2009 planificación de ciudades sostenibles

8/12/2019 2009 Planificacin de Ciudades Sostenibles

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P L A N I F I C A C I N

de Ciudades Sostenibles:ORIENTACIONES PARA POLTICASI N F O R M E G L O B A L S O B R E A S E N TA M I E N T O S H U M A N O S 2 0 0 9

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

RESUMEN EJECUTIVO


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PLANIFICACIN

DE CIUDADES SOSTENIBLES:ORIENTACIONES PARA POLTICAS

INFORME GLOBAL SOBRE

ASENTAMIENTOS HUMANOS 2009

Resumen Ejecutivo

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

Ls Slg, VA


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Derechos de autor Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat),2009

Primera publicacin hecha por Earthscan en el Reino Unido y en los Estados Unidos en 2009www.earthscan.co.uk

La versin electrnica de esta publicacin y la versin completa del Informe Global sobre Asentamientos

Humanos 2009: Planificacin de Ciudades Sostenibles est disponible en la siguiente direccin de Internethttp://www.unhabitat.org/grhs/2009

Todos los derechos reservados

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Este documento fue publicado gracias a la colaboracin del gobierno de Noruega.

EXENCIN DE RESPONSABILIDAD

Las denominaciones usadas y la presentacin del material de este informe no expresan la opinin de la Se-cretara de las Naciones Unidas en lo que se refiere al estado legal de ningn pas, territorio, ciudad o reao de sus autoridades, ni tampoco en lo que se refiere a la delimitacin de sus fronteras o lmites, ni en lorelacionado con su sistema econmico o nivel de desarrollo.

El anlisis, las conclusiones y recomendaciones del informe no reflejan necesariamente los puntos de vistadel Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ni de su Concejo de Gobierno ni desus Estados Miembros.

ISBN: 978-92-1-131929-3 (Series)978-92-1-132432-7 (Volumen)

HS/017/12S

Tipografia por MapSet Ltd, Gateshead (Reino Unido)Diseo de portada por Susanne Harris

En Earthscan nos esforzamos para reducir al mnimo los impactos medioambientales y la huella de carbono

generados por nuestro trabajo reduciendo la cantidad de residuos generados, reciclando y compensandonuestras emisiones de CO2, incluyendo las producidas con la publicacin de este material. Para ms infor-macin sobre nuestra poltica medioambiental, visite www.earthscan.co.uk.


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NDICE

ndice iii

Introduccin v

Mensajes clave: la construccin de un nuevo papel para la planificacin urbana viii

Agradecimientos xiii

1. Desafos urbanos y la necesidad de revisar la planificacin urbana 1

2. La importancia de entender la diversidad de los contextos urbanos 10

3. El surgimiento y la diseminacin de la planificacin urbana contempornea 18

4. El marco institucional y regulador de la planificacin 26

5. Planificacin, participacin y poltica 35

6. El acercamiento entre las agendas verde y marrn 43

7. Planificacin e informalidad 51

8. Planificacin, estructura espacial de las ciudades y oferta de infraestructura 599. El monitoreo y la evaluacin de los planes urbanos 67

10. Enseanza de la planificacin 74

11. La construccin de un nuevo papel para la planificacin urbana 81

Bibliografa seleccionada 89


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vIntroduccin

INTRODUCCIN

El trabajoPlanificacin de Ciudades Sostenibles: Informe Global sobre Asentamientos Humanos 2009evala laefectividad de la planificacin urbana como herramienta para tratar los desafos sin precedentes a los que se enfrentanlas ciudades del siglo 21 y para mejorar la urbanizacin sostenible.

En la actualidad, se entiende que en muchas partes del mundo, los sistemas de planificacin urbana han cambiado

muy poco, y han creado a menudo ms problemas urbanos en vez de funcionar como herramientas para la mejorahumana y ambiental.Por ello, el argumento central del Informe Global es que hay que cambiar los enfoques utilizados actualmente en

gran parte del mundo para hacer la planificacin y que es necesario encontrar un nuevo papel para la planificacinurbana en el desarrollo urbano sostenible.

El Informe Global defiende que la planificacin urbana del futuro debe entender plenamente los factores queconfiguran las ciudades del siglo 21, incluyendo los siguientes:

Los desafos ambientales del cambio climtico y la excesiva dependencia de las ciudades en vehculos movidospor combustible fsil;

Los desafos demogrficos de una urbanizacin acelerada, el rpido crecimiento de ciudades pequeas y media-nas y el aumento de la poblacin joven en naciones en vas de desarrollo, que contrasta con lo que ocurre enlos pases desarrollados donde los desafos son el encogimiento de las ciudades, el envejecimiento de la pobla-cin y la creciente multiculturalidad observada en las ciudades;

Los desafos econmicos de un crecimiento futuro incierto y las dudas fundamentales engendradas por la actualcrisis financiera global sobre los enfoques liderados por el mercado, as como la creciente informalidad de lasactividades urbanas;

Los crecientes desafos socio-espaciales, en especial las desigualdades sociales y espaciales, el crecimiento ur-bano descontrolado y una periurbanizacin no planificada;

Los desafos y oportunidades de una democratizacin cada vez mayor en la toma de decisin as como ms con-cientizacin del ciudadano medio sobre los derechos sociales y econmicos.

Una conclusin importante del Informe Global es que aunque la planificacin urbana ha cambiado relativamente pocoen la mayora de los pases desde su aparicin hace unos 100 aos, varios pases han adoptado algunos enfoques innovadoresen dcadas recientes que incluyen la planificacin espacial estratgica, el uso de la planificacin espacial para integrar lasfunciones del sector pblico, nueva regularizacin y medidas de gestin del suelo, procesos participativos y alianzas en elmbito de barrios, as como la planificacin para formatos espaciales nuevos y ms sostenibles, tales como ciudades compac-tas y un nuevo urbanismo. Sin embargo, viejas formas de planificacin maestra persisten en muchos pases en desarrollo.El problema ms evidente de este tipo de enfoque es su fracaso al abrigar las formas de vida de la mayora de los habitantesde ciudades que crecen muy rpidamente y que son, en su mayora, pobres e informales. Adems, estas antiguas formas deplanificacin urbanstica han contribuido a menudo y de forma directa a la marginalizacin social y espacial.

Entre los muchos mensajes clave que se desprenden del Informe Global, todos con la intencin de contribuir a encon-trar un nuevo papel para la planificacin urbana en el desarrollo urbano sostenible, un recado importante es que los gobier-nos deben asumir un papel cada vez ms central en el plano municipal para poder llevar a cabo iniciativas de desarrollo y


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vi Planificacin de ciudades sosteniblesasegurar que se atiendan las necesidades bsicas. En gran medida, esto es el resultado de la actual crisis econmica globalque ha expuesto los lmites del sector privado, en trminos de su resistencia y crecimiento futuro, as como la capacidaddel mercado para resolver la mayor parte de los problemas urbanos. Queda claro que la planificacin urbana desempeaun importante papel al ayudar a los gobiernos a enfrentar los retos urbanos del siglo 21.

A medida que el mundo se vuelve ms urbano en trminos numricos, es importante que los gobiernos acepten la ur-banizacin como un fenmeno positivo y un medio eficaz para mejorar el acceso a los servicios, as como las oportunidadessocio-econmicas. Si el objetivo es conseguir que la planificacin urbana desempee un papel ms eficaz como consecuenciade esta orientacin para polticas, los pases tienen que desarrollar estrategias urbanas completas en el mbito nacional.

En relacin a la reconfiguracin de los sistemas de planificacin, el mensaje del Informe Global es que hay que prestaratencin especial a la identificacin de oportunidades basadas en la subversin y corrupcin de instituciones y procesosde planificacin, y a los factores que puedan llevar a estas consecuencias. En especial, la planificacin urbana necesitainstitucionalizarse de tal forma que le permita tener un papel en la creacin de la inversin urbana y en las oportunidadesde sustento a travs de procesos dedicados y de colaboracin, as como en la coordinacin de dimensiones espaciales delas polticas del sector pblico e inversiones.

Para garantizar que la participacin sea significativa, socialmente inclusiva y que contribuya a mejorar la planificacinurbana, hay que cumplir una serie de condiciones mnimas, entre las que se encuentran: un sistema poltico que permitay fomente la participacin activa de los ciudadanos; una base legal para la poltica y planificacin locales que especifiquecmo los resultados de los procesos participativos van a influir en la preparacin del plan y en la toma de decisin; y meca-nismos para que grupos socialmente marginados puedan expresarse tanto en una poltica representativa como en procesosde planificacin participativos.

El Informe Global identifica varias tendencias prometedoras para acortar la distancia entre las agendas verde y marrnentre las que se encuentran:

El desarrollo de modelos energticos sostenibles para reducir la dependencia de las ciudades en fuentes deenerga no renovables;

La mejora de la eco-eficiencia para permitir el uso de residuos con el objetivo de atender la demanda urbana deenerga y materiales; El desarrollo de un sistema de transporte sostenible para reducir los impactos ambientales adversos que resul-

tan de la dependencia de vehculos que utilizan combustible fsil; El desarrollo de ciudades sin barrios precarios, tratando as el urgente desafo de la falta de acceso a agua po-

table y saneamiento, as como la vulnerabilidad ante los peligros naturales.

El informe recomienda un proceso de tres pasos para responder de manera eficaz a la informalidad urbana: primero,reconocer el papel positivo desempeado por la urbanizacin urbana informal; segundo, adoptar revisiones de polticas,leyes y regulaciones para facilitar operaciones del sector informal; y tercero, fortalecer la legitimidad de los sistemas de

planificacin y regulacin. Hay dos aspectos especialmente importantes en este proceso: incorporar alternativas al desalojoforzoso de los habitantes de barrios precarios y emprendedores informales, como por ejemplo la regularizacin y la mejorade reas desarrolladas informalmente; y el uso estratgico de herramientas de planificacin como la construccin de unainfraestructura en red, la urbanizacin guiada del suelo y el reajuste del uso del suelo.

Los planes espaciales estratgicos vinculados al desarrollo de la infraestructura pueden promover formas mscompactas de expansin urbana enfocada hacia el transporte pblico. En este contexto, es esencial conectar grandes pro-yectos de inversin en infraestructuras y mega-proyectos con la planificacin estratgica. Un plan de infraestructura es unelemento esencial de tales planes espaciales estratgicos. Entre los ms importantes y prioritarios estn los que unen elsistema de transporte y el uso del suelo, mientras que otras formas de infraestructura, incluyendo infraestructura de red deagua y saneamiento, pueden llevarse a cabo a continuacin.

