|(. n i H i ii........ I Y I \ IHAI) EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

(|| i Iplimi pul n i urái ic-i horizontal asume toda la heterogeneidad con-, i ptiutl di I r distintas ramas jurídicas, a las que corta transversalmente. 1. 11 ■

■ i > t. n poi ' i.i razón se justifica la multiplicidad de manifestaciones ulglillil i urentes de homogeneidad— que presentan prescripción y ca- II IK id.ni en el

Ambito del Derecho administrativo, y que a veces se echan en 1.1 I1.1 en 61 esquema clásico de distinción.

( Al'l 11 H o I I

LA CONSTRUCCIÓN D E LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN Y LA

CADUCIDAD

1. IDEA GENERAL

El estudio de la construcción dogmática en la que hoy se apoyan las categorías extintivas de la prescripción y la caducidad obliga a reeonducir el examen hacia el Derecho civil, que es el campo de definición tradicional de las grandes categorías jurídicas1. Además, antes de construir con todos los riesgos que ello lleva consigo— unos conceptos de nuevo cuño para el Derecho administrativo, es necesario cuestionarse, en el marco déla Teoría General del Derecho, si sirve a nuestra disciplina el modelo arrai gado en el seno del Derecho civil.

Pues bien, en las siguientes páginas trataré de exponer por qué la con cepción iusprivatista parece insuficiente e imprecisa, de un lado, y no sus-ceptible de transposición como tal al.ámbito del Derecho administrativo, de otro. Aparte de que hay notas que hacen incompatibles el régimen pú blico y privado de la prescripción, asumir el concepto proviniente del Derecho común implica la paralela asunción de todo un bagaje o back ground que supone más un pesado fardo que el adecuado equipamiento para enfrentarse a la realidad jurídico administrativa '

1 Tal investigación conduce necesariamente a ahondar en las raices histórica* de lo» institutos estudiados, para conocer por qué razón han ido apareciendo esa plui.ilid.id dr técnicas extintivas. El resultado ha sido un

abultado capitulo, que no me es posible a< om pañar aquí por razones de extensión. Mi intención es publicar aparte dichas consulei ai ¡a nes, en una revista especializada.- Con clarividencia lo ha expresado JOSÉ RAMÓN R I Í IZ GARCÍA al prologar el trabajo de MARTIN CACERES , La prescripción del crédito tributario. Instituto de Estudios I ¡si I

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

Esta inadecuación del modelo proviniente del Derecho civil se apoya en tres factores principales, ya apuntados en la introducción al trabajo:

— Las propias deficiencias de la construcción civilista 2. Me refiero en particular a la concepción bifronte y bidireccional del instituto de la prescripción, a las complejas matizaciones que introduce la doctrina en punto a los efectos extintivos propios de ese instituto, y a la cuestión del objeto sobre el que recaen prescripción y caducidad.

— La reorientación que sufre el instituto de la prescripción en el De -recho público3. Fundamentalmente, esa modulación del régimen jurídico se concreta en la apreciación de oficio de los supuestos de prescripción. De este rasgo se derivarán otras consecuencias, como el de la irrenunciabilidad de la prescripción ganada.

— En tercer lugar, respecto de la caducidad, resulta que su construc ción

debe ser hecha principalmente desde el Derecho público, porque es un instituto de Derecho público. La caducidad se introduce en el ordenamiento jurídico al servicio de un interés general múltiple en el desarrollo de las relaciones intersubjetivas, marcando los tiempos de habilidad de las actuaciones jurídicas. Ese interés público se advierte también en los supuestos en que el Derecho privado invoca la caducidad, como pueda ser, por ejemplo, la limitación de la acción de impugnación de la paternidad (arts. 136 a 141 CCv).

Con esos materiales será posible, en la segunda parte del trabajo, examinar la pluralidad de manifestaciones de estos fenómenos en el Derecho administrativo, así como proponer un modelo coherente de categorías

2 En palabras de JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA , «La extinción de la obligación tributa ria», en RDFHP, n." 11 (1968), pág. 1062, «la distinción entre prescripción y caducidad ha sido uno de los

extintivas4. La escasa elaboración doctrinal en este ámbito permitirá construir esquemas más flexibles y abordar reformas más ambiciosas. Así, del examen en profundidad de la prescripción extintiva y la caducidad desde nuestra parcela jurídica resulta que, pese a su de nominación y antecedentes históricos tan dispares, no son más que dos herramientas de limitación temporal del ejercicio de situaciones jurídicas subjetivas, particularizadas por la posibilidad o imposibilidad de interrupción de su transcurso. Esa unidad de función y la similitud de sus rasgos en el Derecho público, permiten pensar en la elaboración, para el futuro, de un único mecanismo extintivo, cuyo cronómetro en unos supuestos pueda detenerse, para volver a empezar de nuevo, y en otros no.

problemas más confusos que se ha planteado la doctrina privatista». Afirmación que puede ilustrarse, por ejemplo, con las citas de procesalistas consagrados que recogen GONZÁLEZ NAVARRO y GONZÁLEZ PÉREZ en su Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (Ley 30/1992. de 26 de noviembre). 2.A edición, Civitas. Madrid, 1994, pág. 1034. PRIETO CASTRO ; GÓMEZ ORBANE-JA ; HERCE QUEMADA, y GUASP se refieren a la caducidad del procedimiento como una especie de prescripción.

3 Aspecto que ha sido bien captado por ERNESTO GARCÍA-TREVIJANO , Plazo para exigir la responsabilidad extracontractual de las Administraciones públicas, Civitas, Madrid, 1998. al estudiar ese concreto supuesto. Como argumenta en la primera parte de su trabajo (págs. 19-20), el interés general y las limitaciones a la autonomía de la voluntad que trae consigo el Derecho público obligan a modular las categorías jurídicas provinien-tes de la rama civilista para que adquieran en este campo su sentido propio. En concreto, ni la alegación a instancia de parte ni la renunciabilidad serían notas aplicables a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial (pág. 14).

4 Esta opción resulta enteramente lógica si consideramos la distinta textura del Dere cho administrativo respecto a la del Derecho privado. En palabras de PAREJO ALFONSO, en la obra colectiva dirigida por él y por JUAN ALFONSO SANTAMARÍA PASTOR , Derecho administrativo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Ed. Ceura, Madrid, 1992, pág. 143, «mientras el objeto propio de este último se agota, en principio, en la ordenación o armo nía entre las posiciones o situaciones de los sujetos privados, sobre la base de que la consecución de dicha armonía queda confiada como regla general a estos últimos, el del

Ies-Marcial Pons, Madrid. 1994. pág. 9: «Una de las figuras más polémicas ha sido, preci samente,

la prescripción. La diversidad de opiniones arranca en este caso del propio De recho civil; de

término equívoco y poco expresivo lo calificó DE CASTRO . La discusión ha afectado a los puntos

centrales, incluido su concepto y función; desde luego, algunas concepciones restrictivas, que

limitan su campo de aplicación a las pretensiones y sólo la consideran operativa como excepción

oponible por el deudor o, más precisamente, como derecho del deudor a negarse a efectuar la

prestación, no son de utilidad en Derecho Tributario. La distinción, no siempre pacífica, entre

prescripción y caducidad añade nuevos motivos de confusión». Subrayo deliberadamente esa

alegación de falta de utilidad, porque es precisamente el mismo problema que suscita el empleo de

estas categorías por el Derecho administrativo.

Derecho Administrativo se identifica con el interés general, principio este último sobre el que

reposa la construcción de la comunidad política y que porta en sí mismo la exigencia de su

definición y satisfacción forzosas por el poder público». No es de extrañar, en con secuencia, que

sea el referente de ese interés general —verdadero concepto jurídico inde terminado— el factor

común que una y otra vez asoma en el estudio monográfico de JAIME RODRÍGUEZ-ARANA sobre la

caducidad en nuestra disciplina (La caducidad en el Derecho administrativo español, Montecorvo.

Madrid. 1993). al ir recorriendo sus principales manifestaciones.

19LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.1 8

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

2. LA BÚSQUEDA DE LA DISTINCIÓN

ENTRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD: LAS DEFICIENCIAS DE

LA CONSTRUCCIÓN TRADICIONAL DEL DERECHO CIVIL

El sistema civil nos ofrece un modelo de categorías descompensado, pese a la frecuente presentación de prescripción y caducidad como integran tes de un binomio de figuras opuestas y cuya necesaria distinción está interrelacionada. Frente a la venerable prescripción, que ha merecido miles y miles de páginas de incontables autores, la caducidad resulta marginada con un tratamiento normalmente residual y nunca ha encontrado sa tisfactoria explicación del porqué de su nacimiento, de su relativamente reciente implantación en el ordenamiento jurídico y de su articulación con la versión procesal del fenómeno. Más bien el esfuerzo se dirige a justificar a posteriori —y de manera forzada— la dualidad de categorías y regímenes.

En principio el esquema es muy sencillo. El tráfico jurídico exige seguridad y que los derechos y situaciones jurídicas no permanezcan in -definidamente pendientes. Así, quienes no ejerciten sus derechos en un periodo de tiempo razonable, los perderán, a menos que los propios suje tos obligados los reconozcan voluntariamente y decidan acatarlos.

Ahora bien, la concreta instrumentación de esta idea revestirá mu chas dificultades. Vale la pena detenerse en los tres aspectos más polémi cos, a mi entender, como son el carácter bifronte de la prescripción civil, sus efectos extintivos matizados, y el objeto sobre el que recaen prescripción y caducidad.

2.1. La presentación bifronte del instituto prescriptorio

Tradicionalmente, se ha venido imponiendo la concepción unitaria de la prescripción''. Se concibe así como un instrumento bidireccional, que tanto

" En el libro de Luis D ÍEZ-P ICAZO La prescripción en el Código Civil, Boseh, Barcelona. 1963,

págs. 23 y ss., se ofrece una visión sintética y documentada de las posiciones apuntadas en el

Derecho moderno y contemporáneo. Vid. también sobre la distinción las págs. 49 y ss. Con acierto

advierte el autor como obstáculo a la concepción unitaria la dificultad de formular una definición

comprensiva de las vertientes adquisitiva y extinti-va sin incurrir en vaguedad o indefinición, y

por tanto en confusión con otras figuras como la caducidad.

se emplea en sentido extintivo, como forma de perder titulai Idades ¡ui Idi cas que no se ejercitan, como adquisitivo, para incorporal derc< Ims que se ejercitan sin ostentar su titularidad. Este modelo, cuya pervivencía solo obedece al criterio sólido y sin fisuras ofrecido por nuestro (!Ódigo civil . está hoy más que cuestionado. La propia doctrina iusprivalisia asi lo ha reconocido" o, al menos, ha tratado de matizar la dualidad usucapión-prescripción. En este sentido, resulta inexcusable la cita de I)n / I 'K \/i i El civilista no se inclina, desde luego, por la postura unitaria prescrip ción y usucapión como haz y

envés del mismo fenómeno , sino por una idea conciliadora: la usucapión como forma o modalidad específica de la prescripción5.

5" Luis D ÍEZ-P ICAZO, en sus excelentes Fundamentos del Derecho civil patrimonial, t. III, 4. a edición, Civitas, Madrid, 1995, págs. 692 y 693, ofrece argumentos paralelos a los de PUIG BRUTAU . Esto le permite concluir que ambas instituciones merecen « n o solo una terminología distinta, sino también un diferente lugar en el sistema», a la pal i|ii<-reconoce cómo «la teoría unitaria de la prescripción représenla el modo de pensar mas antiguo. La teoría dualista es más moderna y hoy predomina en la doctrina» A pesai de ello —y «sin tratar de volver, en ningún momento, a la teoría unitaria», adviene él «la teoría dualista no puede ser completamente acogida, cuando Hala de pensai usucapión v prescripción como dos instituciones radicalmente distintas, que no llenen nada que vei la una con la otra». No puede ignorarse, al menos en materia de acciones reales, IU actual ion conjunta e inescindible. pues constituyen como las dos caras de una misma moneda Pres cripción y usucapión tienen por tanto parentesco, y sus diferencias n o son tan agudas, de manera que «quizá fuera más exacto configurar la usucapión como una loiin.i espei Ifica de actuación de la prescripción, que posee por supuesto sus propios peí Files v sus propios requisitos y que determina sus propias consecuencias» (pág. 694) \si, mientras la pre cripción extintiva comienza desde el nacimiento mismo del derecho que limita, l.i UIUI a

7 La postura es tan tajante (unidad de tratamiento en un titulo especifico, con un capi tulo

dedicado a disposiciones comunes, y otros dos para sendas modalidades), que n o es fácil de

reorientar mediante simples criterios interpretativos. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que los

más modernos Códigos civiles —el BGB alemán de 1 9 0 0 y el Código italiano de 1942—

abandonan el modelo unitario.8 Particular énfasis ha puesto JOSÉ PUIG BRUTAU . SU monografía ( 'aducidad, prescripción extintiva y

usucapión, Bosch, Barcelona, 3. a edición actualizada y ampliada, 1996, págs. 8 a 10, comienza

aseverando que «contra esta concepción unitaria se han Formulado serias objeciones». Y tras

explicar cómo la usucapión es un modo de adquirir derechos reales, susceptibles de posesión (no

reales y personales, e incluso extrapatrimoniales, como en la prescripción), que exige una positiva

conducta del beneficiado (y no un requi sito negativo, como es la inactividad del titular, para la

prescripción), concluye que «en atención a estas diferencias, en la doctrina moderna prevalece el

criterio de situar a la prescripción adquisitiva o usucapión en el Derecho de cosas, como uno de

los unidos de adquirir la propiedad y los derechos reales susceptibles de posesión, en lanío que la

prescripción extintiva queda incluida en la Parte general del Derecho civil, como una de las

causas de extinción de los derechos subjetivos». Palabras que resumen con Fortuna el estado de

cosas actual.

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESI RIPl II '20 ' I

P K | s i l ' l l ' c I I i N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

Poi encima de generalizaciones apenas provechosas, que atienden al valoi dei Isivo que en ambas asume el factor tiempo, y de la equilibrada \ ¡sión de dos mecanismos que se compensan en sus efectos (adquisitivos, en un caso, extintivos, en otro), es patente que estamos ante figuras independientes y autónomas'".

I I hecho diferencial deriva del distinto ámbito en el que actúan. La usucapión está alada al campo de los derechos reales, mientras que la pres -cripción s i - refiere a los derechos personales. De manera que el pretendido paralelismo de las figuras es ficticio; si todo fenómeno de usucapión deja como secuela u n a prescripción extintiva (por definición, el derecho real adquirido por su posesión continuada, deja de pertenecer a su ante rior titular), n i mucho menos ocurre al contrario, cuando la prescripción opera en el ámbito de los derechos personales o en el sancionador.

Si son distintos los campos de actuación, también lo son los requisi tos. Mientas la usucapión gira en torno al elemento positivo de la pose sión en concepto de dueño ", la prescripción lo hace sobre el negath 0 del silencio, la pasividad o la falta de actividad en general, Poi lanío, esla última sólo atiende al paso del tiempo, en tanto que la usucapión se inte resa por si la posesión está respaldada por buena fe y justo titulo, v si se desarrolla en el entorno geográfico del anterior titular del derecho, en función de los cuales se determina el plazo de tiempo necesario I I trata miento unificado de estas figuras no ofrece ninguna ventaja 0 utilidad especial, aparte de que el debate doctrinal se centra hoy, en cambio, en la distinción entre la prescripción y la caducidad.

Con apoyo en estos argumentos hay que hacer una reivindicación ter -minológica, que apuntala la distinción entre estas figuras; resulta más ade -cuado el empleo del vocablo usucapión para designar la prescripción ad-quisitiva, reservando la noción de prescripción para los supuestos de pérdida de un derecho '2. Y ello pese a la deliberada voluntad de nuestro CCv de no emplear el término usucapión n. La dualidad de términos, surgida en el Derecho romano al amparo de una distinción que hoy no se mantiene (ciudadanos romanos versus extranjeros, fundos itálicos versus fundos provinciales) debe ser hoy conservada con este nuevo contenido.

La polémica reseñada tiene escasa incidencia en el Derecho adminis -trativo. Al carecer de un corpus legal análogo al CCv hay menos peligro de caer en esa concepción compensada e idealista de una prescripción con dos vertientes. Además, todo hay que decirlo, la normativa adminis trativa elimina con frecuencia la posibilidad de usucapión de ciertas cate gorías de bienes (de

dominio público, comunales, del patrimonio nacional6), otorgándoles así un régimen jurídico de especial protección, lisio

11 ALAS; DE BUEN, y RAMOS , De la usucapión, cu., que niegan, i» > i falta de homogeneidad, la posibilidad de equiparar las dos figuras, explican en las págs 8 • j :<»., v 165

a 170. cómo la posesión continuada en concepto de dueño es el elemento l ItVI de lausucapión.

1 2 E n sentido contrario, el sistema anglosajón reserva el término /"•",, rlplion p a i . i l. i

adquisición de derechos reales por la posesión, mientras que nuc , n . i Idea di prtll i i | > < i o n

extintiva se expresa con la noción de limitation. En el Derecho alemán timpoi 0 h.n -• • ■

nidad terminológica, pues las dos vertientes de la prescripción U COnOCCD OOmo I ,i

jdhrung (extintiva) y Ersitzung (adquisitiva).1 ' Si lo hace, por ejemplo, el artículo 39.b) de la Compilación del Derecho civil Cortil de

Navarra, aprobada por Ley 5/1987, de 1 de abril1J Como establecen sus respectivas normas de régimen jurídico I........................> i l " 132.1 C'I

artículo SO.I LBRL. artículo 5 RBCL, artículo 6.2 I.I'N

6pión sólo echa a anclar cuando aparece la situación anormal de inactividad o falta de reacción líente a inmisiones de terceros, puesto que la actitud normal de un titular de un derecho real es la influencia continua o habitual sobre la cosa.El propio CCv —como D ÍEZ-P ICAZO mismo reconoce— no le da la razón. Es cierto que, en principio y en este campo, toda prescripción adquisitiva acarrea de por si una extintiva. Pero operan y transcurren de manera independiente. De esta forma, es posible concebir casos de laboratorio en los que no se produzca esa equivalencia. Pues bien, para el C('v, prescripción y usucapión cuentan cada una con sus peculiares plazos, de manera que ambas echan a correr de modo simultáneo, aplicándose sobre el mismo bien. Esto permite que una se consume antes que la otra (y así ocurre con la usucapión mediante posesión de buena fe de una finca, pongamos por caso, respecto de la prescripción de la acción reivindicatoría sobre la misma). Y digo que lo reconoce así el CCv porque tanto el articulo I9d2 como el 1963, sobre prescripción de acciones reales de bienes muebles 0 inmuebles, respectivamente, establecen que ésta se produce en seis o treinta años, «salvo que el poseedor haya ganado por menos término el dominio, conforme al artículo 1955». por un lado, y «sin perjuicio de lo establecido para la adquisición del dominio o derechos reales por prescripción» (usucapión, debe entenderse), por otro. Por lo tanto, también en leona cabria que se produzca el fenómeno extintivo, sin concurrir una posesión adqui sitiva. En la practica esto no es posible porque se exige, para la puesta en marcha de la prescripción extintiva, que haya una perturbación, es decir, que alguien comience a usucapir I os problemas que suscita la operación paralela de ambos institutos han sido estudiados recientemente por MARIANO YZQUIERDO TOI .SADA , / .</.V tensiones entre usucapión y prescripción extintiva, Dykinson, Madrid. 1998. en relación con las diversas acciones civiles.1 1 1 D e s d e una perspectiva amplia, tanto prescripción como usucapión comportan efec-los extintivos y adquisitivos a la vez, en cuanto consolidan una situación jurídica que comporta una alteración patrimonial. Como explica MÓNICA MADARIAGA GUTIÉRREZ , Se-guridad jurídica v

Administración pública en el siglo xxt, 2." edición actualizada. Ed. Jurídica de Chile, Santiago de Chile. 1993, pág. 205, «en el concepto de prescripción están estrechamente unidos dos problemas: a) la extinción de un derecho <> facultad, y b) la consolidación definitiva de la situación establecida por el no ejercicio de esa facultad».

L A C O N S T R U C C I Ó N D E L A S C A T E G O R Í A S 1)1 I A l ' K I S I K M 23

PKI S( RIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

no obstante, hay (fue reconocer que el Derecho positivo emplea el equívoco

vocablo de prescripción cuando en contadas ocasiones se refieren a la adquilii ion de bienes por posesión continuada '\

2.2. Los matizados efectos extintivos de la

prescripción

La divergencia ende el Derecho público y el privado en punto a los efec tos producidos por la prescripción me parece insalvable. Y téngase en cuenta que en un instituto como el presente, cuya naturaleza es la de un mecanismo de carácter extintivo aplicado sobre situaciones jurídicas activas, la cuestión de sus efectos no es ni mucho menos accidental.

Pues bien, debe afirmarse con rotundidad que la prescripción civil no produce efectos plenamente extintivos '6. La consumación de su transcurso no

comporta la aniquilación del derecho, lisia paradoja que nos ofrece el Derecho privado es incontestable desde el momento en que son notas básicas del régimen jurídico del instituto que el pago de la deuda pres< ri ta no constituye pago de lo indebido, y que la prescripción ganada es re nunciable 11.

La lógica se impone; si el cumplimiento voluntario de la obligación prescrita es irrepetible, quiere decir que hay algún título jurídico pervi viente en esa relación que da cobertura a la retención de lo libremente entregado ls. Igualmente, si al renunciar a la prescripción, los sujetos acti vo y pasivo de una obligación recuperan sus posiciones, tal como antes las ocupaban, debe entenderse que la situación jurídica no llegó a desapa recer, pues ahora encontramos la misma obligación (y no otra de idéntico contenido, pero creada ex novo)[9. Estos datos producen auténticos quebraderos de cabeza en la doctrina para dar explicación satisfactoria al modus operandi de la prescripción, sin que quepa dar por resuelto —ni mucho menos— el enigma.

15 Asi lo hace, por ejemplo, el artículo 19 LPE. al enumerar las formas de adquirir bienes y

derechos por el Estado. Curiosamente, el artículo 25 del mismo cuerpo legal reconoce la

ambivalencia de los términos prescripción y usucapión al emplear aquél para adquisiciones a favor

del Estado, y éste para las de los particulares («El Estado prescribirá... Los particu lares podrán

usucapir...»). Por cierto, que para los supuestos de especial protección de bie nes públicos siempre

se empleará el término imprescriptibilidad. En consonancia con el planteamiento que se defiende

seria más propio emplear un concepto como el de inusucapi-bilidad, u otro análogo, para subrayar la

distinción conceptual. Para referirse a tales casos, el CCv alude, con connotaciones romanas

evidentes, a los bienes que están fuera del comercio de los hombres. Por último, subrayar lo acertado

del título escogido por GARCÍA DE ENTERRÍA para su magnífico trabajo publicado por el Instituto de

Estudios Políticos en 1955: Dos estudios sobre la usucapión en Derecho administrativo, que acaba de

conocer su 3. J edición (1." en Civitas), Madrid. 1998.

"' Esta afirmación no suele constar en las definiciones clasicas, que aluden a efectos extintivos

sin más. Vid. en este sentido FEDERICO DE CASTRO Y BRAVO , Temas de Derecho civil, Madrid 1972. págs.

166 y ss.: JosÉ CASTÁN TOBEÑAS , Derecho civil español común v foral. t. I, vol. 2.", 14.'edición, Madrid,

1987. pág. 970. Sin embargo, hoy es habitual en la doctrina que se ha interesado por la

prescripción, aludir —como acabo de hacer yo deliberadamente— a su talante extintivo. para a

continuación negar tal extremo y tratar de aportar una explicación, en un razonamiento del todo

dialéctico. Y es que las declaraciones tajantes del CCv (arts. 1930 y 1932, que conjugan el verbo

extinguir) resultan después fuertemente matizadas por otras previsiones (art. 1935, relativo a la

renuncia de la prescripción). Así, se comprende que KARL LARENZ entienda en su Derecho civil. Parte

general, Madrid. 1978. pág. 328. que la prescripción no es una causa de extinción, sino el

fundamento de una excepción. Como neto ejemplo de lo anterior puede citarse a J. L. I AI Ri /

BERDEJO ; A. LUNA SERRANO , y F. R IVERO HERNÁNDEZ , Elementos de Derecho civil I. Parte general del

Derecho civil, vol. 3.". Bosch, Barcelona, 1990: a la definición de la prescripción como «forma de

extinción de los derechos y acciones por su no ejercicio

por parte del titular (...) durante el tiempo establecido por la ley» (pág. 352), sucede in -

mediatamente la indagación sobre el funcionamiento de este mecanismo, para concluir que su

efecto «no es extinguir automáticamente el derecho subjetivo, sino facultar al deu dor para

provocar la extinción, en un segundo momento y mediante una actuación positi va suya» (pág.

353).17 Según D ÍEZ-P ICAZO , Fundamentos del Derecho, cit.. t. III, pág. 744, en sentido amplio la renuncia

de la prescripción ganada es «aquel acto jurídico en virtud del cual la persona beneficiada o

favorecida por la prescripción de un derecho declara su voluntad de abdicar los efectos en su favor

producidos por dicha prescripción». Ahora bien, la polémica está en cuáles sean tales efectos,

cuestión que trataremos a continuación.

En palabras de JOAQUÍN ESCRICHE , Diccionario de legislación y jurisprudencia, t. IV, Madrid. 1876,

pág. 639, «como la prescripción se ha establecido por causa del interés general, y es por

consiguiente de derecho público, nadie puede renunciarla con anticipa ción ó de antemano; pero

bien puede renunciarse después de adquirida. S i se permitiera la renuncia anticipada, llegaría á ser

de estilo y fórmula en los contratos, a solicitud délos acreedores, que siempre tendrían interés en

ello, y de este modo fallaría el ob|elo de utilidad que se ha propuesto la ley; mas luego que la

prescripción esta adquirida, no es va sino un derecho privado que cada uno es dueño de renunciar á

su arbitrio».

'* También es posible hacer valer una obligación présenla por vía de compensación de

créditos. Así lo defiende ya ROBERT JOSEPH POTHIER en su Traite des obligalions, lid M. BUGNET , Oeuvres

de Pothier. cit., t. II, pág. 373.

'" Luis D ÍEZ-P ICA/O y ANTONIO GULLÓN, en Sistema de Derecho civil, vol I. 9 vdi ción, Tecnos.

Madrid. 1997. pág. 455, niegan que en lal caso resuciti el derecho lubjeti vo prescrito: éste «no se

extingue automáticamente por el transcurso del tiempo I'«' Otra manera se llegaría al resultado de

que un derecho subjetivo extinguido i en.n ■ v II Itribu ye, sin contar siquiera con su voluntad, al

anterior titular».

L A C O N S T R U C C I Ó N D E L A S C A T E G O R I A S 1)1 I A | ' | < l S ( I M I ' l I O N

26 PKl S I RIPCIÓN Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

¿Qué efecto se produce exactamente cuando se consuma el plazo pres-criptorio? Pues, de acuerdo con las notas que conocemos del régimen ju rídico

de la prescripción, transcurrido aquel plazo, con o sin interrupcio nes intermedias, se produce con carácter automático un efecto que no es extintivo, sino paradójicamente adquisitivo o activo para el patrimonio del deudor u obligado20. El sujeto pasivo adquiere el poder de paralizar la pretcnsión del

acreedor de imponer el ejercicio de su derecho.

■'" El anclaje normativo para tal afirmación se encuentra en el artículo 1935 CCv, relativo a la renuncia de la prescripción ganada que, tras exigir capacidad de enajenar para que la renuncia

sea válida, presume «tácitamente renunciada la prescripción cuan do la renuncia resulta de actos

que hacen suponer el abandono del derecho adquiri do». Luego al decir del Código, la

prescripción supone un «derecho adquirido», que es renuneiable con posterioridad. Puede

alegarse que el sentido del artículo es admitir ese negocio jurídico en los supuestos de usucapión,

donde a la prescripción extintiva viene anudada el efecto adquisitivo de un derecho real. PORPETA

entiende por esta razón que ese artículo 1935 es «de acusada incorrección técnica, porque, a su

juicio, en la prescripción extintiva el sujeto pasivo sólo obtiene una ventaja, pero no cabe afirmar

que adquiera ningún derecho a no ser que también intervenga en su ayuda la usucapión» [SÁNCHEZ

TORRES, «Caducidad y prescripción», reseña de una conferencia pronunciada por D. FLORENCIO

PORPETA , Revista de Derecho Mercantil, vol. VII, n.° 21 (mayo-junio 1949), pág. 436], Sin embargo, la

ubicación sistemática del precepto es inequívoca: el Capítulo primero del Título XVIII, dedicado

a las disposiciones generales sobre pres cripción, tanto adquisitiva como extintiva. Así lo ha

reconocido JOSÉ PUIG BRUTAU , quizás sin vislumbrar el alcance de su afirmación, pues no extrae

las oportunas consecuencias: «Podría parecer que, al hablar de derecho adquirido, se hace referencia

solamente a la prescripción adquisitiva. Sin embargo, renunciar la prescripción ganada tiene un

sentido amplio que admite la renuncia a considerarse liberado de una obliga ción». Vid. Caducidad,

prescripción extintiva y usucapión, cit., pág. 113. En el mismo sentido se puede consultar a D n /-Pie

A/O. en sus Fundamentos del Derecho, cit., t. III. pág. 744, que señala cómo «por prescripción ganada se

entiende aquí [art. 1935 CCv] lauto la prescripción extintiva como la adquisitiva, como se deduce

del artículo 1937 donde se habla de renuncia del deudor o propietario».

En consecuencia, no resulta descabellado deiémlei el electo adi/uisitivo ¡le la prescripción extintiva

Su consumación comportarla, mal que la perdida de su derecho por el

sujeto activo, la adquisición de un nuevo derecho, p o d r í o facultad poi el sujeto pasivo, l.il

titularidad podría incluso calificarse como contraderecho, al tratarse de una situación actlvu cuyo único icntido o virtualidad es la de oponerse y evitai la realización del derecho prescrito Pese ■ lo

novedoso de eiti categoría, el contradirtcho explica bien el efei lo que i omporta li consumación del

pl. i / o pies, n p i o n o v icune ventajas respecto al concepto de txcepclón, cuyo ámbito operativo ei

eminentemente procesal. De hecho il ooncepto di excepción vlim di I Inldo poi I UDWIO ENNECERUS ,

Derecho civil (parlt gtHtrtl) Volumen primero revisado poi HANSCARI N IPPERDEY y traducido de la19 * ldll m u alemana pOI Pl i ' i I I lONI \I I ■' V Al 01 l R , Bosch, Barcelona. 1953, S, 66, pá-

U l l l i l H . ' H / v m , r o m o , otin ,i,l¡i <■• ko tñ viimd del cual \c trata como ineficaz un derecho ÚUt tH U

'Mil laudado

Esta interpretación viene apoyada en el hecho de que la prescripi ion civil no se aprecia de oficio7, sino a instancia de parte " El tiiul.it de un derecho

7 Si bien el CCv no hace referencia expresa a que la prescripción, en dicho ámbito, deba ser invocada a instancia de parte para que despliegue todos sus efectos, en cambio permite en su artículo 1935 la posibilidad de su renuncia. Además, como es sabido, será enarboluda en juicio como una excepción propuesta por el demandado. Junto a estos ar gumentos, debe apuntarse el arrastre de la tradición histórica, ya desde el mundo romano. Incluso el Proyecto de Código Civil

prescrito puede ejercitarlo, e incluso imponerlo judicialmente, mientras el obligado no invoque el hecho de la prescripción '' lal como defienden algunos civilistas —como COVIELLO, citado poi (ASÍAN '' la prescripción puede ejercitarse activamente (por ejemplo, para cancel.u en el Registro la obligación prescrita), sin esperar a ser exigido el cumplimiento de la prestación debida.

Luego, en principio, la posición jurídica del titular de un derecho se mantiene inalterada, a pesar de que se haya consumido el plazo de prescrip -ción. Sólo después, si el sujeto pasivo hace uso electivo de su poder-de fensa, sobreviene realmente la extinción del derecho herido por prescripción. Pero al igual que se puede invocar ese medio de defensa8, nuestro sistema admite la legitimidad de su renuncia, expresa o tácita (art. 1935 CCv), precisamente por el convencimiento de que, pese a la falta de ejer-

de García Goyena de 1851 incluía en su artículo 1943 la prohibición expresa al juez de estimar de oficio la prescripción. Por tanto, el silencio del vigente Código viene suplido por el acuerdo doctrinal.

8 Incluso, teóricamente, sin necesidad de esperar a que le sea exigido e l , umplimien

22 Esta característica la extiende D ÍEZ-P ICAZO. en sus Fundamentos del Derecho, cit.,

t. III, págs. 741 y 742. a la usucapión. Sin embargo, entiendo que la interpretación es

forzada: «los efectos se producen de manera automática con el mero lapso de tiempo,

unido a una posesión hábil (...). Sin embargo, este efecto automáticamente producido,

queda, por decirlo de algún modo, a disposición del beneficiado o del favorecido, que es

quien puede ponerlo enjuego. Ello significa que entre el momento de la consumación y

el momento de la puesta enjuego, existe una cierta situación de interinidad, que puede

resolverse en favor de cualesquiera de los dos derechos en conflicto».2i Así lo reconoce expresamente ALBALADEJO , en su Derecho civil I. Introducción \ parte general,

vol. 2.". 14.'edición. Bosch. Barcelona. 1996, págs 501 v 502 transcurrí do el plazo de

prescripción, el titular del derecho «no se ve un pedí d o de dirigirse extraju dicialmente contra

dicho sujeto pasivo, o de interponer ante l o s tribunales l . i uei ion que hasta entonces no se usó»,

que no podrá ser rechazada de oficio De hei ho «si el sujeto pasivo no alega u opone a la petición

del demandante (...) tal transcurso, será condenado a cumplir lo que deba, a restituir la cosa

reclamada, etc.».24 JOSÉ CASTÁN TOBEÑAS, Derecho civil, cit., t. I. vol. 2.". pág. 968, ñola I

L A C O N S T R U C C I Ó N D E L A S C A T E G O R Í A S 1)1 I A l ' K I M 1(11'

PRI SI R Il'< ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRA!

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS 1)1 I A PRI SI RIPI ION

29

, [, ¡o en un periodo amplio, el derecho pervive en el patrimonio de SU titulai Sólo indirectamente y sin intención de ser precisos, puede afir marse que la prescripción supone en el ámbito civil la extinción de derechos poi el transcurso del tiempo9.

Para explicar el dato inconmovible de que la prescripción no arrastra efectos extintivos directos, la doctrina ha ofrecido diversas teorías. Las más interesantes son las siguientes, aunque, desgraciadamente, ninguna de ellas termina de ser del lodo convincente, ni encuentra pleno refrendo en el l íerecho positivo.

Teoría de la obligación natural. Son muchos los civilistas que in terpretan el debilitamiento del derecho afectado por prescripción como pérdida de la facultad de ser impuesto coactivamente, de manera que úni camente subsistiría una obligación natural, a su vez imprescriptible 10. Semeiante modo de razonar

9to de la obligación, con lo que se refuerza esa idea de que e s l a p o s i c i ó n jurldlCI del sujeto

pasivo la que se ve alterada por la adquisición de la facultad d e cximlril di ICJUllli obligación.

comporta una ventaja indudable, al ofrecei ex plicación satisfactoria a la posibilidad de que la obligación prescrita sea voluntariamente cumplida. Incluso se ha llegado a plantea! la subsistencia de una obligación de esta naturaleza en los supuestos de usucapión Por contra, el concepto en sí de obligación natural es polémico, y ha sido cuestionado por otro sector de la doctrina11.

