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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de Universalización de la salud ”
YVAN QUISPE APAZA
Congreso de la República Edificio Hospicio Ruiz Dávila
Jr. Ancash Nº 569 – Cercado de Lima Teléfono: (51) 311-777 Anexo 7304
Proyecto de Ley N°___________
PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA QUE
MODIFICA EL ARTÍCULO 25º DEL REGLAMENTO DEL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PARA LA
REGULACIÓN DE LAS CAUSALES DE REEMPLAZO DEL
CONGRESISTA POR EL ACCESITARIO.
El congresista de la República YVAN QUISPE APAZA, en el ejercicio del derecho de iniciativa que le
confiere el artículo 107º de la Constitución Política del Perú; y conforme a lo establecido en los artículos 75º
y 76º del Reglamento del Congreso de la República, por intermedio del Grupo Parlamentario “Frente Amplio
por Justicia Vida y Libertad”, propone el siguiente:
PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ha dado la Resolución Legislativa siguiente: PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 25º DEL REGLAMENTO
DEL CONGRESO DE LA REPÙBLICA, PARA LA REGULACIÓN DE LAS CAUSALES DE REEMPLAZO
DEL CONGRESISTA POR EL ACCESITARIO.
Artículo Único. - Modificación del artículo 25º del Reglamento del Congreso de la República Modifíquese el artículo 25º del Reglamento del Congreso de República, en los siguientes términos:
“Artículo 25º.- Reemplazo por el accesitario En caso de muerte, o enfermedad o accidente que lo inhabilite de manera permanente para el ejercicio de sus funciones; o que haya sido inhabilitado o destituido en juicio político por infracción constitucional; o que haya sido condenado mediante sentencia firme a pena privativa de la libertad efectiva o suspendida por la comisión de delito doloso o culposo, el Congresista será reemplazado por el accesitario.
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Notificada la sentencia firme, la Presidencia del Congreso, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes emite la respectiva resolución legislativa que determina el desafuero del parlamentario. Dicha resolución es notificada en las veinticuatro horas siguientes al Jurado Nacional de Elecciones a fin de expedir las credenciales al accesitario elegido en el respectivo proceso electoral. (…)”
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. FUNDAMENTOS DE LA PROPUESTA.
1.1 IMPORTANCIA DE LA PROPOSICIÓN NORMATIVA.
La importancia de la presente propuesta radica en que permitirá fortalecer los valores
constitucionales presentes en la Constitución. Valores democráticos de importancia en la actualidad, tales
como la “lucha contra la corrupción” y la promoción de un “adecuado ejercicio del rol funcionarial”. Ahora
bien, dichos valores se fortalecerán siempre que nuestro ordenamiento jurídico limite lo más que se pueda,
aquellos espacios de arbitrariedad que generan impunidad.
Además, la importancia de combatir estas formas de corrupción, y promover los valores
democráticos en un marco de Estado Social y Democrático de Derecho, responde a una necesidad real de
nuestro país que ha afectado económica y socialmente a los más vulnerables, pues, es por todos conocido
que “[l]a realidad política de los últimos años ha revelado cómo la corrupción en el uso de los recursos
públicos afectó la atención de derechos como la educación, salud y vivienda”1.
1.2 DIAGNÓSTICO DE LA REALIDAD CONSTITUCIONAL.
1.2.1 La problemática social de la criminalidad en las altas esferas del poder
En julio del año 2018, se difundió una serie de audios sobre diálogos entre personas que integraban el sistema de justicia y que alcanzaban también a empresarios y abogados importantes. Dichos audios contenían conversaciones donde se realizaron tratativas para el ingreso a puestos del Ministerio Público y el Poder Judicial. Aquellos audios revelaron la existencia de una organización criminal dedicada al tráfico de influencias, así como una serie de actos de corrupción de funcionarios en nuestros sistemas de justicia; lo que conllevó a una crisis política y judicial que vinculó a altos magistrados, todo lo cual fue investigado como el caso de “Los Cuellos Blancos del Puerto”.
Este lamentable caso es solo una muestra de las redes ilícitas que se encuentran enquistadas en diversas instituciones del Sector Público. En razón a ello, la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción (PPEDC) difundió la investigación denominada “Corrupción en el Sistema de Justicia: Caso Los Cuellos Blancos”, la cual determina que un total de 334 magistrados (151 jueces y 183 fiscales) están involucrados o sentenciados por presuntos actos de corrupción en todo el país.
Frente a ello, debemos tener en cuenta que nuestro modelo constitucional y democrático de Estado de Derecho tiene entre sus tareas fundamentales el correcto funcionamiento de las instituciones públicas de acuerdo al artículo 44º de la Constitución, que establece de manera expresa que “son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger
1 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente 2016-2004-AA/TC, José Luis Correa Condori contra la Sentencia de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, fj. 35; http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/02016-2004-AA.html (Visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020)
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a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”.
Ello significa que nuestro sistema de justicia debe abocarse a desarrollar una actividad jurisdiccional a partir de órganos independientes que permitan resolver un conflicto o aplicar sanciones ante la infracción de la ley, y, de acuerdo a lo reconocido por el Tribunal Constitucional, dicha actividad involucra sancionar los actos delictivos y tutelar adecuadamente los derechos fundamentales.
La presencia de la corrupción en nuestra sociedad afecta a la gestión del Estado, ya que incide directamente en la legitimidad y transparencia de los poderes públicos, afectando el adecuado desarrollo económico, social e institucional de un país, ya que destruye la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas.
1.2.2 La corrupción como uno de los principales problemas del país:
De acuerdo con el Cuadro N° 01 que se encuentra a continuación2, podemos apreciar que la corrupción constituye uno de los principales problemas de la región. En el mismo se puede notar que son tres países los que destacan por tener una elevada percepción del fenómeno: Colombia (20%), Perú́ (19%), Brasil (16%) y México (14%).
Cuadro N° 01
En nuestro país, de acuerdo con lo determinado por la Contraloría General de la República, en el año 2019, la corrupción afectó las labores tanto en el sector público como privado, ocasionando pérdidas
2 LATINOBARÓMETRO, Informe 2018, http://cdn01.pucp.education/idehpucp/wp-content/uploads/2019/11/26204452/latinobarometro-informe-2018.pdf (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020)
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por aproximadamente 23 000 millones de soles, respecto al presupuesto anual ejecutado, dicho monto equivale al 15% de la ejecución neta del sector público del año 20193.
Además, no debemos dejar de manifestar que los actos de corrupción tienen una incidencia directa sobre los más vulnerables en la sociedad. Así, pues, sus consecuencias afectarán la implementación de servicios sociales4, ya que todo acto corrupto implica torcer el cauce regular de la actividad en la administración pública5, y muchos de dichos actos tienen como consecuencia más o menos mediata, un desvío en los fondos administrados al interior de esta6.
1.2.3 La corrupción como fenómeno estructural
El 46% de peruanos señala a la corrupción como uno de los principales problemas del país y un 82% considera que el crimen organizado ha penetrado la política; esto según un estudio de la Asociación Civil Proética7. A su vez, dentro de dicho fenómeno, consideran a la corrupción de funcionarios y autoridades como una de sus principales expresiones, teniendo una apreciación negativa del desempeño de algunas instituciones en particular, tales como el Poder Judicial, el Congreso de la República y la Policía Nacional del Perú8. En términos generales, podemos señalar que dada la naturaleza compleja del fenómeno en comentario, el mismo involucra tanto al sector privado como público9, pudiéndose identificar entre sus causas, las siguientes:
La ausencia de valores en la sociedad
La distribución política del poder en la administración pública de forma intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente del mismo.
La coyuntura de una sociedad subdesarrollada.
Factores sociales y políticos de raigambre histórica10.
3 RPP, https://rpp.pe/peru/actualidad/contraloria-general-peru-pierde-anualmente-s-23-000-millones-por-corrupcion-e-inconducta-funcional-noticia-1273874?ref=rpp (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020) 4 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Manual sobre delitos contra la Administración Pública. IDEHPUCP. 2015. p. 21.
https://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2016/04/Manual-sobre-delitos-contra-la-administraci%C3%B3n-p%C3%BAblica.pdf (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 5 SALINAS SICCHA, Ramiro. Delitos contra la Administración Pública, Grijley, Lima, 2018, p. 106. 6 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Manual sobre delitos contra la Administración Pública. IDEHPUCP. 2015. p. 21.
https://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2016/04/Manual-sobre-delitos-contra-la-administraci%C3%B3n-p%C3%BAblica.pdf (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 7 PROÉTICA, https://www.proetica.org.pe/noticias/la-corrupcion-es-uno-de-los-principales-problemas-del-estado-peruano-segun-estudio/ (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020) 8 IPSOS. X Encuesta Nacional sobre Percepciones de Corrupción. https://www.ipsos.com/es-pe/7-de-cada-10-peruanos-opinan-
que-la-corrupcion-aumento-en-el-pais-en-los-ultimos-5-anos (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 9 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Sobre la corrupción en el Perú. Algunas notas sobre sus características, causas, consecuencias
y estrategias para enfrentarla. p. 1. http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/98F34F32106A975A05257E0600627371/$FILE/Sobre_la_corrupci%C3%B3n_en_el_Per%C3%BA._Montoya.pdf (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 10 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Op. cit. p. 1.
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Ahora bien, dicho malestar causado por el fenómeno de la corrupción no es una situación nueva, puesto que el mismo se ha expresado a lo largo de toda nuestra historia11, y manifiesta problemas estructurales de índole ética y cultural que impactan sobre la falta de identificación con nuestra nación y falta de confianza interpersonal12 que tenemos como sociedad.
Por otro lado, aun cuando el fenómeno tiene raíces estructurales, y por ende, su solución integral deba alinearse a procesos de cambio culturales13, también es cierto, que desde el sistema jurídico podemos contribuir a varias de sus expresiones concretas, por ejemplo a través de la regulación de las conductas mediante el uso de normas administrativas, y penales14
La pasividad en la aplicación de las normas para sancionar a las personas que realizan actos de corrupción, así como la dilación innecesaria en la ejecución de acciones eficientes, también configuran formas de corrupción. De ahí, que la lucha contra la corrupción exija un trabajo coordinado entre los poderes del Estado, así como con actores civiles15.
Lamentablemente, contamos con un sistema de normas aún débil, expresado también a nivel parlamentario. En concreto, la actual regulación del artículo 25 del Reglamento del Congreso de la República que regula las actividades de los parlamentarios, estaría permitiendo “que hubiera congresistas condenados por la comisión de delitos culposos (…), o incluso de delitos dolosos sujetos a la imposición de una pena condicional de privación de la libertad”16
Dicha situación viene impidiendo hacer frente de manera efectiva a un conjunto de situaciones que estarían vulnerando valores constitucionales de nuestra Democracia.
En ese sentido, a través del presente proyecto de ley, se propone la modificación del artículo 25º del Reglamento del Congreso de la República, creando las condiciones idóneas para el desarrollo de un ambiente de transparencia y probidad dentro del Parlamento, salvaguardando el debido procedimiento del reemplazo de un Congresista por el accesitario en caso de que tenga una sentencia firma con pena privativa de libertad suspendida cometida por delito doloso o culposo.