La mayora de los sistemas de planificacin urbana no cuentan con el monitoreo y evaluacin como parte integrante

de sus operaciones. El Informe Global sugiere que dichos sistemas incorporen estos componentes como caractersticaspermanentes junto con indicadores claros alineados con los objetivos, metas y polticas del plan. Adems, los planes urba-


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viii

Aunque la planificacin urbana haya cambiado relativa-mente poco en la mayora de los pases desde su aparicinhace unos cien aos, muchos pases han adoptado algunosenfoques innovadores en dcadas recientes que incluyen

la planificacin espacial estratgica, el uso de la planifica-cin espacial para integrar las funciones del sector pblicoe inyectar una dimensin territorial; nueva regularizaciny medidas de gestin del suelo, procesos participativos yalianzas en el mbito de los barrios; nuevas formas de pla-nificacin maestra de abajo hacia arriba y orientadas haciala justicia social y una planificacin con el objetivo de pro-ducir nuevos formatos espaciales como ciudades compactasy un nuevo urbanismo.

Sin embargo, viejas formas de planificacin maestrapersisten en muchos pases en desarrollo. El problema ms

evidente de este tipo de enfoque es su fracaso al abrigar lasformas de vida de la mayora de los habitantes de ciudadesque crecen muy rpidamente y que son, en su mayora,pobres e informales. Adems, estas antiguas formas de pla-nificacin urbanstica han contribuido a menudo y de formadirecta a la marginalizacin social y espacial. En muchaspartes del mundo, los sistemas de planificacin urbansticano estn an equipados para tratar este y otros retos urba-nos del siglo 21 y por ello hay que reformarlos. Los prin-cipales factores que configuran las ciudades del siglo 21 yque la ordenacin urbanstica del futuro tiene que resolverson los siguientes: En primer lugar, los desafos medioam-bientales del cambio climtico y la excesiva dependenciade las ciudades en vehculos movidos por combustible fsil;en segundo lugar, los desafos demogrficos de una urbani-zacin acelerada, el encogimiento de las ciudades, el enve-jecimiento de la poblacin y la creciente multiculturalidadde las ciudades; en tercer lugar, los desafos econmicos deun crecimiento futuro incierto y las dudas fundamentalesengendradas por la actual crisis financiera global sobre losenfoques liderados por el mercado, as como la creciente

informalidad de las actividades urbanas; en cuarto lugar,los crecientes desafos socio-espaciales, en especial lasdesigualdades sociales y espaciales, el crecimiento urbanodescontrolado, la periurbanizacin no planeada y la escala

espacial cada vez mayor de las ciudades; en quinto lugar,los desafos institucionales relacionados con la gobernabili-dad y el cambio del papel desempeado por los gobiernoslocales.

A continuacin, se sugieren algunas orientaciones parapolticas a modo de contribucin a la reforma de los siste-mas de planificacin urbana. Estas orientaciones se dividenen dos grupos, el primero con orientaciones ms amplias yel segundo con ideas ms especficas.

Orientaciones de polticas amplias

Los gobiernos, tanto en el plano central como local,

deben asumir un papel cada vez ms importante en lasciudades para llevar a cabo iniciativas de desarrollo ygarantizar que se atiendan las necesidades bsicas.Estepunto se est reconociendo cada vez ms y es en gran me-dida un resultado de la actual crisis econmica global queha expuesto los lmites del sector privado en trminos de suresistencia y su crecimiento futuro, as como la capacidaddel mercado de resolver la mayor parte de los proble-mas urbanos. La planificacin urbana desempea un papelimportante al ayudar a los gobiernos y la sociedad civil aenfrentar los retos urbanos del siglo 21. Sin embargo, enmuchos lugares del mundo, los sistemas de planificacinurbana no estn preparados para tratar estos desafos y porlo tanto es necesario reformarlos.

Los sistemas de planificacin urbana reformados debentratar por completo y de forma inequvoca los diversosretos urbanos importantes que estn surgiendo en laactualidad, en especial los relacionados con el cambioclimtico, la rpida urbanizacin, la pobreza, la infor-malidad y la seguridad. Los sistemas de planificacin

urbana reformados deben estar configurados por y tienenque ser capaces de responder a los contextos de los cualessurgen, puesto que no existe un nico sistema o enfoque

MenSAjeS CLAVe: LA ConStruCCin

de un nueVo pApeL pArA LApLAnifiCACin urbAnA


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ixMensajes Clave: La construccin de un nuevo papel para la planificacin urbanade ordenacin urbanstica que pueda aplicarse en todas laspartes del mundo. En los pases en desarrollo, en especialen frica y Asia, la planificacin urbana debe dar prioridada asuntos interrelacionados como la rpida urbanizacin, la

pobreza urbana, la informalidad, los barrios precarios y elacceso a los servicios bsicos. En cambio en los pases desa-rrollados, los de transicin y en varios pases en desarrollo,la planificacin urbana tendr que desempear un papelvital para tratar las causas e impactos del cambio climticoy garantizar la urbanizacin sostenible. En muchas otras re-giones del mundo, tanto desarrolladas como en desarrollo,la planificacin urbana debe tener un papel esencial en lamejora de la seguridad urbana al tratar asuntos relacionadoscon la preparacin ante desastres, la reconstruccin y reha-bilitacin despus de desastres y conflictos y la criminalidady violencia urbanas.

Una condicin previa especialmente importante para elxito de los sistemas de planificacin urbana es que lospases deben elaborar una perspectiva nacional sobre elpapel de las reas urbanas y los desafos de la urbani-zacin articulados en alguna forma de poltica urbananacional. Esta idea no es ninguna novedad, pero con laevolucin del mundo hacia una situacin donde las pobla-ciones urbanas dominarn en trminos numricos, es ms

importante que nunca que los gobiernos acepten que laurbanizacin puede ser un fenmeno positivo y una condi-cin previa para mejorar el acceso a servicios, a oportuni-dades socio-econmicas y a una mejor calidad de vida. Eneste contexto, una planificacin urbana reformada tendrque prestar mucha ms atencin a las ciudades pequeas ymedianas, en especial en los pases en desarrollo donde laplanificacin se centra a menudo en las grandes ciudades.Los pases tambin tendrn que integrar varios aspectos delcambio demogrfico en sus polticas de ordenacin urba-nstica, en especial el gran aumento de la poblacin joven

observado en muchos pases en desarrollo, el encogimientoo disminucin de algunas ciudades, as como el aceleradoenvejecimiento poblacional y el aumento de la composicinmulticultural de las ciudades en los pases desarrollados.

Muchos pases en desarrollo enfrentan una seria in-capacidad para hacer cumplir las regulaciones de laplanificacin urbanstica que deben tener mucha msprioridad y basarse en estndares realistas. La regulacindel suelo y el derecho a la propiedad a travs de planes y

permisos de construccin reglamentarios tienen un papelde vital importancia en el sistema de planificacin urbana.Sin embargo, en muchos pases, en especial en el mundo en

desarrollo, las regulaciones y estndares de desarrollo ob-soletos son paradjicamente una de las principales razonesdel fracaso de su cumplimiento. Se basan en la experienciade los pases desarrollados mucho ms acaudalados, y no

son asequibles para la mayora de los habitantes urbanos.En algunos pases en desarrollo, se estn formulando es-tndares de urbanizacin del suelo y de la propiedad msrealistas, aunque este esfuerzo debe intensificarse y anqueda mucho ms por hacer para mejorar el cumplimientode las regulaciones as como la legitimidad de la planifica-cin urbana en su conjunto.

Orientaciones de polticas especficas

n Marcos institucionales y reguladores para laplanificacinAl disear y reconfigurar los sistemas de planificacin,hay que prestar especial atencin a identificar las opor-tunidades de inversin y sustento que pueden basarseen la subversin y corrupcin de las instituciones deplanificacin, as como en las presiones que puedan lle-var a estas consecuencias. En especial, la planificacinurbana necesita estar institucionalizada de tal forma quele permita tener un papel en la creacin de la inversinurbana y en las oportunidades de sustento a travs de pro-cesos dedicados y de colaboracin. Adems, la corrupcindentro del gobierno local debe tratarse de forma decididamediante una legislacin adecuada y mecanismos robustos.

La planificacin urbana puede y debe tener un papelfundamental a la hora de superar la fragmentacin dela gobernabilidad en la formulacin de polticas pbli-cas y en la toma de decisin, puesto que la mayora depolticas de desarrollo nacional y local y sus inversionesrelacionadas tienen una dimensin espacial. La manera

ms eficaz para alcanzar este objetivo es mediante la cons-truccin de relaciones horizontales y verticales utilizandoel lugar y el territorio como locales para conectar la plani-ficacin con las actividades de sectores de otras polticas,junto con la oferta de la infraestructura. Por lo tanto, elpoder regulador necesita combinarse con las inversiones ycon el proceso ms amplio de toma de decisin del sectorpblico.

Para ganar legitimidad, los sistemas reguladores debencumplir el principio de igualdad ante la ley y en la prctica

debe existir la amplia percepcin de que hacen lo estipu-lado. Es importante reconocer que la regulacin del uso del


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x Planificacin de ciudades sosteniblessuelo y de la urbanizacin de la propiedad est apoyada nosolo en la ley formal sino tambin en las normas sociales yculturales. Al disear los sistemas de planificacin, hay quetener en cuenta todos los diferentes tipos de actividad for-

mal e informal de urbanizacin del suelo y de la propiedad.Del mismo modo, tambin hay que implantar mecanismosde proteccin de los pobres urbanos y de mejora de susderechos y acceso al suelo, vivienda y propiedad. Hay quereconocer los papeles protectores y de desarrollo de la regu-lacin de la planificacin al volver a disear los sistemas deordenacin urbanstica.

Los planes y las concesiones de permisos reglamentariosregulan el equilibrio entre los derechos pblicos y priva-dos en cualquier proyecto de urbanizacin a la vez queotorgan autoridad para la conservacin de importantesactivos de la comunidad. La regulacin protectora es ne-cesaria para salvaguardar activos, oportunidades sociales ylos recursos medioambientales que en caso contrario seranatropellados en el mpetu frentico del desarrollo. La re-gulacin con una intencin desarrollista es necesaria parapromover mejores estndares de construccin y diseo dereas con la mejora de la calidad de vida y del espacio p-blico, a la vez que introduce un poco de estabilidad en laactividad de urbanizacin del suelo y la propiedad, en es-

pecial en lugares donde dominan los sistemas de mercado.n Participacin, planificacin y polticaEs necesario que los gobiernos implementen algunasmedidas mnimas pero crticas en relacin al entornopoltico y legal, as como en relacin a los recursos finan-cieros y humanos, para garantizar que esa participacinsea importante, socialmente inclusiva y que contribuyaa la mejora de la planificacin urbana.Estas medidasincluyen: establecer un sistema poltico que permita y fo-mente una participacin activa y una negociacin genuina

y que se comprometa a tratar las necesidades y los puntosde vista de todos los ciudadanos y actores de inversin;implantar una base legal para la poltica y planificacinlocales que especifique cmo los resultados de los proce-sos participativos van a influir en la preparacin del plany la toma de decisin; garantizar que los gobiernos localestengan suficientes responsabilidades, recursos y autonomapara apoyar los procesos participativos; garantizar el com-promiso del gobierno y los agentes de financiacin en ladistribucin de recursos para poder apoyar la implantacin

de las decisiones surgidas de los procesos de planificacinparticipativa que aseguren as tambin que la participacin

tiene resultados concretos; y finalmente, mejorar la capa-cidad de profesionales, en trminos de su compromiso yhabilidades para facilitar la participacin, brindar el cono-cimiento tcnico necesario e incorporar los resultados de la

participacin en la planificacin y toma de decisin.

