ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPTO. DE SERVICIOS TÉCNICOS

INFORME INTEGRADO

(JURÍDICO – ECONÓMICO)

PROYECTO DE LEY

“TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL”

EXPEDIENTE Nº 17.218

ST.319-2009 I

ELABORADO POR

LICDA. SUSANA ZÚÑIGA V.LICDA. ESTRELLA HERNÁNDEZ MATAMOROS

SUPERVISADO POR

M. SC. MAURICIO PORRAS L.LIC. ARCADIO RODRÍGUEZ GÓMEZ

AUTORIZADO PORLICDA. Mª DEL ROCÍO CERDAS QUESADA

07. DICIEMBRE, 2009

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TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL PROYECTO ........................................................................................................................3

II.- ANÁLISIS DE FONDO.................................................................................................................................4

RECOMENDACIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (INFORME Nº DFOE-ED-7-2007)...................................................................................................................................................................4

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL TEMA DE DESARROLLO RURAL ..........................................................8

III. SOBRE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL IDA .........................................................................................10

A) SITUACIÓN FINANCIERA ..................................................................................................................10

1. Balance de situación ..................................................................................................102. Estado de Resultados ................................................................................................13Análisis de los Índices Financieros ......................................................................................133. Sobre los procesos de naturaleza tributaria emprendidos por el IDA........................14

B) SITUACIÓN PRESUPUESTARIA DEL IDA ............................................................................................16

1. Del presupuesto de ingresos del IDA.........................................................................162. Del presupuesto de gastos ........................................................................................20

IV.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO ...................................................................................................................23A) ASPECTOS ESPECÍFICOS SOBRE EL ARTICULADO .............................................................................23

B) SOBRE EL IMPACTO ECONÓMICO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL IDA............................................61

V.- ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA.....................................................................................................63

VI.- ASPECTOS DE TRÁMITE LEGISLATIVO..............................................................................................64

CONSULTAS .................................................................................................................................................64

1.- Preceptivas .....................................................................................................................652.- Facultativas .....................................................................................................................65

VII.- ANTECEDENTES ....................................................................................................................................65

VIII.- ANEXOS ...............................................................................................................................................66

ANEXO 1..............................................................................................................................67ANEXO 2..............................................................................................................................68ANEXO 3..............................................................................................................................69ANEXO 4..............................................................................................................................70ANEXO 5..............................................................................................................................71

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INFORME INTEGRADO1

“TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL”

EXPEDIENTE Nº 17.218

I.- RESUMEN DEL PROYECTO

La presente iniciativa, tiene como objetivo fundamental transformar el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER). Dicho propósito se realizaría aplicando una derogación parcial a la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, No. 6735 del 29 de marzo de 1982 y una reforma integral de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 del 14 de octubre de 1961.

La transformación que se propone al Instituto de Desarrollo Agrario, consiste en incorporar una nueva visión de desarrollo rural, logrando así que dicha institución coadyuve en la organización de las comunidades, ampliando sus competencias más allá de lo agrario.

Para lograr este cometido, se propone impulsar una estructura organizativa a través de “la creación de dos instancias organizativas vinculadas entre sí, pero con características propias, para incentivar, por una parte, el acceso a la tierra bajo las modalidades de arrendamiento, ahorro y préstamo, asignación y usufructo. Y por otra, la prestación de los servicios necesarios para el desarrollo que requieran las explotaciones agropecuarias y los territorios rurales”, estas son la Subgerencia de Tierras y la Subgerencia de Desarrollo Rural.

En relación con la participación comunitaria, la iniciativa en estudio, dispone que el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), proporcionará la organización de las comunidades, distritos, cantones, circunscripciones de cuencas hidrográficas y regiones, mediante la creación y el fortalecimiento de organizaciones representativas de todos los ciudadanos, basándose para ello en una serie de estructuras que se señalan en el proyecto.

Para dar cumplimiento a las nuevas funciones y potestades del INDER, se pretende conservar los recursos financieros y el patrimonio con que cuenta actualmente el IDA y eliminar las restricciones presupuestarias.

1.-Informe elaborado por la Licda. Estrella Hernández Matamoros y Licda. Susana Zúñiga Van der Laat, Asesoras Parlamentarias. Supervisado por Lic. Arcadio Rodríguez Gómez y el M.Sc Mauricio Porras León, Jefe de Área Jurídica y Económica respectivamente. Revisado y autorizado por Licda. Mª del Rocío Cerdas Quesada, Subdirectora del Depto. de Servicios Técnicos.

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Fundamentalmente la iniciativa proyecta siete diferencias sustanciales en relación con lo dispuesto en la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, No. 6735 del 29 de marzo de 1982. Estas son: a) los fines de la Institución; b) la competencia y potestades del INDER; c) la integración y funciones de la Junta Directiva; d) las funciones del Presidente Ejecutivo; e) la estructura interna de la Institución; f) creación de las Subgerencias de Tierras y de Desarrollo Rural y g) creación de la Comisión Técnica Institucional.

II.- ANÁLISIS DE FONDO

La propuesta de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), contempla en lo elemental, el mismo marco normativo de la ley de creación del IDA, con algunas modificaciones sustanciales, a las que nos referiremos más adelante.

En virtud de que la iniciativa implica la transformación de una institución autónoma que incorpora una nueva visión de distribución de la tierra, su uso y su destino, consideramos pertinente incluir en este acápite, parte de las recomendaciones dadas por el Contraloría General de la República en el Informe No. DFOE-ED-7-2007 de 15 de marzo, 2007, sobre el cumplimiento y vigencia de las funciones asignadas al Instituto de Desarrollo Agrario y los alcances del desarrollo rural.

Además, comentaremos en el Anexo la evolución histórica del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) y del IDA, así como algunas reflexiones sobre el tema de ordenamiento territorial.

RECOMENDACIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (INFORME Nº DFOE-ED-7-2007)

La Contraloría General de la República, realizó en el año 2007, un estudio para determinar si el lnstituto de Desarrollo Agrario ha dado cumplimiento a sus funciones, principalmente las relativas a la compra de tierras con capacidad productiva suficiente para procurar la independencia económica del agricultor y para contribuir eficazmente al incremento de la producción nacional.

En palabras de la Contraloría, como resultado del estudio se logró comprobar que en la actualidad el IDA no cumple con ese cometido, lo cual se muestra en una deteriorada gestión, en reiteradas violaciones e ineficiencias en sus funciones de compra de tierras, formación y desarrollo de los asentamientos campesinos, la inexistencia de un ambiente de control básico y como consecuencia, un sistema de control interno endeble; todo lo cual atenta contra la Ley General de Control Interno Nº 8292, entre otra normativa.

Con el afán de contextualizar a las señoras y señores Legisladores con la iniciativa en análisis, esta asesoría se permite incluir en este acápite algunas recomendaciones dadas por este Órgano Contralor en el capítulo de conclusiones del estudio:

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“El ordenamiento jurídico establece como actividad ordinaria del Instituto de Desarrollo Agrario, el “tráfico de tierras”, el cual se entiende como la capacidad, entre otros, de compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural, asimismo, ese ordenamiento señala, que las tierras que compre el IDA deben tener capacidad productiva suficiente para procurar la emancipación económica del agricultor y para contribuir eficazmente al incremento de la producción nacional. A esa institución también, se le encomienda promover en esas tierras el aumento gradual de su productividad, para una justa distribución de su producto, elevando la condición social del campesino y haciéndolo partícipe consciente del desarrollo económico-social de la Nación. Mediante el presente estudio se comprobó que en la actualidad esa Institución no cumple con ese cometido, lo cual se manifiesta en una gestión altamente deteriorada, en especial, por reiteradas ineficiencias e irregularidades en funciones fundamentales como la adquisición de tierras, formación y desarrollo de los asentamientos campesinos. En cuanto a la compra de tierras, los casos observados permiten concluir que ese Instituto de Desarrollo Agrario, no ha garantizado dotar de los mejores predios a sus adjudicatarios, a fin de lograr su emancipación económica e incrementar la productividad nacional. Esto por cuanto, entre otros, el “Estudio de Determinación de Áreas Geográficas Indicativas” carece de complemento sobre estudios con variables como: una zonificación de la capacidad de uso los suelos, productividad, el ordenamiento territorial y demás políticas de desarrollo y agrarias, como tampoco se ha asegurado contar con la participación de todos los potenciales oferentes de los mejores terrenos para los asentamientos, siendo que en varios casos se ha estudiado sólo una finca para un asentamiento. Adicionalmente, en muchas compras pese a existir estudios técnicos que no recomendaban la adquisición de las fincas, éstas fueron compradas y adjudicadas, con el consecuente fracaso de los asentamientos, además, se han adjudicado tierras compradas con los recursos FODESAF a personas que no tenían la condición de escasos recursos según lo dispone la Ley de ese Fondo, y en ese Instituto ha sido regla la compra de tierras en ocupación precaria, cuando por el contrario la Ley Nº 2825 considera la compra como excepción y el contrato compra-venta entre propietario y ocupantes como la regla para esos casos. Lo anterior con el agravante de que en el transcurso del tiempo, se ha venido dando una inadecuada concentración de decisiones de compra en la figura del Presidente Ejecutivo.El IDA además de presentar actuaciones tendentes a arrogarse funciones cuya naturaleza corresponden a otras instituciones de sectores como vivienda, ambiente y municipal, ha traído a menos su responsabilidad por el incremento en la producción agraria y la emancipación económica de sus adjudicatarios, apartándose así del cumplimiento de su razón de ser. En ese sentido la adquisición y distribución de tierras realizadas por ese Instituto desde 1990 a la fecha, muestra que de 354 fincas adquiridas por un monto de ¢4.259,33 millones, un 50% de esas tierras se han destinado a “lotes para vivienda”, esto sin considerar los casos de parcelas destinadas a usos similares. Siendo que a la fecha acumula ¢18.688.3 millones de superávit y ha venido gestionando un presupuesto en promedio de ¢10.000.0 millones anuales, sin considerar el superávit.En 1990 bajo la disculpa, entre otros, de la inefectiva gestión del IDA para finalizar con las titulaciones de tierras pendientes a esa fecha y que habían sido adquiridas entre 1961 y 1982, la Junta Directiva de entonces, aprobó un mecanismo que se le denominó “Ley del Burro”, en el que, en varias oportunidades, en un solo acto esa Junta aprobó la adjudicación, segregación y traspaso a los ocupantes de tierra correspondientes, con la

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consecuente transgresión al ordenamiento jurídico y el menoscabo en el sistema de control interno institucional, aspecto que se ha ido reflejando en irregularidades como: la selección inadecuada de beneficiarios, la adjudicación de fincas a asociaciones no vinculadas con la actividad agraria y a personas que no se dedican a la actividad agraria y que tienen otras ocupaciones de tiempo completo, tales como: comerciantes, empleados públicos y servidores del IDA. En este sentido el IDA tiene identificado al menos a 91 empleados y exempleados, a los que se les ha adjudicado tierras a ellos o a sus familiares. Además, en los casos estudiados, el proceso de selección de beneficiarios se evidenció endeble con serias irregularidades y omisiones de los funcionarios responsables. En cuanto al nivel de desarrollo de los asentamientos estudiados se refleja que un 67% presentan un incipiente desarrollo, un 23% muestran potencial para el desarrollo y apenas un 10% se podrían calificar con un desarrollo satisfactorio. Observándose que en la mayoría de esos casos, los terrenos han estado siendo utilizados en otras actividades distintas al fin previsto en las Leyes del IDA, así por ejemplo: unos se encuentran en abandono; sin vivienda en los casos en que ese compromiso así se adquirió por parte del adjudicatario; en arrendamiento, o con un trabajo mínimo a la espera de que transcurra el tiempo, ganen plusvalía y luego proceder a su venta. Valga comentar que de las situaciones que ha tenido conocimiento este órgano contralor, algunas han sido atendidas directamente y otras han sido denunciadas a otras instancias competentes. Se evidenciaron inversiones de infraestructura en asentamientos con predios en abandono, se observa el funcionamiento del mecanismo de financiamiento denominado “Caja Agraria” con una morosidad del 63.37%, con la consecuente imposibilidad de permitir su crecimiento y proveer un mejor apoyo al campesino; el IDA no procura una apropiada capacitación a los adjudicatarios para asegurarse su autosostenibilidad en el tiempo. El presente estudio también evidencia que el IDA ha venido incumpliendo su función de contribuir con la conservación de los recursos naturales, su función ha sido omisa en su obligación de obtener los permisos y realizar las mejores coordinaciones con instituciones como Ministerio de Ambiente y Energía, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, Instituto de Acueductos y Alcantarillados y Municipalidades. Siendo que en los asentamientos estudiados, se observaron problemas de contaminación ambiental, alteración de los recursos naturales, invasión de áreas de protección hídrica, áreas de reserva forestal parceladas y adjudicadas para desarrollar actividad agraria, entre otras situaciones. Aunado a lo anterior, el IDA mantiene a su nombre en el Registro Nacional parte del Patrimonio Natural del Estado de la Nación que corresponde al MINAE y reportó tener asentamientos afectados por 65 áreas silvestres protegidas, lo que representa un riesgo alto de que estas áreas puedan estar siendo afectadas por la actividad agraria.También se le han encomendado otras funciones que son ajenas a su actividad sustancial, tal es el caso de competencias asignadas por la Ley Indígena, resultando que no ha concluido lo referente a su participación en la expropiación de tierras a no indígenas y además remunera un grupo de guardas en reservas indígenas sin que exista una finalidad clara al respecto. Otro caso lo constituye, la administración de las franjas fronterizas, con un ineficiente control del área total que le corresponde administrar, carente gestión sobre los arriendos aunado a una ascendente morosidad de pago del 52%. Asimismo, ha entregado títulos en asentamientos que conformó dentro de la franja fronteriza sur, sobre lo cual se presentan serias dudas de orden legal, lo que necesariamente debe ser objeto de consulta a la Procuraduría General de la República. Por último, valga comentar que el IDA ha insistido en la titulación de

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predios en tierras de reserva nacional, ello pese a que la Sala Constitucional ha declarado inconstitucionales leyes relacionados con esa actividad; en ese mismo sentido se ha pronunciado la Procuraduría General sobre el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, siendo que para el 14 de febrero, 2007, en el sistema informático de la Sala Constitucional consta el voto Nº 07-002063 en el que entre otros se señala: “…se anula el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por el acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta 173, del diez de setiembre del dos mil dos…”.En cuanto al cometido y el cumplimiento de sus funciones el Instituto de Desarrollo Agrario, muestra una carente gestión, reflejada en violaciones reiteradas como las comentadas en este informe y la inexistencia de un ambiente de control básico para el funcionamiento de la Institución. También están ausentes indicadores de eficiencia, economía y sistemas de rendición de cuentas, hay problemas en la asignación de recursos en las Oficinas Regionales y Subregionales e ineficientes sistemas de información, una débil gestión financiera, todo lo cual permite concluir que esa institución carece de una adecuada conducción estratégica y evidencia una gestión administrativa incapaz de cumplir con la razón de ser para la cual fue creada. Contexto que atenta, entre otros, contra el artículo 11 de la Constitución Política, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131, Ley General de Control Interno, Nº 8292; Ley contra la Corrupción y en el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N° 8422; Ley de Tierras y Colonización, N° 2825; y Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Agrario, N° 6735. Históricamente, los problemas que ha venido presentando el IDA, van más allá del grupo de funcionarios que han estado dirigiendo esa institución en las diferentes administraciones y del sistema de control implementado. Se requiere, por tanto, un examen sobre la vigencia de esa Institución, y de redistribuir las funciones sustantivas a otras instituciones del Sector, que mejor garanticen el desarrollo de políticas productivas suficientes que aseguren la emancipación económica del agricultor costarricense y contribuyan eficazmente al incremento de la producción nacional. Esta Contraloría General de la República solicitará al Poder Ejecutivo acciones inmediatas (conforme al capítulo 4. de este informe) sobre la función que realiza el IDA, sin perjuicio de que producto de las acciones que se tomen, se emitan oportunamente disposiciones específicas sobre temas relevantes, así como las valoraciones que este Despacho realice para señalar las eventuales responsabilidades disciplinarias, civiles y penales, sobre la gestión de esa Administración y su Auditoría Interna producto de este y otros estudios que se realicen.Recomendaciones y disposiciones.Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 12, 21 y 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se emiten las siguientes recomendaciones y disposiciones:Recomendación a La Asamblea Legislativa.Conocedores de la existencia de varios proyectos de ley relacionados con el devenir del sector agropecuario, se recomienda a la Asamblea Legislativa valorar, previo a la aprobación de éstos u otros que se presenten, la vigencia del Instituto de Desarrollo Agrario, para lo cual se sugiere tener en cuenta los resultados de este informe y en particular, las propuestas que al efecto presente el Consejo de Gobierno en atención a lo requerido por este órgano contralor en el punto 4.2.1. de este documento; considerando la importancia de promover, conforme al entorno actual, instituciones fortalecidas, eficientes y con sanas prácticas de control interno orientadas a contribuir eficazmente en el

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incremento de la producción nacional y la efectiva emancipación económica del agricultor costarricense. Lo anterior sin perjuicio de las potestades de control político que ostenta ese Poder de la República.

Disposiciones. AL CONSEJO DE GOBIERNO.Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades constitucionales y legales, se emiten las siguientes disposiciones:a) Diseñar y ejecutar, en coordinación con el Ministro de Agricultura y Ganadería en su calidad de rector del sector2, un plan de acción con objetivos, actividades, fechas y responsables, para que conforme al ordenamiento jurídico, se genere un proceso ordenado de cierre y redistribución de las funciones de ese Instituto a otras instituciones públicas competentes, o en su defecto se determinen otras opciones que satisfagan el incremento en la productividad nacional y la emancipación económica del campesino y se erradiquen prácticas ineficientes e irregulares como las comentadas en este informe. Para el cumplimiento del diseño del plan contemplado en esta disposición, se le concede un plazo de tres meses naturales, contado a partir de la fecha de la sesión de ese Consejo de Gobierno en la que se conozca el presente informe.b) Derogar, dentro del mismo plazo de los tres meses previstos en el literal a) anterior, los Decretos Ejecutivos que regulan los programas de titulación múltiple del IDA en reserva nacional, a saber los Nos. 2621-G del 17-11-72, 3216-G del 9-11-73, 3667-G del 17-4-74, 11363-A del 18-4-80, 16707-MAG del 9-12-85, 18220-MAG del 11-7-88, 18970-MAG del 16-5-89, 27726-MINAE-MAG del 30-3-99, 27861-MINAE-MAG del 17-5-99, 28743-MINAE-MAG del 10-7-00, 28745-MINAE-MAG del 11-7-00, 28746-MINAE-MAG del 12-7-00 y 28744-MINAE-MAG del 7-7-00. Ver punto 2.4.1. de este informe.c) Informar a esta Contraloría General lo actuado a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en este aparte, en un plazo máximo de quince días hábiles posteriores al conocimiento de este informe por parte de ese Consejo de Gobierno, así como los resultados que de ello deriven al finalizar los tres meses establecidos para los literales a) y b) anteriores. Esta información deberá remitirse a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República.

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL TEMA DE DESARROLLO RURAL3

“La expresión desarrollo rural hace referencia a acciones e iniciativas llevadas a cabo para mejorar la calidad de vida de las comunidades no urbanas.

Podríamos considerar que el derecho agrario viene a aportar el marco normativo del llamado desarrollo rural y se redimensiona a través de esta nueva concepción.

El desarrollo rural sostenible es, una forma de buscar una respuesta a la visión mercantilista de la globalización y los Tratados comerciales, que se imponen actualmente. Es una nueva visión evolutiva más allá de la reforma agraria de repartición de tierras, o de la idea de un desarrollo fomentado desde las metrópolis dominantes.

2 .- Decreto Ejecutivo No. 33151-MP, La Gaceta 95 del 18 de mayo 2006.3 Los conceptos aquí esbozados fueron tomados de trabajos realizados por la Licda. Claudia Arroyo Borroni, Especialista en Derecho Agrario y Ambiental, Profesora de la Cátedra de Derecho Agrario de la Universidad de Costa Rica.

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Es más bien la idea de retomar, recuperar espacios propios de las comunidades, sus actividades, sus identidades, no para vivir en la pobreza sino para generar los verdaderos cambios a partir de los nuevos encadenamientos, no solo dirigidos a la agroexportación, sino como una incorporación de los sectores productivos agrarios en encadenamientos válidos para esas exportaciones y para el mercado nacional, pero a la vez con la recuperación del valor cultural de nuestras tradiciones, con la valoración de nuestras grandes riquezas naturales, con un turismo de distintos niveles de impacto, pero que generen una riqueza que realmente se “derrame” a las mayorías de quienes en realidad las producen.

Todo el planteamiento pasa por integrar, no solo los espacios sino toda una estructura que conlleva los cambios en la tenencia de la tierra, el contemplar las nuevas exigencias de la producción en armonía con la naturaleza, es decir el desarrollo sostenible, y para esto contar con políticas de fomento de las nuevas formas de desarrollo, donde no se puede perder de vista la problemática a que se ve sometida la actividad agraria en cuanto a su comercialización y encadenamientos, para pensar en la necesidad de enlazar las organizaciones empresariales del sector agrario.

Un modelo de desarrollo rural sostenible que contemple al menos cuatro dimensiones :

Sostenibilidad social en términos de la propia comunidad.

Sostenibilidad económica , porque el tipo de proyectos que se desarrollen deben ser rentables, y dentro de esto hablamos de un desarrollo que no se encamine a repartir solo tierras mediante la simple parcelación, repitiendo errores del pasado, sin fortalecer la capacidad de organización económica, es decir, sin fortalecer las empresas agrarias para obtener verdaderos rendimientos, por ejemplo a través de modelos cooperativos, o de distintas figuras asociativas, para que los volúmenes respondan a las exigencias del mercado a que se deben dirigir.