11 QUIROZ, Alfonso. Historia de la Corrupción en el Perú. IEP. 2018. p. 425. 12 RED E AMÉRICA. Corrupción, fragilidad de las instituciones y ruptura de la confianza,
https://www.redeamerica.org/Portals/0/Publicaciones/FortalecimientoMiembros/Corrupci%C3%B3n-y confianza.pdf?ver=2018-01-19-115158-413 (visitado por ultima vez el 28 de setiembre de 2020) 13 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Manual sobre delitos contra la Administración Pública. IDEHPUCP. 2015. p. 19.
https://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2016/04/Manual-sobre-delitos-contra-la-administraci%C3%B3n-p%C3%BAblica.pdf (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 14 HURTADO POZO, José. “Corrupción: el caso peruano”, en Pena y Estado. Corrupción de funcionarios públicos, Año 01 - Número 01, Buenos Aires, 1995. p. 156. 15 MONTOYA VIVANCO, Yvan. Sobre la corrupción en el Perú. Algunas notas sobre sus características, causas, consecuencias
y estrategias para enfrentarla. p. 8. http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/98F34F32106A975A05257E0600627371/$FILE/Sobre_la_corrupci%C3%B3n_en_el_Per%C3%BA._Montoya.pdf (visitado por última vez el 28 de setiembre de 2020) 16 DELGADO-GUEMBES, César. Para la Representación de la República. Apuntes sobre la constitución del Congreso y el
estatuto de los parlamentarios, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2011, p. 699.
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Nuestra propuesta permitirá luchar firmemente contra la corrupción, apostando por una gestión pública idónea, en todos los niveles de gobierno, a través del correcto funcionamiento de las normas vigentes.
1.2.4 Estructuras parlamentarias para la Lucha contra la Corrupción
En este marco, es preciso considerar el papel relevante que la institución del parlamento juega en la lucha contra la corrupción. Así, tenemos que en la estructura de la organización parlamentaria se establecen filtros de control, tales como la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, la Comisión de Ética, la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, y, finalmente el control parlamentario en general.
La actuación de dichas Comisiones ha permitido que en los últimos años, diversos parlamentarios evadan la actuación de la Justicia, amparándose, a su vez, en diversas instituciones jurídicas. Así, por ejemplo, desde el año 2006 hasta el 2019, de aproximadamente 40 solicitudes de levantamiento de inmunidad realizadas por el Poder Judicial solo 06 solicitudes fueron aprobadas17. Ello expresa el ejercicio de la selectividad al interior del parlamento, que ha impedido la debida investigación y procesamiento por parte del Ministerio Público y el Poder Judicial, respectivamente. Este ambiente de impunidad, a favor de algunos congresistas y la desigualdad ante el trato de la ley, genera una percepción de blindaje hacia los congresistas, quienes se configuran como actores especialmente poderosos capaces de reproducir sus prácticas evasivas de la justicia gracias al lugar privilegiado que ocupan al interior de la institución pública.
También hay que precisar que las reformas a proponer no vulneran los derechos fundamentales de los parlamentarios, dejándolos en indefensión ante todo tipo de persecución política18, viendo menoscabado el ejercicio de sus funciones a raíz de encausamientos judiciales. Además, el ejercicio de tales funciones se encuentra amparado por el art. 93º de la Constitución, que regula la inviolabilidad parlamentaria de la que son titulares los congresistas, específicamente en su segundo párrafo, que establece que los congresistas
«no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten
en el ejercicio de sus funciones».
A partir de lo anterior se desprende que el espacio de la institución del parlamento reproduce dinámicas de selectividad y protección de hechos ilícitos19, por lo que se hace necesario realizar algunas reformas en su actual regulación a efectos de mitigar actuaciones lesivas a la institucionalidad democrática.
Además, podemos afirmar que, dada la naturaleza eminentemente política del Congreso de la República, en el cual convergen diversos grupos parlamentarios que están expuestos a “negociaciones bajo la mesa”, se hace necesario mejorar la normativa que regula los espacios de actividad y ejercicio de poder de los parlamentarios, a efectos de promover que la actuación del sistema de justicia no encuentre frenos a
17 PROÉTICA, La inmunidad parlamentaria. Lima, 2019, p. 24. https://www.proetica.org.pe/wp-content/uploads/2019/06/Inmunidad-Parlamentaria.-Breve-an%C3%A1lisis-de-esta-prerrogativa-constitucional.pdf (visitado por última vez el 23 de setiembre) 18 FERNÁNDEZ-VIAGAS, Plácido. La inviolabilidad e inmunidad de los diputados y senadores. La crisis de los `privilegios ́
parlamentarios, Civitas, Madrid, 1990, p. 138. 19 Sobre selectividad y cómo opera véase GASPAR CHIRINOS, Ángel. Selectividad, Asociación Diferencial y Control: La nueva
regulación de la gestión de Intereses como Herramienta de Prevención del delito de tráfico de Influencias. En: Boletín 03-2018
Anticorrupción y Justicia penal. IDEHPUCP. Además, SOLÍS ESPINOZA, Alejandro. Criminología. Adrus, Lima, 2017, p. 330.
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su proceder, fortaleciendo así nuestro sistema democrático en contra del sentido común que la ciudadanía tiene del actuar de estos altos funcionarios.
1.3 FINES CONSTITUCIONALES QUE SE PRETENDE GARANTIZAR CON LA PROPUESTA DE
MODIFICACIÓN20
1.3.1 Fines constitucionales por garantizar
Previamente, hay que indicar que la Constitución Política del Perú exige a los ciudadanos y ciudadanas el cumplimiento de ciertas exigencias de ética ciudadana y republicana, que de modo implícito o explicito, se constituyen en la primera línea de defensa de los valores de libertad, igualdad y solidaridad, de los principios – derechos fundamentales de Dignidad de la persona humana y de la igualdad y no discriminación, entre otros.
1.3.2 La ética pública y la Dignidad del Cargo
Como bien es conocido por todos nosotros el modelo democrático de convivencia social y política
establecido por la Constitución Política del Perú de 1993, reconoce unos presupuestos socio culturales,
político-estructurales y éticos21
En este sentido, la Constitución exige a los ciudadanos y en especial a las autoridades un
determinado comportamiento. Las autoridades no sólo deben tomar sus decisiones teniendo en cuenta los
intereses de todos22 sino, también, exhibir una ética pública en la gestión de la administración del Estado23.
La Constitución exige a todos los funcionarios públicos, electos o de carrera, ‹‹la adhesión a valores éticos
comunes, así como al conjunto de principios y normas destinadas a proteger, mantener y priorizar el interés
público sobre los intereses privados››24. Es decir, la Constitución vigente, exige a todos los funcionarios
públicos el cuidado de los recursos públicos, un uso debido del poder y les prohíbe obtener beneficios
irregulares25.
Además, afirma el Tribunal Constitucional que el modelo de Estado Social y Democrático de
Derecho obliga a:
‹‹todos los servidores de la Nación, independientemente de su jerarquía y la función
pública que cumplan en los ámbito civil, militar y policial, de que ejerzan dicha
función con probidad, honestidad y austeridad […], necesarias para generar la
20 Este apartado se basa en el ítem 8 del Informe N° 001-2017-2018-CJDH/CR y en el Proyecto de Ley 5708/2020-CR. Proyecto que corresponde al congresista Yvan Quispe Apaza. 21 BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang, Estudios sobre el Estado de Derecho y la Democracia, Editorial Trotta, Madrid, 2000, p. 98 y ss. 22 BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang, Op. cit., p. 115. 23 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ de 1993, art. 39, 41 y 44. 24 OCDE, integridad pública, p. 7; https://www.oecd.org/gov/ethics/recomendación-sobre-integridad-es.pdf (Visitado por última vez el 17 de julio de 2018). 25 Esto encuentra su concreción en el Decreto Supremo N° 092-2017-PCM, IV DIAGNÓSTICO.
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confianza ciudadana en los servidores de la Nación a través de la cual el modelo
democrático establecido por la Constitución se legitima››26
De lo expresado se desprende que toda conducta de los parlamentarios debe orientarse a la
promoción y respeto de la ética pública y la dignidad del cargo.
1.3.3 La igualdad constitucional
La igualdad, en principio, alude al reconcomiendo de que todas las personas naturales gozan de la titularidad y ejercicio de los mimos derechos fundamentales27. Y la discriminación es una desigualdad antijurídica que se produce por violación del principio de igualdad28; ‹‹es decir, en el desigual tratamiento de las diferentes que éste tutela por igual o en la frustrada satisfacción de los derechos […] conferidos a todos también por igual››29.
Respecto a la igualdad, el Tribunal Constitucional ha señalado ‹‹que la igualdad […][en] cuanto
principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. En cuanto derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional, la igualdad, oponible a un destinatario. Se trata del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica› o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes. En cuanto constituye un derecho fundamental, el mandato correlativo derivado que aquél, respecto a los sujetos destinatarios de este derecho (Estado y particulares), será la prohibición de discriminación. Se trata, entonces, de la configuración de una prohibición de intervención en el mandato de igualdad››30
A su vez, la Corte Internacional de Derechos Humanos ha señalado que el principio de igualdad y
no discriminación ‹‹pertenece al jus cogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico31. Hoy día no se admite ningún acto jurídico que entre en conflicto con dicho principio fundamental, no se admiten tratos de discriminatorios en perjuicio de ninguna persona, por motivos de género, raza, color, idioma, religión, o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición››32.
26 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, EXP. N° 008-2005-PI/TC, Fj. 16, http:///www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00008-2005-Al.html (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020) 27 FERRAJOLI, Luis, ‹‹Principia Iuris Teoría del Derecho y Democracia. 1. Teoría del derecho››, Editorial Trotta, Madrid, 2011, p. 742 y 743. 28 FERRAJOLI, Luigi, Op. cit, p. 747. 29 Loc. cit. 30 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Exp. 0045-2004-PI/TC, Demanda de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Abogados del Cono Norte de Lima, contra el artículo 3° de la Ley N.º 27466, modificatoria de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, Fj. 20. http://www-tc-gob.pe/jurisprudencia/2006/00045-2004-AI.html, (Visitado por última vez el 23 de setiembre del 2020). 31 El subrayado es nuestro. 32 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, ‹‹Opinión Consultiva OC 18/03, de 17 de setiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, ‹‹Condición Jurídica y Derechos de los Inmigrantes Indocumentados››, párr. 101, http://www.corteidh.or.er/does/opiniones/seriea_18_esp.pdf, (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020).
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Este principio impone al Estado Peruano, en primer lugar, la obligación de inhibirse de realizar actos que de cualquier modo se dirijan, directa o indirectamente, a implantar condiciones de discriminación de jure o de facto33. Y, en segundo lugar, la obligación de favorecer medidas positivas para revertir o cambiar realidades discriminatorias existentes en el Perú, en detrimento de algún grupo de personas34. ‹‹Esto implica el deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias››35.