Teoría de la facultad de prescripción. F.s preconizada por DIl / PICAZO12,

quizá el autor español que ha dedicado mejores esfuerzos al

10nuevo a convertirse en un deudor ordinario (civil), exactamente igual que cualquier otro» (pág. 850), bien se acepta aquélla, extinguiéndose hasta la obligación natural. A partir de este momento, cabe también renuncia, pero ya del «derecho adquirido en base a la pres cripción o, por mejor decir, a la situación producida en base a la prescripción» (pá gina 850): esto es, de la situación firme, no interina anterior.

11: ' ' Personalmente entiendo que, más que subsistir tras la prescripción una naturaíis obligatio. permanece la misma obligación, sólo que amenazada por la posibilidad de in vocar la excepción de prescripción. Esa misma obligación es causa adecuada para el po sible cumplimiento voluntario posterior, que sería irrepetible.

12Sobre el concepto mismo de obligación natural, puede consultarse Luis D ÍEZ-P ICAZO ,

Fundamentos del Derecho, cit., t. II, 4. a edición, Madrid, 1993. págs. 62 a 79; y sobre su aplicación al instituto prescriptorio. vid. CARUSI , Come opera la prescrizione. Debito previsto e obíigacione naturale. Milano, 1947. Según R ICARDO RUIZ SERRAMALERA , Derecho civil, parte general. Universidad Complutense de Madrid, 1980, pág. 500, en la satisfac ción voluntaria por el obligado de la obligación prescrita «tampoco se puede afirmar que lo hace en cumplimiento de una obligación natural —existente y válida, pero sin acción para hacerla efectiva—, porque el mero paso del tiempo no transforma el contenido del derecho, sino que, a lo sumo, sirve para oponer su pérdida, manteniéndose el derecho hasta entonces con vida en el mundo jurídico».En cualquier caso, hay que estar con FORSTHOFF cuando rechaza el concepto de ohli gación natural como efecto de la prescripción para el ámbito público: «el Derecho admi nistrativo, como Derecho público taxativo, no deja margen para estos matices propios del Derecho de obligaciones» {Tratado de Derecho administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, pág. 275)."' De todas formas, no es éste el único autor que mantiene la tesis, aunque sí el que lo hace de la manera mejor argumentada. Por el contrario, insignes civilistas han comparti do este criterio, como MANUEL ALUAI .ADEJO , op. cit., pág. 468; J. L. LACRUZ BERDEJO y otros, op. cit., pág. 353; R ICARDO Rui/ SERRAMALERA , op. cit.. pág. 48S.Ahora bien, ¿qué es una facultad'. ' No se trata de una figura de contorno dogmático claro. La doctrina suele dar a entender que el poder jurídico que constituye un derecho subjetivo se descompone en un haz de facultades concretas. Facultad vendría a ser un as-pecto de un derecho subjetivo, que no es subsistente por sí mismo. En palabras de MARÍN PÉREZ , Derecho civil, vol. I. Tecnos. Madrid. 1983, pág. 209, facultad y derecho subjetivo «nacen como consecuencia de una relación jurídica, pero mientras aquélla sólo supone un poder que depende directamente de esa relación, el derecho adquiere una cierta indepen dencia que le procura autonomía y vida propias». Frente a esta postura, puede defenderse que la prescripción otorga un auténtico derecho o poder jurídico, y no una facultad, para extinguir el del titular activo de la obligación, el cual se puede ejercitar o renunciar.

28 Así lo hacen ALAS; DE BUEN, y RAMOS , De ¡a usucapión, cit., págs. 279 a 283. De esta forma

evitan estos autores que los casos de renuncia a la usucapión ganada deban ser calificados como

actos de donación. En este punto, se invoca el ejemplo francés, donde se exige que la usucapión

ganada sea opuesta por el poseedor para que sea eficaz. En cualquier caso, resulta forzado

pretender que en nuestro sistema perviva una obligación natural detrás de la usucapión

legítimamente consumada.

■'" Este enredo tiene que ver en parte con el concepto —ficticio y referencial, como se verá

más adelante— de derecho subjetivo. Baste con indicar que la consagrada divi sión dualista entre

derechos y obligaciones como titularidades propias de acreedor y deu dor, conduce indirectamente

a la afirmación de la sustantividad independiente de cada una. Esto es una deformación de la

realidad de las cosas, mucho más sencilla, que nos ofrece unitariamente relaciones jurídicas, en las

que puede haber una pluralidad de suje tos intervinientes, pero en torno al mismo negocio jurídico.

Los intentos de explicación del modo de operación de la prescripción pretenden analizar sus

efectos sobre el pa trimonio de los sujetos activo o pasivo de una relación, cuando éstos sólo son

efecto reflejo de un hecho unitario que afecta a la relación jurídica en su conjunto: la prescrip ción.

Quizá estas polémicas cuasiescolásticas se simplificarían si de verdad entendiése mos que los

derechos subjetivos son inescindibles e inseparables de las obligaciones, hasta el punto de que de

manera autónoma no son sino abstracciones volátiles, sin espe cificidad.21 Vid. BERNARDO GÓMEZ CORRALIZA. «El cumplimiento voluntario de la obligación présenla», en

La Ley. n.° 3 (1990). págs. 843 y ss., especialmente nota 5, donde cita numerosos autores que

comparten la teoría de la obligación natural. Según este autor, transcurrido el plazo se produciría

ipso iure el efecto prescriptivo, consistente en la trans formación de la obligación en cuestión en

natural. Se trata de una «fórmula para remediar la situación legal pero (moralmente) injusta creada

por la prescripción» (pág. 845). En un momento posterior, «como no cabría la adquisición de un

derecho sin contar con la vo-luntad del sujeto que será su titular, es preciso que el prescribiente

acepte —expresa o tácitamente el efecto de la prescripción, hasta cuyo momento podrá renunciar».

Debe señalarse un pequeño matiz: GÓMEZ CORRALIZA habla de aceptación, más que de invoca-cum.

como es habitual en materia de prescripción. A raíz de esa aceptación el efecto extintivo deviene

radical y no subsistiría ya ni la obligación natural.

l o d o ello conforma un cuadro de tractos sucesivos; mientras transcurre el plazo de

prescripción, la obligación es exigible, incluso coactivamente; consumado el plazo, la obligación

se debilita, convirtiéndose en natural; a partir de ahí la alternativa es clara, bien se renuncia la

prescripción, de manera que «el deudor présenlo (natural), pasa de

30 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

estudio de esta institución. A su entender, «la prescripción, desde el pun to de vista del derecho sustantivo, constituye una facultad que la ley con fiere a determinadas personas cuyo interés trata de proteger», para evitar el ejercicio intempestivo de un derecho, de manera que «el cumplimiento del plazo de prescripción, automáticamente, no produce otro efecto jurí dico que el de atribuir al interesado una facultad, que es la facultad de prescripción. Los demás efectos jurídicos derivan del acto de ejercicio de la facultad de prescripción»13. En definitiva, habría que dar por supera das las posiciones tradicionales, polarizadas en torno a la prescripción de la acción y la prescripción del derecho subjetivo14.

Esta postura, además de sencilla, es conforme con la línea que se vie ne siguiendo, sobre el sentido adquisitivo de la prescripción. Ahora bien, es criticable precisamente su articulación con la concepción global del autor. Porque para DÍEZ-PICAZO —tal como expone en páginas anteriores inspirándose en el sistema alemán (WINDSCHEID)—, lo que prescriben son las

Anspríiche o facultades de exigir15. Si éste es el objeto de la prescripcíón, no resulta del todo coherente defender después que el mecanismo actúa concediendo al beneficiario una facultad especial v dejando ¡n< "ln me el derecho.

Teoría procesalista de la excepción. Quizás sea la postura con precedentes más antiguos, pues ya el Derecho romano clásico articula la prescripción como exceptio. El planteamiento perdura en sistemas como el nuestro, que si bien son tributarios del romano, para nada pueden cali ficarse como un Derecho de acciones. De ahí que el estudio procesalista de estos mecanismos de inactividad-extinción no alcance la comprensión global de los mismos, aunque entiendo que casa sin problemas con la concepción que se viene esbozando.

Conforme al Derecho procesal16, la prescripción viene a ser una ex-cepción material, fundada en hechos excluyentes 3\ Además, al tratarse de una excepción en sentido propio (es decir, no consiste en poner de relieve que la acción del actor no existe, sino en defender la posesión por

34 Téngase en cuenta que también hay tratadistas del Derecho civil que sostienen que,

por efecto de la prescripción, el obligado dispone de una excepción para enervar el dere-

cho del sujeto activo. Vid., en este sentido, JOSÉ CASTÁN TOBEÑAS , Derecho civil español,

común y foral, t. I, vol. 2.°, edición revisada por De los Mozos, Retís, Madrid, 19X7, pá-

ginas 967 y 968.35 Esta afirmación exige algunas explicaciones, que aquí se toman del Derecho proce-

sal civil, t. II, de ANDRÉS DE LA OLIVA y M IGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ , 4.'edición, ('cura,

1995, págs. 86 y ss. Como es sabido, las excepciones se dividen en materiales y procesa-

les. Estas a su vez pueden ser dilatorias (arts. 533 y 534 LEC, sólo para juicios de mayor

cuantía) o perentorias. Pues bien, las excepciones materiales consisten en hechos nuevos

introducidos por el demandado en un proceso y que, una vez prohados, provocan la abso-

lución definitiva en cuanto al fondo. Tendrían, de un lado, como limite mínimo, la simple

negación de hechos (resulta necesario aportar nuevos malcríales tácheos), y de olio, como

tope máximo, la reconvención, en la medula en que no pueden suponer aumento del obje-to del litigio.

En cuanto a los hechos fundantes de las excepciones materílltl junto i los de I . I I . IC ter impeditivo (que evitan que los hechos que conslilnveii el derecho material que U m voca en el proceso lleguen a desplegar sus efectos)

v extintivo (que destruyen ll efli icid que aquellos hechos llegaron a producir), encontramos los hecho» IXCluytMtl, que ion los que aquí interesan. Se trata de hechos ¡uridlcoi que otorgan al demandado el diril ho de enervar la

acción del demandante. El decir, aunque éltl nene dlrll ho i UM mi, ll (poi ser titular activo de una obligación concreta), el doiimnduilo ilnpone ,|, uní tipet ll de contraderecho —volvemos a inCOntril aquí i -I COnCiptO

>< podll iuii.li . u que impide

que la obligación sea judicialmente impueiti Preoliiminti liAIII I \P\A FMNANDIJ >•>.• excepción, en Enciclopedia Jurídica Básica, vol H Clvllu I99J pá| 1971 implei poitres veces el término contradirá ho. pura releiun' a , .1.1, . >,. |................................. n...........i, . ,1,1,enervan el ejercicio de la acción EJemploi di lltll IX0l| ................III ....... ¡Untl) I ll I............p

ción. un posible pacto de no pedn v la tXi tptlo non adlmpli II 1 "«0.1, 01,

13 Vid., Luis D ÍEZ-P ICAZO , La prescripción, cit., págs. 47 y 48. Esta misma doctrina la ha defendido con ANTONIO GULLÓN en la obra conjunta Sistema de Derecho civil, cit.. pág. 448, aunque no cabe duda de que la redacción del capítulo 32 corresponde a la pluma de D ÍEZ-P ICAZO. Si se ejercita la facultad de prescripción, sus efectos se retrotraerán al momento del cumplimiento del plazo. Unas páginas después (455), explican que, lógicamente, la renuncia a la prescripción se refiere técnicamente a la facultad de que veni mos tratando.

14 Luis D ÍEZ-P ICAZO . La prescripción, cit.. págs. 33 y ss. La acción o Klagerecht, viene definida como el ius persecuendi in indicio, y debe rechazarse como objeto de la pres cripción por implicar una visión demasiado procesalista. Por su parte, derecho subjetivo es la situación de poder concedida a una persona y compuesta por un grupo de facultades que se agrupan unitariamente. Su inaptitud como objeto del instituto prescriptorio deriva de que no siempre queda extinguido el derecho subjetivo considerado como unidad, sino únicamente en una parte de su contenido.

15 Para D ÍEZ-P ICAZO. la Anspruch viene con frecuencia mal entendida como preten

16sión, es decir, como el acto efectivo de ejercicio de un derecho. En realidad sería más

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS 1)1 I A l'RI si I 'II . II

32 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

el demandado de un derecho o contraderecho, capaz de enervar la acción de aquél), debe ser alegada por quien pretende se tenga en cuenta. Luego la prescripción sólo indirectamente se traduce en la pérdida de su derecho para la parte activa. Según LARENZ, la prescripción, más que una causa de extinción, es el fundamento de una excepción.

Pero, además de la falta de globalidad17, esta solución no es del todo coherente con la postura de muchos procesalistas, que opinan que el objeto de la prescripción son las acciones, entendidas como la forma de ejercicio judi cial de un derecho, o incluso como el derecho a una tutela judicial concreta. Desde el momento en que se defiende que la prescripción deja incólume la posición del sujeto activo, y que más bien genera en el pasivo la posibilidad de detener a aquél en su ejercicio, resultan posturas poco conciliables.

2.3. El intento de definición de prescripción y caducidad a

través de su objeto

En contraposición a los complicados caminos recorridos por la prescrip ción en su modo de operar y a los abundantes trabajos elaborados al respec to, contrasta el escaso interés por la caducidad en el seno de la doctrina privada. Esta indiferencia, que conoce honrosas excepciones, motiva un tra tamiento ceñido en muchas ocasiones a la exclusiva cuestión de las diferencias entre ambos institutos. Da la impresión de que la caducidad interesa, pero para fijar con nitidez el perfil de la prescripción 18. Desgraciadamente —y lo afirmo así porque entiendo que no es la vía más acertada— los es fuerzos de distinción se centran en la peliaguda cuestión de los ámbitos de

¡" Aunque le siente bien el traje de excepción a la hora de su ejercicio procesal, el propio

D ÍEZ-P ICAZO , La prescripción, cit., págs. 45 y 46, defiende que la prescripción no constituye una

excepción en el sentido técnico de la palabra, sino una objeción en su más amplia concepción. La

razón es que puede invocarse en un proceso desde cualquier posi ción que ocupe el interesado:

como excepción del demandado, que es lo normal, pero también como réplica o incluso como

acción que se pretende declarar. Y la cuestión no queda ahí, puesto que la prescripción puede

ejercerse incluso fuera del ámbito jurisdic cional: desde negarse al cumplimiento de la obligación

prescrita, mediante la declaración unilateral de tal prescripción, hasta la enajenación de un

terreno como libre de gravamen o la cancelación de garantías que se ofrecieron de una deuda

ahora prescrita.

' J. L. LACRUZ BERDEJO y otros, op. cit., pág. 375, sostienen que es la juventud de esta

institución la que justifica «que tanto en la formación dogmática de la caducidad como en su

elaboración jurisprudencial —particularmente importante en nuestro país, donde los textos

17que forma parte de un derecho subjetivo o de una situación jurídica. Sobre el concepto de pretensión y su carácter de objeto de la prescripción, vid. MARIANO YZQUIERDO TOLSADA ,

18Las tensiones, cit.. págs. 29 y ss.

legales callan a este respecto y sólo tardíamente aparece en algunos, a veces sin demasiada

fortuna—, se atienda constantemente al paralelismo y notas diferenciadoras de esta figura con la

prescripción».

aplicación de ambas figuras. Se entiende que una dualidad de categorías tan marcada debe justificarse en la diversidad de objetos sobre los que actúan.

El problema se plantea en los siguientes términos. Según la postura dominante en la dogmática iusprivatista la prescripción delimita el tiem po de vida de los derechos subjetivos en general, mientras que la caduci dad es la técnica que permite asignar plazos fatales para el ejercicio de los derechos potestativos, también llamados facultades de modificación jurí dica. De todas formas, las tortuosas explicaciones que ofrecen los civilis tas sobre cómo se produce el efecto extintivo de la prescripción, encuen tran aquí un nuevo campo de batalla. Se formulan argumentos encontrados en los que se debate si el objeto de la prescripción es el propio derecho subjetivo o sólo la acción que lo defiende.

Frente a este planteamiento cabe formular dos tipos de objeciones. De un lado, las propias figuras jurídico-subjetivas (derecho, acción, fa cultad...) distan de estar bien definidas, dificultando seriamente el preten dido deslinde. De otro lado, ese esfuerzo se hace baldío en el campo del Derecho administrativo, donde el régimen jurídico de prescripción y ca ducidad es mucho más .homogéneo que en el Derecho privado, lo que per mite tratar a estas técnicas casi como intercambiables.

a. El deficiente perfil dogmático de las categorías jurídicas subjetivas. El derecho subjetivo es un concepto contaminado y cargado de adherencias, cuya articulación con las acciones no es del todo pacífica y cuya sustantividad frente a la noción de obligación puede hoy cuestionar se. Por su parte, aún está pendiente la explicación de qué sean los derechos potestativos. El intento de definición de prescripción y caducidad por referencia a su objeto obliga a entrar, en realidad, en un campo de minas, de manera que es peor el remedio que la enfermedad.

Para empezar, no siempre se ha manejado la misma noción de derecho subjetivo3S. Hoy sigue dominando, básicamente, la concepción libe

38 La doctrina clásica incide mucho en la idea del derecho subjetivo como elemento reflejo del

Derecho objetivo. Vid., vgr., ENRIQUE LUÑO PEÑA, en su discurso inaugural del año académico 1954-

55, en la Universidad de Barcelona, titulado Moral de la situación y derecho subjetivo, pág. 108.

Con carácter general, puede tomarse la definición de FEDERICO DE CASTRO Y BRAVO en su

Derecho civil de España. Civitas. Madrid. 1984. pág. 573: «situación de poder con creto concedida a

la persona como miembro activo de la comunidad jurídica y a cuyo arbitrio se confía su ejercicio

y defensa». Quizás debiera añadirse que su contenido es el de imponer en beneficio propio una

conducta, positiva o negativa, a un tercero.

33LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.

34 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

ral e individualista decimonónica, que supuso un vuelco en el modo de entender lo jurídico19. Esa óptica del derecho como prerrogativa del suje to trató de ser superada por la teoría del interés, de IHERING

20 (sólo determinados intereses son considerados por el ordenamiento como dignos de tutela, de manera que el derecho subjetivo es ese interés jurídicamente protegido) y por la teoría de la función social, defendida por DUGUIT, beligerante frente al individualismo21.

Además, desde cierta perspectiva el derecho subjetivo se identifica con la figura de la obligación, cuyo envés constituye 22. Es más, puede dudarse con SANTAMARÍA de su pleno sentido sustantivo sin referencia a una obligación 23.

19Según JUAN ALFONSO SANTAMARÍA PASTOR . Fundamentos de Derecho administrativo t. I, Ceura, Madrid, 1988, pág. 891, cada teoría al respecto presta especial atención a alguno de los elementos del derecho subjetivo. Así. el concepto mantenido por W INDSCHEID (Diritto delle Pandette, traducción de Fadda y Bensa. vol. I, Turín, 1930. § 37, págs. 107 y ss.), incide en el carácter de esta figura como señorío de la voluntad (Willensmacht), exaltando su autonomía y poder creador. En opinión de CASTÁN, esta Willenstheorie tiene una coincidencia esencial con la del Interessendogma, propia de IHERING , y ambas son inexactas. Vid. JOSÉ CASTÁN TOBEÑAS , Situaciones jurídicas subjetivas, Ed. Reus, Madrid, 1963, pág. 83. En la nota 2 destaca además que, según GOROVTSEFF, «esas teorías son re-flejo de dos corrientes de la filosofía alemana: la primera tiene su origen en la idea kan tiana de libertad, y la segunda está basada en el pensamiento fenomenológico hegeliano».J" En palabras del Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA . «este concepto, contra las apariencias, lleva en su vientre una revolución completa del Derecho, un nuevo modo de concebir, explicar y operar el sistema jurídico, en su conjunto y en todas y cada una de sus partes —y correlativamente, como se comprende, en la sociedad y en el Estado. (...) Su apari ción y desarrollo ha sido una novedad completa en la historia de las instituciones». Vid., La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la Revolución Francesa. Real Academia Española, Madrid. 1994. págs. 57 y 58, también publicado por Alianza Universidad en 1994. En este trabajo puede encontrarse un buen estudio del nacimiento y desarrollo de la noción de derecho subjetivo.

20 Cfr. RUDOLF VON IHERING . Esprit du droit romain, tomo IV, traducción de Meule-naere, 1877, págs. 315 y ss., donde desarrolla principalmente esta tesis. Vid. también, en cuanto a la noción de interés, su obra «Del interés en los contratos», cuya traducción por González Posada puede manejarse en el libro Estudios jurídicos, Ed. Heliasta, Buenos Aires, 1974, especialmente los epígrafes 23 y ss.

21 Con particular agudeza ha llamado la atención este autor en op. cit., pág. 898, sobre esa falta de sustantividad, desde un punto de vista realista. El derecho subjetivo es un concepto ficticio y refereneial, mera versión subjetivada del poder coactivo inherente a

22la norma, porque lo sustantivo en las relaciones jurídicas son las obligaciones, cuyo fun

23damento está en la norma que la impone. Sobre el derecho subjetivo como flatus vocis que trae causa en el Derecho objetivo, vid. LUÑO PEÑA , op. cit., pág. 148.

Es un tema recurrente el de la relación entre derecho subjetivo y obli -gación. Como afirma CASTÁN, «fue en alguna época opinión dominante la de derivar el deber del derecho (IHERING; WINDSCHEID, y BINDING)», sin embargo, «en general, va obteniendo cada vez mayores adeptos, den tro de las más diversas escuelas, la opinión que concede preponderancia y prioridad lógica al deber jurídico sobre el derecho subjetivo (por ejemplo, KELSEN; FERRARA; PERASSI; BARBERO, DE CASTRO; LEGAZ...). Se estima que el concepto de deber es más esencial y amplio que el de derecho sub jetivo. Aparte de la significación que los deberes tienen en el orden ético, el concepto de deber puede ser considerado, en el mero orden del Dere cho, como concepto central. Mientras todo derecho subjetivo se funda sobre un deber jurídico (...), no todo deber produce un derecho subjetivo. Hay deberes jurídicos frente a los cuales no existe titularidad de ningún sujeto de derecho determinado, cuando menos de carácter privado»24. Luego el deber jurídico tiene carácter primario.

De todas formas, esta teoría tradicional, según la cual obligación y derecho subjetivo son términos esencial y necesariamente recíprocos, cara y cruz de la misma moneda, ha sido contestada por SANTI ROMANO

25. El maestro italiano niega la perfecta concomitancia entre derechos y debe res: «se da a veces un deber sin que haya un beneficiario de él que tenga la cualidad de persona y pueda considerárselo, por consiguiente, como sujeto de un derecho correlativo. La consistencia de ese deber hay que buscarla entonces en el poder de que está investido algún otro sujeto, de pretender su cumplimiento»26. Igualmente, ROMANO alude a derechos que no se corresponden con deberes, como es el caso paradigmático de los

24 JÓSE CASTÁN TOBEÑAS , Situaciones jurídicas, cit., pág. 13, nota 1. Vid. también págs. 38. 39 y 69.

25 En su magistral obra Fragmentos de un diccionario jurídico, traducida por Santiago Sentís Melendo y Marino Ayerra Redín, publicada por Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires. 1964, págs. 89 y ss., especialmente 110 y ss., esboza la diferen cia entre deberes y obligaciones.

264 ,1 SANTI ROMANO , op. cit., pág. 98.

41 Puede consultarse el t. I de su Traite de Droit constitutionnel, 3. J edición, París,1927, §§ 18 y 19, donde LÉON DUGUIT expone la doctrina individualista y su crítica enreferencia a las situaciones jurídicas.

42 De hecho, ADOLF MERKL las considera como una unidad, y en su Teoría general del

Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1935, pág, 182, ad-

vierte que utiliza la expresión de derecho subjetivo «como Vox media que se aplica, a la

vez, al derecho o facultad subjetiva y a la obligación subjetiva», aunque la corresponden-

cia de ambas figuras no es absoluta. Según CASTÁN, en Situaciones jurídicas, cit., pa-

gina 23, «la concepción que ha sido más corriente del deber jurídico es la que se Umita a

mirarlo como una de las caras o vertientes de la relación de derecho».

35LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

derechos reales, donde es absurdo pretender descubrir una multitud artifi cial de obligaciones de toda persona jurídica con el titular del derecho, cuyo contenido sería respetar su ejercicio27.

Tampoco el concepto de acción, que un importante sector doctrinal identifica como el objeto de la prescripción28, está suficientemente definido. Sin duda, el concepto romano de acción y su papel hegemónico en aquel sistema jurídico han hipotecado toda la evolución posterior. Así queda plasmado en nuestro propio CCv, que relaciona confusamente el instituto de la prescripción con los derechos y acciones, como si fueran su objeto. Y es que hasta el primer cuarto del siglo pasado no se comenzó a diferen ciar ambos conceptos4g; en ese esfuerzo —cuyo detonante fue la célebre disputa entre WINDSCHEID y MUTHER— está la génesis del Derecho procesal como ciencia.

Hoy son categorías diversas, aunque relacionadas 29. Los sujetos jurídicos son titulares de diversas situaciones activas o de poder (de rechos subjetivos e intereses). Pues bien, con carácter reactivo, se les dota a su vez —como un poder especial y derivado de esas situaciones—, de la capacidad de solicitar con eficacia una tutela judicial. Ese derecho a una tutela jurisdiccional concreta y determinada, que está en función de una serie de presupuestos

jurídico materiales o de fondo, es la acción30. A su vez, este concepto debe diferenciarse del derecho al proceso, que es también un derecho público subjetivo, pero circunscrito a exigir una actividad procesal in genere: si se reúnen los oportunos requisitos jurídico formales (jurisdicción y competencia del juez o tribunal, capacidad y representación de las partes, básicamente) el proceso se desarrollará hasta culminar en una sentencia, que podrá ser o no estimatoria.

En cualquier caso, y tal como se defendió supra, la acción no es el objeto de la prescripción31. En buena teoría, el derecho herido por la prescripción puede perfectamente ejercitarse, incluso en sede judicial, hasta alcanzar una sentencia favorable al demandante, a menos que el deman dado invoque la oportuna excepción. Esa posibilidad viene asegurada por la necesaria apreciación de la prescripción a instancia de parte, y no de oficio. De ahí que la prescripción se traduzca más bien en un efecto adquisitivo para el obligado, que incorpora a su patrimonio una excepción de prescripción, o mejor dicho, un contraderecho.

Por último, el concepto de derecho potestativo carece de suficiente consistencia como para anclar allí toda la teoría de la caducidad. Esta noción ha empezado a abrirse paso este siglo, intentando desmarcarse

27 SANTI ROMANO , op. cit., pág. 107. Vid. también en este sentido las págs. 109, 138-139. y 142.

284S Como recoge LACRCZ. en op. cit.. pág. 354, «para otros, no es el derecho en su acepción sustantiva lo que prescribe y se extingue, sino la acción (procesal) que lo prote ge y permite hacerlo efectivo al ser actuado por los tribunales, donde la acción no prospe rará si la inactividad del titular o el silencio de la relación jurídica durante cierto tiempo permiten al interesado, oponiendo la prescripción, paralizarla. Para algún autor, no se trataría tanto de la acción procesal, sino de la acción en sentido sustantivo, como preten sión (la Anspruch de W INDSCHEID y del BGB)». Favorable al criterio de la acción se muestra ROSA MOLINER NAVARRO, voz prescripción extintiva. en Nueva Enciclopedia Jurídica, t. XX, Ed. Seix. Barcelona. 1993. pág. 298.

294 '* Como cuenta JOSÉ LUIS GONZÁLEZ MONTES, en la voz acción (Derecho procesal), en la Enciclopedia Jurídica Básica, vol. I. pág. 67. los pandectistas comenzaron a interro garse por el tránsito del derecho material al ámbito del proceso, concluyendo que la acción era «algo ínsito en el derecho subjetivo, es decir, como un elemento, una cualidad o una propiedad inmanente en el derecho subjetivo». De ahí la conocida expresión de PUCHTA . refiriéndose a la acción como el derecho subjetivo en pie de guerra.

30 Entre otros, GONZÁLEZ MONTES, defiende en op. cit., pág. 69, que «de no concebirse la acción como derecho subjetivo público de contenido determinado, difícilmente se po dría entender cómo el actor puede pretender una tutela determinada, y no, en cambio, lo que en derecho proceda, o por qué el Juez no puede conceder una tutela distinta a la solicitada» (la cursiva es mía).

31 En este sentido se pronuncia SANTI ROMANO en op. cit.. pág. 123. aunque no comparto el argumento. Según el italiano, «para el derecho moderno, al cual no se pueden transportar ciertos principios del derecho romano, no tiene sentido afirmar que una vez verificada la prescripción se extinga la acción y no el derecho, ya que éste continuaría atenuado en una relación de obligación natural. Incluso, si hay una obligación natural en este caso —y hay quien lo niega—: incluso, si en correspondencia a esta obligación, la otra parte tiene un verdadero derecho, asi sea no coercible con acción —lo cual es muy discutible—, seria inexacto sostener que ese derecho fuera el mismo que el afectado por la prescripción: la antigua y la nueva relación serían sustancialmente diferentes, aunque conexas, en el sentido de que una surgiría cuando se extingue la otra, y representaría, como sí dijéramos, una filiación de ella». En mi opinión, tal postura no se compadece con la posibilidad de renunciar a la prescripción ganada, que operaría una curiosa resurrección de la primera relación extinguida. Parece más acertado entender que se trata de la misma relación, solo que atraviesa por vicisitudes diversas, hasta su efectiva extinción una vez es esgrimida la prescripción producida.Ahora bien, las palabras de ROMANO son expresivas de lo inaceptable de la construc ción civilista para el Derecho público, para el cual el objeto de la prescripción es el mis mo derecho subjetivo.

37LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

-" Según ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ, voz «acción (Derecho civil)», en Enciclopedia Jurídica Básica,

vol. I. Civitas. 1995, pág. 66. esto se debe a «la progresiva construcción de un sistema de

Derecho procesal de impronta publicística. al lado de un sistema de Derecho civil de corte

individualista».

37LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.

3 8 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

del recinto común de los derechos subjetivos. Como expone RODRÍGUEZ TAPIA, consiste «en una categoría derivada de la acuñada por la doctrina alemana de principios del siglo xx bajo el término de derechos de con -figuración jurídica (SECKEL emplea en 1903 el término Gestaltungsre-chte), siendo los autores italianos quienes emplearon la expresión diritti potestativi (MESSINA en 1948)»32. Esta última datación no es correcta, puesto que mucho antes el autor italiano había perfilado el concepto, definiendo como derechos potestativos a aquellos «en cuya virtud su titular puede influir sobre situaciones jurídicas preexistentes, mudándolas, extinguiéndolas o creando otras nuevas mediante propia actividad unilateral (acto real, negocio jurídico, instancia judicial o recurso administrativo)»33.

Se trata de una categoría polémica que no termina de consolidarse, porque sus contornos carecen de suficiente definición. En efecto, «su acep -tación es bastante general, pero la doctrina no es concorde sobre la natu raleza de los poderes de que se trata y sobre las características propias de la categoría jurídica que ha de englobarlos»34.

La aparición de la categoría apunta a la realidad de que las situaciones activas o de poder son grosso modo divisibles entre las que se disfrutan sin más —como son, en general, los derechos sobre las cosas— y las que simplemente apoderan a su titular para imponer un efecto jurídico a terceros. Ahora bien, si estos segundos son derechos potestativos, ¿es que el resto de derechos subjetivos son no potestativos 35? ¿Acaso su ejercicio no puede suponer también constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas? Evidentemente,

32 JOSÉ M IGUEL RODRÍGUEZ TAPIA , VOZ Derechos potestativos, en Enciclopedia Jurídica Básica, vol. II, Civitas, Madrid, 1995, pág. 2406. Según SANTI ROMANO , op. cit., pág. 304, fue E. Z ITELMANN, a finales del xix, quien ofreció una completa formulación de estos derechos (Internationales Pñvatsrecht. vol. II, Leipzig, 1898, págs. 36 y ss.). Según parece, el derecho potestativo está en la génesis del concepto de potestad. Cuando todavía no se había consagrado tal categoría, los poderes eran contemplados como un tipo especial de derecho subjetivo, que se calificaba como potestativo.

33 Cfr., G IUSEPPE MESSINA. voz Diritti potestativi, en Nuovo Digesto Italiano, tomo IV, Turín, 1938. págs. 872 a 879. Vid. también del mismo autor, «Sui cosí detti diritti potestativi», en Studi giuridici in onore di Cario Fadda, vol. VI, Ñapóles, 1906. páginas. 281 y ss. Para SANTI ROMANO lo específico de los derechos potestativos está en carecer de sujeto pasivo. Por tanto, son poderes «con los cuales la voluntad de un sujeto se afirma decididamente, produciendo efectos jurídicos, sin que otros sujetos, que también experimentan o sienten tales efectos, tengan, respecto del primero, obligación alguna que constituya, por así decirlo, el reverso de aquel poder e integre su figura como uno de los dos lados de una misma medalla» {op. cit.. pág. 304). A mi modo de ver, no es este rasgo el que caracteriza a los derechos potestativos y, desde luego, no se verifica en casos como el tanteo o el retracto, que vinculan directamente a la persona que desea enajenar o enajena un bien sujeto a esos derechos.

3435 Vid., JOSÉ CASTÁN TOBEÑAS . Situaciones jurídicas, cit.. pág. 46. Significativo resulta que SANTI

ROMANO dé título a un epígrafe con el nada halagüeño rótulo de La teoría de los derechos potestativos: sus persistentes e ineliminables faltas de certeza (op. cit., páginas 304). En el mismo sentido reconoce RODRÍGUEZ TAPIA en op. cit., pág. 2407, que «no es una categoría doctrinal pacífica, al menos en España, porque no responde a un concepto legal y porque se trata de una clase heterogénea —que reclama un estudio separado— de derechos subjetivos y de facultades integrantes de derechos subjetivos, que facultan al

35 Entiendo que es más acertada la expresión derechos de opción, que la de derecho-poder o derecho potestativo. Se indica mejor la idea de que el titular debe tomar necesa riamente una decisión.

así es, y un derecho, pongamos por caso, de crédito, puede o no exigirse a voluntad del acreedor, y transmitirse unilateral mente (aunque haga falta aceptación del que lo recibe). Puede entonces argumentarse que la diferencia está en que el derecho potestativo vendrá a limitarse mediante la imposición de un plazo de ejercicio. Bien, pero es que también el derecho de crédito está sometido a un plazo, sólo que de prescripción y, por tanto, interrumpible. Por tanto, ambos tipos de derechos no están tan enfrentados, aunque su contenido no sea del todo idéntico (en el derecho potestativo el plazo es para decidir, en el derecho subjetivo de crédito es para exigirlo y liquidarlo).

Otra línea crítica cuestiona la autonomía de los denominados dere chos potestativos. Hay quienes entienden que son reconducibles a la cate goría de facultades36, que son «los poderes particulares, comprendidos

36 Como recoge CASTÁN TOBEÑAS . en Situaciones jurídicas, cit.. pág. 47, algunos «creen equivocado el incluirlos en la categoría de los derechos subjetivos. A esta dirección per tenece FERRARA, para quien los llamados derechos potestativos no son tales derechos, sino facultades jurídicas». Igualmente DE CASTRO , op. cit., pág. 69, ve en ellos «una serie confusa de poderes jurídicos o facultades inconcretas, cuya agrupación —hija del afán clasificador del pandectismo, unido al prejuicio de ver en todo poder jurídico un derecho subjetivo— ninguna utilidad tiene para la dogmática».En cualquier caso, debe estarse de acuerdo con SANTI ROMANO cuando afirma en op. cit.. pág. 328. que facultad no es el nombre de una idéntica y bien individualizada figura jurídica. Como bien expone este autor, su origen está en «la categoría de las res facultatis o merae facultatis. que. elaborada, como es sabido, por los postglosadores a propósito del instituto de la prescripción, contiene una intuición, así sea vaga, de la necesidad de ir más

titular del mismo para satisfacer el interés protegido por el derecho con su sola actuación, que

resulta potestativa».