Sostenible ambientalmente, de manera que se pueda garantizar la sostenibilidad misma de la actividad porque se lleva a cabo con la clara conciencia de que la actividad será “válida” en su selección en tanto garanticemos el principio de que se puede auto regenerar la naturaleza, es decir que no se vuelve de un nivel extractivo y de irrespeto para la naturaleza, que tiene la propia capacidad de regenerarse y permitir su manejo sostenible. Es el balance entre aprovechamiento y conservación.

Sostenibilidad Institucional: En la que hablamos del acompañamiento indispensable en un Estado redimensionado, y comprensivo que su función no es ser el “empresario” sino garantizar el apoyo a esas dimensiones previamente señaladas. Con instituciones fuertes, sin traslapes de funciones, sin descoordinación, con capacitación, con una clara visión del soporte que deben brindar a esta nueva visión de desarrollo rural sostenible que garantice la participación ciudadana”.

De conformidad con los criterios supracitados, lo que busca la iniciativa en análisis, es una reorientación del desarrollo donde se tenga la total certeza de que el

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“mercado” no busca la equidad de las relaciones, sino el norte a partir del cual debe transitar, según lo que establece el artículo 50 de la Constitución Política al indicar que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado...”

III. SOBRE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL IDA

En consideración a los artículos 24, 35 y 36, en los cuales se hace referencia a los bienes y recursos del IDA y a la creación de dos subgerencias, esta asesoría considera pertinente mostrar algunos elementos relativos a la situación presupuestaria y de gestión del IDA, con el fin de que los señores diputados valoren la situación económica de esta institución y ubique en perspectiva la necesidad de su transformación.

A) SITUACIÓN FINANCIERA4

En este apartado se exponen las variables financieras más relevantes del IDA, utilizando como base sus propios estados financieros: balance de situación y estados de resultados.

1. Balance de situación De acuerdo con la información contenida en los Estados Financieros suministrados por el Departamento Financiero del IDA, al cierre de junio 2009 esa institución, registra un total de activos por el orden de los ¢51,032.48 millones lo que refleja un ligero decrecimiento de los activos totales en alrededor de un 2,9% en el año 2009 con respecto a diciembre del 2008.

Por su parte, en ese mismo período el pasivo alcanzó los ¢1,510.55 millones incrementándose en un 84,4%, en tanto que el patrimonio por ¢49,521.92 millones decreció en un 4,29%. Un mayor desglose del Balance de Situación se presenta en el Anexo 2.

Cuadro 1: Balance de Situación -colones-

Al 30 de junio 2009 A diciembre 2008

Total activo 51,032,480,873.0 52,561,634,444.0Total pasivo 1,510,552,495.0 819,177,726.0Patrimonio 49,521,928,378.0 51,742,456,718.0

Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

4 Tomado de “Estados Financieros del Instituto de Desarrollo Agrario a junio del 2009” . Información proporcionada vía correo electrónica por la Dirección Administrativa Financiera del IDA el 2 de setiembre del 2009.

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A continuación se comentan los aspectos más significativos relacionados con el comportamiento de cada uno de los grupos de cuentas (activo, pasivos y patrimonio):

Activos:

A nivel de cuentas de activo, el rubro que más destaca se relaciona con la cuenta de Inversiones en Valores. Para el año 2009 los valores negociables ascendieron a ¢28.033.73 millones Dicho rubro resume los diferentes movimientos de inversiones en instrumentos emitidos por Banco Central de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda, desglosados de la siguiente manera:

Cuadro 2: Inversiones en títulos-valores al 30 de junio del 2009 Inversiones a Corto plazo en el Ministerio de Hacienda: Cero cupón y Pagaré del Tesoro

¢ 17.033.739.475.20

Inversión en Banco Central ¢11.000. 000.000.00TOTAL INVERSIONES TRANSITORIAS ¢ 28.033.739.475.20Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

Tal y como se observa, el Instituto mantiene una cifra considerable en inversiones transitorias, con las que se obtiene una tasa de interés que va desde un 7.22 % hasta un 9.59% dependiendo del plazo. Así mismo, de total de inversiones transitorias un 57% corresponden a recursos libres del IDA, un 39.4% a recursos relacionados con sentencias tributarias y un 3.6% a recursos de caja agraria.

Cuadro 3: Inversiones transitorias Recursos LIBRES I.D.A ¢15.986.894.634.70Recursos Sentencias Tributarias ¢11.032.144.417.46Recursos de Caja Agraria ¢1.014.700.423.04TOTAL ¢28.033.739.475.20Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

Por su parte, el análisis efectuado por el Departamento Financiero del IDA del período comprendido entre el 31 de diciembre del 2008 y 30 de junio del 2009 evidencia que el efectivo en caja y bancos experimentó una disminución del 77.08%. Esta situación obedeció principalmente a las transferencias realizadas por el IDA a la Comisión Nacional de Emergencias por un monto de ¢ 500.0 millones, al Consejo Nacional de Producción por la suma de ¢3.000.0 millones, a la FUNAC se trasladaron ¢64.0 millones, así como el desembolso efectuado por la suma de ¢ 250.0 millones para la adquisición de vehículos, y la atención de los diferentes gastos fijos y de inversión en infraestructura5

Cuadro 4: Efectivo en el activo circulante

5 Según consta en el Análisis de los Estados Financieros al 30 de junio del 2009, Análisis Horizontal del Balance de Situación, Departamento Financiero.

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Caja 28.825.035.02Bancos 1.265.321.568.28Inversiones Transitorias 28.033.739.475.20TOTAL ¢29.327.886.078.50

Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

Pasivos:

En términos generales, los pasivos constituyen las deudas de una empresa. Este rubro pasó de ¢819.17 millones en diciembre del año 2008 a ¢1.510.55 millones en el 2009, lo que representa un incremento de 84.4%. Los denominados gastos acumulados es el rubro más importante que representó un 76% del Total del Pasivo en el 2009, tal como se desglosa a continuación:

Cuadro 5: Gastos acumulados-al 30 de junio del 2009--en colones-Cuotas Patronales 97.314.523.04Aguinaldo Empleados 209.322.385.93Órdenes de compra pendientes 840.974.827.39Obligación Salario EscolarTOTAL 1.147.611.736.36

Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

El resto del pasivo circulante asciende a ¢362.9 millones (un 24%) y corresponde a las cargas sociales y otras de tipo salarial, así como las retenciones del impuesto sobre la renta que se cancelan en los primeros días del mes siguiente. También se incluyen los depósitos realizados en las cuentas bancarias que no han sido aplicadas a las cuentas de los beneficiarios, lo recibido por la garantía de participación en las diferentes licitaciones, el monto correspondiente a la Cooperativa de Productores de Tabaco de Puriscal6

En relación con otros pasivos a largo plazo este rubro incluye lo asignado por los recursos del AID, a la Caja Agraria, así como los recursos de Asignaciones Familiares para Compensación Social que se encuentran pendientes de liquidar.

Patrimonio:

Por patrimonio se entiende los recursos invertidos por el propietario de la entidad económica, y es igual a los activos totales menos los pasivos. Una vez iniciadas las operaciones, el patrimonio aumenta por nuevos aportes o en virtud de la reinversión total o parcial de utilidades provenientes del negocio. En el caso de la IDA, como ya se indicó el Patrimonio al 30 de junio del 2009 alcanzó la suma de ¢49,521.92 millones. Dicho rubro presenta una disminución dentro del balance general, que en términos absolutos asciende a ¢ 2.220.52 millones de diciembre del 2008 a junio del 2009.

6 El 0.18% de reserva de los ingresos por cigarrillos, según el artículo 4 de la ley 6735

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2. Estado de Resultados

En el Anexo No. 3 se muestran los resultados del IDA a diciembre del 2008 en contraste con los obtenidos al 30 de junio del 2009. En el último año los ingresos ascienden a ¢7,781.43 millones

De acuerdo con los Estados de Resultados al 30 de junio del 2009, la partida más significativa de los ingresos del IDA está relacionada con los impuestos indirectos, es decir, los tributos que por ley se le han asignado al IDA (Licor, Gaseosas, Cervezas, Cigarrillos y Timbre Agrario), los cuales muestran una disminución en los primeros seis meses del 2009 de ¢10.110.74 millones con respecto a diciembre del 2008, lo que representa un 54.9%.

A continuación se detallan los ingresos tributarios reales, efectivamente recibidos a junio 2008, diciembre 2008 y junio 2009.

Cuadro 6: Monto de los Ingresos Tributarios reales -en miles-

Detalle junio 2008 junio 2009 diciembre 2008Cigarrillos 741966.00 831.533.00 1.555.995.00Gaseosas 2.977.943.00 3.041.008.00 6.091.423.00Licor 552.725.00 709.480.00 1.127.348.00Cerveza 1.073.620.00 1.229.550.00 2.251.103.00Timbre Agrario 3.870.250.00 2.461.738.00 7.363.219.00Intereses Imp Trib 337.00 8.972.00 3.942.00TOTAL 9.216.841.00 8.282.281.00 18.393.030.00Fuente: Elaboración propia con base en cifras de los Estados Financieros del IDA a junio del 2009

El monto de ingresos en junio 2009 con respecto a junio 2008 disminuye en un 10.14%, principalmente por la recaudación por concepto del timbre agrario. El resto de ingresos tributarios muestran un crecimiento en el período, lo que constituye un balance en relación con la caída del timbre agrario. Otro rubro de importancia es el ingreso por concepto de intereses, los cuales son recibidos principalmente por las Inversiones Transitorias.

El total de gastos registrados al 30 de junio del 2009 asciende a la suma de ¢ 9.965.1 millones, lo que representa un 63.78 %, con relación a diciembre del 2008 donde se registró un gasto por la suma de ¢ 15.623.4 millones.

La diferencia entre los gastos al 30 de junio del 2009 (¢9.965.1 millones) y los ingresos del mismo período (¢ 7.781.4 millones), evidencia un déficit de ¢2.183.7 millones.

Análisis de los Índices Financieros7

14

Se presenta a continuación el análisis de algunos índices financieros, que puedan ser aplicables a los estados financieros del Instituto, por la actividad ordinaria del Instituto. Algunos de éstos índices que se miden por las ventas que se realizan no es posible su medición en los estados financieros, donde no se tiene una cuenta por ventas.

Cuadro 7: Índices financieros INDICE O RAZÓN DETALLE CÁLCULO COMENTARIO

Índice de liquidez. Razón Circulante: Activo Circulante / Pasivo Circulante

31,947.45 / 1,507.74 = 21.18

Esta razón indica que por cada colón de deuda corriente del IDA hay 21.18 colones para atenderla, o sea que tiene un índice positivo en lo que respecta el cumplir con sus obligaciones de corto plazo.

Razones de Endeudamiento.

Razón de Pasivo a total de activo: Pasivo total / activo total.

1,510.55 / 51,032.48 = 2.96 %

Esto implica que los pasivos representan el 2.96 % del activo total. Las deudas pendientes de cancelar se refieren básicamente a retenciones salariales por pagar, y no a una deuda financiera que deba ser atendida dentro de sus obligaciones. ESO ES LO QUE DICEN EN LOS ESTADOS FINANCIEROS

Razón de Propiedad

Pasivo total / Patrimonio1.510.55 / 49,521.92 =

3.05 %

El total del pasivo es solamente el 3.05% del patrimonio del Instituto, resaltando nuevamente que el Instituto no mantiene deudas en el corto ni en el largo plazo.

Razones de rentabilidad

Rendimiento sobre el patrimonio: Utilidad Neta del Período / Patrimonio

-2,183.69 / 49,521.92 = - 4.41%

Al tener en el período una utilidad negativa, las razones de rentabilidad son negativas, en este caso el rendimiento sobre el capital es de un - 4.41 %

Rendimiento sobre activo total

Utilidad neta / Activos totales (en miles) -2,183.69 / 51,032.48 =

-4.27 %

Por la razón citada el rendimiento del período sobre el activo total es un 4.27% negativo, dado que los gastos son mayores a los ingresos del período

Razones de Crecimiento

Utilidades: Porcentaje anual de crecimiento de utilidades.

Utilidades a junio 2008 ¢ 3,957.87 millonesUtilidades a diciembre 2008 ¢ 5,082.50 millonesUtilidades a junio 2009. ¢ -2,183.69 millones

Comparando las utilidades de junio 2008 con junio 2009, se tiene una disminución de ¢6,141.56 millones, es decir que, el decrecimiento en ese período es de 155.1 %. La relación que muestra las utilidades de diciembre 2008 con respecto a las de junio 2009, presenta una disminución de las utilidades en ese período de 143.0% (¢ 7,266.19 millones).

Fuente: Elaboración propia con base en Estados Financieros del Instituto de Desarrollo Agrario a junio del 2009

Las transferencias realizadas en el mes de junio del 2009 al Consejo Nacional de Producción, la Comisión Nacional de Emergencia y lo cancelado por el Programa Integral de Alimentos produce un incremento en los gastos que lógicamente se refleja en las utilidades del mes en que se registraron.

3. Sobre los procesos de naturaleza tributaria emprendidos por el IDA8

7 Tomado de “Estados Financieros del Instituto de Desarrollo Agrario a junio del 2009”8 Tomado del oficio DT-079-2009, Departamento Tributario. IDA. Información elaborada por la Licda María de los Angeles León Araya, incluido en el oficio PE-1663-2009.

15

Con el propósito de informar a los señores y señoras Diputadas sobre el estado de las controversias tributarias entre el IDA y las empresas sujetos pasivos del impuesto, se solicitó información al IDA para conocer sobre la situación con respecto a los procesos tramitados por esa institución.

Al respecto, el Departamento Tributario de esa institución, señala que se ha venido discutiendo con las empresas, tanto en vía administrativa como judicial, sobre el método aplicado para la determinación del impuesto que correspondería cancelar al IDA. En ese sentido, se aclara que los montos indicados en el cuadro siguiente (Procedimientos Administrativos y Procesos Contenciosos), no deben considerarse como adeudados por las empresas, ya que todavía está en discusión el método a aplicarse y por ende es necesario esperar la resolución por parte de los tribunales para confirmar la existencia del adeudo.

La siguiente información da cuenta de los recursos en discusión entre el IDA y las empresas, según los procedimientos realizados por la institución y de acuerdo con el tipo de impuesto.

Cuadro 8: Resumen de los procesos Procedimiento

(1)

Sector

(2)

Monto determinado

(3)

Cuantía

(4)

Montos Depositados en custodia

(5)

Montos Recuperados

(6)Procedimiento de Determinación de

Oficio LICOR 1,101,529,651.85 Procedimiento de Determinación de

Oficio GASEOSOS

41,686,135.42 Procedimiento de Determinación de

Oficio CERVEZA

13,155,643,172.22

Cobro Judicial LICOR

171,033,129.94

Cobro Judicial GASEOSOS

38,147,247.23

35,884,139.50

Procesos Contenciosos LICOR

1,936,117,087.20

Procesos Contenciosos CERVEZA

5,092,186,615.76

5,092,186,615.76

Procesos Contenciosos

CERVEZA - GASEOSOS

1,881,443,467.70

1,881,443,467.70

91,061,882.20

TOTALES 14,298,858,959.49 9,118,927,547.83 6,973,630,083.46 126,946,021.70 Fuente: Departamento Tributario, IDA, con base en expedientes judiciales y administrativos al 10/08/2009En la tercera columna del cuadro anterior se presentan los montos correspondientes a las sumas determinadas por el Instituto en vía administrativa, de las cuales no se ha verificado ningún depósito de dinero. Como se mencionó, estas sumas podrían modificarse, pues están sujetas a lo que se resuelva en vía administrativa y ante la

16

Jurisdicción Contencioso Administrativa. En la cuarta columna se exhibe el monto estimado de la Cuantía de Procesos establecidos ante la Jurisdicción Contenciosa por los sujetos pasivos y el IDA, en contra de diferentes resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal Administrativo. Los montos en custodia (quinta columna) se encuentran depositados ante el Instituto bajo protesto y se mantienen, según se indicó como parte del Superávit Específico. Finalmente, en la última columna se muestran los montos recuperados en virtud de acciones de cobro judicial y el resultado de Procesos Contenciosos.

En el Anexo No. 5 se presenta un detalle por tipo de proceso, ya que cada proceso difiere en cuanto a su naturaleza y origen de las sumas en litigio.

B) SITUACIÓN PRESUPUESTARIA DEL IDA

1. Del presupuesto de ingresos del IDA

La Ley No. 6735 en sus artículos 32 y 35 revela el patrimonio de las institución y sus fuentes de ingreso. Específicamente el artículo 32 establece que el patrimonio de la institución está constituido por una serie de bienes y los siguientes recursos:

“artículo 32.- Constituyen el patrimonio del Instituto, los siguientes bienes y recursos:…ch) La subvención que se le asigne al referido Instituto en el Presupuesto Ordinario de la República, y los aportes adicionales que se le reconozcan en los presupuestos extraordinarios estatales.d) Las emisiones de bonos que lleve a cabo el Instituto para los fines de esta ley, y los intereses de los mismos, cuando se trate de títulos que el Instituto tenga en cartera.e) El producto de los empréstitos internos y externos que se contraten para los mismos propósitos.…g) El producto de los impuestos y contribuciones contemplados en la presente ley, o que se establezcan en el futuro, para dar contenido financiero a los programas de desarrollo agrario.h) Las sumas que se recauden por concepto de venta y arrendamiento de tierras de acuerdo con la ley.i) El producto de sus utilidades netas.…k) Los recursos que se le asignen al Instituto mediante leyes especiales.”

Los recursos del IDA provienen principalmente de los impuestos contemplados en la ley mencionada . Dichos ingresos se clasifican en a) corrientes y b) por transferencias.

Los ingresos corrientes se originan en tres fuentes:

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(i) Tributarios, según lo establece la Ley Nº6735 es decir, provenientes del Impuesto Selectivo sobre: licores nacionales y extranjeros, cerveza nacional y extranjera, cigarrillos nacionales y extranjeros y del consumo de refrescos gaseosos y bebidas carbonatadas, así como el impuesto por concepto de Timbres.

(ii) No tributarios, que es propio de la actividad institucional tales como los ingresos por tierras, recuperación créditos Caja Agraria, intereses títulos valores, otros; y

(iii) Recursos de vigencias anteriores, considerando recursos del superávit.

Adicionalmente están los ingresos por transferencias corrientes y de capital, que se relacionan con otras fuentes, como las provenientes de FODESAF que no han sido transferidos en los últimos años.

Para el año 2009, la Contraloría General de la República (CGR) aprobó al IDA un presupuesto inicial de ingresos por ¢25.058,1 millones. En el cuadro siguiente se muestra el monto por cada categoría. Además, en el anexo 1 se presenta un mayor detalle sobre la estimación de los ingresos para el período 2009

Cuadro 9 : Presupuesto de ingresos del IDA*2009

-colones-RUBRO 2009 %

A. INGRESOS CORRIENTES 25,058,134,614.04 100.00%

INGRESOS TRIBUTARIOS 22,328,608,167.17 89.11%

INGRESOS NO TRIBUTARIOS 2,376,526,446.87 9.48%

RECURSOS DE VIGENCIAS ANTERIORES 353,000,000.00 1.41%

B. TRANSFERENCIAS CORRIENTES 0.00 0.00%

C. TRANSFERENCIAS DE CAPITAL 0.00 0.00%

TOTAL 25,058,134,614.04 100% Presupuesto inicial aprobado por la CGRFuente: Presupuesto ordinario IDA 2009

Tal y como se observa la mayor parte de los recursos presupuestarios del IDA (¢25.058,1 millones) se originan en los impuestos a que hace referencia la Ley 6975 y sus reformas, específicamente, el 89,11% del presupuesto representan los ingresos tributarios, los cuales ascienden a ¢22,328,6 millones. Un 9,48% constituye los ingresos no tributarios, en donde tienen una participación importante los ingresos por concepto de intereses sobre títulos. El 1,41% se refiere a los recursos de vigencias anteriores, que como se mencionó lo constituyen en este caso los recursos del superávit.

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Durante el primer semestre del 2009, el monto de ingresos presupuestados autorizados por la CGR se incrementó a ¢54.243,1 millones tal y como se observa en el siguiente cuadro9.

Cuadro 10: Presupuesto de ingresos aprobado y ejecutado al 30 de junio2007-2009

-millones de colones-Ingreso Presupuesto 2007 Presupuesto 2008 Presupuesto 2009

Aprobado Ejecutado % Ejec Aprobado Ejecutado % Ejec Aprobado* Ejecutado % EjecImp. selectivo consumo bienes internos

8,180.0 3,791.5 46.4% 8,617.1 4,617.7 53.6% 10,731.5 4,738.2 44.2%

Impuesto de timbre agrario 4,688.6 2,761.0 58.9% 6,497.7 3,870.2 59.6% 9,597.4 2,461.7 25.6%

Imp. selectivo consumo bienes import.

1,457.6 768.4 52.7% 1,947.1 728.5 37.4% 1,999.7 649.4 32.5%

Intereses sobre títulos valores 1,886.2 393.1 20.8% 1,440.6 453.6 31.5% 1,482.6 848.5 57.2%

Recuperación de préstamos 201.8 216.0 107.0% 382.4 269.5 70.5% 593.3 136.7 23.0%

Otros 101.2 104.7 103.5% 157.8 121.8 77.2% 300.6 365.1 121.5%

Sub total 16,515.4 8,034.7 48.6% 19,042.7 10,061.3 52.8% 24,705.1 9,199.6 37.2%

Superávit libre 9,644.7 9,644.7 100.0% 150.0 16,440.4 10960.3% 18,829.5 18,829.5 100.0%

Superávit específico 9,043.6 9,043.6 100.0% 0.0 9,954.5 - 10,708.5 10,708.5 100.0%

Sub Total 18,688.3 18,688.3 100.0% 150.0 26,394.9 - 29,538.0 29,538.0 100.0%

Total 35,203.7 26,723.0 75.9% 19,192.7 36,456.2 189.9% 54,243.1 38,737.6 71.4%*Incluye modificacionesFuente: CGR (2009). Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público, con base en los Informes de ejecución presupuestaria al 30 de junio de 2007, 2008 y 2009 del IDA.