Respecto a la no discriminación, la Observación General N° 20 que desarrolla el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que ‹‹toda distinción, exclusión, restricción o preferencia u otro trato diferente que directa o indirectamente se base en los motivos prohibidos de discriminación, y que tenga por objetivo o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento de, goce o ejercicio36 en condiciones de igualdad, de los derechos reconocidos en el Pacto. La discriminación también comprende la incitación a la discriminación y el acoso››37
Igualmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que ‹‹el Derecho y los Estados deben ayudar al avance social, de lo contrario se corre el grave riesgo de legitimar y consolidar distintas formas de discriminación violatorias de los Derechos Humanos››38 por lo que un ‹‹derecho que le está reconocido a las personas no puede ser negado o restringido a nadie y en ninguna circunstancia […]››39
Pues bien, una de estas circunstancias es la corrupción. La presencia de ésta contribuye a
profundizar o crear situaciones de desigualdad estructural40. Se estima que desde la independencia en 1821 hasta el año 2000, la corrupción anual equivale al 3,68 por ciento del producto bruto interno. Ahora bien desde el año 1994 hasta el año 2017 el producto bruto interno ascendió 7, 858,373 de millones de soles41 y si aplicamos el porcentaje antes mencionado tenemos que 289,188.126 millones de soles han desaparecido por la corrupción durante este periodo.
¿Cuántos colegios se han dejado de construir e implementar adecuadamente afectándose de este
modo el derecho fundamental a la educación tan importante para la convivencia democrática, la lucha contra la violencia de género y la corrupción? ¿Cuántas postas médicas u hospitales se han dejado de construir y equipar o abastecer con medicinas para todos los ciudadanos y ciudadanas que recurren a los servicios de
33 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Op. cit. párr. 103. 34 Loc. cit. 35 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Op. cit, párr. 104. 36 Cursivas y negritas son nuestras. 37 ONU, Observación General N° 20, ‹‹La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (Articulo 2, párrafo 2 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)››, párr. 7, http:/tbinternet.ohvhr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=E%2fC.12%2fGC%2f20&lang=en (visitado por última vez el 23 de setiembre del 2020). 38 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Átala Riffo y niñas vs Chile Sentencia del 24 de febrero de 2012, fj. 120, http://www.corteidh.or.er/docs/casos/artìculos/serie_239_esp.Pdf (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020). 39 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, ob. Cit. fj. 93, http://www.corteidh.or.er/docs/casos/artìculos/series_239_esp.Pdf (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020). 40 SABA, Roberto, ‹‹Más allá de la igualdad formal ante la ley. ¿Qué les debe el Estado a los grupos desaventajados?››, XXI siglo veintiuno editores, Argentina, 2016, p. 72. 41 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICAS E INFORMÀTICA – INEI, https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice/-temtico/economia/ (Visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020)
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salud del Estado? ¿Cuántas viviendas sociales se han dejado de construir obligando a los ciudadanos y ciudadanas a construir sus casas en lugares peligrosos exponiendo sus vidas y sus bienes al embate de la naturaleza? ¿Cuántas políticas públicas no se han ejecutado o implementado para integrar a los ciudadanos y ciudadanas peruanas que pertenecen a otras culturas? ¿Cuántas políticas ambientales se habrían podido ejecutar para revertir o atenuar el cambio climático en el Perú y paralelamente salvaguardar la integridad y la vida de todos los ciudadanos o ciudadanas y la biodiversidad de la naturaleza? Cuantos funcionarios y servidores públicos se dejan de contratar por la corrupción – con buenas remuneraciones – para implementar las políticas públicas que requiere el país.
Esta carencia de políticas públicas o de su ejecución adecuada debidas a la corrupción afecta la plena vigencia del principio de igualdad constitucional – también por supuesto la Dignidad de las personas, su integridad personal, el derecho a la vida, su autonomía personal, derecho a la salud, derecho a un medio ambiente equilibrado, etc. – en su manifestación como igualdad de oportunidades y como prohibición de profundizar o crear situaciones de desigualdad estructural.
Finalmente, hemos de señalar que la actual regulación del Art. 25 del Reglamento del Congreso de
la República establece un trato desigual no justificado. Esto debido a que impide que la acción de la justicia alcance a los parlamentarios que haya cometidos delitos, y, además, permite el ejercicio de la función pública, contraviniendo un mandato judicial.
1.3.4 El principio democrático
Cabe indicar que los ‹‹actos y actividades corruptos(as) son sólo la punta de un iceberg que indica
la existencia de un problema mucho más profundo: el de la tendencia a sustituir el ideal de la cooperación democrática por formas de competencia y de imposición de influencias que contradicen radicalmente [este principio]››42
No cabe duda de que la corrupción es una grave amenaza para la convivencia democrática.
Igualmente, la corrupción desestabiliza y genera inseguridad en las sociedades democráticas ‹‹al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley››43
Desde esta perspectiva, la corrupción afecta tanto la democracia formal, entendida como valor
constitucional, así como la democracia sustantiva, basada en los derechos fundamentales44. Como ya se ha dicho la corrupción actúa al margen de las reglas democráticas y afecta directamente los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas al impedir su plena vigencia. Por otra parte, corrupción puede implicar el deterioro de la obligatoria adhesión al principio democrático.
Asimismo, la corrupción sustituye el interés público por el privado, niega ‹‹los principios de igualdad
y transparencia, y [al] favorecer el acceso privilegiado y secreto de ciertos agentes a los medios públicos, de tal modo que cuando la corrupción alcanza un nivel de extraordinaria gravedad – que cuestiona la
42 GARZÒN VALDÈZ, Ernesto, ‹‹ACERCA DE LA CALIFICACIÒN MORAL DE LA CORRUPCIÒN. Tan sólo una propuesta›› en Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 21 (octubre 2004), pp. 17 y 18. 43 ONU, Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, p. 5; https:/www.unode.org/pdf/corrupción/publicatiòns_unode_convention-s.pdf (Visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020). 44 BARAK, Aharon, ‹‹Proporcionalidad. Los derechos fundamentales y sus restricciones››, Palestra Editores, Lima, 2017, p. 246 y ss.
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separación de poderes, la independencia del poder judicial, el papel mediador de los partidos políticos […]- podría ocurrir que fuera ilusorio seguir hablando de democracia – incluso de democracia corrupta››45
Finalmente, el Tribunal constitucional sostiene que la corrupción afecta el orden democrático al
expresar que:
‹‹no solo cabe considerar que el buen funcionamiento de la Administración Pública constituye un bien de índole constitucional cuya protección podría justificar la intervención del Derecho penal, sino que el propio combate contra toda forma de corrupción goza también de protección constitucional, lo que este Tribunal ha deducido de los artículos 39º y 41º de la Constitución. (006-2006-CC, resolución de aclaración del 23 de abril de 2007) así como del orden democrático previsto en el artículo 43 de la Constitución (Exp. Nº 009-2007-AI, 0010-2007-AI, acumulados, fundamento Nº 58). Ello resulta coherente con el Preámbulo de la Convención Interamericana contra la corrupción, la cual establece que››
‹‹la Democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio›› (subrayado nuestro)46.
1.3.5 Separación de poderes La Constitución Política del Perú acoge el principio de separación de poderes, la que se expresa, al
menos en lo siguiente: a) establece que a cada poder público le corresponde una determinada competencia estatal; b) estas competencias se ejercen a exclusividad por cada uno de los poderes públicos reconocidos por la Constitución; c) cada poder público actúa de modo independiente, preservando de este modo su autonomía y d) entre los poderes públicos sólo existen una relación de coordinación47.
Por otra parte, dicho principio ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional
‹‹Conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución, la Republica del Perú se configura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se organiza según el principio de separación de poderes. Al respecto, hemos expresado que: “La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e,
45 GONZÀLES AMUCHASTEGUI, Jesús, ‹‹CORRUPCIÒN, DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA›› en Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 10 (abril 1999), pp. 7-24. 46 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente Nº 00017-2011-PI/TC, https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/00017-2011-AI.html (Visitado por última vez el 29 de setiembre de 2020). 47 SOLOZABAL ECHEVARRÍA, Juan José, ‹‹Sobre el principio de separación de poderes›› en la Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 24, Noviembre – Diciembre, Madrid, 1984, p. 230 y ss.
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idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura” (Exp. N°0023-2003/AI, Fundamento N° 5)››48
‹‹Sin embargo, la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se desprende el principio de colaboración de poderes. Al respecto encontramos una colaboración de poderes cuando el artículo 104° de la Constitución establece que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de poderes cuando el artículo 129° de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o los ministro por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con las normas constitucionales relativas al proceso
de elaboración de la Ley de Presupuesto››49
Pues bien, la corrupción hace que los poderes públicos no ‹‹se deb[a]n una actitud remanente y
recíproca de respeto y cortesía››50. Impide que los poderes públicos reconozcan y respeten ‹‹las esferas competenciales en que las autoridades tienen el derecho a tomar decisiones con relativa autonomía››51
1.4. OBLIGACIÓN INTERNACIONAL DEL ESTADO DE LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIÓN
El Estado peruano contrae esta obligación con la ratificación de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción52
Esta obligación está conformada por un haz de deberes estatales, tales como obligaciones en
‹‹materia de prevención››53 y obligaciones relativas a la ‹‹sanción de la corrupción››54
De las obligaciones en materia de prevención interesa señalar la obligación del Estado peruano de
crear ‹‹uno o más órganos […] especializadas en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación
48 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, EXP. N° 0004-2004-CC/TC, Demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, Fj. 23; http:www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00004-2004-CC.html (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020) 49 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, EXP. N° 0004-2004-CC/TC, Demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, Fj. 24; http:www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00004-2004-CC.html (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020) 50 MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio, ‹‹Auto-restricción, deferencia y margen de apreciación. Breve análisis de sus orígenes y de su desarrollo›› en Estudios Constitucionales, Vol. 12, N° 1, 2014, Santiago de Chile, p. 372. 51 Loc. cit. 52 Ratificada por el Estado peruano el 16 de noviembre de 2004. 53 CAPDEFERRO VILLAGRASA, Oscar, La Obligación jurídica internacional de luchar contra la corrupción y su cumplimiento por el Estado español en Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, N° 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 142. 54 Loc. cit.
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coercitiva de la ley. Ese órgano y órganos […] gozaban de la independencia necesaria,
conforme a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado parte, para que puedan
desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas. Deberá proporcionarse a esas personas
o al personal de ese órgano u órganos formación adecuada y recursos suficientes para el desempeño de
sus funciones››55
Pues bien, la presente proposición normativa se encuentra encaminada a promover la igualdad de
trato ante la ley y los valores democráticos, a través de la lucha contra la corrupción y el cuidado del correcto
ejercicio del cargo de los funcionarios, lo cual se pretende lograr a través de la proposición de reforma del
Art. 25 del Reglamento del Congreso de la República. De esta manera, se contribuirá a dar cumplimiento a
esta obligación internacional del Estado peruano
1.5. ANÁLISIS DE LA PROPOSICIÓN DE LA LEY
1.5.1 Aproximación histórica.
A. La suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad en el Reglamento del
Congreso de la República.