Por cierto, resulta de interés la división que este último autor recoge en op. cit., págs 2408 v

2409, de los derechos potestativos entre los de configuración (que a su vez pue den ser

constitutivos, modificativos o extintivos) y los negativos o de impugnación (que tienen una

importancia extraordinaria en el Derecho administrativo, sometiéndose a pe rentorios plazos de

caducidad).

39LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN.

PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

dentro del contenido de una relación jurídica o de un particular derecho subjetivo, pero que no son autónomos con respecto a ellos, y que tienen una vida dependiente de los mismos»37.

El hecho es que la generalidad de los civilistas encuentra aquí el campo de aplicación específico de la caducidad 38, sin reparar en que, como afirmaba DE CASTRO, se está saliendo de un problema para entrar en otro39. En esas arenas movedizas no se puede cimentar el instituto de la caducidad.

Si la correspondencia prescripción-derechos subjetivos y caducidad-derechos potestativos es más que cuestionable en el ámbito del Derecho privado, en el campo jurídico público es sencillamente insostenible, por que el panorama de las situaciones jurídicas subjetivas, susceptibles también de sujetarse a un régimen extintivo en función del tiempo, se ve notable mente enriquecido40. Aparte de que los supuestos de prescripción y caduci dad se diversifican enormemente (valgan los ejemplos de la prescripción sancionadora o de la caducidad de los procedimientos). Como escribía ya en 1947 SANTI ROMANO, una de las mentes jurídicas más privilegiadas de nuestro

37lejos que la tradicional del derecho subjetivo (...). Sólo en los últimos años del siglo XIX,

385 ' El listado de autores que suscriben esta tesis es muy amplio, pero apenas se profun diza en

la noción misma de derecho potestativo. Así, JOSÉ CASTÁN TOBEÑAS , en el Código civil de Mucws Scaevola. tomo XXXII, pág. 240, entiende que la caducidad, frente a la prescripción, se refiere a derechos determinados, por lo común llamados potestativos. Y JOSÉ PUIG BRUTAU , Caducidad, prescripción extintiva y caducidad, cit., pág. 40, llega a afirmar que los derechos sometidos a caducidad son casi siempre derechos de aquella naturaleza, definibles como los que «atribuyen a una persona la potestad de producir, mediante su declaración de voluntad, la creación, modificación o extinción de una relación jurídica, con eficacia respecto de otros sujetos de derecho». Con la misma vacila -ción, ALBALADEJO afirma en op. cit., pág. 506, que «la caducidad significa que algo —generalmente una facultad o un llamado derecho potestativo, tendentes a modificar una situación jurídica— nace con un plazo de vida, y que, pasado éste, se extingue». Vid. también D ÍEZ-P ICAZO y GULLÓN . op. cit.. pág. 456, que reconducen la idea de derecho potestativo a las situaciones jurídicas que se encuentran en una fase provisional o transi toria. Con anterioridad D ÍEZ-P ICAZO había defendido en su libro La prescripción, cit.. pág. 38. que el objeto de la caducidad son [as, facultades de modificación jurídica. Igualmente, ANTONIO PARA MARTÍN defendió en op. cit.. pág. 89, que sin duda la caducidad es el plazo de vida de un Derecho potestativo.

39Contra la idea del derecho potestativo como criterio de definición, MANUEL GARCÍA AMIGO, en Instituciones de Derecho civil, I, parte general, Ed. Revista de Derecho Priva do, Madrid. 1979. pág. 906, invoca el caso del artículo 612 CCv, que a su entender somete a caducidad el mismo derecho de propiedad, al impedir al propietario de un enjambre perseguirlo en fundo ajeno si transcurren dos días de inactividad. También desde otra perspectiva cabe citar a REYES MONTERREAL . op. cit.. pág. 997. para quien no es que la caducidad afecte realmente «a ese acotado campo de los llamados derechos potestativos o facultativos. Lo que ocurre es que en las relaciones jurídicas afectadas por la caducidad hay siempre un derecho posiblemente nacible —sea de carácter potestativo, patrimonial o extrapatrimonial. o de naturaleza cualquiera—. cuya posibilidad de nacimiento radica exclusivamente en la potestad o facultad de ejercicio oportuno de la acción conducente al nacimiento mismo»."" La cita es recogida por RODRÍGUEZ TAPIA, en op. cit.. pág. 2409.

40 Cfr. Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR . Fundamentos, cit.. pág. 875.

siglo, «hasta hace poco, como se sabe, [las situaciones jurídicas] se polarizaban en torno a la noción del derecho subjetivo, y sólo de refle jo y a propósito de él se extendían a temas, por así decirlo, limítrofes». Sin embargo, «ahora se ha llegado generalmente a la convicción de la necesidad de profundizar igualmente, y con unidad de criterios, muchas otras nociones, como las de capacidad, de posición, de situación, de relación jurídica, de poder, de facultad, de interés legítimo, de deber u obligación, de carga, etc.»41. Así lo reconocen otros autores como CASTÁN

42.

b. El perfil homogéneo e intercambiable de prescripción y caducidad. En segundo lugar, y con independencia de los problemas de defini ción dogmática, pienso que no es acertado intentar identificar de modo cerrado los respectivos campos de actuación de las categorías extintivas. Como espero mostrar en este trabajo, prescripción y caducidad son piezas versátiles —lo que las hace incluso intercambiables— al servicio de los creadores del Derecho en la ordenación de las relaciones jurídicas. La ausencia de verdaderas notas distintivas en punto a su naturaleza impide relacionar con univocidad estas figuras con particulares posiciones activas o pasivas. A lo más cabe apreciar cierta predisposición de algunas situaciones jurídicas para sujetarse a un régimen de caducidad o prescripción. Pero sin que haya especiales obstáculos dogmáticos para permutar esos regímenes.

41" : SANTI ROMANO , op. cit., págs. 297 y 298.

42 CASTÁN. en las Situaciones jurídicas, cit., pág. 80, reconocía que el abanico de posibles posiciones subjetivas forma un conjunto abigarrado, «quizá con marcado abuso de abstracción y generalización y con exagerada manía clasificatoria. tanto por las escuelas pandectisticas en el campo del Derecho civil, como por las escuelas racionalistas y posi tivistas modernas en el de la Filosofía y la Teoría del Derecho, en contraste con la senci llez y pureza de líneas de la doctrina tradicional. Y por si ello fuera poco, han venido a hacer más complejo el cuadro de las teorías surgidas, en estos últimos tiempos, en la esfera del Derecho público, constitucional y administrativo».

a lo que parece, se comenzó a hablar en general de facultades o de facultades jurídicas. con la intención

de determinar directamente su concepto, en relación más o menos estre cha con la de derecho

subjetivo, y las más de las veces, como una especificación de éste último» (págs. 301 y 302).58 ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ, voz Facultad, en Enciclopedia Jurídica Básica, vol. II, Civitas, Madrid,

1995, pág. 3065.

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN. 4140

42 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

Esta situación es especialmente patente en el Derecho público, donde —como se expondrá a continuación— la prescripción administrativa ac túa directamente y con radicales efectos extintivos (sobre derechos de cré dito a favor y en contra de la Administración, sobre la responsabilidad derivada de una infracción...). Estas modulaciones de régimen aproximan el perfil de esta figura al de la caducidad (a excepción de la posibilidad de interrupción), y producen la impresión de que prescripción y caducidad son instrumentos que cumplen la misma función y que, hasta cierto punto, pueden ser utilizados indistintamente en la construcción de las relaciones jurídicas, en función de criterios razonables de conveniencia.

Hoy no puede mantenerse la construcción de SANTI ROMANO según la cual los derechos subjetivos, que son poderes concretos concomitantes con una obligación, se sujetan a prescripción, mientras que los poderes o potestades, que son poderes genéricos que a su vez se corresponden con una situación genérica de deber, sólo pueden caducar en su ejercicio singu lar43. El Derecho positivo desmiente esa correspondencia al sujetar a un régimen de prescripción el ejercicio de auténticas potestades, como la sancionadora o la de liquidación de tributos44. En efecto, los poderes como tales son imprescriptibles, pero la legitimidad de su ejercicio cada vez que se verifica su presupuesto de hecho debe acotarse a un plazo, susceptible o no de interrupción.

En el Derecho privado esa conclusión es menos evidente, pero viene avalada por la esterilidad de los esfuerzos doctrinales hasta la fecha en la búsqueda del objeto de estas figuras. Buena prueba de ello es que GÓMEZ CORRALIZA, que ha estudiado con extensión la figura de la caducidad, re -conoce con franqueza que no es posible acotar a priori el objeto de la misma, atendiendo a la materia o a la naturaleza de los derechos afectados. Su planteamiento en este punto es del todo convencional; como «puede ser objeto de caducidad cualquier derecho o poder jurídico con independencia de su origen, carácter o naturaleza», todo se resuelve en un plano voluntarista, de mera opción legislativa (el «que luego esté efectivamente sujeto o no a caducidad dependerá pura y simplemente de que la Ley le someta a un plazo de esta naturaleza o, por el contrario, le deje sometido a las reglas generales de la prescripción extintiva»)45. En consecuencia, sólo es posible formular un sistema de lista o agrupación de casos distintos, que consiste en «reunir en una lista enumeradora —siempre abierta— los supuestos de caducidad, agrupando a los que, de entre ellos, tengan carácter o naturaleza común»46.

43"4 ROMANO advierte cómo ha propugnado siempre la contraposición entre derecho sub jetivo y postestad, en su Corso di diritto costituzionale (1.A edición 1926: 8.A edición 1944; V. §v( 6 y 7), en sus Principii di diritto costituzionale genérale (1945: VIII, §§ 2 y 3). y en sus Fragmentos de un diccionario jurídico (op. cit.. págs. 297 y ss.). En consecuencia, «la prescripción determina la extinción de un derecho; la decadencia, no la ex tinción de un poder, sino la imposibilidad de ejercitarlo en un caso singular, pese a que dicho poder continúe en vida para todos los demás casos en que se presente». La clave está en el dato de la alienabilidad: prescriben los derechos susceptibles de disposición, mientras que las potestades «son indisponibles, porque son inalienables, intrasmisibles, irrenunciables y, por tanto, imprescriptibles», de manera que no se extinguen por su no ejercicio (Fragmentos, pág. 124).

44 El propio SANTI ROMANO , op. cit., pág. 344, cita el caso de la potestad punitiva,

45sometida a prescripción, indicando simplemente que a su entender no se trata de un su

46puesto de caducidad.

3. LA NUEVA ÓPTICA APORTADA

POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA INTERRUPCIÓN

COMO RASGO BÁSICO Y FUNDANTE DE LA DISTINCIÓN

El Derecho administrativo, transido como está por la noción del interés general, exige una regulación mucho más ciara y tajante, libre de matiza-ciones y excepciones generadoras de espacios grises o turbios, como en el Derecho privado. No es posible indicar que un derecho se ha extinguido por prescripción, pero que sólo se apreciará así cuando sea alegado por el sujeto obligado.

El instituto prescriptorio, en el ámbito de las relaciones jurídico pú blicas, actúa sobre las situaciones activas de forma automática y con radi cales efectos extintivos, una vez consumado su transcurso. No caben de ninguna forma posteriores resurrecciones, merced a eventuales renuncias, ni periodos de latencia de los derechos subjetivos, como nos sugiere el

"" BERNARDO GÓMEZ CORRALIZA , La caducidad, cit.. pág. 197. En apoyo de esta tesis, el autor cita

a B IGIAVI , «Recensión a G IUSANA», en RTDPC. 1947, pág. 128 y ss., para quien es «trabajo inútil

querer buscar en abstracto qué plazos puedan considerarse de prescripción y cuáles, en cambio,

de caducidad»; «todo plazo puede ser indiferentemente de prescripción o de caducidad según sea

la regulación adoptada por el legislador». De la misma opinión es LACRLZ . op. cit.. pág. 377, que

desconfía de la noción de derecho po testativo y remite al autor de las normas.

"7 tbid., pág. 205. Precisamente, el último capítulo del libro se dedica a la enumeración de los

casos más destacados de caducidad en el Derecho civil español, distinguiendo entre el CCv y las distintas

Leyes especiales.

LA CONSTRUCCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DE LA PRESCRIPCIÓN. 43

C A I M T I H O I I I

LA IMPOSIBLE V I S I O N U N I T A R I A D E L A

CADUCIDAD

1. INTRODUCCIÓN.

LA IMPOSIBILIDAD DE CONSTRUIR

UNA TEORÍA UNITARIA DE LA CADUCIDAD

PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La primera conclusión que se desprende del estudio analítico de la cadu -cidad en el sector administrativo es, precisamente, la de su desdoblamien to en una serie de manifestaciones no del todo homogéneas y que, sobre todo, han adquirido sustantividad propia. En consecuencia, no es posible elaborar una teoría general del régimen jurídico aplicable a la caducidad en el Derecho público. O, mejor dicho, apenas reviste utilidad, puesto que los rasgos comunes que se comparten sólo permiten pergeñar un ins tituto extintivo con un contenido excesivamente diluido.

Esta dificultad de alcanzar un concepto coherente y acabado de eadu cidad no proviene sólo de la falta de rigor con que el ordenamiento emplea la noción de caducidad y el verbo caducar ', ni de la peliaguda cues-

I ' M I SI K l l ' l l i i N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

11, MI de luí diferencias con la prescripción extintiva 2. Se trata, sobre

todo, de una dlfil ultad intrínseca, puesto que a partir del embrión de la idea de ,

adw /,/,/</<< omo plazo Fatal de ejercicio de una situación jurídica activa) li .in

i riltllizado hasta tres fenómenos peculiares en los que el incumpli miento de un

plazo de carácter no interrumpible arrastra consecuencias extinth I I

(loncretamente, la técnica de la caducidad permite en el Derecho ad-ministrativo, no sólo limitar en el tiempo los periodos de habilidad en que es posible ejercitar con eficacia un derecho o facultad, sino también con- trolai la duración de los procesos y procedimientos en general y el disfru te de autorizaciones y concesiones administrativas. En otras palabras, la caducidad aplicada en esos peculiares campos jurídicos ha fraguado a su vez en figuras que si bien tienen una inspiración común, hoy pueden considerarse como fenómenos sustantivos autónomos, con un régimen jurídi co propio. Notas como la automaticidad o la irrenunciabilidad han dejado de ser comunes a todas las formas de caducidad.

Con frecuencia, este hecho escapa aun a los propios estudiosos de la caducidad, hipotecados por un Derecho positivo confuso. En mi opinión, es necesario para nuestro sistema jurídico la toma de conciencia por parte del legislador, de la jurisprudencia y de la doctrina sobre este extremo. Es más, esta conclusión debe ratificarse con el oportuno cambio terminológico asignación de denominaciones propias para cada una de estas manifestaciones—, con lo que desaparecerían muchos de los inútiles problemas y confiietos que hoy se plantean.

2. RASGOS GENÉRICOS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE CADUCIDAD

Ante la diáspora de sus manifestaciones, dar una definició...........................lea \

unívoca— de caducidad resulta una tarea ímproba ' I a clálii i i oni ep ción de la misma como plazo perentorio no susceptible de interrupción, cuyo transcurso sin la actuación esperada por <•/ ordenamiento produt e la pérdida de un derecho o situación activa* esta solo pensando en uno de los modelos de caducidad (denominado caducidad carga en este tra bajo)- ¿Qué queda, pues, de la caducidad como figura genérica? A un entender, este concepto no se extendería más allá de una matriz básica, como mecanismo extintivo de Derecho público, de corte sancionador e impuesto por razón del interés general, que permite acotar ciertas posibilidades de actuación jurídica. Y en realidad no interesa alcanzar una definición más precisa, porque lo verdaderamente importante es conocer en detalle el régimen jurídico al que se ajusta cada uno de los modelos de caducidad, así como los supuestos en que se aplica.

Por esta razón, este apartado —del que se podría prescindir sólo tiene el sentido de recoger ciertas notas o rasgos básicos, que suelen estar presentes como telón de fondo en las distintas manifestaciones de caducidad, por lo que merecen ser resaltadas en un epígrafe general. Pero sin que con ello se pretenda el malabarismo inútil de alcanzar un deletéreo megaconcepto de caducidad. Pienso que esos rasgos directrices se condensan en tres.

La caducidad es un mecanismo extintivo. Tal como expuse en el Capítulo anterior, prescripción y caducidad son figuras que comparten esa naturaleza, y que responden al esquema inactividad tiempo consecuen

expresamente como de caducidad —aunque inequívocamente lo son— por la letra de la ley. Este

liecho ya fue denunciado por FORSTHOFF, Tratado de Derecho administrativo. Instituto de Estudios

Políticos, traducción de la 5. a edición alemana de 1955. Madrid, 1958, pág 247 «en las Leyes de

Derecho público se establecen muchas veces plazos, para i uyo computo no se da ninguna otra

prescripción más precisa».

I n este sentido, hace ya medio siglo que SANTI RUMANO certificaba en sus Frag-

mentos ti* IOI diccionario jurídico, traducción de Santiago Sentís Melendo y Marino Aye-

i i . i Redln, Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos A i r e s , 1964, págs. 121 y 122,

que «la investigación, tan insistente y hasta ahora tan poco satisfactoria, de los caracteres

diferem lates de la decadencia respecto de la prescripción extintiva, es uno de los más

tipli oí ejemplos de cómo unos institutos de aplicación cotidiana pueden permanecer os-

, ......... n i . i . que paia la práctica, para la doctrina, que debería iluminarlos, y frecuente-

mi I , I i n , ambio, da de ellos definiciones turbias y peligrosas». Las distintas y sucesivas

ti .HI . I , han lituado el concepto «bajo una luz falsa, girando en torno a la cual queda uno

,1, .1....la.id,, v se queman las alas del ingenio más perspicaz».

1 De esa misma opinión es JAIME RODRÍGUEZ ARANA MUÑOZ , en su libro / a i -idu, id,id en el

Derecho administrativo español. Montecorvo. Madrid. 1993, paj' 278 A I U pare cer, «la vocación

relativista del Derecho Administrativo muestra e n la materia de la i a ducidad, la imposibilidad de

establecer unos principios generales que. Invariablemente puedan aplicarse en esta materia».4 Subrayo que esa falta de actividad se refiere al ejercicio de l l t U l i i o n e s luridlcai

activas, porque cuando lo es respecto del cumplimiento d e obligai iones lai.......................... ...........icías son muy distintas (responsabilidad del obligado) Además, la inactividad lia d e , , i del

sujeto titular de la situación activa. En la STS 16-1-96 (Ai 298 Hernando luntluuo) se refiere un

supuesto en el que una Administración autonómica pretendió d e , retal BOI propia conveniencia, la

caducidad de un procedimiento iniciado poi un u i l e i , mdtl II 1 que era ella la culpable de las

dilaciones.

L A I M P O S I B L E V I S I Ó N U N I T A R I A 17 I \ i VDUC'IIMI)

............■ ......... , i \DUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

, • tflntlva47 I ■ <\<-i M. producen su efecto propio como consecuencia

.1..................ili llvldud que puede revestir múltiples formas—, la cual se

. . .|| pin M l.ii mu .i un periodo de tiempo prefijado normativamente 5. En

el 1110 di ll 48 'iiliii ¡dad, ese electo extintivo es inmatizado, es decir, auto-iii,ni,

i,i,li, ,il i definitivo, que son los calificativos acertadamente em-pliidoi poi (" IMI z

( CORRALIZA6.

I ii caducidad es un mecanismo de Derecho público, es decir, impuesto poi ra "¡i del interés general. Como sabemos, la caducidad es un instrumento de canalización del desarrollo de las relaciones jurídicas. Pues bien, el interés general es el que exige —en el Derecho público y en el Derei ho privado que las acciones y recursos sean ejercitadas dentro de un plazo concreto, que los procedimientos y procesos no queden estancados indefinidamente, que los derechos otorgados sobre el demanio o sobre un servicio público sean realmente aprovechados. La propia doctrina civilista ha invocado el interés general como fundamentador de la caducidad ' (aunque en el fondo, lo haga para legitimar a la caducidad frente a la perniciosa prescripción, supuestamente generadora de quebrantos pin

47Como se desprende de esta idea, la producción de la caducid.ul deja de leí fatal al exigirse una declaración expresa de la Administración, que lia de sopesai la un Idem ll del interés general en esa situación. Como explica el propio RODRlOI i / An \N \, op , upágs. 287 y 288, «lis esta una de las cuestiones centrales y mas importl .....is de l l l i l l d l l i i

dad en el Derecho Administrativo. Porque una cosa es una concesii .....i, uril en I idui Idad y otra, bien distinta, una concesión declarada caducada».

48K m un 11 I ÍNWDI / . Elementos de Derecho civil I, vol. V", Bosch, Barcelona, 1990. pac 177, que citan alguna jurisprudencia: «la S. 8 de noviembre de 1983 puntualiza que la caducidad aleda al "interés general", que es su fundamento, y "depara la seguridad de las semen, 1,1, jurídicas evitando dilaciones innecesarias en el desarrollo de todo juicio cu il". al proceder el juez "sin previa excitación de parte" una vez agolado el plazo». Es mas, el dalo del interés general es el que justificaría la imposibilidad de interrumpir la ca-dui ¡dad a a como oirás notas que hacen más severo su régimen jurídico que el de la pn ii ripi i o n «lo diferencial es la idea del interés general, publico, regularmente presente en la i iducidad, con lo que son congruentes la posibilidad de ser apreciada de oficio, la no iiiieiiup, ion de sus plazos y la no posibilidad de modificación de estos por los afectados».

el principio ile justicia material). Como consecuencia, la cadui nl.ul se apre ciará siempre de oficio por cualquier instancia administrativa 0 judicial

Precisamente el estudio de RODRÍGUEZ ARANA sobre la caducidad en el sistema normativo administrativo, ya citado, eslá presidido poi este concepto de interés general. Para el autor, la caducidad es una institución que, al ser importada al ámbito del Derecho administrativo, queda empa pada por el nuevo elemento del interés general. La principal derivación de esta influencia es la necesidad de distinguir en las relaciones jurídico-públicas entre estado de caducidad (por incurrir en una causa de caducidad) y declaración de caducidad (emanada tras la tramitación del oportuno expediente en el que se tamice ese estado de caducidad con el filtro del interés general) s.

Parece desmesurado defender que es la valoración del interés general lo que realmente justifica el diferimiento de la declaración de caducidad respecto de la consumación de su plazo. La realidad demuestra ficticia esa interpretación de que la Administración, ante un supuesto de caduci dad, madura y sopesa la adecuación al interés general de la efectiva produc ción del resultado extintivo, como si su estimación estuviese en su mano. Las resoluciones administrativas de caducidad nada refieren de su con formidad al interés general, sino que constatan el inapelable dato del pla zo ya transcurrido. El interés general redunda, precisamente, en que la caducidad se produzca con transparencia y automaticidad, mediante un buen sistema de apreciación de oficio.

Más bien nos encontramos ante una característica propia del modo de actuar de esas complejas personas jurídicas que son las Administraciones públicas. El principio de seguridad jurídica impone la necesidad de decla rar y notificar la caducidad detectada. Y ello sin perjuicio de que los inte reses generales deban presidir siempre, como un prius, todo el comporta miento de la Administración. Tal referencia debe considerarse en principio ínsita a todo obrar administrativo, que por definición carece de intereses propios, y no puede perseguir fines particulares, so pena de i n c i i n i i e n

! En esc sentido os criticable el tenor del artículo 136.3 del veterano RSCL de 1955, según el

cual la caducidad de las concesiones otorgadas por incumplimiento gravísimo de obligaciones

esenciales exige un preaviso de la entidad local. De tal manera que «la ca ducidad podrá declararse

cuando transcurrido un plazo prudencial no se hubieren corregido las deficiencias advertidas

imputables al concesionario». La seguridad jurídica de manda que ese plazo esté prestablecido.

" Cfr. La caducidad, cit.. pág. 443. Poco más adelante, el civilista recoge la clásica referencia de

DE CASTRO , conforme a la cual «el derecho o facultad que se extingue por caducidad puede decirse

que, más que morir, no ha llegado a nacer». Se trata de un modo de expresión figurado que se

orienta hacia la sanción consecuencia de toda caducidad, pero que puede hacer olvidar el efecto

directo y propio del mecanismo, que es la pérdida de un poder Semejante óptica supone incurrir en

una histerología. Con oportunidad lo indica asi (ii)Mi / CORRALIZA en la pág. 451: «lo que tiene

relevancia es la extinción del derecho que caduca por encima del no nacimiento del derecho que

podía haber surgido de haberse ejercitado en tiempo el derecho caducado».

I ii este sentido puede consultarse a J. L. LACRI .V H I uní i<>: A. Li NA SERRANO , y

L A I M P O S I B L E V I S I Ó N U N I T A R I A 18)18 I A I A l M u l | i \ l iI )

94 l 'l 'l SI KH'i TON Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

dei\ ÍBi lón de poder. La caducidad debe tener más bien carácter automá tico, aunque en algunos casos excepcionales el ordenamiento acude a la noción de interés general para evitar la aplicación de la caducidad g.

I o i|ue oeiuie es que RODRÍGUEZ ARANA focaliza su estudio desde la perspectiva de la caducidad concesional10, de manera que su visión con-junía del instituto se ve influenciada por las notas peculiares de ese concreto sceioi Y es que la caducidad de licencias, autorizaciones y concesiones constituye un fenómeno distinto y peculiar, sólo englobable o armonizable en una categoría muy amplia de caducidad.

Sencillamente, la caducidad concesional —calificada en el presente trabajo como caducidad-sanción— pivota sobre el elemento del incumplimiento, en tanto que el resto de ejemplos de caducidad tienen como elemento esencial un plazo sin actuación. En consecuencia, el requisito objetivo del plazo permite un modo de actuar más automático que el del incumplimiento de una obligación. La falta en el servicio del concesionario, por más que muchas veces se determine con referencia a un periodo de tiempo, demanda un margen de apreciación, en el que tiene mayor entrada la idea del interés general. La Administración debe primero comprobar que hubo verdadero incumplimiento del particular autorizado, ofreciéndole la posibilidad de alegar lo que convenga a su derecho, y segundo, tiene que sopesar los trastornos que la extinción de la concesión demanial o de servicio público pueda acarrear a las necesidades de la colectividad ". Estos condicionamientos proporcionan una fisonomía especial a la caducidad de esos títulos.

l a caducidad tiene talante sancionador. Todas los tupueitOl de i B ducidad

tienen ese cariz de consecuencia desventajosa anudada I la inac tividad de quien pudo evitarla, realizando el acto impeditivo de la i adui i dad (ejercicio de un derecho de tanteo, presentación de la demanda, comienzo de las obras de una concesión...). No me refiero aquí al COn< ep to técnico de sanción administrativa | :, sino al más genérico y vuh'.ii de perjuicio para los propios intereses como resultado de una actuación pro pia (o, mejor dicho, de su omisión)49. En electo, las manifestaciones de caducidad se corresponden con auténticas cargas, en el sentido de gia\ a menes derivados de la falta de actuación en plazo de un sujeto cu su propio beneficio. Los efectos extintivos que conlleva la caducidad suponen un perjuicio (terminación del proceso sin sentencia sobre el fondo, pérdida de una licencia, imposibilidad de impugnar un acto administrativo o de presentarse a una oposición) para quien tuvo en su mano evitarlo ".

Este talante sancionador (pena o castigo previsto por el ordenamien to

para quien no se ajusta a un plazo) se agudiza en el terreno autorizato-rio y concesional. En este ámbito nos encontramos con un incumplimien to formal de una obligación propia del beneficiario, ya fijada por la Ley o reglamento correspondiente, ya establecida en el título concreto habili tante. Por esta razón —porque no estamos ante una cuestión de mera opción, de elegir entre dos posibilidades lícitas, sino ante la exigencia de una obligación libremente asumida— se emplea la expresión caducidad-sanción para denominar a esta modalidad, sin perjuicio del cariz punitivo que todo mecanismo de caducidad sugiere 50.

49" Según el diccionario de la RAE. la sanción es un mal dimanado de una culpa o yerro, que es como un castigo o pena.

14 Sobre el concepto de sanción como elemento propio del Derecho, no diferenciado de las

propias normas jurídicas, vid. la capital obra de SANTI ROMANO El ordenamiento jurídico, traducida al castellano por los hoy catedráticos de la Universidad Complutense SEBASTIÁN y I ORI NZl I M \K I

IN-R I I < > I< I I I I < > H ua l R. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, I9h3. $X12 Según JOSÉ SUAY R INCÓN , Sanciones administrativas. Publicaciones del Real < 'ole gio de

España, Bolonia. 19S9, pág. 55, la sanción de esta nalurale/a puede delinusc —tomando corno base

L A I M P O S I B L E V I S I Ó N U N I T A R I A 19)19 I \ i \ | . i , MMH

94 l 'l 'l SI KH'i TON Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

9 Asi. el artículo 92.4 LAP. en relación con los procedimientos iniciados a solicitud de un particular, indica que «podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al ínteres general, o

fuera conveniente sustanciarla para su defin i c i ó n y esclarecimiento». No cabe duda de que. estando siempre presente esa orienta c i ó n de la Administración pública al interés general, tal mención expresa flexibiliza el

régimen de la caducidad.

"' Ya solo desde el punto de vista cuantitativo, es esclarecedor que la caducidad ac tuante en procesos y procedimientos ocupe dos escudos capítulos que suman entre los dos veinticinco páginas—. frente a los tres gruesos

epígrafes dedicados a la caducidad concesional (págs. 35 a 270). La misma desproporción se produce en el apartado de las conclusiones.

" Según LAFLENTE BENACHES . en La concesión de dominio público (especial estudio de ln declaración de caducidad), Montecorvo, Madrid. 1988, pág 147, la primera finalidad que cumple el necesario expediente de caducidad e n las

concesiones de aquel tipo es. precisamente, la comprobación del hecho desencadenante de ese mecanismo. Además, en lal procedimiento se deberá abrir un trámite de audiencia al , oncesionarío para que pueda alegai lo que eslime necesario en defensa de su deie, ho

5011 Así lo entiende I UME ROIIKIOI I / ARANA MUÑOZ, en op. cit.. pág. 23, para quien la caducidad del procedimiento «tiene un evidente matiz sancionador que puede decirse que

L A I M P O S I B L E V I S I Ó N U N I T A R I A 20)20 I \ i \ | . i , MMH

• l l , r i ' l . ( l ' l l ' i ION Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

Poi i i pane, la prescripción carece de ese carácter sancionador. Al

, i.....11 lo, ie acomoda más bien al segundo significado de sanción, según

el 11|| i i . . i i . i i ¡o de la RAE, como autorización o aprobación que se da a , ualqtíU i

ai to, uso <> costumbre, en el sentido de darle vigor oficial, puesto que mediante este

mecanismo se consolida un estado de hecho como si- tuai lón |ui Idti .1

3, LAS TRES FORMAS DE CADUCIDAD MANEJADAS POR I I

ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

I a ubérrima siembra de plazos de caducidad que hoy conocen los sistemas jurídicos modernos viene determinada por el fuerte intervencionismo de los poderes públicos en la vida de los ciudadanos, la aceleración del ritmo de vida social y las necesidades impuestas por el interés general en la canalización de las relaciones entre entes públicos y ciudadanos. Bási- camente, la caducidad es la respuesta del ordenamiento juridico ante la demanda de fatalidad en esos supuestos, es decir, de tajantes efectos ex tintivos derivados del transcurso inapelable del tiempo. Tal resultado no seria alcanzable por medio de la prescripción, fosilizada en torno a amplios plazos no cerrados debido a su posibilidad de interrupción. Pues bien, las distintas manifestaciones de este fenómeno pueden sistematizarse, tal como se apuntaba al final del anterior Capítulo, en tres apartados.

La caducidad-carga. En primer lugar, hay un heterogéneo cúmulo de supuestos en los que un sujeto tiene la carga de actuar en plazo para alcanzar un beneficio. Aquí se engloban toda una serie de plazos de reacción para ejercitar un derecho (desde el cobro de un premio de lotería, hasta el ejercicio de un derecho de tanteo en la adquisición de una vivienda alqui lada, pasando por el

caso arquetípico de los plazos de interposición de recursos)51. La inactividad consiste aquí en la falta de una actuación necesaria para el ejercicio de una posición jurídica acth B (no le presenta el décimo premiado, ni el escrito de impugnación o de ejer< ll lo del tan teo). Esta caducidad se produce de modo automático v no es nti «sai la iu declaración formal.

En mi opinión, éste es el concepto genuino de caducidad I >e hecho, coincide en sus contornos con la noción proviniente del Derecho prl vado (plazo fatal de ejercicio de un derecho), y es la modalidad que se compara con la prescripción a la hora de abordar el clásico problema de la distinción entre ésta y la caducidad. Por esta razón, entiendo que es esta versión la que debe mantener su denominación de origen como auténtica caducidad 52.

La caducidad-perención. En segundo lugar, la caducidad se aplica en el campo de los procesos y procedimientos como técnica de terminación anticipada de los mismos debido a la falta de actuaciones. Aquí la inactivi dad tiene la forma de paralización del proceso o procedimiento. Esta si tuación obedece, bien a un prolongado estancamiento de las actuaciones en general, bien a la superación de ciertos plazos esenciales en la tramitación. Naturalmente, la perención sólo sanciona la pasividad de quien, al menos en teoría, está interesado en el adelantamiento de los trámites (ciudadanos que inician un procedimiento mediante solicitud; órgano administrativo que abre de oficio un expediente...).

Lo característico aquí es la necesidad de la declaración formal de caducidad para que surta efectos. Por tanto, la clásica nota de la automa-ticidad se ve aquí matizada. En su momento se estudiarán el valor decla rativo o constitutivo de esa caducidad, según los casos. De cualquier forma, la especificidad del ámbito procesal y procedimental reclama para esta figura una denominación propia, que puede ser la de perención, puesto que ya cuenta con cierto reconocimiento doctrinal.

innovativas de derechos al resto de sujetos jurídicos. La defensa de los interese ■ de > ito últimos es normalmente a posteriori, una vez respetado el ejercicio Integro de la UUtotu lela, y

por razón del interés general, se acota a estrechos márgenes temporales I a . ra rantías de los

ciudadanos (singularmente, el derecho de recurso o impugnación de los actos administrativos)

tiene talante reactivo o reaccional.

" De lodas formas, y tal como se defenderá al final de esle trabajo, pienso que la prescripción y

esta modalidad de caducidad, como no son en definitiva más que plazos de ciercicio de

situaciones jurídicas activas, en unos casos interrumpibles v cu oíros no, pueden armonizarse y

fundirse en un supraconcepto unitario que se podría denominar sin n í a . prescripción. Lo que hoy

denominamos caducidad no es sino una especie de pres-ion de plazos cortos, y por esa razón no

interrumpibles.

