Control externo a los Cuerpos

de poliCía revisión de experienCias

Control externo a los cuerpos de Policía. Revisión de experiencias

El presente libro es resultado del Seminario Internacional Métele el Ojo a tú Policía, organizado por el Consejo General de Policía en Caracas, en septiembre de 2012

Primera edición

Línea Editorial del Consejo General de Policía, hacia la dignificación de la función policial

Miembros del Consejo General de Policía

Tareck El Aissami, ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

Edgar Barrientos, viceministro del Sistema Integrado de Policía

Rafael Isea, gobernador del estado Aragua

José Luis Rodríguez, alcalde del municipio Carrizal

Joel Espinoza, representante del Ministerio Público

Larry Devoe, representante de la Defensoría del Pueblo

Luis Fernández, en representación de la Policía Nacional Bolivariana

Pedro Tang, en representación de los cuerpos de policía estadales y municipales

Zandra Josefina Guerrero, en representación de los cuerpos de policía estadales y municipales

Soraya El Achkar, en representación de la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Policía

Modelo y voz de la campaña Métele el Ojo a tu PolicíaValentina Guarapo

Compilación de experiencias internacionalesCoordinación de Consulta y Eventos del CGP

Coordinación editorialNayví Morles

FotografíasAmira Tremont Diseño GráficoHelena Maso

Impresión: Grabados Nacionales, 5.000 ejemplares

ISBN: 978-980-7392-40-2

HecHo depósito de ley Depósito Legal: lf41520123453693

Consejo General de Policía

Av. Urdaneta, esquina Platanal, sede del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, piso 8. Caracas, Venezuela Teléfono: 0212.506.11.11

www.consejopolicia.gob.ve

MATERIAL DE DISTRIBUCIÓN GRATUITA

Está permitida la libre copia, impresión, divulgación, distribución y uso de este material a condición indispensable de que se cite la fuente original y siempre que no se use con fines lucrativos.

5 Presentación

7 Controles Externos de la Policía desde la perspectiva de la Defensoría del Pueblo

Julio Romero

15 Puertas abiertas para la comunidad: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pública en Río de Janeiro (Brasil)

Ana Paula Mendes de Miranda

23 La Evolución de la Contraloría Ciudadana de la Policía en Ontario, Canadá

Ian Scott

39 Los Comités Ciudadanos de Control Policial: una aproximación a su conformación y desarrollo institucional en Venezuela

Luis Gerardo Gabaldón, Nicanora Becerra y María Daniela Ramírez, con la colaboración de Andrea Chacón

Control externo a los cuerpos de Policía. Revisión de experiencias

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Presentación

Hacia una política de seguridad con conocimiento informadoEl presente libro es resultado del Seminario Internacional Métele el Ojo a tú Policía, organizado por el Consejo General de Policía en Caracas, en septiem-bre de 2012, que permitió nuevamente a esta instancia de consulta para el diseño de la política pública en materia policial revisar experiencias de otros países en el control externo a los cuerpos de Policía y escuchar los comenta-rios de los expertos invitados sobre la experiencia venezolana en este tema.

En dicho seminario participaron 193 personas entre integrantes del Consejo, el Viceministerio del Sistema Integrado de Policía (Visipol), la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público; y contó como ponentes con las brasileñas Ja-queline Muniz y Ana Paula Mendes de Miranda, el mexicano Ernesto López Portillo, el canadiense Ian Scott. Por Venezuela participaron Julio Romero, en representación de la Defensoría del Pueblo y Josbelk González e Ileana Ruiz, presentando la experiencia en el proceso de promoción y creación de los Comités Ciudadanos de Control Policial establecidos de acuerdo a las leyes y normas policiales venezolanas.

Con este libro el Consejo General de Policía continúa su línea editorial que difunde conocimiento sobre el tema policial para el debate público y la cons-trucción del modelo policial que responda a las necesidades de los ciudada-nos y ciudadanas como parte de la transformación de los cuerpos de policía impulsada por el Gobierno Bolivariano desde 2006, cuando fue convocada la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL).

La lectura de las siguientes páginas abrirá las puertas a un proceso que apenas nace en Venezuela, como lo es el ejercicio de la contraloría social, establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y específicamen-te del control externo a los cuerpos de policía por parte de los ciudadanos y ciudadanas. Control que complementa otros mecanismos externos e internos de control de los cuerpos de policía, los cuales también se vienen establecien-do como parte del modelo policial venezolano aún en construcción y que es impulsado por el órgano rector en materia de seguridad ciudadana, el Ministe-rio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.

Entre los otros mecanismos de control a los cuerpos de policía destacan entre los externos los más tradicionales: Ministerio Público y Defensoría del Pueblo. Pero a ellos se suman mecanismos institucionales de reciente creación: el órgano rector en la materia como generador de estándares del Servicio de Policía y supervisor de su implementación, el Visipol y su Oficina Nacional de Control Disciplinario y las oficinas de obligatoria instalación en todos los cuerpos de policía del país: Oficina de Atención a la Víctima del Delito y Abuso Policial, Oficina de Control de la Actuación Policial, Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales.

A éstos se suman los espacios para la participación de los ciudadanos y ciu-dadanas, quienes además de las instancias ya mencionadas, ahora cuentan con mecanismos como los Consejos Disciplinarios de Policía, instancias que pueden tener hasta dos integrantes civiles no policía y que se constituyen para decidir los casos de destitución de funcionarios y funcionarias y los Co-mités Ciudadanos de Control Policial, que abren la puerta a la ciudadanía para ejercer la contraloría sobre el desempeño agregado de los cuerpos de policía.

Es en este entorno en el que el Consejo General de Policía se propone la revi-sión de experiencias de otros países y el sometimiento a la evaluación de los expertos internacionales de los mecanismos establecidos en Venezuela para impulsar la participación ciudadana en el ejercicio del control de los cuerpos policiales y la evaluación del servicio de policía.

El libro que está en sus manos agrupa las experiencias “Controles Externos de la Policía desde la perspectiva de la Defensoría del Pueblo”, presentada por Julio Romero, asesor de la Defensoría del Pueblo de Venezuela; “Puertas abiertas para la comunidad”: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pública en Río de Janeiro, presentada por Ana Paula Mendes de Miranda, profesora de la Universidade Federal Fluminense e investigado-ra del Instituto de Estudos Comparados em Administração Institucional de Conflitos; “La Evolución de la Contraloría Ciudadana de la Policía en Ontario, Canadá”, presentada por Ian Scott, Director de la Unidad de Investigaciones Especiales de Ontario y, finalmente, la investigación “Los Comités Ciuda-danos de Control Policial: una aproximación a su conformación y desarrollo institucional en Venezuela”, coordinada por Luis Gerardo Gabaldón, y en la que participaron Nicanora Becerra, María Daniela Ramírez y Andrea Chacón

El objetivo de esta publicación es continuar generando debates sobre el pro-ceso de transformación radical de los cuerpos de policía iniciado en 2006 y que se viene consolidando a través de la aprobación en 2008 de la Ley Orgá-nica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, en 2009 de la Ley del Estatuto de la Función Policial y a partir de ese año de 28 resolu-ciones ministeriales o normas que compendian la política pública venezolana en material policial; debate que para ser nutritivo requiere del conocimiento y de la reflexión de todos y todas quienes tenemos una participación directa en su construcción y desarrollo, así como de todos y todas los usuarios y usuarias del Servicio de Policía y de los funcionarios y las funcionarios de policía y de las autoridades políticas que asumen el compromiso de brindar ese servicio en sus áreas político territoriales.

Caracas, octubre de 2012.

Viviremos y Venceremos

Soraya B. El AchkarSecretaria Ejecutiva

Consejo General de Policía

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Controles Externos de la Policía desde la perspectiva de la Defensoría del Pueblo

Naturaleza jurídica de la Defensoría del PuebloLa figura del Defensor o Defensora del Pueblo encuentra su origen en la figu-ra sueca del Ombudsman, la cual es una autoridad del Estado encargada de garantizar los derechos de los ciudadanos ante los abusos que puedan come-ter los poderes de ese mismo Estado. Así, el Ombudsman junto a las autori-dades jurisdiccionales competentes protegen al ciudadano contra todo poder que busque concentrar en sí mismo las funciones principales del Estado.

La experiencia en Latinoamérica ha sido la de asimilar el Ombudsman a la figura del Defensor del Pueblo, Defensor del habitante, Defensor del ciuda-dano, proveedor de justicia, Defensor cívico, en fin, numerosas acepciones. Una de las muchas definiciones que hay sobre el Defensor del Pueblo, es que se trata de una institución que tiene por finalidad suplir las deficiencias de los controles tradicionales que se ejercen, acercar el ciudadano al Estado y protegerlo de los actos que sean injustos y frente a los actos que sean con-trarios a los Derechos Humanos.

En este sentido, el Defensor del Pueblo en Latinoamérica es una instancia no jurisdiccional, esencial en la defensa no sólo de la institucionalidad democrá-tica sino de toda la sociedad frente al poder del Estado.

Es por esto que las Defensorías del Pueblo son organismos horizontales de control y rendición de cuentas, que buscan reforzar el Estado de Derecho en aquellos puntos donde éste puede presentar mayor vulnerabilidad. En América Latina, las Defensorías asumen el reto de servir de puente entre la sociedad y el Estado.1

Julio Romeroasesor de la Defensoría del Pueblo

1 Manuel Guedán y María Iráizoz. Las Defensorías del Pueblo, un puente entre la ciudadanía y el Estado en América Latina. España: Trama. (2006).p. 16.

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Desde esta perspectiva, las Defensorías constituyen, cada vez más, canales para la supervisión y control ciudadano sobre las instituciones del Estado, aumentando así la transparencia y la integridad de los gobiernos. Convirtién-dose en la única institución del Estado cuya principal misión es la garantía de los Derechos Humanos, como garantía subjetiva (mediante la resolución de quejas) y como garantía objetiva (mediante la publicación de informes, gene-rales o especiales, que concluyen en recomendaciones).2

El futuro inmediato de las Defensorías será la supervisión, y una mayor inciden-cia en las Políticas Públicas del Estado, para garantizar la incorporación de un enfoque integral de derechos y que se adopten un carácter inclusivo y criterios de equidad y justicia social. La fuerza de los defensores radica en su prestigio y autoridad. La naturaleza de sus actuaciones frente a otras instituciones del Estado se fundamentan en el pedir, sugerir y persuadir. Al carecer de fuerza coercitiva, el defensor requiere de aliados institucionales y estratégicos en la sociedad.3

La figura del defensor o defensora del pueblo en la República Bolivariana de VenezuelaEl nacimiento de esta figura en Venezuela tiene su origen en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, surgida del proceso constituyente del año 1999. Esta institución comienza a desarrollarse dentro del Poder Mo-ral, órgano propuesto por nuestro Libertador Simón Bolívar en su proyecto de Constitución presentado al Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819.

Según la concepción bolivariana, el Poder Moral tendría a su cargo la con-ciencia nacional, velando por la formación de los ciudadanos a fin de que pu-diera purificarse, en palabras textuales de nuestro libertador “lo que se haya corrompido en la República; que acuse la ingratitud, el egoísmo, la frialdad del amor de la patria, el ocio, la negligencia de los ciudadanos”.4

Ahora bien, estas ideas inspiradoras adaptadas a nuestro tiempo constituye-ron el Poder Ciudadano, el cual se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala General de la República y el Contralor o Contralora General de la República.

Refiriéndonos a la Defensoría del Pueblo es importante destacar que la Cons-titución establece:

“Articulo 280. La Defensoría del Pueblo tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías establecidos en esta Constitución y los trata-dos internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos o difusos, de los ciudadanos y ciudadanas…” 5

Asimismo, la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo en su artículo 2 seña-la cuál es la misión de dicha institución en los siguientes términos:

“Articulo 2. La Defensoría del Pueblo como órgano integrante del Poder Ciuda-dano, que forma parte del Poder Público Nacional, tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos o difusos de los ciudadanos y ciudadanas dentro del territorio; y de éstos cuando estén sujetos a la jurisdicción de la República en el exterior”.6

Estas disposiciones estatuyen de forma genérica cuáles son las labores del Defensor o Defensora del Pueblo, enunciación de competencias que no debe ser entendida como una acepción única y suficiente, ya que se encuentran

2 Manuel Guedán y María Iráizoz. Op. Cit. p. 16.3 Manuel Guedán y María Iráizoz. Op. Cit. p. 18.4 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 5908 Extraordinario, de fecha 19 de febrero de 2009.5 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Op. Cit.6 Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 37995, de fecha 05 de agosto de 2004.

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desarrolladas en forma específica en el artículo 281 de la Constitución y en la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.

Por consiguiente, el Defensor o Defensora del Pueblo no debe confundirse con controlador de la legalidad formal, como lo es un Juez Contencioso Ad-ministrativo. Su rol rebasa ese papel para desempeñar el rol de velar por la defensa de los Derechos Humanos. En este sentido, el Defensor del Pueblo es un órgano que orienta y recomienda a los ciudadanos acerca de las accio-nes y mecanismos que el ordenamiento jurídico les otorga para la defensa de sus Derechos Humanos.

Sobre los controles externosDurante mucho tiempo el control de los cuerpos policiales estaba en manos de los mismos cuerpos policiales a través de mecanismos internos, lo que generó muchos vicios a los cuales no nos vamos a referir, pero son amplia-mente conocidos.

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, no sólo se contempla el control interno tal y como está previsto en el artículo 80 de la referida ley, sino que también se prevé y contempla el control externo en el artículo 81 ejusdem. Asimismo, podemos destacar que el control externo es ampliado a altos ni-veles, contando con la participación de las comunidades organizadas en la supervisión de los cuerpos de Policía, creándose un vínculo entre ambos.

En este mismo orden de ideas la Ley del Estatuto de la Función Policial con-tiene estos tipos de control. Sobre el control interno se contempla la creación de tres instancias: 1. la Oficina de Control de Actuación Policial (OCAP), 2. la Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales (ORDP) y 3. el Consejo Disciplinario de Policía. En cuanto al control externo, el artículo 87 de la ley in comento establece el alcance y propósito de este tipo de control, como lo reflejamos a continuación:

“… las instancias de control externo prestarán particular atención al mejoramiento de los procesos disciplinarios por faltas policiales, a denunciar la corrupción y la desviación y abuso de poder…”. 7

Sobre los controles externos de la Defensoría del PuebloEn relación a la Defensoría del Pueblo como instancia de control externo, nos gustaría iniciar con algunos resultados que arrojó la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL) en el año 2006, que se vinculan con la participación de la institución nacional de Derechos Humanos en el control externo de los cuerpos policiales.

El primer gráfico está referido a la visión de las Policías y la Guardia Nacional sobre su función y desempeño, específicamente en el ámbito de rendición de cuentas. En esta investigación se exploró cuál es la instancia más adecua-da para la presentación de las quejas por parte de los ciudadanos y ciudada-nas, lo cual arrojó los siguientes resultados:7 Ley del Estatuto de la Función

Policial. Publicada en la Gaceta Ofi-cial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 5940 Extraordinario, de fecha 7 de diciembre de 2009.

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Grafico N° 1

PolicíaGuardia Nacional

Policía 62,1% 38,3%Ministerio Público 30,8% 47,6%Ministerio de Interior y Justicia 13,8% 14,4%Defensoría del Pueblo 13,5% 10,6%Consejos Comunales 8,3% 5,8%Organizaciones de Derechos Humanos 11,4% 7,9%

Fuente: Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

Como podemos apreciar, la instancia preferida por la Policía para la recepción de quejas es el mismo cuerpo policial, en contraposición a la preferencia de la Guardia Nacional, que considera como instancia preferida para la recepción de quejas al Ministerio Público. Ahora bien, en lo que respecta a la Defenso-ría del Pueblo, tanto la Policía como la Guardia Nacional, se refieren a ella en similar proporción estadística, sin mayor diferencia porcentual entre ambos.

También se preguntó sobre la percepción acerca de la mejor forma de rendir cuentas de su desempeño, configurándose lo siguiente:

Grafico N° 2

PolicíaGuardia Nacional

Recepción denuncia policía 37,6% 25,8%Recepción de denuncias en la Fiscalía 21,9% 33,9%Recepción de denuncias en la Defensoría del Pueblo 11,7% 14,1%Informar a los ciudadanos sobre procesos disciplinarios 16,2% 11,5%Permitir opinión ciudadana sobre procesos disciplinarios 7,0% 5,8%Inicio/supervisión ciudadana sobre procesos disciplinarios 5,4% 8,5%

Fuente: Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

En el gráfico 2 puede observarse que en la recepción de denuncias se re-pite el mismo patrón del gráfico anterior, referido a los casos de recepción de quejas, manteniéndose la misma preferencia para la Policía y la Guardia Nacional. Ahora bien, en lo que respecta a la Defensoría del Pueblo como receptora de denuncias, recibe menos preferencia por la Policía y una mayor preferencia para la Guardia Nacional.