El Reglamento del Congreso de la República regula el estatuto del parlamentario y “prevé que en
determinados casos vaque el cargo, y en otros el ejercicio de la función sea suspendido. Los primeros son
casos permanentes, los segundos temporales.”56
Bajo esa premisa, es preciso que hagamos una revisión histórica del artículo 25 del Reglamento
del Congreso de la República a efectos de verificar si la modalidad de ejecución suspendida de la pena
alguna vez se halló como un supuesto de restricción que genere vacancia en el parlamentario57.
55 ONU, ‹‹Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción››, art. 36. 56 DELGADO-GUEMBES, César, Para la Representación de la República. Apuntes sobre la constitución del Congreso y el estatuto de los parlamentarios, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2011, p. 635. 57 DELGADO-GUEMBES, César, Op cit., pp. 636-640.
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MODIFICACIONES AL ARTÍCULO 25 DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Texto original, antes de las modificatorias de 1998, 2006 y
2007
Modificatoria publicada el 06 de marzo de 1998.
Modificatoria publicada el 21 de julio del 2006.
Modificatoria publicada el 17 de octubre del 2007.
Artículo 25.- en caso de muerte o enfermedad que lo inhabilite en forma permanente o cumpla sentencia condenatoria o sea inhabilitado o destituido por el Congreso en aplicación de lo que establece y dentro de las condiciones contempladas en el artículo 100 de la Constitución Política, el congresista será reemplazado por el accesitario. En el caso de inhabilitación permanente por enfermedad, el congresista afectado no dejará de percibir sus haberes durante el período parlamentario correspondiente. En el caso de proceso penal, con detención y mientras ella dure, los haberes del congresista procesado serán depositados en una cuenta especial; de ser absuelto, le será entregada la suma acumulada y recobrará todos sus derechos, y en caso de sentencia condenatoria revestirá al presupuesto del Congreso
Artículo 25.- En caso de muerte o enfermedad que lo inhabilite en forma permanente o cumpla sentencia condenatoria por delito doloso o sea inhabilitado o destituido por el Congreso en aplicación de lo que establece y dentro de las condiciones de suspensión contempladas en el artículo 100 de la Constitución Política, el congresista será reemplazado por el accesitario. En el caso de inhabilitación permanente por enfermedad, el congresista afectado no dejará de percibir sus haberes durante el período parlamentario correspondiente, sin el perjuicio de la remuneración que percibirá el accesitario del mismo grupo político. En caso de proceso penal, con detención mientras ella dure, los haberes del congresista procesado serán depositados en una cuenta especial; de ser absuelto, le será entregada la suma acumulada y recobrará todos sus derechos, y en caso de sentencia condenatoria por delito doloso revertirá al presupuesto del Congreso.
Artículo 25.- En caso de muerte o enfermedad
que lo inhabilite de manera temporal por más
de sesenta días naturales, o permanente o
cumpla sentencia condenatoria por delito doloso o
sea suspendido, inhabilitado o destituido por el
Congreso en aplicación de lo que establece y
dentro de las condiciones de suspensión
contempladas en el artículo 100 de la
Constitución política, el congresista será
reemplazado por el accesitario. En el caso de
inhabilitación permanente por enfermedad, el
congresista afectado no dejará de percibir sus
haberes durante el período parlamentario
correspondiente, sin perjuicio de la remuneración
que percibirá el accesitario del mismo grupo
político. En caso de proceso penal, si el
congresista ha sido suspendido o está con
detención mientras ella dure, los haberes del
congreso investigado y procesado serán
depositados en una cuenta especial; de ser
absuelto, le será entregada la suma acumulada y
recobrará todos sus derechos, y en caso de
sentencia condenatoria por delito doloso revertirá
al presupuesto del Congreso.
En caso de suspensión, el accesitario asume el cargo sólo durante el plazo de la misma
Artículo 25.- En caso de muerte o enfermedad
o accidentes que lo inhabilite de manera
permanente para el ejercicio de sus
funciones; o que haya sido inhabilitado o
destituido en juicio político por infracción
constitucional; o que haya sido condenado
mediante sentencia firme a pena privativa
de la libertad efectiva por la comisión de
delito doloso, el Congresista será
reemplazado por el accesitario.
En caso de proceso penal, si el Congresista ha
sido suspendido en antejuicio político o se
le ha impuesto mandato de detención,
previo levantamiento de su inmunidad
parlamentaria, y mientras estas situaciones
duren, será remplazado por el accesitario,
previo acuerdo de la mitad más uno de número
de miembros del Congreso, En tales casos,
sus haberes serán depositados en una cuenta
sus derechos. Si es absuelto, le será
entregada la suma acumulada y recobrará
todos sus derechos. En caso de sentencia
condenatoria por el delito doloso, el monto
depositado revertirá al presupuesto del
Congreso.
En el caso de inhabilitación por enfermedad, el Congresista afectado no dejará de percibir sus haberes durante el período parlamentario correspondiente.
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En concreto, el cambio realizado al Reglamento del Congreso de la República que permitió excluir
la modalidad de “sentencia condenatoria a pena privativa de libertad suspendida” como un supuesto de
exclusión en el cargo del congresista, estaría generando impunidad y no permitiría salvaguardar valores
constitucionales en nuestro parlamento. De ahí que el profesor Delgado-Guembes58 precise que:
“En la actualidad, según el supuesto del reglamento no habría reemplazo cuando, a pesar de haberse
incurrido en una conducta tipificable como delito doloso, la pena privativa de la libertad no es
efectiva, y queda suspendida. Este extremo se refiere a la facultad que goza el juez que, al evaluar todos
los pormenores y circunstancias en que se comete el delito, opta por condicionar la efectividad de la pena
privativa de la libertad. Ello importa que, si a criterio del juez, existe mérito para que el condenado no deba
purgar sus faltas en la penitenciaría, a pesar de haber existido dolo en el ilícito cometido, con la sentencia
condenatoria el congresista recupere el ejercicio de la función y no sea reemplazado definitivamente por el
suplente”
Así, pues, la versión actual del artículo 25°, no prevé a las condenas con suspensión de la ejecución
de la pena privativa de la libertad, como un supuesto de reemplazo por el accesitario, por lo que Delgado-
Guembes59 sentencia:
“Las consecuencias son lamentables, y lo son por registrarse en una clave
reglamentaria que es abiertamente inconstitucional. La constitución impone la
suspensión en el ejercicio de la ciudadanía si hay sentencia con pena privativa de la
libertad. Basta que la sentencia considere que la falta es tal que merece la pérdida de
la libertad para que el hecho de la condena ponga al ciudadano en la condición de
inhábil para el ejercicio de la ciudadanía”
Finalmente, queremos acabar este apartado con una cita del profesor Delgado-Guembes60 quien
señala que
“En consecuencia con esa realidad constitucional, una primera consecuencia es que
no debe importar si la pena privativa de libertad es por un mes, por diez años o
por cadena perpetua, sea condicional o efectiva. Si hay sentencia condenatoria
con pena privativa de la libertad el ejercicio de la ciudadanía queda suspendido;
suspendido que es el congresista pierde la condición de tal. Se aplica la regla
de la inelegibilidad que manda que no puede ser elegido quien es condenado con
sentencia en la que se lo priva de la libertad. No es posible su reincorporación en el
Congreso. Por lo menos no en tanto no quede rehabilitado o resocializado luego de
purgar el período de condena prevista. No importa que la pena privativa fuera
suspendida. Habiendo pena privativa de la libertad, eso basta; sea efectiva o no”
58 Op. cit. p. 697. 59 Op. cit. p. 698. 60 Loc. cit.
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B. La modalidad culposa en el Reglamento del Congreso de la República.
Tal y como hemos procedido cuando analizamos el caso de las modificaciones sufridas por el
Reglamento del Congreso de la República con relación a la exclusión de la modalidad suspendida de la
ejecución de la pena privativa de libertad, ahora realizaremos un recuento para identificar las modificaciones
que incidieron sobre la exclusión de la condena por delito culposo como un supuesto exclusión del
parlamentario previsto en el Art. 25 del Reglamento del Congreso de la República.
Para ver la evolución histórica de este articulado nos remitimos al cuadro de la página 16.
Así, pues, creemos que la regulación originaria del RCR se encuentra más alineada al marco
Constitucional del Art. 33. Puesto que “[l]a Constitución traza una línea divisoria entre lo correcto y lo
incorrecto, y eyecta las conductas impropias de la vida política. Quien comete un ilícito no tiene los
merecimientos para desempeñar la función pública que es la representación de la colectividad.”61
Y es que el artículo 33 de la Constitución dispone que el ejercicio de la ciudadanía se suspende 1.
Por resolución judicial de interdicción. 2. Por sentencia con pena privativa de la libertad. 3. Por sentencia
con inhabilitación de los derechos políticos. Por lo que según dicho tenor, el congresista que tuviera
suspendida su ciudadanía debido a una sentencia privativa de la libertad, no podría ser elegido62. Siendo
suficiente que dicha pena sea referida a un delito. Por ello, Delgado-Guembes63 señalará que:
“no parece adecuado exigir que la sentencia condenatoria sea por delito doloso. En
el sistema penal cabe que por delitos culposos también se imponga pena privativa de la
libertad. Lo que la Constitución resalta en la condena por la comisión de un delito, respecto
del cual la pena sea la privación de la libertad. En uno y otro caso existe daño y existe
responsabilidad. En el caso del delito culposo por actuar con impericia, con
imprudencia o sin observar la diligencia necesaria.
El resultado es que “la redacción actual deja un sabor muy desagradable en el gusto ético y
político. Independientemente del escaso sentido constitucional que cabe detectar en el ánimo de
quienes aprobaron la reforma efectuada”64. Así, pues, creemos que la regulación actual en lugar de
limitar la permanencia de elementos negativos en el fuero parlamentario, lo que hace es entrar en
contradicción con los extremos de la norma que buscan promover el adecuado desempeño de la función
parlamentaria, generando espacios de impunidad.
61 DELGADO-GUEMBES, César, Op cit., p. 694. 62 Loc. cit. p. 694. 63 Loc. cit. p. 694. 64 Loc. cit. p. 694.
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1.5.2 Los derechos fundamentales de los congresistas: el derecho fundamental a la
ciudadanía, el derecho de sufragio pasivo y de permanencia en el cargo parlamentario65
En este acápite haremos una explicación de los derechos que podrían estar limitándose a través
de la incorporación de la modalidad culposa y de la modalidad suspendida de la ejecución de la Pena
Privativa de Libertad.
A. Derecho a la ciudadanía y suspensión del mismo.
El artículo 33 de la Constitución Política regula las causales de suspensión del ejercicio del derecho
a la ciudadanía. Así, tenemos que “El ejercicio de la ciudadanía se suspende: 1. Por resolución judicial de
intervención; 2. Por sentencia con pena privativa de la libertad; 3. Por sentencia con inhabilitación de
los derechos políticos.”