51supone el denominador común que presenta esta institución aplicada igualmente a licen-, autoriza* iones y concesiones administrativas». También en general MÓNICA MADA-RIAOA GUTIÉRREZ, Seguridad jurídica y Administración pública en el siglo XXI, 2.' ' edición ai tuallzada, I d luridica de Chile. Santiago de Chile. 1993, pág. 103. define la caducidad , omo . . u n i o n . aunque parece referirse al ámbito autorizatorio (lo que aqui se llama eadu-I i d . i d . . I I I , h u í )

52'" I a > adui iilad e s muy adecuada para medir en su coordenada temporal la posibili dad di rciiei lón d e l o s particulares frente a las actuaciones administrativas que les afee l e u v n o s e a n conformes a la legalidad. Los entes públicos, investidos de la posición de . ■ i ) , ! , n i . i , I . I q u e l e s proporciona el privilegio de la autotutela. imponen sus decisiones

LA IMPOSIBLE VISIÓN UNITARIA 21)21 I A i \ .....................\ | , 97

<)H l ' l ' l ' . i H I I » * l " N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

i | i • • t.....lid unción. En tercer lugar, ha florecido la caducidad con-........ll poi la que se extinguen este tipo de títulos administrativos. En■ItOl CIIOI, ll inactividad viene cualificada como incumplimiento deobllgl.....IC8 poi el concesionario. Aunque con frecuencia ese incumpli-miento i i e n e mucho de pasividad y de no ajustamiento a un plazo (porejemplo, en la realización de las obras que corresponden al concesiona-i lo c u | , i pin-.ia en marcha retardada del servicio o en su interrupción), elfenómeno es del lodo autónomo y no merece una calificación homogéneacon los Otros supuestosDesde luego, aquí la falta de automaticidad esmanifiesta, puesto que la caducidad exige declaración, que tendrá clara-mente efectos constitutivos. En mi opinión, el empleo en este campo deltérmino caducidad es perfectamente superfluo, ya que puede subsumirsedentro de las causas de resolución de autorizaciones y concesiones. Entodo caso, este fenómeno podría denominarse resolución por incumpli-miento.

< \ l ' l 11 n o I V LA CADUCIDAD-

CARGA

1. INTRODUCCIÓN. EL SENTIDO

DE LA CADUCIDAD-CARGA COMO PLAZO DE EJERCICIO DE UN

DERECHO

El sentido genuino de la caducidad es el de fijar los periodos de habilidad en los que es posible actuar con eficacia una situación jurídica activa. De ahí que esta modalidad extintiva pueda definirse como la carga consistente en la existencia de un plazo para el ejercicio de un derecho. Con mucha frecuencia el sistema normativo, en aras de la seguridad jurídica, constriñe al titular de una posición de poder —y en buena teoría, también a los entes públicos— para que dentro de un plazo determinado actúe su titularidad o al menos manifieste su voluntad de actuar. El interés general exige lijar las situaciones jurídicas, impidiendo que los operadores jurídicos puedan alterarlas extemporáneamente. De modo figurado puede decirse que el ordena miento castiga al interesado que no actuó a tiempo con la imposibilidad de hacerlo con posterioridad. De ahí que se haya optado por caracterizar estos supuestos como caducidad-carga, que resulta el elemento más significativo

I a caducidad en su versión de carga es una noción compartida con olías ramas del Derecho como necesidad común que es el imponer una disciplina temporal en el ejercicio de los derechos— y, en especial, por el Derecho civil. Además, como en la disciplina iusprivatista no se conoce una figura análoga a la de la caducidad concesional y la caducidad que opera en el seno de los procesos es, de modo patente, un fenómeno diferenciado '. el panorama se clarifica.

\ i i- i|..........l l l.i S I S 22-l.\-')5 (Ar. 6735, Escusol Barra), rectificando las equívo-

l i ral.............i 'leí recurrente a la caducidad o perención.

' l í e , i l i e l . i denominación de caducidad de la instancia, y en gran medida se mantie u e a l

margen d e l a caducidad propiamente dicha por una razón tan prosaica como es la

M i l i n i , K I I M H >N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

L A C A D U C I D A D C A R G A

101

I | preciso hacer liincapié en la frecuencia y ligereza con que el legis-I.i i l i u .

. n i plantearse especiales tecnicismos ni invocar el instituto de la i idlti Idld dei ule limitar a un plazo perentorio de ejercicio las facultades qui i i mismo

confiere, especialmente en las relaciones jurídico-públicas'. De este dato se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los ejemplos de caducidad-carga no suelen venir definidos como tales en el I > e i e i bu positivo. Su naturaleza como plazos de caducidad suele inferirse de los l e í niiiios con que una norma pretende prohibir el ejercicio extemporáneo de un derecho. Además, la caducidad-carga carece de un régimen legal mínimamente definido. La imposibilidad de interrumpir el plazo, la automaticidad, la irrenunciabilidad y la apreciación de oficio de su transcurso son notas de régimen jurídico que igualmente sólo se deducen de los términos inexorables con que están redactadas las normas3.

De modo paralelo, el legislador confunde con frecuencia la caduci dad-caiga con los plazos de vigencia de determinadas situaciones jurídicas. Es decir, apellida expresamente como de caducidad algunos periodos de tiempo que miden la duración de un derecho o situación de poder, pero que no marcan propiamente

plazos de actuación o de loma de de, r. deltitular de aquéllos. Elemento imprescindible paia ulenl111. ,u un lupuesto como de caducidad es que el efecto extintivo propio de aquí lia sea evita ble o, lo que es lo mismo, que esté en función de la tnai 11\ Idad del sujeto titular de la facultad. De otro modo, estaríamos ante lo que antes he deno minado plazos de

vencimiento que miden el periodo de vigoi de una si tuación jurídica53. Incluso, en ocasiones, el Derecho positivo concede a la caducidad contenidos del todo heterogéneos \

53 Es el caso del artículo 25.2 LAU, según el cual «los efectos de la notificación pre venida en el párrafo anterior caducarán a los ciento ochenta días naturales siguientes a la misma». En el mismo sentido, el artículo 295.1 TRLS, titulado caducidad de la notificación, establecía que la notificación del propietario de un terreno de su decisión de enaje narlo al Ayuntamiento competente, a efectos del derecho de tanteo, también caducaba a los cuatro meses siguientes, si no se verificaba la transmisión. De manera que si el par ticular deseaba realizar la transmisión una vez consumido tal plazo, debería comunicar de nuevo su decisión, reinieiándose de nuevo el plazo del tanteo. De no hacerlo así, cuan -do el particular notificase al Ayuntamiento la transmisión efectuada, éste podría enarbo lar su derecho de retracto. Este precepto fue declarado inconstitucional y nulo, al igual que gran parte del TRLS, por la STC 61/1997, de 20 de marzo, alegando la falta de competencia del Estado para legislar en esta materia. En cualquier caso, estas previsiones no pueden calificarse como de caducidad, puesto que su objeto no es la extinción de una situación jurídica activa. Simplemente se trata del decaimiento o pérdida de efectos al cumplirse el plazo de vencimiento preestablecido. El legislador se ha servido del término caducidad como expresivo de la fatalidad del plazo que ha venido a establecer, pero sin rigor técnico. Una notificación más que caducar, deja de producir efectos a partir de un momento determinado, que es distinto. En todo caso lo que caduca es la facultad del titular de enajenar su propiedad bajo la cobertura de esa notificación.Otro ejemplo es el artículo 32.9 del Reglamento de la objeción de conciencia, aproba do por Real Decreto 266/1995, de 24 de febrero (BOE de 16-111-95), del que se desprende que las prórrogas para la incorporación caducan. Estamos ante el sentido vulgai de I adu cidad. que permite decir que un pasaporte o el carnet de conducir caduca a los con años o que tal alimento o medicina caduca a los seis meses. En realidad, no h.iv > idtll I dad. sino un periodo de vigor de la autorización administrativa para COnducil vehículos o de tiempo durante el cual un alimento mantiene sus cualidades para el consumo, loi I u a les son independientes de que el titular del carnet o el propietario del producto lie. utlli cen o no. En lodo caso, se podría hablar de caducidad del derecho a renoval el , aniel de Conducir, que es una cosa distinta.l I articulo 83 I I.M llega a establecer que ciertas autorizaciones so «Icclai ai :m i a limadas pin renuncia voluntaria del titular aceptada por la Administración o poi agota miento del recurso del subsuelo. Gtro ejemplo en el que la acción de caducar se invoca en sentido peculiar, es el artículo 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 d e febrero de | 9 X 2 . Allí se establece que disuelta la Cámara o expirado su mándalo «que-d .ii.ni , ildui .idos lodos los asuntos pendientes de examen y resolución», salvo aquellos de i., conozca la Diputación Permanente. Sin duda se trata de un supuesto de decaímiento, esto e s , de perdida sobrevenida de efectos, pero no de auténtica caducidad (que

división marcada por los planes de estudios entre el Derecho civil y el procesal. En efec to,

tradicionalmente, el proceso civil es patrimonio de los procesalistas. provocando cier to

distanciamíento de los civilistas respecto del Derecho adjetivo. Por contra, la especia lidad de la

materia administrativa—cuya jurisdicción está marcada por su carácter revisor y normalmente va

precedida de una vía administrativa, así como las modulaciones que imponen las prerrogativas y

privilegios de los entes públicos—, aconsejan que sean los propios administrativistas quienes

aborden la materia procesal administrativa.

Creo que es de justicia exceptuar en este punto el ordenamiento laboral. Tanto el I I. c o m o

la I P l . y la LGSS, acostumbran a indicar de modo expreso la naturaleza de los plazos que

establecen. Según la LPL es de caducidad el plazo para impugnar un acuerdo de i oni iliación

previa (art. 67), la conciliación enjuicio (art. 84.5), el despido (art. 103.1),

0 una sanción (art. 1 14, que se remite al anterior). Y según los artículos 43 y 44 LGSS, el

derecho al reconocimiento de prestaciones sociales prescribe, mientras que el derecho a recibil

prestaciones a tanto alzado, por una vez o de modo periódico, caduca.

' P o i poner algunos ejemplos, el artículo 115.1 LAP, tras disponer que el plazo de interposii

ion del recurso de alzada es de uno o tres meses, según que se plantee líenle a un acto expreso o

presunto, afirma que «Transcurridos dichos plazos sin haberse mlei puesto e l ir, I I ISO , la resolución será firme a todos los efectos». Y el articulo 25.2 LAU e itublei e q u e «el arrendatario

podrá ejercitar un derecho de tanteo sobre la finca a i renda di en un plazo de treinta días naturales

a contar desde ei siguiente en que se le notifiquen l a Hilen, lón de transmitir la finca arrendada y

sus condiciones esenciales. Y el articulo "i l.c) ni luir I MRFP asegura que «la falta de petición de

reingreso al servicio activo din mi, ,-l peí nulo de duración de la excedencia voluntaria por

interés particular eompor i.n.i l.i pérdida de la condición de funcionario». Todos estos son

inequívocos ejemplos de

I I I ' l ' I M ' . i R I P C I Ó N Y C A D U C I D A D EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

L A C A D U C I D A D t A R i , A

2. NO< ION DE CARGA.

SIl AJUSTAMIENTO AL

PERFIL 1)1 LA CADUCIDAD

I .1 IKK i o n de carga se ajusta muy bien al perfil de la caducidad,

poi que expresa con exactitud la situación del titular de una

facultad sujeta a un pla/o de esa naturaleza. No tiene obligación

de actuar esc poder el ordenamiento no le obliga a actuar en

beneficio propio recurriendo una mulla o ejerciendo un derecho

de retracto—, pero, si lo hace, ha de ser dentro de un plazo

taxativo. Es decir, tiene la carga de actuar en plazo 6,

Del tratamiento que ofrece SANTAMARÍA de esta figura jurídico subjetiva ' se infieren dos rasgos fundamentales, que se influyen recíprocamente. El primero es su contenido de deber, de necesidad jurídica de realizar una determinada conducta, y el segundo es la no ilicitud de su falta de realización, porque el comportamiento debido se prescribe en beneficio del propio sujeto8. En consecuencia, como afirma FERNÁNDEZ FARRE-RES,

el cumplimiento de la carga no puede ser impuesto por la Administración mediante su ejecución forzosa 9.

implica extinción por la inactividad mantenida durante un plazo). De un lado,

no puede apreciarse inactividad o paralización voluntaria de la actividad

parlamentaria, puesto que la disolución de las Cámaras es un hecho externo al

trabajo que se desarrolla. De otro, no hay un plazo que materialice o especifique

la falta de actividad; el plazo de cuatro años del ejercicio parlamentario genera

la disolución con independencia de ésta. En Italia ocu rre algo semejante, en

aplicación de una regla no escrita, pero implícita en el sistema. Así lo refieren

PAOLO BARILE ; ENZO CHELI , y STEFANO GRASSI , Istituzioni di Diritto pubblico, 7."

edición, Ed. Cedam, 1995, pág. 383.

" Se trata, según PEDRO ESCRIBANO COLLADO , voz «carga», en Enciclopedia

Jurídica Básica, vol. I, Civitas, 1995, pág. 928. «de una figura elaborada

inicialmente en el ámbito del Derecho procesal, que vino a articular

jurídicamente la actividad probatoria en el seno del proceso». Desde allí ha

tratado de convertirse en una figura subjetiva general.

' Vid JUAN ALFONSO SANTAMARÍA PASTOR . Fundamentos de Derecho

administrativo I. ( e.u. i , Madrid, 1988, pág. 900.

" Ahora bien, téngase en cuenta que. aunque la carga consiste en una

situación de debei realizada en interés propio, la misma puede ir aneja —y de

hecho lo va— a situa-I lonei ai u v a s , lo cual matiza sus diferencias respecto de

las obligaciones en general. De , ■ a . i l. u t n a , puede predicarse sin peligro

respecto de la caducidad, que limita en sentido temporal distintas posiciones de

poder.

■ Vid GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES , La subvención: concepto v régimen jurídico,

Ina.......o de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, pág. 420.

Por tanto, los supuestos que aquí se engloban bajo el rótulo de cadll cidad-carga resultan realmente apropiados 1", por cuanto el no ajustarse un sujeto a un plazo legal de caducidad no entraña ilicitud ninguna, sino la consecuencia jurídica prevista por el ordenamiento que, en prini ¡pió no será favorable para aquél (firmeza del acto o disposición administrati vas no recurridas, imposibilidad de beneficiarse de la deducción de una cuota en un impuesto, etc.).

Naturalmente, las cargas pueden consistir en otro tipo de condicio nante que no sea de carácter temporal. Pero no se puede

llegar al extremo de considerar como carga la mera necesidad de

10 M. ALESSANDRA SANDULLI , en «Decadenza e sanzione amministrativa», Diritto e Societá, 1980,

págs. 476 a 479, ha defendido el carácter de carga concurrente en los su puestos de caducidad que

ella denomina por transcurso del tiempo o caducidad en sentido estricto. Tales casos de genuina caducidad

consisten en «la carga (onere) de observancia de especificas condiciones de tiempo para el

cumplimiento de una actividad conforme a derecho». Para la profesora italiana la caducidad es la

carga de ejercicio impuesta por la ley al sujeto titular de una situación jurídica activa, por

exigencia de la seguridad jurídica (certezza del diritto). El no ajustarse a los límites temporales

marcados no comporta transgresión de una obligación o deber jurídico y, en consecuencia, no cabe

entender la caducidad como un acto sancionador.

" ESCRIBANO COLLADO ha criticado la ampliación indebida de la noción de carga, pre gonada por

cierto sector doctrinal italiano, con el propósito de abarcar la faceta onerosa ínsita en el ejercicio

de cualquier derecho. Ejemplos de ello son el derecho de recurso o el derecho a la acción, porque

«el ejercicio o no ejercicio de un derecho, así como las condi ciones que aquél deba observar no

tiene nada que ver con la figura de la carga». Entiendo que la crítica es válida para aquellas

situaciones de poder propias de los derechos r e a l e s i obligacionales en general, sometidos a

plazos amplios de prescripción. Así, el ejercicio d é las facultades propias del derecho de propiedad

(como su transmisión o gravamen) o la exigencia de un derecho de crédito sólo vagamente merecen

conceptuarse como , argas

Por contra, tóelo el resto de poderes conferidos por el ordenamiento, cuyo sentido e s el de ilar

salida a las situaciones jurídicas de provisíonalidad. al estai fuertemente COndl

cionados por el cronometraje de un plazo inapelable, sí que permiten configurai ai ......................o

cas cargas. Pese a Halarse de situaciones activas o de poder, como licúen talante real i i \ . .

o reacciona! ( a s i , el propio derecho de recurso, que se ha citado, o e l derei ho d e reí...................

invierten el sentido de las coordenadas, y constituyen para el sujeto una carga 0 nei Cül dad

jurídica de reaccionar en plazo.

l a distinción entre la figura de la carga y la condición de ejercicio de un derecho p.ua que

pueda producir efectos, e s verdaderamente sutil. A mi parecer, desde el momento e n que se

imponen unas condiciones especiales a ese ejercicio —y el plazo de caducidad es sin duda una de

ellas, pues s u inobservancia genera drásticas consecuencias sobre esc derecho , cabe apreciar una

situación de carga, es decir, de deber realizado en beneficio propio, anejo a un poder

actuar un poder para que éste sea efectivo (lo cual es, por definición, condición intrínseca del ejei cicio de tal poder) ".

M I .................i ! • ■ n IN Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

. Ion piiblli .1 l itus transformaciones han sido destacadas entre nosotrosDOI I I i \ l ' i I \ I l ' l \ I IANI) ' .

I i i i oni reto, la prescripción fue trasplantada en esqueje al terreno |0\ i n di I I lerei ho público, desarrollando sus propios caracteres. Al pu-l'liii, ,11 ., el instituto prescriptorio ha ido adquiriendo su propia fisono-mlt y, como al.........a MAYER, ya tiene una existencia propia54. Este procesoli i i idui e en estilización y objetivación de la figura, que adquiere unos peí files más definidos, una acción más terminante, como exigencia lógica del juego del interés general. La prescripción administrativa no puede seguir la compleja operación propia de su hermana mayor la prescripción civil. (Ion ella guarda en común su naturaleza material o sustantiva, nunca procesal, y, en el terreno del régimen jurídico, su asequibilidad a la interrupción poi medio de actos de ejercicio del derecho.

Esa transformación del instituto puede compendiarse en dos aspectos. Primero, la prescripción produce efectos extintivos radicales, frente al per-lil simplemente impeditivo del instituto que ofrece el CCv55. Sobrevenido su cómputo, se pierde irremisiblemente la situación jurídica sobre la que pesaba, sin posibilidad de quedar expectante hacia la actitud del sujeto pa sivo y su voluntad de hacer efectiva la prescripción ganada56. Su acción es

54como obligación de Derecho natural, lo que justifique que este instituto sea manejado en

55forma muy estricta, que impida la frustración de otro principio básico, el que impide se

automática, sin necesidad siquiera de declaración, que se limita •> I ou

itatBI un hecho temporal: transcurso de un plazo sin actividad de las parte Si gundo, y como consecuencia de lo anterior, la prescripción es iprei ladfl >\c

oficio57

por el órgano administrativo o judicial que conozca sobre la reía non jurídica en la que actuó la prescripción, y no es renunciable I a pre sencia

del interés general en las relaciones de Derecho público constituye un límite a las facultades de disposición sobre los derechos patrimoniales

Estos nuevos contornos ofrecen una configuración verdaderamente

propia, más aproximada a la versión, también publificada, que sobre la

56como obligación de Derecho natural, lo que justifique que este instituto sea manejado en

57 PAOLO V ITUCCI, «La prescrizione», t. I, pág. 208, dentro de la obra // Códice Civile. Commentario, dirigida por Piero Schlesinger, Ed. Giuffré, 1990, mantiene, a partir de la prohibición expresa del artículo 2938 CCv italiano de que el juez aprecie de oficio la prescripción no opuesta, que el cumplimiento del término prescriptorio ni extingue el derecho, ni impide su ejercicio exitoso, tanto en vía judicial como extrajudicial. Por tan to, la prescripción extintiva produce un efecto paradójicamente adquisitivo: el del derecho de liberarse. La apreciación a instancia de parte sería una característica común tanto de la usucapión como de la prescripción extintiva.Desde luego, la prescripción civil ha de ser invocada para que pueda apreciarse por un Tribunal: vid. SSTS 30-IV-40 (Ar. 304); 17-XI-48 (Ar. 1413, Marín Garrido); 25-IX-50 (Ar. 1406, Hinojosa Ferrer); 5-VII-57 (Ar. 2554, Murga Castro): 18-VI-62 (Ar. 2818, Taboada Roca), donde se tiene por extemporánea la alegación de la prescripción en el trámite de conclusiones; 26-X-63 (Ar. 4162, Giménez Fernández); 29-V-64 (Ar. 3493, Linares Fernández): 9-XII-83 (Ar. 6926, Serena Velloso); 22-IX-84 (Ar. 4332, Castro García); 7-VII-86 (Ar. 4414, López Vilas); 27-111-87 (Ar. 1836, Fernández Martín-Grani zo); 20-V-87 (Ar. 3539, López Vilas), donde se impide alegar la excepción perentoria renunciable que es la prescripción con motivo de un recurso de casación, ya que es una cuestión nueva; 9-XII-97 (Ar. 9414, Otero Pedrouzo). Pero no ocurre lo mismo con la prescripción administrativa. Vid. STS 22-111-97 (Ar. 5893, Gota Losada) respecto de la prescripción tributaria, que debió ser apreciada de oficio por un Ayuntamiento al liquidar un arbitrio de plusvalía. De todas formas, en la práctica, las diferencias no son tan grandes; la STS 27-V-9I (civil, Ar. 3839, Fernández Cid de Temes) reconoce que «la posibilidad de oposición de la excepción de prescripción por la contraparte procesal es abrumadora», e igualmente la renuncia a la prescripción ganada es «sumamente infrecuente y atípico en el normal acontecer de los Tribunales».Como bien defiende E. GARClA-TREVIJANO, Plazo para exigir la responsabilidad extraconíractual de las Administraciones públicas. ('i vilas, Madrid. 1998, págs. 14, 25 y, sobre todo, 30 a 54, de las tres notas tradicionales del régimen jurídico de la prescripción (interrumpible, aprceiable a instancia de parte, renunciable), las dos últimas caen en el Derecho administrativo, al menos respecto de ese concreto plazo De la estimación de oficio de la prescripción extrae el autor la automaticidad de s u s efectos extintivos (páginas 43-44). De no ser así. las explicaciones sobre el f u n c i ó n , inoculo de la prescripción son u n artificio jurídico.

produzcan enriquecimientos y empobrecimientos sin causa».

; En su libro Plazo para exigir la responsabilidad extraconíractual de las Administraciones públicas,

Civitas, Madrid. 1998. el autor destaca que la prescripción extintiva, originaria del Derecho civil,

sufre importantes modulaciones por razón del interés gene ral (pág. 21) y de las limitaciones

extrínsecas derivadas del principio de adherencia al fin público que caracteriza la actuación de las

Administraciones públicas (pág. 25).

' OTTO MAYER, Derecho administrativo alemán, t. II, Parte Especial, traducción del original

francés de 1904. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1982, pág. 245: «en princi pio, las reglas del

derecho civil no son directamente aplicables; nuestra institución de derecho público tiene

existencia propia».

' Basic recordar lo referido sitpra sobre la configuración que recibe este mecanismo como

excepción, cuyo ejercicio no es imperativo. En este sentido, el articulo 1935 CCv admite lil

renuncia incluso tácita— de la prescripción ganada. El efecto sería entonces. ,c ) ' i i n I i r . Du / Pu

\ / o , ta prescripción en el CCv. Bosch. Barcelona. 1964, pág. 102. la rtsurrtcclón del derecho. Además,

se entiende que el crédito prescrito que es satisfecho n o constituye un pago indebido. En el mismo

sentido se orientan los artículos 2937 y 2940 CCv italiano, donde se prevé expresamente que «non

c ammessa la ripetizione d: i i o , h e e . t a t o spontanemente pagato in adempimento di un debito

prescritto».

.m embargo, aun s e encuentran menciones jurisprudenciales q u e , con argumentos , a . i

escatológicos, defienden la existencia de un limbo de las situaciones jurídicas no (jen liadas en

plazo. Pese a su inspiración en un principio protector del particular trente a la Administración,

pienso que ese planteamiento no se ajusta a l.c modernas exigencias del i i .ilh o jurídico público y

privado. Así, la STS I5-X-86 (Ar. 6551, Martín del Burgo y Man I i . un asegura que «una

obligación prescrita no se borra del lodo, por permanecer

L A P R E S C R I P C I Ó N A D M I N I S I R A I IV \

l i o P R | S I R I P C I Ó N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

presi ripción ofrece el Derecho penal58. Con todo, el proceso de emana pación no csiá cerrado. La fragmentariedad del Derecho administrativo impide el asentamiento de unas bases independientes y generales para este subsistema. De manera que la presencia del CCv resulta inevitable como telón de fondo que da cohesión y sentido a las dispersas manifestaciones ile la prescripción. Las fuentes jurídico-administrativas invocan con cierta frecuencia a la prescripción, y en ocasiones avanzan algunas notas de ré gimen jurídico, pero no cabe duda de que dan por supuesto un armazón que literalmente no existe. El régimen básico de la prescripción administra tiva eslá por construir, al menos en el Derecho positivo.

2. LA POSIBILIDAD DE INTERRUPCIÓN COMO ELEMENTO

IDENTIFICADOR DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA

PRESCRIPCIÓN

2.1. La distinción entre prescripción y caducidad sobre el dato de la interrupción

i/, lista nota de la interrumpibilidad es la que tradicionalmente discrimi na los plazos como de prescripción, frente a los de caducidad. Pues bien, su presencia no sólo se mantiene incólume en el Derecho público en gene ral, sino que viene realzada precisamente por la aproximación que, merced a su publificación, experimentan en este terreno caducidad y prescripción". Al ser apreciadas ambas de oficio y al producir sus efectos, en principio, de modo automático, resulta que la interrumpibilidad permanece como verdadero elemento diferenciador.

Este efecto se acentúa, además, por el fracaso del esfuerzo dogmáti co por diferenciar las figuras de la prescripción y la caducidad. No se trata tanto de que las situaciones subjetivas de cierta naturaleza deban sujetarse a prescripción, mientras que otras lo hagan por definición a caducidad, sino que más bien el legislador configura con libertad el régimen de extinción por inactividad de las situaciones jurídicas, dentro de uno-, parámetros de conveniencia. Estamos ante herramientas il ■ rvli o, del principio de seguridad jurídica, que consienten distintas l miilon.i, i,, nes Dentro de aquellas pautas de conveniencia, juega un papel Importan le la práctica anterior del ordenamiento1". Y en este seuinlo. hay que re cordal que la prescripción es una figura muy anlerioi en el tiempo a la idea de caducidad, comportándose más bien como regla general, frente a la excepción de la caducidad.

58 Perfectamente lo advierte OTTO MAYER , op cit . 1 II. págl 245 246, " De todas formas, la

construcción civilista laminen pivotl lobre el dalo de la interrupción. De manera mas acentuada lo lia destacado < > ......IMO OROZi O PARDO en sutrabajo La interrupción de la prescripción extintiva cu ,7 I *,■>,; ho civil, Granada, 1986, págs. 29 y ss., donde insiste en la interrumpibilidad .............a eseni ial de la prescripción, que la diferencia de la caducidad.

Plazos amplios e interrumpibles, frente a breves términos que corren sin detenerse. Esa es la opción del legislador". Y en ambos casos, con idénticos efectos extintivos y apreciación de oficio de su transcurso. De esta forma, la posibilidad de interrupción se erige en el acento esencial, peculiar y característico de la prescripción administrativa frente a la caducidad '2.

Ahora bien, esa libertad de opción legislativa no es aséptica en cuan to a sus efectos. La caducidad se muestra mucho más severa que la pres

111 Como se expuso supra, mientras la prescripción es más propicia por su posibilidad de

interrupción para los derechos patrimoniales, la caducidad presenta un perfil adecua do para las

situaciones de reacción, acotando temporalmente el margen de oposición de los ciudadanos frente al

ejercicio de la autotutela administrativa. Por tanto, son de cadu cidad los plazos breves de toma de

decisión o de respuesta que ofrece el ordenamiento Asi, OTTO MAYER , op. cit.. t. II, págs. 249 a 251.

aprecia que en el ámbito tributario mientras la Administración puede perder por prescripción el

derecho a determinar la deuda del impuesto y el derecho a percibir después esa cantidad, el

contribuyente pierde por caducidad el derecho de pedir la anulación de una imposición ilegal.

Primero, del acto administrativo de determinación de la deuda, en el caso de los impuestos

directos Según do, de la efectiva recaudación de un impuesto no adeudado, ya sea pagado de buen

era do, ya se percibiera por coacción.

" Un ejemplo expresivo de esta idea nos lo proporcionan los artículos 4.1 y 44 L< ¡SS El

primero somete el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales a u n amplio plazo de

prescripción de cinco años. En cambio, para el supuesto mas sencillo de las prestaciones a

percibir a tanto alzado y por una sola vez, el articulo 44 recurre a la i adu cidad. que se constriñe

además a un plazo sustancialmente menor (un año) En ambos casos, la naturaleza del derecho es la

de un crédito frente a la Administración.12 Pueden encomiarse algunos ejemplos equívocos, como el que proporciona el ai tículo 59.3

ET, conforme al cual «el plazo de caducidad (para ejercicio de la a c c i ó n de despido) quedará

interrumpido por la presentación de solicitud de conciliación ante el Instituto de Mediación.

Arbitraje y Conciliación». La sorpresa es aun mayor por la CO rrección con que el legislador

laboral asocia la suspensión con la caducidad y la iiili-niip eión con la prescripción. En cualquier

caso. la práctica impone con normalidad el ele, to suspensivo que el trámite de conciliación

conlleva, sin que tras su celebración o intento de llevarla a cabo se reinicie el plazo de veinte días.

Lástima que no se haya aprovechad,, la aprobación del I R del E I en 1995 para rectificar ese

término impropio, como si s e lia hecho con el articulo 65.1 l.l'L.

LA PRESCRIPCIÓN ADMINISI It \ l l \ v

| | K PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

i i ¡pcíón para con las situaciones jurídicas. De hecho, por acción y efecto de la .Humíllela administrativa, en sus versiones declarativa y ejecutiva, resulta que la caducidad se convierte en el mecanismo propicio para aco-lai las posibilidades de actuación de los particulares, evitando que cierren el paso al Integro ejercicio de las potestades públicas. Por contra, las Ad- ministraciones públicas ejercen sus derechos, sin la tensión del estímulo-respuesta que exige la caducidad, sujetos sólo a la largueza de los plazos prescriptivos. Sobre este aspecto, en el ámbito tributario, reparó GARCÍA AÑOVEROS, denunciando el sinsentido de la interrupción de la prescripción tributaria. Y es que, en la línea de la objetivación antes referida, «un ente público no es libre de ejercer o no sus derechos, en cuanto nacidos de actos de imposición, actos de soberanía. Tiene que ejercerlos; o, lo que es lo mismo, su falta de ejercicio no puede interpretarse nunca como decisión de no ejercicio, o reconocimiento de su existencia. El juego técnico prescripción-interrupción de la prescripción no tiene mucho sentido». En conclusión, «la institución limitativa coherente con la naturaleza de estas obligaciones es la de la caducidad, y no la de la prescripción» 13.

/) La explicación es quizás demasiado simplista, pero se apoya sobre el único dato inconmovible hasta ahora encontrado. De todas formas, como la interrumpibilidad tiene un innegable carácter consecuencial y a posteriora es preciso buscar posibles criterios que orienten la elección entre prescripción y caducidad, aunque sólo sea como meras directrices, ile valor no definitivo.

En primer lugar, se advierte que así como la caducidad es un mecanismo estrictamente extintivo, que sanciona el no ejercicio en plazo de un derecho, la prescripción obedece a un planteamiento más amplio. No solo produce la pérdida del derecho, sino que, además, por esa misma extinción se está produciendo el efecto añadido de consolidar una situación de hecho. Por exigencia del principio de seguridad jurídica sobrevienen consecuencias paradójicamente adquisitivas. Este bifrontismo del efei i o propio de la prescripción ha sido advertido por MADAKIAI I \ (í i MI

" .1 AIMI GARCÍA AÑOVEROS, en el prólogo al libro de Ramón halcón y folla, / . 1 pns , / / / ' , ion en m,nena tributaria. La Ley, Madrid. 1992, pág. 14. Ademas, el plazo di pri 1 rlpi

i o n e s m a s fácilmente tergiversable. con un poco de malicia. Gracias I la CORipIcJI dad v

confusionismos propios del ordenamiento tributario «las Administracionel \ IUI Un. ionarios

tienden a eubrise de los efectos de su propia ineficacia funcional mediunti la m i l i , .u ion, hasta

el abuso, de las técnicas de interrupción de la prescripción I u 1 adu , 1 . I . 1 . I 1 ,1111o el

silencio positivo, son técnicas más adecuadas que la de la prescripción, e n prllli ipio - 1 1 este

tipo de relaciones».

RKEZ ". Ll plus que cualifica a la prescripción está en SU carácter estabiliza dor de las situaciones jurídicas, que consiste en la consolidación definitiva de la situación creada por la pasividad continuada. ( orno ie extinguió la facultad de alterar esa situación, ésta se torna inconinm ible Ahora loen, a pesar del acierto

de esta reflexión no debe olvidarse que esta i arai terlstii .1 de la prescripción no es más que un resultado indirecto de la longitud de los plazos; en la medida en que son largos, se produce de manera refleja esa consolidación, que tiene menos realce en los supuestos de caducidad Porque nada obsta a que también se predique la consolidación indirecta de una situación jurídica por el hecho de haber caducado la facultad de modificarla.

Por otro lado, cuando LANDI acomete la distinción del par conceptual prescripción/caducidad en el Derecho administrativo, aparte de la ineludible invocación de la nota de la interrupción ,5, aventura que «festinzione del diritto per prescrizione é dovuta ad una causa esterna alia estruttura del di -ritto, cioé all'inattivitá del titolare; mentre i diritti esposti a decadenza nascono con una particolare connotazione, per cui il titolare li perde se non li esercita entro il termine che spesso é assai breve» ' 6. Como se ve, es una nota relacionada con la anterior de la consolidación de una situación frente al mero dato extintivo de una facultad. Ya se trató en el Capítulo II la vocación de la caducidad hacia situaciones jurídicas que nacen para morir (en definitiva, supuestos de reacción jurídica, frente a la actuación de un tercero, que en Derecho público suele ser un ente público), frente a los derechos consolidados o firmes, que únicamente pueden darse por extinguidos por la situación de inejercicio de su titular y la falta de reconocimiento de los sujetos obligados. Este rasgo es más claro en los derechos reales —donde el derecho dominical sobre un bien puede peí din ai incluso por generaciones—, que en los derechos de crédito de naturaleza pública, cuyo destino es ser liquidados y cobrados. El fin de la relación obligacional es su extinción mediante el cumplimiento de su objeto Sin embargo, la prescripción en Derecho público no se plantea 1101 nialmenie como remedio legitimador del abuso o inmisión no rechazado, tal ionio piopone el Derecho civil: puede ser, al igual que la caducidad, el plazo para ejercitar una situación jurídica.

" MONU v MAII . \KI . \< IA GUTIÉRREZ , Seguridad jurídica y Administración publica en .1 tinta \ ' ' e d i i

mu actualizada. Ed. Jurídica de Chile, Santiago de (hile, 1991.

pái 2031,1 I \ i[)i \o/ «Prescrizione (diritto amministrativo)», en Enciclopedia del lil

im,i 1 KXXV (lluffré, 1986, pág. 76. '" 1 ii 11 MI | iNi 11, op cit,. pág. 77.