Los gobiernos, tanto en el mbito nacional como local,junto con las organizaciones no gubernamentales debenfacilitar el desarrollo de una sociedad civil vibrante ygarantizar que se den los mecanismos necesarios parauna participacin efectiva. La presencia de organizacionesbien estructuradas de la sociedad civil y de las comunida-des suficientemente informadas que puedan aprovechar lasoportunidades para la participacin y mantener sus papelesa largo plazo es de vital importancia si el objetivo que sequiere alcanzar es una participacin comunitaria eficaz enla planificacin urbana. Tambin hay que establecer meca-nismos para que los grupos socialmente marginados pue-dan expresar su opinin tanto en la poltica representativacomo en los procesos de planificacin participativa.

n Aproximacin de las agendas verde ymarrn

Para poder integrar las agendas verde y marrn en lasciudades, las autoridades locales urbanas deben implan-

tar un conjunto integral de polticas y estrategias verdesque cubran los temas del diseo, energa, infraestructura,transporte, residuos y barrios precarios en el plano ur-bano. Estas polticas y estrategias incluyen: el aumento dela densidad del desarrollo urbano en la base amplia de es-trategias mixtas del uso del suelo; energa renovable y estra-tegias de neutralidad de carbono, en especial para reducirlas emisiones de gas de efecto invernadero, como parte dela medidas de mitigacin adoptadas contra el cambio cli-mtico; estrategias de infraestructuras verdes distribuidaspara ampliar sistemas energticos e hdricos de pequea

escala como parte del desarrollo econmico local que seancapaces de mejorar el sentido de pertenencia; estrategiasde transporte sostenible para reducir el uso de combustiblefsil, el crecimiento urbano descontrolado y la dependenciadel coche; estrategias eco-eficientes, incluyendo el recicladode residuos para alcanzar cambios fundamentales en el me-tabolismo de las ciudades; y alternativas mucho ms efica-ces para desarrollar ciudades sin barrios precarios, en unaescala bastante ms grande, enfocndose en tratar los retosde la falta de acceso a agua potable y saneamiento y la degra-

dacin ambiental en las ciudades del mundo en desarrollo.


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xiMensajes Clave: La construccin de un nuevo papel para la planificacin urbanaMuchas innovaciones verdes pueden y deberan tambinintegrarse totalmente en la planificacin y en los siste-mas de control del desarrollo reglamentario, incluyendoestndares de urbanizacin y regulaciones de construc-

cin. No resultar posible introducir estrategias para la si-nergia de las agendas verde y marrn en las ciudades sinsistemas de planificacin urbana viables y adecuados. Laexperiencia reciente tambin ha demostrado la eficacia decombinar este tipo de enfoque regulador con alianzas entregobiernos, industria y las comunidades en el desarrollo y laimplantacin de innovaciones y emprendimientos de sos-tenibilidad local.

n Planificacin urbana e informalidadLos gobiernos y las autoridades locales deben, inequvo-cadamente, reconocer el importante papel del sectorinformal y garantizar que los sistemas de planificacinurbana respondan de forma positiva a este fenmeno,utilizando incluso la legislacin para ello. Es necesariollevar a cabo un proceso de reforma de tres pasos de laplanificacin y gobernabilidad urbanas para responder deforma eficaz a la informalidad reconociendo en primer lugarel papel positivo desempeado por el desarrollo informalurbano; en segundo lugar, considerando revisiones de po-lticas, leyes y regulaciones para facilitar las operaciones

del sector informal; y en tercer lugar, fortaleciendo la le-gitimidad y la eficacia de los sistemas de planificacin yregulacin en la base de estndares ms realistas.

Para conseguir el objetivo de que las polticas y la plani-ficacin urbanas respondan de forma eficaz a la infor-malidad, es necesario adoptar e implantar enfoquesinnovadores ms especficos y ya probados en relacin ala urbanizacin del suelo y al uso del espacio. El primerenfoque es trabajar para encontrar alternativas al desalojoforzoso de los vecinos de barrios precarios y a la retirada

forzosa o el cierre de emprendimientos econmicos in-formales. Por ejemplo, es preferible regularizar y mejorarreas desarrolladas de manera informal que abandonarlaso demolerlas. El segundo enfoque es el uso estratgico deherramientas de planificacin como la construccin de in-fraestructura de red, la urbanizacin guiada de la tierra yel reajuste del suelo. El tercer enfoque es la colaboracincon los actores de la economa informal para gestionar elespacio pblico y brindar servicios, incluso a travs del re-conocimiento del derecho a la propiedad de los emprende-

dores informales, asignando reas de fines especficos paraactividades informales y ofreciendo servicios bsicos.

n Planificacin, estructura espacial de las ciu-dades y oferta de infraestructura

Los planes estratgicos espaciales vinculados al desa-

rrollo de la infraestructura pueden promover formas mscompactas de expansin urbana centradas en torno a laaccesibilidad y al transporte pblico. Esto llevar a me-jores servicios urbanos que tienen en cuenta las necesida-des de los diferentes grupos sociales, mejores condicionesambientales, as como mejores oportunidades econmicasy medios de ganarse la vida. Tambin merecen reconoci-miento la importancia de los peatones y otras formas demovimiento no motorizado. As, es igualmente esencialvincular grandes proyectos de inversin en infraestructuray mega proyectos con la planificacin urbana.

Para mejorar la expansin sostenible de las ciudades yfacilitar la oferta de servicios urbanos, las autoridadeslocales urbanas deben formular planes de infraes-tructura como elementos clave de los planes espacialesestratgicos. La relacin entre el transporte y el uso delsuelo es la ms importante en los planes de infraestructuray debe tener prioridad, mientras que otras formas de in-fraestructura, incluyendo la infraestructura en red de aguay saneamiento, pueden llevarse a cabo a continuacin. Esfundamental involucrar a las partes interesadas para el de-sarrollo de un enfoque compartido y coherente, pero el pro-pio plan de infraestructura tambin necesita estar basadoen un anlisis creble y en la comprensin de las tendenciasy fuerzas existentes. El plan debe tambin ofrecer mediospara proteger a los pobres urbanos del aumento del preciodel suelo y de la especulacin, algo que es bastante probabledebido a la oferta de nueva infraestructura.

Es necesario que las estructuras de gobernabilidad re-gional gestionen el crecimiento urbano que se extiende

a travs de barreras administrativas cada vez ms fre-cuentes en todas las regiones del mundo.La planificacinespacial en estos contextos debe ofrecer un marco para lacoordinacin de polticas urbanas y grandes proyectos deinfraestructura y para la armonizacin de estndares de de-sarrollo, tratando de forma integral las huellas ecolgicasde la urbanizacin y brindando un espacio para la discusinpblica de estos asuntos.

n El monitoreo y la evaluacin de los planesurbanos

Los sistemas de planificacin urbana deben integrar elmonitoreo y la evaluacin como caractersticas perma-


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xii Planificacin de ciudades sosteniblesnentes, incluyendo indicadores claros que estn ali-neados con las metas, objetivos y polticas del plan. Losplanes urbanos deberan tambin explicar abiertamente sufilosofa, sus estrategias y procedimientos de monitoreo y

evaluacin. Es aconsejable evitar el uso de demasiados in-dicadores y concentrarse en aquellos para los cuales es fcilrecoger informacin.

Herramientas de evaluacin tradicionales, como el anli-sis de costo-beneficio, anlisis de rentabilidad y la eva-luacin del impacto fiscal, continan siendo relevantes,dada las realidades de las limitaciones de recursos delgobierno local. El inters reciente en asuntos como la me-dida de desempeo, el retorno de la inversin y los princi-pios de gestin basados en resultados significa que hay quefomentar el uso de estas herramientas cuantitativas en laprctica de la planificacin urbana.

Todas las evaluaciones deben incluir una amplia con-sulta con todas las partes interesadas del plan as comosus contribuciones. Es posible lograrlo, por ejemplo, atravs de mtodos participativos de valoracin urbana. Laexperiencia ha mostrado que esto puede mejorar la calidady la eficacia del plan mediante ideas y perspectivas que,de no ser as, podran no captarse en el proceso formal de

elaboracin del plan.

La mayora de las actividades de monitoreo y evaluacindeberan enfocarse en la implantacin de planes en elmbito local, de subdivisin y de barrios. Es difcil eva-luar los resultados e impactos de muchos planes a gran es-cala debido a la multitud de influencias y factores en juegoen las comunidades a lo largo del tiempo. Por lo tanto, parael monitoreo y la evaluacin tiene ms sentido enfocarse enplanes de niveles espaciales ms reducidos, como por ejem-plo planes de alcance local, de subdivisin y de barrios.

n Planificacin de la educacinHay una importante necesidad de actualizar y reformarlos planes de estudio de muchas facultades de urba-nismo, en especial en muchos pases en desarrollo yen transicin donde la formacin de planificacin ur-bana se ha quedado atrs de los actuales retos y de losnuevos problemas que estn apareciendo. Las facultadesde urbanismo deberan abrigar ideas innovadoras sobre laplanificacin urbana, en especial debera drsele cada vez

ms atencin a las habilidades necesarias para llevar a cabouna planificacin, comunicacin y negociacin participati-vas. Los planes de estudio actualizados tambin deberan

mejorar la comprensin de varias reas, algunas de lascuales estn surgiendo ahora por primera vez y otras alas que sencillamente no se les prest la debida atencinen el pasado, incluyendo la rpida urbanizacin y la infor-

malidad urbana, ciudades y cambio climtico, desarrolloeconmico local, desastres naturales y los causados por elhombre, criminalidad urbana y violencia y diversidad cul-tural dentro de las ciudades. Los cursos de corta duracinpara capacitar urbanistas y profesionales relacionados conla actividad tienen un papel importante.

