



La diversidad y complejidad que marcan al conjunto deresistencias tiene importantes implicaciones para el cambio, puesel hecho de que ocurra un cambio significa necesariamente haberlibrado algunas de las resistencias más fuertes como son aquellasderivadas de las tensiones en el marco de las relaciones gobier-no-IES, así como las derivadas de las “culturas disciplinales”. Deaquí la importancia que tiene el isomorfismo burocrático comoprincipal fuente explicativa del cambio institucional.

Finalmente, lo que se predice desde la literatura es que en losextremos representados por la evaluación y el cambio se ubicanlas respuestas de los actores (las IES) a los cambios y los factoresque impulsan el cambio (las reglas externas de evaluación de lacalidad), es decir la relación entre actores y reglas que da cuentade las resistencias, como son las tensiones en las relacionesgobierno-IES, la oposición al control, la cultura y racionalidaddisciplinar, así como las resistencias que corresponden al aspectotécnico de la evaluación. La importancia que tienen los elemen-tos de intermediación entre estos dos extremos estriba en quede ellos depende en gran medida la variabilidad en las respuestasal cambio.

La consideración de estos elementos de intermediación en elanálisis de cambio en las “organizaciones de conocimiento”ofrece elementos explicativos de por qué el cambio en este tipode organizaciones ocurre según lo predice la perspectiva organi-zativa de la educación superior (Clark, 1983, 1991) y el nuevoinstitucionalismo, es decir, el cambio sucede de manera incre-mental (North, 1990, 1993) e incluso desarticulado e invisible,aun cuando exista la posibilidad de la imposición desde arriba(Clark, 1983, 1991, p. 266), y generalmente está orientado porlos desarrollos internos dentro de las disciplinas individuales(Brennan y Sha, 2000, p. 23).

Desde la educación superior, se considera que el carácterincremental de los cambios representa la característica constitu-tiva de los sistemas académicos, en virtud de la extensa divisiónde las actividades y los poderes en las IES, lo cual complejizalos cambios globales de un solo golpe. March y Olsen (1974,p. 206) ilustran claramente la dificultad de los cambios en lasorganizaciones del conocimiento: “cualquier cambio cuya puestaen marcha requiera un esfuerzo organizacional coordinado ten-drá pocas posibilidades de iniciarse. Asimismo, si para frenar unproceso se necesita un esfuerzo organizacional coordinado, espoco probable que éste se detenga”.

De esta amplia revisión se desprende que el cambio isomórfi-co en los términos que lo predice el nuevo institucionalismo en



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de lo anterior, una expansión acelerada del sector público(Altbach, 2000; De Moura y Navarro, 2000; Kent, 1997), y c)una tendencia hacia el desdibujamiento de la diferencia entre lopúblico y lo privado, a partir de los cambios en la esfera guber-namental como parte de una nueva gestión pública. Con estenuevo interés se busca revertir el énfasis en los contrastes, públi-co y privado, mediante el análisis sobre aspectos más específicosde los procesos (factores internos), con el propósito de evitarconclusiones limitadas, en el sentido de que las diferencias seanpercibidas únicamente como producto de las incompetencias enlugar de los incentivos mediante los cuales se estructura la acciónen los espacios institucionales (Wolff y Moura, 2001).

Adicionalmente, la consideración del nuevo institucionalismoen el análisis del cambio en la educación superior contribuye aestablecer un incipiente vínculo entre la educación superior y elnuevo institucionalismo, que puede aportar resultados positivospara ambas partes. Para la educación superior, permite repensarsus predicciones sobre la diversidad inter-organizacional comoparte del excesivo peso que otorga a los factores internos y, parael nuevo institucionalismo, considerar que el isomorfismo tienelímites cuando se focaliza en unidades de análisis específicas.

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Un examen de opción múltiple como el que elabora el CENEVAL, ¿es la mejor forma de hacer la selección delos estudiantes al bachillerato? Tratando de responder a esta y otras preguntas, en este artículo presentamos losresultados de un análisis que realizamos a los reactivos de las áreas de Matemáticas y Habilidades Matemáticasde la Guía de examen del año 2004, que sirve para preparar el EXANI-I y ha sido puesta a disposición delpúblico general. Se reportan también los resultados obtenidos por diferentes grupos de estudiantes a los quefueron aplicados estos mismos reactivos. El análisis de estos resultados muestra que el EXANI-I puede estardiscriminando a ciertos grupos de estudiantes, no por su falta de conocimiento matemático o limitadahabilidad matemática, sino por otro tipo de factores, como lo es el diseño mismo de los reactivos.

Is a multiple choice test, like that of the CENEVAL, the best form to select students for high school admission?In trying to respond this and other similar questions, we present in this paper the results of the analysis to theincluded Mathematics and Mathematical Abilities items in the 2004 Preparation Guide to take the EXANI-I test.The Preparation Guide is available on the CENEVAL Internet web page. In this paper, we also report the resultsof the application of these items to different students groups. The analysis of these results has shown that the EXANI-I

test can be discriminating specific students, not because their lack of mathematical knowledge or their poormathematical ability, but by another type of factors like the item and test design, or gender aspects.

Evaluación/ Bachillerato/ Matemáticas/ Habilidades matemáticas/ Reconocimiento de patronesEvaluation/ Bacherlor’s degree/ Mathematics/ Mathematical skills/ Pattern recognition

La pertinencia del Examen únicode ingreso al bachilleratoANTONIO RIVERA FIGUEROA,* MARÍA DE LOURDES GUERRERO MAGAÑA,**

ARMANDO SEPÚLVEDA LÓPEZ,*** IÑAQUI DE ALAIZOLA ARIZMENDI****

Recibido: 16 de mayo de 2005

Aprobado: 29 de noviembre 2005

* Antonio Rivera Figueroa. Doctor in-vestigador titular del Departamentode Matemática Educativa del CINVES-TAV, [email protected]

** María de Lourdes Guerrero Magaña.Doctora en ¿, profesora de la Facultadde Ciencias Físico Matemáticas, Uni-versidad Michoacana de San Nicolás

de Hidalgo, [email protected]*** Armando Sepúlveda López. Doctor

en? y profesor de la Facultad de Cien-cias Físico Matemáticas, UniversidadMichoacana de San Nicolás de Hidal-go, [email protected]

**** Iñaqui de Alaizola Arizmendi. Doctoren ¿ y profesor del Departamento deTecnología y Producción, Universi-dad Autónoma Metropolitana,[email protected]

cambio en educ, sup.pdf

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