L A P R E S C R I P C I Ó N A D M I N I S I R A l l \ \ 119

i ' ' in .1 Hll'i ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

I 'ii mi |{ NH...|> ' Allí u U>AI> I N I I . ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO LA PRESCRIPCIÓN ADMINIS I I . ' \ | l \ A 121

I I NI IMIIII I Hilo de hi interrupción y su régimen jurídico

,i I .1 mi, rrupi Ion tupone el ejercicio por parte del sujeto activo o el re-l onoi

mi" rito di I luji to pasi\ O de una situación jurídica que no sólo de-tleni ' I .....

59...ii" di I tiempo de vida asignado a esa situación, sino que

además htl C que lU i ÓmputO vuelva a empezar desde cero. Y así cuantas veces dé-muestras de vida ese derecho, en principio sin límite60. Por tan-iii. el sentido de la interrupción es el de invalidar el cómputo de tiempo transcurrido a efectos de prescripción. Producida la causa interruptora, que

implica la cesat ion de la inactividad del derecho, el plazo volverá a conei desde su inicio, con idéntico tope temporal máximo. En palabras de (rÓMEZ

CORK AI IZA, la interrupción «significa intrascendencia del tiempo transcurrido y apertura de un nuevo plazo (el tiempo transcurrido deviene inútil y hay que comenzar a contar un nuevo plazo)» ls. Por tanto, la interrupción se caracteriza por dos notas, a la sazón; neutralización del tiempo transcurrido y reiteratividad en su evitación.

En el fondo, la posibilidad de interrupción significa «aplicación per -manente» o «sujeción permanente» al régimen de inactividad-extinción. Esto es particularmente aplicable a los derechos reales, cuya relación con SU titular tiene una plasmación física que puede permanecer estable inde finidamente ". Por contra, la imposibilidad de interrupción, que es lo pro pio de la caducidad, significa «aplicación de un único periodo de elección 0 de ejercicio del derecho». Se aprecia de esta forma esa vocación de la caducidad como régimen apropiado para las situaciones de opción, dotadas de provisionalidad, en tanto la prescripción protege con plazos más amplios las situaciones jurídicas

subjetivas que en pi incipio estáheladas.

Tiene razón FERNÁNDEZ URZAINQUI cuando, partiendo de la pren i lp ción como fenómeno de inactividad-tiempo, defiende que la sustantivl dad del fenómeno no está en la interrupción en sí, eslo es, en la desapai I ción de alguno de los requisitos de la prescripción, sino precisamente en la manifestación de que la relación jurídica está viva y no dormida

59iones del derecho de transportes y de la competepeia. Conforme al artículo 2 del Reglamento ( I T 2988/74, de 26 de noviembre, la prescripción es susceptible de interrupción, pero con el limite establecido en el apartado 3: «la prescripción se adquirirá, a neis lar d.n. el día en que un plazo igual al doble del plazo de prescripción ven/a sin que la I omi tión haya impuesto una multa o sanción», sin tener en cuenta los peí iodos de suspensión (que son los de tramitación del procedimiento ante el I .l( I l" BERNARDO GÓMEZ CORRALIZA, «Comentarios jurisprudenciales solue la, ,nlm id.nl» . La Ley, 1988-4, pág. 803.' " I i», derechos reales, por esa relación directa con la cosa que implican, suponen de poi si el disfrute del derecho, en tanto los derechos de crédito no se satisfacen hasta que son loi ni.díñente liquidados. Por tanto, aquí el sentido de la interrupción no es sólo acre ilu. I I la efectiva pervivencia de la situación jurídica, sino también prolongar el periodo hábil para alcanzar su satisfacción. En este sentido, la situación jurídica es provisional, en el sentido de que no debe estar abierta

b. El CCv ofrece de modo desdoblado las causas de intenupeion, según se refieran a la prescripción o a la usucapión''. En cuanto B c.ia última se distingue entre interrupción natural y civil de la posesión (art, 1943 CCv). La interrupción natural consiste en su mera cesación por tiempo superior a un año, en tanto que la interrupción civil se produce por la demanda judicial (arts. 1944 y 1945 CCv).

La prescripción extintiva de los derechos se interrumpe por los mo dos admitidos en el artículo 1973 CCv, cuya redacción es más generosa que la de otros Códigos europeos: «por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reco nocimiento de la deuda por el deudor»2:. Esa amplitud debe propiciar una interpretación restrictiva en la apreciación de la prescripción61. Lo nor

indefinidamente (igual que la posibilidad de castigar infracciones o delitos).

60FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ URZAINQUI . «La interrupción de la prescripción ex

61'' En este sentido, vid. GUILLERMO OROZCO PARDO, op. cit.. págs. I 5 1 y ss., donde destaca la evolución de la jurisprudencia civil en la templanza del rigoi de las causas interruptivas. Es más.

«el tratamiento y ámbito de la interrupción de la prescripción ex-iinliva, vía 197 1 CCv, debe ser más amplio y flexible que el de la usucapión, vía 1947 CCv» (pág 153).

tintiva». en Prescripción y caducidad de derechos v* acciones. Cuadernos de Derecho Judicial, n." XIV,

Consejo General del Poder Judicial, 1995, págs. 254 y 255. El magistrado recoge unas palabras

muy acertadas de Luis D ÍEZ-P ICAZO , La prescripción, cit., página 94: no es que la prescripción tenga

un ciclo vital, el cual se paralice o quede estorba do; lo que verdaderamente tiene un ciclo vital es el

derecho. En este sentido, el derecho y su ejercicio es lo real y subsistente, en tanto la prescripción

(y por tanto el no ejercicio) es lo extraordinario.21 Asi lo hace nuestro Derecho histórico. Por ejemplo, en Las Partidas (Ley XXIX. I nulo XXIX,

Partida 3. a), aun reunidas en la misma Ley, son causas diferenciadas la ■ de interrupción de la

prescripción de bienes y de obligaciones.

I n el mismo sentido se pronuncia el artículo 944 CCo. Estos modos le pueden agrupar, bien

según el sujeto que los protagoniza (activo o pasivo de la relación), bien en atención al momento

judicial o extrajudicial— en que se produzca, con independen! la de quien lo provoque. El

Proyecto de CCv de 1851. obra de García de Goyena, contenia nú previsión mas amplia todavía, al

establecer su artículo 1987 que «lodo reconoi imien lo expreso 0 tácito que el deudor o poseedor

hace del derecho del acreedoi o propietario, ini'i rumpe la prescripción».

' Poi ejemplo, el Derecho comunitario si impone restricciones en materia de infrac-

LA PRESCRIPCIÓN ADMINIS I RAI l \ \

ni,il lia < L - M - i (|iu- los derechos sean satisfechos, o se pierdan o transfieran poi otro» i m d i o s en los que intervenga la voluntad positiva de su titular.

Requisito p a r a l a eficacia del acto interruptor 24 es que tenga lugar entre los sujetos activo y pasivo de la situación jurídica en cuestión. El ejen il io de la a c c i ó n judicial o extrajudicial debe provenir del titular del derecho v dirigirse precisamente al sujeto obligado (lo cual garantizará de poi si el recurso jurisdiccional)25. En cuanto al reconocimiento de la o b l i g a c i ó n , debe partir del sujeto pasivo. Aquí resulta más intrascendente que tal acto llegue al conocimiento del titular del derecho.

c. Es preciso plantearse si el régimen civil de interrupción es aplicable a

l a s relaciones ¡urídico-administrativas. La respuesta debe ser ciertamente matizada, En el campo de los derechos reales administrativos no cabe duda que l a usucapión debe someterse a los artículos 1943 y ss. CCv. No sólo la falta de especificaciones del ordenamiento administrativo invitaría a colmar de este modo la laguna existente, sino que la propia normativa, que luego se detalla, se remite a las leyes comunes sobre la prescripción adquisitiva.

Por su parte, el Derecho administrativo sancionador, cuyos princi pios toman inspiración en el Derecho penal, buscaba en ese sistema los modos de interrupción del efecto prescriptorio sobre la responsabilidad derivada de las infracciones y sanciones administrativas. Por fortuna, el artículo 132 LAP vino a proporcionar en 1992 unas previsiones comunes y supletorias, como se verá más adelante.

Respecto de las obligaciones, hace tiempo que la LGT y la LGP con-templaron los rasgos definidores de la prescripción administrativa, y en

especial de su interrupción. Ocurre que, en este último apartado, e l I loncho público no ofrece más novedades que las tic formalizai v dai un i a rácter más técnico y ajustado al modo de actuar de las Administra* i o n , , públicas a las

causas civiles de interrupción. Por ello debe tomarse e l ai ticulo 1973 Ccv como supletorio y armonizador'".

2.3. La suspensión como alternativa a la interrupción

Fenómeno conexo con la interrupción de los plazos presci iploi i o s es la suspensión27. Para PUGLIESE éste es uno de los puntos en que más s e afll ma la afinidad entre usucapión y prescripción 28. Consiste ésta en c o n g o lar el cómputo del tiempo, que volverá a marchar, en el punto en el que se detuvo, cuando desaparezca la causa de la suspensión. Ésta es una nota de régimen jurídico que la doctrina venía considerando como excepcio nal29, en gran medida por el absoluto silencio de nuestro CCv (en con-

26 Por su parte, OTTO MAYER , op. cit., t. II, pág. 245, entendía que «la ley puede admitir

asimismo las demás causas de interrupción del derecho civil, en particular el reconoci-

miento de la deuda hecho por el contribuyente o simplemente el pedido [la petición, me-

jor dicho] de un plazo, lo que importa el reconocimiento».

Así, por ejemplo, el artículo 46.2 LGP y los artículos 21 y 43.2 LGSS se remiten en punto a

la interrupción al artículo 1973 CCv. En nuestra doctrina, ALFONSO MANTERO SANZ, «La

prescripción, la estanqueidad tributaria y la tesis de la actio nata», en CT, n." 34. pág. 259, ha

defendido la aplicación supletoria del CCv en ese ámbito.27 Ya en la STS 22-XII-50 (Civil. Ar. 1846, Valledor Suárez-Otero). se alude con

corrección a la diferencia entre estas figuras de la suspensión y la interrupción. Concre-

tamente en esta sentencia se interpreta que el verbo reanudar, invocado por una Ley de24 de junio de 1938, revela un supuesto de suspensión del plazo prescriptorio, traigo

esto a colación porque la legislación vigente continúa manejando esa expresión (,ui I 12 .'

LAP: la prescripción interrumpida de una infracción se reanuda s i el expediente paraliza durante un mes), cuyo sentido crea dudas interpretativas.

2S G IUSEPPE PUGLIESE , La prescrizione nel diritto avile italiano, I ' edil lón, i.............................Tipografico-Editrice, Turín, 1921. pág. 133. Por contra, Guido ÍZANOBINI ( ana di Di ritto

amministrativo, vol I. 8. a edición. Giuffré, Milán. I9SK. p a g .'IX. i -nliendc qm In prescripción se

suspende durante el tiempo que al iiiul.u del derecho le tea Impoilbli ejercitarlo, mientras que la

caducidad ni se suspende n i s e interrumpe2<) Como recuerda la STS 12-VI-97 (civil, Ar. 4769,0 'Callaghan Mufloi), ll lUipeni....................

tiene carácter extraordinario, y sólo es admisible cuando una n o i i n . i cspCI Iftci y IXI tp...........d

la establezca. Así. la suspensión de los plazos de p i e s , ripi ion v U S U l uplón (i ll lll I v mi icantiles) fue decretada mediante Ley de I de abril de 19.19, a caula di ll IXCI |.........................................llsituación de guerra civil, con efectos retroactivos desde el comienzo de la i onlll mi- i (I 7 di julio de 1936). Análoga medida se había adoptado en Francia con motiva di ll •<•• ri

de 1870. Estas situaciones sí se hayan previstas en la normativa meu iiulil en el ......................,,lo 955 CCo.

' ' li.............IMO OROZCO PARDO, op. c/r.,págs. 156 y 157,y EDUARDO GUTIÉRREZ-SOLAR

^ Mu v O A D O , "I . i interrupción de la prescripción extintiva por reclamación judicial en la legi

llai uní procesal y jurisprudencia actuales», en La Ley. 1987-1, pág. 951. que sistematizan di- modo

idéntico los requisitos a cumplir por todo acto interruptivo en a) opor-tunidnd " tempestividad

(nunca después de consumado el plazo), h) legitimación (no sir ve la Interrupción por un tercero), c)

identidad (del derecho que se reclama o reconoce , on el sometido a prescripción), y d) idoneidad

del medio utilizado Sobre estas dos Últimas notas lia insistido MANUEL ALBALADEJO GARCÍA .

«Comentario al articulo 1973 ( l v» , en Revista de Derecho Privado, diciembre 1977. pág. 988.

I', i i i , rdese que el artículo 1945 CCv atribuye electo interruptivo de la usucapión a la ,

i i a . m i nuil! i .d del poseedor. Tal previsión quizás esté justificada cu la relación del lUjetO

i " " la cosa que permite la adquisición por el tiempo. En cambio, respecto de la pn icripi i"" evtiuiiva lo determinante será la reclamación del titular del derecho, aunque

i ' ' in .1 Hll'i ION Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

|i| i'Mi i< ii', ii i>, •, i M n I I | | i M i | N 1 I ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

LA PRESCRIPCIÓN ADMINIS I |( A l l \ \

n i i ............. . I I n i i'n . i i l n i i -I t ,.,/<■ francés) y del Derecho positivo en gene-iiil i n i I I ,iiiin ,i . I I piiNlhilíiliul

\ i" ■ I I i l ' I i l . i h . i d e r e m i l i o n e i , la suspensión supone un términot u . din.......... 62.......pelón ) la no interrupción caracterizadoras de pres-i i • | t i mu \ i . i i l u i i , l . i ,l que puede producíl efectos muy saludables en el llltimi Pin Ai v,. Di BUEN, y RAMOS que en este punto siguen a l ' i

\ M i " i «la equidad es el fundamento de la suspensión. Este es uno de tanto 63 BIOI en que las instituciones nacidas en vista de la protección de u n m i l i i | SOI ial, llenen que modificar algo la rigidez absoluta de sus p i Incipios para no < aei en la injusticia» 64". En mi opinión, esta técnica es perfectamente compatible con los regímenes de prescripción y de caducidad

De esla forma, el sentido de la suspensión debe ser el de abrir un i lempo muerto en dos tipos de supuestos. De un lado, en los periodos de imposibilidad de ejercicio de la facultad sometida a prescripción o caducidad ". En efecto, cuando hay un impedimento insuperable no puede haber verdadera inactividad, que es el fundamento de estas dos figuras. Tal ejercicio imposible debe venir determinado por causas externas, y acredi tadas, puesto que, desde el punto de vista subjetivo, «los derechos y acciones se extinguen por la prescripción en perjuicio de toda clase de per -sonas, incluidas las jurídicas» (art. 1932 CCv). Por otro lado, están los periodos de tramitación procedimental o procesal, en los que en principio no se puede hablar de inactividad, pues el reconocimiento o disputa sobre una situación jurídica se pone en manos de un órgano oficial o público65. De esta forma se elimina una disfunción del sistema, que consiste en el carácter instantáneo de la interrupción por ejercicio de una acción judicial, en contraste

con el amplio periodo de tiempo que exige la tramitación de una solicitud o de un recurso en vía administrativa o judicial. Este aspecto se aborda a continuación.

2.4. El problema de las interrupciones por recUmiClÓn judicial que

termina por perención

a. Conforme al artículo 1946 CCv, los procesos de usucapión le InU rrumpen por la citación judicial del poseedor, aunque provenga de juez incompetente. Este efecto se entenderá no producido si fuese nula la cita ción por falta de solemnidades legales, si se produce desistimiento 0 pe rención, y si el poseedor es finalmente absuelto de la demanda, Aluna bien, cuando así acaece resulta brusco anular con efecto retroactivo la interrupción que tiempo atrás produjo la providencia del juez o tribunal por la que se citó al poseedor usucapiente66. Más saludable será t o m a r ese-periodo (desde la citación hasta que se determina su nulidad, se acepta el desistimiento, se declara la perención o se dicta sentencia desestimatoria de la demanda) como de suspensión. El cómputo de la prescripción debe quedar detenido a expensas del resultado del proceso.

Respecto de la prescripción extintiva civil, el Código no contiene previsión análoga67. El artículo 1973 se limita a proclamar los medios admisibles de prescripción, sin aludir al resultado de la acción judicial. Únicamente los artículos 1974 y 1975 se refieren a la comunicación de efectos de la interrupción cuando hay una pluralidad de sujetos obligados (obligaciones solidarias, mancomunadas o afianzadas). Debe entonces calibrarse sí los supuestos antes referidos frustran también el efecto interruptivo.

62i i pal i leí eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este último punto * id M \:,i I I Ai I IAI ADEJO , op. cit., pág. 989. Así lo indica también Olio MAYI I I . ,'/■ .o i II, pág 245, respecto de la prescripción del crédito tributario,

63i i pal i leí eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este último punto * id M \:,i I I Ai I IAI ADEJO , op. cit., pág. 989. Así lo indica también Olio MAYI I I . ,'/■ .o i II, pág 245, respecto de la prescripción del crédito tributario,

64i i pal i leí eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este último punto * id M \:,i I I Ai I IAI ADEJO , op. cit., pág. 989. Así lo indica también Olio MAYI I I . ,'/■ .o i II, pág 245, respecto de la prescripción del crédito tributario,

6553 De hecho. LUIS DlEZ-PlCAZO, Fundamentos del Derecho civil patrimonial, t. III. 4.A edición, Civitas, Madrid, 1905, pág. 722, observa con agudeza que «la interrupción es,

66pues, en rigor, obra de la sentencia judicial, que condena al poseedor a perder esta pose sión», pero defendiendo a la vez que «el mero hecho de interponer la demanda que pros pera, impide que la usucapión se consume durante el curso del pleito». Ergo se suspende durante ese periodo.

67" Curiosamente, s i la contiene el articulo 944.2 CCo.

LA PRESCRIPCIÓN ADMINIS I RAI l \ \

GUTIÉRREZ-SOLAR entiende, con cita de una antigua jurisprudencia, que la transposición de la regla limitativa propia de la usucapión no es posible: la reclamación judicial interrumpe el plazo, con independencia de sus posteriores vicisitudes 68. En el mismo sentido, MANRESA Y NAVARRO niega, en los casos de terminación anormal, la posibilidad de acumular el periodo de

tramitación transcurrido al de prescripción anterior a la interrupción. La razón está en que «la eficacia de la interrupción ya causada con el ejercicio de la acción no depende de los términos de la sentencia que en su día recaiga, y, por lo tanto, es indiferente el que la citación.

' " I i i ' i ' i i i i i i , \i v , D i MUÍ ii ii D i - Hi' i - 'N . y ENRK . I I 'I RAMOS . De

la prescripción extin-Uva 69

' 'un" di l itudioi Históricos, Madrid. 1918,

pág 183.

" I a. . n i . o , , n i . | n i . i r v identemcntc la ley de 1939 citada. En

consecuencia, los i ' i i . ■ di pri I I o | " lón ■' reanudaban «el día en que se halle en territorio liberado la per-

.....i q i i ' i n l i I I i" nilón hubiese sido perjudicada por su transcurso y cuente con los

......I........I i |u .Mu I I ........... ule lintel pin hacer valer su derecho 0 su acción» (art. 6).' ' . . , ' i i n | u n Derecho civil Parle general, t. I, Bosch, Barcelona, 1 9 5 0 . pá-

U .... I ' i HI| IU - i " H . . • ' I I. i in q u e n o debe contarse dentro del plazo de prescrip-

i i .......I ...........i » ' .luí mil ■ I ' H .d el tltulll n o puede demandar o al menos no puede exigirse-

I , i " . ,1, ,lu i . i I I n i i, o i . ,

68' EDUARDO GUTIÉRREZ-SOLAR Y BRAGADO , op. cit.. pág. 952.

69i i pal i leí eficaz, deba ser dirigida o notificada al sujeto pasivo. Sobre este último punto * id M \:,i I I Ai I IAI ADEJO , op. cit., pág. 989. Así lo indica también Olio MAYI I I . ,'/■ .o i II, pág 245, respecto de la prescripción del crédito tributario,

326 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

que por consecuencia de la demanda se haga se ajuste o no a las formali dades establecidas para ello por la ley, ni que el actor desista después de su resolución o deje caducar la instancia, ni que sea absuelto el demanda do». Por tanto, «habrá de empezar a contarse de nuevo el término cuando cesen los efectos de dicho ejercicio, ya por abandono o desistimiento vo luntario del actor, ya por caducidad de la instancia, ya por sentencia re caída en el juicio»70.

En el otro platillo de la balanza se sitúan ALAS; DE BUEN, y RAMOS71,

que niegan la firmeza de la interrupción de la prescripción extintiva ope rada por medio de demanda judicial, ya que «la demanda es el comienzo de un procedimiento que no produce efectos definitivos hasta llegar a su plena madurez, que es la sentencia». Ni siquiera sería defendible la apti tud de la demanda frustrada como forma de interrupción extrajudicial, porque no se trata de causas intercambiables: «la ley concede al acreedor vanos medios para impedir el curso de la prescripción, y éste puede ele-gii el que mejor le

convenga; pero una vez elegido uno, éste no podrá ser empleado sino con los requisitos y con la eficacia propios de su naturale za- Desde luego, este argumento difícilmente podrá ser invocado en el ámbito administrativo, aplicando el criterio interpretativo pro cives3*.

/>. En el campo de las reclamaciones administrativas, ya se recordó en el Capítulo anterior cómo el artículo 92.3 LAP castiga a los procedi mientos perimidos con la privación del efecto interruptivo de la piescrip ción. La voluntad del legislador es en este punto inequívoca '".

En cuanto a las reclamaciones judiciales, la LJC'A gualda silencio Seguramente porque se piensa que, cuando sobrevenga la perención del recurso, el efecto de firmeza protegerá a la resolución administrativa, Se cierran así las posibilidades de impugnación, y queda sin sen!ido la detei minación de si la prescripción de la situación subjetiva se interrumpe o no.

70'" .losi MARIA MANRESA Y NAVARRO , Comentarios al CCv español, vol. XII, 6.a edición, Reus, Madrid. 1973, pág. 1236.

71" Op. cit., págs. 230 y ss., aunque reconocen que la jurisprudencia daba por entonces la razón a MANRESA . En líneas generales, el criterio del TS se ha mantenido, como demuestra OROZCO PARDO , op. cit., pág. 174, con la jurisprudencia que recoge. Por cierto, que este autor resume en las págs. 171 y ss.. la doctrina más sobresaliente al respecto. Por su parte, FERNÁNDEZ URZAINQUT , en su estudio «La interrupción de la prescripción extin tiva», cit., pág. 268, entiende que si «la actuación procesal emprendida no llega a producir la interrupción, el tiempo invertido en su sustaneiación se computa a los efectos de la prescripción como si tal actuación no hubiera existido»." Debe hacerse una distinción básica entre los supuestos de terminación anormal (pe rención, desistimiento) o de desestimación de la demanda, y los de inadmisión. Con ra zón, la doctrina civilista viene a negar que estos últimos puedan reconducirse hacia recla maciones extrajudiciales al faltar la condición básica del conocimiento del sujeto pasivo. En este sentido se pronuncian MANUEL ALBALADEJO , op. cit.. pág. 99.1, y EDUARDO GUTIÉ-RREZ-Soi AR Y BRAGADO , op. cit., págs. 951-952, haciendo la salvedad de que resulte de bidamente notificado el obligado de la reclamación que se pretende.Pero la demanda inadmitida, explica GUTIÉ .RRIZ-SOI .AR , op cit , pág. 951, no puede servir como reclamación extrajudicial. ya que «la declaración de voluntad interruptiva es recepticia en cuanto es emitida por el demandante titular del derecho contra el sujeto pasivo de la relación» y «si la demanda no se admite no se daia traslado de ella al deman dado y frente a él no se habrá roto el silencio del demandante» Pero si hubiese conoci miento ile la demanda por otra vía, sería de aprecial la interrupción por reclamación ex trajudicial.

Sin embargo, la firmeza administrativa no es insuperable cuando sean de apreciar vicios de nulidad o anulabilidad que permitan poner cu mar cha la revisión de oficio. Luego no es intrascendente el conocimiento del estado en que se encuentran los plazos de prescripción de una situación jurídica, que son, por cierto, uno de los límites que el artículo 106 LAP establece para el ejercicio de esas facultades de revisión.

Para empezar, cabe aventurar si la impugnación puede tener valor interruptivo, al menos como reclamación extrajudicial (por ejemplo, por la reclamación del expediente que pueda hacer el Tribunal a la Adminis tración). En todo caso, el tracto de los plazos de prescripción o caduci dad-carga deberían tenerse por suspendidos durante toda la tramitación judicial, de manera que cupiese un ejercicio ulterior en el plazo que les faltase por consumir.

c. El sistema ganaría en coherencia y flexibilidad mediante la apropia da articulación de las figuras de la suspensión y la interrupción. Por eso, el inicio de toda reclamación, administrativa o judicial, debe suspender el curso de los plazos prescriptorios.

Sólo la culminación del procedimiento en cuestión, superando los modos de terminación anormal como la perención, la renuncia o el desis timiento, alcanzaría el efecto apetecido de la interrupción de la prescrip ción, con reinicio de los plazos. O, mejor dicho, una vez firme la senien cia, aparece una nueva situación jurídica por ella definida (de atribución patrimonial de un derecho real o de crédito, o de fijación de la responsabilidad administrativa por una infracción, si es el caso) que contará a su vez con su propio plazo prescriptorio, que se pondrá entonces en marcha

"' Ahora bien, los procedimientos administrativos en general son medios de reclama ción

apropiados para la interrupción. Según EDUARDO GUTIÉRREZ-S I> I AR Y BRAGADO , op cit., pág. 954,

constituyen reclamaciones extrajudiciales. En el misino sentido, Gnu i i n MO OROZCO PARDO , op

cit., pág. 162.

.327LA PRESCRIPCIÓN ADMINISTRATIVA

128 PRl SCR1PCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

(en el ámbito sancionador, comienza la prescripción de la sanció.....................ipuesta; en el ámbito tributario, comienza la prescripción del plazo para el cobro del impuesto, etc.). La doctrina civilista se ha referido a este Penó meno como interversión de la prescripción^0, que en el ámbito patrl monial suele concretarse en la aplicación a la situación jurídica ie .nl tante del plazo de prescripción de quince años, previsto por el articulo l (H)4 CCv para las acciones personales en general.

3. FORMAS DE PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO:

LA USUCAPIÓN, LA PRESCRIPCIÓN PATRIMONIAL Y LA

PRESCRIPCIÓN SANCIONADORA

La prescripción extintiva actúa en el Derecho administrativo en dos cam pos por excelencia: en el patrimonial, como medio de extinción de crédi tos en general, y en el sancionador, como forma extintiva de infracciones y sanciones. A ellos se dedican los dos siguientes Capítulos. Finalmente, queda la usucapión de bienes, muy restringida en el Derecho administra tivo, por lo que se despacha al final de este apartado.

Además, en el específico terreno de los derechos reales se nos ofrece una aplicación singular de ese principio u orientación que encarna la pres -cripción, por el que un continuado estado de hecho se transforma en si tuación jurídica. Esta forma de prescripción consiste en adquirir un derecho real —de modo genuino el de propiedad—, mediante su ejercicio pacífico y no perturbado durante cierto tiempo. Es justamente el fenóme no contrario al que se viene definiendo como prescripción: pérdida de un derecho por inactividad.

El tratamiento bipolar de la prescripción como un único fenómeno que

actúa e n dos direcciones (adquisitiva y extintiva), es una l e n i i n i s e e n i i . i

histórica que parte del Derecho romano, y que modernamente empie za a

superarse con SAVIGNY72

. Poco tienen hoy que ver la una c o n la o h a 1 De ahí que en este trabajo se adopte la denominación de usucapión c o n preferencia a la noción más legal que doctrinal de prescripción adquisitl e i / " . Por otro lado, aunqLte lo habitual es que todo supuesto de usucapión comporte paralelamente otro de prescripción extintiva, son fenómenos independientes73.

72 Inequívocamente afirma Luis D ÍEZ-P ICAZO , Fundamentos del Derecho, cit , i III. pág. 693 que «la teoría unitaria de la prescripción representa el modo de pensar antiguo. La teoría dualista es más moderna y hoy predomina en la doctrina». Aunque el civilista niega que haya separación radical de ambas figuras, pues entre ellas guardan parentesco.

73" Asi lo entiende el propio CCv cuando establece previsiones distintas p.u . i la pies Cripción adquisitiva del dominio y demás derechos reales (arts. 1940 V s s ) , v p. u a l a prescripción extintiva de las acciones reales (a lis. I 962 y 1 96 I), c u v a e x t i n c i ó n SC prodll . M I «salvo que e l poseedor haya ganado por menos término el dominio» Sobre e l estudio del objeto peculiar de usucapión y prescripción extintiva, en el concreto campo de los derechos reales, vid el trabajo de PEDRO DE PAULO CONTRERAS , «Prescripción de las accion e s leales v usucapión», en Prescripción y caducidad de derechos v acciones. Cuadernosde Derecho Judicial, n. u XIV, Consejo General del Poder i i mne • oo,. , , , Judicial. 1995, pags. 90 y ss.Especialmente el capitulo dedicado a las relaciones entre | a prescripción de la acción reivindicatoría y la usucapión del dominio, que ocupa el cu centra, de| estudio.

j : Resulta indicativo que ALAS; DE BUEN, y RAMOS abordasen el estudio de usucapión y

prescripción extintiva a principios de siglo (1916 y 1918) en sendas monografías perfectamente

deslindadas. Además, en el libro De la prescripción extintiva. tras hacer una escueta mención de la

confusión que sufrió esa figura con la usucapión (págs. 1 y 2), dedican sus mejores esfuerzos

(págs. 3 y ss., y en especial el Capítulo VI) al deslinde de la prescripción extintiva con la

caducidad, que es la distinción capital de las modernas investigaciones sobre el influjo del tiempo en

la extinción de derechos.

Más recientemente. GABRIEL GARCÍA CANTERO, «El instituto de la prescripción y sus

orientaciones en el Derecho comparado», dentro de la obra colectiva Prescripción y caducidad de

derechos y acciones, Cuadernos de Derecho Judicial, n." XIV, 1995. publicada por el Consejo

General del Poder Judicial, pág. 33. ha defendido la distinta ubicación sistemática que merecen

prescripción y usucapión. Según JOSÉ PUIG BRUTAU , Caducidad, prescripción extintiva y usucapión. 3.A

edición actualizada y ampliada. Bosch, Barcelo na, 1996, pág. 10, sus elementos en común son

principalmente los criterios de medición y cálculo de los plazos y las normas sobre suspensión e

interrupción. En cambio, sus ámbi tos de aplicación no son coincidentes, ni los requisitos a que se

someten s o n del lodo paralelos. Mientras la prescripción extintiva es a los ojos de ZANOHINI , op.

cit.. vid I, pági na 215, un hecho jurídico objetivo, la usucapión y la prescripción inmemorial s o n

m a s bien hechos jurídicos subjetivos, porque junto al transcurso del tiempo debe coni urril el

dato subjetivo del ejercicio de la posesión.11 PAOLO VlTUCCI, op. cit., pág. 18, certifica que este fenómeno s e h. i producido en Italia, a

raíz de la separación de institutos (prescripción y usucapión I e n la sistemática del vigente C C v .

y por contraste con la del anterior Códice de ISos | a prest rlpi i"n extintiva e s u n « v o i abólo ormai

desueto e definitivamente sostituito dal piú 11 ..denle n\u capiones>.

"' Vid., FERNANDO REGLERO CAMPOS , Comentarios al CCv y compilaciones /orales, t. XXV, vol. 2,

Eclcrsa, Madrid. 1994, págs. 120 a 122 y 596 a 59,S. El termino está toma do del Code francés (art.

2274). que aplica el mecanismo a las prescripciones cortas, en el caso de que haya novación del

título crediticio. Esta figura también es aludida por FERNANDEZ URZAINQI I , op. cit.. págs. 568 a

570. Ejemplo en el orden civil de la interversión por semencia es la STS 19-11-82 (Ar. 746, Sánchez

Jáuregui). que aplica el plazo de prescripción de quince años del articulo 1964 CCv a la situación

jurídica definida por una Sentencia laminen es posible la interversión por reconocimiento espreso y

comido del obligado SS l'S I8-X-85 (Ar. 4904, Fernández Rodríguez); 17-1X-9I (Ar. 6842, Malpica v

González Elipe); y 6-IV-74 (Ar. 1598, Aguado González), citadas por esle último au loi I u esta Última el l 'S entiende que «el reconocimiento de deuda, no sólo interrumpe el pla/.o |u e s c i iplini,

sino que cambia su duración que, a partir del reconocimiento es el de quince . u n e . . . cuando hay

novación de la relación obligatoria.

320I L A P R E S C R I P C I Ó N A D M I N I S T R A T I V A

) ll) PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

Ademas, resulta que la usucapión tiene esca Sa aplicación en la órbita del I >e,eeho administrativo. Primero, porque es un fenómeno poco frecuen te en una sociedad como la actual, en comparación con el flujo continuo por ejemplo, de infracciones administrativas qu e prescriben74 Además residía que gran parte de los bienes de l os que s0n titulares los entes públicos go/.an de un régimen excepcional de prote cción que los convierte entre olías cosas, en imprescriptibles {inusucapibles, habría que decir).

De hecho, el ordenamiento administrativo apenas presta atención a este fenómeno, Las menciones normativas no van más allá de disponer la imprescr.pt.b.ltdad de los bienes demaniales (o la prescriptibilidad de los patrimoniales, sometidos al régimen ordinario d e propiedad)75. De esta forma, rigen en este terreno las reglas del CCv76

Ahora bien, el objeto propio de este estudio ^ una vez se despache la conexionada usucapión— es la prescripción extintiva Y la pregunta que necesita respuesta en primer lugar es si l a prescripción administrativa tie-ne carácter unitario.

Sin duda, la prescripción extintiva en este terreno tiene dos raíces distintas. De una lado, la prescripción de derechos de crédito, que mira y depende del Derecho civil en su configuración. D e otro, \a limitación tem-poral del poder sancionador de la Administración, que se inspira y aplica las reglas del Derecho penal. Ahora bien, partiendo ¿ e qUe la prescripción nene un fondo común como mecanismo extintiv 0 de situaciones subjetivas activas, que permite su interrupción, y teniendo en cuenta la estiliza ción de la prescripción patrimonial en el Derecho público, por aplicación de sus principios —y muy en especial de los de la rama penal , resulta

que ambas técnicas reúnen una configuración muy siinilai (api., 1.....................nde oficio, irrenunciabilidad, automaticidad, posibilidad d e inleiiupi lón)

Se puede aventurar así, que hay un concepto unitario d e presi 1 Ipi i o n

administrativa, modulado en función del ámbito en que se aplica I .1 m

74 Ya hace bastantes años que ERNST FORSTHOFF Tratar/ , „ ,

, _ ,. „ ,, . , , . , ,„r„ • lra,a<4o de Derecho administrativo, Instituto de Estudios Pohticos. Madrid, 1958, pao "174 ser,. , ■ i „ 1 ,' o- SCI»tenciaba como «en el moder-no Derecho administrativo, no desempeña ya papel alguno c, )nu, l l l u |0 adquisitivo la usucapión, que todavía se daba con alguna frecuencia c„ el Dcrco,,,, pi lb | l co

de | siglo anterior».