Las facultades de urbanismo deben educar a sus estudi-antes para trabajar en diferentes contextos mundialesadoptando el enfoque de un solo mundo. Algunasfacultades de pases desarrollados no educan a sus estu-diantes para trabajar en diferentes contextos y limitan assu movilidad, lo que acaba planteando un problema a losestudiantes de pases en desarrollo que quieren volver asus pases de origen despus de su formacin para poneren prctica sus conocimientos y habilidades. El enfoquede un solo mundo para la enseanza de la planificacinurbana es un intento de remediar este problema y debefomentarse. Otra medida complementaria es el fortaleci-miento de organizaciones profesionales y redes profesio-nales internacionales, que deben ser inclusivas puesto que

otros especialistas sin experiencia profesional en planifica-cin urbana estn involucrados de manera significativa enla ordenacin urbanstica.

Finalmente, la enseanza de planificacin urbana debeincluir formacin en tica y valores sociales esenciales,puesto que la planificacin no es neutral en trminosde valor.En este contexto, esta instruccin debe abarcarreas como la promocin de la equidad social y los dere-chos sociales y econmicos de los ciudadanos, as como eldesarrollo urbano y la planificacin sostenibles para ciuda-

des multiculturales. El reconocimiento y el respeto de lasdiferencias de la sociedad deben ser un tema central enla enseanza de tica y valores sociales, puesto que unaplanificacin urbana eficaz no podr ocurrir, ni tampocose podrn encontrar soluciones justas, sin una buena com-prensin de las perspectivas de las poblaciones privadas desu derecho al voto y marginadas.


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xiiiMensajes Clave: La construccin de un nuevo papel para la planificacin urbana

Equipo de Gestin

Director: Oyebanji O. Oyeyinka.Editor Jefe: Naison D. Mutizwa-Mangiza.

Autores: Equipo central de ONU-Habitat

Naison D. Mutizwa-Mangiza; Ben C. Arimah; Inge Jensen;y Edlam Abera Yemeru.

Autores: Consultores externos

Vanessa Watson (Captulos 1, 3 y 11); Ambe Njoh (Captu-los 2 y 3); Simin Davoudi, Patsy Healey y Geoff Vigar, conMichael Majale (Captulo 4); Carole Rakodi (Captulo 5 y7); Peter Newman (Captulo 6); Alison Todes, con JamesDuminy (Captulo 8); Mark Seasons (Captulo 9); Bruce

Stiftel, con Juan Demerutis, Andrea I. Frank, Thomas Har-per, Daniel Kweku Baah Inkoom, Lik-Meng Lee, Jose JulioLima, Ali Memon, Terence Milstead, Izabela Mironowicz,TumsifuNnkya, Didier Paris, Christopher Silver y Neil G. Sipe (Ca-ptulo 10).

Equipo de apoyo tcnico (ONU-Habitat)

Beatrice Bazanye; Nelly Kangethe; Pamela Murage; yNaomi Mutiso-Kyalo.

Asesores (ONU-Habitat)

Claudio Acioly; Subramonia Anathakrishnan; ChristineAuclair; Daniel Biau; Filiep Decorte; Mohamed El-Sioufi ;Szilard Fricska; Angeline Hablis; Mohamed Halfani; CeciliaKinuthia-Njenga; Lucia Kiwala; Ansa Masaud; Cecilia Mar-tinez; Joseph Maseland; Jossy Materu; Eduardo Moreno;Teckla Muhoro; Claude Ngomsi; Laura Petrella; Lars Reu-tersward; Frederic Saliez; Wandia Seaforth; Paul Taylor; RafTuts; Brian Williams; y Nick You.

Asesores internacionales (Miembros delConcejo Consultivo HS-Net)1

Samuel Babatunde Agbola; Louis Albrechts; Marisa Car-mona; Nowarat Coowanitwong; Suocheng Dong; Alain Du-rand-Lasserve; Jzsef Hegeds; Alfonso Iracheta; A.K. Jain;Paula Jiron; Nelson Saule Junior; Vinay D. Lall; Jos LuisLezama de la Torre; Om Prakash Mathur; Winnie Mitullah;Aloysius Mosha; Peter Newman; Peter Ngau; Tumsifu JonasNnkya; Deike Peters; Carole Rakodi; Gustavo Riofrio; ElliottSclar; Mona Serageldin; Dina K. Shehayeb; Richard Stren;Graham Tipple; Luidmila Ya Tkachenko; Willem K.T. VanVliet; Patrick Wakely; and Belinda Yuen.

Otros asesores internacionales

Michael Cohen; Jenny Crawford; Rose Gilroy; Suzanne

Gunn; Cliff Hague; Colin Haylock; Jean Hillier; Ted Kit-chen; Nina Laurie; Scott Leckie; Ali Madanjpour; JohnPendlebury; Christopher Rodgers; Maggie Roe; Richard H.Schneider; Robert Upton; y Pablo Vaggione.

Equipo editorial (Earthscan Ltd)

Jonathan Sinclair Wilson; Hamish Ironside; Alison Kuznets;y Andrea Service.

AGrAdeCiMientoS

1 el Cc cslv HS-n s cms vsgas c laga ca l cam ls asams hmas, slccasaa sa las s gs ggcas l m. el cal al l Cc Cslv s assa a onu-Haa l c ygazac l im Glal s Asams Hmas.


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1Desafos urbanos y la necesidad de revisar la planificacin urbana

1C A P T U L ODurante el ltimo siglo, la planificacin urbana se ha con-vertido en una disciplina y en una profesin por derechopropio, y ya se encuentra institucionalizada como prcticade gobierno y como una actividad de ciudadanos y empre-sas. Tambin ha evolucionado como un complejo conjuntode ideas que guan tanto los procesos de toma de decisinde la planificacin como los resultados urbanos. En deter-

minados momentos, la planificacin se ha considerado unaactividad que puede solucionar muchos de los principalesproblemas de las reas urbanas, mientras que en otros mo-mentos se ha visto como una interferencia innecesaria delgobierno en las fuerzas del mercado. Ms recientemente,se ha discutido que los sistemas de planificacin urbana enpases en desarrollo son tambin la causa de muchos pro-blemas urbanos y que, al establecer estndares no realistas,la planificacin est promoviendo la pobreza y exclusinurbanas.

Este Informe ve la planificacin urbana como una he-rramienta de gestin fundamental para tratar los retos de laurbanizacin sostenible a los que se enfrentan las ciudadesdel siglo 21. Mientras las fuerzas que tienen un impactoen el crecimiento de las ciudades han cambiado de formadramtica en muchas partes del mundo, los sistemas deplanificacin han cambiado muy poco y contribuyen conla creacin de problemas urbanos. Pero esto no tiene queser as, los sistemas de planificacin pueden cambiar paraque puedan funcionar como instrumentos eficaces del

cambio urbano sostenible, o sea, capaces de hacer de lasciudades lugares seguros y mejores desde el punto de vistamedioambiental, ms productivas econmicamente y msinclusivas socialmente (ver Casilla 1). Por la enorme canti-dad de asuntos con los que se enfrentan las reas urbanas,no queda ms tiempo para la autocomplacencia, pues lossistemas de planificacin necesitan evaluarse y revisarsesiempre que sea necesario.

1 el m lacac aa l msm sgca s im q lacac mcal/ la ca, y s s s a la la-cac hcha a gas cas cm cas maas y qs lgas as.

deSAfoS urbAnoS Y LA neCeSidAdde reViSAr LA pLAnifiCACin

urbAnA

La lacac aa s a hama gs amal aaaa ls s a ls q s a las cas l sgl 21.

bll Gv / Sck.


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2 Planificacin de ciudades sostenibles

DESAFOS URBANOS DE LASCIUDADES DEL SIGLO 21

La planificacin urbana del futuro tiene que ocurrirdentro de una comprensin de los factores que estn con-figurando los aspectos socio-espaciales de las ciudades yde las estructuras institucionales que intentan gestionar-los. Tambin tiene que reconocer los retos demogrficosy medioambientales esenciales que surgirn ms adelante.

PRINCIPALES FUERZAS QUEAFECTAN EL CAMBIO URBANODurante las ltimas dcadas, los cambios globales obser-vados en el ambiente fsico, en la economa, en las estruc-turas institucionales y en la sociedad civil han causadoimportantes impactos en las reas urbanas.

Caslla 1 Ls vs la azac ssl

f: Aaaa acalm onu- Haa y l dfid (daam c aa l sall acal), 2002, .1827

ua azac amalm ssl csa q: S zca las mss gas c va y

q s mla accs sas mgac y aaacal cam clmc;

S zca al mm l ccm a sclay s sall ms cas (gas y qas) a-as l as lc;

Ls css vals s lc y s csv ma ;

n s ag ls css vals; S zca la ga saa y ls ss gas la

a cc csm;

S ccl ls ss cs q s clcc shaga al maa q q l m am;

S zca la hlla clgca las cas.ess qss sl s cml c la lzac

macs lcas y lacac l la gal, a-cal cls acal.

Las as y accs aa la sslacmca las cas ccas l sa-ll cmc lcal q acaa l sall las c-cs scas csaas aa la ac c ls

mms cmcs, gas y qs, mals mals, cly l sg: ua asca y svcs cals, cly l

sms aga, la gs ss, as, c-mcacs y l sms ga;

Accs a la a a lcals lgas acas cca sga;

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cms csas; u ssma lgal q gaac la cmc, la caaca

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Ls ascs scals la azac y l sa-ll cmc aas cm a la aga azac ssl. La Aga Ha ca cslvas, cly la mc : Accs gala y s a a a qava sv-

cs; igac scal h la scmac y -

c as y sac sc aa ma aacc sva;

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cm.La sca scal cc la csa q asa ls chs q maa l msm accs a svcs as gal cala, s ga ca ma acaalas csas y chs ls gs vlals.


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Desafos ambientales

El cambio climtico es la preocupacin ambiental ms im-portante en estos momentos puesto que afectar los ele-mentos bsicos de la vida de los seres humanos en todoel mundo, incluyendo aspectos como el acceso al agua, laproduccin de alimentos, la salud y el medioambiente. Esprobable que cientos de millones de personas padezcanhambre, escasez de agua e inundaciones en reas coste-

ras con el aumento del calentamiento global. Los pases ylas personas ms pobres son los ms vulnerables ante estaamenaza.

El uso global del petrleo como fuente de energa hacontribuido a la promocin de la urbanizacin y su fcildisponibilidad ha permitido la aparicin de formas decrecimiento urbano de baja densidad, los barrios sat-lites, que dependen del uso del vehculo particular. Hayuna conexin entre una economa basada en el petrleoy el cambio climtico: las emisiones vehiculares y de losaviones contribuyen de forma significativa a las emisiones

de gases de efecto invernadero. Como respuesta a una erapost-petrleo, las ciudades ms compactas plantean nuevasdemandas imperiosas para la planificacin en la forma desistemas de desplazamiento basados en el transporte p-blico y peatonal.