Como complemento de los dos gráficos anteriores no podemos omitir la per-cepción de la ciudadanía en este mismo tema, por lo cual recurriremos a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Policial, también realizada por la CONAREPOL en el año 2006, en la cual se consultaba la preferencia de la población sobre mecanismos de rendición de cuentas por parte de la Policía. Este estudio produjo como resultado lo que se refleja en el gráfico 3.

Como se evidencia, los miembros del estrato IV parecieran preferir el esta-blecimiento de recepción de denuncias a la Defensoría del Pueblo y en el estrato V esta institución ocupa un espacio importante. En todo caso, las pre-ferencias globales en cuanto al órgano de sustanciación de las denuncias se concentran puntualmente en el Ministerio Público, seguido por la Defensoría del Pueblo.

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Estos gráficos nos permiten aproximarnos a la percepción tanto de los inte-grantes de los cuerpos policiales como los de la sociedad con respecto a la Defensoría del Pueblo. Dicha percepción está sustentada en un marco legal que va desde la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela hasta las distintas leyes orgánicas y especiales que definen nuestro ámbito com-petencial en los artículos a los cuales nos referimos anteriormente, como el artículo 280 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Defen-soría del Pueblo.

Este marco legal nos permite definir las acciones concretas que esta insti-tución nacional de Derechos Humanos puede llevar a cabo en lo que tiene que ver con los controles externos de los cuerpos policiales. En base a estas consideraciones pasaremos a describir cada una de ellas.

1. En primer lugar, la Defensoría del Pueblo es un órgano receptor de denun-cias en casos de maltrato o cualquier tipo de agresión por parte de funcio-narios policiales, o en los casos de violaciones de derechos y garantías a las personas privadas de libertad, recluidas, internadas, detenidas o que de alguna manera tengan algún tipo de restricción.

Esta atribución, constitucional y legal, también está desarrollada en la Ley Or-gánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, en su artículo 83, el cual contempla:

“Articulo 83. La Defensoría Delegada Especial de Asuntos Policiales de la Defen-soría del Pueblo tendrá como función emprender investigaciones independientes sobre violaciones de Derechos Humanos cometidos por los funcionarios o funcio-narias policiales…”.8

2. En segundo lugar, la Defensoría del Pueblo también puede solicitar a los órga-nos competentes la información que considere necesaria a fin de llevar a cabo las investigaciones que viene realizando, tal y como lo establece el artículo 67 de la Ley de la Defensoría del Pueblo, el cual citaremos a continuación:

“Artículo 67. Suministro de Información. A los efectos de lo establecido en el artículo 4 de la presente Ley, todos los organismos y personas a los que se refiere el artícu-lo 7, y sus representantes, están obligados a permitir el acceso en forma preferente y urgente a la información y a la documentación contenida en informes, expedien-tes y documentos de cualquier índole, que le sea requerida por la Defensoría del Pueblo, así como al suministro de igual manera preferente y urgente de las copias que de los mismos sean solicitadas, sin que sea posible oponer reserva alguna.

8 Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repúbli-ca Bolivariana de Venezuela. N° 5940 Extraordinario, de fecha 7 de diciembre de 2009.

Grafico N° 3Estrato I y II Estrato III Estrato IV Estrato V Total

Total 8,89% 17,95% 54,16% 19,00% 100,00%Establecer una oficina de recepción de denuncias contra los abusos policiales en la propia policía 8,50% 19,50% 52,50% 19,60% 24,14%

Establecer una oficina de recepción de denuncias contra los abusos policiales en la propia Fiscalía 8,20% 17,40% 54,00% 20,30% 46,26%

Establecer una oficina de recepción de denuncias contra los abusos policiales en la propia Defensoría del Pueblo 8,10% 16,40% 56,40% 19,00% 41,70%

Informar a los ciudadanos sobre los procesos disciplinarios que adelanta la policía 9,40% 19,60% 53,70% 17,30% 25,56%

Permitir a los ciudadans opinar sobre los procesos disciplinarios que adelanta la policía 10,20% 19,50% 56,00% 14,30% 28,74%

Que los ciudadanos inicien y supervisen los procesos disciplinarios contra funcionarios policiales 11,00% 20,60% 14,30% 16,40% 38,86%

Fuente: Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

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Cuando la Defensoría del Pueblo requiera información que por disposición legal deba mantenerse en reserva, tal información le será proporcionada sin dilaciones por el funcionario o la funcionaria que la posea, quedando la Defensoría del Pueblo obligada a mantener la misma reserva. No podrá, por consiguiente, difundirla o hacerla pública, sirviéndole únicamente como elemento para continuar la investi-gación que se esté desarrollando.”9

3. En tercer lugar, la Defensoría del Pueblo está facultada para inspeccionar sedes o instalaciones policiales a objeto de verificar el respeto a los De-rechos Humanos. Como lo podemos apreciar en el artículo 66 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo:

“Artículo 66. Investigación. La Defensoría del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio, o a petición de parte, las verificaciones e investigaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos, cuya competencia sea atribuida a esta institución, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 15 de la presente Ley. Para tal fin, po-drá comparecer, incluso sin previo aviso, a oficinas y locales, públicos y privados, para obtener los datos o informaciones necesarias, realizar entrevistas, estudiar expedientes, documentación, antecedentes y cualquier otro elemento que a su juicio sean útiles para la investigación.”10

4. En cuarto y último lugar, esta institución nacional de Derechos Humanos es competente para realizar informes especiales sobre el desempeño de los cuerpos policiales; como prueba de ello, se realizó un informe sobre el primer año de gestión de la Policía Nacional Bolivariana, el cual se encuen-tra disponible en nuestra página web: http://www.defensoria.gob.ve.

El referido informe fue realizado con el objeto de conocer en qué medida la actuación de la Policía Nacional Bolivariana guarda relación con los principios consagrados en nuestro marco legal, específicamente en el tema de los De-rechos Humanos y de esta manera poder determinar si han mejorado los indicadores de seguridad ciudadana en el sector donde inició su despliegue el 20 de diciembre de 2009 y si han disminuido las vulneraciones a los Dere-chos Humanos en esa parroquia.

ConclusionesPara concluir es necesario destacar el carácter constitucional y la importancia de los controles externos en nuestro país, tal como lo dispone el artículo 62 de nuestro texto fundamental, el cual reza de la siguiente manera:

“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representan-tes elegidos o elegidas.

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo de-sarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la so-ciedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.”11

En este sentido no se justifica el desconocimiento de los controles externos ni la falta de éstos, porque corremos el riesgo de contravenir nuestra propia Constitución.

En lo que respecta a la Defensoría del Pueblo, el Estado está en la obligación de investigar los delitos contra los Derechos Humanos, como lo establece el artículo 29 de la Constitución. Por lo cual la labor de esta institución defenso-rial para este fin, es determinante.

9 Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 37995, de fecha 05 de agosto de 2004.10 Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 37995, de fecha 05 de agosto de 2004.11 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. N° 5908 Extraordinario, de fecha 19 de febrero de 2009.

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Queremos resaltar la importancia y las ventajas de los controles externos en nuestros cuerpos policiales:

1. Permiten una mayor observación y un mejoramiento en los procesos disciplinarios.

2. Facilitan las denuncias de casos de corrupción.

3. Evitan la desviación y el abuso de poder.

4. Contribuyen con el mejoramiento de la prestación del servicio de Policía.

5. Incrementan la eficacia y eficiencia del servicio policial.

Tales beneficios dan por sentado la importancia de los controles externos para una mejor Policía. De tal modo que por primera vez en Venezuela los cuerpos policiales disponen de una doble instancia de control que ayudará en el mejoramiento de su actuación y coadyuvará a la transformación de la cultura policial. Esta tarea histórica contará con la participación de la institu-cionalidad del Estado y del pueblo organizado.

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Puertas abiertas para la comunidad: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pública en Río de Janeiro (Brasil)

IntroducciónUna sociedad puede ser analizada a partir de dos aspectos aparentemente opuestos: los factores de manutención del orden social, relacionados con las tradiciones, y sus fuerzas de transformación, relacionadas con el cambio so-cial. Sea cual sea el abordaje, es necesario reconocer que los conflictos son inherentes y necesarios a las sociedades, ya que son sistemas abiertos de interacciones individuales, organizacionales e institucionales.

Pretendo levantar algunas cuestiones sobre la participación de la sociedad y su relación con la democratización estatal, proceso tan influido, dados los cambios provocados, por los conflictos advenidos de la manutención de mo-delos y prácticas sociales.

El énfasis contemporáneo en la ciudadanía resalta la necesidad de pensar las condiciones básicas de la existencia de la sociedad civil, es decir, la vigen-cia del conjunto de derechos y sus consecuencias en lo que se refiere a la construcción de espacios públicos, entendidos como una arena pública por el doble sentido de la palabra, o sea, la arena significa un lugar de combate y un lugar de resultados (Cefaï, 2002). Es necesario recordar que el significado de “público” debe dejar de ser visto como un organismo social o político y pasar a ser concebido como una forma de vida colectiva que emerge en torno a un problema, al mismo tiempo que lo constituye.

Ana Paula Mendes de MirandaProfesora Adjunta (Antropología) - Universidade Federal FluminenseInvestigadora en el Instituto de Estudos Comparados em Administração Institucional de Conflitos (Inct-InEAC – www.uff.br/ineac/)Contactos: ana_paulamiranda@yahoo.com.br / anapaulamiranda@id.uff.br

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De este modo, los actores individuales, organizacionales e institucionales se unen en un esfuerzo colectivo de definición y de control de la situación percibida como problemática. Ellos exprimen, discuten y juzgan opiniones; identifican los problemas; entran en las disputas; configuran los juegos del conflicto, resuelven crisis y realizan compromisos.

Consejos Comunitarios de Seguridad: instrumento de ampliación de la participación socialLa utilización de consejos como instrumento de ampliación de la participación social no es un fenómeno nuevo y está asociada a diferentes discursos. En los llamados grupos políticos “de izquierda” los consejos se presentan como herramientas que hacen posible la transformación social, volcada hacia la democratización de las relaciones de poder. Por eso, los consejos son con-siderados como una posible forma de gobierno horizontal, es decir, de un sistema donde el poder no viene de arriba o de abajo, donde las relaciones de poder son el resultado de interacciones y controles múltiples y recíprocos.

Desde un punto de vista teórico, el discurso de la participación social en el mapa de políticas públicas ha servido para cuestionar el modelo centraliza-dor, autoritario y excluyente que históricamente han marcado las relaciones entre las agencias estatales y sus beneficiarios, buscando articular la “demo-cratización del proceso con la eficacia de los resultados” (Dagnino, 2002: 47). De esta forma, la sociedad podría ejercer un papel más efectivo en la fiscali-zación de la calidad de los servicios públicos y podría imprimir una lógica más democrática en la definición de prioridades para atraer recursos.

Los datos a partir de los cuales se basa esta reflexión son provenientes del trabajo de (re)organización de los Consejos Comunitarios de Seguridad (CCS), creados formalmente por el artículo 182, numeral 2o, de la Constitución del Estado de Río de Janeiro, del 05 de octubre de 1989. Los CCS son canales de participación popular de carácter consultivo, organizados por un grupo de dirección elegido, que discute y pide soluciones a los problemas relativos a la seguridad de su área. A los policías les cabe el papel de rendir cuentas y responder a las demandas. Se caracteriza por ser un encuentro con relacio-nes formalizadas, es decir, está regulado por una legislación específica, con objetivos, funciones y procedimientos razonablemente definidos, además de tener un carácter permanente o estable.

Su implantación se dio a partir de 1999 por medio de una resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad Pública, habiendo sido reestructurado en 20051 como parte de una política de aproximación entre sociedad civil y Estado para la mejoría de la seguridad pública2. El programa abarca una pers-pectiva del abordaje gerencial que se basa, teóricamente, en la premisa de la descentralización, en el control de resultados y no de procedimientos, en la competencia administrativa y en el control social directo.

En Brasil, en lo que se refiere a la seguridad, la condición para la liberación de presupuestos solamente comenzó en 2003, con la creación del Sistema Único de Seguridad Pública (SUSP), que exige la implantación de Consejos Comunitarios de Seguridad. Esta exigencia puede comprometer la perspec-tiva de reinvención democrática en la medida en que la obligatoriedad se reinterprete como una formalidad burocrática.

1 La restructuración se hizo partiendo de un diagnóstico de los problemas de los Consejos Comunitarios de Seguridad y de la realización de los Fórums, donde se discutieron los siguientes puntos: necesidad de movilización de las comunidades; divulgación amplia y periodicidad de las reuniones; institucionalización de los Consejos; mayor participación de autoridades de órganos municipales y del Estado en las reuniones; inter-cambio e integración entre los Conse-jos; organización de pautas y esta-blecimiento de calendarios fijos para las reuniones. Ver Resolución SSP nº 781, del 08 de agosto de 2005.2 En Río de Janeiro también el “Café Comunitario”, creado oficialmente el 19 de mayo de 2003, por la Resolu-ción de la Secretaría de Seguridad Pública no. 629. funciona como un encuentro menos formalizado entre la policía y la sociedad, cuya orga-nización abarca a la policía militar, teniendo formatos más flexibles con objetivos, funciones y procedimien-tos variables y permeables a las correlaciones de fuerzas vigentes en cada caso, principalmente en lo que se refiere a los actores involucrados. La informalidad del encuentro difi-culta la participación de los agentes del Estado que no sean policías (diferentes niveles del Ejecutivo, el Legislativo y las agencias estatales específicas), que no se ven “obli-gados” a participar. Con relación a la dificultad de participación de la sociedad civil, generalmente sus representantes alegan no sentirse cómodos cuando entran en las unidades policiales.

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Este enfoque delimita los Consejos Comunitarios de Seguridad como una variación de consejos gestores de políticas públicas, piezas esenciales en el proceso de democratización, universalización y descentralización de las políticas sociales. Aunque no siempre tienen carácter obligatorio, funcionan como foros públicos de captación de demandas y negociación de intereses específicos de los diversos grupos y como forma de ampliar la participación de los segmentos con menos acceso al aparato del Estado.

Por esto, la principal característica del consejo comunitario sería el poder de movilización y presión pero, a la vez, tendría un carácter deliberativo.

En el caso específico de los Consejos Comunitarios de Seguridad hay dos obstáculos que merecen ser resaltados antes de discutir las limitaciones y alcances de esta experiencia. El primero corresponde al hecho de que estos consejos han sido creados, en Brasil, por la fuerza de los instrumentos lega-les relacionados con la distribución de recursos públicos y no por una deman-da de movimientos sociales3. Y el segundo tiene que ver con la dimensión de que lo que es público no se entiende como algo de la colectividad, sino como algo que no tiene dueño, algo que es propiedad y está controlado por el Estado (Kant de Lima 1997).

Por otro lado, la implantación de Consejos Comunitarios de Seguridad es una experiencia que debe ser desarrollada y analizada ya que puede constituir un espacio público de debate entre intereses diferenciados, llevando a la cons-trucción de consensos y a la formulación de agendas que se vuelvan públicas y objeto de consideración por parte del Estado. Aunque el vínculo con el Es-tado permanezca, se observa una dimensión que enfatiza la organización y el fortalecimiento de los propios actores de la sociedad civil y de su articulación y la democratización de las instituciones de seguridad, tradicionalmente más refractarias a la interacción con la población.

Las limitaciones y las posibilidadesAl pensar en el Consejo Comunitario de Seguridad como un mecanismo de participación de la sociedad civil, se pretendió discutir si los principios inno-vadores de los consejos gestores pueden convertirse en prácticas políticas innovadoras. Aunque hay pocos estudios dedicados al tema4, es posible di-bujar un análisis comparativo sobre las limitaciones y las posibilidades de este espacio público. Esta evaluación no permite verificar los resultados de esta acción, sólo hace posible la discusión sobre la validez del CCS como un fórum de debates entre diferentes actores que se ven como desiguales.