754" Ya V ICENTE SANTAMARÍA DE PAREDES . CW .V» ,/ ,• />,•, , , . , ,„ administrativo, ^ edición. Madrid. 1914.

pág. 493, explicaba que « signo evidetlte de es ta distinción [entre bienes patrimoniales y demaniales], es haber declarado Imprescriptibles los bienes dedominio público en sentido estricto, y sujetos ,i n i e s e i i n e , , ,1 ' J p i c s c i ipe i ( )M |os pertenecientes a estasentidades como particulares».

7641 Una buena exposición del régimen de la usucapión e„ H , ;< s puede encon,rarSe en Luis D ÍEZ-P ICAZO ,

Fundamentos del Derecho. ,.„ , , m. p¿ m ss ,)u |()rma m-s escueta. JOSÉ PUIG BRUTAU , op. cit., págs. 12 y ,,. <•„,„„ l. s |m | | o c,ás¡c0 sus tanc ia l .

mente valido en la actualidad, debe citarse la obra de 1 MU ......,, A L X , DEMÓFILO DE BUEN ,

v ENRIQUE RAMOS , De la usucapión. Centro de Estudios 11,.. .....,„., Madrid, 1916.

dependencia material del Derecho administrativo de obligaciones v del Derecho administrativo sancionador permite y aconseja la exposición s e parada de la acción prescriptiva en aquéllos, pero sin cuestionar la unidad dogmática de la figura. Se defiende así un tratamiento contrario a l que ha recibido la caducidad, con sus distintas identidades.

4. LA USUCAPIÓN EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO

4.1. La usucapión civil aplicada a los bienes patrimoniales de la

Administración y a otros derechos reales administrativos

Los entes públicos, en cuanto sujetos con personalidad jurídica, pueden ser titulares de bienes y derechos. Si no concurre ninguna circunstancia especial por la que esos bienes hayan de dedicarse a algún fin de utilidad pública, su régimen jurídico no difiere en principio del común de los dere chos reales, que viene recogido en el CCv. Se trata de bienes de naturale za patrimonial, categoría que recibe de la ley su definición en negativo77".

Ahora bien. PARADA VÁZQUEZ ha advertido cómo el dualismo bienes patrimoniales-bienes de dominio público y su correspondencia régimen ordinario de propiedad-régimen extraordinario no es del todo exacto. Para este autor, es preciso partir de un régimen exorbitante común a cuales quiera bienes públicos, a partir del cual los bienes demaniales recibil tan un status aún más privilegiado, que se superpone o añade al aniei 101 ' ' ' I ,1

77" RAMÓN PARADA VÁZQUEZ . Derecho administrativo, vol. III, 7.' edición, M.mi.il Pons. Madrid. I99S. págs. 14 y 15. Concretamente, el régimen básico v general se iXtcn dería a la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, el régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, y de la adquisición, gravamen •. transmisión de todo tipo de bienes públicos.

48 En efecto, conforme al artículo 1 LPE. los bienes patrimoniales que son he. qui componen el

Patrimonio del Estado— son principalmente los ¡pie no ion dt dominio pú blico. es decir, «los que no

se hallen afectados al uso general o a los servicios piihlii OS , I menos que una Ley les confiera

expresamente el carácter de demaniales»

LA PRESCRIPCIÓN ADMINIS I RAI l \ \ M I

\\i ' ' ' i ' i n ................................... \ I H i l l > \ l > I N I I O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

LA P R E S C R I P C I Ó N ADMINIS I R \ I I \ \

1,1*1 i' d i l u í rtn ttl dedicar el Capítulo I del Título I a las prerrogativas ,/, /,/ l,linuiisii,/, lón inohrc sus bienes patrimoniales.

I n i ii.ilipm i i .1.11 en punto .i la usucapibilidad de los bienes privati- i■ >■ i di lo» i lili • públli os, no hay alteración alguna en ninguno de los dos Si muí" i po ilbli l de esta operación jurídica: la Administración puede pres- i n l i i i -i MI faVQI medí.mu-

la posesión continuada, e igualmente los parti- . ularei puedi n usui apil bienes patrimoniales de la Administración 50. La m u í a >•

-.peí laudad que presentan los entes públicos es la de no serles apli-i ables la distini ion de los plazos de usucapión de inmuebles en contra de un ente público según se produzca entre presentes o entre ausentes (art. I l » ' i / CCv), porque, por definición, una Administración territorial siempre está presente en lodo el ámbito espacial en el que ejerce sus competencias.

Lógicamente, la misma regla es aplicable a los bienes de las

Comunidades Autónomas"1 y de las Corporaciones locales 52 de

naturaleza patrinionial. Quizás este hecho sea el que ha motivado el l Si i ■ ll N I N

trado por la doctrina administrativista hacia el fenómeno di ll USUi tt|............................................................................................

Además, la usucapión no se circunscribe al derei ho de

propiedad, sino que extiende su acción con normalidad al campo de los derei hos reales en general. Tal es el caso de las

servidumbres, cuya regulai ion i uan do recaen sobre bienes

1987, de 28 de abril, de normas reguladoras del Patrimonio d e la ( A de l 'anal ias ( I K K A de 4-

V-87), así como el artículo 97 del Decreto 133/1988, de 22 de septiembre, p o i e l q u e se aprueba

su Reglamento de aplicación; artículo 45.4 Ley 6/1985, de I 1 de noviembre, del Patrimonio de

Castilla-La Mancha (DOCM de 3-XII-85), asi como e l artículo 102.4 del Decreto 104/1986, de 23

de septiembre, por el que se aprueba su Reglamento (DOCL de 7-X-86). También el artículo 64.d)

del Reglamento hace referencia a la usucapión según las normas de Derecho Civil; artículo 54 Ley

2/1992, de 9 de julio, de normas reguladoras del Patrimonio de la CA de Extremadura (DOE de

28-VII-92); artículo 22 Ley 11/1990, de 17 de octubre, de normas reguladoras del Patrimonio de la

CA de las Islas Baleares (BOCAIB de 17-XI-90); artículo 39 Ley 6/1987. de 7 de mayo, de normas

reguladoras del Patrimonio de la CA de Castilla-León (BOCL de 8-V-87); artículo 41 Ley 7/1986,

de 23 de julio, del Patrimonio de la Comunidad de Madrid (BOCM de 30-VII-86); artículo 14 Ley

Foral 17/1985, de 27 de septiembre, reguladora del Patrimonio de Navarra (BON de 2-X-85).

Debe destacarse que esta normativa de las CCAA toma por patrimonio iodos aquellos bienes y

derechos que pertenecen a cada una de estas diecisiete Administraciones territo riales por cualquier

título. Pues bien, dentro de ellos se distingue entre bienes de dominio público o demaniales y bienes de

dominio privado o patrimoniales. 1 al orientación rompe con el criterio de la LPE que reserva el

concepto de patrimonio para los bienes califi cados de patrimoniales. Curiosa divergencia, que se

apoya en el fondo en una redundancia, como es la de calificar a un bien de patrimonial —hoy en

día el género d e las res nullius no deja de ser un caso de laboratorio, pieza de museo que se admira

en el anquilosado CCv, pero que carece de utilidad—, y que sólo viene justificada por su caiaclei

l i .ulu io nal. Por definición, todo bien está incorporado a un patrimonio, pertenece a un s u j e t o , v

en ese sentido es patrimonial., : De acuerdo con el artículo 80.2 LRL, «los bienes patrimoniales se rigen p,,i s u legislación

específica y. en su defecto, por las normas de Derecho privado». Y el ailiculo 14.1 RBCL remite a

las leyes comunes en lo que se refiere a la usucapión a favor y e n contra de estos entes públicos.>¡ El CCv admite en sus artículos 537 y 546.2 tanto la adquisición de las servidum bres

continuas y aparentes, como la extinción de las servidumbres en general por pres cripción. En

ambos casos se establece un plazo de veinte años. Sobre el dies a quo vid. los artículos 538 y 546.2

CCv.

El artículo 46.1 LA permite a los Organismos de cuenca imponer la servidumbre for zosa de

acueducto o de paso de aguas a terrenos colindantes, con sujeción a su Reglamen to (ai ls 18 y ss),

y al CCv (arts. 557 y ss.). Pues bien, el artículo 34 RDI'II admite de modo implícito la posibilidad

de extinguirse la servidumbre por prescripción, conforme

so Asi lo disponían ya los artículos 11 y 12 del Real Decreto de 16 de mayo de 1835, sobre

adquisiciones de bienes a nombre del Estado, tanto a su favor como en contra suya, con remisión a

las normas comunes. Más adelante, el articulo 31 de la LACHP de 1911, remitió lógicamente a las

reglas del CCv. Hoy hay que atender a los artículos 19.4.° y 25 LPE. MANUEL MARÍA D ÍEZ , El acto

administrativo, Buenos Aires. 1956. págs. 62 y 63. indica que en Argentina se aplica idéntico

criterio.

De modo específico, el artículo 64.1 RM admite la usucapión de los montes públicos de

naturaleza patrimonial a los treinta años de posesión pública, pacífica, no interrumpi da y en

concepto de dueño. El apartado segundo del precepto contempla como supuestos específicos de

interrupción de esas usucapiones —que se añaden a los previstos por el CCv , los

aprovechamientos forestales y las sanciones que por intrusismo imponga la Administración

forestal.

" La legislación autonómica sobre los patrimonios de estas Administraciones es in equívoca al

respecto: artículo 54 Ley 14/1983, de 27 de julio, de normas reguladoras del Patrimonio de

Euskadi (BOPV de 6-VIII-83): articulo 23 Decreto de la Generalidad de Cataluña 323,1983. de 14

de julio (BOE de 21-1-84). por el que se aprueba el Reglamento paia la ejecución de la Ley del

Patrimonio; artículo 9.3 Ley 3/1985, de 12 de abril, del Patrimonio de la CA de Galicia (DOG de

24-IV-85); artículos 50.b. 67 y 74,b Ley 4/1986, de i de mayo, del patrimonio de la CA de

Andalucía (BOJA de 9-V-86). así como los correlativos artículos 123.4, 145 y 154.b del

Reglamento, aprobado por Decreto 276/1987, de 1 I de noviembre (BOJA de 8-1-88); artículo 27

Ley 1/1991, de 21 de febrero, de nor mas reguladoras del Patrimonio de la CA del Principado de

Asturias (BOPAP de 7-III-9 1 |; artículo 38 Ley 7/1986. de 22 de diciembre, de regulación del

Patrimonio de la Dipu-tai ion Regional de Cantabria (BOC de 20-1-87); artículo 57 Ley 1/1993. de

23 de marzo, de normas reguladoras del Patrimonio de la CA de La Rioja (BOR de 27-111-93):

artículo 4S c) Ley 3/1992. de 30 de julio, de normas reguladoras del patrimonio de la CA de la

Región de Murcia (BORM de 14-VIII-92); artículos 43.1 y 49. i d ) Ley 5/1987. de 2 de abril,

del patrimonio de la Comunidad de Aragón (BOA de 7-IV-87); artículo 52 Ley 8/

públicos patrimoniales es necesario busi ai en el CCv53. Cuestión distinta es la verificación de tales limitaciones sobre los

' I I i r i . . I I I ..N - i i A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

L A P R E S C R I P C I Ó N A D M I N I S I R A I I \ \

lili lli d( dominio público. Tras algunas vacilaciones, nuestro sistema ha...........Ilditili» l.i n 'i'l.i de rechazar las servidumbres del Derecho civil sobrebli i i ' ■ demaniales; sólo serán admisibles en ese ámbito los llamados de-rechos ri Bli I ad..........strativos, normalmente adjudicados mediante conce-

..... v. i I , , hl explicado CALERO RODRÍGUEZ, en relación con el demanio

" i irltimo li o' ■ • H e 78 l a dificultad estriba en el carácter perpetuo

con que nuestro Derei ho l ivil diseña las servidumbres, pese a la posibilidad de SCI redimidas l 'oi conlra, autorizaciones y concesiones son límites tem-porales, que se extinguen con la desafectación.

I n la dirección contraria, los bienes de dominio público comportan ministerio legis luda una serie de limitaciones y servidumbres sobre las propiedades adyacentesv'.

En cuanto a los derechos privados sobre el demanio, tuvo especial importancia la hoy derogada prescripción de los

78id SEBASTIÁN M AR I ÍN-RETORTILLO BAQUER , Titularidad y aprovechamiento de las

aguas Madrid, 1995, pág. 222, que entiende que la intención de la Ley de aguas del siglo

aprovechamientos de aguas. La Ley de Aguas de 1866-79 (art. 149), de donde arranca la distinción entre usos comunes y privativos, permitió que el derecho al uso privativo de las aguas públicas se adquiriese por prescripción de veinte años. Además, naturalmente, cabe alcanzarlo por concesión administrativa. Esta previsión fue sancionada después por el artículo 409 CCv. Con aplauso de la doctrina v>, la nueva LA de 1985 suprimió esta centenaria posibilidad, admitiendo únicamente que por ley o concesión SC lli Mi B el U 10

privativo del demanio hidráulico57. En cualquiei caso, debe Inll ll................................que por esta vía no se ganaba la propiedad de las aguas públil BS, sino un derecho real consistente en su aprovechamiento privativo

4.2. VA dogma de la imprescriptibilidad

del dominio público y su

corrección por la tesis de GA R C Í A

D E EN T E R K Í A

El dogma. Con la voz dominio público se r e f i e r e n u n a s e n e d e

propiedades especiales caracterizadas por su orientación a una utilidad pública l a trans cedencia de ese fin justifica el sometimiento a un régimen jurídico peculiai de utilización y protección, tendente a garantizar la efectiva satisfacción del uso o servicio público que se pretende atender con esos bienes.

ciado años antes, precisamente por uno de sus estudiosos. FERNANDO FUENTES

BODI i ns. La prescripción de las aguas públicas (como mito y como realidad jurídica).

Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1972, pág. 14, admitía en la

introducción que su trabajo se centraba en «una institución en crisis, es decir, (...)

amenazada de convertirse, en periodo más o menos largo, en materia histórica».57 Vid. el artículo 51.1 LA. Para no dar lugar a polémicas interpretativas, su

apañado

segundo recoge la prohibición expresa: «no podrá adquirirse por prescripción el

derecho

al uso privativo del dominio público hidráulico».

En cuanto a los modos de extinción del derecho real, el artículo ^2 deslinda

c o n co rrección el cumplimiento del término concesional y la caducidad de la

concesión, impu table a la conducta del titular, y a la que se aludió en el anterior

< apílalo < ou anteriori dad el articulo 411 C C v admitía la caducidad y el no uso

durante veinte anos, conceptos que FUENTES BODELÓN , op. cit., págs. 143 y ss..

trataba de diferencial l encase en enema que, según la STS l - I X -97 (civil, Ar.

6431, Martinez-Calcerrada Gómez), el articulo 64 2 LA (caducidad de los

aprovechamientos de aguas por l a inleiiupeion e n e l u s o durante tres años) ha

derogado ese articulo 41 1 C C v .58 FERNANDO FUENTES BODELON concluye en op cit. pan 41), q u e l a naturaleza

del

al CCv, al reiterar la previsión civil por la que el uso de un cotitular evita aquel efecto para t o d o s

Finalmente, téngase en cuenta que. conforme al artículo 21.1 in fine LC, las servidumbres que

impone el demanio maritimo-terrestre sobre las propiedades colindantes son imprescriptibles.

"■' li AN RAMÓN CALERO RODRÍGUEZ . Régimen jurídico de las costas españolas, Ed. Aranzadi, 1995,

págs. 523 y ss. Hoy el artículo 8 LC rechaza todo derecho de uso y aprovechamiento que no sea

adquirido conforme a la propia ley. Sobre este punto, vid. el artli ulo de ENRIQUE MARTÍNEZ

USEROS , «Improcedencia de las servidumbres sobre el dominio público», en Estudios dedicados al Prof.

García Oviedo, Sevilla, 1954, páginas I 7( i y ss.

I i u e i i a muestra de ello son los artículos 20 a 30 de la Ley 25/1988, de 2 9 de ¡ulio,

de carreteras, v los artículos 20 a 30 (curiosa coincidencia) LC, que califica a las servi-dumbre! q u e establece como imprescriptibles. A partir de este dalo, según CAÍ I u n

R ......tlOI i •' op cit., pág. 527, se debe «mantener una concepción amplia del dema-nio, q u e no s e integra sólo por el dominio público, sino también por otros derechos

i c a l e s . .

derecho al aprovechamiento adquirido por prescripción e s l a d e . . u n ,1, - i e , ho real idmlnistrativo, consistente en la atribución a uno 0 v a n o s usuario! de l. i prefi ri ni >.< d.........................................................................................................................................................exclusivo y excluyeme en la utilización de unos i , uníale, público! para n ■ ...........................de

los derechos especiales recogidos en la Ley de Aguas S, li il a di Ufl dlftl I '"

idffllnl Itri

tivo singular y cualquier intento de asimilarlo i o n di reí I..............................I lltl........ll i

79 lli lólu

contribuirá a desvirtuar su propia y peeuliai naturaleza»Precisamente el tratamiento por la SIS 2 1 I I / • » l A i K I N Roldan M...........................

80......

derecho de aprovechamiento de aguas subterránea! adquirido poi i '" •'M.................................ho) | no es posible, según los artículos 12 y 65 a os I A i ..................10 u u derei hu dürtlI

11..............................................................................................................."■

una seria critica de Luis ORTEGA Ái.v MU z. en IU ( omentl........................I lo • |H . . I>II

di I •••81

públicas subterráneas: la titularidad de la auloi i /.n i o n del m i , ulo M di ll I l) f

ÜJ Ayililn

y el control de la Administración en la dclcimuui i o n d e l ,.....................uní,, ,1, |u I

l|..................................................................................................................ll!mientos privativos ganados por prescripción», REDA, n.° 6 (19731 pl||

82

79id SEBASTIÁN M AR I ÍN-RETORTILLO BAQUER , Titularidad y aprovechamiento de las

aguas Madrid, 1995, pág. 222, que entiende que la intención de la Ley de aguas del siglo

80id SEBASTIÁN M AR I ÍN-RETORTILLO BAQUER , Titularidad y aprovechamiento de las

aguas Madrid, 1995, pág. 222, que entiende que la intención de la Ley de aguas del siglo

81id SEBASTIÁN M AR I ÍN-RETORTILLO BAQUER , Titularidad y aprovechamiento de las

aguas Madrid, 1995, pág. 222, que entiende que la intención de la Ley de aguas del siglo

82pasado lúe introducir la referencia a la prescripción como disposición

transitoria, para .....1.....1 lltuaciones ya consolidadas. El destronamiento de la institución ya fue aniin

lli" I I ..............' l(*)N Y I \...........D A D I N E I O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

I I itlti i' i..........i i ' ' m i la reforma de la LAP mediante Ley 4/1999, de 13 deSilero ( I I O I (li l l I 99), i | i i e suprime en el mencionado precepto la des-11' o i n i i o 11 ncu,......di valoi interruptivo a la exigencia de responsabili-• i id i.....i di i i" i " i i , i l de la Administración respecto de la acción patri-

i i i i i n i i i l '83

'

CAPITULO IX

LA PRESCRIPCIÓN SANCIONADO RA

1. PRESCRIPCIÓN PENAL Y PRESCRIPCIÓN ADMINISTRATIVA

SANCIONADOR A

Es de sobra conocido cómo el Derecho administrativo sancionador en general se alimenta de los mismos principios inspiradores que el Derecho penal'. De hecho, se trata de una rama relativamente reciente, desgajada del común tronco del Derecho represor84. La propia Carta Magna al equipa-

83 Excede el propósito de estas páginas el remontarse hasta ese punto, liaste con re cordar la reiterada insistencia del TC sobre este punto, ya enunciada en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2. Esta doctrina ha sido también invocada en las SSTC 2/87, de 21 de enero. FJ 6, y 29/89, de 6 de febrero, FJ 6, entre otras. Respecto al artículo 25.1 CE, lanío la STC 42/87. de 7 de abril. FJ 2, como la 3/88. de 21 de enero. FJ 4, proclaman como aplicable indistintamente al ámbito penal y al administrativo sancionador la cuantía material y de alcance absoluto ínsita en este precepto, consistente en la predeterminación normativa de las conductas ¡lícitas y sus correspondientes sanciones.

84Del todo coincidente es la línea mantenida por el TS, incluso antes de 1978. Asi lo explica la STS 30-111-87 (Ar. 4162. Delgado Barrio). En una serie de sentencias, en l a s que suele ser ponente Delgado Barrio, además de insistir en la misma idea, el l 'S desglosa diversos aspectos de esa comunidad de principios aludida. Vid. las SSTS 30-111-87 (Ar. 4162), sobre el principio de legalidad; 22-11-88 (Ar. 1378), sobre la relroactividad de la norma sancionadora más favorable; 31-XU-88 (Ar. 10278), sobre el principio de propor cionalidad; 20-XII-89 (Ar. 9222, Oro-Pulido y López), sobre el principio de tipicidad; 12-111-90 (Ar. 1959), sobre la reincidencia; 18-IV-90 (Ar. 3601), sobre el principio de proporcionalidad; 20-VI-90 (Ar. 5218), sobre las garantías del proceso administrativo; 26-111-91 (Ar. 2303, Muidlo Martín de los Santos), sobre la presunción de inocencia.; Sobre la génesis del Derecho administrativo sancionador es indispensable la con sulta de IIKINZ MAIII .S . I'rohlemas de Derecho penal administrativo. Edersa, 1979. traducido por José Mana Rodrigue! Devesa S e líala de una obra postuma, centrada en el

"' Por cierto, que esta mejora no constaba en el texto del proyecto de ley que el Gobierno

envió a las Cortes, sino que fue introducida mediante enmienda del Senado.

408 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

raí materialmente las sanciones administrativas con las penas del Derecho penal en el artículo 25, ofrece un marchamo de garantía a esa participa c i ó n

principal común85. La prescripción sancionadora no es una excep ción, y m i r a

hacia la prescripción penal, de la que recibe su orientación, en particular en todo lo referente a su fundamento, apreciación de oficio y efectos cuando se consuma86.

85caso alemán, pero con una extensa segunda parte dedicada al Derecho comparado. Allí se sostiene que, mientras «el injusto criminal atañe a los fundamentos o valores éticos bási cos del orden jurídico, la infracción administrativa únicamente al interés del Estado en la realización irreprochable de sus tareas administrativas, las cuales nada tienen que ver con el orden jurídico» (pág. 7).los esfuerzos de la doctrina alemana e italiana de principios de siglo que pretendían demostrar la naturaleza independiente del ilícito administrativo, aparte de no alcanzar su objetivo, estaban sencillamente condicionados. Como explica BLANCA LOZANO , La extinción ,1c tas sanciones administrativas y tributarias, Marcial Pons, 1990, pág. 30, se sen tía fuertemente la necesidad de construir un sistema sancionador independiente del pe nal, poi la manifiesta inadecuación de sus sistemas y órganos represivos tradicionales, demasiado rígidos y lentos.' ( '// la ponencia de EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA en las jornadas celebradas en junio de 1994 en la Universidad Carlos III, publicada en Ciudadanos y reforma administrativa, Madrid, 1995, págs. 198-199, donde se hace eco de la posición de nuestro TC. En el mismo sentido, RAMÓN FALCÓN Y TELLA , La prescripción en materia tributaria. La Ley, Madrid, 1992, pág. 259, para quien «existe un núcleo básico de principios que, por imperativo constitucional, han de respetarse tanto en la configuración de los ilícitos penales como en la regulación de las infracciones tributarias no criminalizadas». JOSÉ GARBERÍ LLOÜREGAT , El procedimiento administrativo sancionador, 3.a edición, Tirant lo Blanch. Valencia, 1998, págs. 71 y ss., niega la diferencia ontológica entre los pares conceptuales infracción-delito y pena-sanción.

86 Ya la STS 10-VI-74 (Ar. 3207, Botella Taza) consideraba la prescripción como perteneciente a la misma Índole represiva de toda ordenanza sancionadora, tal como se infiere del Derecho penal. En consecuencia, como asegura Luis RODRIGUEZ RAMOS, «La prescripción del delito y derechos fundamentales (comentario a la STC 152/1987, de 7 de octubre)», en La Ley. 1988-2. pág. 903, «mediante la prescripción se extingue la respon sabilidad penal y la acción para su exigencia ante la jurisdicción o en vía administrativa, en el caso de las infracciones no criminalizadas— afectando lanío al contenido como al continente del proceso penal (o del procedimiento sancionador)». Según la STS 26-V-87 (Ar. 5850, Delgado Barrio), «si en el proceso penal el lema de la prescripción tiene la condición de articulo de previo pronunciamiento, en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración habrá de examinarse como cuestión previa»

L a prescripción penal se conoce desde antiguo, pese a las retid ni I I que suelen mostrarse a lajusticia o legitimidad de u n a instituí i o n poi ll qui se extingue la responsabilidad criminal, aunque s u s orígenes no están i.m estudiados como el de la prescripción civil. La l.c\ luí la de adulltrlls, que es u n a de las leyes matrimoniales de Augusto, aprobada el a n o I S .it , señaló u n plazo de prescripción de cinco años para los delitos e n ella contemplados\ Desde entonces se ha ido generalizando el instituto para todo tipo de infracciones penales. En el Derecho germánico la a c c i ó n penal se sometió a un margen de prescripción mucho más holgado, de treinta años. En el Derecho intermedio se estableció, por razón de s u gravedad, la regla de imprescriptibilidad de algunos delitos, como el de duelo y los de lesa majestad. Es bastante adelante, ya en el siglo xiv, cuando comienzan a perfilarse técnicamente los requisitos de la prescripción, como el valor interruptivo de las conductas criminales realizadas durante su transcurso87.

En el Derecho público la prescripción sancionadora y la prescripción de créditos han seguido una evolución independiente, que curiosamente tiende a converger. De manera que hoy es posible englobar ambas mani festaciones dentro de un género más amplio designable como prescripción administrativa. Esta figura tendría dos vertientes, pero más bien por razón de la materia sobre la que opera (derechos de naturaleza patrimonial versas responsabilidad derivada de infracciones y sanciones), que por el perfil propio de la institución. En ambos casos estamos ante dos potestades administrativas, por naturaleza imprescriptibles, pero condicionadas temporalmente en su ejercicio.

El TS matiza con buen criterio, en la escueta y enormemente acertada STS 5-XII-88 (Ar. 9320, Cáncer Lalanne), que la prescripción de u n a infrai ción «no se refiere a la prescripción adquisitiva o extintiva de a c c i o n e ' , o derechos, lo que pudiera entrar en el poder dispositiva de las pal tes, H'ffún

87 Sobre la prescripción penal en general puede consultarse la obra citada de V i HA BARROS en

la nota anterior, especialmente en sus ¡jij 2 y 3. dedicados ll estudio de l o s fundamentos y naturaleza jurídica del instituto. El mil o i encuentra inaceptable la tesisprocesal sobre la prescripción (pág. 43), inclinándose por su , alilu a, ......omo modo deextinción del derecho de castigar del Estado o, mejor dicho, del poder punitivo en un , aso concreto. En España destaca el libro más breve de LORENZO MORILLAS CUEVA , Acerca de la prescripción de tos delitos y de las penas, facultad de Derecho, Granada, I OSO

llamados delitos contra la humanidad—, se introduce un plazo de prescripción do tres Irlos

para los delitos menos graves, se equiparan los plazos de los delitos de nípula v , alumina

en un año, y se aumenta la prescripción de las faltas a s e i s meses En ( u.inio a las tullí i > -

nes el techo máximo de prescripción se reduce de treinta y cinco a veintíi u n 0 .....................■S ÓSCAR N. VERA BARROS , La prescripción penal en el ( / ', I ,1 llibhográfli a Vrgi n tina, Buenos

Aires, 1960, pág. 6.

féngase en cuenta que en 1995 se ha aprobado un nuevo texto d e l ( T. que reemplaza al

anterior (TR de 1973, afectado principalmente por una reforma en 1983) l a regulación de la

extinción de la responsabilidad criminal se corresponde casi poi entero con la redacción anterior. En

cuanto a la prescripción, aparte de las novedades q u e ,,• comentarán en su momento, se

introducen modificaciones en los plazos v . i .,• declara la imprescripti bilidad de los delitos y

penas por genocidio - asumiendo asi pao lalnicnte l o s postulados del proyecto de Convención de

Naciones Unidas de 27 d e noviembre d e I9(,K sobre los

LA PRESCRIPCIÓN SANCIONADORA

■110 P R I S C R I P C I Ó N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S I R A I l \ o

/,/ doctrina civil, sino a una condición objetiva necesaria para que le ejerza el poder sancionador de la Administración, obligatoria paraéita, e Irrenunciable para el infractor; para que la sanción adn................strativasea válida en derecho, es preciso no sólo que los actos realizados estén i n

cluidos en la norma sancionadora, sino que, además, la sanción se imponga de conformidad con la norma de procedimiento, y en el plazo exigido por la Ley; el transcurso de ese plazo sin que se imponga la sanción determina la imposibilidad legal de efectuarlo, y si se ha hecho, se produce la nulidad radical de la sanción impuesta». De tal forma que, en palabras de la SIS 15-XI-88 (Ar. M084, García Estartús), «no puede aceptarse que se invoque la incidencia de un interés público para mantener una sanción que devino inaplicable por la inactividad de la propia Administración». En este senci llo planteamiento, como condición temporal y objetiva de ejercicio de una potestad, se resuelve el problema de la prescripción administrativa '. Recien -temente TRAYTER y AGUADO han incidido en esta perspectiva 8.

2. EL DISCUTIDO FUNDAMENTO DE ESTA

PRESCRIPCIÓN

Es una cuestión a la que se han dedicado ríos de tinta —particularmente en la doctrina penal—, y a la que es difícil poner un punto final. Como ya se ha manifestado supra, en este terreno encontramos arenas movedizas, puesto que con facilidad se tiende a una subjetivización que justifique el efecto extintivo que la prescripción conlleva. El problema está en que tal tendencia conduzca a

la introducción de elemento! volitivo M ol Ti j|lmenjurídico concreto de la prescripción, supeditando III "i......................\ Idad I laconcurrencia de aquéllos. Tal como se viene reiterando, pifl QUi ll pie .

cripción se produzca basta con el elemento objetivo «le la Inai tl\ Idad e n un periodo de tiempo, junto con el requisito de la mipui . i t ion ,1, tal Inai tividad al sujeto perjudicado por la prescripción''

En concreto, el Derecho penal ofrece un amplio abanico de , onstrui ciones; desde las teorias absolutas de la retribución y de la pena que rechazan la posibilidad de prescripción, al menos en los delitos dolosos, como subterfugio de la impunidad—, hasta las teorías llamada:, ion eccio nales —que fundan la prescripción en la presunción de rehabilitación o enmienda del delincuente, acreditada por el hecho tic no haber vuelto a delinquir—. Entre medias hay quienes defienden la prescripción como renuncia del Estado a castigar un

ilícito 111 o, más eufemísticamentc hablando, como pérdida de memoria o aquietamiento de la sociedad ", incluso como perdón de la misma. En definitiva, los penalistas explican

' Es muy importante destacar la naturaleza objetiva de la prescripción. Como afirma la STS 22-

1-90 (Ar. 553. Reyes Monterreal). su fundamento «no radica en la subjetiva intención o voluntad

del órgano administrativo de abdicar o renunciar, siquiera implícita mente, al ejercicio de su

derecho a sancionar, s i n o e n l a o b j e t i v a i n a c t i v i d a d d e l m i s i n o e n e l t r a n s c u r s o d e l

t i e m p o » . Por contra, en un pronunciamiento algo posterior, con el mismo ponente (STS 22-III-

93, Ar. 1629), se estima que, para que se produzca la pres cripción de una infracción, junto al

transcurso de un plazo «se requiere la electiva o de-ducible voluntad por parte del órgano de

abdicar de su referida potestad».10 Cfr. MANUEL COBO DEL ROSAL y TOMÁS V IVES ANTÓN . Derecho penal, parte gene-

ral. 4.' ' edición. Tirant lo blanch. Valencia. 1996. pág. 866.11 SSTS 9-V-97 (penal. Ar. 4502. Vega Ruiz) y 30-V-97 (penal, Ar. 3638, Vega Ruiz).

Explica la STS 30-XI-63 (penal. Ar. 4790, Espinosa Herrera) que el instituto de l a prescrip-

ción del delito «es de orden público y de política penal, pues se funda en el aquietamientoque se produce en la conciencia social cuando por el transcurso del tiempo le atenúa el

estado de intranquilidad que el hecho delictivo produce y en la necesidad p a r a e l ordensocial ile que, pasado un determinado lapso de tiempo, se elimine toda inceiluliuiibie e n l a s

relaciones jurídicas». Declaración en la que debe subrayarse la refereni I . I a l a I C g u r i d a d

jurídica como elemento fundante de la prescripción, l . a sentencia a ñ a d e sorprendentementeque de lo anterior «se desprende que la institución examinada tiene p u c o d e común I " i i l a

prescripción extintiva civil, y en cambio su a f i n i d a d es t a n m a n d e , m i l a . a d u i idad quicasi se identifican, lo que trae como secuela necesaria el aceptarla a l sei pedida, O p r O l lunariaex o/icio con sus efectos extintivos en cualquier e s t a d o del procedimiento e n qui I I n i , u n

fies te». Sin embargo, en esa aproximación de figuras se olvida e l d a l o eicni lli d e l a i n i e i i i u n

pibilidad, que permite mantener el cordón umbilical con la prescnpcion civil I n o , l n l . n l

lo que se trasluce en esla sentencia es que la apreciación de oficio d e l fenómeno l l ...................i »

gran medida S U régimen jurídico, aproximándolo al de la caducidad, s i n q u e lleguen a I • • "

fundirse Es una idea en la que se viene insistiendo en esle lraba | o

En el concreto ámbito sancionador o represivo, la STS 26-V-87 (Ar. 5850. Delgado Barrio)

afirma que «la idea del plazo, por razones de seguridad jurídica —art. 9.3 CE—. resulta esencial a

la hora de actuar la potestad sancionadora». El sentido de la prescrip ción es sencillamente impedir

el ejercicio tardío por el Estado de sus facultades punitivas.

L A P R E S C R I P C I Ó N S A N I I I I N \ | \ I I I

I I ' n o a i n r i I O N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

L A P R E S C R I P C I Ó N S A N l | i I N A D I l l \

ll pi ICI Ipi ion en términos de restablecimiento del orden perturbado por laI oml llón de un delito. Otra cosa es cómo desaparece esa perturbación l2.II t i i i i > .1 l a s a u i c i m i e s , se aducen también razones de índole pragmáti- i a i omo l a dificultad de allegar con el transcurso del tiempo medios de prueba y de defensa de los hechos acaecidos.

I II < l i ampo administrativo sancionador la prescripción tiene una fun-damentdción dual, según nos coloquemos en la perspectiva del ciudadano o d e l a Administración. Para el primero, la prescripción es una garantía que traduce o expresa un principio esencial en este campo, como es el de la contigüidad temporal entre infracción y sanción, y que tiene su anclaje en el principio de seguridad jurídica: el administrado debe conocer con certeza hasta qué momento es perseguible la conducta ilícita por él cometida '-\

Además, desde el punto de vista de la Administración, la prescripción sancionadora es una exigencia del principio de eficacia administrativa. También se puede decir, adoptando un tono desmitificador —téngase en cuenta que las infracciones administrativas no despiertan, generalmente, la alarma social propia de un ilícito penal— que en la sociedad moderna el hecho de la prescripción responde a una necesidad mucho más simple, como es la de pasar página. Y es que las relaciones en general —y desde luego las jurídicas se desarrollan con tal velocidad que no es posible hoy estar pendiente de lo que ocurrió años atrás. Entiendo que los plazos desmesurados e l e prescripción s o l o

consiguen que la Administración tenga q u e estai pendiente de muí nos más s u p u e s t o s y expedientes sancionadores

Di modo conoIIltdoi Ion MARIA RODRÍGUEZ OEVESA y ALFONSO SERRANO GÓMEZ ,

/ ' , / , , / , , , pttHll •>/'./'!"/ partí g i n c t u l . I N . " e d i c i ó n , D y k i n s o n , M a d r i d ,

1 9 9 5 . pág. 6 8 1 .

