v. LA ADMINISTRACION PUBLICAy LA ECONOMIA FISCAL

v. LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA ECONOMIAFISCAL

A. La Administración General y Fiscal

En un trabajo de Acosta acerca de los Consejos Administradores, seenfocan distintas consideraciones sobre el tema de la administraci6nfiscal en la Venezuela de esa época. Allí se define como desastrosa lasituaci6n fiscal.

En este trabajo, considera que los gobernantes, vale decir los adminis­tradores del erario público, llevaron a la completa ruina a las arcasnacionales. Tal era el grado de corrupci6n, que tan patéticamente descri­be:

"(...) vino como fuego abrasador, y todo lo devorá: tesoro, orden,garantias, industrias; y cuando ya nada quedaba, se recogieronescombros, hasta el polvo para transportarlo. No se queria sáloque no hubiese nada, que hubiese s6lo vado, sino abordar lashuellas de la destruccián: llevarlo todo, y, después de anular elvado. ¿Quierenunaprueba? Los archivos y las Actas del ConcejoMunicipal salfan a venderse a las pulperias a medio la libra, ysujetos de Caracas ha habido que han encontrado en una casa deesas un quintal comprado de una sola vez"1.

Acosta trata de diseñar un perfil del administrador público deseable,en particular a los que conforman el Consejo de Administradores.Veamos cuáles según su criterio son estas condiciones:

"(...) deben tener dotes especiales: como están más en contactocon los intereses de los pobres, más cerca de las necesidades de laenseñanza y de la industria, más aclamados como apoyo de lahigiene pública y el orden, y más a la mano de la familia común,su administracián como cuerpo debe tener de la prudencia susabidurta, de la experiencia su acierto, de la probidad su confian-

1 Cecilio Acosta, Ob.Clt., p. 195. Tomo l.

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za,delinterés patriosuamor, y delanhelopor el biensusolicitudgenerosa. Debenser hombres que tengan lazoscon la sociedad,compromiso conelpatriotismo, y honraatesorada deunaconduc­taquelaentenderán quecuando vayan asusfunciones, creanellosque van a cumplir con un deberde ciudadanos: que cuando losveanpasar,digan todos, van a serviry no a servirse [subrayadodel autor]"!

Más adelante señala las funciones que debe tener el Consejo deAdministración:

"(,..) debenvigilar lasrentas, la enseñanza primaria, la salubri­dadpública,lapaliciaurbana y rural, los caminos, los institutosde beneficencia, laspesas,pesos,medidas, el abasto de lapobla­ción,laprevención delosdelitos,Ydeben vigilarquelosimpuestosno excedan de lo indispensablemente necesario para el buenservicio público"2

En las anteriores líneaspodemosdefiniryaen Acostasu concepciónacercade10quedebenserlasfunciones estatales. Enestesentidosepuedeobservaruna coincidencia con la nociónliberal clásica,pero afíadiendoademáscomofuncióndel Estado,el criteriode la regulación, expresadaen el control de las pesas y medidasy la intervención cuando se refierealaestrategiaalimentaria delapoblación. Enfinyanuestrojuicio,setratade una visiónno ortodoxadel Estadoliberal,dentrodel contextode unamoral de rectitudy honestidad y un alto sentidode patriotismo.

Sobreel tema de la Administración, Acostasiemprevuelve sobreel.Despuésde Consolidado el nuevoEstadoFederal,planteala urgenciadeorganizarla administración:

"Se ha diferido demasiado -dice- la organización administrativapermanente delpais, porfalta de leyessecundarias, que son lasruedas de Constitución; y es muy peligroso para los Estadosdejarlos por largoplazosinesemovimiento regular, queeselque

1. Ceclllo Acosta, Ob. cu, pp. 196·197. Tomo I.2. Ceclllo Acosta, os. Clt., p. 197. Tomo l.

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crea los hábitos, armoniza los intereses, y da nervio, porque davida á la Nación y al Gobierno. Enpaíses comolos nuestros conmás razón: sin el abrigo de tradiciones antiguas, aquí el marpolítico se altera con poco viento, y la ambición se mueve,y semuevemuchasveces conbuen éxito, por leve causa".1

En otro trabajo replantea la cuesti6n administrativa y afirma:

"Es necesario administrar. Las constituciones son más o menosindiferentes, si en elfondo no se separan de la opiniónreinante:contalque encambio se administre. La administración dirige loshilos,buscala traba, conserva la unidadpolítica,quees lafuerzadelconjunto. La administración eselsecretodelsosiegopúblico" .2

Como se aprecia, situa en la base de una sociedad pacífica, la buenaAdministraci6n - Román Cárdenas varias décadas después echa uno delos pilares para la consolidaci6n del régimen de Juan Vicente G6mez, alhaber reorganizado la administraci6n fiscal. Por otra pate, el desastreadministrativo que sufre Venezuela en la época actual, es el gerrnen de lapresente inestabilidad política al punto que el 4 de febrero del corrienteaño estuvo a punto de derrumbarse el gobierno por el frustrado golpe deestado de esa fecha- Todos los hechos hist6ricos referidos, confirman ladoctrina administrativa de Cecilio Acosta.

B. La Economía Tributaria y Arancelaria

En cuanto a la economía tributaria, Acosta se muestra contrario a laspolíticas de altos impuestos, que en efecto, fueron desarrolladas en suépoca. El elevado tributo atenta contra el libre desenvolvimiento de laeconomía. Pero además, esta política, en una situaci6n econ6mica yadeprimida, acelera su descenso si se le sobrecarga con altas tasasimpositivas. Dichas políticas eran, a su juicio, la principal causa delestancamiento econ6mico y crisis de entonces.