En relación con la ejecución del presupuesto de ingresos, de acuerdo con lo que señala el informe de la CGR sobre la Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público, para el primer semestre del 200910, el IDA evidencia un bajo nivel de ejecución.

De acuerdo con este informe, se refleja una escasa ejecución que asciende a ¢9.199,6 millones sin considerar el rubro de superávit. A pesar de ese comportamiento el Instituto planteó dos solicitudes para aumentar el límite del gasto presupuestario máximo, las cuales como se indicó, fueron aprobadas por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, aspecto que resultar incongruente con la baja ejecución indicada.

9 Incluye modificaciones del I semestre 2009.10 Informe de Contraloría General de la República (2009). Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público para el Primer Semestre 2009. San José.C.R..

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La generación de ingresos en el primer semestre de 2009, por concepto de los impuestos selectivos de consumo de bienes internos y externos, el timbre agrario, intereses, recuperación de préstamos y otros, alcanzó el 37,2% de los recursos presupuestados para esos rubros. Como se muestra en el cuadro anterior, dicha ejecución resulta menor a la reportada para los mismos períodos del 2008 y 2007, en los cuales representó un 52,8% y 48,6% respectivamente.

De acuerdo con el informe citado, el IDA señala la existencia de un déficit de ingresos del 15%, generado básicamente por la baja de los recursos producidos por el timbre agrario, según informa dicha disminución inició en el año 2008 y continuó en los primeros meses del 2009. Lo anterior es producto de la baja actividad del sector construcción, la disminución de los traspasos de propiedades y la importación de vehículos, todo lo cual afecta este tributo. Ante el panorama actual, el Instituto estudia la formulación de un documento para ajustar su presupuesto.

En relación con el otro componente de ingresos constituido por los recursos del superávit, se tiene que el total presupuestado y ejecutado asciende a ¢29.537,9 millones, de los cuales ¢18.829,5 millones constituyen el denominado superávit ordinario (libre y crédito rural) y el resto superávit específico (¢10.708,5 millones). Además, se tiene que el 48% del superávit libre (¢9.040,0 millones) financia diversos gastos y el resto de los recursos, es decir, ¢9.789,5 millones son “Sumas sin asignación presupuestaria” que constituye un rubro para mantener el equilibrio presupuestario y al cual no se le pueden cargar gastos directamente. En el caso del superávit específico, el 99% (¢10.590,1 millones) se refiere a “Sentencias Tributarias”11. Estos recursos sólo se presupuestan como ingreso y no se pueden aplicar para financiar gastos, hasta tanto no haya una sentencia definitiva por parte de la Sede de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, acerca de las controversias tributarias establecidas entre el IDA como administración tributaria y los sujetos pasivos del impuesto a la cerveza.

El siguiente cuadro muestra un detalle del Superávit para el período comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre del 2008, el cual se incluye como ingreso para el 2009. El superávit presupuestario total ascendió a la suma de ¢29.537.992.766,64, según consta en la certificación realizada por el Lic Enrique Corrales Marín, del Departamento Financiero del IDA12.

Cuadro 11: Detalle del Superávit Específico y ordinario

11 Mediante el oficio N° 5936, FOE-IP-113 del 6 de junio de 2003, la Contraloría General de la República solicitó al IDA la constitución de un fondo o provisión de contingencia relacionado con los recursos tributarios recibidos de los sujetos pasivos que se derivan de resoluciones del Tribunal Fiscal Administrativo y que los contribuyentes recurren a impugnar en la Sede de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Los recursos son generados por las controversias tributarias establecidas entre el IDA como administración tributaria y los sujetos pasivos del impuesto a la cerveza. Las citadas controversias, se dieron en virtud de que, según un estudio realizado por el IDA, hay sujetos pasivos del impuesto en mención que utilizaron a partir del año 1994 un factor menor para el cálculo de la respectiva base imponible.12 De acuerdo con oficio DF 046-2009, del 25 de febrero del 2009, el cual se adjunta al oficio PE-1663-2009, del 17 de agosto de 2009, enviado a esta asesoría por el Dr. Carlos Alberto Bolaños Céspedes, Presidente Ejecutivo del IDA.

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-período 1º enero al 31 de diciembre 2008-Superávit Monto MontoSuperávit específico 2008Cooperativa de Tabacaleros 1/ 15.029.457,19Sentencias Tributarias 10.590.098.358,22Compensación Social 103.416.148,81Total Superávit específico 10.708.543.964,22Superávit ordinario 2008Superávit Libre 17.765.068.12,99Crédito rural 1.064.380.681,43Total superávit ordinario 2/ 18.829.448.802,42

Total superávit 2008 29.537.992.766,641/ artículo 35, Ley Nº 67352/ Por asuntos internos de control el IDA desglosa el superávit libre en ordinario y crédito rural, para la CGR los dos rubros componen el superávit libreFuente: Departamento Financiero, IDA

Es importante señalar que el superávit libre y el crédito rural 13 (Caja Agraria) son acumulados y de acuerdo con el jefe del Departamento Financiero su monto obedece al establecimiento de límites de gasto presupuestario establecidos por la Autoridad Presupuestaria (AP) para el Instituto, lo que no ha permitido su ejecución de acuerdo con los ingresos proyectados. El superávit específico está compuesto fundamentalmente por los depósitos efectuados por sujetos pasivos y se refiere, como se indicó anteriormente, a recursos por sentencias tributarias y los intereses generados desde que fueron depositados en los años 2002,2003 y 2005.

2. Del presupuesto de gastos

El presupuesto inicial de egresos del IDA para el año 2009, alcanzó los ¢25.058,1 millones, siendo que con corte al primer semestre, alcanza los ¢54,243.1 millones. Este presupuesto está estructurado en tres programas presupuestarios:

1. Actividades Centrales2. Formación de asentamiento 3. Desarrollo de Asentamientos

El primero concentra el 52,6% (¢28.514,4 millones) del presupuesto institucional y los otros dos el 47,4% (¢25.728,8 millones) del presupuesto total. Éstos últimos, son considerados como sustantivos y sólo el 62,8% de sus recursos (¢16.008,6 millones)14

13 Artículo 4, Reglamento Autónomo del Fondo de Crédito Rural: “Los recursos del Fondo de Crédito Rural, tendrá como origen de ingreso:

a. Los asignados en el presupuesto ordinario institucional.b. Recuperaciones de crédito de cartera colocada.c. Dineros provenientes de otras instituciones públicas o privadas o de convenios nacionales o

internacionales.d. Otras fuentes de recursos que por resolución de la Junta Directiva se pongan a disposición del

fondo.e. Ingresos financieros.”

14 No considera los recursos para el pago de las remuneraciones y gastos operativos fijos

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están dirigidos a suplir las necesidades esenciales en la prestación de los servicios que el IDA ofrece a sus beneficiarios.

A partir de los datos de ejecución presupuestaria de los programas y las subpartidas relevantes, se tiene que de los ¢16.008,6 millones mencionados se evidencia un gasto ejecutado por el orden de ¢1.573,9 millones, que junto con los recursos comprometidos alcanzan un monto de ¢5.948,2 millones, cifra que representa apenas un 37,2% de los recursos presupuestados.

Cuadro 12 : Instituto de Desarrollo AgrarioSubpartidas relevantes de los programas sustantivos

Ejecutado al I semestre 2009-millones de colones-

PresupuestoProgramas sustantivos Producto Subpartida

I semestreCompromiso Ejecutado %

ejecutado Compromiso + ejecutado

% compromiso + ejecutado

Formación de Asentamientos

Servicios como la adquisición y adjudicación de

tierras y las acciones para promover la

propiedad y la sana posesión

de la tierra en el ámbito rural

Compra de terrenos 5,485.0 0.0 36.4 0.7% 36.4 0.7%

Servicios de capacitación 100.9 0.0 0.1 0.1% 0.1 0.1%

Productos agroforestales 174.6 0.0 0.0 0.0% 0.0 0.0%

Préstamos al Sector Privado 993.0 0.0 101.4 10.2% 101.4 10.2%

Maquinaria y equipo para la

producción1,022.5 1,000.0 0.0 0.0% 1,000.0 97.8%

Equipo de transporte 160.0 0.0 160.0 100.0% 160.0 100.0%

Equipo sanitario de laboratorio

250.0 0.0 0.0 0.0% 0.0 0.0%

Edificios 1,666.0 1,088.3 6.2 0.4% 1,094.5 65.7%

Vías de comunicación

terrestre1,855.0 586.5 298.8 16.1% 885.3 47.7%

Instalaciones 1,027.5 282.4 43.1 4.2% 325.5 31.7%

Desarrollo de Asentamientos

Servicios como la construcción y mejoramiento de infraestructura vial, comunal y

productiva

Semovientes 131.4 38.2 5.7 4.3% 43.9 33.4%

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Transferencias empresas públicas

(SENARA ¢800,0 , CNE

¢1.000,0)

1,800.0 500.0 495.5 27.5% 995.5 55.3%

Otras transferencias a

personas1,342.7 878.9 426.7 31.8% 1,305.6 97.2%

Totales 16,008.6 4,374.3 1,573.9 9.8% 5,948.2 37.2%

Fuente: CGR (2009). Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público, con base en los Informes de ejecución presupuestaria al 30 de junio de 2009 del IDA.

Adicionalmente, la insuficiente ejecución en los gastos ocasionó una escasa gestión física en las metas del plan operativo institucional, tal y como lo evidencia el Informe sobre el Análisis de la Ejecución Presupuestaria y Física de la CGR para ese período.

Sobre el particular, el IDA señala que entre los factores más importantes que afectaron el cumplimiento de las metas destacan “la falta de personal ya que el plan de modernización estructural y operativo del Instituto, implementado a partir del año 1996, implicó una reducción del personal, pasando de una planilla aproximada de 1.100 funcionarios a 476, equivalente a una contracción del 43,3% y a la fecha se reportan 515 plazas aprobadas. Asimismo se indica que los estudios técnicos realizados para cumplir con las disposiciones del ente contralor15, constituyen acciones que no están contenidas en el plan operativo institucional, pero que, al demandar la participación de los funcionarios de los niveles central y regional afectan el cumplimiento de algunas acciones estratégicas vinculadas a las áreas agraria y desarrollo.

Por otro lado el IDA plantea que en la ejecución de las metas físicas y presupuestarias, se ha dado un comportamiento estacional, en razón de la duración de los procesos vinculados a las áreas agraria y de desarrollo, lo que significa que predominantemente durante el primer semestre se realizan tareas de elaboración de perfiles, procesos de contratación administrativa, publicación de carteles, estudios de campo para la titulación, asignación, fiscalización, supervisión y solicitudes de permisos a entidades especializadas que apoyan la función institucional, así como reuniones de coordinación, transferencia de recursos, entre otras. Se plantea que ese factor de estacionalidad determina que los bienes y servicios se concreten en su mayoría en el segundo semestre de cada año”.16

Valga señalar que en la exposición de motivos se plantea que para el cumplimiento de las nuevas funciones del IDA es indispensable la eliminación de las restricciones presupuestarias, lo cual en criterio de sus proponentes permitirá al nuevo Instituto incidir de manera positiva en la calidad de vida de los habitantes de los territorios rurales.

15 Informes DFOE-ED-7-2007 y DFOE-ED-32-2007 de marzo y noviembre del 2007.16 Tomado del Informe de Contraloría General de la República (2009). Evolución Fiscal y Presupuestaria del Sector Público. San José.

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A este respecto, se tiene que en el período 2008 fue establecido un límite de gasto presupuestario de ¢22.568,1 millones, según el Decreto Nº 34664-H17, publicado en la Gaceta 152 del 7 de agosto de 2008. El límite para el año 2009 se estableció inicialmente en Decreto Nº 34404-H publicado en la Gaceta Nº 56 del 19 de marzo del 2008, y posteriormente el límite se amplía mediante Decretos 35011-H y 35201-H18. En este último se establece un límite de ¢29.763,3 millones. Tómese en consideración, que la suma indicada, excluye los rubros establecidos en el artículo 2 del decreto Nº 34404 publicado en la Gaceta 56 del 19 de marzo del 2008, razón por la cual, el gasto autorizado por la CGR es superior al límite de gasto presupuestario.

IV.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Desde la perspectiva jurídica es necesario señalar que debido a la deficiente calidad técnica del proyecto, es sumamente difícil el comentario a todo su articulado, pues el mismo presenta tantas imprecisiones y violaciones a principios de orden constitucional que únicamente nos avocaremos a hacer señalamientos a las disposiciones más relevantes.

A) ASPECTOS ESPECÍFICOS SOBRE EL ARTICULADO

En virtud de que el proyecto de ley no guarda armonía con la normativa existente en materia relacionada con bosques, fuentes de agua y ecoturismo, para citar algunas, las señoras y los señores Legisladores deberían analizar todo el marco jurídico existente y promover una reforma integral. Lo anterior les permitirá asegurarse de implementar medidas que garanticen la correcta administración de los recursos naturales, del patrimonio natural del Estado al lado del desarrollo rural que se pretende impulsar en armonía con los principios y normas constitucionales.

Artículo 1Esta disposición pretende transformar el Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), como una institución autónoma de Derecho Público, con personería jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa.

Para dar cumplida respuesta al artículo en estudio, esta Asesoría se permite hacer las siguientes recomendaciones:

1.- De previo, hemos de llamar la atención con respecto a la frase: “con personería jurídica”, pues lo correcto es hacer referencia a “personalidad jurídica”, toda vez que quien ostenta la personería es el representante no el ente.

A mayor abundamiento, nos permitimos incluir aquí los conceptos de “personalidad jurídica” y personería jurídica”, con el objeto de que los señores y señoras Legisladoras tengan claridad en el uso correcto de este vocablo.

17 Modifica el decreto Nº 34605-H, Gaceta 133 del 10 de julio del 2008.18 Gaceta Nº 22 del 2 de febrero de 2009 y Nº 84 del 4 de mayo del 2009 respectivamente.

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Personalidad jurídica: En el caso de la personalidad jurídica, es el ente quien tiene la personalidad, siendo necesario para obtener la personería jurídica que la personalidad exista o se dé en el mismo acto. En otras palabras, la personalidad jurídica es la aptitud o capacidad jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones, actúa a través de representantes que se constituyen en sus personeros legales. Personería jurídica: Es la condición de personero o representante. La personería hace alusión a una representación y en ello se diferencia de la personalidad. Por principio, la personería presupone la personalidad. 2.- Por otra parte, el artículo 188 de la Constitución Política, establece que las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado que existen en nuestro ordenamiento jurídico tres formas de autonomía19: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por si mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración, b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos y c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa.

Se desprende de lo anterior que las instituciones autónomas no gozan de una autonomía irrestricta. La ley no solo define su competencia, sino que también las somete a directrices derivadas de políticas en materia de gobierno, encomendadas al Poder Ejecutivo.

Así las cosas, la institución autónoma que se pretende crear mediante este proyecto de ley, gozaría solo de autonomía administrativa y organizativa, careciendo de la autonomía política, por cuanto esta sujeta a directrices de la Administración Central.

Por otra parte conviene advertir que, en virtud de que la naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo Rural es de una institución autónoma, se requeriría para su aprobación una votación calificada, es decir, dos tercios del total de los miembros, según se establece en el artículo 189, inciso 3) de la Constitución Política.

Artículo 2 Incisos f), g), d) e i) y artículo 3 inciso q)El primer numeral enlista las funciones que le competen al Instituto de Desarrollo Rural (INDER). En la segunda disposición se señalan las competencias y potestades de este Instituto.

En razón de que esta iniciativa incorpora una nueva visión de distribución de la tierra, su uso y su destino, consideramos pertinente incluir en el análisis de estas disposiciones las definiciones de los vocablos: “agro cadenas” y “contratación agroindustrial”, que se mencionan en el inciso d) del artículo 2 y en el inciso q) del artículo 3, con el afán de contextualizar a los señores y señoras Legisladoras con esta nueva corriente.

19.- Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 6256- 94.

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La cadena productiva o agro cadena es definida como un: "Conjunto de agentes económicos que participan directamente en la producción, transformación y en el traslado hasta el mercado de realización de un mismo producto agropecuario". (Duruflé, Fabre y Young. Traducido por IICA).

Los cambios en la economía como producto de la globalización, hacen más dependientes a las economías y exigen de ellas mayores niveles de competitividad, para ganar mercados. El logro de competitividad ya no es exclusividad de una sola empresa, sino del sector en el cual se desarrolla la actividad y las condiciones que un país brinda para que sus sectores productivos puedan competir en el mercado.

Desde esta perspectiva, las políticas de desarrollo que los estados deben de estimular es la obtención de un enfoque integrador, donde se vinculen las actividades que intervienen en el proceso productivo de un bien agropecuario, a través de la formación de las cadenas productivas, de modo tal que actúen como una unidad, posibilitando la participación coordinada y consciente de los actores de la agro cadena creando un valor y facilitando para que todos los participantes se beneficien de la misma.

La situación actual de muchos sectores agropecuarios demuestran una falta de integración entre los actores productivos, los cuales por el contrario, compiten individualmente entre si (proveedores de insumos, intermediarios, medios de transformación, comercialización, etc). En este mundo globalizado, los niveles de competencia se hacen más exigentes, por lo que se tiene que empezar a trabajar a nivel de una competencia entre cadenas productivas, para lograr el desarrollo del sector agropecuario.

En nuestro medio, el Ministerio de Agricultura, a través de la Dirección General de Promoción Agraria, viene fomentando la constitución formal de las cadenas productivas, así tenemos a las cadenas: avícola-porcino-maíz amarillo duro y vacunos de leche, como las más desarrolladas, y a las cadenas de vacunos carne, alpacas y cuyes en proceso de formación.

En cuanto a los contratos agroindustriales, la definición jurídica más completa expresa el concepto como: “todos aquellos acuerdos entre empresarios agrícolas -zootécnicos o fitotécnicos- y empresarios comerciales -industriales o comercializadores-, establecidos a través de una integración de la actividad agrícola y comercial de la cual nacen obligaciones recíprocas de diversa índole, tendientes a producir en “forma asociada” un determinado producto con características predeterminadas, bajo la gestión del empresario agrario en la producción, y que recibe en contraprestación servicios y asistencia técnica de empresarios industriales y/o comerciales, además del pago correspondiente” (Carrozza y Zeledón Zeledón, 1990).

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Entre las características de estos contratos encontramos:

-El dinamismo, pues del contrato se desprenden muchas relaciones diferentes, orientadas a permitir la producción, industrialización y comercialización de productos agropecuarios.

-La función instrumental al servir para organizar la puesta en el mercado del producto final y para regular dicha actividad, desde que se inicia la producción.

-La libertad y autonomía de la voluntad del coordinador o integrador hacia el coordinado o integrado, para negociar este tipo de vínculo jurídico. Es un tipo contractual consensual, bilateral y conmutativo; es decir, que basta para su perfeccionamiento el solo consentimiento que implican dos partes recíprocamente involucradas y que generan obligaciones mutuas, determinadas de manera precisa, y equivalentes desde el punto de vista económico. Una relación contractual que contemple -como condiciones pactadas- sólo lo referente a las cantidades y al precio determinado o determinable no establece, por sí misma, la coordinación.

Es de naturaleza asociativa, por la participación de las partes en los riesgos y la colaboración o co-interés en el resultado de la actividad económica, para alcanzar la finalidad común.

Si bien el objeto de estos acuerdos incide en la producción, esencialmente hace referencia a la organización de las relaciones que se generan entre el productor y el industrializador, en torno a productos. El carácter biológico de éstos, le da al contrato un alto grado de complejidad en la coordinación vertical debido a lo cíclico, incierto y riesgoso de la producción implicada.

Las nuevas formas de transacción presentan un desafío para su análisis, en donde dos partes, con intereses conflictivos, deberán encontrar un punto de equilibrio que permita la transacción, implica riesgos diferentes para productores y procesadores, formas de manejo, tipo de información e instituciones y regulaciones diferentes.

El aspecto productivo de estos contratos es más su finalidad que su característica (Brebbia, 1995), de ahí la importancia de legislar esta figura contractual, de manera que el fin productivo que se propone, sea alcanzado, sin que actúe en detrimento del productor agropecuario”.

Hoy en día, cuando la empresa agraria aislada -especialmente, la pequeña y mediana- no tiene más que una importancia económica relativa y escaso poder de negociación, es de gran significación un cambio de estrategia empresarial, en donde las agro cadenas y los contratos agroindustriales puedan instituirse como una alternativa de reconversión.

De lo indicado supra, podemos concluir sin mayor forzamiento, que tanto el Estado como el sector productivo privado, afrontan un reto de trabajo articulado que si no se aprovecha, podría significar una oportunidad perdida para el país.

El inciso f) del Art. 2 le da la facultad al INDER de “Facilitar a los campesinos y pobladores rurales, el registro y la protección de su conocimiento ancestral, denominaciones de origen, indicaciones geográficas y de las innovaciones que realicen, antes los entes públicos correspondientes".

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Como se puede observar, estamos frente a una norma facultativa de alcances muy amplios pues en realidad el inciso involucra varias formas de protección de los Derechos de Propiedad Intelectual a los cuales nos referiremos de seguido.

a) Indicaciones Geográficas y Denominaciones de Origen20:

Por indicación geográfica se entiende un signo utilizado para productos que tienen un origen geográfico concreto y cuyas cualidades, reputación y características se deben esencialmente a dicho origen. Las denominaciones de origen son un tipo especial de indicación geográfica.

La protección de las indicaciones geográficas se contempla en tratados internacionales y normativas nacionales con arreglo a una amplia gama de conceptos. Sobre el particular existen leyes específicas de protección de las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen, legislaciones de marcas, en las que se contempla en el capítulo dedicado a las marcas colectivas y las marcas de certificación, legislación en materia de competencia desleal, leyes de protección del consumidor y decretos específicos en los que se hace mención de indicaciones geográficas concretas.