La urbanizacin modifica el medioambiente y generanuevos riesgos potenciales, incluyendo deforestacin einestabilidad de laderas, lo que resulta en desprendimientode tierras e inundaciones repentinas. Los mil millones depersonas que viven en barrios precarios son los ms vulne-rables puesto que normalmente no estn protegidos por lasregulaciones de planificacin.

Cambio econmico

Los procesos de globalizacin y la reestructuracin econ-mica de las dcadas recientes han afectado las reas urba-

nas, tanto en los pases desarrollados como en los que seencuentran en vas de desarrollo. Este impacto ha sido par-ticularmente significativo en los mercados laborales urba-nos que muestran una creciente polarizacin de estructurasocupacionales y de ingresos.

En los pases desarrollados, las empresas han buscadocostos de produccin ms bajos reubicando sus instalacio-nes en pases en desarrollo, trasladndose a regiones menosdesarrolladas dentro del mundo en desarrollo o incluso cam-biando reas del interior de las ciudades por la periferia.

Las crisis econmicas globales afectan a los ciudada-

nos urbanos de modo desproporcionado. La actual recesinglobal que comenz en 2008 ha acelerado la reestructura-cin econmica y el rpido crecimiento del desempleo entodas las partes del mundo. Un efecto importante de estosprocesos econmicos ha sido el rpido crecimiento de laeconoma informal en todos los centros urbanos, pero enparticular en los pases en desarrollo.

Por lo tanto, la planificacin urbana del futuro tanto enpases desarrollados como en los pases en vas de desarro-llo tendr lugar en un contexto de desigualdad y pobreza ycon altos niveles de actividad informal.

Cambio institucional

En las tres ltimas dcadas, ha habido importantes trans-formaciones en los gobiernos locales de muchas partes delmundo, que los ha convertido en entornos muy diferentesde los que existan originalmente cuando se elabor la pla-nificacin.

El cambio ms ampliamente reconocido ha sido el de laampliacin del sistema poltico urbano de gobierno paragobernabilidad que en los pases desarrollados representauna respuesta a la creciente complejidad de gobernar en uncontexto globalizado y de mltiples niveles. En los pasesen desarrollo, el concepto de gobernabilidad ha sido promo-vido junto con los de descentralizacin y democratizacin.

Estos cambios han tenido consecuencias profundaspara la planificacin urbana que a menudo se ha visto re-legada por considerarse un vestigio del viejo modelo delestado de bienestar y un obstculo al desarrollo econmicoy a la libertad de mercado. En general, la planificacin ur-bana depende mucho de la existencia de un gobierno local

estable, eficaz y que asuma responsabilidades, as como deuna sociedad civil fuerte, elementos que simplemente noexisten en muchos pases en desarrollo. En estas condi-ciones, la planificacin urbana continuar siendo ineficaz.

el cam clmc s la cac amal ms ma ssmms Cl Sc / Sck


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Cambios en la sociedad civil

Desde los aos sesenta, las comunidades han empezado ano aceptar de buen grado ni de forma pasiva las decisionesde planificacin de polticos y tecncratas, y los planificado-res se han dado cuenta de que la implantacin de la ordena-cin urbanstica tiene ms probabilidades de que sea eficaz

si cuenta con el apoyo comunitario. Una planificacinparticipativa de xito est en gran medida condicionadapor relaciones ms amplias entre el estado y la sociedadcivil y por el grado de aceptacin y mantenimiento de lademocracia.

Ha habido una tendencia en la planificacin de asu-mir un punto de vista unidimensional de la sociedad civil ydel papel que esta podra desempear en las iniciativas deplanificacin. El ideal de organizaciones fuertes de base co-

munitaria dispuestas a debatir ideas de planificacin puedealcanzarse en ciertas partes del mundo, pero la sociedadcivil no siempre se presta a este tipo de actividad. Mien-tras que Latinoamrica se ha caracterizado por tener unasociedad civil organizada, en lugares como frica, OrienteMedio y gran parte de Asia, esta ha asumido formas muydiferentes donde las redes sociales que se extiende ms

all del parentesco y la etnia permanecen siendo en granmedida, informales, sin estructura y paternalistas.

EL CAMBIO URBANOLos cambios ocurridos en los sistemas econmicos y gu-bernamentales, en la naturaleza de la sociedad civil y enlas caractersticas y escala de los desafos ambientales hantenido impactos muy profundos en los procesos de urbani-zacin y de crecimiento urbano, as como en la dinmica

socio-espacial de los asentamientos urbanos.

Urbanizacin y crecimiento urbano

La transicin urbana global vista en las ltimas tres dca-das ha sido fantstica. Mientras que durante el periodo de19501975, el crecimiento poblacional se dividi entrereas urbanas y rurales del mundo, en el periodo posteriorhubo un desequilibro dramtico a favor del crecimientourbano. En 2008 y por primera vez en la historia, ms dela mitad de la poblacin mundial estaba viviendo en reas

urbanas y para 2050 esta cifra habr aumentado hasta un70%. La figura 1 muestra las proyecciones del crecimientode la poblacin urbana por regin.

plac aa g, 2005- 2050

osvac: Asa cly

ja

f: onu, 2008

Figura 1

La za aa y l ccm ls as cas ha lga acca vam la ac la lacac Sv Alla / Sck


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t las dscc

plas mas S las scs q sa maa l sa y la ma a aa m-m ca l la s llv a ca. A ls las mas am s ls cc cmlas sa al y las a - yc.

plas gals rla la cvcc q l ssma la cac la ca las cas ( gasas las cas) cm y alls. Agam, s m am sga ls masa la ca xs aa llva a ca l v la gal.

plas mcals gals tm sa Cha aa sc la mas a (Ly placac Mcal 1989)

plas Gals o m sa aa l la mas q ca ss y mas cscc aa aclassccas malm salas ssma zcac.

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S las scs, a m a scala lcal, q sa alls cm caas, sa-cs lcs y lms.

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malm l cx la sqma ms aml, sagc sca.plas sagcs sacals Ls ms las scals y las sagcs s my lacas y l lm s

sa ms aha. u la sagc s la sacal vl ms aml, slcv ( q s-alc as) y q l gal msa a ma ms ccal la cc asaa l sall a. La cc la sagc va acmaaa css ma cs sccs.

plas cs sall u m ms gc q hac ca a las sca sagcs.

placac glaa S a ls chs y ccs sss l la zcac c ls q-ss lgals q c al cs asgac mcac ls chs s lsl, cs y s l sac.

Zcac l s l sl plas scs allas maas q msa cm hay q sa aclas a vals

y la asgac a ls as (q am s l sa) cs chs lgals yccs cs al s y al sall l sl. L al sm s q l la z-cac s ala c l la mas.

Cambio urbano socio-espacial

Los planificadores y gestores urbanos tendrn cada vezms que enfrentar nuevas formas y procesos espaciales. El

cambio socio-espacial ha tenido lugar principalmente en elsentido de la fragmentacin, separacin y especializacin defunciones y usos en las ciudades.

En muchas ciudades pobres, las formas espaciales sonen gran medida impulsadas por los esfuerzos de familiasde bajos ingresos de garantizar tierra asequible y que estubicada en un local razonable, a menudo en reas peri-urbanas. Este proceso est conduciendo a la formacin denuevos formatos urbanos como por ejemplo la urbanizacindel campo. De hecho, gran parte del rpido crecimientourbano en pases en desarrollo est ocurriendo en reasperi-urbanas.

Las grandes ciudades estn avanzando tragndose pe-queas ciudades vecinas y produciendo como resultado cin-

turones continuos de asentamientos. En Amrica Latina,el corredor costero de Venezuela incluye las ciudades deMaracaibo, Barquisimeto, Valencia, Caracas, Barcelona,Puerto La Cruz y Cumana.

POR QU TIENE QUE CAMBIARLA PLANIFICACIN URBANA?La planificacin urbana moderna surgi en la ltima partedel siglo 19 como respuesta al rpido crecimiento y conta-minacin de las ciudades de Europa occidental generadospor la revolucin industrial. La adopcin de la planifica-cin urbana en esta parte del mundo como una funcin

del estado puede atribuirse al aumento del moderno estadointervencionista. Las ideas urbanas propuestas por losprincipales pioneros de la planificacin urbana en Europaoccidental y en los Estados Unidos a finales del siglo 19

dcs ls vas s las as

Tabla 1


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6 Planificacin de ciudades sosteniblesconfiguraran los objetivos y las formas de planificacin que,a su vez, mostraron una notable resistencia a lo largo delsiglo 20. La planificacin se vea como una actividad tcnicaen la planificacin fsica y en el diseo de los asentamientos

humanos, que dejaba fuera del mbito de la planificacin,asuntos sociales, econmicos y polticos. Las iniciativas deplanificacin incluan la produccin de planes maestro, deante-proyectos o de distribucin, que mostraban la visindetallada de la forma construida de la ciudad una vez al-canzado su estado final ideal. La herramienta legal paraimplantar estas ideas era el esquema de zonificacin deluso de la tierra.

A lo largo de los aos, se han utilizado diferentes trmi-nos para describir los planes. La Tabla 1 describe los princi-pales trminos utilizados.

Aunque los orgenes de la planificacin maestra tenanuna fuerte influencia de los valores de los pases desarro-llados, esto no fue suficiente para impedir que estas formasde planificacin se extendieran a casi todas las partes delmundo en el siglo 20.

En algunas partes del planeta, las debilidades mostradaspor la planificacin maestra han hecho que se sustituya porprocesos y planes ms participativos, flexibles, estratgicosy orientados a la accin. Pero en muchas regiones y sobretodo en pases en desarrollo, an se contina utilizando de

manera conjunta la planificacin maestra y la zonificacindel uso del suelo para promover ambientes urbanos mo-dernistas.

LA BRECHA ENTREENFOQUES DE PLANIFICACINANTICUADOS Y LOSPROBLEMAS URBANOS

ACTUALESLas reas urbanas se han convertido en entidades excesi-vamente complejas que cambian muy rpidamente y queestn configuradas por una variedad de fuerzas locales y glo-bales que a menudo estn ms all del control de los planesy planificadores locales. En la actualidad, existe una grandisyuntiva entre los sistemas de planificacin predominan-tes y la naturaleza de las ciudades del siglo 21. Estas formasanticuadas de planificacin persisten en muchas partes delmundo. El problema ms obvio de la planificacin maestra

y del urbanismo modernista es que fracasan totalmente ala hora de atender el estilo de vida de la mayora de loshabitantes de ciudades que crecen a ritmo acelerado y son,

en su gran mayora, pobres e informales. Es, por lo tanto,extremadamente improbable que los ciudadanos que vivenen estas circunstancias puedan cumplir con los reglamen-tos de zonificacin elaborados para ciudades europeas, re-glamentos que, cuando son inadecuados, son responsablespor la creacin de asentamientos informales y por el creci-miento peri-urbano descontrolado. Se podra decir que losgobiernos municipales estn produciendo exclusin social y

espacial as como riesgos ambientales potenciales, como re-sultado de la adopcin de leyes y regulaciones inadecuadas.