• m n ' ..........n q i i l K ( I ihihl.im, tilo d i ll prescripción e s múltiple. C o n e l t i e m p o

l a p r e t e n -

IÓH i .....................ll bllll i \ termina D O I I omtiderarse i n c o n v e n i e n t e s u

e j e r c i c i o , t a n t o d e s -

. |l i i .. . .1 • di ' I t l i 1 Irlbutlvo V d e l. i p i c \ e n e i o n g e n e r a l , c o m o e n

r e l a c i ó n c o n l o s f i n e s

.........lli idori di I i i " " i S e d e s t r u y e n l a m i n e n o s e h a c e n d i f í c i l e s l a s

p r u e b a s , d i f i -

u l l M I l l l l l l ..................i i i • o i i . i l i l i - d e l p i o c e s o , v s e p r o d u c e n c a m b i o s e n

l a p e r s o n a l i d a d

d i l di l ..........lli l)lli pui d i n Ilegal i anular s u e n e r g í a c r i m i n a l a

c o n s e c u e n c i a d e l o s e s -

i n i y o88

i h i i n 'i i| u c ocasionen l o s a n o s » .

88JUAN MANUEL TRAYTER J IMÉNEZ y V ICENC ACIJADO i C I IDOI A . Derecho administrativo sancionador: materiales, Ed. Cedecs, Barcelona, 1995, págs. 99 y ss., proponen una aproximación dual al instituto de la prescripción. De un lado, como medio de extinción de la responsabilidad administrativa sancionadora del parlicular. De olio, como límite al ejercicio de una potestad pública, que se justifica desde la concepción de aquélla como poder otorgado por el ordenamiento jurídico con un

" ............. I ........ - i > i . s . i l u S I S 1 . 1 - 1 1 - 9 1 ( A r 1 2 2 3 . M o r e m l l a

R o d r í g u e z ) , l a p r e s c r i p -

■ .......i ...............i • i U n d e q u e s e a p i n i n a l a r e a c c i ó n s o c i a l a l

i n c u m p l i m i e n t o d e l a n o r m a -

|| i i ......... |ldl poi la amenaza de la s a n c i ó n p r e v i s t a en l a L e y

a d m i n i s t r a t i v a » . D e b e

.........dui ll l l i ...........I fundamento de la p r e s c r i p c i ó n h a c i a l a m i s m a ¡ d e a d e

s e g u r i d a d

11 II i < 11 • . > , | u e p i e , u l e todas Le, m a n i l e s i a c i o n e s del i n s l i t u t o ( a r t .

9 . 3 C E ) . E s e p r i n c i p i o

qui darla ul...........lu si no se previese un p l a z o p r e c i s o p a r a el ejercicio d e l a

p o t e s t a d

■anolonadora (THAYTKR y AGÍ I.DO, o p cit., pág. 9 9 ) . Referencias a l a

¡mprescriptibilidad d i l a s n l i . i , i i o n e s tal como l i c e o a r e c o g e r , p o r

ejemplo, e l a r t í c u l o 9 4 RDU. s o n c o n s i d e - i . i d a i p o i eitoi autores c o m o

auténticos fósiles jurídicos.

a l a vez (al modo de un equilibrista que pone e n man lia multitud d e pía los girando sobre unas varillas), preocupándose casi n í a . d e

i n i e i i i m i p u los plazos de prescripción (es decir, de mantcnei vivos

l o s expediento sea, de que no se caigan los platos que están guando), q u e , d e verdad, ejercer su potestad sancionadora. Con el agravante d e q u e ion ,••.,>■, casos pretéritos y anquilosados (los platos que ya apenas pilan \ amena zan con caerse) los que más estorban y retrasan a la Admitir,h . u i o n , poi que demandan un mayor esfuerzo para sacarlos adelanle I ) c i nudamente, estar pendiente del pasado impide mirar hacia adelanle " i n o , e olvide además que, sólo de esta manera, con la persecución rápida de ¡nfraccio nes recientes y la tramitación ágil de los oportunos procedimientos s a n cionadores, se consigue que la Administración sea realmente eficaz en el plano de la prevención general y especial de nuevas conduelas ¡licitas.

3. EL OBJETO DE LA PRESCRIPCIÓN

SANCIONADORA

Si la prescripción, en general, produce efectos extintivos, la prescripción sancionadora determina en concreto la extinción de la responsabilidad administrativa dimanante de la comisión de una infracción o de la imposición de una sanción. La referencia convencional a la prescripción de las infracciones y sanciones, no pretende afirmar que, al alcanzarse el tiempo de prescripción, haya que tenerlas por inexistentes". Aunque infracciones y sanciones son el campo de acción del mecanismo que estudia mos,

alcance v unas dimensiones que es preciso respetar. Sin duda ésta es la óptica acertada del Fenómeno, de manera que la referencia a la extinción de las infracciones por prescripción es mas bien un efecto indirecto de este ejercicio condicionado de la potestad sanción,idoiafas ideas del trabajo citado traen causa en un eitudio auieiioi de AGI v D O i CUDOLÁ . «I a prescripció en el Dret administratiu sancionadoi llmil temporal a l 'excercici de la polcslal i forma d'extinció de la responsabihlal adminístrate a iani ionadora», RJC, 1994 In " ll, págs. 9 a 45.

donde realmente incide la prescripción es en l a responsabilidad en este caso administrativa , que es la que desaparece 0 s e píenle En defi nitiva, si el ejercicio de la potestad sancionadora n o s e ajusta a ciertas condiciones, se extingue la responsabilidad dei ivada d e

u n a mli acción ".

14 JOSÉ MALÍ OÍ 0 \ m i . \ y FRANCISCO ORM M l R A I I i s , Din lomillo /urldli 0

Itglllatlvo, 2 . " edición, Valencia, 1950, voz «prescripción de lu a i i m u p e n a l . , p a c

I I I U . . N u e s i i o i p c o n i m p r o p i e d a d d e l e n g u a |c. p u e s t o q u e lo q u e

p r e s e n i l , - n o i , e l , l e í l i o q u i n o puedi horrai s e . s i n o la acción p e n a l » En el m i s m o s e n t i d o , IIWUHIH I IUIIIIIUM, IIU , u . | > u u 1621 1 A s i lo h a e x p u e s t o RAMÓN I-AI CON N II I I V II/I , u plg 11.1 I I q t l i pill I ...................

m í a del lenguaje s e h a g a r e l e í e n e i . i a l a p i e s , i i p , i o n d e l a m i l i ........|l I , , , . / . m u . H(llno puede «ocultar la verdadera naturaleza del instituto d i l a p o , i i | ..........................|ui • proyectac o m o h e m o s d i c h o , sobre l a responsabilidad derivada d e l u n i l i m ■ i o n . y

« i l u » l u í isni Ionesy a i m p u e s t a s , s i e n d o l a Imposibilidad d e ejeri U n l a , p o i , i i . l ...... pilllllll " i ..................................................................................................................................... I ' ' U ,

indirecto de tal prescripción»L a s i d e a s c o n t e n i d a s e n e l ( u p i l u l o \ II , 1 , 1 I d ....p i e w , H a . pilblll • • ! ........

I ' ' Ih a b í a n sido a v a n z a d a s p o i e l a u l o i e n u n a u l n a a n l e n o i lihilm, l'l'lll

414 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

('orno consecuencia de lo anterior, y desde el punto de vista de la potes tad que se pretende ejercitar, la prescripción se presenta como un fenómeno impeditivo "', al constituir un presupuesto temporal habilitante del ejercicio de la potestad sancionadora. Las potestades, en cuanto que poderes genél i eos, no son susceptibles de prescripción, puesto que no se agotan con su ejei cicio y, evidentemente, ni el poder punitivo ni el sancionador exceptúan este principio. Sin embargo, la reacción del aparato sancionador ante cada contra -vención cometida no puede dilatarse más allá de un límite temporal prefijado, qtie condiciona su validez. Alguna doctrina se refiere simplemente a un pretendido ius puniendi del Estado para castigar, que constituiría el objeto cic la extinción. Sin embargo, más que un derecho subjetivo a perseguir ilícitos administrativos 89, el Estado ejerce una potestad pública de ejercicio obliga-torio, que es algo distinto ls.

Ln cuanto a la extensión de ese efecto extintivo, ll |urlsprudi ni ll viene entendiendo que la prescripción sólo produce ele, tOI 6Xtlnti\ 01 lobn las consecuencias estrictamente punitivas derivadas de los lie, hos COmi ti dos, y no de otras obligaciones de carácter objetivo derivadas de he. mismos hechos infractores, que se someten a sus propias reglas " (lomo ha 6SCI ItO CALERO RODRÍGUEZ, «en sentido estricto, se excluyen del concepto de san ción las consecuencias indemnizatorias, reparatorias o rescisorias que ,e pudieran derivar de la infracción»2,). Esta diferencia entre responsabilidad administrativa y la obligación de reponer las cosas a su oslado oí iginal está bien marcada en la legislación especial sobre sectores demaniales como las aguas90, las costas91 y los puertos92. Sólo en materia de montes el destino de ambas viene anudado93.

89ciencia en materia de infracciones y sanciones tributarias. Instituto de Estudios Fiscales, Monografía n.° 76, Madrid, 1990. La mención que se ha recogido figura también en la pág 19 de este estudio."' liste sentido está muy claro en la Ley alemana de 1987 sobre infracciones adminis-nativas (OWiG). Respecto de la prescripción de las infracciones, establece en su $ 31.1 que, por medio de este mecanismo, «se excluye la persecución de los ilícitos administra tivos y la imposición de consecuencias accesorias». Y en cuanto a las sanciones se prevé cu el § 34.1 que «una sanción pecuniaria firme no puede ejecutarse una vez transcurrido el plazo de prescripción»." Es tradicional la referencia a un pretendido ius puniendi del Estado en la persecución de los delitos, que tendría su versión paralela en el ámbito administrativo. José MARÍA RODRÍGUEZ DEVESA y ALFONSO SERRANO GÓMEZ , op. cit.. pág. 681, a pesar de encuadrar la prescripción, dentro de las causas de exclusión de la pena, como una de las causas de extin ción de la responsabilidad criminal, vienen a definirla como «la extinción por el transcurso del tiempo del derecho del Estado a imponer la pena o a hacer ejecutar la pena ya impues ta». GARBERÍ LLOBREGAT , op. cit., pág. 162, en tono conciliador mantiene que «el discurrir del tiempo de prescripción determina la imposibilidad de ejercitar dicha potestad (que al fin y al cabo no es sino la atribución de un derecho, el ius puniendi. que el ordenamiento jurídico confiere a los poderes públicos)». Como ya explicara SANTI ROMANO , Fragmentos de un diccionario jurídico, traducción de Santiago Senlís Melendo y Mariano Ayerra Redin. Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1964. págs. 102-103, el delito no es violación de un derecho subjetivo público, sino violación tic un deber, que puede traducirse en perjuicios a los particulares sujetos en virtud del principio general del Derecho neminem laedere. Pero ese deber no tendría correspondencia directa con un derecho subjetivo.Con acierto, el Reglamento CEE 2988/74. de 26 de noviembre, relativo a la prescrip ción en materia de actuaciones y de ejecución en los ámbitos del derecho de transportes y ile la competencia (DOCE de 29-11-74). indica en su artículo I que se sujeta a prescripción <•/ poder iíe la Comisión para imponer multas o sanciones.

90 El articulo 327 RDPH establece plazos de prescripción distintos para las inlia, i lo nes administrativas (dos meses) y para la obligación de reponer las COMI a IU lltldo primitivo o de reparar los daños causados (quince años).

91- El articulo 92 LC, tras establecer los plazos de prescripción de las infraccionesañade que «se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado ame .....cualquiera que sea ei tiempo transcurrido». En la restitución se eonsidei.i in, luido con forme al articulo 1 79.2 RC, el deber de devolver a la Administración el benefli lo obteni do de modo ilícito A lal efecto, la resolución sancionadora fijará un plazo para el , uní plimienlo de esta obligación imprescriptible (art. 95.1). Ademas, cuando se produzcan daños irreparables y perjuicios, y en caso de que la restitución y reparación sean impon bles, se determinará la indemnización que proceda (art. 100.1).

92 El articulo 327 RDPH establece plazos de prescripción distintos para las inlia, i lo nes administrativas (dos meses) y para la obligación de reponer las COMI a IU lltldo primitivo o de reparar los daños causados (quince años).

93' ' En efecto, conforme al articulo 475.2 RM. la obligación de indemnizai daños \ perjuicios «no podrá ser exigida por la Administración Forestal cuando ésta, por razón de prescripi ion o poi cualquier otra, no haya sancionado ni pueda sancionar la infraci ion

LA PRESCRIPCIÓN SAN( ll IN \I n i|< \ I I

414 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

En el Derecho italiano se plantea una disyuntiva parecida, tal como expone ALFREDO MOLARI,

voz «Prescrizione del reato e della pena (diritto pénale)», en Novissimo Digesto Italiano, t. XIII.

Unione Tipografico-Editrice Torinese, Turín. 1968, pág. 681.19 En efecto, la STS 24-1-91 (Ar. 336, Sanz Bayón), relativa a la corta ilícita de arbolado,

entiende que la prescripción sólo abarca a las infracciones y sanciones, esto es, a «las res-

ponsabilidades de carácter correccional dimanantes de la conducta sancionable» (en este

caso, la responsabilidad administrativa y la obligación de indemnizar daños y perjuicios

a terceros). Sin embargo, la prescripción no extingue la obligación de repoblar los terrenos

afectados, que no tiene carácter correccional o punitivo. Ese deber está también anudado a

las cortas legalmente autorizadas: la reforestación es una obligación ob rem aneja al terreno

objeto de tala, exigiéndose con carácter objetivo por razón del interés público en la conser-

vación del medio ambiente (art. 45 CE). El mismo principio se aplica por las SSTS

18-XII-91 (Ar. 9750, Delgado Barrio) y 7 -IV-89 (Ar. 3158, Pérez Gimeno).20 JUAN RAMÓN CALERO RODRÍGUEZ . Régimen jurídico de las costas españolas, Ed

Aranzadi, 1995, pág. 979.

J l Según el articulo 121 I.P, la obligación de restituir las cosas v reponerlas a su estado

anterior se configura como una medida no sancionadora. pero acccsona de una sanción lisia

obligación es imprescriptible, de manera que se exigirá «cualquiera que sea el tiempo

transcurrido desde la comisión de la infracción».18 Para GARBERÍ LLOBREGAT , op. cit.. pág. 163, si es identillcahle un «derecho subjetivo del

infractor a no ser imputado o a que no le sea exigida la sanción sino durante la pen dencia de los

plazos de prescripción». Análogo efecto se produciría a raiz de la cadu cidad (pág. 164).

I ILA PRESCRIPCIÓN SAN( ll IN \I n i|< \

416 PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN EL ORDEN A M i l M o ADMINISTRATIVO

4. EL TORTUOSO CAMINO HACIA UNA REGULACIÓN RACIONAL

DE LA PRESCRIPCIÓN SANCIONADORA

a. La LAP ha puesto punto y final, al menos momentáneo, a la sinuosa evolución seguida por el régimen de la prescripción aplicada a las infracciones administrativas. El origen del problema estaba, precisamente, en la falta de rigor con que el legislador y la Administración fueron conformando la normativa administrativa sancionadora, de espaldas a las más elementales exigencias del principio de seguridad jurídica. La aberrante situación, ca rente de orden y racionalidad, hubo de ser parcheada por la jurispruden cia, con las limitaciones que esta instancia tiene en punto a innovar el Derecho positivo 25. Con razón afirmaba la STS 20-XII-88 (Ar. 9988, González Navarro) que el Derecho administrativo sancionador es una de las materias más necesitadas de una regulación en nuestro derecho. Hasta que se ha hecho realidad esa normativa los tribunales han tenido «que ir buscando la justicia que se esconde bajo la letra de los textos en vigor mediante una penosa labor en que han de conjugar —hasta donde es posible con un ordenamiento tan imperfecto en este punto— las dos ideas contrapuestas de la garantía del ciudadano y la eficacia del actuar administrativo».

La necesidad de un marco normativo básico de la potestad sancionadora era acuciante por el hecho de que «la generalidad de las leyes admi nistrativas sectoriales, tanto estatales como autonómicas, promulgadas con posterioridad a la Constitución, incorporan un título o capítulo dedicado a las infracciones y sanciones administrativas, aunque con una regulación que dista mucho de poseer el rigor, el método y la técnica depurada propiadel Derecho penal»94. Afirmación que es rigurosamente i icrta Mientras unas veces las sanciones se dividen en graves y leves, en otras ocasiom ion muy graves, graves y leves95; o

94'S JAVIER DELGADO BARRIO . Magistrado del TS, señalaba cu su articulo «Reflexiones sobre el artículo 106.1 CE: el controljurisdiccion .il de la Administración y los principios generales del Derecho», en Estudios sobre la Consulta ion española Homenaje al profesor Eduardo García de Enterria. t. III, Civitas, Madrid. 1991, pac 2 125, como «uno de

bien, caprichosamente, porque no se adi\ ina la razón, se recogen en la norma los plazos de prescripción de inli.u clones, pero se omiten los de las sanciones2S. O incluso se calla en ambos extre mos96, lo cual no puede traducirse en inaplicabilidad del instituto, eviden temente.

b. Los silencios del Derecho positivo en punió a la presci ipción en el ámbito de las infracciones administrativas así como en general las < a rencias y deficiencias del incipiente Derecho administrativo sancionadoi se han venido supliendo mediante el recurso al Derecho penal Pero esta orientación no ha estado exenta de vaivenes y contradicciones, como es pro pió de un sistema jurisprudencial que no está presidido por el principio del stare decisis. Desde la STS 8-X-59 (Ar. 3568, Álvarez.-Gendín Blanco)

:" JUAN LUIS BELTRÁN AGUIRRE, «La prescripción de las infracciones administrati vas:

unificación de la doctrina jurisprudencial», REDA, n.° 73 ( 1992). pág. 111. En efecto, la

introducción de potestades administrativas sancionadoras en los textos legales se ha convertido

en una auténtica cláusula de estilo, en palabras de JOSÉ SUAY R INCÓN , op. cit., pág. 188.

O simplemente no se distingue ninguna categoría dentro de las infracciones o san ciones,

como en el articulo 12 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de normas reguladoras de la competencia

(BOE de 18-VII-89).2! l Muy ilustrativo es el caso del artículo 47l.E) RM. que tras prever incluso la prescripción

de la sanción como modo de extinción de la responsabilidad, luego no llega a especi ficar plazos

al respecto. Otro ejemplo es el de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de

las entidades de crédito (BOE de 30-VII-88). También ocurre en materia de aguas. La LA no

contiene plazos de prescripción concretos para las infracciones que tipifica (que. por cierto, en

este caso admiten cuatro grados de intensidad: leves, menos graves, graves y muy graves). Si lo

hace el articulo 327 RDPH. sin delegación expresa de la Ley. estableciendo un único plazo de dos

meses para las infracciones (lo cual es llama tivo después de diseñar cuatro escalones de

gravedad), pero sigue sin especificar los plazos aplicables a las sanciones. Lo mismo ocurre en

materia de costas; el artículo 92 LC y el artículo 176 RC únicamente asignan plazos de

prescripción a las infracciones graves y leves (cuatro años y un año. respectivamente).

En la actualidad estas lagunas pueden completarse sin problemas, acudiendo a las previsiones

supletorias de la LAP. Así lo ha expresarlo JUAN RAMÓN CALERO RODRIOUEZ , op. cit.. pág. 987,

respecto de la LC.:* Como la Ley 10/1987. de 15 de junio, de normas básicas para el desarrollo coordinado de

actuaciones en el sector combustibles (BOE de l / VI H7) hoy derogada por la Ley 34/1998. de 7 de

octubre (BOE de 8-X-98), que si recogí plazos de prescrip ción (art. 1 1 7 ) . Por su parte, los

artículos SI y 8 2 del Peal I le, retO 2816/1982 de .'7 de agosto, por el que se aprueba el

reglamento general de polii lu (1)1 >l de ( i Kl H !), tras recoger un prolijo listado de infracciones y

sanciones, olvidan niladll loi pllZOl p.ua su prescripción.

95los terrenos en que más llamativamente se han venido pioduciendo , ontradicciones [en la doctrina jurisprudencial] es el de la determinación del plazo de presi ripi ion de las in

96la semencia de la Sala Especial del artículo 61 LOPJ de 6 IV 90 (Al B440 [1992], Martín Mallín)

cometida». En consecuencia, tal obligación se somete al mismo plazo de prescripción de las

infracciones, que es de dos meses.

fracciones administrativas en aquellos casos en que ll normativa direi lamente aplicable no lo

ha previsto». Como se indicará más adelante, la unnl.nl de doi ti ¡na en este punió, en espera de

que la LAP despejara finalmente las ¡ni ÓgnitBS planteada I lólo se alcanzó con

LA PRESCRIPCIÓN SANCIONADORA 417

( ' A P I I I H o \

HACIA UIN NUEVO MODELO DE

CATEGORÍAS EXTINTIVAS

1. EL INSATISFACTORIO SISTEMA ACTUAL DE DISTINCIÓN ENTRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD

El estudio antecedente demuestra la necesidad de desarrollar nuevas fór -mulas de ordenación de las categorías extintivas porque, sencillamente, el sistema actual de prescripción y caducidad está colmado de deficien cias. En este terreno, disperso de por sí al afectar a la generalidad de las situaciones jurídicas subjetivas allá donde aparezcan, se suceden una tras otra inconsecuencias, disfunciones y desajustes que hacen dudar de la racionalidad del sistema. En ocasiones, el juego de los mecanismos de limitación temporal del ejercicio de las posiciones jurídicas raya en lo demencial'.

El origen de esta desconcertante situación, como ya se ha expuesto, bebe de tres fuentes diferentes. La primera es la ausencia de una construcción coherente de las categorías extintivas en el I leieeho público, que ha convivido, paralelamente, con una excesiva dependencia del modelo

categorial civil. En segundo lugar está la falta de rigoi del ordenamiento

positivo, poco preocupado por estas cuestiones teóricas, q u e luego resul

' P a r t i c u l a r m e n t e i l u s t r a t i v o e s l o q u e s e a c a h a d e r x p o n f l l O D I f ll puiltl ID ITItl

c h a d e l a p o t e s t a d s a n c i o n a d o r a . P o r q u e d i f í c i l m e n t e 0 I D I ..................Olbll U.......................idro mil

c o m p l i c a d o d e p l a z o s d e c a d u c i d a d , prescripción v p e n a

...............................................................................................................................n . . . n u m i ................| i

p o s i b i l i d a d d e t r a n s c u r s o simultáneo, I s a i n a i a u a , q u e i i i d u d . i h l c i n . u i .....I.......n a l a laboi

d e l o s e n t e s p ú b l i c o s e n l a p e r s e c u c i ó n d e l a s m i l a c c i o n e s u n I » , u n l u ...................I

p r o p i o c i u d a d a n o i n f r a c t o r a l i m p e d i r l e s a b e r c o n i m n u u .i CirtlIS l i ........................ndo pendí

s o b r e é l l a a m e n a z a 1 d e s a n c i ó n .

I i ' l l ' H I M H l l ' i I O N V C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

lid i ...............orme repercusión práctica. En tercer lugar, debe apuntarse• I propio proi eso de conformación histórica de estas figuras, mal sedim e n t a d o

I II 1 ' uencias <lcl desajuste dogmático son graves. El ensambla-|i dt ll 1 ll..............as e \imiivas en las relaciones jurídicas concretas ratificaqui 1 ' di l i i i n Iones del sistema no son coyunturales. Además, el Dere-i ho id......... h . i i i v n ,u11c con especial intensidad la falta de un criterio ra-

i lonal di di Itlni ion porque su carácter horizontal le hace asumir toda la heterogeneidad de mecanismos extintivos que ofrecen las distintas ramas d e l

Derei ho ( p i e i cúnente por ello también resulta un campo apropiado d e s d e e l

que B ( ' u n e i e i l . i i eeonstrucción dogmática). Pues bien, los des-ajustes aludidos se manifiestan en forma de disparidades de régimen injustificadas, duplicidades innecesarias, fórmulas deficientes de imbrica c i ó n , formas heterogéneas de prescripción y caducidad, y en general, en un tratamiento privilegiado de l o s

entes públicos.

a. Para empezar, las manifestaciones de prescripción y caducidad en el ordenamiento son enormemente heterogéneas, aplicándose dentro del propio Derecho administrativo a situaciones jurídicas muy dispares 2.

b. Ademas esa pluralidad de supuestos se corresponde con un trata-miento diverso en cada caso. Así. el plazo de caducidad para interponer un recurso contencioso-administrativo concluye a los dos meses exactos desde que se notificó la resolución desestimatoria de un recurso de alzada, mien tras que la caducidad de una concesión sobre el demanio marítimo terrestre debe ser declarada formalmente, siguiendo las pautas procedimentales dis puestas por los artículos 160 a 163 RC. exigiéndose incluso el dictamen

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E C A I I < , < I K I A s I \ IINTIVAI 4 6 3

del ( onsejo de Estado. Y hasta que se notifique l a resolui................del pío, edlinienlo no se puede afirmar que el título admmislialivo has a , udui ido

Pero es que además, si en casos como los anteriores e l tratamiento

dispar se justifica en la peculiaridad de esos supuestos, e n otras 0( BSiom es difícil argumentar la opción hecha por el legislador A s i . e l derei ho B la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria presi ni"' en un plazo de cuatro años (art. 64.d) LGT), mientras que s i se trata del in greso de cuotas indebidas en la Seguridad Social el derecho a la devolu ción se

somete a un plazo de caducidad de cinco años (aii .' i .' | (1SS y art. 44.6 del Reglamento general de recaudación de recursos del sistema de Seguridad Social). Y en esa misma materia, cabe recordar el caso d e las prestaciones de la Seguridad Social, cuyo reconocimiento se sujeta a prescripción, mientras que su cobro, una vez reconocidas, se somete a caducidad (arts. 43 y 44 LGSS).

c. Otro capítulo de envergadura no es ya el de la disparidad de cri terios, sino el de la imbricación deficiente de unos supuestos con otros.

A veces, el mal entendimiento del sentido y significado de estas cate -gorías trae como resultado duplicidades cuestionables, al superponerse el juego de dos mecanismos para atender una necesidad semejante. Así, en materia sancionadora, conviven en sectores como el de la defensa de consumidores y usuarios un plazo de prescripción de las infracciones con la caducidad de la acción administrativa sancionadora (art. 18.1 y 2 RIS-DC)'. Evidentemente, cada fenómeno cuenta con su propio dies a quo, su propio plazo, y su propio régimen jurídico (de interrupción o no), pero cubren la misma necesidad de persecución eficiente y pronta apertura del expediente sancionador ante posibles ilícitos. Otro ejemplo en este ámbito es el que proporcionan los artículos 44 y 132.2 y 3 l . A P , conforme a los cuales, abierta la tramitación del procedimiento sancionador pueden correr simultáneamente la perención o terminación anticipada por dilatación excesiva de los trámites, y la propia prescripción d e la infracción si e l procedimiento se paraliza durante un mes I a misma circun itani ¡a (pro cedimiento estancado) derivará en perención o en prescripción según cuál tenga asignada un plazo más breve.

Por otro lado, los efectos de la perención en vía administrativa chin distorsionados, pues no se circunscriben al ámbito prO< edunenial Reilll ta

que la prescripción se interrumpe por el ejercicio d o ICI i o n e s judli liles

' L o m i s m o h a c e , p o r e j e m p l o , e l a r t i c u l o S 7 d i ' l a l e v I I I ' " I M , 1 , ' < , 1 , j u i l a d i

p r o t e c c i ó n d e l o s c o n s u m i d o r e s d e l a C o m u n i d a d d e M a d r i d l l l i n A M d , | | V I I I V I )

-' Se trata de una realidad evidente. Por prescripción se extingue un derecho de crédi to contra

la Hacienda (art. 46.1 LGP) o la acción para exigir responsabilidad patrimonial de un ente publico

(art. 142.5 LAP). pero también la responsabilidad derivada de una infracción de itálico (art. XI del

TR sobre tráfico y circulación de vehículos a motor de 1990) o la obligación de pagar una multa.

Por prescripción el Estado adquiere la titularidad de bienes muebles e inmuebles (art. 25.1 LPE). Por

su parte, la caducidad limita el derecho a participar en unas pruebas selectivas de acceso a la

función pública (art. 18.1 RGI) y el derecho a la toma de posesión del puesto de funcionario una

ve/ superadas las pruebas de selección (art. 36.d LFCE); la caducidad restringe a un breve espacio

de tiempo la posibilidad de recurrir la denegación de una solicitud administrativa ante el supe rior

jerárquico de quien la resolvió (art. 115. 1 LAP) o un Reglamento ilegal (art. 46.1

i ....................................... . ' • .............M i I N I I i i l ( D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E C A T E G O R Í A S E X T I N T I V A S

467

\ i................. ni..................vos l'ero mientras la acción interruptora es puntual(luli • i■ • • id Ion ili m i reí n i 10) su i onsei uencia (desarrollo de una trami-i i i .............Iipli i i i1 o i l l i i n l i i i ontbrme •' derecho la legitimidad de la preten-llon) no i" • i'i i i . i i .H 1 ,1 postergación indefinida del desenlace pori ulp i di 'i"..........1........I conflicto ' i i lerei ho ha diseñado una forma de ca-dui Idad (aquí di n......Inada r< > < n> ton i para los procedimientos y procesos.

Pui I bltn la li li........ona esa falta de diligencia en la tramitación delproi 010 qui I Ulmlna l n |" reni mu con la anulación del efecto interruptivoque de por si Implicó la interposición del recurso (arts. 92.3 LAP y 419 LEC). Esta regla tiene exi epi Iones; asi, en el orden civil, una vez hay sentencia, la caducidad de los ulteriores procesos de impugnación determina la firmeza de la pi nucía icsolucion puhcial. I o grave está en que, en el orden contencioso, esc papel de decisión definitiva </ue se recurre viene asumido por los propios actos administran vos. Inexplicablemente (o mejor dicho, con explicación en el denostado carácter revisor tic la jurisdicción administrativa), la perención del recurso contencioso determina la inconmovible firmeza de la decisión administrativa que se pretendió recurrir.

Poca utilidad tiene que en estos casos la LAP asegure que esa peren ción «no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particu lar o de la Administración», con olvido, por cierto, de que suelen ser plazos de caducidad los que sujetan las posibilidades de acción de los particulares. Estamos ante la mera transposición de una regla del proceso civil, sin digerirla ni adaptarla a la materia administrativa.

d. Finalmente, el ordenamiento dispensa a los entes públicos un tratamiento privilegiado, que puede frustrar la tutela merecida por un ciudadano. Llamativamente, l a s potestades administrativas suelen sujetarse a amplios pla / o s

de prescripción, c o m o e l cuatrienal que maneja la Adminis tración tributaria, q u e

además es interrumpible por un amplio abanico de actuaciones administrativas 1 Poi contraste, y como acabo de indicar, los e i mi.ulanos .,- ven obligados a rcaccionai frente a los actos de las Administraciones publicas q u e , e i i i i i u . , n \ e n

ilegítimamente en su esfera jurídica en breves pla/oN de caducidad, bajo umenaza de firmeza e inamovilidad de la dei i . i o n reí ui i Ida Parei e i orno q u e las categorías de la nulidad y la aiiulaliiliil . n l n o i i , I I, i i , I mismo valoi según las haga constar una Admi-

' i 1 lelo (I .....ulo An i o i i , i reconoce valoi interruptor de la prescripción a cual-

' / n ' ' thiilwt t | ...........etnpre que tea i onocida formalmente p o r el s u j e t o

p a s i v o ,

' • > ■ ' ' ' " " I I l l 1 1 ..........' ..................... n m i l , i , i o n i n s p e c c i ó n , a s e g u r a m i e n t o ,

c o m p r o b a c i ó n ,

llquld. . .MI ................i ..........I97 i Impui ata devengado poi c a d a h e c h o i m p o n i b l e » .

97 " \» I" cadu< idad acola el plazo de ejercicio de la delegación legislativa de las Cortes en el ( hibierno (art. 82.3 CE); la caducidad permite retirar una licencia de edificación, y extingue igualmente una concesión de ocupación de una parcela del demanio marítimo terrestre, poi impago del correspondiente canon durante un ano. ademas de implicar la pérdida de la lianza prestada (arts. 79.1.C) y 80.2 LC).

nistración pública o un particular. Ya va siendo hora, en el lisiado i onstl

tucional de Derecho, de que la articulación de los mecanismos extintivos

en el ordenamiento deje de favorecer la lentitud y desidia adl..........Stratlvas

y se invierta esa tendencia tradicional que posterga los interesi I di loparticulares a un segundo plano. De las mejoras que se van a prop............ H

continuación, algunas exigen reformas legislativas, pero Otras pili di " ll

canzarse con un cambio de la óptica interpretativa al uso en lo iplli lilti res del

Derecho.

2. EL NUEVO PANORAMA DE CATEGORÍAS EN EL DERECHO PÚBLICO

La perspectiva actual debe ser rediseñada, o al menos corregida di idi la

nueva óptica aportada por el Derecho público. Se apuntan I l ontlnUBi lón los parámetros básicos desde los que se debe consiiuii el nuevo modelo de categorías extintivas. Algunas de las cuestiones que aparei en aquí va se han recogido, o al menos apuntado, en el cuerpo del trabajo

2.1. Propuesta terminológica

La primera e ineludible cuestión es la de ponernos de acuerdo en los leí minos que manejamos. Sencillamente, hay que llamar a cada cosa poi SU nombre. A mi entender, éste sería el vocabulario acertado

Caducidad. Se corresponde con lo que en estas páginas se lia II.un.ido

caducidad-carga, es decir, con aquellas previsiones que anudan un el.-, to extintivo

material y automático a plazos de ejercicio de un derei ho o de realización

con eficacia de una actuación jurídica ( lucia del ámbito proi edl mental o

precesal).

Perención. La perención es la terminación anticipada de proi 1 dlmli n tos y procesos sin resolución sobre el fondo por falta de la m Ü \ Idad i 1

gida, bien de los interesados o partes, bien del órgano adminl ltfBtl\.......•

tructor. Hay por tanto una perención procedinniii.il \ u n a i..................................iprocesal, y sobre todo, dentro de la primera, hay una pereni lón H faVOI 1 la Administración y una perención en contra de ella y a favor di lo po 1 bles interesados, con reglas propias.

Se trata de una forma especial de caducidad (aquella que Bi tú I i/i hlhi

de los procedimientos y los procesos) que, por sus efei tOS ) IU 1.........lis

ridades. merece un nombre propio que evite equívocos \unqw

• • i ■ • ■ .............N \ ( A l > l K ' I D A D E N F L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E C A T E G O R Í A S E X T I N T I V A S

469

11.....1,1 ■ 1 ■ M|11 1 i»• « » ' l e perención, hoy por hoy, no está del todo conso-lidado

Ittl......... pul incumplimiento. Es la forma de extinción anticipada01 101 títulos administrativos de autorización y concesión como conse-I 11......Itl 111.......pllmiento acreditado por su titular de alguna obligación•II '" lli 1II.........lu I n e d e trabajo se ha venido denominando caducidad-KMI< '"" I'..........tiendo que e s conveniente superar incluso la mención deltérmino i idui idad en eate ámbito6,

1 ■ roiol..........i poi Ini umplimiento exige declaración formal, que tendráefectOl COnititUtivoi I n e l expediente que se tramite se deberá determinar, pi imero, il hubo \ erdadero quebrantamiento de obligaciones por el particu-■ pudiendo el Interesado alegai lo que convenga a su derecho, y segundo, si la extinción del titulo producirá perjuicios al interés general que aconsejen el mantenimiento de la autorización o, sobre todo, de la concesión.