El artículo 2 de nuestra Ley de Marcas y signos distintivos, Ley Nº 7978, define las denominaciones de origen como: “Una indicación que identifica un producto como originario del territorio de un país, o de una región o una localidad de ese territorio, cuando determinada calidad, reputación u otra característica del bien sea imputable fundamentalmente a su origen geográfico. Todo signo o combinación de signos, en cualquier forma, serán susceptibles de constituir una indicación geográfica.”

A nivel de Derecho comparado, se estila que el Estado tenga una amplia participación en la protección de las Indicaciones Geográficas por la importancia que ello supone en el comercio internacional. Por lo anterior, la facultad que se le está concediendo de manera facultativa al INDER en esta iniciativa legislativa, es congruente con lo que al respecto establece nuestro ordenamiento jurídico y en particular la Ley Nº 7978.

Recientemente, el Ministerio de Agricultura y Ganadería junto con el Consejo Nacional de Producción, participaron de manera muy activa en las investigaciones tendientes a proteger el café de Costa Rica y el denominado “Queso Turrialba”, como las primeras denominaciones geográficas de nuestro país. Consecuentemente, la facultad que se le concede en esta línea de acción, pretende ser una herramienta útil para el productor nacional.

b) Conocimientos ancestrales

El Proyecto de Ley hace referencia a que el INDER facilitará a los campesinos y a los pobladores rurales los denominados “conocimientos ancestrales”, sin embargo, el

20 .- Los comentarios al inciso f) del artículo 2 de la iniciativa, fueron una colaboración de la Máster en Propiedad Intelectual María del Rocío Cerdas Quesada.

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Proyecto no otorga una definición sobre ese particular y su redacción es demasiado amplia.

Esta asesoría interpreta que el objetivo del inciso f) del Art. 2 es facultar al INDER para que se centre en las formas de protección de los conocimientos tradicionales mediante el sistema de propiedad intelectual. No obstante lo anterior, es importante resaltar que existen varios contextos de política en los que pueden ser pertinentes otros sentidos de la “protección” de los conocimientos tradicionales21; por ejemplo:

a) la preservación del patrimonio cultural como fin en sí mismo, b) la identificación y protección de los conocimientos tradicionales como elemento

para promover la preservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de los recursos biológicos,

c) la protección de los derechos humanos.

Por lo anterior, nos parece que la redacción del inciso f) del Art. 2 es ambigua y deberían ensayarse otras formas de tutela más concreta a efecto de que se precise en cual contexto es que se está tratando de darle competencias al INDER.

Existe toda una gama de términos relacionados con “conocimientos ancestrales” que pueden duplicarse y que se utilizan actualmente en los debates internacionales, regionales y nacionales sobre los conocimientos tradicionales, y corresponden a una amplia gama de políticas. Los términos no son neutros y el inclinarse por uno u otro no es arbitrario ni intrascendente; por lo cual nos parece que el legislador deberá adoptar una definición que le permita concretar el marco de acción del INDER.

También ponemos en entredicho el término “conocimientos” como aparece en “conocimientos ancestrales”, por ejemplo. A los fines de la propiedad intelectual, se ha sugerido que el término “innovaciones” resultaría más apropiado que “conocimiento” para designar la materia objeto de protección.22 Obsérvese que el inciso f) contiene ambos vocablos (conocimientos ancestrales e innovaciones) con lo cual dispersa cual es la intención del legislador al involucrar ambos conceptos.

Otra esfera de incertidumbre es la relación que existe entre los “conocimientos tradicionales o ancestrales” y los “conocimientos indígenas”. El término “conocimientos indígenas” se utiliza bien para describir los conocimientos que poseen y utilizan comunidades, pueblos y naciones indígenas, bien para denotar conocimientos que son

21 “El problema de los conocimientos tradicionales se plantea en los ámbitos de la alimentación y la agricultura, la diversidad biológica y el medio ambiente, la innovación y la regulación en materia de biotecnología, los derechos humanos, las políticas culturales y el desarrollo económico y comercial. En cada foro, los conceptos relacionados con los conocimientos tradicionales tienden a conformarse al marco político de dicho foro, conduciendo a un conjunto de enfoques descentralizado y desintegrado en el que las cuestiones están sometidas a distintas consideraciones políticas, distintos entornos culturales y éticos y distintos instrumentos analíticos y conceptos jurídicos. Por consiguiente, pueden utilizarse términos diferentes para la misma materia objeto de protección y el mismo término puede utilizarse de manera diferente.” OMPI, documento de trabajo Nº WIPO/GRTKF/IC/3/9.22.- Crucible Group, Seeding Solutions, 2001 (Proyecto), pág. 61.

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en sí mismos indígenas, en el sentido de que proceden específicamente de cierta región o país: “Indígenas” significa que pertenecen a un lugar determinado o son específicos del mismo”23. Sea cual fuere el sentido que se utilice del término “conocimientos indígenas”, el uso general apunta a que todos los conocimientos indígenas son conocimientos tradicionales, aunque es posible que ciertos conocimientos tradicionales no posean la característica específica de ser “indígenas”24.

No omitimos señalar que la Secretaría de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) utilizó el siguiente concepto de “conocimientos tradicionales” a los fines de las misiones exploratorias que llevó a cabo en los años 1998 y 1999:

“los conocimientos tradicionales” hacen referencia a las obras literarias, artísticas o científicas basadas en la tradición; así como las interpretaciones o ejecuciones; invenciones, descubrimientos científicos; dibujos o modelos; marcas, nombres y símbolos; información no divulgada; y todas las demás innovaciones y creaciones basadas en la tradición que procedan de la propiedad intelectual en el ámbito industrial, científico, literario o artístico. La expresión “basadas en la tradición” se refiere a los sistemas de conocimientos, las creaciones, innovaciones y expresiones culturales que se han transmitido generalmente de generación en generación; se considera generalmente que pertenecen a un pueblo en particular o a su territorio y evolucionan constantemente en respuesta a los cambios que se producen en su entorno. Entre las categorías de conocimientos tradicionales figuran: los conocimientos agrícolas, los conocimientos científicos, los conocimientos técnicos, los conocimientos ecológicos, los conocimientos medicinales, incluidas las medicinas y los remedios conexos; los conocimientos relacionados con la diversidad biológica, las “expresiones del folclore” en forma de música, baile, canción, artesanía, dibujos y modelos, cuentos y obras de arte; elementos de los idiomas, como los nombres, indicaciones geográficas y símbolos; y bienes culturales muebles. Quedarían excluidos de esta descripción de los conocimientos tradicionales los elementos que no se deriven de la actividad intelectual en el ámbito industrial, científico, literario o artístico, como los restos humanos, los idiomas en general y otros elementos similares del “patrimonio” en un sentido amplio.”

Así las cosas, los aportes antes indicados nos llevan a concluir que, hay que profundizar sobre los conceptos utilizados en el inciso f) del Art. 2 a efecto de identificar cual es ciertamente la voluntad del legislador.

Adicionalmente, los señores y señoras diputadas deberán tomar en consideración que nuestra Ley de Biodiversidad Ley Nº 7788 del 23 de abril de 1998 señala:

23 .- Comentarios sobre el proyecto de Informe de la OMPI relativo a las misiones exploratorias, Sr. Graham Dutfield, Investigador del Oxford Centre for the Environment, Ethics and Society, de 12 de diciembre de 2000.24 J. Mugabe, “Protección de la propiedad intelectual y los conocimientos tradicionales”, Propiedad intelectual y derechos humanos (OMPI, 1999), pág. 97 a 99.

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Artículo 7.2): Biodiversidad: (…) “Para los efectos de esta ley, se entenderán como comprendidos en el término biodiversidad los elementos intangibles, como son: el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéticos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro”.

Artículo 7.6): Conocimiento: “Producto dinámico generado por la sociedad a lo largo del tiempo y por diferentes mecanismos que comprende lo que se produce en forma tradicional, como lo generado por la práctica científica”.

Finalmente, habrá que tener en consideración el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) aprobado por Costa Rica y que en el Artículo 8.j) señala: “Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:(…)j) con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica (…)”.

Los “conocimientos tradicionales”, en este contexto, es un “término utilizado para describir un conjunto de conocimientos construido por un grupo de personas a través de generaciones que viven en estrecho contacto con la naturaleza. Este conjunto incluye un sistema de clasificación, un conjunto de observaciones empíricas acerca del medio ambiente local y un sistema de autogestión que rige la utilización de los recursos (…). En el contexto de los conocimientos, las innovaciones constituyen una característica de las comunidades indígenas y locales, y son propiciadas por la tradición que hace las veces de filtro a través del cual ocurren. En este contexto, lo que perdura son los métodos tradicionales de investigación y aplicación y no siempre piezas específicas de esos conocimientos. Por consiguiente, las prácticas deben considerarse manifestaciones del conocimiento y la innovación25.

Inciso g)

Establece este inciso como uno de los fines del INDER el “Estimular la organización empresarial de los territorios rurales bajo los principios de participación, solidaridad, equidad generacional y de género, estableciendo organizaciones de carácter asociativo, comunitario o de otro tipo”.

Hemos de indicar, que la norma tal y como se encuentra redactada podría violentar los principios de legalidad y seguridad jurídica por falta de certeza, toda vez que no se desarrolla el contenido de los principios de participación, solidaridad, equidad generacional y de género.

25 Véase el documento UNEP/CBD/TKBD/1/2, párrafos 84 y 86.

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Por esta razón, recomendamos que se incluyan estos principios y su contenido como parte del artículo 28 de la iniciativa, que versa sobre principios orientadores del desarrollo territorial rural, evitando así la violación de los principios supracitados.

Además de lo anterior, llamamos la atención de los señores y señoras Legisladoras en el sentido de que el inciso es ambigüo, en virtud de que no está claro si la participación de estas organizaciones es para la toma de decisiones o cuál es el sentido de la norma. Inciso i)

Establece este inciso que el INDER ofrecerá en forma directa o en asocio con el Sistema Bancario Nacional, recursos financieros y capacitación adecuada para el desarrollo de planes específicos, tendentes a mejorar la organización, la extensión y el uso racional del crédito.

Hemos de indicar, que la composición de la frase final de este inciso no es lo suficientemente clara al indicar” y el uso racional del crédito”, pues surge una duda razonable con respecto al tipo de crédito, en virtud de que se puede interpretar que se refiere a cualquier tipo de crédito. Hacemos una llamada de atención en este sentido, para evitar un roce con el principio de seguridad jurídica.

Artículo 3

Esta regla establece las competencias y potestades con que contará el Instituto de Desarrollo Rural para el cumplimiento de sus fines.

En relación con esta norma, nos permitimos hacer las siguientes observaciones:

1.- En términos generales la norma no es lo suficientemente clara, lo que eventualmente podría rozar con los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Ejemplos de la imprecisión son el inciso b) con la frase: “y cualesquiera otras que sean necesarias para el desempeño de los fines de esta Ley” y en el inciso e) “contratar servicios y celebrar cualquier convenio”.

No es conveniente usar frases tan amplias, en virtud de que composiciones gramaticales como estas pueden tornar inaplicable la norma y causarle problemas a los operadores jurídicos por la falta de certeza en su contenido.

Por otra parte hemos de indicar que en el inciso b), no queda claro si la referencia es a cualesquiera persona o para cualesquier negocio jurídico.

2.- Resulta necesario que los señores y señoras legisladoras determinen las competencias y potestades que se le pueden conceder por ley a un ente descentralizado, toda vez que las mismas deben estar expresamente indicadas en el articulado a fin de no reñir con el principio de legalidad.

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3.- En los incisos b) y e) se indica que el INDER tendrá capacidad “para prestar, financiar... y celebración de convenios, contratos y alianzas con personas de derecho público o privado, nacionales o internacionales ...”

En cuanto a la suscripción de contratos, convenios y empréstitos, hemos de indicar que la disposición no cuenta con la necesaria precisión y claridad que debe tener cualquier norma del ordenamiento jurídico, toda vez que de la misma no se puede interpretar a qué tipo de contratos y convenios se refiere la disposición.

En caso de que asumiéramos que alude a contratos administrativos, la norma resultaría inconstitucional de conformidad con lo que establece el artículo 140, inciso 19) de la Carta Fundamental, pues la suscripción de este tipo de contratos es parte de los deberes y atribuciones que le corresponde conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno.

No se indica expresamente, si se trata de convenios internacionales, lo cual también se tornaría inconstitucional. La suscripción de convenios internacionales y de empréstitos, es una atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa, según lo dispone el artículo 121, inciso 4), por lo tanto el Instituto Nacional de Desarrollo Rural no podría celebrar convenios internacionales ni empréstitos.

Por la falta de claridad y lo amplio de su contenido, esta norma violenta los principios de legalidad y de seguridad jurídica, pues incluye frases que pueden confundir al operador jurídico y hasta tornar inaplicable la normativa.

3.- El inciso d) desarrolla el concepto de “actividad ordinaria”, el cual en términos generales repite lo que establece el artículo 2 de la Ley No. 6735 que crea el Instituto de Desarrollo Agrario.

De conformidad con este concepto la actividad ordinaria como tal, según los múltiples criterios de la Contraloría General de la República “se define o comprende como la actividad de la Administración, que por su constante y frecuente tráfico y su relación inmediata con los usuarios, resulta claramente incompatible con los procedimientos concursales de contratación”26.

Partiendo de este concepto, tendríamos que cuestionarnos este inciso pues no resulta claro cuando delimita la actividad ordinaria, entre otros aspectos, con la “adquisición de tierras y bienes”. Como sostiene el ente Contralor “hay ambigüedad respecto a lo que significa comprar bienes como actividad ordinaria, porque si bien la compra de tierra tiene que ver con la prestación final que se da a los usuarios, la compra de bienes pareciera un concepto mucho más amplio con alguna posible tendencia a evitar la aplicación de los procedimientos de compra que establece la Ley de Contratación Administrativa”27, y sobre este punto hacemos la llamada de atención.

26 Oficio de la entonces Dirección General de Contratación Administrativa 107 (DGCA-21-98 del 8 de enero de 1998.27 Ibid

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4.- El inciso g) de este artículo establece que el INDER administrará en nombre del Estado las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, según la definición de la Ley Nº 2825 de 14 de octubre de 1961.

El análisis de este inciso amerita de previo la precisión de dos conceptos que se incluyen para su delimitación, tales como reservas nacionales y patrimonio natural.

a.- Reservas nacionales

Nuestra legislación contiene expresamente el concepto de reserva nacional en la definición del artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización al indicar que son: “todos los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad particular, de las Municipalidades o de las instituciones autónomas; los no amparados por la posesión decenal; los no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas y todos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos”.

En igual sentido pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren inscritos en el Registro Nacional a nombre de particulares (artículos 276 y 486 del Código Civil).

b.- Patrimonio natural del Estado

Se conoce como Patrimonio Natural del Estado, la suma de los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a nombre del Estado y de las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, salvo aquellos inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El mismo está sometido a régimen de dominio público, teniendo así restricciones de índole legal, y no pudiendo, los sujetos privados, disponer libremente en cuanto a los usos y actividades que allí se realicen. Con la salvedad hecha, componen así el Patrimonio Natural del Estado: las áreas declaradas inalienables, las fincas con bosque obtenidas por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) con donaciones obtenidas a nombre del Estado o con fondos del erario público, las fincas inscritas a su nombre y las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública. Los terrenos de las reservas nacionales. La administración de este patrimonio le corresponde al MINAET.

Esta norma es fundamental en el proyecto de ley en razón de otorgar al INDER específica y expresamente las potestades de la administración de las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural, según la definición que de ellas hace la Ley No. 2825, así como las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen. En este sentido señala los parámetros de la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible.

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Se debe rescatar de este postulado, el mantener vigente el concepto de cumplir con la FUNCION SOCIAL de la propiedad, principio rector de la ley de Tierras y Colonización, N° 2825, que respondía tal y como hemos indicado al postulado del artículo 50 constitucional, que en su momento comprendía como norma programática de nuestra nación, la incorporación de los derechos económicos y sociales de segunda generación.

Pero adicionalmente debemos señalar que el numeral que analizamos inscribe en sus parámetros la concepción que actualmente configura nuestro Estado de Derecho con la evolución plasmada en ese mismo artículo 50 constitucional con el reconocimiento expreso del ambiente como derecho de tercera generación.

Lo anterior llena de contenido la estructura del derecho de propiedad para cumplir con esa función económico, social y ambiental que permita, que la misma responda a un concepto de brindar una actividad socialmente justa, económicamente rentable, y ambientalmente sostenible.

Con esta norma se pretende solucionar o dar sustento normativo a la potestad del Instituto para gestionar o administrar las reservas nacionales.

Partiendo de la definición señalada supra, de que son reservas nacionales los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados por posesión decenal, o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, y todos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos (Ley de Tierras y Colonización, artículo 11, en relación con el 261 del Código Civil)28. nos referimos a la problemática que se ha generado a partir de distintos intentos para titular bienes por vía administrativa.

En ese sentido, la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales,N° 7599 del 29 de abril de 1996, fue anulada por la Sala Constitucional en el voto 2001-08560, que sigue el precedente de la Ley de Titulación Múltiple N° 5064° del 22 de agosto de 1972 (dictamen C-095-87), y autorizaba al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) a llevar a cabo programas de titulación múltiple de tierras en áreas de las reservas nacionales que definiera su Junta Directiva, donde hubiese un porcentaje considerable de poseedores de fincas no inscritas (20%). Para el desarrollo de los programas, el IDA debía gestionar ante el Poder Ejecutivo el traspaso de las tierras e inscribirlas a su nombre en el Registro Público, así como el Decreto a emitir sujetando los terrenos a la zona de titulación, previa consulta al MINAE sobre la afectación a uso forestal o áreas silvestres protegidas.

De esta forma, se pretendía legalizar la posesión ejercida por esos poseedores, a título de dueños, durante un tiempo no menor de cinco años, en forma pacífica, permanente,

28 En igual sentido se señala que pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren inscritos en el Registro a nombre de particulares, artículos 276 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización".

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pública e ininterrumpida, dotándoles de títulos inscribibles, a través de un procedimiento administrativo sumarísimo que les concediera mayor seguridad jurídica y permitiera dar los inmuebles en garantía de créditos agrícolas.

Al efecto, preveía lo referente a la prueba de la posesión, requisitos formales de la solicitud, levantamiento de mapas catastrales, trámite de la información e inscripción, limitaciones, convalidación del dominio de tierras, etc. Al iniciarse los programas de titulación, los interesados tenían la posibilidad de titular las fincas en el Instituto de Desarrollo Agrario, mediante segregación, o en el Juzgado Agrario.

Con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley N° 7599, resultan inaplicables sus disposiciones y procedimiento para regular futuros casos (Tribunal Agrario, votos números 856 y 879, ambos del 2002; 05-F-03 y 031-F-03). Sólo se mantienen los derechos que el voto reconoce.

La Ley excluía de las tierras a traspasar e inscribir a nombre del IDA, las "sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía" (artículo 3).

Previo a que el Instituto de Desarrollo Agrario comunicara al Poder Ejecutivo la zona de titulación escogida, para que elaborara el correspondiente Decreto, debía informar al Ministerio del Ambiente y Energía, con el objeto de que se pronunciara respecto de la afectación de tierras de uso forestal o en áreas de conservación, patrimonio del Estado.El MINAE estaba obligado a comunicar al IDA, antes de la emisión del Decreto y dentro de los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si el sector comprendía áreas silvestres protegidas, en sus distintas categorías de manejo, sin que operara el silencio administrativo (artículos 6, pfo. 2, y 7).

Los términos de esa respuesta denotan que el énfasis de la consulta preceptiva radicaba en la declaratoria de áreas silvestres protegidas, de patrimonio estatal. Más no tenía la virtud de desafectar otros bienes o terrenos de dominio público por afectación legal, como los enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que se omitieran.

Adicionalmente, el título de dominio sobre las tierras que se inscribía con la Ley N°7599, a favor de los beneficiarios de los programas de titulación, quedaba consolidado: a) A los tres años de su inscripción en el Registro Público, plazo a que se limitaba la prescripción negativa de los terceros a quienes podía afectar. b) Desde el día de la inscripción, para efecto de obtener préstamos de vivienda en los bancos y otras instituciones estatales, Banco Popular, mutuales y las cooperativas.

Si dentro del plazo de esos tres años el Instituto de Desarrollo Agrario observaba que por error en la información suministrada, el título se levantó contra las leyes vigentes, debía declarar la nulidad absoluta y la de su inscripción, en el expediente original, previa audiencia a las partes y por resolución formal de la Junta Directiva, a comunicar al Registro Público para la cancelación del asiento (artículo 15).

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Igualmente sucedería en relación con la medida a aplicar y el plazo que regiría para la nulidad de los títulos obtenidos en vía jurisdiccional (artículo 9°), que la Ley omitió normar.

Tal y como indicamos supra, la Sala Constitucional, mediante sentencia N° 2001-8560, declaró inconstitucional la Ley N° 7599. En un voto anterior, el número 02988-99, había anulado el artículo 8 de la misma, ante una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Procuraduría General de la República.

Por cuestionamientos parecidos a los que se hicieron contra la Ley N°7599, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, N° 6154 del 25 de noviembre de 1977 .

El voto 8560-2001 de la Sala Constitucional, señala que el trámite de la Ley N° 7599 (arts. 3 y 9) no resguardaba en forma suficiente la posibilidad de defensa que podía ejercer el tercero con mejor derecho porque: la defensa que era a posteriori, en un corto plazo (tres años posteriores al registro del título), y el cual se consolidaba el día de su inscripción a los fines de obtener los préstamos de vivienda dichos, con resultados gravosos para el tercero cuando había sido hipotecada la finca, que le colocaban en desventaja en el acceso a la justicia, con menoscabo del principio constitucional de igualdad.