Otro aspecto de la planificacin que hay que cambiaren muchas partes del mundo es la forma en la que se ha ins-titucionalizado. En muchos pases, la planificacin urbanano est bien integrada en los sistemas de gobernabilidad ytiende a operar lejos de otros departamentos y de los proce-sos de elaboracin de presupuestos.

POR QU HAY UN INTERSRENOVADO POR LAPLANIFICACIN URBANA?Los principales retos planteados por el siglo 21 estn ha-ciendo necesario volver a prestar atencin a la planificacinen todo el mundo en trminos de la rpida urbanizacin, elcambio climtico, la crisis global y la escasez de recursos,asuntos que tienen consecuencias fundamentales para la es-tructura espacial y el funcionamiento de las reas urbanas.Estos problemas demandan esencialmente la intervencin

del estado para cambiar de manera significativa la natura-leza de las ciudades, lo que hace necesario planificar. Como

Las sacs ss sass c a a ca aa lalacac aa s q m l-a s agas c-

cas azac dg W / Sck


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7Desafos urbanos y la necesidad de revisar la planificacin urbanase mostr anteriormente, la planificacin puede ser una he-rramienta importante para tratar algunos de los problemascon los que se enfrentan las ciudades, como la urbanizacinsostenible (desde el punto de vista ambiental, econmico y

social), los barrios precarios y la pobreza, la criminalidad yla violencia urbanas y las situaciones despus de conflictosy desastres.

La pobreza urbana y el crecimiento de los barriosprecarios han hecho que se preste de nuevo atencin a laplanificacin. Cerca de mil millones de personas viven enbarrios precarios en reas urbanas de todo el mundo. Laplanificacin urbana puede desempear un papel esencialen alcanzar la Meta 11 de los Objetivos de Desarrollo delMilenio que tiene como fin mejorar significativamente lavida de por lo menos 100 millones de habitantes de barriosprecarios hasta el ao 2020 mediante alternativas a la for-macin de nuevos barrios precarios.

Con la urbanizacin de los pases, el tema de la urba-nizacin sostenible se convierte en un asunto crucial. Laplanificacin urbana puede tener un papel de vital impor-tancia para asegurar una urbanizacin sostenible. Conse-guir ciudades sostenibles y contribuir a la proteccin delclima requiere una transformacin planeada en la formaen que las ciudades estn configuradas y atendidas por losservicios bsicos desde el punto de vista espacial. La plani-

ficacin urbana puede ayudar a incorporar las consideracio-nes relacionadas con el cambio climtico en los procesos dedesarrollo urbano.

La forma de planificar, disear y gestionar las ciudadespuede mejorar o negar la seguridad de sus habitantes, yaque la experiencia ha mostrado que los principios de segu-ridad tienen que considerarse como factores importantes enla planificacin y diseo urbanos. Adems, la planificacinurbana puede contribuir a la prevencin del crimen a travsde una mejor gestin de los procesos de urbanizacin.

La introduccin de la planificacin urbana en situacio-

nes de post-conflicto es un paso esencial para un buen desa-rrollo urbano, que permitira tambin un uso ms eficientede los limitados recursos locales fsicos, humanos, tcnicosy financieros. Las situaciones despus de desastres ofrecenuna oportunidad nica para la planificacin urbana puestoque permiten repensar antiguas prcticas de desarrollo ypreparar a las comunidades eficazmente contra las amena-zas y riesgos.

NUEVOS ENFOQUES DE LAPLANIFICACIN URBANADurante las ltimas dcadas, han surgido nuevos enfoques

que han intentado resolver los problemas de los sistemastradicionales de la planificacin maestra. La mayora deestas iniciativas comparten las siguientes caractersticas:

Son estratgicas en vez de integrales; Son flexibles en vez de orientados al estado final; Estn orientados a la accin e implantacin; Estn impulsados por las partes interesadas o por la

comunidad; Reflejan preocupaciones urbanas emergentes; Desempean un papel integrador;

Foco en los procesos de planificacin.Estos enfoques nuevos estn agrupados en siete categorasamplias:

Planificacin espacial estratgica que no trata cadaparte de la ciudad sino que se centra solo en aquellosaspectos o reas que son estratgicos o importantespara el conjunto de objetivos del plan.;

Planificacin espacial para integrar funciones guber-namentales o del sector pblico, incluyendo la di-mensin espacial o territorial dentro de las estrategias

sectoriales; Nuevos enfoques de la regularizacin y gestin delsuelo que ofrecen alternativas a la retirada forzosade asentamientos informales, formas de utilizar he-rramientas de planificacin para influir de maneraestratgica en los actores del desarrollo, maneras detrabajar con ellos para gestionar el espacio pblico yofrecer servicios y nuevas ideas sobre cmo se puedenusar las leyes de planificacin para detener los valoresal alza del suelo urbano;

Procesos participativos y de alianza que incluyen la

valoracin urbana participativa, accin y aprendi-zaje participativos y planificacin de accin comuni-taria, incluyendo el presupuesto participativo;

Enfoques promovidos por agencias internacionalesque han hecho hincapi en la gestin urbana y en sec-tores especficos como el medioambiente, el crimen ylos desastres, as como en las alianzas y en la partici-pacin;

Nuevas formas de planificacin maestra de abajo haciaarriba y participativas, orientadas hacia la justiciasocial y con el objetivo de hacer frente a los efectos dela especulacin de la tierra;

Planificar con el objetivo de producir nuevas formas


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espaciales como ciudades compactas y nuevo urba-nismo, que surgen como respuestas a los retos delcrecimiento urbano descontrolado y a la urbanizacinsostenible.

DEFINICIN DEPLANIFICACIN URBANAE IDENTIFICACIN DE LOSPRINCIPIOS NORMATIVOSLa definicin de planificacin urbana adoptada en este In-forme est recogida en la Casilla 2.

Los contextos donde opera la planificacin urbana va-ran en todo el mundo y por lo tanto sera incorrecto pensarque se podra desarrollar un nico enfoque de planifica-

cin. Los siguientes principios se plantean como preguntasque pueden utilizarse para evaluar los sistemas de planifica-cin urbana y para guiar sus enfoques revisados:

El sistema de planificacin reconoce y tiene la capa-cidad de hacer frente a problemas ambientales actua-les e inminentes a travs de maneras que promuevanla sostenibilidad?

El sistema de planificacin reconoce y tiene la capa-cidad de promover la justicia social? Tiene la capaci-

dad de promover pactos globales como los Objetivosde Desarrollo del Milenio?

El sistema de planificacin cuenta con el respaldo dey est alineado con constituciones nacionales progre-sistas y con acuerdos internacionales sobre justiciahumana y medioambiente?

El sistema de planificacin se encaja dentro de laasignacin constitucional de poderes y funciones?

El sistema de planificacin reconoce y tiene la ca-pacidad de responder a la diversidad cultural, socio-econmica y espacial?

El sistema de planificacin facilita y alienta el dilogoabierto?

Caslla 2 ua c la lacac aa

Las cs lacac ha cama a l lag l m y s gals as las gs l m. e lasa, la lacac aa a a cm l s sc mlaa a avs l cl l s l sl. e cam, las

scvas acals cc l cam scal g aa gala, l m csaam ms aml lalacac ms all l s l sl y cm s llva a ca ls las.

e la acala, la lacac aa s csa sz clcv a-csc aa maga -maga aqa ga ca, a aa ms aml y aa ac l sla as aa la vs la, mas csvac, as vas y maas asams, vss sagcas asca y cs glac l s l sl. S cc q la lacac la alza sl lacas sals as y gals y l a s aca s al m ssma lacac. S mag, la lacac aa (y gal) ssss q la saa ml la lacac cmca saaa, s q s cac cal q v cl sac, ya sa sc mvm, c la cc lgas y lcals scals; c las lacs las -s acvas y s a; y las sccs y ls sgcavs q s clcas scam a

scca.La lacac am s csa aha a acva sagca vz glal, l q mlca slcva y c

l q alm hac la ca aa l s a g a l lag l m. La lacac am saca mvmsallsa s l asa haca l , l q q c q s sl c accs acaas aha ms s mac cal la cgac lacs sc-sacals as. esa magac a s aas a cs sm lc c laz s q s sa q a yca a scala mal asgacal, scal lac a las vss ascas, gs amal y cala va.

el m lacac am s a m gala cc la aclac lcas a avs alg cs lav y c acc clcva lac a sas lcas. p l a, la lacac s -cc cc , s q la cga vals q s lcs ya q la msma lacac ss cals

vs la alzac cs cs.f: ea Haly, 2004.


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El sistema de planificacin facilita formas urbanasconstruidas y sistemas de infraestructura que seansostenibles ambientalmente y que respalden los me-dios de sustento locales y la inclusin social?

El sistema de planificacin reconoce la importanciade la informalidad? El sistema de planificacin cuenta con el apoyo pro-

longado del gobierno, los polticos, el sector empresa-rial y de las comunidades pobres y ricas?

El sistema de planificacin aborda la necesidad deflexibilidad, por ejemplo, al ser capaz de implantarcontroles firmes donde la proteccin y la inclusinsocial sean necesarias o donde ocurran externalidadesdel mercado?

El sistema de planificacin considera los planes y suimplantacin como procesos interrelacionados vincu-lados a los presupuestos?

Hay vnculos entre los planes espaciales directivos yestratgicos y el sistema de leyes del suelo y de ges-tin del uso del suelo?

Hay vnculos entre los planes urbanos y las perspec-tivas institucionales ms amplias?

El sistema de planificacin est institucionalizado eincorporado de tal manera que pueda desempear unpapel eficaz?

El sistema de planificacin incluye un enfoque paramonitorear y evaluar los planes urbanos? Existen vnculos prximos entre la prctica de la

planificacin, las organizaciones profesionales de pla-nificacin y los sistemas educativos de planificacin?Los sistemas educativos de planificacin tienen la ca-pacidad de producir suficientes licenciados titulados?

Se reconoce que los sistemas de planificacin urbanatienen limitaciones a la hora de lograr todo lo ex-puesto anteriormente?