Por otro lado, los estudios sobre la participación de la sociedad civil brasileña en otros espacios públicos han demostrado que el proceso de construcción democrática no es lineal, sino contradictorio, sectorial y fragmentado (Dagni-no, 2002). Reconocer esas limitaciones es una de las condiciones necesarias que permiten que el consejo sea eficaz. Es necesario también comprender que su composición debe ser heterogénea, debe estimular el respeto a la diferencia y a la capacidad de construir adhesiones en torno a proyectos es-pecíficos. (Ver cuado 1)

3 Por eso no se le puede llamar con-sejo popular. Es necesario también el consejo comunitario del consejo de notables, que se caracteriza por la presencia exclusiva de especia-listas, como es el caso del Consejo Nacional de Justicia.4 Galdeano (2007); Hussein (2007); Miranda (2007, 2008); Moraes (2011); Sento Sé (2005); Silva (2005).

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Cuadro 1: Limitantes y posibilidades de los Consejos como espacio público democrático

Limitantes Posibilidades

Dificultad de revertir la centralidad y el protagonismo del Es-tado en la definición de políticas y prioridades sociales.

La existencia del consejo ya es una importante victoria en la lucha por la democratización de los procesos de decisión. Desempeña una función pedagógica, la reinvención de patro-nes de sociabilidad democrática.

La obligatoriedad de la paridad: la igualdad numérica entre los representantes de la sociedad y del gobierno no es suficiente para garantizar el equilibrio de las decisiones.

La búsqueda del equilibrio debe construirse diariamente con las prácticas y las articulaciones de los consejos, ya que la diversidad posibilita varias interacciones y deliberaciones.

Existe una resistencia por parte de las organizaciones socia-les a reconocer a las otras como representaciones legítimas.

La creación de redes de solidaridad y movilización social alre-dedor de temas específicos debe intensificar los canales de comunicación entre las organizaciones.

Existencia de vínculo frágil entre los representantes guberna-mentales y los órganos de origen. Generalmente defienden sus opiniones personales y no las posiciones discutidas con sus instituciones.

Necesidad de publicidad de las acciones por parte del Esta-do, así como de la incorporación del principio de la descen-tralización.

Falta de capacidad de los consejeros, gubernamentales y no gubernamentales, para una actuación más activa en el diálo-go deliberativo.

Es necesario cualificar a los movimientos y a las entidades, combinando contenidos técnicos con políticos, previendo la dificultad cultural del enfrentamiento al asumir una negocia-ción con el Estado, que también necesita capacitarse y revi-sar sus prácticas.

Falta de claridad de intereses, del reconocimiento de la exis-tencia y legitimidad de los conflictos y de los intercambios de ideas como instrumento de toma de decisión.

La presencia de cámaras técnicas cumple la función de estu-diar/profundizar en temas que van a legitimar las intervencio-nes y posiciones asumidas en el Consejo.

Las acciones están más dirigidas hacia su propia estructura-ción que hacia la definición de directrices y la discusión de políticas.

Formular políticas públicas significa establecer las directrices y definir las prioridades a partir de las necesidades de la po-blación.

Existe un gran rechazo del Estado para compartir las decisiones. La autonomía de los consejos está vinculada a su capacidad de movilización.

Baja capacidad de articulación, presión y movilización de los sectores organizados de la sociedad civil.

Es necesario crear una correlación de fuerzas favorable en el ámbito de la sociedad civil.

Tendencia a la “burocratización” y a transformarse en instan-cias de proyección de propuestas particulares.

Las pautas deben construirse colectivamente. Las actas de reunión no son meros procedimientos burocráticos, sino un instrumento importante en el acompañamiento de las deci-siones y de reconocimiento de los consejeros con respecto a sus acciones.

Dificultad para lograr la capacidad deliberativa de los consejos. El éxito del consejo puede darse en el control social del Es-tado o en la eficiencia en hacer llegar sus demandas a los órganos públicos.

El cuadro de arriba presenta una serie de situaciones comunes al funciona-miento de un consejo comunitario de seguridad que pueden ser interpre-tadas como una señal de poco éxito, como características del proceso de interacción democrática entre agentes del Estado y representantes de la so-ciedad civil en una situación de correlación de fuerzas desigual.

Reconocer esto es fundamental para comprender que una de las mayo-res dificultades de las experiencias participativas es construir mecanismos capaces de disminuir los efectos de las desigualdades. En los CCS la in-tolerancia a la diferencia es una cuestión frecuente, ya sea como una in-tolerancia observada en los diferentes grupos de la sociedad civil o en las representaciones recíprocas de las relaciones entre la sociedad civil y las organizaciones policiales o, incluso, de las relaciones entre las diferentes organizaciones del Estado.

En el primer caso, se observa que en las áreas cuya presencia es predomi-nantemente de representantes de las clases media y/o alta son comunes los comportamientos y discursos que visan el aislamiento y la exclusión de los grupos más pobres, con una clara estigmatización de los moradores de “favela”. Es común la demanda de que el seguimiento policial se dirija a lo-

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cales específicos para atender a los intereses particulares (“mi negocio”, “mi casa”, “mi calle”). Es común también el discurso: “yo pago mis impuestos, por lo tanto el Estado tiene la obligación...”.

Esta postura revela una representación de la ciudadanía no como proceso de derechos y deberes, sino como una vía de sentido único en la cual el “ciuda-dano” al pagar los impuestos tendría todos los derechos ilimitados, legitiman-do así pedidos ilegales5. En las áreas donde hay un predominio de vecinos de “favelas” el problema es diferente: se teme el abuso de autoridad, la “patada en la puerta”, se discute también el hecho de que al vecino que participa de un CCS se le puede considerar un informante de la policía, un X-9, lo cual pone su vida en riesgo. En este caso, hay una enorme dificultad para conside-rar este espacio como un local demandante de servicios o de reivindicaciones de derechos.

En el segundo caso, se observa por parte de los representantes de la so-ciedad civil (independientemente de la clase social) un discurso ambiguo: al mismo tiempo que se reclama de que la policía es violenta y corrupta se solicita que los policías actúen “con firmeza”, que resuelvan “rápidamente” los problemas puesto que éste sería el único servicio disponible para la solu-ción de los crímenes y de la delincuencia. A su vez la ambigüedad también está presente en el discurso policial. Hay un grupo de policías que realiza las reuniones pero descalifica al Consejo como un espacio para la resolución de problemas, considerándolo como mera fuente de contactos, un evento ne-cesario para ampliar su conjunto de informantes y para “conocer” a personas que podrán ayudar en un futuro intercambio de favores. Otro grupo simple-mente no está de acuerdo con la idea y no realiza los encuentros o solamente acepta hacer reuniones con grupos de representantes de prestigio político y/o financiero, dando la idea de que esos espacios serían una estrategia de relaciones públicas para la policía.

5 Es común que se solicite la retira-da definitiva de mendigos y “niños de la calle” de las vías públicas, prisiones ilegales y también el exterminio de estos grupos.

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Y, en el tercer caso, nos encontramos con la realidad de las rivalidades entre las fuerzas policiales del Estado (policía militar y policía civil) y con el dilema de quién tiene tales o cuales atribuciones. Cuando, por alguna razón (perso-nal o institucional), no hay este problema es común que las hostilidades se vuelvan hacia las guardias municipales, donde existen, o si no para el judicial, siendo también normal que otros órganos públicos se conviertan en el chivo expiatorio en la disputa por la culpa de no resolver los problemas. Se resalta que no se discuten las responsabilidades de las instituciones, lo cual sería absolutamente legítimo en un régimen democrático, pero la culpa, o sea, la intencionalidad es de la no actuación de los funcionarios. Por esto es muy común que se recurra a los argumentos de la quiebra o falta de recursos ma-teriales del Estado que supone la ausencia de funcionarios.

Reconocer que las relaciones que se establecen entre los diferentes grupos participantes de los consejos son siempre tensas, rodeadas de conflictos, que crecen o disminuyen en la medida en que las decisiones son comparti-das entre las partes involucradas, es fundamental para la construcción de la democracia.

Esta constatación no es una obviedad porque es común a las representacio-nes que concibe a la sociedad civil como un “polo de virtud” y a los agen-tes del Estado como “encarnación del mal”. Se olvida que ambos pueden ofrecer resistencias al proceso de democratización. Los agentes del Estado pueden manifestar concepciones políticas resistentes a la democratización, puesto que pueden defender posiciones tecno-burocráticas; pueden temer la inestabilidad de los proyectos y la falta de recursos; pueden actuar sin transparencia, con lentitud, ineficacia y “burocratización”.

Y los representantes de la sociedad civil pueden tener dificultad para convi-vir con múltiples actores y para reconocerlos como interlocutores legítimos; pueden presentar prácticas autoritarias y conservadoras; pueden no estar cua-lificados (técnica y políticamente); pueden reproducir el acceso privilegiado a los recursos del Estado; pueden perjudicar la rotación de las representaciones; pueden perjudicar el trabajo de movilización de la población; pueden no ser representativos.

La constitución del CCS como un espacio público presupone enfrentar es-tas contradicciones a fin de que la división efectiva del poder represente a la construcción de una cultura más democrática. Es preciso entender, tam-bién, que los conflictos enfrentados en el área de seguridad son de diversos órdenes y que la exposición clara de los mismos es necesaria para que no prevalezcan las soluciones simplistas y genéricas. La composición plural y heterogénea, con representación de la sociedad civil y del gobierno en dife-rentes formatos, puede transformar a los consejos en instancias de negocia-ción de conflictos entre diferentes grupos e intereses, o sea, en una especie de campo de disputas políticas, de conceptos y procesos, de significados y resultantes políticos.

Los consejos pueden funcionar como canales importantes de participación colectiva si hacen posible la creación de una cultura política de inclusión, de relaciones políticas entre agentes del Estado ciudadanos, que introducen lógicas distintas de racionalidad colectiva y de garantía de derechos en la formulación y gestión de las políticas públicas.

Muchas de estas limitaciones de los CCS están relacionadas con el contexto adverso en el que muchos de estos consejos se implantaron en Brasil - de vacío de las responsabilidades públicas del Estado, de descalificación de las instancias de representación colectivas, de fragmentación del espacio público

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y de despolitización de la política - procesos que fragilizan la capacidad de la sociedad civil para presionar directamente sobre los rumbos de la acción del Estado. Otras dificultades se derivan de la propia lógica de estructuración de las políticas públicas en la sociedad y de la naturaleza de la intervención del Estado en ese campo.

Como conclusión, lo que importa es considerar que los consejos creados en el ámbito de las políticas de seguridad acompañan la lógica que rige a esas instituciones volcadas hacia acciones específicas en su campo de interven-ción. Y que la mayoría de los consejos tiene que enfrentar resistencias del aparato gubernamental para instalarse y obtener un reconocimiento como espacio institucional legítimo y resistencias de la sociedad civil, que no com-prende el significado de lo que es ser ciudadano.

De todas formas, la multiplicación acelerada de los consejos, la propia di-námica de funcionamiento de cada uno y el hecho de involucrarse con las pautas específicas contribuyen, aunque involuntariamente, a mantener la frag-mentación y la segmentación de las políticas públicas, dificultando, en última instancia, el enfrentamiento de la lógica que estructura la acción del Estado y la capacidad de producir respuestas satisfactorias. Y en este contexto se im-pone la tarea de discutir cómo pueden funcionar los CCS como mecanismos de articulación entre los agentes públicos y la sociedad en el planeamiento y gestión de las políticas, que de este modo, podrán denominarse políticas públicas de seguridad.

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La evolución de la contraloría ciudadana de la policía en Ontario, Canadá

IntroducciónDurante los últimos treinta años, el tema recurrente que ha afectado las en-miendas a las leyes que rigen la actuación policial en Ontario ha sido el de la contraloría o supervisión. El predecesor de la actual Ley de Servicios de Po-licía fue la Ley de Policía, que regía todos los asuntos policiales hasta 1990. No contenía ningún mecanismo legal para hacer frente a las denuncias del público, o para investigar a los funcionarios policiales que causaran la muerte o lesiones corporales graves1 a personas. Debido a las presiones sociales que surgieron principalmente en Toronto, el mayor centro urbano de Ontario (y de Canadá), el gobierno de Ontario comenzó a experimentar con la contra-loría ciudadana a partir de 1981.

De tal manera que en 1990 la Ley de Policía fue derogada y sustituida por la Ley de Servicios de Policía, que estableció la contraloría ciudadana a nivel de toda la provincia para el proceso de denuncias públicas, así como investiga-ciones independientes de incidentes con lesiones graves y muertes median-te la creación de la Unidad de Investigaciones Especiales. Siete años des-pués, la Ley de Servicios de Policía sufrió varias modificaciones importantes que condujeron a la eliminación de la revisión civil de las denuncias de la ciudadanía en 1997. En 2007 la Ley de Servicios de Policía se vio modificada nuevamente con la aprobación de la Ley de Revisión Policial Independiente,

Ian Scott, Director de la Unidad de Investigaciones Especiales de Ontario

1 Police Services Act, R.S.O 1990, c. P.15, según enmienda, en lo suce-sivo Police Services Act; Police Act, R.S.O 1980, c. 381, según enmienda. Las disposiciones disciplinarias, tal y como eran antes de 1990 fueron establecidas en R.R.O. 1980, Reg 791

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de 2007, que entró en vigor en 20092. Como se verá más adelante, todas estas leyes han tratado de diferentes formas de abordar la cuestión de la responsabilidad de la policía hacia la ciudadanía. El resultado que se ve actual-mente en Ontario tiene dos vertientes: la Unidad de Investigaciones Especia-les, que lleva a cabo investigaciones penales de todos los casos de lesiones graves o muertes, incluyendo acusaciones de agresión sexual, en los que esté involucrada la policía, y la Oficina del Director de Revisión Policial Inde-pendiente, que supervisa las denuncias del público contra la policía.

Antecedentes de los servicios policiales en OntarioCanadá es el país con el segundo mayor territorio del mundo, con una pe-queña población de unos 33 millones de habitantes, que en su mayoría viven cerca de la frontera con Estados Unidos. Ontario es la provincia más poblada de Canadá, con una población de aproximadamente trece millones de habi-tantes, y es considerada el centro financiero y manufacturero de la nación. Alrededor de cinco millones de canadienses viven en el área metropolitana de Toronto, la ciudad más grande de Canadá. Toronto es considerada una de las ciudades más multiculturales del mundo; según el último censo realizado en el año 2006, 47% de la población de Toronto se autodefine como miem-bros de un grupo minoritario3.

Constitucionalmente, Canadá es un Estado federal donde el poder se divide entre el gobierno federal y las provincias, de las cuales hay diez, más tres territorios en el norte de Canadá. A los efectos de este artículo, el gobierno provincial de Ontario tiene jurisdicción sobre los asuntos policiales4. Estos servicios son prestados por los municipios a través de la policía de la ciudad o regional o de la Policía Provincial de Ontario en jurisdicciones más peque-ñas o no organizadas5. Hay aproximadamente 28.000 agentes de policía que trabajan ya sea a nivel provincial o municipal en Ontario. Todos los agentes de policía y la estructura de mando policial se rigen por la Ley de Servicios de Policía de Ontario, que estipula la contraloría ciudadana y las medidas disciplinarias.

Inicios de la Contraloría CiudadanaAntes de 1981, no había contraloría ciudadana independiente en Ontario. La Ley de Policía, aprobada originalmente en 1949, no contaba con una sección dedicada a las denuncias de la ciudadanía. Toronto tenía un procedimiento muy rudimentario para hacer frente a las denuncias del público. La Oficina de Denuncias de la Ciudadanía elaboraba un informe interno cuando se hacían denuncias públicas, que luego eran remitidas al jefe, y por lo general no se ponían a disposición del demandante. En las palabras del primer Comisiona-do de Denuncias Públicas, Sidney Linden:

No se había hecho mucho en el tema de la documentación pública o respon-sabilidad pública. Además, las personas se quejaban de que sus denuncias simplemente se “barrían bajo la alfombra” y que todo se tenía que tratar por teléfono, con resultados poco satisfactorios6.

Los servicios de policía fuera de Toronto ni siquiera tenían una oficina in-dependiente para recibir y procesar las denuncias del público. Aparte de

2 S.O. 2007, c. 53 2006 Datos del Censo de Canadá disponibles en http://www12.statcan.ca/english/census06/data/profiles/community/index.cfm?Lang=E4 Ss. 92(14) de la Ley de la Cons-titución, 1867 promulgada por la Ley de Canadá, 1982 (U.K.) c. 11 que otorga a las provincias el poder para administrar justicia. 5 La Real Policía Montada des-empeña papel poco relevante en Ontario –controla algunos aspectos de la capital del país, Ottawa, y trabaja en crímenes a gran escala de tipo comercial, contra el terro-rismo y la protección de dignatarios internacionales, y no se abordará en este artículo.6 Sidney Linden, ‘The creation of a civilian review system for police complaints’ elaborado para la Conferencia Internacional sobre Contraloría Ciudadana de la Policía (1st: 1985, Toronto, Ont.) p. 12. Véase también Clare Lewis, Sid-ney Linden, Judith Keene, ‘Public Complaints against police in Me-tropolitan Toronto: the history and operation of the Office of the Public Complaints Commissioner’ (1986), Crim.L.Q. 115 at p. 117.