En el presente caso bajo análisis, nos interesa remitirnos al segundo supuesto. Sobre el mismo,
vemos que no se hace ninguna precisión adicional sobre la naturaleza del delito (doloso o culposo)
por el cual debe recaer la sentencia condenatoria, ni tampoco se precisa si esta deba ser o no
“efectiva”. Así, pues, basta con saber que “la sentencia a pena privativa de la libertad es una resolución
penal condenatoria de los tribunales competentes”66 y que “la suspensión del ejercicio de la ciudadanía
ocurrirá durante la vigencia de la pena de que se trate”67.
B. El derecho de participación política y el derecho de sufragio.
Una de las manifestaciones de la participación política de la ciudadanía se concreta en el derecho
de sufragio, el cual es una manifestación del derecho a la participación política que, a su vez, es expresión
del principio de participación ciudadana que ilumina todo el actuar social y colectivo en el Estado social
de Derecho68.
El derecho de sufragio “forma parte de las llamadas reiteradas que hace la Constitución a la
participación del individuo en los diversos ámbitos de la convivencia política, económica, social y cultural”69.
Ahora bien, el derecho de sufragio tiene dos manifestaciones: 1. el sufragio activo, que se concreta en la
participación de los ciudadanos en las elecciones como muestra del ejercicio del poder público. 2. El
sufragio pasivo70, que será aquella “facultad individual a ser elegible y presentarse como candidato en las
65 En el presente aparto se toma en cuenta fundamentalmente el texto de CAJALEÓN CASTILLA, Eddie, Los derechos fundamentales de los Parlamentarios. Palestra. Lima. 2020. p, 176. 66 BERNALES BALLESTEROS, Enrique, La Constitución de 1993, Idemsa, Lima, 2012, p. 289. 67 BERNALES BALLESTEROS, Enrique, Op. cit. p. 289. 68 CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA Sentencia C-1338/00, https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-1338-00.htm (visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020) 69 CAJALEÓN CASTILLA, Eddie, Los derechos fundamentales de los Parlamentarios, Palestra, Lima, 2020, p. 176. 70 Véase para mayor ampliación, que nuestro Tribunal Constitucional señaló en la sentencia de los Expedientes N°0025-2005-PI/TC
y N° 0026-2005-PI/TC, https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00025-2005-AI%2000026-2005-AI.pdf, que el artículo 31 de la
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elecciones para cargos públicos representativos”71. De modo tal que la afectación a uno de ellos termina
perjudicando al otro. En dicho sentido, para el caso actual en análisis, tendremos que decir que afectar el
derecho de sufragio pasivo, repercute también sobre el derecho de sufragio activo.
A decir, el derecho de sufragio activo expresa la voluntad política ciudadana, permitiendo que una
persona acceda a un cargo de representación política pública, a través del derecho de sufragio pasivo.
C. El derecho de permanecer en el cargo (mandato) parlamentario.
El derecho de sufragio pasivo que, como ya hemos dicho arriba, debe ser interpretado de la mano
del derecho de participación política de la ciudadanía (derecho de sufragio activo) no solo se restringe al
momento de acceso a un cargo, sino que va a comprender que dicha voluntad permanezca siendo
protegida mientras dure el cargo de representación.
Así, “los cargos públicos representativos se identifican por la condición que tienen los titulares
como representantes políticos de la voluntad popular”72 y durante el ejercicio de dichos cargos, van a
permitir la participación política de la ciudadanía.
Por ello, el específico derecho que se restringiría a través de la presente propuesta de modificatoria
es el relativo a la permanencia en el cargo parlamentario. Sobre el cual, Cajaleón señala que:
“El derecho del representante a la permanencia en el cargo público para el que fue
elegido durante el período del mandato conferido, y la consecuente garantía frente a los
ceses ilegítimos de los que pudiera ser víctima, tiene por fin salvaguardar la voluntad
popular libremente expresada en elecciones. Además, servir de garantía
constitucional de la relación de representación, creada, por la elección y encaminada a
formar democráticamente la voluntad del Estado, por tratarse del bien jurídico protegido
por el derecho. Todo ello con el objetivo de hacer posible la construcción de la relación
representativa, objeto del mandato representativo”73
Así, pues, “la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos no culmina con la acción
de hacer ingresar a los representantes elegidos en sus cargos públicos, sino que además tiene por
objeto la formación de la voluntad estatal durante el período que dure la relación de representación”74,
siendo que, dado que el derecho de “permanecer en el mandato” es una extensión del derecho de sufragio
pasivo, que a su vez se encuentra conectado con el derecho de sufragio activo, un inadecuado ejercicio
de la función parlamentaria repercute negativamente en el rol funcionarial, afectando los valores
Constitución prevé “la función pública representativa” a la que se designa específicamente como “cargo”. Lo identifica con “el derecho
a ser elegido”, es decir, en el denominado derecho de sufragio pasivo. 71 CAJALEÓN CASTILLA, Eddie. Los derechos fundamentales de los Parlamentarios, Palestra, Lima, 2020, p. 176. 72 CAJALEÓN CASTILLA, Eddie, Op. cit. p. 183. 73 Op. cit. p. 212. 74 Op. cit. p. 213.
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democráticos, y el derecho de los representados que eligieron al parlamentario, evidenciándose así una
relación directa entre dichos derechos75.
Por ello, en esa misma línea, con relación a la restricción del ejercicio del derecho de permanecer
en el cargo público parlamentario Cajaleón precisa que:
“Cuando se constitucionaliza la duración del mandato no solo se establece un
principio de renovación democrática del Parlamento como órgano estatal, sino
que se juridifica la afectación del mandato a determinado ciclo temporal
representativo, por lo que cualquier acto de suspensión en su ejercicio o de
extinción y pérdida anticipada del cargo se encuentran fuera de la
normalidad de la previsión constitucional”76
Ahora bien, de existir alguna restricción, esta deberá ser analizada, en un primer momento, a través
del principio de igualdad, que para el presente caso, se traduce en la igualdad en el ejercicio del cargo
de representación, el cual:
“actúa como presupuesto y límite al ejercicio del derecho, impidiendo
restricciones injustificadas en el ejercicio del cargo que supongan
discriminaciones o situaciones de inferioridad de unos representantes
frente a otros respecto a los derechos de participación que tienen conferidos, e
incluso la determinación de ceses o pérdidas del mandato parlamentario que
sean discriminatorios”77
Por ello, “el legislador, en ejercicio de sus funciones de conformación y limitación, queda obligado a
regular mediante la ley las causales expresas y precisas que puedan dar lugar a la extinción y
suspensión del mandato parlamentario, fundadas en la necesidad de salvaguardar ciertos bienes
constitucionales relacionados con la institución parlamentaria”78.
75 LANDA ARROYO, César. Límites constitucionales del derecho de sufragio pasivo. Ponencia en la IV Jornada Interamericana de
Derechos Fundamentales, Lima: Área de Derecho Constitucional de la PUCP - Red Interamericana de Derechos Fundamentales y
Democracia, 2017 citado en
https://www.kas.de/documents/269552/269601/7.+PL+Art%C3%ADculo+34+impedimentos+para+ser+cantidato.pdf/5f4d09fe-63cf-
ede6-a5f7-cbf8c3fc401d?t=1558642807247. (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020) 76 CAJALEÓN CASTILLA, Eddie, Op. cit. p. 214. 77 Op. cit. p. 176. 78 Op. cit. p. 216.
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1.5.3 Análisis de las expresiones “suspendida”, “culposa” y la incorporación del segundo párrafo
referida al “plazo”
A. Argumentos para incorporar la figura de la pena privativa de libertad suspendida en su
ejecución como parte de los supuestos de reemplazo por accesitario.
i. Alcances sobre la Ejecución de la sentencia condenatoria.
En nuestro Código Penal, la pena y sus clases se encuentran reguladas en el Artículo 28°79, el cual
prevé que:
Las penas aplicables de conformidad con este Código son:
1. Privativa de la Libertad.
2. Restrictiva de libertad.
3. Limitativas de derecho.
4. Multa.
Ahora bien, dichas penas serán impuestas a través de una resolución, que, cuando haya verificado
la responsabilidad y necesidad de punir el hecho será concretado en un fallo condenatorio. Sobre el fallo y
el poder que este expresa frente a la presunción de inocencia, Peña nos dirá que:
“[A] [t]odo individuo, desde el momento en que es objeto de una imputación, le asiste
el principio de presunción de inocencia, pero si luego de los debates y del
contradictorio, se ha sustentado una suficiente actividad probatoria de cargo, para
dictar un fallo condenatorio, porque aquélla ha sido suficientemente idónea para
enervar el estado de inocencia del procesado, una vez consentida la sentencia, al
condenado ya no le asiste el derecho de contradicción y de igualdad, pues frente al
título ejecutivo, al reo no le queda más que someterse a las consecuencias
jurídicas de la sentencia”80.
En este contexto, es preciso que, para efectos de comprender la naturaleza de la restricción que
pretendemos incorporar, se precise bien cuál es la naturaleza de la Pena privativa de Libertad y la forma de
ejecutarla.
Por ello, en cuanto a la pena privativa de la libertad, el profesor Prado nos brinda algunos alcances
iniciales sobre su naturaleza, señalando que:
“la pena privativa de la libertad consiste en la limitación coactiva de la libertad de
movimiento mediante el internamiento del condenado en un establecimiento
penitenciario, en cuanto a su duración, el Código Penal actual diferencia las penas
79 CÓDIGO PENAL, https://lpderecho.pe/codigo-penal-peruano-actualizado/ (visitado por última vez el jueves 01 de octubre) 80 PEÑA CABRERA, Freyre, Alonso R., Manual de Derecho Procesal Penal – Quinta edición, Idemsa, Lima, 2019, p. 1014.
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privativas de libertad en penas temporales, por un lado y la cadena perpetua, por el
otro”81.
La pena privativa de la libertad “consiste en la anulación (neutralización) de la libertad ambulatoria,
que se impone al condenado, y tiene en nuestra legislación punitiva una duración mínima de dos días y
como máxima la pena de cadena perpetua”82. A su vez, “en el momento que se impone la pena de
internación efectiva, los órganos competentes, por mandato judicial, tienen el deber de encerrar o colocar
al reo en un establecimiento penitenciario ubicado en nuestro territorio nacional”83 y por lo tanto, el sujeto
activo del delito es recluido e internado físicamente en un establecimiento especial, por un tiempo
determinado y durante el cual debe someterse a un tratamiento, así obtener su pretendida reincorporación
al seno de la sociedad.
Queda claro entonces, que para ejecutar una pena privativa de libertad efectiva “los órganos
competentes, por mandato judicial, tienen el deber de encerrar o colocar al reo en un establecimiento
penitenciario ubicado en nuestro territorio nacional”84. Siendo El INPE quien tiene la ejecución exclusiva
del cumplimiento de la condena, dándose lugar, de esta manera, a los fines de prevención de la pena,
manifestándose sus efectos rehabilitadores, mediante el tratamiento penitenciario.
ii. Carácter jurídico de la pena privativa de la libertad suspendida en su ejecución.