Esta sentencia va acorde con los principios esbozados en su doctrinay es una constante en todos sus escritos. Veamos su análisis:

1. Acosta, Cecilio, Ob. Cit., pp. 234. Tomo 12. Ibldem pp. 256. Tomo V

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"Encontramos que es un error de fatales trascendencias el man­tener altos impuestos en un paisen que se gana la vida con tantasdificultades, yen que no hay industrias que lo soporten. Puedeasegurarse, sin que de ello quede ningún temor, que de los malesque han sumido a Venezuela en la desgracia, es el principal el delos crecidos impuestos" J

Además, le parece absurdo una política de altos aranceles, en un paíscon escasa actividad de su aparato productivo:

"(, ..) se cubre con los capitales acumulados en otros tiempos, ycomo esta operación se repite muchas veces, alfin, el que un diafue acomodado, cuando menos lo piensa se encuentra en laindigencia. Tal es la consecuencia de dejar correr los altosimpuestos cuandofalta la materia imponible, que es la utilidad dela industria"?

Por ello propone que:

"(, ..) si se quiere en cualquiera ocasión aumentar la renta, elmedio único es bajar el impuesto a su más simple expresión; y larazón en que tal regla se apoya, se descubre al momento. Baja elimpuestoy los comerciantes importadores tienen más mediosparaaumentar sus negocios, el consumo se abarata, y el contrabandocesa; y de seguro que donde esto sucede, las rentas se duplican yse triplican: contrariar tales principios, es querer andar contra lacorriente, es pretender lo imposible"?

Vemos entonces que, en materia de impuestos, Acosta se apega a ladoctrina liberal clásica. Reducir el tributo a su "más simple expresión"implica de hecho una disminución del tamaño del Estado en relaciónproporcional con el caudal de lo recaudado en una economía. Por otraparte, cede al mercado y a la actividad privada por sí misma, la respon-

1. Cecllio Acosta, os. Clt., pp 890·891. Tomo l.2. Idem3. Idem

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sabilidad de recuperar la economía agotada y en crisis. El papel estataldebe circunscribirse a darle mayor libertad absteniéndose de sobrecar­garlo 'de gravámenes.

Sustentando con más profundidad su pensamiento, argumenta, en su"Proyecto de Arancel"l, acerca de la tendencia de los Estados a justificarlas altas exacciones por causa de los grandes gastos que tienen que hacer.Pero tales gastos son en la realidad injustificados, nunca son tales.

Acude en este sentido, a la doctrina económica clásica, para defenderla necesidad de poner límites a los gobiernos en su afán de imponerexageradamente impuestos. He aquí sus reflexiones:

"(...) ninguna porciónde la sociedadpor constituida que estéengobierno, tienederecho de imponer a la otra el sacrificio de lascontribuciones inmoderadas. El encargo de mantener el ordenymantener a cadaasociado en el gocede su derecho, no justificaotra exacción que la necesaria a estefin; de que se deduce, quetodo lo que traspasa esos límites, es arbitrario, y como talopresivo. Paralosgobiernos sabiosningún cuidado essuperior alde conservar en sujustomedioel gravamen de los ciudadanos"?

En-cuanto a los límites, Acosta especifica sus criterios:

"El gobierno nodebegastar sinoúnicamente aquello quepuedensufragar los ciudadanos sin causarles su ruina, aunque para esotengaqueeliminar empleos y reducir lossueldos. Ennadiesientatan mal la ostentación del lujo y de la riqueza como en losgobiernos, por lo mismoque no gastan lo suyo"J

En su artículo sobre "Mercados Públicos", incluido en sus ObrasCompletas, se manifiesta contra los monopolios cedidos por el Estado amanos privadas. Se trata del caso del Mercado de San Jacinto, Caracas,que por medio de una ordenanza fue cedida su administraci6n a unempresario. Tal mecanismo hacía que:

1. Este documento no lleva la firma personal de Cecilio Acosta, pero es un hecho sabido quefue elaborado sustancialmente por nuestro estudiado autor.

2. Cecilio Acosta, Ob. Cit., p. 892. Tomo I.3. Idem

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"El impuesto deplazase duplica por la ordenanza (articulo JOJ.Seduplica sinhaberse aumentado lapoblación, queesloquetraemásconsumo; sinhaberse aumentado losrecursos industriales; ysinhaberenlamismaproporción, nuevasfuentes detrabajo. Estasobrecarga caeentodosupesosobre laclase indigente, quehadeestaresclavizada treinta y cinco años, quitando a sushijoselpande la boca, treinta y cinco añosconelobjeto de reunir másde unmillóny medioparaelseñor(anotamos nosotros empresarioJ(.. .)aquihayunadespiadada iniquidady gravamen impuesto alpobrey a supobrepan."J

En la estructura impositiva de su época, la principal fuente de ingresoprovenía de los impuestos de importaci6n. Aunque, luego de constituidala República, hubo una ligera tendencia inicial hacia la concurrencia delimpuesto de exportación, fue definitivamente de los ingresos por impor­taci6n que el Estado dependi6 fundamentalmente.

Consciente de ello, Acosta aborda ese aspecto en su "Reforma delArancel". A grandes rasgos, allí se plantea establecer otro sistemaarancelario con nuevos criterios de jerarquizaci6n de los productosgravados.

En la exposici6n de motivos que sirve de base a estas reformas seseñ.alan los siguientes aspectos:

En relaci6n a los defectos de los aranceles que se propone reformar,señ.alaque los actuales están conformados por sistemas heterogéneos quetienden a confundir el procedimiento de su aplicaci6n. Esto produce unacontradicci6n entre el importador y el funcionario público que siempredegenera en contra del fisco. Para explicar este argumento, expone lasiguiente lista arancelaria.'