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demandas civiles y las recomendaciones de los jurados de investigaciones judiciales en incidentes fatales, el único recurso que tenía un individuo agra-viado era hacer una denuncia en la jefatura de policía local, y esperar una res-puesta. Si el asunto era especialmente grave, el jefe de policía podía ordenar una investigación penal, pero por lo general la realizaban investigadores del organismo afectado y no una unidad independiente.

La falta de contraloría ciudadana a la policía era un status quo satisfactorio para la comunidad policial. Está bien documentado en la bibliografía sobre rendición de cuentas de la policía que tanto los altos oficiales como los bajos rangos son celosos de cualquier control externo 7. El punto de vista de un presidente de la Asociación de Policía de Toronto era que el “único sistema externo de denuncias bueno era el sistema de denuncias que no existe”8. Y la administración policial normalmente prefiere controlar su propio proceso disciplinario. Según lo expresado por Claire Lewis, Comisionado de Denun-cias Públicas y autor de un informe que llevó a la creación de la Unidad de Investigaciones Especiales, “tal vez la preocupación más importante para los administradores [policiales] es el temor de que cualquier autoridad disciplina-ria externa pueda subvertir toda su legitimidad administrativa”9.

Sin embargo, durante la década de 1970, había fuerzas de equilibrio a nivel de la provincia que abogaban por un mayor nivel de rendición de cuentas de la policía. Una de esas presiones se inició en Estados Unidos con el movi-miento por los derechos civiles, con énfasis en los derechos individuales y menos deferencia hacia la autoridad. Además, la Comisión MacDonald inves-tigó irregularidades de la policía federal de Canadá, la Real Policía Montada de Canadá, e identificó una tendencia hacia una mayor rendición de cuentas de las instituciones públicas desde 196010. Este movimiento hacia la contra-loría ciudadana como respuesta a la conducta irregular de la policía también estaba surgiendo en Estados Unidos e Inglaterra, y Toronto no permaneció inmune a esta dinámica11.

Otro punto de presión se originó en las zonas urbanizadas de Ontario, con To-ronto a la cabeza. Esa tendencia vino acompañada de cambios significativos en los patrones de inmigración, con Toronto una vez más en la vanguardia. A partir de la modificación de la Ley Federal de Inmigración en 1962, cam-biaron los criterios de inmigración. Pasó de ser un sistema basado en el país de origen a uno basado en un sistema de puntos según nivel educativo y capacitación laboral, por lo que los patrones migratorios mostraron mayores niveles de grupos minoritarios. Al mismo tiempo que había una demanda de trabajadores en Canadá, la economía europea estaba pasando por un pe-ríodo de relativa prosperidad. En consecuencia, los países de origen de los inmigrantes ahora no eran europeos sino de Asia, África, América Latina y el Caribe. Estos cambios produjeron al principio, en la década de 1960, una variación en la composición de la población inmigrante de Canadá hacia un nivel de mayor diversidad étnica12. Si bien el porcentaje de minorías raciales en Toronto se mantuvo en menos de 3% en 1961, había aumentado a 20% en 1986. En el caso específico de inmigrantes jamaiquinos, había tan pocos antes de 1961 que no fueron contabilizados. Entre 1961 y 1970, había 23.600 inmigrantes jamaiquinos, y 49.900 entre 1971 y 198113.

En respuesta a las preocupaciones sobre las relaciones de la comunidad con la policía, las autoridades municipales y provinciales encargaron una serie de informes de ciudadanos eminentes sobre el tema de la contraloría ciudadana de la policía14.

En el mismo período en que el gobierno recibió tales informes, otras fuerzas ejercían presión exigiendo mayor rendición de cuentas por parte de la policía.

7 Paul Chevigny, Edge of the Knife, Police Violence and Accountability in the Americas, (Nueva York: New Press, 1995), p. 267.8 Paul Walter, ‘President’s Messa-ge’. News and Views, 5 de noviem-bre de 1987.9 C. Lewis, “Public Complaints in Metropolitan Toronto: Pers-pectives of a Police Complaints Commissioner” en A. Goldsmith (ed.) Complaints Against the Poli-ce: The Trend to External Review (Oxford, Clarendon Press, 1991), pp. 171-172.10 Mr. Justice D C McDonald, Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police (Ottawa, Supply and Services Canada, 1981)11 Landau, Public Complaints Against the Police: A View from the Complainants (Toronto: Centro de Criminología, Universidad de Toronto, 1994) pp. 4-6; Samuel Walker, The Role of Civilian Over-sight (Toronto: NelsonThomson Learning, 2001), pp. 156-157.12 Grace-Edward Galabuzi, Canada’s Creeping Economic Apar-theid, (Toronto: Fundación CSJ para Investigación y Educación, 2001), pp. 34-36.13 Michael Doucet, Toronto in Transition in the late Twentieth Century, (Toronto: Ryerson Po-lytechnical University, 1996); 1981 Censo de Canadá, (Statscan, 1984). Para 2006, la fecha del último censo de la ciudad, 47% de la población de Toronto eran miembros de minorías y 8,4% se identificaron como negros.14 Estos informes fueron: The Metropolitan Toronto Review of Citizen Police Complaint System, de Arthur Maloney (Toronto, Junta Metropolitana de Comisionados de Toronto, 1975); The Royal Com-mission Inquiry into Metropolitan Toronto Police Practice, del Hono-rable Justice Morand (for the Pro-vince of Ontario, 1976); Now Is Not Too Late de Walter Pittman (en-tregado al Consejo Metropolitano de Toronto por el Grupo de Trabajo sobre Relaciones Humanas, 1977); y, Report to the Civic Authorities of Metropolitan Toronto and Its Citi-zens, por Cardinal Emmett Carter (para el Municipio Metropolitano de Toronto, 1979).

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A finales de los años setenta, ocurrieron dos casos notorios de muertes por armas de fuego por parte de agentes de la policía de Toronto, en los que las víctimas fueron hombres negros. El 9 de agosto de 1978, Andrew ‘Buddy’ Evans fue asesinado a tiros por un agente de la policía de Toronto en un club nocturno llamado The Flying Disco. Su muerte dio lugar a una investigación larga y álgida con acusaciones de prejuicio y racismo espetadas contra los investigadores y el médico forense principal. Al año siguiente, el 26 de agosto de 1979, Albert Johnson recibió heridas fatales por parte de agentes de la policía de Toronto en su casa por supuestamente amenazarlos con una corta-dora de grama.

Al mismo tiempo, se hacían acusaciones de tácticas de interrogatorio indebi-das contra el Toronto Hold-up Squad, incluyendo el uso de la “garra” con los sospechosos –un dispositivo diseñado para recuperar objetos de rejillas de alcantarilla, y una técnica llamada ‘submarino seco’, que consistía en colocar una bolsa de plástico sobre la cabeza del sospechoso hasta que empezara a asfixiarse–. Los abogados penales de Toronto empezaron a hacer públicas estas denuncias y a presionar a los grupos de derechos humanos para que apoyaran en la denuncia de estos abusos.

Estas acusaciones de abuso policial, particularmente en las comunidades de minorías, produjeron un deterioro en las relaciones policía-comunidad, y fueron creando una crisis de legitimidad de la policía. A finales de la década de 1970, el gobierno provincial decidió actuar. En 1980, el gobierno de turno designó al ex juez de la Corte Provincial Sidney Linden para que estudiara po-sibles métodos de inclusión de un componente civil en el procesamiento de denuncias contra la policía. Linden revisó una serie de modelos ya existentes en el mundo occidental, y decidió que la investigación inicial de las denuncias debe seguir en manos de la policía, sujeta a la supervisión de una agencia civil. El modelo estipulaba que la agencia civil revisara la investigación y la dis-posición de la policía en cuanto a la denuncia cuando se le solicitara, y preveía la creación de un cuerpo civil independiente que podría imponer sanciones disciplinarias directamente al funcionario involucrado.

Proyecto de denuncias contra la Policía de Toronto de 1981En 1981 el Consejo de Toronto solicitó a la provincia que apoyara el proyecto de creación de un comisionado para denuncias públicas para la ciudad y que designara a tal persona de inmediato. Los informes, junto con las recomen-daciones de Linden, crearon el ímpetu necesario para que el gobierno provin-cial aprobara la Ley del Proyecto de Denuncias contra la Policía Metropolitana de Toronto, de 198115. A partir del 21 de diciembre 1981, Linden se convirtió en el primer Comisionado de Denuncias Públicas de Toronto, y su nombra-miento fue aprobado por la Junta Metropolitana Comisionados de Policía –el predecesor de la Junta de Servicios de Policía de Toronto, la Administración de la Policía de Toronto y la Asociación Policial16.

Esta Ley fue un intento legislativo, como se describió delicadamente en un fallo de la Corte Divisional que defendió su constitucionalidad, “para resolver los problemas especiales que habían surgido en Toronto, derivados de su bien conocido mosaico cultural, y que ha conllevado dificultades propias de Toronto en las relaciones entre grupos étnicos y la policía metropolitana”17. Se estableció una Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Públicas y una Junta de Denuncias contra la Policía para atender los reclamos contra

15 S.O. 1981, c. 43.16 C. Lewis, “Public Complaints in Metropolitan Toronto: Perspectives of a Police Complaints Commis-sioner” en A. Goldsmith (ed.) Complaints Against the Police: The Trend to External Review (Oxford, Clarendon Press, 1991), at pp. 156-157.17 Re: Metropolitan Toronto Police Complaints Board and Weller, [1987] O.J. 1986 (Div. Ct.); apelación a la Corte de Apelaciones, 11enero de 1987.

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los agentes de la Policía de Toronto. La resolución de las denuncias y las medidas disciplinarias quedaron en manos del jefe de la policía, pero el Comi-sionado podía intervenir si opinaba que la denuncia pública no estaba siendo investigada o juzgada satisfactoriamente. El Comisionado también tenía la facultad de remitir una denuncia a una junta de investigación independiente que podía citar testigos y solicitar documentos, conocer evidencia, determi-nar los hechos, e imponer disciplina incluyendo el despido de funcionarios18. Los miembros de la Junta no podían ser policías. El establecimiento de una Comisión de Investigación fue un aspecto verdaderamente novedoso en el campo de la contraloría ciudadana –por primera vez en la historia de Ontario una denuncia pública podía resolverse con medidas disciplinarias impuestas por parte de civiles fuera del contexto de la administración policial–. La nueva ley fue vista como un proyecto de prueba, y contenía una cláusula de suspen-sión que hizo que la ley expirara el 20 de diciembre de 1984.

En 1984 el nuevo sistema de denuncias públicas se afianzó como ley con la aprobación de la Ley de Denuncias contra la Policía Metropolitana de Toron-to, de 1984, que estableció la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Públicas como una agencia gubernamental permanente para supervisar las denuncias en Toronto19.

Inicios de la Unidad de Investigaciones Especiales (SIU, por sus siglas en inglés)En diciembre de 1988 el Fiscal General, en respuesta a los casos de ataques de la policía con armas de fuego contra hombres negros, estableció un grupo de trabajo para “resolver rápidamente las preocupaciones de las minorías en cuanto a la interacción de la policía con su comunidad”20. Sobre todo en la mente de los políticos ésta fue una manera responsable de reaccionar a dos

18 S.O. 1981, c. 43, s. 15.19 S.O. 1984, c. 63.20 Clare Lewis (Chair), Report of the Task Force on Race Relations, (Ontario, April 1989), p. v.

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muertes notorias por tiroteos de hombres negros en el área metropolitana de Toronto. Lester Donaldson, un hombre de mediana edad con un historial de problemas de salud mental, fue asesinado el 9 de agosto de 1988 por un agente de la policía de Toronto en su casa por presuntamente amenazar a un oficial de policía con un cuchillo. Y el 8 de diciembre de 1988, Wade Lawson, de 17 años de edad, fue ultimado a balazos por dos policías en un suburbio de Toronto. Los funcionarios afirmaron que el vehículo robado que conducía Lawson se dirigía hacia los oficiales en forma amenazante, y por eso dispara-ron sus armas de fuego. Sin embargo, la autopsia reveló que una de las balas que causó la muerte entró en la parte posterior de la cabeza. Como relató la activista comunitaria Susan Eng en su presentación ante el Grupo de Trabajo, los tiroteos crearon “una atmósfera de desconfianza y pesimismo mutuos”21.

El jefe del recién formado Grupo de Trabajo sobre Relaciones Raciales y la Poli-cía fue el Comisionado de Denuncias Públicas Clare Lewis. Bajo su liderazgo, el mandato del Grupo era investigar e informar sobre diversos aspectos de la inte-racción de la policía con las comunidades minoritarias. Más específicamente, el objetivo era examinar la formación, los vínculos con la comunidad, y la facti-bilidad de establecer un sistema de vigilancia en toda la provincia para examinar periódicamente la interacción entre estos dos grupos. Lewis sostuvo audiencias en toda la provincia, recibió 118 presentaciones orales y 127 informes escritos.

El Comisionado Lewis presentó su Informe del Grupo de Trabajo sobre Re-laciones Raciales al Fiscal General el 11 de abril de 1989, e hizo una serie de recomendaciones destinadas a mejorar la relación entre los grupos minorita-rios y la policía. En un documento de casi 300 páginas, sólo cuatro páginas se dedicaron al tema de las investigaciones después de los asesinatos. Una de las recomendaciones fue que el gobierno creara “un equipo de investiga-ción integrado por investigadores de homicidios seleccionados de cuerpos de seguridad que no hayan participado en el tiroteo, junto con al menos dos miembros civiles independientes del Ministerio del Fiscal General”22.

Afianzamiento de la Contraloría Provincial, 1990En 1989 el gobierno Liberal provincial de ese entonces estaba considerando expandir el modelo de denuncias públicas de Toronto a toda la provincia. Hubo una resistencia significativa a esta propuesta por parte de la adminis-tración y asociaciones policiales. El presidente de la Asociación de Jefes de Policía de Ontario asumió la posición de que las necesidades del resto de la provincia eran diferentes a las de Toronto, y el presidente de la Asociación de Policía de Ontario señaló que el modelo de denuncias de la Policía de Toronto arrebató la disciplina policial de las manos de la policía y dio la autoridad dis-ciplinaria a un “cuerpo con motivaciones políticas”23.

Inicialmente, el gobierno consideró la opción de permitir a otros servicios optar por el modelo de Toronto de forma voluntaria24. Pero en noviembre de 1989 el Fiscal General anunció que su ministerio había estudiado tanto el Informe del Grupo de Trabajo de Clare Lewis y el concepto de contraloría ciudadana provincial y aceptó sus principios.

La Ley de Servicios de la Policía fue presentada originalmente en la Legis-latura provincial el 20 de diciembre de 1989 y aceptaba explícitamente las recomendaciones del Informe del Grupo de Trabajo. El Fiscal General señaló en la Legislatura: “Los miembros verán que, una vez promulgada, la Ley de Servicios de la Policía también servirá de marco para dar cabida a las reco-mendaciones y directrices que ya han sido anunciadas. Estos incluyen ... una

21 Ibid, p. 16. Eng luego sería pre-sidente de la Junta de Servicios Policiales de Toronto en el gobierno del NDP.22 Ibid, p. 150.23 Toronto Star, 26 de junio de 1986, p. G.11 & Toronto Star, 16 de agosto, 1988, p. A.7.24 Proyecto de ley 90, titulado ‘Ley de Enmienda de la Ley de Denun-cias contra la Policía de Toronto, 1984’, primera lectura en agosto de 1986 pero rechazado debido a la Ley de Servicios Policiales.

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unidad de investigaciones especiales”25. El 28 de junio de 1990, la nueva Ley de Servicios de Policía fue aprobada en tercera discusión e incorporó dos me-canismos de contraloría ciudadana para toda la provincia que se convertirían en la referencia para la rendición de cuentas policial a la autoridad civil por los próximos siete años: La Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Públicas y la Unidad de Investigaciones Especiales26.

La Ley de Servicios de la Policía de 1990 incorporó una Sección VI, titulada ‘Denuncias Públicas’. En efecto, el concepto de contraloría ciudadana que se establecía la antigua Ley de Denuncias contra la Policía Metropolitana de To-ronto de 1984 fue trasladado a la Sección VI y adaptado para su aplicación a todos los organismos de seguridad municipales de la provincia, así como en la Policía Provincial de Ontario. El 31 de diciembre de 1990 entró en vigor un sistema provincial bajo los auspicios de un Comisionado de Denuncias Públi-cas, que seguía teniendo la facultad de remitir las denuncias a una audiencia ante una Junta de Investigación independiente.