En nuestro Código Penal la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad se encuentra
regulada en el Artículo 57° del Código Penal, donde se prevé que:
“El juez puede suspender la ejecución de la pena siempre que se reúnan los siguientes
requisitos”:
1. Que la condena se refiera a pena privativa de la libertad no mayor de cuatro años.
2. Que la naturaleza, modalidad del hecho punible, comportamiento procesal y la
personalidad del agente, permitan inferir al juez que aquel no volverá a cometer un
nuevo delito. El pronóstico favorable sobre la conducta futura del condenado que
formule la autoridad judicial requiere de debida motivación.
3. que el agente no tenga la condición de reincidente o habitual.
4. El plazo de suspensión es de uno a tres años.
“La suspensión de la ejecución de la pena es inaplicable a los funcionarios o
servidores públicos condenados por cualquiera de los delitos dolosos previstos
en los artículos 384, 387, segundo párrafo del artículo 389, 395, 396, 399, y 401
del Código, así como para las personas condenadas por el delito de agresiones
en contra de las mujeres o integrantes del grupo familiar del artículo 122-B, y por
81 PRADO SALDARRIAGA, Víctor Roberto, Consecuencias Jurídicas del Delito, Idemsa, Lima, 2016, p.48 82 PEÑA CABRERA, Freyre, Alonso R., Manual de Derecho Procesal Penal – Quinta edición, Idemsa, Lima, 2019, p. 1015. 83 Loc. cit. 84 Op. cit. p. 1014.
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el delito de lesiones leves previsto en los literales c), d) y e) del numeral 3) del
artículo 122”85.
Ahora bien, debe quedar claro que la suspensión de la ejecución de la pena opera luego de que ya
existe un pronunciamiento judicial firme sobre los hechos y la responsabilidad de una persona, por lo que
las consideraciones que fundamentan la viabilidad o no de la suspensión, no atienden a la materialidad del
delito ni al juicio de reprochabilidad sobre el autor.
En virtud de este régimen, la ejecución de la pena privativa de la libertad es reemplazada por un
periodo de prueba en el que el condenado está sujeto a un conjunto de restricciones o reglas de conducta86.
Así, pues, el juicio sobre el imputado queda concluido y solo se suspende la ejecución de la pena impuesta87.
En el mismo sentido, en torno a la naturaleza de la suspensión de la ejecución de la pena, Cavero,
considera que:
“La suspensión de la pena trae aparejado un conjunto de reglas de conducta que
aseguran cognitivamente que el condenado no va a defraudar nuevamente la
vigencia de la norma con la comisión de otro delito, lo que permite concluir que la
función de la pena no es desplazada por fines de prevención especial, sino que
procura un manejo racional de la pena que, cumpliendo con su función social,
reduzca a la vez su imposición a los casos en los que es estrictamente necesaria”88
Así, pues, según esta última posición, el fin del derecho penal se encuentra realizado a través de la
“función de la pena como un mecanismo de restablecimiento de la vigencia de la norma infringida. Lo único
particular es que se utiliza un mecanismo de restablecimiento distinto normativo”89
Podemos afirmar que tanto nuestro ordenamiento jurídico como la doctrina se refieren a la
suspensión de la ejecución de la pena privativa de la libertad como un mecanismo de oportunidad
reglado para facilitar el proceso de resocialización del condenado. Dicho mecanismo es evaluado desde
una perspectiva estrictamente preventivo en términos político criminales, y no atiende a afectar el juicio de
reprochabilidad que se refiere al grado de lesividad de la conducta valorada a nivel de la teoría del delito.
En otras palabras, el juicio de reproche por el hecho cometido no se ve afectado, siendo solo un mecanismo
que evitará que el condenado pueda lograr de un modo más adecuado su resocialización.
Por todo lo precisado debe quedar claro que toda sentencia a pena privativa de libertad
SUSPENDIDA es una sentencia FIRME, que ha implicado la conclusión de un proceso penal y el
85 Código Penal y Procesal Penal, Lima, 2020. 86 PRADO SALDARRIAGA, Víctor Roberto, Op. cit. p.353. 87 ALPACA PEREZ, Apreciaciones sobre la reserva de fallo condenatorio como mecanismo alternativo a la pena privativa de la libertad en el código" penal en Gaceta Penal & Procesal Penal 34, Gaceta Jurídica, Lima, 2012, p. 77. 88 GARCÍA CAVERO, Percy, Derecho Penal. Parte General, Tercera edición corregida y actualizada, Ideas, Lima, 2019, p. 1001. 89 Loc. cit. p. 1001.
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pronunciamiento de la instancia competente del Poder Judicial, por lo que no se le puede restar formalidad
a dicho pronunciamiento, así como tampoco, reprochabilidad.
B. Argumentos para incorporar la figura del delito culposo como parte de los supuestos
de reemplazo del parlamentario por su accesitario.
En nuestro Código Penal los delitos imprudentes se encuentran regulados por el Artículo 12 del
Código Penal. - Delito doloso y delito culposo el cual precisa que:
“Las penas establecidas por la ley se aplican siempre al agente de infracción
dolosa. El agente de infracción culposa es punible en los casos expresamente
establecidos por la ley.”90
Ahora bien, uno de los aspectos más importantes a la hora de abordar el estudio de los tipos
culposos es el relativo al fundamento de su sanción. Sobre esto Villavicencio91 nos dice que:
El fundamento de la punibilidad de los delitos imprudentes tiene dos aspectos. El
primero se halla referido al desvalor de la acción (imputación de la conducta),
específicamente al crear o incrementar el peligro o riesgo cuando se infringe una
norma de cuidado (objeto de referencia). El segundo aspecto viene a ser el
desvalor del resultado (imputación del resultado), es decir, la puesta en peligro o
la lesión que se genera en contra del bien jurídico protegido. Así, los tipos
imprudentes no criminalizan acciones como tales, sino que estas acciones se
prohíben en razón que el resultado se produce por una particular forma de
realización de la acción92.
Ahora bien, aunque en la doctrina se suele mencionar que la sanción que debe corresponder a
los delitos imprudentes debe expresar mayor benevolencia que los delitos dolosos, lo cierto es que en el
plano legislativo nuestro Código Penal no establece en el artículo 12 un criterio general de trato
benevolente.
Pero continuando con el análisis de lesividad material (desvalor de acción y desvalor de
resultado), tampoco es que encontremos serios argumentos que nos convenzan de la menor
reprochabilidad frente al actuar imprudente. En concreto, sobre el desvalor del resultado no existen
diferencias de lesividad con la estructura típica de los delitos dolosos, tal es así, que incluso sus daños
pueden ser más lesivos que varios tipos dolosos93. Y, en cuanto al desvalor de la acción, debe tenerse
90 CÓDIGO PENAL, https://lpderecho.pe/codigo-penal-peruano-actualizado/ (visitado por última vez el jueves 01 de octubre) 91 VILLAVICENCIO TERREROS, Felipe, Derecho penal. Parte General, Grijley, Lima, 2006, p. 385. 92 Ejecutoria Suprema: Expediente 6095-97. Lima: 07 de enero de 2018, en: Diálogo con la Jurisprudencia. Año 6 No 16, enero-2000, pp. 225-227. Que, con relación al desvalor de acción precisa: “En el homicidio culposo lo esencial es la forma en que se realiza la acción y no la causación del resultado, pues el desvalor de este delito se encuentre en el incumplimiento por parte del inculpado de la exhortación de actuar con cuidado y con la diligencia debida” 93 MUÑOZ CONDE, Francisco y GARCÍA ARÁN, Mercedes, Derecho penal. Parte general, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, p. 285.
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en cuenta que la reprochabilidad que existe en nuestro ordenamiento hacia los delitos culposos debe
valorarse de manera sistemática, puesto que en nuestro Código Penal encontramos también figuras
dogmáticas con supuesta menor carga de lesividad que son altamente perseguidas. En concreto, nos
referimos a los casos de tentativa (Art. 16 del Código Penal) y a los diversos tipos penales de la parte
especial que persiguen delitos de peligro, con un serio adelantamiento de la barrera de punibilidad (Art.
108-D “la conspiración y el ofrecimiento para el delito de sicariato”, Art. 125 “Exposición o abandono
peligrosos”, Art. 126 “Omisión de socorro y exposición a peligro”, Art. 127 “Omisión de auxilio o aviso a
la autoridad”, Art. 128 “Exposición a peligro de persona dependiente”, Art. 148-A “Participación en
pandillaje pernicioso”, Art. 150 “Abandono de mujer gestante y en situación crítica”, Art. 201 “Chantaje”,
Art. 273 “Peligro por medio de incendio o explosión”, Art. 274 “Conducción en estado de ebriedad o
drogadicción”, Art. 281 “Atentado contra la seguridad común”, entre otros).
Más aun, el uso en nuestra legislación de figuras imprudentes o culposas, por un lado, y de
peligro94, por el otro, es más usual frente a aquellos fenómenos relacionados a los delitos de cuello
blanco, donde los agentes cuentan con un especial poder de configuración de la realidad. Tal es el caso
de los delitos de peligro de “Manipulación de precios en el mercado de valores” (Art. 251-B),
“Especulación” (Art. 234), “Abuso de Poder Económico” (Art. 232), “Contaminación del ambiente” (Art.
304). Mientras que por el lado de los delitos imprudentes lo encontramos en el delito de “Peculado
Culposo” (Art. 387). Ello se debe a que el legislador y la doctrina han entendido que dichos actores
cuentan con un especial poder de influir sobre la realidad social e institucional en la que operan, frente a
lo cual, toca actualizar las herramientas de prevención y represión de dichas conductas.
Por último, debemos precisar que, la restricción que se plantea a través del presente proyecto,
en el extremo que tiene que ver con la incorporación de la modalidad culposa como un delito pasible de
originar la exclusión de un parlamentario de su cargo, se encuentra no solo motivada en cuanto a la
lesividad del delito imprudentemente cometido - y por el cual le ha recaído una condena – sino que dicho
acto lesivo se conecta con la ubicación privilegiada en la que el parlamentario se ubica en el sistema
social. Esto es, la lesividad del acto imprudente que ha merecido condena nos brinda, en términos
criminológicos y político-criminales, la base material - expresado en su lesividad previamente
valorada y sentenciada - suficiente para prevenir que continúe lesionando la administración
pública a través de la continuación en el cargo como parlamentario.
94 Puede ampliarse información viendo el Acuerdo Plenario N°6-2006/CJ-116, que en su noveno ítem precisa que:
“Los delitos de peligro - especie de tipo legal según las características externas de la acción – pueden definirse como aquellos en los que no se requiere que la conducta del agente haya ocasionado un daño sobre un objeto, sino que es suficiente con que el objeto jurídicamente protegido haya sido puesto en peligro de sufrir la lesión que se quiere evitar [el peligro es un concepto de naturaleza normativa en cuanto a que su objeto de referencia es un bien jurídico, aunque su fundamento, además de normativo, también se basa en una regla de experiencia o de frecuente que es, a su vez, sintetizada en un tipo legal], sea cuando se requiere realmente la posibilidad de la lesión – peligro concreto – o cuando según la experiencia general representa en sí misma un peligro para el objeto protegido – peligro abstracto – (BACIGALUPO ZAPATER, ENRIQUE: Derecho Penal – Parte General, ARA Editores, Lima, 2004, página 223). Los primeros son, siempre, delitos de resultado, y los otros son delitos de mera actividad”. https://lpderecho.pe/reparacion-civil-delitos-peligro-acuerdo-plenario-6-2006-cj-116/ (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020)
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C. Argumentos para incorporar el “segundo párrafo” referido al “plazo” en el Art. 25 del
Reglamento del Congreso de la República.