Bayeta sencilla hasta 125 cms. de ancho 21.533Bayeta sencilla hasta 167 cms. de ancho 92.907Bayeta sencilla de pe1l6n, españ.ola y susimitaciones, dos trizas, cien hilos, chinafina y medio pe1l6nhasta 167 cms 59.815

1. Cecllio Acosta, oe,cu, p. 847. Tomo I.2. Cecilio Acosta, os. Cit., pp, 875·876. Tomo l.

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Bayetillao ratina hasta 84 cms. de ancho 14.335Pañete hasta 125 cms. de ancho 59.815Paño hasta 125 cms. de ancho 179,446

La explicacióndel autor sobre este caso es elocuente:

"Como se ve [refiriéndose a la lista arriba señalada], todos estosarticulos, según su especie se confunden entre sf: la bayeta queestá sujeta a pagar mayor o menor derecho, porque se le coloqueen la clase de «sencilla», de «cien hilos», de «dos trizas», o de«pellón» abre campo a las pretensiones del introductorio, porserle muy fácil hacer pasar en el reconocimiento una clase porotra, dado el supuesto de que no todos los empleados de aduanase han formado para esos empleos, y que una vez presentada laduda, no haya muchospara quienes lo doble no sea sencillo. Yasf,tratándose de los pañuelos, del paño, de los casimires (...) y mil ymás artfculos que se asimilan y se pueden equivocar"}

De acuerdo con esto, en el fisco nacionalla tendencia sería a:

"(oo.) asimilar el articulo menos gravado el que paga más derecho,aunque las materias que la compongan disten mucho entre Sf"2.

Ante esta situación cree Acostaque:

"(, ..) corregir tales errores es una necesidad incuestionable, porprobidad, por economfa de tiempo, por buena armonfa que debeexistir entre los empleados y los que hacen el comercio deimportación"3

Por lo que se pronunciaporuna reformaradicalhaciaun sistemamáseficaz.Así, seapoyamásadelanteenla teoríadel librecambio,sostenien­do quese debe procurarquelosgravámenes a la importaciónde artículosextranjerossonotrostantosobstáculosqueseoponenaunverdaderolibre

1. Ceclllo Acosta, Ob. Clt., p. 876. Tomo 12. Ibídem.3. Cecilio Acosta, Ob. CIt., p. 878. Tomo I.

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cambio, siempreperjudiciales para la industria.Paranuestroautornohay mejorsistemaaduanero quedeclararlibres

sus puertos,o que al menoslimite las reglasquelo rigenlo más posible.Perono siendoestoposible, propone la sustitución delsistemaqueacabade criticarpor el llamado "ad valorem", Así lo expresa:

"Feliz seria Venezuela si hoy pudiera echar por tierra esastrincheras maritimas, llamadas aduanas, que impiden la plenalibertaddel tráfico; pero comonopuede aspirara tantoporquepurga el pecado de sus errores, conviene por lo menos aliviarlacuanto sepueda,quebrantando losmalesde lasuspicacia y de lasrestricciones. El sistema que más se presta a conciliar la plenalibertad, quees loquedebiera ser,conleyesque lalimitan, queesla necesidad, es el que reconoce la ciencia economica con elnombre de sistema«advalorem»."!

El sistemaad valorem consisteen el cobrode tarifas a productos enrazónde un porcentaje de su valor reconocido mediante la presentacióndefacturajurada,comocomprobante de10 invertido porel importadorenla adquisición de dichasmercancías.

Sin embargo, Acostareconoce los inconvenientes de dicho sistemapor su vulnerabilidad, pues el subterfugio de la subfacturación seríafrecuentemente usado por los comerciantes en su afán de aumentarlasganancias burlando alfisco. Enefecto,esfácilparauncomerciante llegara acuerdos con el vendedor que de antemano establecería una doblecontabilidad conelobjetodeextenderfacturas conmontospordebajode10realmente negociado.

Tomandoencuentaestasconsideraciones, enelproyectose intentalacombinación de algunos sistemas con el fin de solventar los puntosdébilesdel método ad valoremsimple:

"El [sistema] que a nuestro juicioencontramos que dé más segu­ridad, esaquelquerefunde enpocasciases, segúnlamateria, usoo precio, todos los articulos que se introduzcan por nuestrospuertos,y que empleen elpesoparafijar el gravamen a que cada

1. Cecillo Acosta, Ob. Clt., p. 879, Tomo l.

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uno queda sujeto. Razones de unidad, de seguridad y de equidad,nos han inclinado a preferir este sistema a tantos otros de los quese aplican en diferentes naciones, y por lo tanto no hemos dudadoen recomendarlo a los legisladores. Aceptado por nosotros elsistema de gravar la mercancia por lo que pese, examinamos susdiferentes condiciones, para el efecto de agruparlo en las clasesque aquellas lo exigiesen; y de dicho examen encontramos lanecesidad de establecer 7 [sic] como queda vertftcado."!

El agrupamiento de las mercancías en clases específicas, donde a cadauna se le asigna un arancel determinado, aparenta ser un proceso difícily engorroso. Acosta no lo cree así y lo aborda estableciendo ejemplosclaros:

"Las telas de lana se encuentran en una clase, y a esa van elpaño,el casimir, el merino, la bayeta y la alpaca, no obstante que unmetro de paño pese veinte veces más que uno de alpaca; pero porlo mismo el metro de paño que cuesta diez francos en lafábrica,pagará un derecho iguala veinte de alpaca que valen también diezfrancos. Por lo regular, los diferentes efectos que dan el gransurtido del mundo, tienen valor según la mayor o menor porciónde materia prima que se emplea en ellos, con excepción de lascosas voluptuosas y de fantasta, que quedan sujetas al que le ftjael capricho de aquellos que consumen; as! es que el tafetán, telade seda sencilla, nunca se iguala al gros, tela también de seda másdoble. Estos dos articulos tienen preciosdiversos: el gros vale dosveces más que el tafetán, porque se ha empleado en él doblecantidad de materia. En igual relación está el peso de una y otratela: el gros pesará más que el tafetán ypor lo tanto el derecho quepague será mayor como lo es su precio"2