El procedimiento era sumarísimo, sin publicidad de los trámites; no intervenía la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución estatal que pudiera impedir la titulación de inmuebles de dominio público o en áreas silvestres protegidas. Exponía esos bienes a posible daño por un uso inapropiado, lesionaba los intereses públicos y hacía irrazonable los recursos que debían invertirse en recuperarlos.

Por vulnerar los derechos fundamentales de la propiedad, en su elemento esencial de adecuada defensa; debido proceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Sala declaró que los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599, y ésta en su totalidad, al no tener sentido sin procedimiento para titular, eran inconstitucionales, por contravenir los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inciso 14 de la Constitución y los Convenios Internacionales suscritos para la protección del ambiente, ante el inminente peligro de titular bienes que no pueden ser titulados por su naturaleza demanial y condiciones ecológicas de conservación. Los efectos de la sentencia son "declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe”

La Ley Nº 7599, era desprotectora de las áreas silvestres protegidas y del dominio público, por cuanto no ofrecía garantías contra su titulación, ni en la comprobación de los actos posesorios que le servían de fundamento.

La Sala dimensionó los efectos indicando "en el sentido de que no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley que se declara

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inconstitucional, siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria", dejó a salvo los derechos sobre bienes demaniales de patrimonio nacional, al disponer que lo anterior lo es "sin perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que constituyan bienes de dominio público"

Quedó así claramente establecido que con ese régimen, que el Estado puede ejercer acciones para recobrar sus bienes de dominio público indebidamente titulados y anular los títulos e inscripciones, con posterioridad al plazo de tres años.

En virtud de que la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley no hizo mención a los asuntos que estuvieren en trámite, sin resolución aprobatoria se ha interpretado, que el inicio de la información posesoria (en vía judicial) o de titulación administrativa, y el hecho de registrar el plano en la Oficina de Catastro con anterioridad a la creación del Programa de Titulación, no aseguraba el derecho a obtener e inscribir el título de dominio con la Ley No. 7599, pues la resolución de fondo ha de dictarse con las disposiciones legales en vigor. Y si a ese momento se tiene que aquella fue anulada y se creó una zona de titulación en el lugar, deben improbarse las diligencias. (Tribunal Agrario, votos números 59-2002 y 88-F-03.)

Es de importancia señalar que, después de la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley de marras, en sede agraria se desestimaron reclamos judiciales conducentes a la nulidad del título con más de tres años de inscripción en el Registro, a que se reducía el plazo de consolidación y la prescripción negativa del tercero a quien podía afectar, estimándose inaplicable la prescripción decenal ordinaria del Código Civil, por tratarse de una normativa especial. Esto con arreglo al dimensionamiento de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, que "es vinculante erga omnes y tiene como consecuencia la consolidación del derecho del titulante". (Tribunal Agrario, voto N° 164 y 377, ambos del 2002.)

Idéntica posición se ha sostenido, luego de declararse la inconstitucionalidad de la Ley de Vivienda Campesina, N° 6154 de 1977 (voto 2802-99 de la Sala Constitucional), que tenía igual plazo de convalidación. La declaratoria no afecta el título si transcurrieron tres años posteriores a su inscripción sin haberse impugnado (Tribunal Agrario, votos números 281 del 2001 y N° 267-F-03).

Finalmente, en relación con este punto de la inconstitucionalidad de la ley N°7599, hay que señalar que la resolución mantuvo subsistentes los Decretos29 que crearon zonas de titulación y las inscripciones registrales que generaron a favor del Instituto de

29 .- La Procuraduría solicitó declarar La conexidad, los Decretos números 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, los últimos cuatro del 12 de junio del 2000. Mediante los que el Poder Ejecutivo traspasó, en forma gratuita, al IDA diversos territorios destinados a Programas de Titulación de las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez y Los Santos en tanto no estuvieran comprendidos dentro de las excepciones de las Leyes No. 2825 y Nº 7575 (Ley Forestal), o que por otras causas legales no pudieran ser traspasados.

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Desarrollo Agrario. Con mayor razón, si el Decreto funda su validez en otra Ley promulgada antes de la ley N° 7599.

Como los inmuebles ubicados dentro de esos Programas se encontraban inscritos, no procedería su titulación por el trámite de la Ley de Informaciones Posesores, toda vez que incumplen un requisito esencial exigido: que la finca no esté inscrita (artículo 1°), y provocaría dos títulos de propiedad sobre el mismo bien, en contravención con esa norma, el principio de seguridad registral y seguridad jurídica.

Por lo cual se había remitido al interesado a gestionar ante el Instituto de Desarrollo Agrario o a los Tribunales, el traspaso y segregación a su nombre, conforme a la Ley de Tierras y Colonización y al voto de la Sala Constitucional N° 2001-8560. (Tribunal Agrario, votos 377 del 2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002, 05-F-03, 06-F03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 y 351-F-03.)

Ante esta situación el Instituto de Desarrollo Agrario en búsqueda de solucionar la problemática planteada y fundamentándose en el artículo 11 inciso a) y 13 se la Ley de Tierras y Colonización30 y en los artículos 3, inciso b) y 18 inciso g) de la Ley de

Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, ley número 6735, promulgó el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002, tomando en consideración algunos de los señalamientos de las conclusiones de la Procuraduría General de la República, que en el mismo dictamen comentado sostiene los posibles vicios de inconstitucionalidad del mismo:

“Contra el Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002), que emitió el IDA, caben varios cuestionamientos: a) Ninguna de las normas en que se fundamenta autorizan por sí al IDA a dictarlo. b) Es de carácter ejecutivo, y su promulgación, cuando corresponda, compete, de manera exclusiva, al Poder Ejecutivo. c) Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento administrativo especial y sumario para la titulación de tierras, de excepción frente al judicial previsto en la Ley de Informaciones Posesorias, eludiendo el trámite de reforma legislativa e introduce cambios implícitos en las reglas de la titulación, autorizándola incluso en inmuebles ya inscritos, a nombre del IDA. Al tiempo que reanuda y convalida los trámites iniciados con la Ley 7599, anulada por la Sala Constitucional con efectos

30.- Artículo 11 inciso a): “Mientras no se pruebe lo contrario, pertenecen al Estado en carácter de reservas nacionales: a) Todos los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República que no estén inscritos como propiedad particular, de las Municipalidades o de las Instituciones Autónomas;...”“Artículo 13.- Los inmuebles afectados conforme al presente Capítulo serán transferidos gratuitamente al Instituto de Tierras y Colonización.Quedan especialmente autorizados para hacer estos traspasos, tanto el Poder Ejecutivo como los Gerentes de las Instituciones Autónomas y los Presidentes Municipales.Las citadas entidades, con excepción del propio Instituto de Tierras y Colonización, no podrán enajenar, gravar ni arrendar las tierras afectadas.A pesar de lo dicho en los párrafos anteriores, el Poder Ejecutivo podrá requerir del Instituto que le traspase la propiedad de aquellas tierras que fueren indispensables para la contracción de obras o la instalación de servicios públicos distintos de los contemplados en esta ley, así como de aquellas que fueren comprendidas en contratos suscritos por dicho Poder y ratificados por la Asamblea Legislativa”.

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retroactivos a la fecha de vigencia. ch) En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia ambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse, lo que riñe con el principio contrario reconocido por la Sala Constitucional. d) Restringe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de manejo, y consiente en la titulación de bosques existentes las reservas nacionales, prescindiendo de los bosques y terrenos forestales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los que desprotege. e) Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como parte y dar audiencias a la Procuraduría, para garantizar que no se titularán bienes de dominio público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575, con desprotección de éstos. f) Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad. La definición de reservas nacionales incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio público, lo que atenta contra la propiedad pública y privada. g) Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las manifestaciones del titulante y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal. i) Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las tierras que abarcan las zonas de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso. 9) La falta de competencia de la Junta Directiva del IDA para promulgar ese Reglamento no se subsana por el hecho de que en ciertos apartes se adecúe a la normativa común, dato eventual, contingente, que podría variarse en el futuro. Si bien la sentencia 2001-08560 de la Sala Constitucional remitió a la Ley de Tierras y Colonización para que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, sin especificar los títulos y el procedimiento mediante los que podían hacerlo, el voto N° 0123-I-95 aclaró que los terrenos de las reservas nacionales traspasados al IDA para programas de titulación múltiple, con soporte en una Ley que se declara inconstitucional, "pueden ser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización", la que no le faculta a emitir un Reglamento de Titulación.”

Con ese fundamento y argumentos la Procuraduría General de la República promovió una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la titulación en reservas nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002, y publicado en La Gaceta 173, del 10 de setiembre del 2002 y los decretos 27.726-MINAE- MAG, 27.861 MINAE-MAG, 28.743 MINAE-MAG, 28.745 MINAE-MAG y 28.746 MINAE-MAG. Acción que fue resuelta por resolución Nº 2007-02063 de las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete. Que en lo pertinente señala: “ (…)

I.- Este Tribunal mediante sentencia Nº 2007-02063 de las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete, dispuso:

“Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta 173, del diez de setiembre del dos mil dos.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sea el doce de agosto del dos mil dos, y el dieciséis de abril

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de mil novecientos noventa y seis, respectivamente. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

Se declara que no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, siempre y cuando se interprete que la potestad de emitir reglamentos ejecutivos recae únicamente en el Poder Ejecutivo.

Certifíquese el escrito de interposición de la acción (agregados a folios 1 al 29 del expediente) que se dejará en autos, para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación que se hace respecto a los decreto 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, que traspasaron tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y al Instituto de Desarrollo Agrario. Reséñese este pronunciamiento en el Diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.”

Sentencia que posteriormente fue adicionada y aclarada según resolución No. 2007- 004517 de las dieciocho horas y diecinueve minutos del veintiocho de marzo del dos mil siete, en el siguiente sentido:

“Se corrige el error material contenido en el por tanto de la sentencia número 2007- 2063, de las catorce horas cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete, para que se lea de la siguiente manera:

"Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta 173, del diez de setiembre del dos mil dos.

Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sea el doce de agosto del dos mil dos. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.

Se declara que no es inconstitucional el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, siempre y cuando se interprete que la potestad de emitir reglamentos ejecutivos recae únicamente en el Poder Ejecutivo.

Certifíquese el escrito de interposición de la acción (agregados a folios 1 al 29 del expediente) que se dejará en autos, para que se tramite como amparo en lo relativo a la impugnación que se hace respecto a los decreto 27726-MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE- MAG y 28746-MINAE-MAG, que traspasaron tierras de reserva nacional al Instituto de Desarrollo Agrario para proyectos de titulación de tierras. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y al Instituto de Desarrollo Agrario. Reséñese este pronunciamiento en el Diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-"

De modo que, respecto a la alegada inconstitucionalidad de los decretos ejecutivos 27726- MINAE-MAG, 27861-MINAE-MAG, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE- MAG y 28746-MINAE-MAG, lo dispuesto por este Tribunal fue que el análisis de los mismos fuese valorado vía amparo, para lo cual ordenó su tramitación en ese sentido.

II.- No obstante lo anterior, esta Sala en atención a los argumentos esgrimidos por la Procuraduría General y ante una mejor ponderación de los hechos, considera que debe revertir su criterio y anular lo resuelto en aquella oportunidad. Asimismo, teniendo en consideración que mediante los decretos mencionados fueron

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traspasadas áreas de reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Agrario, con el fin de que fueran tituladas, según lo autorizaba la ley No. 7599 de 29 de abril de 1996 denominada "Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales", y su reglamento, ambas normativas que fueron declaradas inconstitucionales mediante las sentencias No. 2001-08560 y 2007-2063 , este Tribunal considera que sí procede declarar por conexidad la inconstitucionalidad de los decretos 27726- MINAE-MAG del 22 de diciembre de 1998, 27861-MINAE-MAG del 12 de marzo de 1999, 28743-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000, 28745-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000 y 28746-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000, de conformidad con el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional . ”

Mediante Decreto N° 34506-000 MAG-MINAE31 y en acatamiento de esta resolución de la Sala, se derogan los Decretos de Titulación Múltiple, mediante los cuales se traspasaron áreas de reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Agrario (anteriormente Instituto de Tierras y Colonización) para la creación de los programas de titulación en reservas nacionales denominados, Llanuras de San Carlos-Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca río Aranjuez y Los Santos, respectivamente.

Con este panorama, anuladas a nivel registral las inscripciones sobre las fincas afectadas por esos Decretos, quienes posean según las condiciones o requisitos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias N° 139 de 14 de julio de 1941 pueden realizar el trámite para titular a su nombre las propiedades que correspondan, según esa ley.

No obstante lo anterior, tal y como indicamos al inicio del análisis de este numeral, es justamente a las objeciones de la Procuraduría avaladas por la Sala Constitucional, a lo que esta iniciativa pretende dar respuesta, de tal manera que el INDER pueda realizar la titulación de las reservas nacionales a nivel administrativo.5.- Una vez contextualizados los señores y señoras Legisladoras con los alcances de la iniciativa y los problemas de constitucionalidad que se han dado en el pasado, procedemos a indicar que el inciso g) tal y como se encuentra redactado, podría resultar atentatorio de los principios de legalidad y seguridad jurídica. En primer lugar, porque

31 .- “DECRETAN: Derogatoria de Decretos Ejecutivosde Titulación MúltipleArtículo 1º—Deróguense los Decretos Ejecutivos Nº 27726-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 62 del 30 de marzo del año 1999, 27861-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 94 del 17 de mayo del año 1999, 28743-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 132 del 10 de julio del año 2000, 28744-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 131 del 7 de julio del año 2000, 28745-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio del año 2000, 28746-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 134 del 12 de julio del año 2000, mediante los cuales se traspasaron áreas de reservas nacionales al Instituto de Desarrollo Agrario (anteriormente Instituto de Tierras y Colonización) para la creación de los programas de titulación en reservas nacionales denominados, Llanuras de San Carlos-Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca río Aranjuez y Los Santos, respectivamente.Artículo 2º—Se autoriza al Instituto de Desarrollo Agrario para que mediante exhorto proceda a cancelar la inscripción en el Registro Público de las fincas: a) Partido de Heredia, folio real 167.770-000, b) Partido de Puntarenas, folio real 110.353-000, c) Partido de Guanacaste, folio real 118.319-000, d) Partido de Limón, folio real 92.649-000, e) Partido de Puntarenas, folio real 115.788-000, f) Partido de San José, folio real 507.253-000…..”

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hace una remisión a la definición de reservas nacionales de la Ley No. 2825, cuando lo correcto sería incluir la definición expresamente en la ley o incluir una lista taxativa de los terrenos que pertenece al Estado y que cuentan con esta categoría, máxime que lo que se le está otorgando al Instituto de Desarrollo Rural es la administración de estos terrenos. Por otra parte hemos de señalar que, el Estado, en virtud de los fines que persigue, cuenta con un patrimonio sumamente amplio, dadas las dimensiones de las tareas estatales y la importancia económica y estratégica de su totalidad, por lo que es necesario indicar expresamente de cuáles tierras de su patrimonio estamos hablando, evitando así que se vulneren los principios supracitados.

6.- El inciso n) establece que el INDER podrá contratar empréstitos internos o externos destinados a financiar sus programas.

Sobre este punto debemos señalar que de conformidad con lo que dispone el artículo 121 inciso 15) de la Carta Fundamental, la aprobación o improbación de empréstitos es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, por lo que el INDER no tiene competencia para realizar esta potestad legislativa.

7.- El inciso o) indica que para el cumplimiento de sus fines, el INDER estará exento del límite presupuestario, pudiendo utilizar la totalidad de sus ingresos en cada ejercicio económico.

Esta asesoría llama la atención de las señoras y señores Diputados, en el sentido de lo improcedente que resulta este inciso, en virtud de que el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre de 2001, dispone que la Autoridad Presupuestaria es quien debe formular las directrices en materia de política presupuestaria, incluyendo lo que se refiere a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, correspondiendo su aprobación a la Presidencia de la República, debiendo esta Autoridad verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esas directrices.

Por ello, en aras de una adecuada y eficiente administración de fondos públicos, por el carácter de institución autónoma del Instituto y con el afán de evitar la violación del principio de inderogabilidad singular de la norma32, recomendamos que no se incluya una norma de excepción al límite presupuestario como esta, en virtud de que el INDER debe estar sujeto a directrices y controles en materia de gobierno, entre ellos, las

32 .- El principio de inderogabilidad singular según la resolución de la Sala Constitucional, NO. 20009-95 de 10H30 del 21 de abril de 1995 indica que: “A juicio de la Sala, el principio general de Derecho se establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y dentro de su competencia a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de su competencia también constitucional la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto, principio general de rango constitucional como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”.

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emanadas por el Poder Ejecutivo, cuya verificación corresponde a la Autoridad Presupuestaria a través de su órgano ejecutivo.

Amén de que esta potestad no es válida en estos momentos, en los que para cada institución opera un límite de gasto público, el cual se les fija oportunamente.

8.- Establece el inciso p) que le corresponde al INDER identificar, definir y establecer los territorios rurales bajo los principios de participación, solidaridad, sostenibilidad, equidad generacional y género.

Al igual que lo indicáramos en el inciso g) del artículo 2, reiteramos en este inciso la misma recomendación en el sentido de que se incluyan estos principios y su contenido como parte del artículo 28 de la iniciativa, que versa sobre principios orientadores del desarrollo territorial rural, evitando así la violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

9.- Indica el inciso r) que el INDER podrá proponer las expropiaciones necesarias para la adquisición de tierras en atención a la utilidad pública de las mismas para el impulso de los planes de desarrollo de los territorios rurales.

Esta asesoría desea aclarar que la redacción del inciso no es lo suficientemente clara, en virtud de que establece que en atención a la “utilidad pública” el INDER podrá proponer expropiaciones.

El artículo 45 de la Constitución Política prevé la posibilidad de que la Asamblea Legislativa con una votación de mayoría calificada pueda imponer a la propiedad limitaciones por motivos de necesidad pública.

Esto quiere decir, que sólo la Asamblea Legislativa tiene esta potestad, dado que dicha afectación conlleva una lógica restricción en las facultades de disposición.

Pareciera que existe un error en cuanto al concepto de “utilidad pública”, pues el mismo tiene que ver con fines asistenciales, educativos, culturales y deportivos que tiendan a promover el bien común, mientras que la “necesidad pública” es la que afecta generalmente de modo indivisible a todos los ciudadanos.

Así las cosas, el INDER no podría recomendar expropiaciones por motivos de “utilidad pública”, pues por rango constitucional sólo se puede expropiar por motivos de “necesidad pública”. Por lo que de ser esta la intención de los proponentes, se recomienda la corrección del caso. Artículos 4 incisos a) y e) y 38 párrafo final.

Estas normas establecen una serie de privilegios de los que gozará el Instituto de Desarrollo Rural, entre las que destaca el inciso a) del artículo 4, que hace referencia a la inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas.

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Además, en el numeral 4 inciso e) y en el párrafo final del numeral 38 se indica como parte de las prerrogativas del INDER, la exoneración del pago de toda clase de impuestos, tasas o tarifas, directas o indirectas, nacionales o municipales.

En cuanto al inciso a), hemos de advertir que el Código Procesal Contencioso Administrativo, en los artículos 169 y 170 prevé la posibilidad de embargar los bienes patrimoniales de la Administración, siempre que no se encuentren afectos a un fin público. Sin embargo, de la redacción del inciso en estudio, no se logra determinar cuales son los bienes respecto de los cuales se establece este beneficio, con lo que se podría interpretar que se amplía incluso a los bienes que integran el dominio privado.

En consecuencia, de mantenerse esta redacción se estaría creando un régimen especial contrario al principio de igualdad y al derecho de tutela judicial efectiva, cuyo efecto sería hacer nugatorias las posibilidades de dar efectivo cumplimiento a las decisiones judiciales. Amén de que, una vez más, se violentaría el principio de inderigabilidad singular de la norma de reiterada cita.

En otras palabras, no es posible entender que una norma incluida en una ley que crea una entidad específica, pueda sobreponerse a principios procesales generales que se desarrollan en nuestra Constitución Política y en normativa especial como es el Código Procesal Contencioso Administrativo que buscan garantizar una igualdad procesal.

En relación con el inciso e) del artículo 4 y el párrafo final del artículo 38, como ha indicado en reiteradas ocasiones este Departamento, las Municipalidades son corporaciones autónomas, que gozan de la llamada autonomía política, la que le permite a estas expresamente: "aprobar tasas, precios y contribuciones Municipales, y proponer los proyectos de creación de tarifas de los Impuestos Municipales"33. Son por tanto las municipalidades las que individualmente, crean estas cargas para los administrados, en ejercicio de su autonomía (artículo 170 y 169 de la Constitución Política), aunque necesitan para su implementación posterior de ser aprobados -bajo el trámite formal- por la Asamblea Legislativa.

Estas cargas Tributarias llegan a crearse por medio del Consejo Municipal, según el artículo 13 inciso b) que señala que:

“Son atribuciones del Consejo:

"Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y proyectos de tributos Municipales a la Asamblea Legislativa."34

33.- Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de Abril de 1998. Artículo 4 inciso d).34.- Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de Abril de 1998. Artículo 13 inciso b).

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Este acuerdo que el Consejo toma, debe estar certificado y se aporta ante la Secretaría de la Asamblea Legislativa conjuntamente con el proyecto. Esta facultad de la cual gozan las municipalidades para crear impuestos, tasas o contribuciones se justifica en la necesidad de sufragar gastos por los servicios públicos; así lo ha expresado la Sala Constitucional:

«La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicional en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo, y la actividad municipal en general por lo que deben contribuir con el Gobierno Local.»35

Es iniciativa de la misma Municipalidad proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos concernientes a los tributos y a todo asunto que tenga relación con el desarrollo municipal. Por ende, la Asamblea Legislativa frente a los proyectos relacionados con la carga tributaria municipal, sólo tiene la potestad de aprobarlos o improbarlos así se encuentra establecido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política al indicar que:

“Son Atribuciones de la Asamblea Legislativa: "Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar las Municipales."