ORGANIZACIN DEL INFORMEEste informe est dividido en cinco partes como sigue: Los captulos 1 y 2 ofrecen una introduccin sobre la

necesidad de revisar la planificacin urbana y descri-ben tambin las diferentes condiciones urbanas endistintas partes del mundo.

Los captulos 3, 4 y 5 se centran en los aspectosrelacionados con los procesos o procedimientos dela planificacin urbana y empiezan discutiendo laaparicin de la planificacin urbana modernista y elenfoque ms nuevo para despus examinar las ten-dencias de las fuerzas institucionales y polticas quehan configurado los sistemas de planificacin y losprocesos de toma de decisin en la planificacin.

Los captulos 6, 7 y 8 se concentran en el contenidoo en los aspectos ms importantes de la planificacinurbana, abordando motivos de preocupacin ms re-cientes como el ambiente urbano en relacin a la sos-tenibilidad, la informalidad urbana y la planificacinde infraestructuras.

Los captulos 9 y 10 abordan el monitoreo y la eva-luacin y la enseanza de planificacin urbanstica,respectivamente dos temas que no han recibidoatencin suficiente en el pasado.

El captulo 11 explora las orientaciones para futuraspolticas necesarias para hacer de la planificacin ur-bana una herramienta principal ms eficaz para lograrla urbanizacin sostenible.


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10

2Los contextos urbanos donde se lleva a cabo la planificacinson diferentes en todo el mundo. Este captulo analiza lassiguientes dimensiones de la diversidad urbana: urbaniza-cin y tendencias demogrficas; tamao y formas espacialesde las ciudades; nivel de desarrollo econmico y pobreza;y vulnerabilidad ante riesgos potenciales naturales y causa-dos por el ser humano. Cada una de estas dimensiones y

sus implicaciones de planificacin se discuten en relacina los pases desarrollados, en transicin y en desarrollo. Lapremisa bsica de este captulo es que sin una compren-sin adecuada de la diversidad existente en los contextosurbanos es improbable obtener xito con las iniciativas deplanificacin urbana.

URBANIZACIN YTENDENCIAS DEMOGRFICAS

El mundo empez a experimentar tasas de urbaniza-cin sin precedentes a principios del siglo 20, cuando lastasas promedio de crecimiento urbano llegaron a alcanzarun 2,6 % al ao entre 1950 y 2007. Durante este periodo,la poblacin urbana mundial se cuadruplic pasando de 0,7a 3,3 mil millones, lo que hizo que aumentara el gradode urbanizacin de un 29 % en 1950 para hasta un 49 %en 2007 (Tabla 2). Tal vez lo ms digno de atencin seael hecho de que en 2008 la poblacin mundial que vivaen reas urbanas super el 50 %, una tendencia que se

espera que contine puesto que las proyecciones afirmanque hasta 2050, el 70 % de la poblacin mundial vivir enreas urbanas.

La tasa de crecimiento de la poblacin mundial urbanaha bajado y es ahora de 1,8 % al ao, mientras que el nivelde urbanizacin de los pases desarrollados alcanz un 50% ms que hace medio siglo, nivel que solo se alcanzar enlos pases en desarrollo hasta 2019.

Pases desarrollados

El proceso de urbanizacin es mucho ms avanzado en lasregiones desarrolladas del mundo, con aproximadamenteel 74 % de la poblacin viviendo en ciudades (Tabla 2). Elcrecimiento de la poblacin urbana es bajo, la tasa prome-dio de crecimiento entre 1975 y 2007 fue de 0,8 % y seespera que caiga para 0,3 % entre 2025 y 2050. La emigra-cin internacional es responsable de aproximadamente untercio del crecimiento urbano en los pases desarrollados.Otra caracterstica demogrfica es el rpido envejecimientode la poblacin como lo indica el aumento del nmero de

personas con 60 aos o ms.

Pases en transicin

Una gran tendencia demogrfica en los pases en transicines la tasa de crecimiento negativa de la poblacin que se ex-perimenta en varias ciudades. Entre los aos 1990 y 2005,se ha observado una reduccin de la poblacin en el 75 %de las ciudades del este europeo, debido a factores como elaumento de la emigracin a la Unin Europea, tendenciaseconmicas negativas, aumento de las tasas de mortalidad y

niveles decrecientes de fertilidad. La cada de la Unin So-vitica contribuy con la reduccin de la poblacin urbana

C A P T U L O

LA iMportAnCiA de entender LAdiVerSidAd de LoS ContextoS

urbAnoS


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11La importancia de entender la diversidad de los contextos urbanos

rg plac aa (mlls) pca a (%)

1950 1975 2007 2025 2050 1950 1975 2007 2025 2050

M 737 1518 3294 4584 29.1 37.3 49.4 57.2 69.6

rg ms sallaa 427 702 916 995 1071 52.5 67.0 74.4 79.0 86.0

rg ms sallaa 310 817 2382 3590 5327 18.0 27.0 43.8 53.2 67.0

ca 32 107 373 658 1233 14.5 25.7 38.7 47.2 61.8

Asa 237 574 1645 2440 3486 16.8 24.0 40.8 51.1 66.2

ea 281 444 528 545 557 51.2 65.7 72.2 76.2 83.8

Amca Laa y l Ca 69 198 448 575 683 41.4 61.1 78.3 83.5 88.7

Amca l n 110 180 275 365 402 63.9 73.8 81.3 85.7 90.2

ocaa 8 13 24 27 31 62.0 71.5 70.5 71.9 76.4

y afect muchos aspectos de la vida urbana. Otra tendenciademogrfica que se ha observado durante las ltimas dca-das es el rpido envejecimiento de la poblacin.

Pases en desarrollo

Cerca del 44 % de la poblacin de pases en desarrollo viveen reas urbanas (Tabla 2) y se espera que aumente hasta

un 67 % hasta 2050. La tasa de crecimiento promedio dela poblacin urbana era del 3,1 % entre 1975 y 2007, y seespera que disminuya hasta llegar al 2,3 % durante 2007y 2025 y para 1,6% entre 2025 y 2050. Como muestra laFigura 2, las regiones en desarrollo, en especial en fricay Asia, estn viviendo las tasas de urbanizacin ms rpi-das, lo que puede atribuirse a los altos niveles de aumentonatural y al aumento de la emigracin de las reas rurales

pm aal la asa cam- lac aa

f: onu, 2008

Figura 2

tcas glals azac, 19502050

f: onu, 2008, 35

Tabla 2


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hacia las urbanas. Una importante tendencia demogrficaen los pases en desarrollo es el gran nmero de jvenes(15-29 aos) y se espera que antes de 2030 el 60 % de loshabitantes de reas urbanas de pases en desarrollo tenganmenos de 18 aos.

Planificacin de las consecuencias dela urbanizacin y de las tendenciasdemogrficas

Las tendencias de urbanizacin y demogrficas descritasanteriormente tienen varias consecuencias importantespara el futuro de la planificacin urbana. A continuacin,se analizan brevemente las ms importantes.

Las estadsticas con tasas y niveles de crecimiento ur-bano y las demandas asociadas pueden parecer muy ame-drentadoras, lo que en ciertos contextos ha contribuidopara darle un carcter negativo a la urbanizacin, que enrealidad debera verse como un fenmeno positivo y unacondicin previa para mejorar el acceso a los servicios, alas oportunidades socio-econmicas y a una mejor calidadde vida para la poblacin de los pases.

La planificacin urbana en los pases en desarrollo, enespecial en frica y Asia, necesita hacer frente al rpidoritmo de urbanizacin y entre sus retos actuales y futurosms importantes estn cuestiones relacionadas con las ne-cesidades de viviendas, suministro de agua y saneamientode una poblacin cada vez ms urbana. La planificacinurbana tambin tendr que gestionar de forma adecuadael proceso de desarrollo urbano, puesto que el crecimiento

urbano no gestionado o catico supone un obstculo funda-mental para el desarrollo urbano sostenible.

La planificacin urbana en los pases en desarrollo ten-dr que prestar atencin a las necesidades de la poblacinjuvenil, ya que, as como este sector representa el seg-mento ms activo e innovador de la poblacin, el desem-

pleo puede dar lugar a una fuente de trastornos sociales. Espor ello que planificar para la juventud plantea demandasespecficas para el desarrollo urbano en trminos de la ne-cesidad de tener instalaciones de educacin y capacitacinas como inversiones en locales para la prctica de deportesy para actividades de ocio.

Los desafos de la planificacin que surgen del encogi-miento urbano tanto en pases en transicin como en losdesarrollados van desde determinar cmo atender el costode infraestructuras poco usadas hasta identificar usos al-ternativos para instalaciones sociales abandonadas, grandesreas de viviendas vacas y tambin instalaciones comer-ciales e industriales. La planificacin para una poblacinurbana que est envejeciendo requiere innovacin por lacreciente demanda de este tipo de poblacin por atencinmdica, ocio, transporte y otros servicios para los ancianos.

Las crecientes olas de emigracin internacional hanhecho de las reas urbanas lugares cada vez ms multicul-turales y la planificacin urbana tendr que encontrar elequilibrio adecuado entre los grupos culturales que quie-ren conservar su identidad en las ciudades y la necesidad

de evitar formas extremas de segregacin y fragmentacinurbana. Los planificadores urbanos tendrn que considerarcada vez ms conflictos relacionados con construccionesreligiosas, entierros, rituales de sacrificio de animales y es-ttica de edificios.

TAMAO Y FORMASESPACIALES DE LAS CIUDADESLa poblacin urbana mundial de 3,3 mil millones de per-

sonas est distribuida de forma desigual entre asentamien-tos urbanos de diferentes tamaos. El 52% de la poblacinurbana mundial vive en ciudades con menos de 500.000personas. Un panorama parecido ocurre en los pases de-sarrollados y en los que estn en vas de desarrollo, puestoque el 54 % y el 51 % de su poblacin, respectivamente,vive en este tipo de ciudades. Con el crecimiento demogr-fico, las ciudades tienden a extenderse espacialmente y unaconsecuencia de este proceso es la fusin de ciudades queanteriormente no eran colindantes. La expansin fsica delas reas urbanas ya sea por la metropolitanizacin, la peri-urbanizacin o por el crecimiento urbano descontroladoplantea un gran reto para la planificacin urbana en todoel mundo.

La lacac aa q sa ac a las csas lalac v jac Wackhas / Sck


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Pases desarrollados

De modo general, aproximadamente el 63 % de la po-blacin urbana de los pases desarrollados est concentrada

en ciudades intermediarias y pequeas, con solo el 9,8 %de la poblacin viviendo en megaciudades. Una caracters-tica comn de muchas ciudades en pases desarrollados esla reduccin de las densidades urbanas, lo que contribuyecon el problema del crecimiento urbano descontrolado, queen Amrica del Norte ha sido mucho ms grave pues hastaprincipios del siglo 20 una parte importante de su poblacintena vehculo propio. Este problema es menos grave enEuropa occidental donde las tasas de propiedad de vehcu-los que se observaron en los EEUU en los aos 30 solo sealcanzaron en los aos 70.