El caso es que la división es necesaria y se fija por el precio. Peroademás la organización por clase también obedece a una estrategia defavorecimiento de sectores que para Acosta son fundamentales:

1. Cecilio Acosta, Ob. Cit., p. 880.2. Cecilio Acosta, Ob. Cit., pp, 880-881.

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"El ordende losagrupamientos de efectosparaformar lasclasesy someterlos aunmismoimpuesto, se tienetambiénpresenteelusoa que se aplican. Los instrumentos de arte, lasmateriasprimasylasmedicinas, tienen sucolocación especial enrelación a la razónexpuesta."1

Así,laprimeraclaseestálibredeimpuestos. Enlasegunda,seagrupanlos distintos artículos en base a dos criterios: uno, tendientesa protegeral consumidory el otro, para favorecerla industria:

"De conformidad conlosdeseos queabrigamos de quehagamásbaratala subsistencia, hemostendido a rebajar el impuesto a losartículos alimenticios (oo.) Hemos puesto en esta clase toda laherramienta encabada y sin encabar, y que se emplea para laagricultura, las artesy oficios, porquecreemos que debenpagarpoco derecho en beneficio de la industria delpais,"?

De estemodo se alejade los estadosdondeprivaen toda su purezaelpensamiento liberalclásico. Acostasiguesiendoliberal,pero conmodi­ficaciones a la doctrinaen su estado puro. Este caso así lo demuestra.

Luego de analizar las distintas mercaderías y agrupar tan complejouniversoen siete clases, el autor creehaberse acercadolo más posible ala realidadecon6mica del país.Apesarde elloabogaporprofundizarenla búsqueda de un sistemamás simplificado que el propuesto. Su idealsería el de un impuestoúnico, pero:

"(...) Requiere el sistema de compensación, que el consumo demercancías finas y ordinarias, o sean costosas y baratas, estéequilibrado, porquesóloasípodráintroducirse igualcantidaddeunas y otras que soporten el impuesto único. Creemos que enCaracas, y en algunos de lospueblosdel litoraldonde el lujo esunanecesidad, pudiérase contarconlaposibilidaddel equilibrioen el consumo; pero no en las poblaciones del interior, dondenose usa sino lo que se ha de menestery es menos costoso; y como

1. Ibldem2. Ceclllo Acosta, Ob. Clt., p. 884.

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esa población es quizás mayor que la del litoral, los efectosintroducidos paraellatrian grabados conunfuertederecho si nohubiera más que el universal. Este inconveniente tiene paraVenezuela el impuesto único;y porestonoshemos decidido porelestablecimiento de las sieteclases (...)" J

Entodocaso,elsistemapropuesto enesetrabajo reduciríael impuestoqueafectadirectamente sobre elconsumo popular trasladándolo deun60porcientoaun25porciento, con10queseesperabaestimularlademanday por tanto un mayor flujo importador. El sector industrial tambiénseveríabeneficiado conestasnuevas medidas arancelarias porla reducciónen iguales proporciones de los impuestos aplicados a los productos queeste sector consume del exterior. También se esperaba que la reformaestimularía un aumento de la productividad del aparato productivovenezolano.

Como puede apreciarse, es sumamente interesante el trabajo deAcosta sobre el arancel, porque planteaba la estrategia de reducir losimpuestos de importación parael estímulo delconsumo y la productivi­dad.Llevabaimplícito también la reducción delaparato burocrático parala administración de los nuevos impuestos, porsu mayorsimplicidad enrelación al anterior sistema. Se buscaba de esta maneraun Estado másreducido y máseficiente.

Es importante destacar comoel autorenfocael problema tributario.Este mecanismo de financiamiento del Estado no puede servir paraempobrecer mása las clasesmenos favorecidas. El tributo tieneque serproporcionado y estarequilibrado en razón de la capacidad contributivaque posee cada miembro de la sociedad. En otraspalabras, el pobre nopuedecontribuiren lamismamedida que10haceel ricoporqueseríaunainjusticia.

Acosta expuso en diversas oportunidades que la historia tributariavenezolana tiene mucho de injusto y que no ha hecho otra cosa queextorsionar al escasocapitalde que contaba el paísen aquellos tiemposy desalentar el estímulo al trabajo. En un pasajedice 10 siguiente:

"(...) esta es unamateria en que se ha abusado mucho, y nunca

1. Cecillo Ácosta, Ob. Cit., p. 889.

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habrásobradeojosqueveany sobrademanosqueseñalenunmalcomoeste,quenosesientecuandosehace,sinoenlosestragosqueresultan(...) Unfisco encarnizado, o aunqueesono sea,queobrepor ignorancia, equivaleamil bocasquechupeno a uncientopiésque agarre."]

A este fenómeno 10llama fiscalismo y 10define como 10que:

"(...) vienesiendohacetiempoelenemigo, ocultoaveces,y avecesdescubierto, del trabajo. Tienesus consignas y su librea,aunqueya vayadescolorida: ora los derechos protectores,ora la necesi­dad de las armadasy de los ejércitospermanentes, nuncalefaltaa lamano,o unaalegación rancia, o unpretextomoderno.Haydoscosas diferentes: elfisco y elfiscalismo: el uno es el que vela, elotro el que extorsiona; el uno el que pide merced, el otro el queexige ganancia; elprimero es empleado, el segundoes especula­dor" .2

Acosta se ve ñrme y con ideas muy claras sobre la materia tributaria.Es claro al establecer que el límite de un impuesto 10determina por unlado, la capacidad contributiva de la población y por otro la exigencia deltesoro público para atender a un Estado modesto en dimensiones peroeficiente en sus funciones.