Quedando lo anterior claramente establecido, debe indicarse que no es posible que la Asamblea por su iniciativa presente un proyecto de ley de creación o exoneración de un impuesto municipal, como es el caso que nos ocupa en estos artículos, ya que con esto se estaría quebrantando la autonomía municipal.

Artículo 11, inciso f)

Esta regla establece como una de las funciones de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, “autorizar la contratación de empréstitos nacionales, previa aprobación de las autoridades competentes, así como constituir fideicomisos dentro del Sistema Bancario Nacional”.

Esta asesoría recomienda se replanteen la redacción del inciso f) de este numeral, en virtud de que el artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131, indica expresamente que: “no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos”.

35.- Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 2197-92, de las 14:30 horas del 11 de Agosto de 1992.

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En el caso que nos ocupa, el proyecto de ley no indica expresamente las condiciones generales que deben incluirse para establecer un contrato de fideicomiso, según señala la legislación vigente, por lo que se violentaría una vez más el principio de inderogabilidad singular de norma y se estaría legislando una situación que va en detrimento de una normativa de orden público.

Artículo 13 inciso f)

Se establece en este numeral las funciones del Presidente Ejecutivo. El inciso f) indica que corresponderá al Presidente aprobar la asignación de tierras, según las modalidades previstas en la ley, lo hará de acuerdo con la recomendación de la Subgerencia de Tierras.

Esta asesoría advierte que este inciso se contradice con lo que señala el artículo 71 de la iniciativa, según el cual las decisiones de adquisición y asignación de tierras serán funciones de la Comisión Técnica Institucional no de la Subgerencia de Tierras, por lo que se hace una llamada de atención sobre este punto.

Artículo 24

En esta disposición se fijan los rubros por los que estará constituido el patrimonio del Instituto de Desarrollo Rural. La redacción del inciso d) de esta norma, no es lo suficientemente clara. Si la entendemos como una mera autorización a las instituciones que ahí se mencionan no tendría ningún inconveniente.

Pero si por el contrario se ve como una obligación, se debe tomar en cuenta que los ingresos que percibe el Estado no son suficientes para cumplir con las obligaciones constitucionales y legales ineludibles que se establecen con cargo al Presupuesto Nacional, razón por la cual podría existir una imposibilidad material para financiar otras actividades adicionales a las ya presupuestadas.

Por lo anterior, consideramos pertinente recomendar se aclarare su redacción para evitar posibles roces con el principio de equilibrio presupuestario (artículos 176 y 179 de la Carta Fundamental y el 44 de la Ley No. 8131 de reiterada cita).

Artículos 3 inciso f), 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34

Estos numerales contienen las disposiciones generales, los principios orientadores, la organización y clasificación del desarrollo territorial rural.

Como lo indicamos en el acápite de análisis de fondo del informe, la planificación del territorio es un instrumento al servicio de la ordenación territorial la que tiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinado territorio.

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Ordenar el territorio significa asignar usos específicos y diferenciados al suelo a partir de la desagregación existente de un determinado territorio (provincias, cantones, distritos) en donde los usos los imponen las distintas actividades llevadas a cabo por el ser humano: industriales, agrarias, de servicios, etc. Esta determinación del uso del suelo necesariamente implica la regulación de las actividades humanas y la de los sujetos que realizan dichas actividades.

Como práctica política, pero sobre todo como técnica administrativa, la ordenación del territorio es, por las implicaciones de su objeto (la determinación del uso del suelo) una función pública atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de potestades típicamente administrativas. Incluye también aquellas de naturaleza normativa ejercidas por la Administración Pública, como es la potestad reglamentaria en el marco de la potestad de planificación.

Lo anterior significa, que si la ordenación del territorio es una función pública, la planificación territorial, además de ser uno de sus principales instrumentos o medios para llevarla a cabo, la misma debe ir orientada en relación con el uso del suelo.

Como es bien sabido en el artículo 2 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998, se desarrollan los objetivos, dentro de los que destacan: a) impulsar el manejo, la conservación y recuperación de los suelos en forma sostenible e integrada con los demás recursos naturales; b) promover la planificación por medio de inventarios ambientales para el aprovechamiento balanceado entre la capacidad de uso y el potencial productivo, mejorando con ello las condiciones de vida de la población; c) impulsar la implementación y el control de prácticas mejoradas, en los sistemas de uso que eviten la erosión u otras formas de degradación del recurso suelo.

En nuestro país existe una gran cantidad de leyes, con distintas competencias a distintos entes que provocan traslapes, duplicidades, y otras veces vacíos que hacen difícil la aplicación de la normativa en materia de ordenamiento territorial. Por ello consideramos necesario que se haga una revisión exhaustiva desde una perspectiva técnico jurídica de la viabilidad y conveniencia de establecer en una eventual ley de creación del INDER, un ordenamiento territorial basado en cantones y no en cuencas, como sucede con otros instrumentos normativos que se mantienen vigentes y en propuestas de ley como la Ley de Recursos Hídricos, expediente No. 14.585, en donde se establece como la unidad de planificación territorial la cuenca hidrográfica.

Desde el punto de vista de manejo ambiental y sostenible de los recursos naturales de un territorio, la gestión por medio del manejo de cuencas se constituye como una alternativa estratégica para garantizar el equilibrio ambiental y el bienestar de la población, logrando así un ordenamiento legal dentro de un marco jurídico, que establezca normas y procedimientos para la planificación estratégica y la gestión territorial del país.

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Por su parte el artículo 29 desarrolla en el párrafo tercero el concepto de territorios rurales como “áreas que dependen económica y socialmente, de manera predominante de las actividades derivadas de la utilización de los suelos, las aguas y los bosques, traducido en el valor económico generado por ellos ...”

Nótese que se reconoce aquí que el territorio rural, será la base del sistema de explotación y producción que llevará adelante el INDER, haciendo uso de los suelos, las aguas y los bosques.

Por lo anterior, pareciera conveniente que el legislador (a) revise las leyes especiales (Ley de Aguas No. 276, la Ley Forestal No. 7575 y la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779), que regulan la utilización de cada uno de estos recursos, para asegurarse que esta nueva legislación sea acorde con las ya existentes. En caso contrario debería proceder a realizar una reforma integral, que en todo caso no podría violentar principios constitucionales como el legalidad y el de inderogabilidad singular de la norma.

Artículo 36

En esta disposición se observa la creación de la Subgerencia de Tierras como dependencia especializada en la regulación de la adquisición, dotación, uso y extinción de los derechos sobre la tierra.

Esta asesoría desea advertir a las señoras y señores Diputados, que aparte de esta norma, la iniciativa no contiene ninguna otra disposición referida al tema de compra de tierras. Ni siquiera se prevén los estudios técnicos, contrario a lo que encontramos en la Ley de Creación del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículos 50 y 51, normas que ahora se derogan según lo indica el artículo 92 del proyecto, dejando en manos de una reglamentación un tema esencial que es de reserva legal, al cual la Contraloría General de la República en distintos informes de fiscalización le ha apuntado serias deficiencias36.

Por lo anterior, consideramos oportuno que los señores y señoras Legisladoras se cuestionen la procedencia o no, de derogar aún parcialmente la Ley de Creación del Instituto de Tierras y Colonización, en virtud de que la misma contiene las normas que consagran todos los principios de reforma social del Estado costarricense.

Artículo 37

36.- Ver en este sentido el Informe Nº DFOE-ED-7-2007, “...entre otras cosas se concluyó que el IDA presentaba una deteriorada gestión materializada en reiteradas violaciones e ineficiencias en sus funciones de compra de tierras, formación y desarrollo de los asentamientos campesinos, la inexistencia de un ambiente de control básico y como consecuencia, un sistema de control interno endeble; todo lo cual atenta contra la Ley General de Control Interno Nº 8292, entre otra normativa”.Propiamente en cuanto a la compra de tierras se concluyó “que el Instituto, no ha garantizado los mejores predios para sus adjudicatarios, ya que, se han comprado terrenos cuyos estudios técnicos presentan recomendaciones negativas con el consecuente fracaso en los asentamientos”. (véase la página 4 del Informe).

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Esta disposición establece los objetivos de la Subgerencia de Tierras.

La redacción de la norma no es lo suficientemente clara, por ejemplo en el inciso b) se indica la frase: “así como aquellas de interés social y beneficio comunitario” sin que de la misma se pueda deducir si “aquellas” se refiere a tierras o a qué? con lo que se podría violentar el principio de seguridad jurídica por falta de claridad en la disposición.

Artículo 40

Este numeral regula lo atinente a “sistemas de dotación de tierras” como modelos de entrega de sus bienes productivos a empresas individuales o múltiples. Estas modalidades son: el arrendamiento, ahorro y préstamo, asignación y usufructo.

En primer término hemos de señalar que por principio de legalidad y seguridad jurídica, es fundamental garantizar la certeza de los términos empleados en una normativa, con el fin de evitar márgenes de interpretación inapropiados que en definitiva pueden tornar inaplicable la norma.

Por lo anterior, recomendamos unificar los términos y el significado de los conceptos “asignación colectiva” y “empresa múltiple”, sobre todo porque no son vocablos muy comunes ni tienen por sí mismos un significado determinado a nivel jurídico ni comercial.

Tampoco existe en la iniciativa, ninguna definición de lo que debe entenderse por “proyectos productivos o de servicios”. Esta omisión es cuestionable, pues deja a la libre interpretación de las autoridades del INDER el contenido de esta figura, con lo que se podría provocar serias distorsiones en el funcionamiento institucional y comprometer los fines públicos que se le han de asignar a este ente. Artículo 41

Esta norma pretende otorgarle al INDER un derecho para imponer limitaciones de servidumbres, construcción de caminos, aprovechamiento de fuerzas hidráulicas, el paso de líneas telefónicas, a las tierras otorgadas en las modalidades de arrendamiento, ahorro y préstamo, asignación y usufructo.

Esta disposición es ambigua, lo cual podría atentar contra los principios de legalidad y seguridad jurídica, pues establece frases muy amplias tales como: “las tierras otorgadas bajo cualquiera de las modalidades”, sin entrar a detallar a qué modalidades se refiere.

En el último párrafo de esta norma se indica que “Dicha disposición deberá consignarse en el contrato que se realice con el asignatario o asignatarios”. Al respecto, esta asesoría considera que por tratarse este artículo de una autorización al INDER para fijar limitaciones, lo que procede es que las mismas se inscriban en el Registro Nacional, específicamente en el Registro Inmobiliario, para que este se encuentre en la obligación de publicitarlo, por lo que hacemos una llamada de atención en este sentido.

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Artículo 42

Se pretende con esta disposición autorizar al Instituto Nacional de Seguros para que suscriba una póliza de saldos adeudados al INDER. También indica que el costo del seguro será asumido en su totalidad por los beneficiarios.

Sobre este punto, hemos de indicar que el Instituto Nacional de Seguros no requiere de autorización alguna para la venta de pólizas, toda vez que vender seguros es la actividad ordinaria de esta institución autónoma.

Además de lo anterior, le corresponderá al INDER la suscripción de la póliza y no a los beneficiarios.

Por lo indicado supra, consideramos que esta norma resulta innecesaria. Artículos 43 a 52

El arrendamiento se propone como una modalidad prioritaria para la entrega de la tierra, el cual se justifica en argumentos como que el acceso a la tierra debe verse como un medio y no como un fin, siendo esta razón fundamental para proceder a entregar tierras bajo esta figura.

Para dar cumplida respuesta a estos artículos nos permitimos hacer las siguientes observaciones:

1.- El arrendamiento es un contrato por el cual una de las partes, llamada arrendador, se obliga a transferir temporalmente el uso y goce de una cosa mueble o inmueble a otra parte denominada arrendatario, quien a su vez se obliga a pagar por ese uso o goce un precio cierto y determinado.

En el caso que nos ocupa, esta iniciativa no incluye ningún requisito puntual que deban cumplir los posibles beneficiarios, únicamente se establece en el artículo 45 que: “deben cumplir con los parámetros sociales y técnicos requeridos para el desarrollo de proyectos productivos o de servicios”, conceptos estos que no tienen ninguna definición normativa.

Otro aspecto negativo de esta norma, es que se delega al Reglamento toda la regulación de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. Esto es materia de reserva legal y deben contemplarse expresamente en la ley, evitando así el riesgo de desnaturalizar la figura del arrendamiento dado que a nivel legislativo estaría totalmente vacío. Amén de que se violenta el principio de reserva legal.

Hasta el día de hoy, en el IDA se ha utilizado la modalidad de asignación de tierras, la cual está regulada con sus requisitos esenciales en los artículo 62 y 63 de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, que inclusive serán derogados con este proyecto.

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Preocupa a esta asesoría el hecho de que, si existiendo requisitos mínimos dispuestos por el Legislador para asignación de tierra, la práctica ha demostrado un incumplimiento, ahora al pretender cambiar la modalidad por el arrendamiento y encima de eso dejar la figura vacía de contenido legal, ¿cuántos riesgos se corren?.

Por lo anterior y para dar cumplimiento al principio de reserva legal, esta asesoría recomienda incluir expresamente en la ley los requisitos que se requieren para la asignación de tierras.

Tampoco se establece en esta “modalidad de arriendo” la obligatoriedad de inscripción en el Registro Inmobiliario. De conformidad con la materia registral esta relación contractual debería constar en un instrumento público a efecto de que sea publicitada por dicho Registro y cumplir con los deberes y requisitos que exige el Código Notarial, evitando así, una vez más la confrontación de la norma con el principio de inderogabilidad singular de la norma de reiterada cita. 2.- El artículo 46 permite el subarriendo de las tierras como una excepción, sin embargo la norma tampoco indica límites, solamente solicita causas “debidamente justificadas” para que el INDER autorice esta modalidad.

La norma tal y como se encuentra redactada violenta el principio de legalidad y seguridad jurídica, pues se pone en riesgo la idea original de esta institución de dotar de tierras a los campesinos más necesitados, amén de que puede servir para que se de una concentración de la tierra contraria a lo que ha pretendido el espíritu del legislador.

Por lo anterior, nos permitimos recomendar que se regulen las condiciones mínimas en las que el subarriendo sería admisible o en su defecto, algunas prohibiciones inclinadas a evitar la desnaturalización de la figura del arriendo.

3.- Otro aspecto sobre el cual llamamos la atención es el canon que se incluye en el artículo 48 de la iniciativa. Una vez más se violenta el principio de reserva legal, pues se deja la fijación del mismo al reglamento.

Además de lo anterior, consideramos pertinente aclarar lo que se entiende por “anualidades vencidas, en el sentido de si eso significa que el pago comenzará un año después de que se inicie el arrendamiento.

4.- Se incorpora en esta sección, en el artículo 52 de la iniciativa como modalidad de dotación de tierra, la figura de un sistema de ahorro y préstamo para facilitar la compra de tierras por parte de los pobladores de territorios rurales interesados en adquirir terrenos privados.

En primer término hemos de señalar que el sistema de ahorro y crédito implica la obligación de devolver los ahorros recibidos dentro de un plazo determinado o a requerimiento del ahorrante, más una retribución que le compense por la transferencia inter temporal de consumo presente por consumo futuro.

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Además de lo anterior, se debe tomar en cuenta la existencia de un marco de regulación que restrinja ciertas conductas que pueden resultar riesgosas, como es el caso de los límites en el otorgamiento de créditos, coeficientes de liquidez y niveles mínimos de adecuación patrimonial, marco legal que es omiso en esta norma.

Por otra parte, la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 7558 de 03 de noviembre de 1995, tiene por objetivo “velar por la estabilidad, la solidez y el eficiente funcionamiento del sistema financiero nacional”, razón por la cual las actividades de intermediación financiera deben regirse por una serie de principios que garanticen la estabilidad, solidez y eficiente funcionamiento y las decisiones del intermediario deben basarse en estos principios.

En el caso que nos ocupa, pareciera que el destino de los recursos obedece a consideraciones de índole social, entonces lo apropiado sería desarrollar un esquema financiero con cargo al presupuesto de la República y no mediante ahorros del público.

Nuevamente llamamos la atención en el sentido de que, se deja a un reglamento el desarrollo de un sistema de ahorro y préstamo, cuando lo correcto sería incluirlo expresamente en la ley. Se violenta una vez más, el principio de reserva legal, amén de que se están asumiendo riesgos similares a los indicados en las otras figuras de dotación de tierra.

Artículo 58

En el segundo párrafo de esta regla, se indica la forma en que se hará entrega de bonos de vivienda, construcción de caminos y otros servicios, estableciendo que será en forma directa con sus propios recursos o en forma indirecta mediante la coordinación con otras instituciones para facilitar la construcción de viviendas de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo.

Este párrafo, impulsa al INDER a ejercer funciones asignadas a otras instituciones públicas, con lo que se estaría violentando los principios de inderogabilidad singular de la norma, legalidad y seguridad jurídica.

Tal y como lo indica la Contraloría General de la República, en el informe DFOE-ED-7-2007, “en los casos observados se determinó que el IDA al diseñar y construir un asentamiento no gestiona los permisos y autorizaciones que establecen las leyes; pero además ha tendido a arrogarse funciones de instituciones de sectores como vivienda, ambiente y municipal. Como ejemplo se tiene que la adquisición y distribución de tierras desde 1990 a la fecha del informe, muestra que de 354 fincas adquiridas por ¢4.259,33 millones, un 50% se han destinado a “lotes para vivienda”, con lo cual se alejó de su razón de ser, dado que la distribución de este tipo de inmuebles no se supone que deba concentrar sus recursos”.

De lo anterior esta asesoría concluye que la solución de vivienda que aquí se propone no es para nada novedosa y por el contrario se repite la misma fórmula que la Contraloría calificó de “deficiente” y que ha llevado a que en la práctica los

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asentamientos no reúnan las condiciones mínimas para garantizar centros de población acordes con normas técnicas que rigen la materia.

Por otra parte, el párrafo final de este artículo indica expresamente que con el fin: “... de favorecer el desarrollo de los huertos familiares, donde los beneficiarios puedan obtener parte importante de los alimentos, con la participación de los niños y de las mujeres en los procesos productivos y de servicio”. (el resaltado no es del original).

En el caso concreto que se analiza, se pretende que las familias involucradas en la asignación de lotes, incluyan a los niños en los procesos productivos y de servicio.

Si bien el trabajo que realizarían es en un huerto para obtener alimentación propia, en una actividad familiar en la que no existe retribución económica, es necesario hacer una llamada de atención, en razón de que en muchas ocasiones la experiencia indica, que las personas menores de edad se excluyen del acceso a la educación e incluso a la recreación, para cumplir con las obligaciones familiares en el campo.

Por lo anterior y en virtud de que el ordenamiento jurídico costarricense establece en todos los rangos de la jerarquía de las normas37, una total prohibición al trabajo de toda persona menor de 15 años, así como regulaciones especiales de protección para los trabajadores adolescentes menores de edad pero mayores de 15 años, esta asesoría considera que aprobar una norma que incluya el trabajo de “los niños” en una huerta familiar, significaría dar un paso atrás en el avance que nuestro país ha tenido en la protección de los menores de edad.

La prohibición del trabajo infantil tiene como fin primordial, que no se impida que los menores participen en actividades que son propias de su edad tales como: recibir educación, tener derecho a jugar y recrearse, pues de se así, cualquier forma de trabajo en que se involucre a un menor de edad implicaría un menoscabo a sus derechos fundamentales.

En razón de lo dicho, recomendamos a las señoras y señores Legisladores se replanteen la redacción de esta norma por ser contraria al espíritu de los Convenios Internacionales y de la legislación vigente aprobados por nuestro país para erradicar el trabajo infantil.

Artículo 60

37 Ver en este sentido: Constitución Política, artículos 71, 51 y 56; Convenio 138 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Costa Rica en Ley No. 5594 de 10 de octubre de 1974; Convención sobre los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), ratificado mediante Ley NO. 7184 de 18 de julio de 1990; Convenio 182 de la OIT sobre “La prohibición de las peores formas de trabajo infantil y su eliminación inmediata” aprobado con la Ley No. 8122 de 17 de agosto de 2001; Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley No. 7739 de 6 de enero de 1998 y Decreto NO. 29220-MTSS “Reglamento para la contratación laboral y condiciones de salud ocupacional de personas adolescentes”.

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Este numeral establece que el asignatario o asignatarios no podrán traspasar el dominio de su predio, ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del INDER, excepto que hayan transcurrido quince años.

En relación con esta norma hemos de hacer dos observaciones puntuales:

1.- En el párrafo tercero se indica que: “una vez transcurrido ese plazo el INDER tendrá el derecho de primer opción de compraventa por el precio que establezca el avalúo”.

La ambigüedad e imprecisión de este párrafo constituye un problema de seguridad jurídica y legalidad, toda vez que de la lectura del mismo no se logra extraer si el avalúo es de Tributación Directa, o si puede ser de un particular, por lo que consideramos adecuado que se aclare.

2.- El último párrafo de esta disposición indica que “El Registro Público” tomará nota de las limitaciones a que se refiere este artículo”.

Esta asesoría considera pertinente recordar, que la Ley de Creación del Registro Nacional fue objeto de reforma a través de la Ley No. 8710 del 3 de febrero de 2009, disponiendo que el Registro Inmobiliario es el órgano que pasa a asumir las funciones de Bienes Inmuebles y del Catastro Nacional. En virtud de lo anterior, la frase: “Registro Público” es incorrecta, en su lugar debe decir “Registro Nacional”, o bien en la “Sección Inmobiliaria del Registro Nacional”.

Artículo 61

Esta disposición indica las estipulaciones que el asignatario debe cumplir para hacerse acreedor de un contrato de asignación de tierra.