La recomendación del Informe del Grupo de Trabajo de Clare Lewis sobre Relaciones Raciales y la Policía logró incorporarse en la Ley de Servicios de Policía de 1990 como la Sección VII, que establece la SIU. A diferencia de la Sección VI que aborda las denuncias del público, la autoridad que consti-tuye la SIU no ha cambiado en gran medida desde sus inicios27. El director de la Unidad debe ser un civil nombrado por el gobierno provincial por un período fijo. El mandato de su director es investigar las circunstancias de las lesiones graves y muertes que puedan haber sido el resultado de crímenes cometidos por agentes de policía. Las investigaciones son llevadas a cabo por investigadores que no pueden ser agentes de la policía y que no hayan sido contratados previamente por el organismo policial afectado. Si des-pués de una revisión de la investigación el director tiene motivos razonables para creer que se ha cometido un delito, deberá presentar una acusación penal contra el funcionario policial. La SIU comenzó a funcionar en octubre de 1990.

La disposición más polémica de la Sección VII se refiere a la obligación de los agentes de policía a cooperar con la SIU. El texto reza: “Los miembros de las fuerzas policiales deberán cooperar plenamente con los miembros de la unidad en las investigaciones”28. Quedó claro muy pronto que uno de los focos de tensión entre la SIU y las organizaciones policiales era el significado de esta disposición. Como se verá más adelante, finalmente se aprobaron regulaciones en 1999 para ampliar y articular lo que implicaban estas respon-sabilidades, particularmente en el área de entrevistas con los funcionarios involucrados.

Igual de controvertida fue la definición de ‘lesiones graves’. El primer direc-tor de la Unidad, Justice Osler, desarrolló una definición en consulta con la Asociación de Jefes de Policía de Ontario en 1991, pero sin la participación de los grupos comunitarios. Se basó en la definición de ‘daño físico’ que se encuentra en el Código Penal de Canadá de la manera siguiente:

‘Lesiones graves’ incluirán todas aquellas lesiones que puedan interferir con la salud o el bienestar de la víctima y que sean de naturaleza más que meramente transitorias o insignificantes e incluirá lesiones graves que surjan de abuso sexual.

Se presumirá inicialmente de ‘lesiones graves’ cuando la víctima sea ingre-sada a un hospital, sufra una fractura de una extremidad, costillas o vérte-bras o cráneo, sufra quemaduras en la mayor parte de su cuerpo o pierda alguna parte del cuerpo o sufra pérdida de la visión o la audición, o alegue abuso sexual. Cuando sea probable que se produzca una demora prolongada

25 Ontario, Asamblea Legislativa, Informe Oficial de Debates (Han-sard) 88 (20 de diciembre 1989) pp. 5101-02.26 S.O. 1990. c. 10.27 Sección VII de la Ley de Servicios Policiales fue enmendada el 15 de diciembre de 2009 por la Ley del Buen Gobierno, S.O. 2009, c. 33, Sch. 2, ss. 60(3) para permitir que el director designara a un director encargado. Además, fue enmendada el 5 de julio de 2010 por la Ley de Policía Interprovincial, 2009, c. 30, s. 60 para que la ‘designación de funcionarios’ fuera potestad de la SIU. También, el informe de Stephen Lewis afectó los requerimientos ministeriales de informes de la Unidad: ‘Racism in Ontario: Report to the Premier by Stephen Lewis,’ Oficina del PM, Sessional Papers, No 352/073 (9 de junio de 1992), p. 10; Order-in-Council 814/93.28 Ss. 113(9) de la Ley de Servicios Policiales.

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antes de que pueda ser evaluada la gravedad de la lesión, la Unidad debe ser notificada para que pueda hacer seguimiento a la situación y decidir sobre el alcance de su participación.

En ese momento, los grupos comunitarios expresaron su preocupación por lo que consideraban un protocolo secreto que tenía como resultado una de-finición de daños graves que consideraban demasiado restrictiva29. La SIU sigue utilizando esta definición, a pesar de que algunos servicios policiales se han alejado de ella a favor de una definición más restrictiva30.

La década de 1990. Período previo a la disolucióndel Alto Comisionado de Denuncias PúblicasVolviendo al sistema de la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pú-blicas, ésta fue definida por un jurista como “la forma más débil de supervi-sión”31. Sin embargo, como lo comenta la profesora de criminología Tammy Landau, este esquema tenía al menos un valor simbólico, a diferencia del enfoque que existía antes de 1980, donde no había supervisión alguna32.

El período de relativa calma en cuanto a las denuncias de la ciudadanía llegó a su fin abruptamente con la elección del partido Conservador Progresista el 8 de junio de 1995 bajo la dirección de Michael Harris. El 6 de octubre de 1996, como parte de su plan de recorte de costos a favor de la policía, el gobierno provincial encargó al ex Fiscal General Adjunto Roderick McLeod, abogado que en aquel entonces trabajaba de forma independiente, a que redactara un informe sobre el sistema actual de supervisión de la policía, e hiciera recomendaciones para mejorarlo, y que entregara dicho informe en cinco

29 ‘Deal limits probes into shootings by police’ Toronto Star, 13 de julio de 1991, p. A8.30 Annual Report 2008-2009’ Unidad de Investigaciones Especiales, pp 15-16, disponible en http://www.siu.on.ca/pdfs/2008-2009_annual_re-port.pdf 31 Mr. Justice Oppal, Report of the Commission of Inquiry into Policing in British Columbia: Final Report (Victo-ria: The Commission, 1994), p.4.32 Tammy Landau, ‘Back to the Fu-ture: The Death of Civilian Review of Public Complaints Against the Police in Ontario, Canada’, p. 65 en A. Goldsmith & C. Lewis (ed) Civilian Oversight of Policing – Go-vernance, Democracy & Human Rights (Hart Publishing: Oregon, EE.UU, 2000).

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semanas. McLeod logró entregar el informe en otoño de 1996, pero sin ha-ber consultado a grupos comunitarios y sin presentar datos empíricos33. En una crítica mordaz del Informe McLeod, la profesora Landau señaló el hecho de que se menciona que la unidad de negociación colectiva de la policía tie-ne un papel primordial en la supervisión de la policía, y que este comentario revela “una increíble falta de conocimiento de la verdadera esencia del papel de las autoridades civiles en la rendición de cuentas de la policía”34. Con respecto al sistema de denuncias provincial, McLeod concluyó que estaba excesivamente regulado y era demasiado técnico. Recomendó la devolución del poder y la responsabilidad a los servicios de policía locales35.

En enero de 1997, el gobierno de Harris adoptó rápidamente los temas princi-pales propuestos por McLeod y los incluyó en el proyecto de ley 105 titulado ‘Ley para examinar la asociación entre la provincia, los municipios y la Policía y mejorar la seguridad comunitaria’. Después de las audiencias ante la Co-misión Legislativa en la que los grupos comunitarios condenaron el proyecto de ley de manera unánime, la Ley de Enmienda de Servicios Policiales de 1997 fue aprobada el 27 de noviembre de 1997 y promulgada el 1 de enero de 199836. La Ley de Enmienda de Servicios Policiales de 1997 modificó la Ley de Servicios Policiales de tal manera que todas las denuncias públicas debían ser atendidas por el organismo policial afectado. La Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Públicas fue suprimida, así como el sistema de Junta de Investigación para decidir de forma independiente sobre las denun-cias públicas.

El Comisario de Denuncias Públicas saliente presentó el Informe Anual de 1997 de la Comisión ante la Fiscalía General y lamentó que fuera el último. Un sistema de denuncias civiles que comenzó como un proyecto piloto en Toronto en 1981, se convirtió en un sistema permanente en 1984 y se expan-dió a toda la provincia en 1990, había llegado a su fin después de dieciséis años de existencia. La aprobación de la Ley de Enmienda de Servicios Poli-ciales de 1997 comenzó un largo período de supervisión policial insuficiente, que llegó a su fin once años más tarde, cuando un gobierno provincial distinto creó la Oficina del Director de Revisión Policial Independiente el 19 de octu-bre de 2009, un tema que se abordará en detalle más adelante.

Revisión del mandato de la Unidad deInvestigaciones Especiales en la década de 1990La SIU siguió existiendo durante los tiempos difíciles del período de revisión de MacLeod. Sin embargo, la Unidad pasó por un largo período de dolorosa evolución, ya que intentó trabajar con una comunidad policial tenaz que se oponía a incursiones externas en un área que consideraba de su dominio exclusivo.

En un intento por resolver algunos de esos problemas, la SIU ha sido examinada detenidamente mediante numerosos informes y consultas. Entre 1990, el año de creación de la SIU y la aprobación en 1999 de las primeras regulaciones a la SIU establecidas por el Informe de Consulta de George Adams sobre la Coope-ración Policial con la Unidad de Investigaciones Especiales, conocido como el Informe Adams, los siguientes informes trataron el tema de la SIU: el Informe Stephen Lewis sobre Relaciones Raciales en Ontario en relación con los distur-bios de 1992 en la Calle Yonge, que dio lugar al resurgimiento Grupo de Trabajo de Clare Lewis sobre de Relaciones Raciales, que produjo el segundo Informe sobre Relaciones Raciales y la Policía; el Informe Cole-Gittens de la Comisión

33 R. McLeod, A Report and Recommendations on Amend-ments to the Police Services Act Respecting Civilian Oversight of Police (Toronto, Queens Printer, 1996) [‘McLeod Report’]. 34 Landau, ‘Back to the Future’, at p. 71.35 McLeod Report , at p. 3.36 S.O. 1997, c. 8.

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sobre el Racismo Sistémico en el Sistema de Justicia Penal de Ontario, de 1995 (Informe Cole-Gittens), y el Informe McLeod37, referido anteriormente.

Solo el Informe Adams tuvo un impacto duradero sobre la capacidad de la SIU para cumplir su mandato. Su autor, George Adams, ex juez y profesor de derecho laboral, es ahora un mediador muy respetado. Fue contratado por el gobierno para eliminar algunos obstáculos que existían entre la SIU y la policía, sobre todo el ámbito de la expresión “obligación a cooperar” que se cita en el marco legal de la Unidad. El tema más delicado tenía que ver con el concepto de las disposiciones: ¿acaso los funcionarios estaban obligados a ofrecer declaraciones al investigador de la SIU? ¿Esta obligación se extendía a un funcionario que pueda haber causado lesiones o muerte, y pueda en-frentar responsabilidad penal como resultado de la investigación? ¿Las decla-raciones de los oficiales eran de presentación obligatoria en un juicio? ¿Los oficiales tenían derecho a un abogado en cualquier momento en el proceso?

El Informe Adams fue publicado el 14 de mayo de 1998 y dio lugar a dos cambios significativos en la SIU38. En primer lugar, el gobierno inyectó a la Unidad un presupuesto anual mucho mayor. Su presupuesto en el primer año de operación fue de $500.000. En 1999, su presupuesto fue de $5,9 millones39. En segundo lugar, el 1 de enero de 1999, el gobierno proclamó la entrada en vigor de un Reglamento de Ley de los Servicios de Policía que abordaba la controvertida “obligación a cooperar” y enmendó el Código de Conducta de la Ley para que el incumplimiento de la regulación de la SIU fuera calificado como incumplimiento del deber40.

La nueva regulación exige a los jefes de policía notificar a la SIU inmediata-mente sobre un incidente que pueda considerarse como competencia de la SIU. Afirma además que la SIU es el investigador principal y tiene prioridad sobre cualquier otro organismo de policía una vez que se invoque su mandato, en un intento de prohibir al cuerpo de policía en cuestión que interfiera con la investigación de la SIU. Sobre la cuestión de las declaraciones de los agentes de policía, la reglamentación establece que los funcionarios están dentro una de dos categorías, funcionarios sujetos o testigos. Los funcionarios sujetos son aquellos oficiales cuya conducta aparentemente haya causado la muerte o lesiones graves en cuestión, y no están obligados a dar declaraciones ni someterse a interrogatorio de la SIU. Los funcionarios testigos son las per-sonas involucradas en el incidente, que no sean funcionarios sujetos. Estos están obligados a entregar sus declaraciones e informes a los investigadores de la SIU y someterse a entrevistas, en las que deben responder a todas las preguntas. El reglamento también permite que todo funcionario involucrado tenga un abogado presente en las entrevistas de la SIU.

2000 a 2010. Nueva contraloría ciudadana de denuncias públicas Volviendo al proceso de tramitación de las denuncias públicas, hubo cierto descontento con la decisión del gobierno de Harris de eliminar la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Públicas en 1997. Todas las denuncias tenían que ser canalizadas inicialmente a través del cuerpo policial cuyo funcionario era el denunciado y no hubo una revisión independiente satis-factoria. Ese malestar se materializó tras el cambio de gobierno en 2003, cuando el Partido Liberal volvió al poder después de 13 años.

37 Consultation Report of the Ho-nourable George Adams, Q.C. to the Attorney General and Solicitor Gene-ral concerning Police Co-operation with the Special Investigations Unit (‘Adams Report’), publicado el 14 de mayo de 1998; Stephen Lewis Report on Race Relations in Ontario Informe al PM por Stephen Lewis 1992; Report of the Race Relations and Policing Task Force (Clare Lewis, Ontario 1992); Cole-Gittens Report of the Commission on Systemic Racism in the Ontario Criminal Justice System (Toronto: Queens Printer, 1995).38 El 15 de junio de 1998, el enton-ces Procurador General Charles Har-nick declaró, “el ex juez Adams nos ha entregado un plan … Pensamos poner en práctica estas recomen-daciones tan pronto como podamos después de comprobar el nivel de consenso…” (Ontario, Asamblea Legislativa, Informe Oficial de De-bates (Hansard), 26A (15 de junio de 1998) p. 1411.39 El presupueso actual es de $7,3 millones.40 Conduct and Duties of Police Officers Respecting Investigations by the Special Investigations Unit, O.Reg. 673/98 de la Ley de Servicios Policiales¸ enmendada con O.Reg. 267/10. El código de conducta fue enmendado mediante O.Reg 674/98.

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El 10 de junio de 2004 el gobierno anunció el nombramiento del ex Pre-sidente del Tribunal Supremo de Ontario, Patrick LeSage, para que enca-bezara una revisión formal del sistema de denuncias contra la policía. Su objetivo era asesorar en el desarrollo de un modelo para la resolución de denuncias del público sobre la policía. El 22 de abril de 2005 LeSage pre-sentó su informe, titulado ‘Informe sobre el Sistema de Denuncias contra la Policía en Ontario’ al Fiscal General41. Su recomendación principal fue la creación de un organismo civil independiente que administrara el sistema de denuncias de la ciudadanía en Ontario.

Basado en el contenido del informe de Lesage, el gobierno Liberal presen-tó la Ley de Revisión Independiente de la Policía el 19 de abril de 2006. Fue aprobada en tercera discusión el 15 de mayo de 2007, y entró en vigor el 19 de octubre de 2009. El objetivo de esta Ley era establecer la Oficina del Director de Revisión Independiente de la Policía (‘OIPRD’) con el mandato de supervisar el sistema de denuncias. Su creación puso fin a un período de 11 años que comenzó el 1 de enero de 1998, cuando sencillamente no había contraloría ciudadana efectiva en la provincia de las denuncias del público contra la policía.

La nueva Sección V de la Ley de Servicios de Policía establece que cual-quier persona puede presentar una denuncia ante la OIPRD. De hecho, la nueva oficina está en la obligación de recibir todas las denuncias. Al recibir una denuncia, el Director revisa y determina si se trata de un tema de po-lítica o de un servicio proporcionado por un organismo policial o sobre la conducta de un oficial de policía. El Director podrá decidir no tramitar la de-nuncia. Por ejemplo, si a juicio del Director la denuncia es frívola, vejatoria o de mala fe, o si se hace más de seis meses después de los hechos, el Di-rector puede decidir no tramitarla. A menos que la denuncia se desestime durante esta revisión preliminar, el Director deberá remitirla a una determi-nada persona u organismo para que la tramite. Si se mantiene la denuncia, el Director tiene la facultad de investigarla a través de su oficina. La gran mayoría de las denuncias son remitidas al organismo policial afectado.