Estas son sus ideas generales sobre el tributo. Este no debe ser elevadoyen la época en que le tocó vivir era bastante alto. Dedicó parte de sugestión intelectual en hacer comprender al país en que vivía de las gravesconsecuencias económicas que tenía esa política en detrimento de laproductividad y el consumo.

C. El Contrabando

Cecilio Acosta era el del criterio de que una reforma profunda delsistema arancelario venezolano, además de las ventajas directas quepodría traer, atacaría en forma igualmente directa a la base generadora delcontrabando, tan necesario de combatir.

1. Cecilio Acosta, Ob. Cit., p. 890. Tomo l.2. Idem

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En efecto, cónsono con las ideas liberales clásicas, nuestro autorconsideraba que una política de altos impuestos abonaba considerable­mente la práctica del comercio ilegal. Dicho en sus propias palabras:

"Nuestra reducida población sufraga altos impuestos sin sacarsede ellos ninguna utilidad, precisamente porque son altos. Elaliciente que dan al contrabando, impele a los comerciantesimportadores a buscar en él abundantes ganancias; y que elcontrabando se hace, es punto sobre el cual nadie arroja la máspequeña duda. En Maracaibo, en Coro, en Puerto Cabello, enOriente, su poder es incontrastable por la honradez y vigilancia.Protégenlo en esospuertos el comercio de tránsito y lo extenso dellitoral; luego su parte vulnerable es el estimulo; herirlo en esaparte, he aqui lo eficaz. Y como el estimulo es lo elevado delimpuesto, bajándolo desaparece."!

Es interesante en su análisis del contrabando, como lo remarcael textoy ejemplos siguientes:

"Si hay lapersuasión de que el contrabando existe, sube de puntola injusticia con que se sostienen los altos derechos, porqueentonces el sacrificio que se le impone alpueblo, va a redundar enbeneficio de los particulares. Tenemos la evidencia de que esto eslo que sucede y para llevarla al ánimo de los demás, haremos unademostración que les persuada, contraida a las aduanas deOriente y a la población que por ellas se abastece.

HabitantesBarcelona 125.2293Margarita 20.109Cumaná y Maturín 84.122Guayana 91.120Barinas 152.000Apure 32.000

504.644

1. Ceclllo Acosta, Ob. Clt., p. 909. Tomo 1

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Estas poblaciones que se surten por las aduanas expresadas,consumiendo porpersonadiezpesosanuales de artlculos extran­jeros,harlanecesarioqueestos representasen lasumade5 .046.440pesos, equivalente a 2.523.220 pesos de valoresimportados pordichas aduanas, más el impuesto a que están sujetas, costosyutilidades del comprador que se calculan en otros 2.523.220pesos.Ahora,véanse losvalores quesehanimportado poraquellas enelaño econ6mico 64 a 65.

Aduanade Barcelona $ 41.570,44Aduanade Cumaná 32.039,29Aduanade Maturin 89.793,90Aduanade Carüpano 81.276,63Aduanade Güiria .32.597,63Aduanade Bolivar 696.389,31

979.666,57

Haypuesunadiferencia enlaimportación depesos1.549.554, queseha llevado elcontrabando,yprivadoelerariode929.732pesos;a menos que se pretenda que la población a que nos hemoscontraido, no hayaconsumido artlculos extranjeros sinoa razónde 3 pesos 85 centavos por persona 10 cual creemos que esimposible y esto sin contar; con que se han aumentado aquellaspoblacionespues el censoal que aludimos es el quese encuentraenlamemoriapresentada alCongreso en1857 por elMinistro delInterioryJusticia. Ysi en lamismaproporción estáelconsumo deoccidente y centro, vienea quedarjustificado, que lageneralidadde los habitantes no contribuye sinoparaaumentar lafortuna delosparticulares:"!

Acosta defiende entoncesel nuevo nivel de impuestoestablecido en25 por cientoantequienespiensanque a ese nivelno podrá ser sostenido

1. Ceclllo Acosta, os. Clt., pp. 909·911. Tomo l.

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el Estado, pero como 10 demuestra en el texto anterior existirá unacompensación por la merma de ingresos que se fugan por razón delcontrabando.

D. Gasto Público

Hemos visto que Adam Smith limita la acción del Estado al cumpli­miento de las funciones clásicas como 10 son la defensa exterior, laadministración de justicia, el orden público interno, admitíaexcepcionalmente la construcción de caminos, algunos trabajos localescomo el cuido de las calles, escuelas aunque en forma también excepcio­nal y limitada, y algunas obras que por su magnitud o riesgo se hacenimposibles de ser acometidas por el sector privado.

A esta lista Acosta agrega una serie de funciones que consideraimprescindibles en el campo de acción del Estado. Entre otros losmercados públicos, salud pública y hospitales, calles urbanas, alumbra­do, puentes, hospicios, casas de arte y de oficios, institutos de ciencias yla educación primaria.

De aquí se desprende que aunque coincidiendo en 10sustancial con laspremisas de los clásicos de la economía liberal, Acosta manejaba unconcepto más amplio del Estado al que impregnaba de una función social.

Además, consideraba nuestro autor que era inherente a un Estadomoderno atender políticas de estrategia para el desarrollo económico. Lainmigración por ejemplo, era uno de esos puntales necesarios de atenderpor parte del sector público.