Sobre este numeral, deseamos advertir que el artículo 68 de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de reiterada cita, mantiene su vigencia y establece los mismos incisos que contiene esta norma. De aprobarse esta iniciativa, se estaría regulando el contrato de asignación de tierra en dos cuerpos legales diferentes, violentándose una vez más los principios de legalidad, seguridad jurídica e inderogabilidad singular de la norma y sobre este punto concreto hacemos la llamada de atención.

Artículo 63

Se establece en este numeral la sucesión administrativa del contrato de asignación colectiva. La norma tal y como se encuentra redactada, violenta el principio de legalidad y seguridad jurídica, en virtud de la ambigüedad de su contenido al indicar frases tan imprecisas como: “En caso de disolución del asignatario”, cuando estamos en presencia de un contrato de asignación colectiva, que de llegar a disolverse sería la persona jurídica no el asignatario.

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Otro aspecto negativo de esta disposición, es el hecho de que se indica que en caso de que se de la disolución el Instituto podrá reposeer la tierra y deberá pagar el valor de las plantaciones permanentes y las construcciones, sin que se establezca el tipo de procedimiento al que se va a acudir para reposeer, si es a través de la revocatoria o resolución del contrato u otra forma.

Artículo 64

Se declara en esta regla de interés público la indivisibilidad de las tierras asignadas bajo la modalidad de asignación colectiva.

Esta asesoría recomienda que se incluya dentro del proyecto, la obligatoriedad de inscribir en el Registro Inmobiliario las limitaciones que se señalan en este numeral, con el propósito de facilitar el tráfico inmobiliario y la seguridad registral.

Artículo 66

Se regula en esta disposición la cuarta modalidad que se propone como sistema de dotación de tierra, permitiendo el usufructo a título individual o colectivo y se remite a los mismos requisitos existentes para el arrendamiento.

Esta asesoría se permite hacer las siguientes observaciones:1.- En primer lugar hemos de recordar que el usufructo es un derecho real de goce o disfrute de una cosa ajena. La propiedad de la cosa es del nudo propietario, que es quien puede disponer de ella.

2.- La norma es omisa en cuanto a una mínima regulación en relación con las condiciones y exigencias para delimitar las diferencias en la aplicación de la figura del arrendamiento y la del usufructo, que como sabemos son totalmente diferentes.

3.- Se hace una remisión a los requisitos existentes para el arrendamiento, los cuales como sabemos no están incluidos en la ley, violentándose una vez más los principios de legalidad y seguridad jurídica.

4.- No se contempla el pago de ningún canon, con lo que surgen dudas razonables a esta asesoría sobre el uso y la justificación de la figura, así como las razones que motivan la aprobación de esta figura en lugar del arrendamiento.

5.- Una vez más, el contenido esencial de la figura se deja para ser desarrollado en el texto del reglamento siendo esta una regulación de reserva de ley y consecuentemente se violenta el principio de reserva legal de reitera cita.

6.- Se establece que el plazo del usufructo será de cinco años prorrogable por decisión de ambas partes, sin que se establezca un plazo máximo para limitar la renovación de las prórrogas, con lo que el plazo pudiera llegar a quedar indefinido.

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7.- Finalmente, para garantizar una correcta aplicación de la figura, hemos de advertir que el legislador está en la obligación de hacer un esfuerzo por delimitar su contenido esencial.

Artículo 71

En este numeral se crea la Comisión Técnica Institucional, como instancia especializada adscrita a la Gerencia General. Se le asignan a este órgano funciones de gran relevancia, puesto que sería el encargado de emitir recomendaciones técnicas que se requieran para el cumplimiento de las funciones. Además, se encargará de informar y orientar las acciones y las políticas que debe adoptar e implementar tanto la Subgerencia de Tierras (artículo 36) como la Subgerencia de Desarrollo Rural (artículo 67).

También se le encarga la elaboración de los estudios técnicos y la formulación de recomendaciones para orientar los procedimientos de adquisición de tierras. Igualmente, se encargará de elaborar los reglamentos que indica el proyecto (artículo 73 inciso b)), es decir, esta Comisión definirá las reglas a partir de las cuales se decidirán muchos de los temas de mayor relevancia en el accionar de este Instituto.

Siendo la Comisión Técnica Institucional un órgano de tal dimensión, que viene a concretar desde las decisiones de adquisición de tierras hasta las de adjudicación, así como proponer actos de alcance general, el proyecto debería definir aspectos esenciales tales como: ¿quiénes son las personas que lo integrarán?, ¿a partir de qué recursos técnicos o criterios tomarán las distintas decisiones?.

Por el contrario, los parámetros que el texto desarrolla son aspectos muy generales en cada modalidad de dotación de la tierra y lo que se refiere a compra de terrenos, ni por asomo aparece regulado en la iniciativa. Actualmente si se norma en los artículo 50 y 51 de la Ley No. 2825 al indicar la necesidad de contar con avalúos, planos, estudios técnicos de aprovechabilidad, su productividad, clase de tierra de acuerdo con su aptitud agrícola, entre otros. Todos esos elementos quedan derogados de aprobarse esta iniciativa, quedando con ello la Comisión sin ningún marco elemental de acción definido por el Legislador para la toma de sus decisiones.

Consideramos de relevancia advertir, que la Comisión que se está creando no va a cumplir meras funciones de asesoría, por el contrario es el órgano fundamental que aprueba las decisiones más esenciales del Instituto, por ello hacemos una llamada de atención a los señores y señoras Legisladoras en cuanto a la poca regulación que queda prevista en la ley, indicando que el desarrollo de las mismas se hará vía reglamentaria, cuando en la mayoría de los casos estamos en presencia de materia de reserva legal.

Artículo 74. Artículo 3 inciso g)

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Indica esta disposición que, el INDER llevará a cabo acciones de titulación en zonas del país que sean parte de las reservas naturales y no integren el patrimonio natural del Estado donde existan poseedores de tierras no inscritas en el Registro Público.

En primer término esta asesoría advierte que el artículo 74 es contrario a lo que dispone el artículo 3 inciso g) de la iniciativa. Lo anterior porque existe una gran diferencia entre administrar a nombre del Estado y el hecho de titular tierras a particulares, toda vez que la titulación implica la desafectación definitiva de los bienes demaniales.

Así las cosas, hemos de indicar que una desafectación como la que aquí se propone, vulnera principios constitucionales ampliamente desarrollados por la Sala Constitucional.

Los bienes demaniales deben de entenderse como el conjunto de bienes tanto inmuebles como muebles que tienen una naturaleza y régimen claramente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público y que, por ello no pueden ser objeto de propiedad privada. La idea de que el dominio público, por su naturaleza no puede ser objeto de posesión privada ha sido reiterada por la Sala Constitucional, entre otras en las resoluciones números: 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 6079-94, 6785-94, 422-96.

Consecuentemente, la redacción de la iniciativa deja tazado en algunas disposiciones, que la titulación será procedente en aquellas tierras que no integren el patrimonio natural del Estado, pero basando el concepto de reservas nacionales en definiciones no aplicables o superadas, pues las reservas naturales hoy día no se pueden separar del patrimonio natural.

Reiteramos que esta iniciativa se contradice, pues propone la explotación de las tierras a través de proyectos productivos o de servicio, partiendo de un concepto de desarrollo rural que incluye entre otras cosas la utilización de bosques o tierras de competencia forestal. Con esto se vulnera el concepto de patrimonio natural del Estado que la Sala Constitucional ha protegido, en razón de que se desconoce la incorporación automática que tienen las tierras de aptitud forestal al patrimonio natural del estado, el cual es inalienable y no sujeto a la comercialización.

A mayor abundamiento, según lo ha corroborado la Contraloría General de la República en el Instituto de Desarrollo Agrario han existido los denominados “programas de titulación múltiple” en reserva nacional, con el fin de “legislar en grandes extensiones de territorio donde sus moradores carecen de títulos de propiedad”.

Tales programas de titulación en reserva nacional, se han fundamentado en normativa cuestionada por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, como lo indicáramos en el análisis del artículo 3 inciso g), porque se permitía la titulación de terrenos en reservas forestales, de refugios de vida silvestre, zonas protectoras y limítrofes, de tal manera que el IDA tuvo que suspender nuevos trámites y abstenerse de llevar a cabo la inscripción de nuevos títulos de propiedad en esas áreas.

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Por lo señalado supra, consideramos que no existe compatibilidad entre la atribución que se le reconoce al Instituto de Desarrollo Rural para titular en reservas nacionales con los cuestionamientos que ha señalado la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República. Recomendamos se replanteen dichos cuestionamientos y por ende la viabilidad de una norma como esta.

Artículo 77

Esta disposición indica la forma en la cual se realizará el decreto de traspaso, a fin de que le sea transferida al INDER la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas de reserva nacional, excluyendo las que conformen el patrimonio natural del Estado.

En primer lugar, reiteramos la observación de que en vez de “Registro Público” debe leerse “Registro Nacional”.

En relación con la intervención del Catastro Nacional conviene señalar lo que el Convenio de Préstamo No. 1284/OC-CR “Programa de Regularización del Catastro y Registro”, firmado entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, tiene como objetivo el mejoramiento de la seguridad registral de los derechos sobre la propiedad inmueble, para fortalecer el ambiente de inversiones públicas y privadas en Costa Rica.

La ejecución de este programa está a cargo de la “Unidad Ejecutora”, como órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Hacienda y con personalidad jurídica instrumental.

Entre las funciones de la Unidad Ejecutora se encuentra la confección de un “Mapa Catastral, con el que se pretende catastrar la totalidad de los predios que existen en el país, para lo cual se tendrán que encontrar debidamente georeferenciados.

Además se propone compatibilizar esta información con el registro de los bienes inmuebles, a fin de garantizar la identidad jurídica y geográfica de cada predio en el país.

Para lograr esto, el Instituto Geográfico Nacional también extiende su autoridad como ente oficial en materia geodésica, geofísica y de representación espacial de la geografía de la República.

Por lo expuesto, recomendamos a los señores y señoras Legisladoras, valoren y se replanteen la elaboración de un plano por parte del INDER, toda vez que puede atentar contra los intereses de convenio en mención y del “Mapa Registral” que elabora la Unidad Ejecutora con el Registro Inmobiliario, provocando una serie de contradicciones.

Artículo 86

59

Establece este numeral el procedimiento a través del cual el INDER podrá de oficio o a petición de parte gestionar la revocatoria del título.

De conformidad con lo que establece el párrafo segundo de este artículo, la resolución final es adoptada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y contra ésta cabe recurso de apelación ante el Tribunal Superior Agrario.

Sobre este punto hemos de advertir, que con este párrafo se estaría contraviniendo el Derecho de la Constitución, toda vez que se estaría creando una nueva jerarquía impropia.

A mayor abundamiento, sobre el tema de las jerarquías impropias, la Sala Constitucional indicó en el voto No. 2005-06866 de las 14:37H del 1 de junio del 2005, indicó:

“El principio de reserva de jurisdicción significa que los tribunales han sido instituidos, exclusivamente, para ejercer esa función material, a través del dictado de sentencias con autoridad de cosa juzgada material. Este Tribunal Constitucional estima que las jerarquías impropias bifásicas quebrantan el Derecho de la Constitución y, más concretamente los principios de separación de funciones, de reserva de jurisdicción, el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida y la autonomía presupuestaria del Poder Judicial ...”

De lo anterior se deduce, que la competencia asignada a los Tribunales Agrarios, supone el ejercicio por parte de un órgano jurisdiccional de una función propia de la Administración Pública Activa, como lo es el agotamiento de la vía administrativa.

Por lo anterior, se recomienda a los señores y señoras Legisladoras eliminar la frase: “La resolución final de la Junta Directiva de la entidad, tiene recurso de apelación ante el Tribunal Superior”, evitando así un choque frontal con el Derecho de la Constitución.

Artículo 91

Esta regla otorga a los Tribunales Agrarios la función de autorizar la calificación de “poseedor en precario”, sin que se tenga que agotar la vía administrativa.

Con respecto a este artículo hemos de indicar que, esta figura se encuentra regulada en el artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, el cual queda vigente en el caso de que esta iniciativa sea aprobada.

En los términos en que se encuentra actualmente esta declaración, no forma parte de la función jurisdiccional propia de los Tribunales de Justicia, en virtud de que su finalidad es, en última instancia, permitir la inscripción correspondiente, o bien el respeto de los derechos que de ella se derivan.

60

Como puede notarse, ambos efectos ya se encuentran protegidos a través de procesos jurisdiccionales concretos, como lo son el de información posesoria o interdictos en donde uno de los puntos a establecer, es la existencia o no de la posesión en precario.

Por lo señalado supra, esta asesoría considera inconveniente asignar esta competencia a un órgano jurisdiccional, amén de que se estaría violentando una vez más el principio de inderogabilidad singular de la norma.

Artículo 97

La norma aquí dispuesta, autoriza al INDER a efectuar las medidas de saneamientos de la propiedad adjudicadas por el Instituto de Desarrollo Agrario.

Reiteramos la llamada de atención en el sentido de que en vez de “Registro Público de la Propiedad” debe leerse “Registro Nacional”.

Transitorio I

Este transitorio indica que el INDER garantizará los derechos laborales de los funcionarios que actualmente laboran en el Instituto de Desarrollo Agrario. Igualmente, en el último párrafo de este transitorio se autoriza al Instituto a contratar al personal que fuere necesario para asumir y cumplir con éxito las nuevas funciones.

Para dar cumplida respuesta a esta disposición, hemos de advertir que en el artículo 27 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, se le otorga al Presidente de la República la potestad de dirección en materia de gobierno para dirigir y coordinar la administración descentralizada. El Presidente se encuentra facultado para encargarle a otro órgano el asesoramiento y seguimiento de las políticas de empleo público.

Por lo anterior, las instituciones que conforman la Administración Descentralizada, están supeditadas a atender las orientaciones que en el tema de política presupuestaria, incluyendo lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, dicta el Poder Ejecutivo. De ahí la importancia de que la Autoridad Presupuestaria verifique el cumplimiento de las directrices necesarias, con el objeto de que se ejecuten las políticas públicas en materia de empleo, para lograr razonabilidad en las diferentes estructuras salariales vigentes en el sector público.

En el caso que nos ocupa, el INDER no escapa de esta potestad de dirección con que cuenta el Poder Ejecutivo, por lo que el tema de contratación de personal para esta institución, tendría que darse a través del proceso administrativo en el cual la Autoridad Presupuestaria cree las plazas que se requieren, como una medida de control necesaria para evitar el aumento desmedido del personal al servicio de la Administración Pública.

Transitorio II

61

En esta regla, se preceptúa un plazo de seis meses dentro del cual el Poder Ejecutivo deberá reglamentar la ley.

En armonía con este aspecto, ha de advertirse, que el Departamento de Servicios Técnicos se ha pronunciado al respecto, advirtiendo que la Sala Constitucional ha desarrollado en sus resoluciones el tema de la imposición de un plazo para que el Poder Ejecutivo reglamente las leyes. En sus resoluciones ha sido precisa en el sentido de que con base en lo dispuesto en el inciso 3) del artículo 140 Constitucional es una facultad del Poder Ejecutivo reglamentar las leyes cuando se considere que debe de ser desarrollado alguno de los principios o todos. Con base en el criterio expuesto se sugiere la eliminación del plazo.

B) SOBRE EL IMPACTO ECONÓMICO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL IDA

Aparte de los aspectos jurídicos citados con a los artículos 24, 35 y 36, en los cuales se hace referencia a los bienes y recursos del IDA, esta asesoría consideró pertinente realizar una estimación sobre el impacto económico que podría generar la implementación de esta iniciativa. Con ese propósito se solicitó información al IDA relacionada con los siguientes aspectos:

a) La creación de la Subgerencia de Tierras y la Subgerencia de Desarrollo Rural.

b) El número de funcionarios que se requieren.c) Estimación de nuevo personal con base en la estructura propuesta en el

proyecto y según se propone en el Transitorio I. Así como, el costo de su contratación y la fuente de financiamiento.

d) Una estimación de la infraestructura adicional, su costo y la fuente de financiamiento.

e) Información sobre la situación financiera de la institución y datos que permitan establecer y respaldar la capacidad del IDA para financiar la transformación propuesta en el proyecto de ley.

Al respecto, el IDA señala que no se cuentan con la información necesaria para responder a los requerimientos de esta asesoría. Específicamente, en el oficio de la Dirección Administrativa Financiera del IDA se nos indica que no fue posible desarrollar este punto con profundidad y el detalle solicitado “en razón de no contar con datos e información complementaria que respalde la condición y estructura organizativa que estaría funcionando en la nueva institución que se menciona en el proyecto de ley. Por intermedio de la Autoridad Presupuestaria, se obtuvieron datos sobre posibles salarios que se asignarían a las subgerencias, de acuerdo a una fijación existente en otra institución para el primer semestre 2009” 38.

En el cuadro Nº 13 se muestra una estimación relacionada con el gasto que representaría la creación de dos puestos a nivel de las Subgerencias de Tierras y de

38 Oficio PE-1663-2009 del 17 de agosto del 2009

62

Desarrollo Rural, tal como lo plantea el proyecto de ley. Lo anterior, se realiza con base en los salarios propuestos por la Autoridad Presupuestaria para clases de puestos de esta serie fijados para el primer semestre del 2009. El gasto anual estimado es de ¢40.425.912.0039.

Cuadro 13: Gasto anual estimado para los puestos de las subgerenciassegún proyecto de ley

-en colones-Clases de Puesto Salario Base mensual Gasto AnualSubgerencia de Tierras 1.684.413.00 20.212.956.00Subgerencia Desarrollo Rural 1.684.413.00 20.212.956.00Total anual 40.425.912.00

Fuente Área de Recursos Humanos, IDA. Agosto 2009.

Con relación al recurso humano adicional que se requiere para integrar las nuevas subgerencias, el IDA señala que no es posible para esa institución estimar el personal que conformará la nueva estructura organizativa, ya que "no se cuenta con la información” correspondiente.

Al respecto, se hace referencia a continuación al número de funcionarios que laboran en la institución, por departamento y según regiones.

De conformidad con el informe elaborado por el Área de Recursos Humanos, en la institución existe un total de 514 plazas vigentes en el ejercicio 2008, distribuidos en oficinas centrales 148 y oficinas regionales 288. En el siguiente cuadro se presentan los datos relativos a la distribución del personal, por sede central, regional y direcciones para el año 2008. La diferencia entre este período y 2009 es la incorporación de un puesto ubicado en la sede central para un total de 515 puestos vigentes.

Cuadro 14IDA: Distribución del Recurso Humano, cargos fijos

-período 2008-

UBICACIÒN PUESTOS SEDE CENTRAL SEDE REGIONAL TOTALESDIRECCIÒN SUPERIOR 29 29AUDITORIA 14 14DIRECCION JURIDICA 14 14DIRECCIÒN PLANFIFICACIÒN 10 10DIRECCIÒN ADMINISTRATIVA 82 82DIRECCION DESARROLLO ASENTAMIENTOS 96 96DIRECCION CENTRAL 53 53DIREC. PACIFICO CENTRAL 35 35DIRECCION CHOROTEGA 38 38DIRECCION BRUNCA 39 39

39 Según nota ARH-1032-2009 del 7 de agosto 2009, incluida en el Oficio PE-1663-2009 del 17 de agosto del 2009.

63

DIRECCION HUETAR ATLANTICA 45 45DIRECCION HUETAR NORTE 41 41DIRECCION HEREDIA 18 18TOTAL GENERAL 148 288 514

Fuente Área de Recursos Humanos, IDA. Agosto 2009

Finalmente, en relación con las transferencias que debe realizar el IDA a otras instituciones y que podrían verse afectadas con la aprobación de la Ley, se indica por parte del Instituto que el IDA por Ley 6735 debe transferir ¢5,0 millones por año al MEP para colegios agropecuarios; a SEPSA por Ley FODEA ¢15,0 millones; a Banco Central (cuota a organismos internacionales); a la cooperativa de tabacaleros por Ley 6735 (alrededor de ¢3,0 millones). Adicionalmente el IDA transfiere recursos a instituciones del sector agropecuario y CNE para proyectos específicos o convenios, no establecidos por ley.

V.- ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA

Antes de hacer referencia a varios aspectos relacionados con el presente acápite, es necesario señalar, que la técnica legislativa lo que pretende es dar al legislador la posibilidad de redactar la ley con mayor rigor técnico jurídico. En otras palabras, resulta necesario que la sociedad en general sepa a que atenerse en sus relaciones con el Estado y los demás particulares.

En el caso que nos ocupa, el texto normativo no goza de dicha claridad, razón por la cual sus efectos negativos podrían proyectarse sobre la aplicación, interpretación y funcionamiento práctico de las normas. A manera de ejemplo puede verse la grave contradicción de lo sustentado por el legislador entre el artículo 13 inciso f) y el artículo 71.

Ahora bien, con el propósito de crear leyes de buena calidad y fáciles de entender, conviene observar algunos criterios en la redacción de los artículos.

Extensión del artículo

La unidad básica es el artículo, por lo que se debe atribuir a cada artículo un tema, a cada párrafo una oración y a cada oración una idea.

En cuanto a la amplitud del artículo, la buena técnica legislativa recomienda que éstos no sean demasiado extensos, junto con la conveniencia de utilizar oraciones cortas. No se debe poner más de tres párrafos en un artículo; si le salen cinco, es casi seguro que la organización de la ley es mejorable. Algunos ejemplos que sustentan el comentario son los artículos 53, 58, 61, 77 y 82.

En cuanto a la parte dispositiva de la ley se puede señalar que la misma se puede dividir en libros, títulos, capítulos, secciones y artículos.

64

Como se indicó con antelación, si la ley requiere una unidad de división superior, en este caso al capítulo, se utilizará el título.