Usucapión . Es la adquisición de un derecho real por su ejercicio continuado sin oposición del anterior titular. Como ya he expuesto, es nece sario superar la óptica bifronte pura en materia de prescripción, que diseña

E s t a d e n o m i n a c i ó n ha t e n i d o hasta a h o r a c i e r t o calado en l a d o c t r i n a y e n la j u r i s -

p r u d e n c i a , t o d a v í a n e c e s i t a , p a r a e s t a r v e r d a d e r a m e n t e i m p l a n t a d a , el r e f r e n d o n o r m a -

t i v o . S u e m p l e o p o r e l l e g i s l a d o r y p o r l a s i n s t a n c i a s e j e r c i e n t e s d e la p o t e s t a d

r e g l a m e n taria s e r í a r e a l m e n t e p o s i t i v o p a r a e l sistema. D e t o d a s f o r m a s , a u n q u e e s t e

s u s t a n t i v o s e m a n e j e e n o c a s i o n e s p o r l o s a p l i c a d o r c s del D e r e c h o , t o d a v í a n o t e n e m o s

a c o s t u m b r a d o e l o í d o a e s c u c h a r s u c o n j u g a c i ó n v e r b a l ( e l r e c u r s o perime, p u e d e

perimir, o lia perimido).Primero, p o r q u e l a c o n s e c u e n c i a extintiva d e l a pérdida del título n o d e r i v a

n e c e s a riamente de una L i l l a i l e actividad en p l a /o ( e l e l e n c o de incumplimientos g r a v e s p o s i b l e s e s amplio y a b i e r t o , a u n q u e c o n f r e c u e n c i a el tiempo c o n s t i t u y a e l

elemento o b j e t i v o quepermite medii c u a n d o s e verifica la falta del concesionario) Segundo, p o r q u e a q u í s e

dilucida s i s e h a i n c u m p l i d o u n a o b l i g a c i ó n , v n o u n a c a r g a 0 p o s i b i l i d a d de a c t u a c i ó n

Sobre ll q u e p u e d a d c c i d u e l U l u l a r s e g i i n s u Conveniencia, a u n q u e s e a una o b l i g a c i ó n

c r e a d a poi l a / o u del l i l u l o o situación i i u i d n a n i n a q u e s e ó s l e n l a Y t e r c e r o , p o r q u e .i u ......consecuencia di l o interior, li pérdida del m u l o comports u n m a n / s a n c i o n a d o r( '" II........lo Impropio) li llamada i idui Idad i oni n...............tal 11 i leí incumplimiento deu n a eondui i i di bldi ) puede tnei oomo MI ueli li pérdida di li fianza prestada e inclusol a Inhabilitación p u n í diiliuini , | , n u e v o , m u l o s . i . l t «tuitivos

S i e n i p i e | | l i . , | p | | | , , | , , , , | u i i l n l o ,|e l o s d e i e , l i o . i e . d e . . p e l o , . i b i i a investigar s i e l

ajen li lo 1 o n i i i i n . n i o a. u n a, o , i ...........p |urldli i hurí di ise c a m p o (por ejemplo,l l a p e i l u i . i , 1 , u n l o , i l u n I i OpoMlllia I......a I I...........p a l o e n n e n e i a l e l c | e i c i c i o d e u n a

sotlvldad p Il Sjui no H dliponi di lu sutorliaclón necesaria) p u e d e

consolidarse, noKl i"" l l p " " rl|..........luí Idad di l l i tt* iillldi l di ion iros (Administración o par-

11,111..........N I r T t m o l O I M H i i h i , ' « , i n i n a , i o n s i n , , p , , i i,, efoctivs Incorporación del dere-i l l .......l i , q i o n i l n n i ,

d o s vertientes equilibradas y paralelas de adquisición y pérdida de dere chos. Y un primer paso importante para el tratamiento independíenle de estos fenómenos consiste en asignar una denominación específica para cada figura. Este propósito viene facilitado por el hecho d e haberse c o n servado la nomenclatura romana. Hay así prescripción de derechos, que es extinción por inejercicio, y usucapión de derechos reales, q u e es ni quisición por su uso continuado en concepto de titular.

Prescripción. Es el mecanismo extintivo por el q u e s e asigna u n pll 0 para el ejercicio de una posición jurídica activa, el cual s e caracteriza poi su posibilidad de interrupción (y consiguiente reinicio d e s d e el principio) ante determinadas actuaciones de su titular o del sujeto obligado l ' o i esta razón, la prescripción resulta más apropiada para acolar situaciones no perentorias, cuyo sentido no se agota en una actuación concreta.

Tiene dos versiones fundamentales; la prescripción en materia patrimonial de créditos u obligaciones y la prescripción sancionadora. No vále la pena, pese a su diversidad, buscar denominaciones diferentes, primero porque al ser terrenos tan deslindados no hay peligro de confusión; segundo, porque su régimen jurídico es hoy muy similar (efecto extintivo material, apreciación de oficio, posibilidad de interrupción), lo que revela el manejo de la misma categoría; y tercero, porque —como se va a sugerir a continuación— la potestad sancionadora debería de sujetarse a caducidad, por lo que la prescripción se circunscribiria al ámbito patrimonial.

2.2. Las nuevas figuras de la prescripción y la caducidad

administrativas

Del cuadro que se acaba de describir se infiere que las tradicionales figu ras de prescripción y caducidad constituyen límites temporales al ejercicio de situaciones jurídicas, de los que se derivan efectos extintivos materiales o sustantivos, es decir, que no tienen por objeto una tramitación procedimental.

Pues bien, en este epígrafe voy a tratar de demostrai que, puesto que cumplen una misma función (limitar el ejercicio de posiciones ¡Ul Idii as de poder, sin que se haya conseguido hasta hoy discrimina! exai lamentequé tipo de situaciones corresponden a cada figura) v su régimen |..................I"co-público es coincidente (a excepción de la posibilidad de Interrupción), en realidad prescripción y caducidad pueden englobaría dentro de un único

fenómeno extintivo

i ..............................• ................ v ..........V D I N I I O R D E N A M I E N T O ADMINISTRATIVO

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E CATEOORlAS I \ I U l 11 \ v .

■1/1

/ / .1 .li a ullbl, ni tentación peculiar • ■ ' ' / ' ' " ' i i y

l,i caducidad

1 " Iplii 98 ti...................'M tic estas figuras es la siguiente. La caduci-1 1 il ll lili i il 1 ■■ i' M i i . ili/ui una acción concreta. Son las puertasn ■ "'........li ll iltllld ul pri lutos en el ordenamiento (para impugnar lapul........lid i' n i li i ............I derecho ile reversión expropiatoria...) por1 llgl u . I I d............n i . i . | M 1 1 ,11 1 o múltiple l ' n r su |iarle, la prescripciónllUQI UI . I . l u í I I i I I i.............a | un derecho cuyo ejercicio se va a valo-

'■" '......... Itijl.......i i i l a i di u n a posición jurídica debe demostrar-1" midiunli ni l u í di • | i n n i n q u e a . i lo acrediten, Y si no, puede perderla.Efl ll prál in I SJIOI ' Onl.....OI sa diliiiiiiiian. pori|ue -fuera, insisto, delámbito de los derechos reoles \ de algunos supuestos de imprescripti-bilidad todas las iuul.uiil .nli-' . jurldii as son claudica mes y se sujetan a pla/os de ejen ii lo interrumpibles o no, es decir, más o menos condes-cendientes o flexibles en su marcha, pero al fin y al cabo plazos de ac-tuación.

De ahí que se defienda que ambas categorías satisfacen una misma función, constituyendo herramientas que consienten un uso en buena medida alternativo e intercambiable en la instrumentación de las relaciones jurídicas.

2.2.2. La homogeneizcición de prescripción y caducidad en el

Derecho público

Además, resulta que en el Derecho público la superposición de estas figu ras es mas patente, porque se configuran de modo muy similar.

a) Su objetivación

En general su i onstrucción está (o debe estarlo, y me atrevería a sugerirque no sólo ' n e l I l e i e e l i o publico, sino en el Derecho en general) presi-dlda \ e m p a p a d a poi e l criterio de la objetivación, de manera que susrasgos de régimen jurídico han de ser nítidos, precisos y delineados, comos e vera enseguida I SC enfoque abarca partí empezar los tres elementosbu lii OS de lu ló...lu ti lu q u e lesponden eslos mecanismos:

98" Por tanto, prescripción y caducidad son fenómenos extintivos causales Y el funda mentó de su

electo disolvente sobre las situaciones jurídicas es la Inactividad del sujeto lindar de aquéllas, en sus más diversas formas. Nunca basta el tiempo q u e únicamente es la medida objetiva de la pasividad— para desencadenar su operación, pues en e s e c a s o nos encontraríamos ante lo que el Derecho denomina término. La guillotina o efecto ablativo de caducidad y prescripción puede ser evitado.En este sentido, las concesiones y autorizaciones (como pueda ser el peí miso d e i ondú cir) que s e otorgan con un plazo de tiempo predeterminado no caducan, c o m o coloquial mente se dice, sino que, desde el punto de vista técnico, pierden sencillamente su vigencia, electo que es independíenle del ejercicio intenso o nulo que se haya hecho del Ululo l ' i e cisaincnle, si las concesiones u otras autorizaciones intervenidas, como s o n las licencias urbanísticas, no s e emplean conforme a las condiciones estipuladas con o pOI ll Adnunis [ración, podía incoarse antes del mencionado tope temporal un procedimiento espei i d para resolvía el Ululo por incumplimiento de aquéllas.

• / / i , / , m i,l,i,/ es objetiva en el sentido de que se debe prescindir de equivocas referencias a pi e s u n e iones de abandono. Sólo se atiende a la falta

de la actuación esperada p o r el ordi nimli Uto (| ll

camente se justifica en casos de fuerza mayoi 99

• Tiempo: elemento objetivo de por sí, que es el parámetro de medida de la inactividad. Debe venir predeterminado poi la norma |urldli i y ha de tener holgura suficiente.

• Efectos extintivos: sobrevienen de manera ininaiizada y tajante ll verificarse el plazo fijado, sin complicados juegos mediante loi cuales pervive o incluso resucita un derecho

b) Rasgos comunes de régimen jurídico

La estilización aludida de las técnicas de la prescripción y la caducidad se traduce en un diseño limpio y claro de las mismas. El resultado es que ambas desarrollan un régimen jurídico muy similar, caracterizado pollas siguientes notas:

Automaticidad. Prescripción y caducidad se consuman automáticamente por el transcurso del tiempo, derivándose de ese hecho sus efectos jurídi cos, sin necesidad de apercibimiento, ni reclamación.

Efecto extintivo directo. Esos efectos jurídicos consisten simple y llenamente en la pérdida (radical, plena e irremisible) de la posición jurídica que se ostentaba. Ni prescripción ni caducidad atribuyen una excepción material al sujeto pasivo para que pueda defenderse de una reclamación extemporánea, aunque naturalmente el hecho podrá ser alegado por aquél.

99" Por tanto, prescripción y caducidad son fenómenos extintivos causales Y el funda mentó de su

electo disolvente sobre las situaciones jurídicas es la Inactividad del sujeto lindar de aquéllas, en sus más diversas formas. Nunca basta el tiempo q u e únicamente es la medida objetiva de la pasividad— para desencadenar su operación, pues en e s e c a s o nos encontraríamos ante lo que el Derecho denomina término. La guillotina o efecto ablativo de caducidad y prescripción puede ser evitado.En este sentido, las concesiones y autorizaciones (como pueda ser el peí miso d e i ondú cir) que s e otorgan con un plazo de tiempo predeterminado no caducan, c o m o coloquial mente se dice, sino que, desde el punto de vista técnico, pierden sencillamente su vigencia, electo que es independíenle del ejercicio intenso o nulo que se haya hecho del Ululo l ' i e cisaincnle, si las concesiones u otras autorizaciones intervenidas, como s o n las licencias urbanísticas, no s e emplean conforme a las condiciones estipuladas con o pOI ll Adnunis [ración, podía incoarse antes del mencionado tope temporal un procedimiento espei i d para resolvía el Ululo por incumplimiento de aquéllas.

I ............................v ...................................\ H I N I 1 O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

\I• • • • i•*• i........li nlii lu I n . ni)'.mus jurisdiccionales y administrativosIrill 1 1 1 ...............................l lu i luí di-l.i |)u-scripción o la caducidad por sí.......................... i " i I I l i npoi iini.i invocación del sujeto interesado. Lai...........||i ul i.l i|f i i i léi ni- 11, apoyadas sobre el elemento objetivo del| .l........................i...... ni ii i di hoj i poi I" que Administración y Tribunalesli.ui il ' |i in o i i i i ......................tu I . I I | más, el examen de la concurrencia deI...........|u ii...................II H itl.iil i I I un supuesto, dado su valor extintivo mate-nal di I" al.......................muí primera cuestión de fondo en un recurso, en ú luiO 1 "ii 1 irál i' i prellmlnai ■ orno causa de madmisibilidad. Hay un Interés público 1 n la vi rlfli ai ion de prescripción o caducidad, que dejan de e itai en flini lón di m In itani la poi el sujeto a quien benefician. Que la caducidad y la pereni lón se aprecian de oficio es cuestión pacíficamente aceptada Respecto de la prescripción, no admite dudas el caso de la prescripción sancionadora (art, 6,1 RPEPS) ni de la tributaria (art. 67 LGT), y la misma regla debe aplicarse para el resto de supuestos de prescripción patrimonial, pues un tiene sentido que los entes públicos puedan transigir, renunciar o negociar con deudas prescritas, olvidando su función constitucional de servicio objetivo a los intereses generales. La apreciación de oficio de la prescripción, a favor y en contra de las Administraciones públicas, debe sostenerse sin resquicios.

Irrenunciabilidad. El efecto extintivo automático que acarrean la pres cripción y la caducidad no permite juego alguno al principio dispositivo 9. A mi parecer debe rechazarse no sólo la posibilidad de la renuncia tácita (verdadero eufemismo que sólo ha servido para que la Administración entierre la prescripción con la excusa de la actitud ignorante del ciuda dano de que se ha producido), sino también la renuncia expresa y pos terior al hecho extintivo. Y esto no sólo en el ámbito sancionador, como es claro, sino también en materia patrimonial. Téngase en cuenta que este tipo de renuncias son verdaderos casos de laboratorio, a los que se puede dar cauce si acaso como ciclos de liberalidad, que pueden asegurarse

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E C A T I < i O K IA S I \ III111 v V , I ' I

mediante la prescripción en sentido contrario^ Poro i........................lltll I I ri 11

rrección de la obligación prescrita con apoyo en esta / . num la» i.m cepcionales, supone resquebrajar el diseño objetivo de C Itl figuras que aquí se defiende.

Posibilidad de suspensión del cómputo. Se líala de una i u n terlstli i que cuesta encontrar expresamente admitida en el Derecho positivo \ en la doctrina, pero que puede arrojar efectos muy beneficiosos para el liste ma jurídico. La suspensión es un mecanismo intermedio entre la rigidez de los escuetos plazos de caducidad, que corren mcxoiables, \ la e\, esi va flexibilidad de los plazos amplios de prescripción, que admiten inte rrupciones por las que no sólo se detiene el cronómetro, sino que ademas se vuelve a poner a cero. Esta técnica permite abrir una tregua o paréntesis por motivos justificados en la marcha imparable del tiempo en ambos mecanismos extintivos. Los periodos de tiempo antes y después de la causa de suspensión se suman.

Concretamente, creo que la suspensión permite dar cauce, de un lado, a los supuestos de imposibilidad real de actuación jurídica en plazo. Para ello es necesario que la imposibilidad sea objetiva, no causada por el pro pio sujeto perjudicado por la figura extintiva y que su duración sea rele vante, en el sentido de que no deje margen realmente hábil para actuar". Esta última circunstancia es difícil que se verifique en los plazos de pres cripción, por su relativa amplitud, pero es preferible por razones de equi dad dejar la puerta abierta para estos supuestos excepcionales. Por otro lado, la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad por la apertura de un procedimiento o proceso por el sujeto que pueda verse perjudi cado por aquéllos, como se expondrá a continuación, es una opción más acertada que la que se sigue hoy día (interrupción de los plazos, condicionada a que el procedimiento o proceso no termine por perención, en cuyo caso se anula ese efecto).

" Asi lo exponen IUAN MANUEL MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ y VICENC AGUADO I CUDOLÁ, Derecho administrativo sancionador: materiales, lid. (Viles, Barcelona, 1995, pág. 103,

Contrastando la prescripción civil con la sancionadora. En electo, en el Derecho privado ■ i 1 ' ' i i

I . I el denominado principio dispositivo, en su manifestación de la vinculación de las i r 1 . tilín

iones indi, iales a las pretensiones de las partes (ne eat iudex ultra petitumpartium). De esta forma la prescripción civil ha de ser alegada por las partes, haciéndose efectiva pin la vis de las excepciones procesales. En cambio, por lo que respecta a los diversos n ipci li ' ■ del tu; puniendi

del Estado la prescripción se configura como una condición óbl e l e i pura imponer la sanción, quedando fuera de la disponibilidad del infractor y habiendo de sol día hilada di "lu I O por la

Administración o por los Tribunales».

'" Por ejemplo, si un ciudadano se empeña en pagar un impuesto présenlo, el ingreso

indebido terminará siendo absorbido por la Hacienda si aquél deja que prescriba a su vez su

derecho a la dev olución.

" Póngase el c a s o de quien no ha podido materialmente impugnar un acto ad .......................lia

trativo en vía administrativa 0 contenciosa por haber permanecido ingresado e n la 11VI a

consecuencia de un accidente. En el fondo, la indicación recogida en el a i lu ulo 1 4 2 . 5 LAP («en

caso de danos de carácter físico o psíquico a las personas el plazo [de presi I ip ción de la a c c i ó n

de responsabilidad patrimonial contra la Administración! empivai.í i computarse desde la

curación o la determinación del alcance de las secuelas»), no es lino una causa de suspensión del

i n i c i o del cómputo, pues es claro que la responsabilidad deriva del evento dafloso.

........................H11* 4 ION > ' C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

< i l a Interrumpibilidad como nota diferenciadora: i l m u va dlieflo del mecanismo de la interrupción

l | verdadero rango distintivo que separa el régimen jurídico de la prescrip- i m u \ la i adlH Idad < onsiste en la posibilidad de interrupción del cómpu-todi la |........lera I OS plazos de prescripción se interrumpen en determinadoslupui ItOl di ejercicio acreditado tic un derecho, en tanto que los de caducidad,

al ai otai el peí lodo hábil para realizar una actuación jurídica concreta sólo ve latlifai en poi la realización de ese ejercicio específico.

I a consecuencia de la interrupción es el reinicio del plazo prescripto- rio, que debe ( orrei de nuevo por entero para consumarse. Por su parte, si se venina la

acción que aplaca 0 evita la caducidad, ésta se considera su perada, poi lo que

eaieee de sentido su nueva puesta en marcha. En los plazos de caducidad solo se

oli'cce una disyuntiva: o se actúa o no se hace, pero siempre en un plazo taxativo. En cambio la prescripción consiente un espectro más amplio de posibilidades, que si bien no suponen la satisfacción plena del derecho y, por tanto, su consunción —haciendo absurdo que el reloj siga en marcha—, sí demuestran que el titular está interesado en emplearlo. De ahí esa prórroga que trae consigo la interrupción.

La interrupción es un mecanismo lógico, que debe ser conservado como medio de discriminar los plazos de ejercicio de derechos, que en unos casos deberán ser fatales y en otros no. Sin embargo, hay que hacer algunas precisiones al respecto.

En primer lugar, la interrupción de la prescripción no puede permitir la indefinida apertura del plazo. Los derechos —a excepción de los de carácter real, que implican relación con una cosa y cuyo objeto reside preci samente en el disfrute pleno o parcial del bien, que tiene carácter inde finido iienen un sentido finalista, es decir, deben ser ejercitados para alcanzai su objeto.

Igualmente, las potestades —en especial las de carácter público— han de sei actuadas cuando se verifica su presupuesto de hecho. En este mano, se

comprende bien que haya que diferenciar la interrupción de la prescripción extintiva de la interrupción de la usucapión, puesto que la segundu si está pensada para permitir una duración indefinida del derecho m e i i ed a los repetidos actos de ejercicio que impliquen disfrute efectivo de un den -i ho real

I a mili i upeion de la prescripción extintiva es un modo de flexibilizar el

plazo de ejercicio de un derecho, pero en modo alguno permite conge-I I A l I A U N N U E V O M O D E L O D E C A T E G O R Í A S E X T I N T I V A S

l.u tal derecho en el patrimonio del sujeto, mediante periódicas reclama c u i n e s

cuyo objeto sea sólo mantener la situación de pendencia. Ese com portamiento es absurdo y fraudulento100. Por tanto, la interrupción de la prescripción, salvo

100'•* l'or ejemplo, diariamente nacen a favor de la Administración tributaria u n a gran

cantidad de derechos de crédito que pesan sobre los contribuyentes. El objeto de u n crédito

en materia de derechos reales, debe tener un lecho temporal insuperable. Esta solución es conocida en supuestos puntuales (en este trabajo he citado el ejemplo de la prescripción sancionadora e n Alemania y en un Reglamento comunitario en materia de transportel), pero puede extenderse a la prescripción patrimonial. Curiosamente, e s e tope debe ser de caducidad o a tanto alzado, en la medula e n que n o e . interrumpible y que parte del día en que nació el crédito, M a s adelante propondré algunos plazos concretos.

En segundo lugar, hay que redefinir los supuestos de Interrupciónpara evitar que se subvierta el sentido de esta técnica. El beneficioso efecto anulatorio del tiempo consumido que produce la interrupción conduce con frecuencia a que el objetivo del titular de una posición jurídica activa sea el de interrumpir el plazo de prescripción, mediante un ejercicio ficticio de la situación jurídica de que se trate, en vez de realizar eficaz y realmente su derecho. Evidentemente, el problema de la prescripción es la interrupción.

Este problema vendría amortiguado al imponer una limitación temporal máxima a las interrupciones, como se ha propuesto. Además, parece con -veniente tender a marcar plazos sin posible interrupción, es decir, de caduci -dad. Siempre que sea posible —y en el caso de las potestades administra tivas creo que lo es—, debe tenderse a la caducidad, estableciendo un margen temporal suficiente, porque su funcionamiento es más límpido y claro. Como se puede apreciar, no hay mucha diferencia entre un sistema de prescripción, condicionado a su vez por un plazo máximo de caducidad, y un sistema simple de caducidad. Incluso, con plazos de igual longitud, este último es más conveniente para quien ejerce su derecho, porque en el otro es preciso ganar el tope máximo del plazo mediante actos interrupti-

tributario, devengado tras la realización del hecho imponible, es el de J i i g r e s a i s u importe e n la Hacienda Publica para permitir el sostenimiento del gasto público Es cierto q u e hay u n a multiplicidad de actuaciones administrativas, tendentes a hacer p o s i b l e e l e l e , tivo ingreso que revelan la voluntad de la Administración de perseguir ese c r é d i t o . Parece lógico q u e e n tales circunstancias, siempre que el contribuyente conozca fehacientemente el desarrollo de esa actividad, se impida la prescripción o extinción del crédito. En consecueni la, lo le) detei mina el valor interruptor de esas actuaciones y la necesidad de volver a comen/.u de nuevo el cómputo de prescripción. Sin embargo, no debe olvidarse que el objetivo el el i 1 ,1 ,1 di crédito, y que durante la cadena de actos administrativos el tiempo real tranw urre I Un situación de pendencia, por muy justificada que esté, debe tener un l i m i t e

475

I ' M I i M i l ..N V I M i l i 11 > \ I > I N I I O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D H C A T E ! lORlAS I (TI III

■ \ l l

h mi..........lehi . 1 I I i un mayoi juego a la figura de la suspensión, que..... i l n ■ M I .a-. cxliaordmarias impeditivas del ejercicio de

un til ' li i" ■ i i * ip........1 de proi edimientos y procesos en ejercicio de unlll'll'l I..... pul' " I

i i i i i .n i i i a n s a s de Interrupción, es preciso recons-li u n Ius i|in ' I I liiiii di.iiiadn iiadicioiialmeiile, según el esquema apunta-do iiiptii i" di reclamación judicial, reclamación extrajudicial y reco-i i ' " ......■ nln i i..........ii o di l di ri ' ho poi el sujeto pasivo (ex art. 1973 CCv).

¡ i ) / n i l i i n i i i i Iones /IIJI, t a l e o p t ocedimen tales. A mi entender, las

ns lamai Iones que no son puntuales, y que poi tanto abren una tramitación compleja y formalizada, deben producir, de principio, un efecto suspensivo, que

queda expeelanle del desenlace Imal de esc proceso 1J. En concreto, a efectos de presci ipción ( y de caducidad) caben lies tipos de resultados:

1. Que ¡ i i resolución o sentencia defina la situación jurídica en litigio, atribuyendo a un sujeto una posición subjetiva activa. En este caso, nace un nuevo pla/.o de prescripción (o de caducidad), que es el que limi tará la nueva situación patrimonial u. Junto a la resolución estimatoria (judicial o administrativa), producen este efecto el allanamiento y la sa tisfacción extraproccsal de la pretensión, que son otros modos de termi nación procesal. Cabe mencionar también el supuesto de la novedosa terminación administrativa convencional (art. 88 LAP), en cuanto supone fijación de común acuerdo de la situación subjetiva en conflicto.

2 . Que la tramitación, por diversas causas, no culmine con un pronunciamiento sobre el fondo. Aquí la consecuencia será, sencillamente, el levantamiento de la suspensión abierta desde el inicio del proceso. Esta opción es más satisfactoria que la de anular el efecto interruptivo producido.

" De c'.ia forma se evitan las distorsiones que genera la coexistencia de causas inte-rruptivas puntuales v duraderas o dilatadas en el tiempo, que no merecen un régimen homogéneo O, como afirma i GARCIA raavuANO, Plato ¡una txlgir la responsabilidad

e\t>at onliai nial de tai \dmlnistracioniS públicas, Civitas, Madrid, IWX. pág. 134, en- I M '

i ansas de li.n In imn n y de liaeln lUCCSÍVO

" I | ileiii. puede i n nuil ipic se sal i si SgS la pi etcnsión del sujeto activo: la resolu-

i lón " si nli'..........leí lara que determinado i rédito a favoi <lc la Administración o de un

, inl,ni un, il. lu ..i nitiilri ho poi un «ujetO pasivo Esta situación patrimonial pasará a

■ u|. tu.' .i i ....................' V i l plu/o de pie . i npi uní para el efectivo cobro de la cantidad prevista

(liny di' I I I I I I I O iiiloi, «f||iMi el nillciilo O I li) I (il, y de cinco años, según los artículos lu I lo

v li ' Ib) I OP) I se pla/o se un. I . I el día en que adquiera firmeza la resolución

administrativa O ll ll nll ni la, después de superarse los oportunos recursos.

Además, esta regla puede aplicarse tanto a los plazos de prescrlj..........................................................................................................................................10

a los de caducidad. Así debe ocurrir, en primei lugai li mptl qui 110 pueda haber pronunciamiento sobre el fondo poi falta di pn lupui tOjurídico-formales. Son los casos en que se dispone l a Inadmll...................... da ll

acción o recurso. La ventaja está aquí en permitir sin problemas el n plan

teamiento de la cuestión, pero en el tiempo restante del plazo de presi I lp ción o caducidad que quede por transcurrir. Además se re< ondui en I este apartado los casos de perención y de desistimiento, produi Idos tanto en vía procesal como procedimental. Téngase en cuenta que en estos ulliinos casos es posible que haya más interesados o codemandantes respei tO de los cuales puede seguir adelante la tramitación.

3. Que haya pronunciamiento sobre el fondo, pero desestimatorio. La resolución o sentencia niega el derecho a la pretensión, de manera que una vez firmes aquéllas no tiene sentido ya hablar de prescripción o de caducidad, porque no hay situación jurídica a la que puedan aplicarse. Este es el caso de las resoluciones y sentencias desestimatorias, una vez firmes, y el de la renuncia a la pretensión, que como es sabido no tiene sólo efectos procesales sino también materiales o sustantivos.

b. Reclamaciones extrajudiciales, que son aquellas que no se concre tan en la apertura de un proceso público. Estas reclamaciones tienen carácter puntual, y para ser válidas deben dirigirse y llegar al conocimiento formal del sujeto pasivo.

c. Reconocimientos espontáneos del derecho por el sujeto pasivo. Aquí hay que indicar primero su carácter extraordinario y excepcional en el Derecho público. Desde luego, no encajan en este apartado las impug naciones o recursos planteados por los particulares frente a los actos ad ministrativos que declaran e imponen el derecho de una Administración pública. En modo alguno hay reconocimiento de la deuda por el ciudadano, sino más bien abierta y expresa negación. Por esa razón debería rectificarse la redacción del artículo 66.1.b) LGT, de manera que las «reclamaciones o recursos de cualquier clase» planteados por e l sujeto pasivo no implicaran más que la suspensión del plazo de prescripción abierto, y eso sólo en el caso de que tal impugnación comporte a su

vez la suspensión de la ejecución del acto administrativo. Si un crédito puede

cobrarse no se entiende la razón para entender Hiten uní pulo su plazo de prescripción \ menos aún por una reclamación que pone en cuestión su existeni I . I o legitimidad

Sólo tienen valor para mlei i iiinpii la pie., ripi mu lllH ai lu.n iones del

sujeto pasivo verdaderamente conducentes al pago de una deuda Desde luego, los

pagos realizados por ciialquiei dcudoi en eencial mtttl> i n t i p e n

H U I i ' i ' i I I K M . N Y C A D U C I D A D E N E L O R D E N A M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

H A C I A U N N U E V O M O D E L O D E C A I I . O O K l A S I \ I I I 1 1 I \ V ,

un i i ul i (li l silencio administrativo, que además actúa en un ámbitoti ............I" ■.........." es el procedimiento administrativo, y sólo respecto dei i l..............I id di Li Administración. La generalidad de la noción que sei........|iu qtii d.u I . I empequeñecida por esta homonimia.

..................... i l i opi ion más armoniosa y sencilla consista en generali-ir Si UNCI di ll prescripción a todos los supuestos en que se

asigne unpl.....................i ..............o procesal para el ejercicio de un derecho en su.............pl............' ' i......... I as situaciones jurídicas activas en generalpres-■ "/'. '' ......... ll ajen Itan \ en ese marco se engloban potestades, dere-' ho lubji llvo i............nales o de crédito, facultades de opción, situacionesII tl\ II pro> Islonales, etl , que se someten a prescripciones largas o cor l a s

I I plazo predeterminado de ejercicio puede en algunos casos ser inte-rrumpido (en loi supu itoa que lo consientan l8), o suspendido.

Las causas de suspensión sel lan las antes indicadas (las causas extraordinarias, en el sentido de Inevitables y ajenas a la voluntad del sujeto, justificativas de la inactividad, y la apertura de procedimientos o procesos). Las causas inlerruplivas se abren, de un lado, por ejercicios o manifestaciones de la situación jurídica activa tendentes a su realización que no la agoten en sí misma y que se realicen con conocimiento del sujeto pasivo (por ejemplo, la cesión de una certificación de obra de un contratista a favor de un tercero para obtener liquidez, de la que se da cuenta a la Administración, interrumpe la prescripción del crédito que subyace a la certificación), y por otro, por posibles reconocimientos espontáneos de ese sujeto pasivo (como es el caso de la iniciación de oficio del procedimiento de devolución de ingresos indebidos 19).

d . La opción del supraconcepto de prescripción puede cuestionarse en la medida en que, frente a la simplificación que implica —todos los plazos son de prescripción—, deja abierto, en perjuicio de la seguridad jurídica, el problema de si los plazos son o no interrumpibles en cada supuesto normativo concreto. Sin embargo, debe advertirse que se trata sólo de un único rasgo de régimen jurídico, sobre una plantilla sustancialmenle idéntica, y que con la unificación que se propone se

ahuyentan muchos fantasmas en el eterno problema de la distinción entre prescripción y caducidad.

En cualquier caso, la posibilidad misma de un suprai oili i pin i|insustenta sobre esa comunidad básica de régimen v sobre la n lath...............................del rasgo de la interrupción —desde la perspectiva d e que los derecha no reales deben ser ejercitados, por lo que la interrupción ti ongaflOII \ debí contar con un límite máximo irrebasable— basta para i e l . n n la ti lll q u e aquí se mantiene (no hay diferencia esencial entre prescripi lón v I idui I dad). Otra cosa es que su efectiva implantación, e n e l ai tual 1 H i nario marcado por la desorientación y el imponente acarreo hiltól l( 0 de i ontra posición frontal entre plazos de prescripción y de caducidad, pueda pre sentar más inconvenientes que ventajas. Pero a l a larga, e s t a tarea de s i m plificación y ordenación racionalizadora resultará ventajosa

3. PRECISIONES SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS

CATEGORÍAS EXTINTIVAS E N ALGUNOS SECTORES

ADMINISTRATIVOS

Resta por añadir algunas indicaciones concretas concernientes a algunos ámbitos específicos en los que se manejan las técnicas extintivas (concretamente la nueva prescripción y la perención), siempre desde esa óptica de orientación pro futuro.

3.1. La perención de procedimientos y procesos

Como se ha indicado, se trata de la caducidad actuante en el seno de tramitaciones complejas y formalizadas. En este apartado mi reivindicación más notable es la disimilitud de trato que se ha de dispensar a las Administraciones públicas y a los ciudadanos. Como es sabido, el principio de igualdad no se violenta por el trato desigual a los desiguales, y aquí las partes lo son. A ello no empece el que determinadas personas jurídicas privadas sean de una envergadura equiparable a la de un ente público, porque el ordenamiento, evidentemente, se debe diseñar pensando en el ciudadano corriente de a pie, que es el que más fácilmente puede quedar indefenso ante la arrolladura fuerza de los poderes públicos Por otra parle, esle esluer zo sólo significaría equilibrar una balanza que hasta hoy sigue estando descaradamente descompensada hacia la Administración '"

" Por ejemplo, no debe admitirse la interrupción en el amplio espectro de los plazos torios para ejercicio de acciones, debido a que son facultades univocas y especificas,

concebidas con un único sentido o empleo posible i) se ejercitan o no se ejercitan, pero no

caben juegos intermedios. Ademas, su propia brevedad es indicio de fatalidad." ( f i articulo i . ' RDI l y artículos 2.3 y 4 de la orden de 2 de marzo de 1991, por la

que se desarrolla el Real Decreto (BOE de I3-IV-9I).

: " L a s O r i e n t a c i o n e s q u e a q u í s e r e c o g e n p a l l e n d e - l a aceptai i o n d e l a s l e a s q u e c o n

g a l l a r d í a h a d e f e n d i d o GONZÁI EZ NAVARRO i v a expuestas a l o largo del trabajo), h u í i é n d o l a s e x t e n s i b l e s a l o r d e n contencioso, y potenciándolas o incluso radicalizándolas als e r v i c i o d e l a d e s i g u a l p o s i c i ó n d e l administrado