En relación a los niveles del gasto público, Acosta tiene interesantesaportes. Son pertinentes sus observacionespor élconsideradas denecesariaaplicación a la realidad venezolana, y que aún tienen visos de actualidad.Dice al efecto 10 siguiente:

"Nuestro Gobierno jamás tiene lo bastante para sufragar a losgastos del servicio; lo cual es verdad, pero por causas que nodeberían de existir. De estas causa es la principal que el paíssostiene un tren administrativo superior a las exigencias delservicio público. Si el país es pobre, como pobre debe estarrepresentado en su Gobierno"}

1. Ceclllo Acosta, os, Cit., p. 904. Tomo l.

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Es una necesidad para Acosta la simplificación del Estado, claro está,de acuerdo con las funciones que su concepción liberal no ortodoxa leindicaba.

Estudiando más detenidamente esta relación entre el tamaño delEstado y el gasto público, hace una comparación en los balances de lospresupuestos entre los años de 1842 y 1855 cuyas cifras transcribimos:

Años Derechos PresupuestoNacionales Anual

1842 $ 1.968.893,40 $ 2.672.115,701843 1.924.404,04 2.742.645,991844 1.587.996,74 2.579.211,981845 1.851.737,64 2.716.956,251846 1.994.543,50 2.625.098,721847 2.153.943,14 2.923.455,321848 1.520.305,39 3.116.880,781849 1.318.890,28 2.609.531,581850 2.665.076,65 2.076.203,421851 3.112.437,74 1.902.876,441852 3.230.565,57 2.688.890,161853 2.504.167,57 3.384.395,901854 2.997.392,83 3.551.140,861855 3.228.207,51 4.800.537,49

Como vemos apenas los años 1850, 1851 Y 1852 son superavitariosante un gran período deficitario en el presupuesto. Sobre esto reflexiona­ba desde una perspectiva histórica y expresaba:

"Entró Venezuela en el camino de los errores como entra elpródigo que no sabe lo que cuesta adquirir, ni lo que valeconservar. Creyó que más representaba entre las naciones por elbrillo de las exterioridades que por lo sólido de su poder y sucrédito, y gastó lo que no tenía ni podía: más todavia, jamásaveriguó lo que poseía: para aslfundar sus gastos. Ypara que deesto se tenga una idea, y el error sepalpe y la razón se abre camino,conviene agregar, que bajo tal desacuerdo se votaban anualmente

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los presupuestos de gastos."}

Este pasaje recuerda la realidad aún viva en nuestro presente.Como resultado de esta situación, de un abrumador gasto deficitario

expresado en los presupuestos de dos décadas, Acosta miraba su presentey devenir:

"Y elmismo sistemasiguió observándose en losaños subsiguien­tes. El presupuesto corriente seguirá la misma suerte: tampocoserá cubiertoporque el cincuentapor cientodel total del ingresode las rentasno es bastantepara atendera los enormesgastosdelservicioactivoypagar elsin númerodepensionesquepesan sobreel pais"?

En líneas generales acoge, en relación al tema del gasto público, lasnormas de la escuela clásica liberal. No obstante, se aleja en algunasexcepciones cuando formula proposiciones que extienden el conceptodel gasto del Estado más allá de las estrictas limitaciones que los maestrosdel liberalismo señalaban, Financiar la inmigración, estimular la educa­ción hacia el trabajo con el financiamiento del Estado son, por ejemplodos aspectos en los que difiere de esa doctrina.

E. Deuda Pública

Para Acosta la constante deficitaria presente en los presupuestos dedos décadas atrás era en su mayoría cubierta pordeudas. Esto 10señalabaen los siguientes términos:

"El haberse presupuesto gastos sin tener suficiente renta parasatisfacerlos,ha echadosobreVenezuelael granpeso de ladeudapública, que díapor día crecesin que laprevisión humanapuedadecir hastadónde.Su montantelíquidoes hoy de $ 66.407.871,16al cual se agregarán dentro de poco los millones líquidos quepasan de 10.Y comolamayorparte de esadeudadevengainterés,

1. Cecilio Acosta, Ob. Cit., p. 906. Tomo l.2. Idem,

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y ese interés es anualmente de $ 2.347.513, podemosdecirque anuestrapatrialeesperan dfasde conflictoy dedesgracia, nacidosde la poca atención que se ha prestado a los asuntosfiscalesrelacionados con la deuda; y bástenos paraformar estosjuicios,lacircunstancia dequeaúnenelcasodequetodalarentadelpaisseaplicase al servicio de ladeuda, ellanosertabastante al efectosi hubiera de continuar el déficitdel presupuesto y el acumula­mientode intereses'1

De acuerdo con esto, predijo el conflicto internacional en el queVenezuela se vio involucrada y cuyo desenlace fue el bloqueo de suspuertos en 1902por parte de las potencias extranjeras aquienes adeudaba.

Para la superación del problema de la deuda pública, nuestro autorplanteaba la necesidad de un nuevo arreglo, que consistía en que:

"Losacreedores, seannacionales o extranjeros, debenvendersudeuda al gobierno, después de capitalizados los intereses, alprecioquetengan enlosrespectivosmercadosoenqueconvenganlaspartesinteresadas, estimando lascondiciones uorigendecadauna,' asf,por ejemplo, la deuda consolidada quese enajena aldosy mediopor cientoy se remata al tres,puede tenerpor precio elcuatro por ciento; la que tieneorigenen loshaberes militares, eltres;laquevienedesuplementos, el cinco; yen esteordenlasqueprovienen de empréstitos en dinero, arreglos diplomáticos, etc.,etc.; pagando el gobierno con un billete que se recibiera comodinero en las aduanas por el treinta y tres por ciento de losderechos de importación, sin devengar ningún interés y bajo lasseguridades máseficaces comola deser nulolo quese hicieraenotrosentido. Porestemediolaenorme deuda desetenta uochentamillones quedarfa muy reducida y amortizada en diez años,"?