El Director de la OIPRD también tiene la facultad de revisar una denuncia que el organismo policial afectado decida que no tiene fundamento, a pe-tición del demandante. Al terminar su revisión, el Director puede ordenar al jefe del cuerpo policial afectado tramitar la denuncia según lo especifi-que, remitir la investigación a otro organismo policial, o hacerse cargo de la investigación. El nuevo régimen hace hincapié en la resolución informal con el consentimiento del denunciante, pero si no es posible llegar a una resolución, se puede realizar una audiencia disciplinaria de la policía. La OI-PRD no tramita temas disciplinarios en sí. Estas audiencias son realizadas por auditores designados por el jefe del organismo afectado y las medidas disciplinarias son impuestas por los jefes ya sea de manera informal o a través de las decisiones de los auditores.

Si bien el Director de la OIPRD tiene la facultad para llevar a cabo investiga-ciones independientes y revisar las decisiones de los jefes de policía cuan-do estos deciden que una audiencia no procede, no puede solicitar una au-diencia ante un tribunal independiente42. Esta facultad es mucho más débil que la de la legislación original de denuncias públicas vigente desde 1990 hasta 1997, que permitía al Comisionado de Denuncias Públicas solicitar una Junta Independiente de Investigación con autoridad para decidir sobre las denuncias y ordenar medidas disciplinarias.

41 El informe completo está disponi-ble en http://www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/english/about/pubs/LeSage/en-fullreport.pdf. 42 El Director de la OIPRD puede, según s. 25 de la Ley de Servicios Policiales, solicitar un investigación de la Comisión Civil de la Policía de Ontario (‘OCPC’) de la conducta o desempeño de un funcionario policial. La OCPC puede celebrar una audiencia si lo considera convenien-te y si se prueba la falta de conducta se puede imponer medidas discipli-narias al funcionario.

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Unidad de Investigaciones Especiales: 2000 a 2011, más estudiosEn 2002, el gobierno encargó nuevamente al Sr. Adams que elaborara un informe en el que volviera a analizar muchos de los problemas relacionados con la obligación de los funcionarios policiales de cooperar con la SIU, que ya había abordado en su informe de 1998. En su informe del 23 de febrero 2003, observó que el aumento del financiamiento permitió a la SIU llevar a cabo su mandato con una mayor confianza de la población, y los cambios regulatorios “han proporcionado un régimen efectivo para las investigaciones de la SIU, que refuerzan dicha confianza”43. Concluyó que las partes habían tenido un gran progreso desde su informe de 1998 y que los resultados de la aplicación de sus recomendaciones, en gran medida a través de los regla-mentos de 1999, “han sido para institucionalizar mejor la SIU dentro de una sociedad de Ontario racialmente diversa”.

La SIU también fue examinada periféricamente en la Investigación Ipperwash, presidida por Sidney Linden, que como recordaremos, fue el primer Comisa-rio de Denuncias Públicas durante el proyecto de denuncias de Toronto. La Unidad fue el organismo de investigación tras la acusación de un cargo de negligencia criminal y asesinato contra el sargento de la Policía de Ontario (OPP) Kenneth Deane por la muerte del manifestante aborigen Dudley Geor-ge44. Aunque el enfoque principal de la investigación fue la relación entre el gobierno y las comunidades aborígenes, algunas de las recomendaciones, de adoptarse, afectarían las investigaciones posteriores de la SIU que impli-quen a la Policía de Ontario. Por ejemplo, en respuesta a las dificultades que enfrenta la SIU en la investigación de una denuncia de uso excesivo de la fuerza de los agentes no identificados en la noche del tiroteo, el Comisionado de Investigación Linden recomendó que la OPP garantizara que los nombres y números de placa de los funcionarios que participen en eventos de orden público estén claramente visibles en la vestimenta o en los cascos.

En un trabajo de investigación de antecedentes para la Investigación Ip-perwash, el criminólogo de la Universidad de Toronto Scot Wortley, elaboró un informe titulado “El uso de la Fuerza en la Policía de Ontario: Un análisis de datos de la SIU”. El informe concluyó que ciertos grupos minoritarios están excesivamente representados como víctimas de fuerza policial. En par-ticular, tanto los aborígenes canadienses como los canadienses afrodescen-dientes resultaron estar excesivamente representados en las investigaciones de la SIU. Por ejemplo, mientras que los aborígenes son apenas el 1,7% de la población de Ontario, representan el 7,1% de todos los ciudadanos invo-lucrados en las investigaciones de la SIU. Del mismo modo, mientras que los afrodescendientes representan el 3,6% de la población de la provincia, representan el 12% de los civiles involucrados en las investigaciones de la SIU45. Si bien el informe es de gran alcance en su análisis de las razones de esta sobre-representación, con respecto a la SIU, llega a la conclusión de que se sabe muy poco sobre el impacto o la eficacia de la Unidad en la reducción del uso excesivo de la fuerza policial.

El gobierno provincial contrató nuevamente al Sr. LeSage con el propósito de revisar algunas cuestiones que habían surgido entre los organismos policiales y la SIU. Más específicamente, se le encargó investigar las posibilidades de consenso en temas como una definición estándar de “lesión grave”, el dere-cho a la defensa antes de que un funcionario redacte su informe y el conteni-do de los comunicados de prensa de la SIU. El 11 de abril de 2011, presentó

43 Review Report on the Special In-vestigations Unit Reforms prepared for the Attorney General of Ontario by The Honourable George Adams, Q.C. 26 de febrero de 2003, p. 12 (‘Adams Review Report’). 44 El Honorable Sidney B. Linden, Report of the Ipperwash Inquiry, Queens Printer, 2007.45 Scot Wortley, Police Use of Force in Ontario, An Examination of Data from the Special Investiga-tions Unit, Final Report, entregado a la Investigación Ipperwash, 2006, p. 37.

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un informe en el que recomienda que la definición de “lesión grave” sea in-cluida en la legislación, que los funcionarios testigos no sean representados por el mismo abogado que los funcionarios objeto de las denuncias, que el informe policial sea elaborado antes del final del turno respectivo y que los funcionarios no se comuniquen directa o indirectamente con cualquier otro funcionario antes de terminar las entrevistas con la SIU46. Con una rapidez sin precedentes, las modificaciones propuestas por el gobierno a los reglamen-tos de la SIU entraron en vigor el 1 de agosto 2011, incorporando algunas de esas recomendaciones47.

Sin embargo, los estudios con el impacto de mayor alcance sobre la SIU y su percepción por parte de la comunidad fueron los elaborados por el ex director de la SIU André Marin en su papel de Defensor del Pueblo de Ontario. Estos informes se titulan Supervisión Invisible –Investigación sobre la eficacia ope-rativa y la credibilidad de la Unidad de Investigaciones Especiales, publicado en septiembre de 2008 y su segunda parte titulada Supervisión Socavada– Investigación de la implementación del Ministerio de la Fiscalía General de las recomendaciones relativas a la reforma de la Unidad de Investigaciones Especiales, publicado en diciembre de 201148.

Marin lanzó su investigación sobre el funcionamiento de la SIU en junio de 2007 después de recibir una serie de denuncias de familiares, abogados y defensores de la comunidad acerca de la credibilidad y la eficacia de la SIU. Su primer informe criticaba a la SIU y la definía como un “tigre sin dientes” y “un perro guardián con bozal” que veía el mundo a través de “cristales azules” (es decir, filtrado por el sesgo a favor de la policía, pues el azul es el color que se asocia con la policía en Canadá). Criticó su autoridad alegando que creaba demasiada dependencia de la Fiscalía General, y afirmó que sus investigaciones no eran lo suficientemente agresivas.

El Defensor del Pueblo presentó su segundo informe en diciembre de 2011. Como lo indica su título, ‘Supervisión Socavada’, se trataba de una acusación

46 Patrick LeSage, “Report regarding SIU Issues,” 11 de abril de 2011, disponible en http://www.attorney.general.jus.gov.on.ca/english/about/pubs/siu_report/report.pdf.47 O.Reg 283/11.48 Oversight Undermined está dis-ponible en http://www.ombudsman.on.ca/Resources/Reports/Oversight-Undermined.aspx and Oversight Un-seen está disponible en http://www.ombudsman.on.ca/Investigations/SORT-Investigations/Completed/Oversight-of-police---em-Oversight-Unseen--em-.aspx

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sarcástica sobre la falta de apoyo del Ministerio de la Fiscalía hacia la SIU. El informe documentaba que el Ministerio había “socavado deliberadamente a la SIU en sus intentos de cumplir con mis recomendaciones, que garantiza-ban la cooperación policial, haciendo públicos casos de resistencia de la po-licía”. Además, prohibió que la SIU publicara su Informe Anual 2008-09, que contenía comentarios sobre los obstáculos que enfrentaba la SIU, y en vista de la “oposición vehemente de la policía” nunca intentó aplicar las reformas estatutarias que recomendó. Marin terminó su informe solicitando que el Mi-nisterio de la Fiscalía General informara al Defensor del Pueblo en un plazo de seis meses sobre el proceso de implementación de sus recomendaciones.

ConclusionesDebido a su gran población urbana multicultural, Ontario ha estado en la van-guardia de la lucha con el tema de la contraloría ciudadana de la policía desde principios de los años ochenta. Como se puede observar en los cambios legislativos en los últimos treinta años, la contraloría en esta provincia ha to-mado dos caminos separados: el primero es una revisión de las denuncias de la población civil, y el segundo, el de investigaciones penales independientes sobre lesiones graves y muerte a manos de la policía.

En lo que respecta a la revisión de las denuncias de la ciudadanía, un proyec-to tentativo empezó en Toronto en 1981, que se afianzó en 1984 en forma de una oficina permanente, y que luego se amplió a toda la provincia en 1990. El control civil de las denuncias contra la policía luego desapareció en 1998, para ser resucitado en 2009 con el establecimiento de la Oficina del Direc-tor de Revisión Policial Independiente. En muchos sentidos, la autoridad del actual Director de Revisión Policial Independiente es muy similar a la del Co-misionado de Denuncias Públicas que existió de diversas formas entre 1981 y 1997. Al igual que el Comisionado de Denuncias Públicas, el actual Director tiene amplios poderes para supervisar las denuncias contra la policía. Sin embargo, la OIPRD no puede ordenar una decisión civil independiente sobre una denuncia pública; todas las audiencias se deben llevar a cabo ante los au-ditores designados por el jefe de la policía afectada con pocas posibilidades para una decisión independiente.

Por otro lado, la SIU ha soportado las tribulaciones de déficit presupuestario, cambios de gobierno y la resistencia de la policía en sus más de veinte años de existencia. Sin embargo, como se refleja en los informes del Defensor del Pueblo, las cuestiones de la independencia de la Unidad y el rigor de sus investigaciones siguen siendo tema de discusión.

En este momento, Ontario cuenta con la Oficina del Director de Revisión In-dependiente de la Policía como supervisor de las denuncias del público y la Unidad de Investigaciones Especiales como agencia principal de investigación en casos de lesiones graves y muertes relacionadas con la policía. La creación del ex Comisionado de Denuncias Públicas en 1990 y la creación del Director de Revisión Independiente de la Policía en 2009, junto con la existencia de la SIU, representan esfuerzos importantes por parte del gobierno para fomentar la confianza del público en la rendición de cuentas de la policía. Sin embargo, la eliminación de la contraloría ciudadana de las denuncias públicas entre 1998 y 2009, y las críticas del Defensor del Pueblo de la provincia con respecto a la SIU pone de relieve la vulnerabilidad de la contraloría ciudadana de la policía, in-cluso en una provincia que tiene más de treinta años de experiencia en el tema.

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Defensor del Pueblo de Ontario, Oversight Undermined, publicado en diciembre de 2011 y disponible en http://www.ombudsman.on.ca/Resources/Reports/Oversight-Undermined.aspx

ANEXO 1Legislación sobre la contraloría ciudadana en OntarioNombre original de la ley Fecha de promulgaciónMetropolitan Toronto Police Force Complaints Project Act, 1981 21 de diciembre de 1981Metropolitan Toronto Police Force Complaints Act, 1984 20 de diciembre de 1984Police Services Act 28 de junio de 1990Police Services Amendment Act, 1997 27 de noviembre de 1997Independent Police Review Act 15 de mayo de 2007

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Los Comités Ciudadanos de Control Policial: una aproximación a su conformación y desarrollo institucional en Venezuela*

IntroducciónLa Comisión para la Reforma Policial (CONAREPOL), en sus recomenda-ciones finales del año 2007, propuso un modelo policial que se sostuviese sobre mecanismos de control interno y externo y que rindiera cuentas de su desempeño. Esto permitiría la supervisión de la actuación, así como la detección y corrección de malas prácticas policiales (CONAREPOL, 2007). Esta propuesta incorporó la participación ciudadana como herramienta de supervisión que garantizara el adecuado ejercicio de la función policial, po-niendo además en práctica la corresponsabilidad del Estado y la sociedad en materia de seguridad ciudadana, y contribuyendo al acercamiento entre las comunidades y las autoridades policiales a su servicio.

En la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bo-livariana (LOSPCPNB) y en la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPol), publicadas en 2008 y 2009 respectivamente, se definieron los parámetros del control externo. De esta manera, se contempla la instancia del Comité Ciudadano de Control Policial (CCCP) prevista en la LEFPol, encomendán-dosele la función de hacer seguimiento del desempeño policial en cuanto a gestión administrativa, funcional y operativa (art. 84).

Luis Gerardo Gabaldón, Nicanora Becerra y María Daniela Ramírez, con la colaboración de Andrea Chacón

*Agradecemos a la Coordinación de Auditoría y Control Externo por su contribución, facilitando datos e insumos necesarios para el logro de los objetivos de esta investigación.

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Ahora bien, con base en lo dispuesto en las leyes y para comenzar la cons-titución de los comités, en el año 2010 se ejecutó un proceso de consulta nacional que permitió conocer la opinión de la colectividad en cuanto a la creación de los CCCP, en forma difusa mediante la página web del Consejo General de Policía (CGP), buzones ubicados en comercios específicos a nivel nacional y telefonía; y en forma concentrada con talleres regionales. Ambas consultas, se dirigieron a comunidades urbanas, campesinas, indígenas y de pescadores; organizaciones sociales estructuradas, de derechos humanos, Ministerio Público y cuerpos policiales de todo el país (CGP, 2010a).

Considerando los resultados del proceso consultivo referido y lo previsto en la legislación, a principios del año 2011 se conformó desde el CGP un Equipo de Participación Ciudadana y Apoyo Regional (EPCAR), actualmente denominado Equipo de Promotores, que tiene a cargo el proceso de promoción y constitu-ción de los primeros CCCP a nivel nacional. Para iniciar este ejercicio, se se-leccionaron 26 cuerpos de policía, entre los cuales se contaban 18 estadales y ocho municipales. La elección de los miembros de los CCCP se hizo aten-diendo a las pautas y requisitos que a tal efecto se definieron en las “Normas sobre la Promoción de los Comités Ciudadanos de Control Policial”, conteni-das en la Resolución Nº 158, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.710 del 11 de julio de 2011; así como en el instructivo elaborado por el EPCAR (CGP, 2011b).

Una de las finalidades de este primer ensayo, que ha contado con el acom-pañamiento del CGP, fue fijar las bases que permitan consolidar un modelo policial en el cual la participación social organizada contribuya al control y mejoramiento del servicio. Esta iniciativa es novedosa en Venezuela y se enfrenta a diversas dificultades y riesgos, algunos vinculados a temores y reservas de los participantes y otros propios de la inexperiencia y la falta de cultura de participación en estos temas. Entre otros riesgos, estas limitacio-nes pudieran facilitar la cooptación de los CCCP por parte de la policía para someterlos a su control, mediatizando su función, así como la cooptación por parte de la delincuencia o por parte de los partidos políticos, dado que las formas y estructuras incipientes de organización social son vulnerables a la colonización espuria.

En este sentido, se requiere evaluar el proceso que hasta ahora se ha lleva-do a cabo para la promoción y constitución de los CCCP, las percepciones de los integrantes de los comités, del equipo promotor y de los funciona-rios y funcionarias policiales respecto a la dinámica de promoción y confor-mación de los CCCP, además de su rol, atribuciones y vinculación con los cuerpos policiales y otras organizaciones estructuradas. En tal sentido, el objetivo general del presente estudio es evaluar el proceso de promoción y constitución de los comités ciudadanos de control policial llevado a cabo en Venezuela, en el período comprendido entre enero 2011 y julio 2012. En este contexto se hace necesaria una discusión sobre el desempeño poli-cial y los mecanismos de auditoría y control, así como un recorrido por el desarrollo del concepto y modalidad del control externo de la policía en Ve-nezuela, consideraciones éstas articuladas con la evaluación de las percep-ciones de los integrantes de los CCCP, del Equipo de Promotores del CGP y de funcionarios y funcionarias policiales, dentro de un proceso complejo que ha implicado promoción, constitución, definición de roles y atribuciones, así como la consideración de los riesgos de injerencia externa dentro del proceso de vinculación de los CCCP con el cuerpo policial correspondiente.