Pases en transicin

Los pases en transicin solo tienen una megaciudadMosc, con 10,4 millones de habitantes y no hay ningnaglomerado urbano con una poblacin de 5 a 10 millonesde personas. La estructura de toma de decisin centralizadapermiti que el estado estableciera ciudades compactas ymuy densas con sistemas de transporte pblico funcional.La falta de mercados inmobiliarios garantiz que la asigna-cin del uso del suelo la realizara el estado y no se llevara a

cabo por medio de mecanismos de libre mercado. De formacolectiva, estas caractersticas produjeron ciudades muyatestadas y reguladas con centros dominantes. Las reformaspolticas y econmicas iniciadas en la dcada de noventaestn modificando gradualmente esta estructura.

Pases en desarrollo

Mientras los pases en desarrollo tienen 14 de las 19megaciudades del mundo, apenas el 8,4 % de su poblacinurbana reside en estas ciudades, pues un nmero mayor

de este tipo de poblacin (61,4 %) vive en ciudades conmenos de un milln de habitantes. Los pases en desarrollotambin estn experimentando problemas relacionados conla periurbanizacin puesto que ha contribuido al aumentodel costo de infraestructura y de oferta de servicios. Unacaracterstica diferenciadora en el crecimiento de las ciuda-des en pases en desarrollo y en especial en Amrica Latinay frica es la primaca urbana que plantea complejos retosde planificacin, en particular debido a su tendencia paracontribuir a problemas como el crecimiento urbano descon-trolado, atascos y la degradacin ambiental.

Planificacin de las consecuencias deltamao y forma espacial de las ciudades

A pesar de la importancia demogrfica de las ciudades inter-mediarias y pequeas, los esfuerzos de planificacin urbanaen los pases en desarrollo se han centrado desproporcio-nalmente en los problemas de grandes reas metropolita-nas. Para cumplir el objetivo de que las ciudades pequeasy medianas alcancen su potencial, estas deberan formarparte de la agenda de planificacin urbana para los pasesen desarrollo en el siglo 21.

El crecimiento urbano descontrolado, ya sea con el cre-cimiento hacia los barrios satlites en Amrica del Norte,la periurbanizacin en frica o la metropolitanizacin enAsia y en Amrica Latina, es producto de regulaciones pla-nificadoras inadecuadas o ineficaces. Entre los problemasque la planificacin tendr que abordar, se encuentran lossiguientes: Los muchos problemas sociales, econmicos,fsicos y ambientales, incluyendo la mejora de asentamien-

tos periurbanos informales; la oferta de transporte pblicoy otras infraestructuras en red; y una planificacin eficazy una gobernabilidad en cooperacin con las autoridadeslocales vecinas.

Un problema clave que la planificacin urbana del sig lo21 tendr que tratar es el aumento de la informalidad rela-cionada con patrones urbanos contemporneos. Los proce-sos de formalizacin han destruido a menudo las formas desustento y abrigo, y han empeorado la exclusin, la margi-nacin y la pobreza en las ciudades del mundo en desarro-llo. Para tener una planificacin urbana relevante que sirva

al bien comn, hay que identificar formas innovadoras detratar con la informalidad.

Las ccs las mgac acal ha hch las as a-as lgas caa vz ms mlclals

Al Mll / Sck


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Planificacin de las consecuencias de loscontextos econmicos urbanos

La pobreza urbana y la proliferacin de barrios precarios

son problemas que van de la mano y deberan estar a lacabeza en la agenda de planificacin de muchos pases endesarrollo. La planificacin urbana debe esforzarse parareducir la pobreza mediante programas que favorezcan alos pobres y que hagan hincapi en la igualdad, participa-cin y justicia social. Los programas de mejora de barriosprecarios y asentamientos informales pueden implantarsepara ofrecer o mejorar la infraestructura y servicios bsicoscomo agua, saneamiento, recojo de basura, drenaje pluvial,iluminacin de las calles, caminos y calles pavimentados.

Con apenas pocas excepciones, los niveles de desigual-

dad en todo el mundo han aumentado y la planificacinurbana puede tratar este problema a travs de polticas re-distributivas que den prioridad a los grupos y reas de bajosingresos. La oferta de colegios, servicios sanitarios bsicos,suministro de agua y saneamiento en los barrios pobrescontribuir a largo plazo a reducir el grado de desigualdaddentro de las ciudades. En las ciudades de los pases desa-rrollados, la planificacin urbana tendr que hacer frente alas manifestaciones espaciales asociadas con las varias for-mas de exclusin social y marginacin enfrentadas por losemigrantes y otras minoras.

Muchos pases sufren con la incertidumbre y el dete-rioro econmicos a causa de la actual crisis econmica, lo

que implica menos fondos disponibles para los programasde desarrollo urbano iniciados por el estado tales comomejora y proyectos de prevencin de barrios precarios ascomo iniciativas de regeneracin y de reduccin de la po-

breza que se vern afectados de forma negativa de la mismamanera que las aspiraciones para lograr los Objetivos deDesarrollo del Milenio. Todo esto refuerza la necesidad deque los gobiernos acten en alianza con los actores de lasociedad civil y del sector privado, tanto formal como infor-mal, en asuntos relacionados con la planificacin urbana.

En una poca donde faltan oportunidades de empleoformal en todo el mundo por la crisis econmica global, laplanificacin urbana puede desempear un papel esencialfacilitando medios de ganarse la vida a travs del desarro-llo econmico local que es un proceso participativo queempodera la comunidad donde los gobiernos y las comuni-dades locales, la sociedad civil junto con el sector privadoy pblico trabajan lado a lado para estimular y mejorar laeconoma local en una regin determinada. La planificacinurbana podra crear incluso condiciones que posibiliten eldesarrollo del empleo adoptando una gestin de uso delsuelo o sistemas de zonificacin ms flexibles que permi-tan usos mixtos del suelo, al contrario de la zonificacinmono-funcional que tiene por objetivo segregar diferentesactividades.

dz cas ms laas y sgs sass ascas, 2005. f: Cha, 2007, . 116

Ca plac(mlls)

rsg sas

tm Vlc tmsas tas iacs Maaas

tk 35,2 7 7 7 7 7

Ca Mxc 19,4 7 7 7

nva Yk 18,7 7 7 7S pal 18,3 7 7

bmay 18,2 7 7 7 7

dlh 15,0 7 7 7

Shagh 14,5 7 7 7 7

Calca 14,3 7 7 7 7 7

Yakaa 13,2 7 7

bs As 12,6 7 7 7

Tabla 3


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LOCALIZACIN Y VULNERABI-LIDAD ANTE DESASTRESNATURALES Y CAUSADOS

POR EL SER HUMANOLas ciudades estn muy vulnerables a los efectos de desas-tres naturales y a los causados por el hombre debido a uncomplejo conjunto de procesos interrelacionados. Desde1975, el nmero de desastres naturales registrados haaumentado cuatro veces y, aunque todos los continentesrelatan ms episodios de desastres naturales, la tasa pro-medio de aumento ms elevada es la de frica donde sloen la ltima dcada el nmero de desastres naturales haaumentado tres veces. Entre 1975 y 2006, el nmero de

desastres causados por el hombre ha aumentado diez vecesy las tasas de aumento ms altas las registran Asia y frica.

La localizacin es un importante factor determinantedel tipo y frecuencia de los riesgos naturales que puedeexperimentar una ciudad. Ocho de las 10 ciudades mspobladas estn ubicadas en fallas tectnicas, mientras queel 90% de estas ciudades estn en regiones vulnerables atormentas destructivas (Tabla 3). Por su localizacin favora-ble, las reas costeras estn densamente pobladas y tienengrandes concentraciones de actividades econmicas, sin

embargo, las poblaciones de estas regiones corren el riesgodel aumento del nivel del mar y de episodios climatolgicosextremos como ciclones tropicales e inundaciones, todosellos asociados con el calentamiento global.

Pases desarrollados

Las formas ms comunes de desastres naturales que afec-tan los pases desarrollados son inundaciones, tormentas deviento, terremotos y erupciones volcnicas. Los impactoshumanos en los desastres naturales varan mucho entre los

pases desarrollados y los que estn en vas de desarrollo.Mientras las prdidas econmicas en trminos absolutosson ms altas en los pases desarrollados, las prdidas hu-manas son menores, resultado del alto grado de inversinen la mitigacin de desastres. Los pases desarrollados sonresponsables por lo menos del 10% de las prdidas huma-nas en el mundo debido a desastres naturales. En 1999,los EEUU informaron de dos a tres veces el mismo nmerode desastres naturales que Bangladesh, sin embargo, estepas experiment 34 veces ms muertes. La caractersticadiferenciadora es la alta capacidad tcnica para sistemas

de alerta temprana, preparacin para desastres y reduccindel riesgo en el mundo desarrollado, todo lo que falta enmuchos pases en desarrollo.

Pases en transicin

Algunos de los pases de Europa del Este y Centraltienen topografas difciles y estn ubicados en reas que

los ponen en riesgo de sufrir desastres naturales y causa-dos por la accin del ser humano. Muchos de estos pasesestn cercados por tierra, se encuentran sobre o rodeadosde montaas abruptas que con frecuencia sufren actividadssmica, fuertes lluvias, avalanchas, desprendimiento detierras y terremotos. En noviembre y diciembre de 2007,Serbia, Montenegro y Kosovo sufrieron graves inundacio-nes y desastres provocados por la accin del hombre, quecomo la enorme explosin en un depsito de armas de Al-bania en marzo de 2008, tienden a ocurrir ms a menudoen esta regin.

Pases en desarrollo

Los pases en desarrollo han experimentado la tasa de au-mento ms rpido de desastres naturales y causados porel hombre en las ltimas tres dcadas. Con la rpida urba-nizacin, estos pases enfrentan mayores riesgos de sufrirdesastres naturales en el futuro. Las ciudades de pases endesarrollo padecen los impactos de los desastres naturalesde manera desproporcionada, debido a la incapacidad delas autoridades para gestionar situaciones pre y post- desas-

tres. Como consecuencia, los desastres naturales tienden allevarse ms vidas en este tipo de pases. De hecho, el 98%de los 211 millones de personas afectadas por desastresnaturales entre 1991 y 2000 vivan en pases en vas dedesarrollo y, aunque las prdidas econmicas en trminosabsolutos son me

2009 planificación de ciudades sostenibles

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