En los últimos diez (10) años, siete congresistas han sido desaforados (destituidos), de los cuales
Dos (2) han sido desaforados por contar con sentencia condenatoria a pena privativa de la libertad
suspendida en su ejecución:
Ex – congresista Rocío de María González Zúñiga:
La congresista fue elegida por la población de Arequipa, para el periodo del año 2006
al año 2011, siendo luego desaforada por contar con una sentencia condenatoria a
cuatro años de pena privativa de la libertad suspendida en su ejecución. Dicha
decisión fue adoptada por el Consejo Directivo luego de analizar y aprobar el informe
elaborado por la Comisión de Constitución, en el que se sugirió el desafuero, dicho
informe se sustentó en la aplicación del artículo 25 del Reglamento del Congreso de la
República95.
Ex – Congresista Alejandro Yovera Flores:
Del mismo modo, el congresista fue elegido por la población de Huánuco, para el
periodo del año 2006 al año 2011, siendo luego desaforado por contar con una
sentencia condenatoria a dos años de pena privativa de la libertad suspendida en su
ejecución. Dicha decisión fue adoptada por el Consejo Directivo luego de analizar y
aprobar el informe elaborado por la Comisión de Constitución, en el que se sugirió el
desafuero, dicho informe se sustentó en la aplicación del artículo 25 del Reglamento
del Congreso de la República96.
El procedimiento que realizaron en ambos casos fue un procedimiento que no se encuentra
regulado en el artículo 25° del Reglamento del Congreso de la República. El procedimiento que
desarrollaron, en su oportunidad, fue el que sigue a continuación:
95 LOS ANDES, http://www.losandes.com.pe/oweb/Nacional/20091006/28120.html (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020) 96 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/39c5efbc7d9ba08c05257ba3007a0fd3/3d1d70ae741bdbcb05257e6600685d03?OpenDocument (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020)
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En dichos casos, se evidencia que se ha puesto en práctica ciertos causes administrativos que no
se encuentran regulados expresamente en el Reglamento del Congreso de la República, por lo que surge
la necesidad de regular dichas situaciones a través de la incorporación de un MECANISMO
DISTINTO que permita evitar la arbitrariedad en la gestión de dichas situaciones, así como limitar
aquellas prácticas que generan impunidad.
Según el presente proyecto dicho mecanismo sería distinto al ensayado en los casos citados, y se
expresaría en un plazo que regule la actividad de los órganos institucionales involucrados en la ejecución
del reemplazo del congresista por su accesitario. Dicha fórmula es la que reproducimos a continuación.
“Notificada la sentencia firme, la Presidencia del Congreso, dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes emite la respectiva resolución legislativa que
determina el desafuero del parlamentario. Dicha resolución es notificada en las
veinticuatro horas siguientes al Jurado Nacional de Elecciones a fin de expedir
las credenciales al accesitario elegido en el respectivo proceso electoral”.
1.6 EL TEST DE PROPORCIONALIDAD
1.6.1 Examen de Idoneidad.
Consiste en determinar si la injerencia en los derechos constitucionales conduce a un “fin
constitucional de manera directa y efectiva: hay que probar la conexión entre la intervención en el derecho
PROCEDIMIENTO DE DESAFUERO DE CONGRESISTAS CON PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD SUSPENDIDA EN SU EJECUCIÓN – ENSAYADA EN DICHOS CASOS –
Paso 2
Paso 1 La Corte Suprema envía pedido de Ejecución de Sentencia (suspendida en su ejecución) dirigido al Presidente del Congreso.
Presidente del Congreso envía al Consejo Directivo y este
remite a la Comisión de Constitución (Opinión Consultiva).
Paso
3 Consejo Directivo sesiona y decide: - Aprobar o desaprobar el informe emitido por la
comisión de constitución (lo acate y de cumplimiento sin necesidad del pleno)
- Colocar en agenda de la siguiente sesión del Pleno (debatir su aprobación o no aprobación).
Paso 4
Oficiar al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para que actué de acuerdo a sus atribuciones (designar al congresista accesitario).
Procedimiento de Desafuero con
Pena Privativa de la Libertad
Suspendida.
Aprobado el informe.
Desafuero como parlamentario.
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como causa y el cumplimiento del fin propuesto como efecto de aquella”97. Sobre ello también se ha
pronunciado nuestro Tribunal, cuando ha precisado que se deberá fundamentar “la existencia de una
conexión o vínculo eficaz entre el trato diferenciado que se legaliza, el supuesto de hecho que lo justifica,
el proceder o la vía utilizada, y la finalidad que se pretende alcanzar”98.
Dentro del análisis de la relación de causalidad, para poder fundamentar adecuadamente la
conexión causal:
“(…) debe apreciarse claramente la relación entre los efectos fácticos logrados
con dicha medida y si estos conducen efectivamente hacia la optimización de los
bienes constitucionales supuestamente tutelados. Solo así se podrá determinar la
relación de causalidad entre la medida de intervención y los bienes
constitucionales que se pretende proteger”99.
Para el objeto de la presente exposición de motivos, deberá determinarse previamente si “impedir
que congresistas condenados por un delito culposo ejerzan las funciones parlamentarias” e impedir que
congresistas condenados con una Pena Privativa de la Libertad Suspendida ejerzan las funciones
parlamentarias”, se encuentran alineados a un fin válido, es decir, que dichas restricciones no se
encuentran prohibidas por la Constitución. Luego, deberá determinarse si “impedir el ejercicio de sus
funciones” para aquellas personas resultan siendo medios adecuados para conseguir el fin legítimo.
En concreto, la medida propuesta incorpora un supuesto más de restricción para permanecer en
el cargo de representación parlamentaria. La medida implica impedir que el parlamentario que se
encuentre con una sentencia a pena privativa de la libertad suspendida en su ejecución siga
ejerciendo el cargo como parlamentario y, por ende, lesione los valores constitucionales de lucha contra
la corrupción y buen ejercicio del rol funcionarial. De esta manera, se cierra el paso a que se continúe con
dicha afectación. Por ende, se puede verificar una relación causal directa entre el medio (medida
incorporada) y el fin (protección de los valores constitucionales).
A su vez, la medida incorpora un supuesto de impedimento para que el parlamentario que se
encuentre con una condena por delito culposo siga ejerciendo el cargo como parlamentario y, por
ende, lesione los valores constitucionales de lucha contra la corrupción y buen ejercicio del rol funcionarial.
De esta manera, dada la naturaleza completamente restrictiva, se cierra el paso a que se continúe con
dicha afectación. Por ende, se puede verificar una relación causal directa entre el medio (medida
incorporada) y el fin (protección de los valores constitucionales).
97 RUBIO CORREA, Marcial, Op. cit., p. 87. 98 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente N° 0018-2003-AI-TC. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00018-2003-AI.html (visitada por última vez el 23 de setiembre del 2020). Lima: 26 de abril de 2004. Véase también la Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 15 de febrero de 2005 en el Expediente 0034-2004-PI-TC https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00001-2004-AI%2000002-2004-AI.pdf (visitada por última vez el 23 de setiembre del 2020), sobre proceso de inconstitucionalidad interpuesto por Luis Nicanor Maravi Arias, en representación de 5000 ciudadanos contra el Congreso de la República. 99 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente N° 0850-2008-PA-TC, https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/00850-2008-AA.html (visitada por última vez el 23 de setiembre del 2020), Lima: 26 de setiembre de 2008.
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1.6.2 Examen de Necesidad.
Nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que
“De acuerdo con este, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea
necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la
misma aptitud para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el
derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los
medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad
equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de intervención
en el derecho fundamental”100
En este sentido, “al plantear el examen de necesidad, se debe hacer énfasis en si existen medidas
alternativas, cuáles son y cómo funcionan en el caso”101. “Debe hacerse el análisis de intensidad de la
intervención en el derecho constitucional a las alternativas propuestas de que se trate, pues, habrá que
comparar dicha medición con la de aquello que está sujeto a control constitucional”102. De esta manera, el
examen de necesidad logrará excluir la constitucionalidad de una ley si es que alguna de las medidas
alternativas propuestas resulta siendo eficientes para obtener el fin constitucional perjudicando menos o
nada al derecho constitucional.
En concreto, en el presente caso creemos que no existen medidas alternativas
menos lesivas que puedan conseguir el mismo fin legítimo. Siendo que, de pasar por alto, complaciente y
benévolamente, la comisión del delito únicamente en razón a que, como no hay pena privativa de libertad
efectiva, no se debe excluir al parlamentario, se estaría perjudicando los valores constitucionales antes
citados. “No podemos apoyarnos en el argumento de que dado que no hay impedimento físico para que el
congresista cumpla sus funciones parlamentarias, pues entonces puede continuar ejerciendo sus
derechos”103
Al respecto, Guembes precisa que:
“Quien comete delito por haber sido condenado regularmente en un proceso judicial
está severamente cuestionado por el daño que comete contra bienes públicos
protegidos por nuestro derecho penal. El condenado judicialmente no es un
ciudadano con goce pleno de sus derechos constitucionales. La constitución lo
limita (artículo 33° Constitución Política). Si no puede elegir ni ser elegido
100 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente N° 0034-2004-PI-TC. Lima: 15 de febrero de 2005. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00034-2004-AI.pdf (visitada por última vez el 23 de setiembre del 2020) 101 RUBIO CORREA, Marcial, El Test de Proporcionalidad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Peruano, Fondo PUCP, Lima, 2018, p. 116. 102 Loc. cit. 103 DELGADO-GÜEMBES, César, Para la Representación de la República. Apuntes sobre la constitución del Congreso y el estatuto de los parlamentarios, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2011, p. 700
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tampoco puede ejercitar un cargo para el que no tiene título constitucional
disponible”104.
En cuanto a la inclusión del supuesto de condena por delito culposo, una medida alternativa implicaría
no añadir un supuesto más de restricción al ejercicio del cargo del parlamentario (que en nuestro caso es el
supuesto adicional de la condena por delito culposo), por lo que supondría asumir los efectos que sobre la
confianza de los ciudadanos tiene el hecho de que un funcionario siga permaneciendo en el cargo. Lo que,
teniendo en cuenta el bajo nivel de satisfacción que la ciudadanía tiene con la democracia105, no arrojaría un
mejor balance sobre la protección de los valores constitucionales de Lucha contra la Corrupción y adecuado
ejercicio del rol funcionarial. A su vez, toda medida alternativa que no implique como mínimo ampliar los
supuestos de restricción de la permanencia en el cargo de los parlamentarios, aun cuando pueda salvaguardar
en mayor medida “el derecho de permanencia en el mandato parlamentario” como una extensión del “derecho
de sufragio pasivo” – que, a su vez, forma parte del principio de participación ciudadana –, no sería suficiente
para combatir la corrupción al interior del sistema parlamentario, puesto que, tal y como se encuentra la
regulación del Reglamento del Congreso de la República, no habría forma de excluirlo sino es más que
recurriendo a prácticas parlamentarias basadas en vacíos de regulación o en la completa arbitrariedad política.