Con sus variantes, la propuesta de Acosta de renegociar la deuda fuepuesta en práctica en los últimos años de la década de los ochenta denuestro siglo XX por el gobierno de Jaime Lusinchi. Sin embargo, el plan

1. Cecilio Acosta, os. Cit., pp. 905·906. Tomo 12. Cecillo Acosta, os. Clt., p. 906·907. Tomo 1

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de pagos fue distinto y pronto hubo que volver a renegociar, esta vez,durante el período de Carlos Andrés Pérez.

Acosta dudaba de la posibilidad de que, por otras vías, se hubierapodido resolver el problema de la deuda pública venezolana, dada laexperiencia que en ese sentido se había tenido en las negociacionesanteriores.

El cálculo de Acosta implicaba entonces que el país destinaraun terciode su presupuesto anual parael pago de la deuda. Actualmente, de nuestropresupuesto nacional se aparta un porcentaje similar para igual objetivo.Hay de todos modos sus diferencias. En aquella oportunidad en 10 afiasse habría cancelado la deuda. En cambio, ahora después de los últimostratos se han acumulado más obligaciones y en suma debemos más.

Estar conscientes de ese costo histórico de una pésima gestión fiscal,es 10que a juicio del autor, se debe considerar a fin de aplicar las fuertescorrecciones necesarias para la normalización de la administraciónpública. Es necesario por tanto la reestructuración del presupuestonacional ajustándolo estrictamente a las circunstancias. Sólo de estemodo se podría sincerar el gasto público de acuerdo a nuestros ingresosreales, así como también una muy juiciosa jerarquización de los gastos.De este modo, se detendría el crecimiento exponencial del endeuda­miento.

Bajo esta concepción el Estado se limitaría a las actividades queseñalaba Acosta en líneas anteriores, en perfecta consonancia con 10recaudado con su políticade bajos impuestos. Se trataba de una reducciónsustancial del gasto público que para el autor era posible en razón de losejemplos que en otros países de la América Hispánica venían dándose.Citaba, el caso de Colombia, que a pesar de duplicamos en población:

"( ...) gasta inmensamente menos que Venezuela. Alliel gravamende los ciudadanospara atender a los gastos públicos está reducidoa $ 2.770.703,26 como lo expresa el siguiente Estado publicadopor el Ministro de Hacienda señor Miguel Samper.

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Productos

Aduanas $ 1.544.586,95

Salinas 728.1183,10

Amonedaci6n 15.352,36

Ferrocarril de Panamá .418.192,91

Correos 43.213,25

Bienes Nacionales 16.674,93

Aprovechamientos 9.499,76"1

Así, inversamente a como se venía planificando en otros paíseshispanoamericanos: "Los hechos que la historia fiscal de Venezuelaregistra, revelan lo contrario"!

Sobre esta misma materia de la deuda es pertinente considerar eltrabajo de análisis dedicado a dos decretos sobre crédito público suscritospor el "Gran Dem6crata", general Linares Alcántara. Sobre el primero,de 6 de abril de 1877, y que tiene por objeto una nueva divisi6n de lostítulos de la deuda pública a un porcentaje del 3 por ciento, con el [m desustituir los que circulaban y cuyos cupones debían quedarcortados todoslos primeros días del mes de julio de ese afio.

Acosta abogó favorablemente por este decreto al expresar:

"A la vista está la ventaja de tal acto, la cual resaltará más aliadode los inconvenientes de laprácticaantigua. Antes, cortados todoslos cupones de la deuda circulante por los últimos interesescobrados, quedaban los tenedores con un papel en baja, por doscausas: porque se hallaban sin cupones y por la incertidumbre deltiempo en que hablan de lograr uno con ellos por una nuevaedición de la deuda. Los males es fácil conocerlos: faltaba estemedio de cambio en las transacciones, o si lo habla en parte, era

1. Ibídem,

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con rémora y con pérdida;faltaba este elemento al comercio, elcual se amenguabapor la desmedra y desaparición de los valores;aprovechaba el agio la ocasión para hacerfortuna, y provocandoy realizando un desequilibrio en los intereses, sobrevenia unmalestar en los negocios que hubiera sido fácil cortar con unamedida previsora."1

El segundo decreto también de 26 de junio de 1877, aparece refrenda­do por el Ministro de Crédito Público, Trinidad Celis Avila, por el cualse suspende «el cumplimiento del decreto ejecutivo de fecha 20 defebrero próximo pasado». Dice Acosta, que dispuso reemplazarlos bonosdel 6, del 3 y del 1% de la deuda extranjera con la emisión de una nuevatitulada deuda activa exterior de Venezuela. Luego agrega Acosta:

"Apenas publicado el decreto suspendido, empezó a sentirse elclamorpúblico que se levantó contra él, lo cual sin duda yafue unmotivo para que el Gobierno lo tomase en consideración (...) estamedida puede llamarse de sabia precaución: el Gobierno haquerido sólo tomarse tiempo para ver lo que hace, y voy a decir porqué. Es verdad que desde antes de 1859 han desaparecido lasmatrices de los valores emitidos por Venezuela en pago de lo quepor capital e intereses reconoció en favor de los acreedoresextranjeros por razón de las 28 y media unidades que le tocaronen la deuda de la antigua Colombia; que por razón de esto puedehaber habido muchos abusos y existir muchos titulas falsoscirculando, y que pudiendo continuar el mal, la sabiduria aconse­ja, ya que no cabe excusar el hecho, cerrar la puerta para evitarelfuturo (oo.) que de todas maneras convendria cotejar lo uno conlo otro y que tal vez haya otras precauciones que tomar para daralfin con acierto un paso que el Gobierno no quiere dar, sino quesolamenteha suspendido. As(ha consultado él al mismo tiempo losderechos del Fisco y el respeto que merece el crédito público"?