La división en títulos debe reservarse para aquellas leyes que tengan partes perfectamente diferenciadas. Por ejemplo: parte sustantiva y parte procesal, parte general y parte especial.40

En la iniciativa en estudio no se da una adecuada división de la ley, por lo cual llamamos la atención.

VI.- ASPECTOS DE TRÁMITE LEGISLATIVO

VOTACIÓN

Este proyecto requiere para su aprobación de votación calificada, de conformidad con lo que establece los artículos 189 y 167 de la Constitución Política.

DELEGACIÓN

La presente iniciativa no puede ser delegada a una Comisión con Potestad Legislativa Plena, por las siguientes razones:

De conformidad con el artículo 189 inciso 3) de la Carta Fundamental para la creación de instituciones autónomas se requiere votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.

Según lo establece el artículo 45 de la Constitución Política la Asamblea Legislativa con una votación de mayoría calificada puede imponer a la propiedad limitaciones por motivos de necesidad pública. El proyecto pretende en el artículo 3 inciso r) recomendar expropiaciones, razón por la cual tampoco puede ser delegado.

Además, si en razón de la consulta obligatoria que se hace a la Corte Suprema de Justicia, la Asamblea decide apartarse de su opinión, se requerirá del voto de dos terceras partes del total de sus miembros. (Artículo 167 de la Constitución Política)

El proyecto resulta indelegable también, por cuanto en los artículos 4 inciso e) y artículo 38 se indica una exoneración de todo tipo de impuestos, tasas o timbres y de conformidad con lo que establece el párrafo tercero del artículo 124 Constitucional esta materia no es delegable.

CONSULTAS

40 .- CASTAÑEIRA PALOU, (M.Teresa). Sistemática y División de las Leyes en el curso de Técnica Legislativa (GRETEL), Centro De Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, p .123.

65

1.- Preceptivas

De conformidad con lo que establece el artículo 167 de la Constitución Política y el artículo 59 inciso 1) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, este proyecto debe ser consultado obligatoriamente a la Corte Suprema de Justicia.

Igualmente, según lo indican los artículos 189 y190 Constitucionales la presente iniciativa deber ser consultada a:

Instituto Nacional de Seguros Bancos del Estado Instituto de Desarrollo Agrario Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Costarricense de Electricidad

2.- Facultativas

Por razones de conveniencia y oportunidad, este proyecto puede consultarse a las siguientes instituciones:

Contraloría General de la República Procuraduría General de la República Ministerio de Economía Industria y Comercio Ministerio de Hacienda Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Ministerio de Planificación y Política Económica Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Ministerio de Educación Pública Ministerio de Salud Ministerio de Obras Públicas y Transportes Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Banco Hipotecario de la Vivienda Registro Nacional

VII.- ANTECEDENTES

Constitución Política de la República de Costa Rica Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, No. 6735 de 29 de marzo de

1982 Ley Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995 Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 7558 del 3 de noviembre de

1995

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Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001

Ley Normas Generales del Convenio de Préstamo No. 1284/OC-CR “Programa de Regularización del Catastro y Registro”, entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, Nº 8154 de 27 de noviembre de 2001

Código Procesal Contencioso Administrativo, No. 8508 de 28 de abril de 2006 Código Municipal, Nº 7794 de 30 de abril de 1998 Ley Reforma artículo 2 de la Ley de Creación del Registro Nacional y artículos 1

y 39 de la Ley de Catastro Nacional, Nº 8710 de 3 de febrero de 2009 Decreto Ejecutivo Nº 33151-MP, La Gaceta 95 del 18 de mayo 2006 Opinión Jurídica Nº 006-95 de 19 de abril de 1995 Sala Constitucional Resolución Nº 2009-95 de 10H30 del 21 de abril de 1995 Resolución Nº 2197-92 de las 14H30 de 11 de agosto de 1992 Informes de la Contraloría General de la República, Nº DFOE-DE-2007 de 15

de marzo y No. DFOE-ED-32-2007 de 16 de noviembre de 2007

VIII.- ANEXOS

67

ANEXO 1

ESTIMACIÓN DE INGRESOS PERIODO 2009

CÓDIGO CONCEPTO ESTIMACIÓN PRESUPUESTO 2009

1.0.0.0.00.00.0.0.000 INGRESOS CORRIENTES1.1.3.0.00.00.0.0.000 IMPUESTOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS1.1.3.1.02.00.0.0.000 IMPUESTOS SELECTIVO DE CONSUMO1.1.3.1.02.02.0.0.000 IMP. SELECTIVO BIENES CONSUMO IMPORTADOS 1,999,673,496.98

LICOR LEY 6735 712,860,825.28CERVEZA LEY 6735 169,552,831.89CIGARRILLOS LEY 6735 369,221,445.18GASEOSAS LEY 6735 748,038,394.63

1.1.3.1.02.01.0.0.000 IMP. SELECTIVO CONSUMO BIENES INTERNOS 10,731,483,572.27LICOR LEY 6735 597,910,584.40CERVEZA LEY 6735 2,255,794,332.14CIGARRILLOS LEY 6735 1,336,732,159.15GASEOSAS LEY 6735 6,541,046,496.58

1.1.9.0.00.00.0.0.000 OTROS INGRESOS TRIBUTARIOS1.1.9.1.00.00.0.0.000 IMPUESTOS DE TIMBRES 9,597,451,097.92

SUB-TOTAL ¢ 22,328,608,167.17 1.3.0.0.00.00.0.0.000 INGRESOS NO TRIBUTARIOS1.3.1.0.00.00.0.0.000 VENTA DE BIENES Y SERVICIOS1.3.1.2.00.00.0.0.000 VENTA DE SERVICIOS1.3.1.2.09.09.0.0.000 VENTA DE OTROS SERVICIOS 15,442,945.581.3.2.0.00.00.0.0.000 INGRESOS DE LA PROPIEDAD1.3.2.2.02.00.0.0.000 ALQUILER DE TERRENOS 73,141,542.891.3.2.2.09.00.0.0.000 OTROS INGRESOS RENTA DE LA PROPIEDAD 204,467,470.011.3.2.3.00.00.0.0.000 RENTA DE ACTIVOS FINANCIEROS1.3.2.3.01.00.0.0.000 INTERESES SOBRE TITULOS VALORES 1,482,603,372.001.3.9.0.00.00.0.0.000 OTROS INGRESOS NO TRIBUTARIOS 7,584,508.372.3.0.0.00.00.0.0.000 RECUPERACIÓN DE PRESTAMOS2.3.2.0.00.00.0.0.000 RECUPERACIÓN PREST. CON EL SECT.PRIVADO 593,286,608.02

SUB-TOTAL ¢ 2,376,526,446.87 1.4.0.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES1.4.1.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES DEL SECTOR PUBLICO1.4.1.2.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS ORGANOS DESCONCETRADOS2.4.1.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL DEL SECTOR PUBLICO

2.4.1.2.00.00.0.0.000TRANSFERENCIAS CAPITAL ORGANOS DESCONCETRADOS

3.3.0.0.00.00.0.0.000 RECURSOS DE VIGENCIAS ANTERIORES3.3.2.1.00.00.0.0.002 SUPERÁVIT LIBRE CRÉDITO RURAL 353,000,000.00

SUB-TOTAL ¢ 353,000,000.00

TOTAL GENERAL ¢ 25,058,134,614.04

68

ANEXO 2

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) BALANCES DE SITUACIÓN

Al 30 de Junio del 2009 y Diciembre 2008(en colones costarricenses)

Notas Junio 2009 2008ACTIVOS

Activo corrienteEfectivo, Caja y Bancos 3 1.294.146.603 5.645.276.177Inversiones en valores 4 28.033.739.475 23.892.716.590Ingresos acumulados por cobrar 6 2.367.338.553 3.743.254.933Documentos y cuentas por cobrar 5 195.314.925 179.114.938Varios Deudores 21 50.127.311 39.544.315Gastos pagados por adelantado 19 6.783.628 27.702.824

Total activo corriente 31.947.450.495 33.527.609.777

Documentos por cobrar largo plazo, neto 5 3.300.302.588 3.312.815.679Propiedad, maquinaria y equipo 8 3.211.721.933 3.149.349.515Terrenos en reserva 7 12.206.807.308 12.200.828.168Depósito Expropiación Fincas 9 130.956.659 135.789.415Otros activos 18 235.241.890 235.241.890

Total activos 51.032.480.873 52.561.634.444PASIVO Y PATRIMONIO

Pasivo corriente Cuentas por pagar y varios acreedores 11 148.550.784 181.722.875Documentos por pagarReservas para obras y otros 11 21.622.227 15.310.639Ingresos recibidos por anticipado 11 2.262.653 1.737.563Depósitos recibidos 11 187.698.363 193.906.071Gastos acumulados 12 1.147.611.736 423.693.846

Total pasivo corriente 1.507.745.763 816.370.994

Otros pasivos a largo plazo 10 2.806.732 2.806.732Total pasivo 1.510.552.495 819.177.726

Patrimonio Capital inicial 16 4.668.744. 4.668.744. Superávit por donación 16 10.820.711.860 10.820.711.860 Superávit de caja agraria 16 2.397.702.512 2.400.311.871 Sentencias gestión tributaria 16 10.819.774.524 10.819.774.524 Superávit acumulado 16 26.773.256.631 28.956.947.307 Reserva para incobrables 16 -1.294.185.893 -1.259.957.588

Total patrimonio 49.521.928.378 51.742.456.718Total pasivo y patrimonio 51.032.480.873 52.561.634.444

Fuente: Departamento Financiero, IDA

69

ANEXO 3

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA)ESTADOS DE RESULTADOS

Por los años que terminaron el 30 de Junio 2009 y Diciembre 2008( en colones costarricenses)

Notas Junio 2009 2008

Ingresos Subvenciones del Estado ---------- ----------- Impuestos indirectos 6 6.843.333.834 18.555.977.630 Ingresos por intereses 22 721.184.703 1.787.936.809 Productos por arrendamientos 46.783.718 52.410.588 Productos diversos 23 153.802.229 106.472.037 Otros ingresos --- --- Corrección Superávit períodos anteriores 16.334.494 203.108.475

Total ingresos 7.781.438.978 20.705.905.539

Gastos Dirección Superior 24 1.024.917.887 1.644.057.937 Administración General 25 1.435.393.607 2.196.728.118 Dirección Técnica 26 1.271.160.733 3.279.158.008 Dirección Región Central 277.459.179 545.880.337 Dirección Región Chorotega 257.164.033 447.738.896 Dirección Región Pacífico Central 224.148.366 400.245.333 Dirección Región Brunca 229.428.075 415.145.537 Dirección Región Atlántico 260.660.652 508.000.302 Dirección Región Huetar Norte 252.902.291 470.939.933 Dirección Región Heredia 108.736.999 206.047.763 Gastos financieros 28 354.542.067 999.746.587 Corrección superávit periodos anteriores 1.606.661 291.988.212 Auxilios, subvenciones y otros aportes 20 4.267.009.104 4.217.726.634

Total gastos 9.965.129.654 15.623.403.597

Resultados del año - 2.183.690.676 5.082.501.942

Fuente: Departamento Financiero, IDA

70

ANEXO 4

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA)ESTADOS DE VARIACIONES EN EL PATRIMONIO

Por los años que terminaron el 30 de Junio 2009 y Diciembre 2008( en colones costarricenses)

Junio 2009 2008Superávit por donación

Al inicio del año 10.820.711.860 10.809.642.164Más:

Reclasificación superávit infraestructuraAjuste intereses Asignaciones FamiliaresProg. Registro Catastro ley 8154 11.069.696

Menos:Reclasificación superávit IDAReclasificación superávit Proinder

Al final del período 10.820.711.860 10.820.711.860

Capital inicialAl inicio del año 4.668.744 4.668.744

Al final del año 4.668.744 4.668.744

Superávit Crédito Rural Al inicio del año 2.400.311.871 2.000.317.320 Utilidad neta 276.792.180 Otros ajustes -2.609.359 123.202.371

Al final del período 2.397.702.512 2.400.311.871

Ingresos por sentencias gestión tributariaAl inicio del año 10.819.774.524 10.068.524.511

Más:Reclasificación superávit IDAGestión tributaria 751.250.013

Al final del año 10.819.774.524 10.819.774.524

Superávit acumuladoAl inicio del año 28.956.947.307 24.544.841.506

Más: Reclasificación superávit IDA 4.331.251.928 Otros ajustes (Reserva Incobrables) 80.853.873 Resultados del período -2.183.690.676

Al final del año 26.773.256.631 28.956.947.307Reserva Cuentas Incobrables:

Al inicio del año:Menos:

Creación de reserva Cuentas Incobrables período 2008 -1.294.185.893 -1.259.957.588

Total patrimonio 49.521.928.378 51.742.456.718

Fuente: Departamento Financiero, IDA

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ANEXO 5Situación de los procesos de naturaleza tributaria emprendidos por el IDA

Con el fin de exponer con mayor claridad el estado de los procesos, el Departamento Tributario del IDA suministró la información que se presenta a continuación en tres cuadros distintos conforme al tipo de proceso, ya que cada proceso difiere en cuanto a su naturaleza y origen de las sumas en litigio.

Cuadro 1: Proceso de Cobro Judicial EXP.JUDICIAL # PROCESO * DESPACHO CUANTÍA

-en colones- Estado

01-005674-170-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 5,779,432.79Reiteración del IDA al Recurso de Apelación

03-018006-161-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 2,263,107.73

En conocimiento los recursos planteados por la

demandada 17-03-09

06-000974-170-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 1,052,752.18Pendiente notificacion a la demandada res. 24-07-09

06-005296-170-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 1,043,533.61Se intepuso recurso de apelación el 30-07-09

06-005297-170-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 1,669,743.07

Se aprueba el pago de intereses y costas el 04-11-

08

07-32089-170-CA Ejecutivo Simple Juzgado Civil de Hacienda 44,579,522.81 Sentencia a favor del IDA08-6444-1012-CA Monitorio Juzgado Civil de Hacienda 29,095,836.28 CANCELADA DEUDA

08-9403-1012-CA Monitorio Juzgado Civil de Hacienda 112,146,956.76 Por notificar al demandado

08-9404-1012-CA Monitorio Juzgado Civil de Hacienda 4,761,188.72 Por notificar al demandado

TOTAL 202,392,073.95 * Las sumas declaradas por los sujetos pasivos, obligan a los declarantes por el monto en ellas estipulado; de modo que si se recibe una declaración y esta no es cancelada dentro de los términos legalmente establecidos, la Administración Tributaria queda facultada para recurrir al Proceso Monitorio regulado en la nueva Ley de Cobro Judicial, (Anterior Proceso Ejecutivo Simple) a fin de exigir y hacer efectivo el pago de la suma ya determinada por el mismo sujeto obligado.Fuente: Departamento Tributario, IDA, con base en expedientes judiciales al 05/08/2008

El cuadro muestra los diferentes tipos de procesos según juzgado, cuantía y estado. Presentada una declaración por parte de cualesquiera de los sujetos pasivos y ésta no es cancelada dentro de los términos legalmente establecidos, la Administración Tributaria queda facultada para recurrir al Proceso Monitorio regulado en la nueva Ley de Cobro Judicial, (Anterior Proceso Ejecutivo Simple) a fin de exigir y hacer efectivo el pago de la suma ya determinada por el mismo sujeto obligado.

Asimismo, realizada una determinación de oficio, se genera la obligación por parte del sujeto pasivo de realizar el pago administrativamente, por lo que al no verificarse el mismo, la Administración debe plantear las acciones de cobro en la vía judicial, debido al carácter de ejecutividad y ejecutoriedad que por disposición legal conlleva la determinación de la obligación. El siguiente cuadro muestra esta situación.

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Cuadro 2: Procedimientos administrativos

Sector Periodos en estudio Monto en colones * Estado

LICOR 2001-2003 79,470,089.71

Tribunal Fiscal Administrativo declaró nulidad por lo que en diciembre del 2008 se replanteó la determinación, actualmente se encuentra en Apelación ante el TFA. Remitido el 12/06/2009

LICOR 2001, 2002 102,097,669.26

Tribunal Fiscal Administrativo confirma determinación, Empresa no realizó pago.Se planteó Proceso Monitorio en la vía Judicial el 04/12/2008

LICOR 2002 4,290,147.08

Tribunal Fiscal Administrativo confirma determinación, Empresa no realizó pago.Se planteó Proceso Monitorio en la vía Judicial el 04/12/2008

CERVEZA marzo 2002 a julio 2005 13,155,643,172.22

Según lo resuelto por el Tribunal Fiscal Administrativo el IDA liquidó la suma de ¢13,155,643,172,22 , el Sujeto pasivo interpuso Recurso de Amparo el 18/02/2009.EXP.09-002352-007-CO

LICOR mayo 2002 a julio 2005 221,847,441.82

Según lo resuelto por el Tribunal Fiscal Administrativo el IDA liquidó la suma de ¢221,847,441,82 el Sujeto pasivo interpuso Recurso de Amparo el 18/02/2009. EXP.09-002352-007-CO

GASEOSOS abril 2002 a julio 2003 41,686,135.42

Según lo resuelto por el Tribunal Fiscal Administrativo el IDA liquidó la suma de ¢41.686.135.42 el Sujeto pasivo interpuso Recurso de Amparo el 18/02/2009.EXP.09-002352-007-CO

LICOR 2000-2005 204,266,391.23

Tribunal Fiscal Administrativo declaró nulidad por lo que en diciembre del 2008 se replanteó la determinación, actualmente se encuentra en Apelación ante el TFA. Remitido el 12/06/2009

LICOR 2000 - 2005 19,507,705.17

Tribunal Fiscal Administrativo declaró nulidad por lo que se replanteó la determinación. El 20/05/2009 se formuló Impugnación contra Traslado de Cargos.

LICORoctubre 2004 a diciembre 2005 9,520,519.29

Tribunal Fiscal Administrativo declaró nulidad por lo que en diciembre del 2008 se replanteó la determinación. actualmente se encuentra en Apelación ante el TFA. Remitido el 26/05/2009

LICOR 2001 - 2004 204,519,123.08 Se formuló Recurso Apelación contra la Resolución Determinativa. Enviado al TFA el 31/10/2008

LICOR 2003-2007 256,010,565.21

El 19/05/2009 se formuló Recurso de Revocatoria contra Resolución Determinativa, actualmente se encuentra en Apelación ante el TFA. Remitido el 06/07/2009

TOTAL SEGÚN SUMAS

DETERMINADAS 14,298,858,959.49 Nota: Los rubros señalados corresponden a sumas determinadas por el Instituto en vía administrativa, de las cuales no se ha verificado ningún depósito de dinero. Estas sumas podrían modificarse pues están sujetas a lo se resuelva en vía administrativa y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el caso. Fuente: Departamento Tributario, IDA, con base en expedientes Administrativos al 10/08/2009.

El cuadro muestra los distintos Procesos de Determinación que actualmente son tramitados en el Departamento en sede administrativa y judicial, según la etapa en que se encuentra y respecto de los cuales no se ha verificado depósito de dinero alguno, por lo que, según el caso, se ha debido recurrir a las instancias judiciales pertinentes. El Procedimiento de Determinación de oficio, no constituye un cobro propiamente, pues en realidad es un procedimiento, en el cual la Administración Tributaria, dicta un acto administrativo (Resolución Determinativa) en el que se declara la existencia y cuantía de un crédito tributario ó su inexistencia. Así, con la firmeza de la resolución del Tribunal Fiscal Administrativo que ratifique la resolución determinativa, podrá la Administración Tributaria requerir el pago de la deuda principal y sus intereses..

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Cuadro 3: Procesos Contenciosos cuantía determinadaExpediente Judicial

# Despacho Resolución TFA/IDA

Cuantía-en colones- Estado

03-000182-161-CA*Tribunal Contencioso

AdministrativoTFA 142-2003TFA 143-2003 1,790,381,585.50 En trámite Resolución de Fondo

05-000099-161-CA*Tribunal Contencioso

Administrativo TFA 46-2005 38,570,167.50SENTENCIA FAVORABLE, en trámite Cobro de Costas desde 01/08/2008

05-000100-161-CA*Tribunal Contencioso

Administrativo TFA 53-2005 52,491,714.70SENTENCIA FAVORABLE, en trámite Cobro de Costas desde 01/08/2008

05-000152-161-CA*Tribunal Contencioso

Administrativo TFA 130-2005 4,974,360,079.20

DECLARADO PARCIALMENTE CON LUGAR. Se interpuso Recurso de Casación el 05/03/2009

05-000155-161-CA*Tribunal Contencioso

Administrativo TFA 135-2005 117,826,536.56

Mediante voto 09-000178, del 19/02/2009 se acoge recurso de casación interpuesto por Florida, por razones procesales. Se anula el fallo del Tribunal, y se ordena el reenvío a fin de que reponga el trámite omitido.

07-000304-161-CA **Tribunal Contencioso

Administrativo TFA 322-2007 112,146,956.76Se interpuso excepciones previas. Pendientes de resolución.

09-001083-1027-CA ***

Tribunal Contencioso Administrativo TFA 523-2007 1,891,940,851.87

TFA declaró prescrito por lo que se planteó Proceso Ordinario de Lesividad el 06/05/2009

TOTAL 8,977,717,892.09 * Procesos Especial Tributario establecidos por los sujetos pasivos en contra de las resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal Administrativo. Las sumas señaladas se encuentran depositadas ante el Instituto bajo protesto y se mantienen como Superavit de Recursos Específicos. ** Por no haber depositado el Sujeto Pasivo las sumas determinadas por el IDA. Se tramita cobro judicial mediante Proceso Monitorio *** Proceso Contencioso establecido por el IDA en contra de la resolución dictada por el Tribunal Fiscal Administrativo. Fuente: Departamento Tributario, IDA, con base en expedientes judiciales al 10/08/2009

El cuadro muestra un desglose sobre los Procesos establecidos ya sea por los sujetos pasivos, como por el IDA ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en contra de las resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal Administrativo, a fin de que estas sean anuladas por considerarlas ajenas a derecho.