Situación que prolongaría el efecto lesivo sobre la administración pública y la democracia – así como también
sobre el derecho de sufragio activo de sus representados –, permitiendo que se reproduzcan prácticas de
poder corruptor propias de sujetos especialmente poderosos.
1.6.3 Examen de Proporcionalidad en sentido estricto.
Nuestro Tribunal Constitucional ha manifestado que
“De acuerdo a este, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea
legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser por lo menos
equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental. Se
trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados: la realización
del fin de la medida examinada y la afectación del derecho fundamental”106.
En concreto creemos que la medida restrictiva que incorporamos – añadir el supuesto de la modalidad
suspendida de la ejecución de la pena privativa de la libertad – solo amplía los supuestos de restricción
previamente existentes, por lo que la intensidad de la restricción sobre el derecho de “permanencia en el cargo
104 Loc. cit. 105 LATINOBARÓMETRO, Informe del 2018, http://cdn01.pucp.education/idehpucp/wp-content/uploads/2019/11/26204452/latinobarometro-informe-2018.pdf (visitado por última vez el 23 de setiembre de 2020), donde se precisa que nuestro país es uno en donde la ciudadanía menos confía en el Sistema de Gobierno Democrático (solo el 11% de la población confía en el sistema). A su vez, véase el informe del 2017 del Barómetro de las Américas, que ubica al Perú en el último lugar de 22 países de la región. En dicho informe se puede apreciar que solo el 7.5% de nuestros ciudadanos confía en los partidos políticos. Ciudadanos que, a su vez, frente a la pregunta de si ¿apoyan o no a la democracia? En un 52.7% responden que sí, ubicando al Perú en el puesto 22 de un total de 30 países de la región según el mismo informe. 106 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Expediente N° 0034-2004-AI-TC. Lima: 15 de febrero de 2005. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00034-2004-AI.pdf (visitada por última vez el 23 de setiembre del 2020)
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parlamentario” es de naturaleza leve. Mientras que, por otro lado, la consecución del fin legítimo perseguido,
esto es, la protección de valores constitucionales, como son la “lucha contra la corrupción” y la protección del
“adecuado ejercicio del rol funcionarial”, se consigue de forma más intensa, dado que se cierra el paso a un
número de actores parlamentarios especialmente poderosos que, de permanecer en sus cargos, continuarían
perjudicando los valores en mención.
Algo similar sucede al añadir el supuesto de condena por delito culposo, puesto que lo único que se
hace es hacer un poco más intensa la restricción al derecho específico limitado (derecho de permanencia en el
cargo parlamentario). Sin embargo, por el lado de la consecución del fin legítimo, que en el caso concreto se
desdobla en luchar contra la corrupción - al interior del parlamento, principalmente - y proteger el ejercicio
debido del rol como parlamentario, vemos que la intensidad del logro es mucho mayor, puesto que la restricción
permitirá excluir del fuero parlamentario a actores poderosos que pueden seguir perjudicando el sistema
parlamentario, al tener dicha exclusión como consecuencia el reemplazo por un accesitario, eliminándose toda
posibilidad de que ese mismo parlamentario – ahora excluido – ejerza indebidamente su rol.
A todo esto hay que añadirle algo más, y es que en realidad, al ampliar las restricciones del ejercicio
del cargo parlamentario (derecho especifico), lo que se hace es limitar el ejercicio del derecho de sufragio pasivo
(derecho específico fuente), y a su vez promover el “derecho de sufragio activo” de los votantes. Puesto que la
ciudadanía espera un adecuado desempeño del rol por parte del representante, lo cual se estaría afectando
cuando se verifica que el representante cuenta con una condena por la realización de un delito (en este caso
“culposo”).
Finalmente, queremos concluir esta sección con una cita del profesor Delgado-Guembes quien sobre
lo comentado señala que “la vida política, en particular la que desempeñan el selecto grupo de representantes
en nombre de toda la nación, no puede quedar en manos de quien no ha observado una conducta ordenada y
lícita. No debe hacerlo quien ha quedado señalado y marcado con el rigor de una sentencia que lo inculpa”107
2. EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA QUE SE PROPONE SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL.
La aprobación del presente proyecto de resolución legislativa que modifica el artículo 25º del
Reglamento del Congreso de la República, tiene como efecto establecer causales que limitan la permanencia
del congresista en el cargo, disponiendo que sea reemplazado por su accesitario, siempre que exista sobre el
congresista una condena a pena privativa de la libertad suspendida en su ejecución o cuando haya sido
condenado por la comisión de delito culposo.
De esta forma, se promueven nuevos mecanismos normativos para fortalecer la lucha contra la
corrupción y el debido ejercicio del rol de funcionario público parlamentario dentro del Congreso de la República.
107 DELGADO-GUEMBES, César, Op cit., p. 694.
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3. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO (COSTO OPORTUNIDAD).
3.1. Contexto de la iniciativa
Esta iniciativa tiene como contexto toda nuestra historia republicana. La independencia del Perú no
significó una ruptura con el pasado colonial, sino que significo “un movimiento contrarrevolucionario”108.
“El surgimiento de la República no es más que una solución de continuidad del orden colonial; se funda sobre una estructura económica de exportación, una sociedad estratificada, jerárquica y desigual. En este orden social, la acción política, sigue siendo ejercida por la élite criolla; en la que participan la iglesia y el Ejército109.
‹‹Este nuevo orden tutelar, se caracteriza por ser “patriarcal, patricio y paternalista” (Klarèn, 2013, p.
175) en el cual las élites actuaban como un buen pater familias (Nugent, 2005, p. 6 y ss). Que buscaban proteger a los miembros de los demás estamentos sociales o castas y a las mujeres. Los indios, mestizos, afrodecendientes y las mujeres son considerados “menores de edad”: inferiores sociales e incapaces de encargarse de sí mismos” (Klarèn, 2013, p. 177). Este orden político se caracteriza, además, por las redes de clientelaje y corrupción. Podemos afirmar que al inicio de nuestra vida republicana hemos querido constitución sin igualdad y sin constitucionalismo. ››110.
Como lo hemos señalado de manera reiterada, la corrupción ha sido una constante en nuestra historia
política y en los últimos treinta años ha alcanzado tal magnitud que ha puesto en peligro el modelo de convivencia democrática establecido en la Constitución Política del Perú.
3.2 El objetivo de la propuesta
Hay que indicar, de manera general, que el objetivo de esta proposición de resolución legislativa es contribuir a fortalecer la democracia y el Estado Constitucional de Derecho a través de la lucha contra la corrupción, así como el buen funcionamiento de la Administración Pública a través del buen ejercicio del rol funcionarial.
3.3 El contenido de los cambios
El ordenamiento jurídico peruano tendría un cambio sustantivo, ya que la presente proposición de ley
busca hacer efectivo la aplicación del principio de igualdad y no discriminación.
Cabe recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el principio de igualdad y no discriminación:
‹‹pertenece al jus cogens, puesto que sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico. Hoy en día no se admite ningún acto jurídico que entre en conflicto
108 COTLER, Julio, Clases, estado y nación en el Perú, Cuarta Edición, Instituto de Estudios Peruanos – IEP, Lima, 1987, p.66. 109 PACHAS SERRANO, Miguel Andrés, <<A propósito de los regímenes de excepción en Gaceta Constitucional, Tomo 147, marzo 2020, p, 156. 110 Loc, cit.
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con dicho principio fundamental, no se admiten trato discriminatorios en perjuicio de ninguna persona, por motivos de género, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacional, edad, situación económica patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición››111.
Por otra parte, se busca fortalecer el Estado de Derecho regulando una causal no prevista en el artículo
25 del RCR, el cual permite el reemplazo del congresista por el accesitario, posibilitando, que los congresistas que integren el parlamento alcancen niveles elevados de especialización e idoneidad con la finalidad de desenvolverse adecuadamente en el desarrollo de sus funciones.
3.4 Identificación de los actores.
Con la aprobación de la presente proposición de ley, tanto el Estado como la ciudadanía en general,
se verían involucrados en la consolidación del Estado Constitucional de Derecho, a su vez, ello permitirá fortalecer, de modo indirecto, la obligación constitucional de los Congresistas de mandar y hacer cumplir la Constitución y demás normas del ordenamiento jurídico.
3.5 Impacto de la proposición de ley.
La aprobación del presente proyecto de resolución legislativa tendrá un impacto positivo en mejorar
el adecuado ejercicio del rol del parlamentario al interior del Congreso de la República. Contribuirá a la lucha contra la corrupción, excluyendo del fuero parlamentario a los funcionarios que hayan recibido una condena producto de haber infringido la ley. Se promoverán, de esta forma, los valores constitucionales de la institución, a través de un ejercicio idóneo de roles por parte de los congresistas.
Ello coadyuvará a traer beneficios de naturaleza económica, pues permitirá reducir los altos costos
que trae consigo el mal desempeño realizado al interior de la administración pública, lo cual, a su vez, repercutirá positivamente sobre el sistema social y político, en tanto promueve que las autoridades elegidas por los ciudadanos y las ciudadanas tengan mayor legitimidad.
Además, en cuanto a la actividad económica, la promoción de la igualdad ante la ley y de los valores
democráticos a través de la lucha contra corrupción y el adecuado desempeño del rol parlamentario, promueve una economía más acorde al modelo de economía social de mercado. Asimismo, esta iniciativa no genera gasto público, debido a que únicamente realiza cambios de carácter normativo.
4. LA RELACIÓN DE LA INICIATIVA CON LA AGENDA LEGISLATIVA Y CON LAS POLÍTICAS DE
ESTADO EXPRESADAS EN EL ACUERDO NACIONAL, CUANDO SEA EL CASO.
La presente propuesta de resolución legislativa se encuentra alineada al Acuerdo Nacional en su
Objetivo IV “estado eficiente, transparente y descentralizado”, específicamente a lo precisado en su ítem 26.
“Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la
evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas.”
111 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, ‹‹Opinión Consultiva OC 18/03, Condición Jurídica y Derechos de los Inmigrantes Indocumentados››, párr. 101, http://www.corteidh.or.er/does/opiniones/seriea 18 esp. pdf (Visitada por última vez el 23 de setiembre de 2020).
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A su vez, también se encuentra alineada al Plan Bicentenario, en su Eje 3: “Estado y gobernabilidad”,
específicamente a lo expresado en su ítem 3.2 “Gobernabilidad”. En un sentido similar, se encuentra alineada
al Eje Estratégico 1: “Derechos fundamentales y dignidad de las personas”, específicamente en lo relativo a
su ítem 1.5. “Justicia”.