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El desempeño policial y el control ciudadano

Mandato policial y discrecionalidadMuniz y Proenca (2010: 63) sostienen que “todo mandato trae consigo una concesión de poderes de parte de quien lo concede y la toma de responsa-bilidades por parte de quien lo recibe”, quien queda comprometido a usar los poderes que le fueron delegados solamente para lograr el fin que justifica el mandato, ejerciéndolos a través de medios y formas de acción o inacción que no contradigan ese fin, así como a responder por esa elección, sus re-sultados y consecuencias. Este último compromiso se encuentra vinculado directamente con la rendición de cuentas.

En lo que respecta al mandato policial, éste se distingue por dos aspectos fundamentales. Primero, que es concedido por la sociedad y su gobierno, por lo que termina siendo de procuración pública y tarea del Estado; y segundo, que incide sobre la comunidad política que lo otorga, lo cual significa que ésta da autorización a la policía para hacerla objeto de la acción, a través de algunos de sus integrantes (Muniz y Proenca, 2010).

Según Bittner (2003, en Antillano, 2010b) las distintas tareas que realiza la policía están cubiertas por la posibilidad de usar la fuerza, si bien ellas pue-den ser de diversa naturaleza y orientarse a objetivos distintos, todas están soportadas en la capacidad coactiva de la policía para resolver un diferendo en forma no negociada sobre el terreno. En este mismo orden de ideas, Mu-niz y Proenca (2010: 69) entienden el mandato policial, como “el ejercicio del poder coercitivo autorizado por el respaldo de la fuerza de forma legítima y legal”. Así, la forma que una comunidad política establece para el uso de la fuerza autorizado, determina la gama de opciones tácticas admisibles en la ejecución del mandato policial y es el consentimiento social, a través de pac-tos políticos, normas legales, entre otros, lo que configura el uso de la fuerza en el ejercicio de un mandato.

Antillano (2010b: 27) sostiene que la actuación policial no se agota en el uso de la fuerza, aun cuando sea potencial, de modo que actividades como las vinculadas a la búsqueda y procesamiento de información ejemplifican acciones que no recurren necesariamente a la amenaza de la fuerza como soporte. Además, agrega dos rasgos del mandato de la policía, entendido como lo que la policía hace: el carácter situacional de sus intervenciones y su plasticidad operativa. Respecto al primero, la policía intervendría en la gestión situacional de los eventos, es decir, sobre la manifestación inmediata y visible de los mismos y no sobre sus causas o determinantes; por otra par-te, dicha plasticidad viene dada por el despliegue territorial, su permanente disponibilidad, la capacidad para realizar acciones restringidas a determina-dos ciudadanos, la autonomía y discrecionalidad en la operatividad de sus agentes, el acceso a recursos tecnológicos de comunicación y movilización, la utilización de rutinas poco estructuradas y las reglas flexibles de actuación.

Uno de los elementos referidos como ejemplo de la plasticidad operativa de la policía, que repercute directamente en el mandato policial, es la discrecio-nalidad. Al respecto Muniz y Proenca (2010: 71) señalan:

El poder de decidir sobre la acción policial más adecuada a un cierto tipo de even-to o, incluso, de decidir actuar o no actuar en una determinada situación frente a un evento o a su anticipación, revela que la toma de decisión discrecional es la praxis esencial de la policía en el ejercicio del mandato (…).

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La discrecionalidad abarca la posibilidad de elegir, ante una situación o de-manda de servicio idénticas, entre diversos objetivos a perseguir, métodos a utilizar y resultados a obtener, y no se reduce a la aplicación selectiva de la ley (Goldstein, 2003, en Antillano, 2010b: 24). Así, lejos de aplicar la ley instintivamente, lo cual cumple un papel de orientación y límite, la policía de-cide sobre su actuación haciendo uso de su poder discrecional, que aumenta para quienes desempeñan las labores operativas. Tal discrecionalidad, si bien concierne a las alternativas coercitivas y modos de uso de la fuerza, transver-saliza toda la acción policial, resultando más compleja y extensa cuando un mayor número de funcionarios policiales se encuentre involucrado en labores que, por su visibilidad, resulten más expuestas a la apreciación y control de la sociedad (Muniz y Proenca, 2010: 71). Proenca, Muniz y Poncioni (2011) destacan que la discrecionalidad implica una asimetría acentuada entre los ciudadanos y la policía, por lo que sus decisiones discrecionales deben ade-cuarse a lo que la comunidad política considera moralmente aceptable, a fin de que sean legitimadas.

Todos estos rasgos del mandato policial, incluyendo el carácter situacional de las intervenciones y la plasticidad operativa, que no solo inciden en la discrecionalidad sino que parecieran estar asociados a su justificación como agencia de control social, plantean necesariamente una discusión sobre la comprensión, evaluación y control del desempeño policial.

Desempeño policial y gobernanza de la policíaPudiera considerarse que el desempeño policial, de manera restringida, es la expresión del ejercicio del mandato que se ha encargado a la policía. Sin embargo, considerando toda la discusión que genera su identificación

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y definición, se aprecia una revisión continua de lo que hace la policía y de cómo lo hace. Según Antillano (2010a: 69), el desempeño policial puede considerarse como:

un conjunto de procesos (…) que permiten enfrentar diversas situaciones con mé-todos variables, ajustados a la legalidad y preservación de los derechos ciudada-nos, produciendo resultados o productos (outputs) distintos, que tienen impacto en el cumplimiento de la ley, el mantenimiento de la paz social, el respeto de los derechos y la confianza ciudadana

No obstante, ese ajuste a la legalidad pudiera ser relativo, ya que el desem-peño policial en algunos casos es autónomo frente a reglas y principios, aún cuando sean de alto rango normativo (Gabaldón y Birkbeck, 2003). Sin em-bargo, un sobredimensionamiento de tal autonomía, acarrearía que la policía actúe y rinda cuentas solo de aquello que quiera decir y guarde en “la caja negra de la discrecionalidad” (Lustgarten, 1986, en Proenca, Muniz y Poncio-ni, 2011: 21) aquello que considera reservado. Ello traería como consecuencia que el control y la gobernanza por parte de la comunidad política y del Es-tado, que constituyen la base para la legitimación de la policía, se reduzcan frente al autogobierno policial (Proenca, Muniz y Poncioni, 2011).

La gobernanza de la policía debe contener y subordinar a la gobernanza (o autogobierno) policial, que es ejercido por la misma agencia, y no equipararse con o invertir el poder decisorio, si bien juega un papel importante para iden-tificar necesidades, rumbos, oportunidades y dificultades en la formulación de políticas (Proenca, Muniz y Poncioni, 2011). Esa subordinación no anula la posibilidad de permitir cierto grado de autonomía policial para facilitar la gestión adecuada de su organización, que debería controlarse para garanti-zar un ejercicio satisfactorio del mandato y un desempeño policial auditable. Esta auditabilidad no significa que debe controlarse todo, siendo suficiente, según Proenca, Muniz y Poncioni (2011), la rendición de cuentas, o accounta-bility, sobre su estructura y capacidad (qué es, para qué es y cuáles son sus alternativas para el ejercicio del mandato), las asignaciones y prioridades en el uso de los recursos (que debe provenir del consenso entre la policía y el gobierno) y las prácticas establecidas de selectividad.

Esta visión, más bien restringida de la rendición de cuentas como medio su-ficiente para lograr la gobernanza de la policía, requiere una contextualización dentro del marco dentro del cual se ha planteado el control externo que se requiere sobre la policía para controlar su desempeño.

Rendición de cuentas, control de la policía y participación ciudadanaGabaldón (2011) vincula la rendición de cuentas a los conceptos de apertura y transparencia que deberían orientar la gestión en una sociedad democrá-tica, señalando que persigue “dar razón de la gestión, los recursos y los resultados” (p. 43). En general, este proceso se hace necesario en cualquier institución pública, ya que ante el manejo de los recursos asignados y el cumplimiento o no de los objetivos colectivos resultan primordiales los pro-cesos de seguimiento y control. Se puede entender la afirmación de Muniz y Proenca (2010: 63) en el sentido de la responsabilidad de quien recibe un mandato ante aquellos individuos, grupos e instituciones que lo delegaron, comprometiéndose a usar los poderes delegados únicamente para buscar el fin que justifica el mandato y a través de medios y formas de acción o inac-ción que no contradigan ese fin, respondiendo por las elecciones, resultados y consecuencias.

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En el caso específico de la institución policial, la dificultad para desarrollar procesos de rendición de cuentas se incrementan considerando sus parti-cularidades, entre otras la complejidad del acceso a información importante sobre qué, cómo y para qué se hace el trabajo policial, así como del uso de dicha información para mejorar el servicio policial y satisfacer las expecta-tivas de la comunidad (Gabaldón, 2011: 43). Sin embargo, los procesos de rendición de cuentas y la transparencia en las instituciones policiales, ayudan al cumplimiento de los objetivos y métodos socialmente consensuados.

Uno de los elementos que ha adquirido importancia de forma creciente en los últimos tiempos, es el entendimiento y análisis de la mala conducta policial, y de forma más reciente, cómo controlarla (López-Portillo y Martínez-Solare, 2010). En este sentido, la rendición de cuentas muchas veces se ha asocia-do al mal comportamiento policial, entendiéndose como un mecanismo para promover cambios organizacionales centrados en las condiciones del medio laboral más que en el funcionario o funcionaria particular, con la intención de prevenir de forma general que el comportamiento policial se aleje de las reglas que gobiernan el ejercicio de su función (Walker, 2005, en Gabaldón, 2011: 43).

Para Muniz y Proenca (2010: 69), quienes plantean que la accountability poli-cial se encuentra ampliamente determinada por el contexto, el rendir cuentas es uno de los significados asociados a este concepto, aunque no lo agota. Di-cho concepto general comprende la identificación de cursos de acción para otros fines, pues lo que la distingue y establece es la responsabilización por lo que se hace o deja de hacer, sus resultados y consecuencias. “La accoun-tability sirve principalmente al perfeccionamiento del mandato concedido, permitiendo (re)afirmar o revisar sus objetivos y poderes”. Y esto compren-de, obviamente, la potencialidad del uso de la fuerza, su discrecionalidad y su efectivo ejercicio, aspectos éstos que suelen acaparar la atención de quienes pretenden seguir y controlar la labor policial. Muniz y Proenca (2012: 75) se-ñalan que, en este sentido, se demanda accountability a través del “cuestio-namiento sobre el uso autorizado de la fuerza, frecuentemente expresado en las sospechas de violencia, violaciones o corrupción en las actividades policiales…”. El control de la fuerza física, centro de reflexión para el control de la acción policial, presenta varias dificultades, ya que:

“la policía tiende a resistir la interferencia externa en esta materia, bajo el argu-mento de que los demás no conocen el trabajo policial o, en el mejor de los casos, de que las buenas prácticas policiales, incluyendo aquellas atinentes a la fuerza física, corresponde a criterios estrictamente profesionales e internos de la propia institución…” (Gabaldón, 2007: 267).

Muniz y Proenca (2012: 64) destacan que gran parte de la accountability policial versa sobre las cosas comunes entre la institución policial y cualquier otra agencia pública o de servicios, al señalar que se demanda accounta-bility sobre diversos aspectos administrativos como el uso de los recursos presupuestarios, las políticas de recursos humanos, etc. Gabaldón (2007), más allá de lo sugerido por Proenca et al., agrega que no interesa conocer únicamente la distribución del gasto por partidas presupuestarias y si no ha habido malversación de fondos, sino cuáles son los indicadores y estándares de desempeño policial y en qué medida se atienden las necesidades ciu-dadanas; constituyéndose dicha satisfacción en el tema fundamental de la rendición de cuentas policial y de los mecanismos para hacerla efectiva, los cuales pueden ser internos y externos.

Perspectivas teóricas recientes plantean que el control efectivo del quehacer policial sólo es posible en sistemas donde se complementen la contraloría

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interna y la externa; y que un sistema desequilibrado entre ambas, en lugar de fortalecer, podría debilitar a alguno de ellos o a los dos. Uno y otro son im-portantes, necesarios y complementarios y, no excluyentes ni contradictorios (López-Portillo y Martínez-Solare, 2010). En el mismo orden de ideas, Gabal-dón (2007) señala que los sistemas de rendición de cuentas deben combinar procedimientos internos que promuevan estándares de profesionalización, ética y sentido de pertenencia entre funcionarios y externos que impulsen participación ciudadana, imparcialidad y garantías en el tratamiento de quejas y reclamos.

Aunque la rendición de cuentas pareciera vincularse únicamente con la su-pervisión externa, se han ideado mecanismos internos conforme a los cri-terios de alerta temprana e intervención precoz para la corrección de fallas policiales. Así, existen estructuras y departamentos dentro de la institución policial a cargo de la supervisión y corrección del trabajo de los funcionarios (Gabaldón, 2011). Este tipo de rendición de cuentas, en la medida en que produce correctivos oportunos y evita que la conducta desviada aumente, facilita el proceso de explicar qué y cómo hace la policía frente a sus propios funcionarios, lo que coadyuva a fomentar un ambiente de limitación y regula-ción a lo interno de la institución (Gabaldón, 2007, 2011).

La rendición de cuentas externa se vincula con mecanismos de contralo-ría social y participación ciudadana que evalúen las conductas y formas de actuar policial conforme a los principios y criterios socialmente aceptables para el desempeño policial. Se erige como una herramienta por medio de la cual la comunidad logra ejercer un gesto de gobernabilidad frente a la dis-crecionalidad policial, restringiendo la actuación del policía al cumplimiento de lo considerado socialmente como su función, abarcando un gran abanico de actividades policiales, que van desde la gestión presupuestaria hasta las prácticas de control social, resaltando las modalidades que pretenden satis-facer las quejas ciudadanas sobre el mal desempeño policial, tanto individual como agregado (Proenca et al., 2011 y Gabaldón, 2011).

En el marco de la rendición de cuentas externa, por consiguiente, juega un papel primordial la participación ciudadana, configurándose una idea del po-der compartido entre ciudadanos e instituciones, con lo cual se propende a reducir el centralismo, la verticalidad y la violencia institucional, resaltando la cooperación entre actores dentro y fuera de la policía para contribuir a un mo-delo de estructura policial que propenda a la eficiencia y eficacia, respetando los derechos humanos y los valores democráticos. Para la implementación de ese modelo participativo, Gabaldón (2007) plantea como criterios perti-nentes la participación articulada para cada unidad territorial de despliegue del servicio de policía, la organización y pretensión de generalidad, antes que de intereses particularistas, y la no interferencia con los criterios técnicos y profesionales.

Por otro lado, se han sugerido algunos riesgos de la participación ciudadana en el control externo policial en Venezuela:

(…) la cooptación político partidista de las instancias externas de control y el des-interés o refracción de los ciudadanos, por razones vinculadas a las amenazas, compromisos o resignación asociadas al ejercicio de una función (…) tiende a ser evaluada en forma predominantemente negativa (Gabaldón, 2011: 49).

Ávila (2006) señala, refiriéndose a los espacios comunitarios en general, el riesgo de que puedan ser invadidos por intereses particulares y grupales, que no coinciden siempre con los intereses generales. Sobre la pluralidad y con-flictividad se ha sugerido (Aniyar, 2003, en Ávila, 2006: 117) que “partidos

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políticos, organizaciones caritativas y religiosas, elementos del mundo aca-démico, y otros grupos privados (...) pueden tener estrategias y hasta valores diferentes a los oficialmente perseguidos, y que están siempre dispuestos a mediatizar las organizaciones comunitarias”. De igual forma, dichos peligros habrían sido advertidos por Christie (1984, en Ávila, 2006: 117), quien soste-nía que ese tipo de espacios debería estar conformado por iguales a quienes no se les debería brindar poder ni estar minado de funcionarios, fomentando una integración de miembros antes que de dirigentes.

De este modo, la rendición de cuentas y el control externo policial, se delinean como aspectos fundamentales para el afianzamiento de una institución cónsona con los principios de transparencia, democracia y participación ciudadana. Los pasos para lograrlo encuentran desafíos que deben ser superados desde el Estado, la policía y la ciudadanía. Este proceso, en Venezuela, es incipiente y data de un proceso de reforma encaminado desde el año 2006. A continuación referimos el proceso que ha antecedido la instauración de tan importantes mecanismos en la policía venezolana y los avances realizados hasta la fecha.