Estos comentarios revelan a un Acosta conocedor de la materia. Su

1. Ceclllo Acosta, Ob. en, p. 652. Tomo l.2. Cecilio Acosta, Ob. Cit., p. 654. Tomo I.

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versaci6n en los procedimientos del manejo de la deuda y su espíritupúblico, por cuanto ve no s610 el interés del estado sino el de losparticulares tenedores de los respectivos títulos. En esto vuelve a suconstante para todas las instituciones y todas las circunstancias que élanaliza,y en darle a los procesosecon6micos un sesgohumano y social.Al referirsea los tenedoresde deudade pequeños recursos, subrayaquesonlos másnumerosos yquepodríanpeIjudicarseconlosmalosmanejosdel Estado.

F. El Control Fiscal

Sobreeste tema,encontramos un documento que está incluidoen susObras Completas, queaparecefirmado porun antiguofuncionario de laAdministraci6n de Rentas, desempeñando la Administraci6n principalde ese departamento. En realidad,ese documentose encontr6 entre lospapelesde Acostaypor razonesobviasdecontenidoyestilo,fue incluidoen la obra mencionada.

Este estudioes una crítica a los malos procederesde algunosfuncio­narios.El despilfarro de los dinerospúblicos,e inclusivehaber llegado aincurrirendelito,comolo sonlosquese denuncianenel trabajoreferido.Al efecto, señalavarioshechosde corrupci6nadministrativa. En uno deellosestáincursoun administradorsubalterno delasRentasdeLaGuaira,quienalhabérseleexaminadolascuentasseencontr6quehabíahechodoscargossucesivosde 500 pesospor una mismacomisi6n.De tal forma, ladiputaci6nprovincial,por resoluci6nde 22 de noviembredel año 1851,acord6 que el Administrador Principal procediese a hacer efectivo losreclamosprocedentes. El funcionario en acatamiento a lo resueltoinici6la gesti6njudicial,pero luegohubouna resoluci6nposteriorde la mismadiputaci6nque resolvi6otorgarnuevos plazos y prácticamenteencarpe­tar el asunto.

Relata nuestro autor un segundohecho, que se refiere a un conjuntode denuncias realizadas en la prensaque no habían sido refutadas y queestaban lógicamentependientes. En este sentido, se hace eco del hechoy pide que se ventile adecuadamente; defiende por cierto el papel de laprensa al cumplir con este deber cívico.

El tercer caso, que denunciaba tratabasobre la administraci6nde los

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peajes.Estosingresosnoaumentaban conforme lohacíanotrosrenglonesque tienen por lógica, relaci6n con éste. El aumento del comercio, elcrecimiento de la poblaci6nyotrosfactores demandantes de un usocadavez más frecuente de los caminos, que justificaba este impuesto, no secorrespondía con otras recaudaciones. Era por tanto lógico pensaren laexistenciade la malversación de esosfondos. En concreto solicitabaqueel Congreso debía exigir cuentas a las diputaciones sobre la base de losdatos que suministraban los códigos y constatar de esta manera elaumento de los peajes en relación con el aumento del ingreso porconceptode actividades comerciales yel crecimiento dela población. Deseguroencontraríanrazonespara acusarpenalmente a los responsables.

Uncuartohechoque señalael autorsecontraea unaconfesiónque yafue examinada en otro aspecto de este trabajo cuando se habl6 delmonopolio y de su condenaci6n por parte de Acosta como instituci6neconómica. En ese caso, se ponía de manifiesto un monopolio sobre elmercado de San Jacinto, otorgado por 35 años, que de acuerdo con elexamenhechopor el autordañabalos interesesdel fisco, a los consumi­dores y a los sectores de menores recursos que veían encarecidos losartículosde consumocon motivode la formade operaciónmonop6licacriticada.Resaltabael análisisdel daño a los intereses fiscales.

Esta materia llegó al Congreso. La Cámaradel Senadose pronuncióen contradelotorgamiento comentado. Luegoelautordicequeel mismohecho de que se hubiese anulado el acto, revela que era irregular. Sinembargo, no bastaba su anulación; era necesario pedirle cuentas ysancionar a los responsables. En pocas palabras, se debía reclamar laresponsabilidad de estos hechos irregulares.

La preocupaciónpor la pulcritudadministrativa de los funcionariospúblicos,eneldesempefío desuscargosyporlacorrecciónenlaconductaquedebenmantenerlosciudadanos, entodarelaciónconelEstado,revelala integridaddeestehombre,lapurezadesusprocederes ysupensamien­to en cuanto a la administración pública.

En el trabajocomentado, el autorejercecon sus ideasuna funcióndecontrolfiscaly10 quees más,clamando porquedichocontrolen la épocaen quevivió, se hicierapresentede maneraeficaz.En otraspalabras,quesele pusierafrenoalas irregularidades comolas denunciadas enelescritoque hemos examinado.

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En general, Acosta fue un crítico severo de las políticas de laadministraci6n fiscal que se aplicaban en su época.'

Sus críticas apuntaban contra los altos niveles de impuesto y lassucesivas políticas en materia fiscal que condujeron de acuerdo a susescritos, a la ruina del país.

En afias recientes, Venezuela ha padecido el recrudecimiento deldrama descrito por Cecilia Acosta. La inflaci6n provocada por lasdevaluaciones decididas por el Estado, mermó el ingreso real de la granmasa de la poblaci6n trabajadora. Al mismo tiempo, una corta lista deespeculadores han recurrido a la fuga de divisas baratas, para luegoreconvertidas en bolívares, a un tipo de cambio mucho más elevado.Quedaba así expedito el camino para enriquecerse comprando a precio villos bienes adquiridos con el esfuerzo de varias generaciones.

1. Para tener una percepción más precisa de lo que decimos, recomendamos la lectura desu artículo publicado en "El Federalista" de S de junio de 1868, Incluido en sus ObrasCompletas, pp. 170·173.

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