Normativa venezolana sobre rendición de cuentas y participación ciudadana en el control externo de la policíaLa participación ciudadana en materia de seguridad ciudadana pone en prác-tica el principio constitucional de corresponsabilidad (Art. 4), donde comu-nidad y Estado buscan garantizarla de manera compartida. Su importancia en la materia es tal, que la misma Constitución Nacional establece, en su artículo 55, que deberá regularse en una ley especial “La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias” (2000).

En el año 2008, cuando entra en vigencia la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), se esta-blece como uno de los principios generales del Servicio de Policía que “Los cuerpos de policía atenderán las recomendaciones de las comunidades, los consejos comunales y las organizaciones comunitarias para el control y mejoramiento del Servicio de Policía, con fundamento en los valores de la solidaridad, el humanismo y en los principios de democracia participativa, corresponsable y protagónica” (Art. 16). Adicionalmente, define que po-drán participar de forma individual o colectiva, activamente, en la elabora-ción y seguimiento de planes y programas referidos a la seguridad ciuda-dana, en los respectivos ámbitos político-territoriales y que podrán elevar ante el Órgano Rector, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o al-caldesas, o a los mismos cuerpos de policía, las observaciones y sugeren-cias que tengan respecto a la prestación del Servicio de Policía (Art. 78).

En el mismo sentido, la Ley del Estatuto de la Función Policial -LEFPol- (2009) establece que la participación del pueblo en la gestión policial estará orienta-da por los criterios de transparencia, corresponsabilidad, decisión informada, adecuación de la prestación del servicio a las expectativas de la población; promoviendo buenas prácticas policiales, procedimientos de auditoría y ren-dición de cuentas y el seguimiento y observación de los procesos disciplina-rios de los funcionarios y funcionarias policiales que hayan incurrido en falta que afecten los derechos fundamentales de las personas. Con esto se busca desestimular la impunidad, el abuso de poder y la desproporción en el uso de la fuerza para controlar situaciones de cualquier naturaleza (Art. 13)

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Los procesos de auditoría y rendición de cuentas que se establecen en la Ley, comprenden la planificación, supervisión y evaluación sobre el desem-peño policial, que se debe desarrollar conforme a los principios de trans-parencia, periodicidad, responsabilidad individual y por actos de servicio, la adopción de estándares, normas y protocolos; el balance entre la supervisión interna y externa y la participación articulada de la comunidad; y están suje-tos a ellos las autoridades, funcionarios y funcionarias que ejerzan la función policial (Art. 77 de la LOSPCPNB y 74 de la LEFPol). Para dicha rendición de cuentas, los cuerpos de policía del país deberán publicar un extracto o resu-men conjunto de los informes previstos en las Normas sobre Rendición de Cuentas en los cuerpos de policía en sus diversos ámbitos político territoria-les (en adelante NRC), que será de amplia difusión pública, bien por medios impresos o electrónicos, dentro de los primeros sesenta (60) días de cada año calendario, sobre los resultados del año inmediatamente anterior (Art. 9 de las NRC).

Es precisamente con estos procesos que se pretende ejercer contraloría so-cial sobre el Servicio de Policía, la cual es en definitiva, según se prevé en la Ley Orgánica de Contraloría Social (2010), una función compartida entre las instancias del Poder Público y los ciudadanos, ciudadanas y las organizacio-nes del Poder Popular, con el propósito fundamental de prevenir y corregir comportamientos, actitudes y acciones que sean contrarios a los intereses sociales y a la ética en el desempeño de las funciones públicas y para garan-tizar que la inversión pública -manifiesta en el desempeño policial agregado- se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad, y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales (Art. 2 y 3).

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En la LOSPCPNB, las funciones de contraloría social corresponden a la comu-nidad, a través de los consejos comunales o de cualquier otra forma de partici-pación popular, pudiendo solicitar informes respecto al desempeño operativo de dichos cuerpos, de conformidad con la ley que rige la materia, favorecien-do el mantenimiento de la paz social y la convivencia (Art. 79). Este precepto se especifica más, cuando se establece que las policías contarán con una instancia de supervisión externa, para la revisión de los instructivos, prácticas policiales y procedimientos disciplinarios (Art. 81), sin que esto suponga inter-ferencia con los criterios profesionales y especializados de la prestación del servicio policial, con los principios de organización del sistema integrado de policía o con las competencias legales del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, gobernadores, gobernado-ras, alcaldes, alcaldesas o del personal de dirección de los cuerpos de policía en sus correspondientes ámbitos de gestión (Art. 13 de la LEFPol, 2009 y Art. 11 de las NRC).

Las instancias de control externo definidas en la LEFPol son los comités ciu-dadanos de control policial (CCCP), consejos comunales y cualquier organi-zación de carácter comunitario debidamente estructurada que pueda contri-buir a mejorar procesos, desempeño y productividad de la policía dentro del marco de las normas constitucionales y legales (Art. 83). Prestarán particular atención a la observación y mejoramiento de los procesos disciplinarios por faltas policiales, a denunciar la corrupción, la desviación y el abuso de poder, para contribuir a la mejora en la prestación del servicio de policía, a desesti-mular el uso de la violencia privada y la aplicación de la justicia por medios no legales, y, en general, a incrementar la eficiencia y eficacia del servicio en el marco de protección de los derechos y garantías constitucionales (Art. 87).

Especial atención merecen los comités ciudadanos de control policial, por cuanto su función esencial se orienta hacia el mejoramiento agregado del Servicio Policial, constituyendo una instancia plural, participativa, transparen-te, responsable y orientada por el conocimiento social informado, en cabeza de cada jurisdicción donde funcione un cuerpo de policía, estadal o munici-pal, y a nivel de cada una de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. La Ley establece que cada Comité estará integrado por cinco personas residentes en cada jurisdicción político-territorial, elegidas por los consejos comunales y otras formas de organiza-ción y participación comunitaria y social, y que su responsabilidad se centrará en hacer seguimiento del desempeño policial de su jurisdicción en cuanto a gestión administrativa, funcional y operativa, conforme a los reglamentos, manuales, protocolos, instructivos y procedimientos vigentes (Art. 84). Los procesos de elección serán coordinados y desarrollados por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, debien-do elegirse en la misma oportunidad las personas titulares para integrar los comités ciudadanos de control policial y sus respectivos suplentes, quienes durarán dos (2) años en sus funciones (Art. 8 de las Normas sobre Rendición de Cuentas en los Cuerpos de Policía).

Con el fin de orientar la constitución de dichos comités, en el año 2011 entró en vigencia la Resolución Nº 158, que dicta las normas que regulan la promoción y creación de los comités ciudadanos de control policial en cada jurisdicción, orientados por los principios de pluralidad e inclusión, transparencia, conoci-miento y estandarización, y participación articulada de la comunidad (Art. 4). Sus atribuciones legales se resumen en: Participar en los procesos de consul-ta relacionados con el desempeño policial, así como evaluar, hacer control y seguimiento del mismo y de los procedimientos de los cuerpos de policía, en

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forma agregada y sin referencia a casos particularizados; promover y difundir el nuevo modelo policial venezolano, la participación ciudadana y el control externo sobre el servicio de policía; mantener vinculación y espacios de coor-dinación con las oficinas técnicas y con el Consejo General de Policía (CGP); y las demás establecidas en las leyes, reglamentos y resoluciones. En ningún caso se excluirá la facultad de acceder, de forma aleatoria, a casos y procedi-mientos disciplinarios con la finalidad de verificar la adecuación a estándares y normas legales y reglamentarias, conociendo, además, quejas de ciudadanos y ciudadanas o de los mismos funcionarios y funcionarias policiales en el caso de graves desviaciones que comprometan en forma determinante el respeto a los derechos humanos o la seguridad ciudadana, y que permitan orientar su búsqueda de información y establecer patrones generales de desempeño y gestión (Art. 6).

El proceso de promoción de los CCCP tiene un carácter progresivo y culmi-nará cuando se constituyan y se consoliden todos los comités ciudadanos de control policial en cabeza de cada jurisdicción donde funcione un cuerpo de policía y a nivel de cada una de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana; para lo cual contarán transitoria-mente con el acompañamiento y formación integral del CGP. Todo el proceso deberá desarrollarse de forma flexible, atendiendo a las circunstancias de cada localidad y cuerpo de policía. Incluirá a los consejos comunales y otras formas de organización y participación comunitaria y social, así como a las demás autoridades públicas que puedan estar interesadas en participar en el fortalecimiento y consolidación de los CCCP (Art. 7, 8 y 14).

Dentro de este conjunto de normas se incorpora otra figura, la de los foros ciudadanos de control policial, los cuales se encargarán de conocer y dis-cutir los informes y actividades de los CCCP, recomendando iniciativas de seguimiento y gestión de su función y fijando posición pública sobre temas relacionados con la actividad policial (Art. 12).

La ruta del control externo policial en Venezuela: antecedentes y conformación de los primeros CCCP

El inicio del cambio en el ámbito policial venezolano: la CONAREPOLEn el año 2006 se llevó a cabo un proceso de diagnóstico sobre las policías venezolanas, realizado por la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CO-NAREPOL), estructurado sobre la base de dos dimensiones fundamentales: la capacidad operativa y la responsabilidad democrática de la policía. Esta iniciativa surgió en un intento por atender la situación crítica que atravesaba el país en materia de seguridad, que puso en evidencia el fracaso de la policía para controlar la delincuencia, y que buscaba hacer frente a la participación de funcionarios policiales en hechos delictivos violentos que conmocionaron la opinión pública y que convertían a la institución policial en factor adicional de inseguridad (Antillano, 2007; Gabaldón y Antillano, 2010)

Para lograr el diagnóstico, se recurrió a diversas fuentes a través de distintas técnicas y distintos tipos de análisis: una consulta ciudadana amplia y difusa a lo largo del país, junto a una consulta concentrada a actores relevantes y

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grupos de interés relacionados con la actividad policial; una encuesta de ca-racterización aplicada en instituciones policiales; un cuestionario autoadminis-trado aplicado a funcionarios y funcionarias policiales, que permitió definir su propia percepción sobre su rol y situación actual; un análisis organizacional de las instituciones policiales; una caracterización de la formación policial; un aná-lisis del presupuesto de los cuerpos de policía; una encuesta de victimización; y tres mesas técnicas que abordaron temas sobre el régimen disciplinario, la seguridad social y beneficios laborales de los funcionarios y funcionarias policiales (Antillano, 2007). Una de las principales dificultades para lograr los objetivos de la CONAREPOL fue la resistencia de los cuerpos policiales para aportar información, especialmente referida al presupuesto, el parque de ar-mas y la organización interna; o la insuficiencia y desactualización de lo que suministraban.

Dentro de los resultados obtenidos, uno de los hallazgos más evidentes fue la desregulación de la actividad y el comportamiento policial (Gabaldón y Antilla-no, 2010: 116). También reportó que, aún cuando parecía adecuada la tasa de encuadramiento policial, la distribución de funcionarios y funcionarias en labo-res de seguridad ciudadana estaba lejos de ser eficiente. Esto podría relacio-narse, en parte, con uno de los temas de mayor preocupación para varios de los informantes por su interferencia en el desempeño policial, como lo fue la subordinación de los cuerpos policiales a autoridades políticas y la asignación de personal policial a actividades que obedecen a los intereses de aquellas (por ejemplo, para custodia y vigilancia de dependencias administrativas e in-clusive para tareas no policiales como transporte, mensajería, entre otras), que además debilitaba la profesionalización y estandarización de la organización, y consecuencialmente repercutía en la efectividad policial para la seguridad ciudadana (Antillano, 2007: 85-94). Esta situación parece estar aún vigente.

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En lo que se refiere a la relación entre la policía y la comunidad, surgió el problema de la militarización de las organizaciones policiales, que las cierra al escrutinio externo y define al ciudadano como el enemigo del que se descon-fía, dificultando la cooperación recíproca y provocando rechazo a la presencia policial. Esto aumenta las probabilidades de abuso y disposición al uso de la fuerza. Esa impronta militar afectaba también los mecanismos de control, recayendo generalmente en el superior inmediato la potestad de sancionar en casos de indisciplina, mediante procedimientos que resultaron arbitrarios e ineficientes como medios de disuasión, debido a que no se habían estable-cido mecanismos formales de supervisión y rendición de cuentas, al punto que no se exigieron informes o se abrieron investigaciones en más del 80% de los casos de muertes o lesiones civiles en los que se vieron involucrados funcionarios policiales, lo que progresivamente se había convertido en un “medio de afirmación de la autoridad” (Antillano, 2007: 105), encontrándo-se porcentajes muy altos de letalidad policial (un 72,5% de probabilidad de muerte de un civil en enfrentamientos con policías), frente a una gran im-punidad ante la misma. Todo esto, según lo expresa Gabaldón y Antillano (2010), “dibuja un cuadro preocupante en cuanto a la gobernabilidad, control y supervisión de la organización policial en el país” (p. 116)

Se encontró además, que los ciudadanos desconfiaban de la capacidad poli-cial para resolver problemas que no se consideraban delitos, por lo que, por ejemplo, no acudían a la policía para solicitar ayuda en conflictos domésticos; y no se sentían satisfechos con el servicio que recibían. Por su parte, las policías no habían establecido tácticas de vinculación con la comunidad que permitieran mejorar las relaciones.

En cuanto al control de la función policial y la rendición de cuentas, tanto dentro del mismo cuerpo de policía como hacia quienes va dirigido el servicio policial, se destacó que la mayoría de los funcionarios y funcionarias policiales prefería que las quejas de la ciudadanía se dirigieran hacia la misma policía y como última instancia a los Consejos Comunales. Además, comentaron que la mejor forma de rendir cuentas sobre su desempeño, era a través de un sistema vinculado a la propia policía, sin negarse a informar a los ciudadanos sobre los procesos disciplinarios, pero sí a permitir que opinaran sobre ellos. Por último, preferían un sistema de auditoría externa profesional con reco-mendaciones para casos futuros y no hubo mucho acuerdo con la alternati-va de observadores de Consejos Comunales dentro de la policía (Monsalve, 2006: 36-40).

Otro hallazgo interesante se refirió a la rotación de funcionarios y funcionarias po-liciales, específicamente aquellos que habían sido expulsados de un cuerpo de policía y, a pesar de haber sido objeto de tal sanción, fueron recibidos por otras policías, lo que denominaron “reciclaje de funcionarios” (Antillano, 2007: 124)

Ahora bien, considerando la diversidad de hallazgos y sus consecuencias en el desempeño policial y por ende, en la seguridad ciudadana del país, la CONAREPOL realizó sugerencias relativas a las dimensiones del diagnóstico. En primer lugar, sugirió que:

(…) la Policía debe ser una institución pública, civil, de función indelegable y con-currente, orientada por los principios de participación, permanencia, eficacia, efi-ciencia, universalidad, democracia, control de desempeño y evaluación de acuer-do con procesos y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo en función de las demandas de la comunidad en los ámbitos nacional, regional y local (CONAREPOL, 2007: 1-2).

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Adicionalmente, recomendó la creación de un Sistema Integrado de Policía, y la normativa que lo regulase, para articular con una política común a las distin-tas organizaciones y autoridades policiales, desarrollando lineamientos, prin-cipios y reglas comunes sobre la carrera, el desempeño, los niveles de inter-vención, las atribuciones y los mecanismos de supervisión y control. Dicho sistema, a cargo del Ejecutivo Nacional, estaría compuesto por un Consejo Nacional de Policía, la policía nacional, las policías estadales o regionales, las policías municipales o locales, las policías especializadas, el subsistema de formación y carrera policial, una comisionaduría general dedicada a la investi-gación de graves violaciones a los derechos humanos y un Fondo Interguber-namental para la Gestión Policial (CONAREPOL, 2007: 3-4).

En lo concerniente al desempeño policial, éste debería apreciarse en virtud de estándares y normas básicas de actuación e indicadores de rendimien-to, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables, todo lo cual debería regularse y aplicarse de manera uniforme.

Se recomendó establecer una política uniforme para el uso de la fuerza por parte de la policía, que obedeciera a tres criterios principales: adecuación del nivel de fuerza a la conducta del ciudadano, mantenimiento del menor nivel de fuerza posible para el logro de la misión y exclusión del daño físico inne-cesario y de los maltratos morales a los ciudadanos. Se propusieron procedi-mientos de seguimiento y supervisión de su uso, entrenamiento permanente y difusión de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar la contraloría social en esta materia, así como manuales y protocolos para la aplicación de escalas progresivas en el uso de la fuerza física (CONAREPOL, 2007: 13).

Se propuso también que el nuevo modelo debería contar con mecanismos de control y rendición de cuentas transparentes y eficientes, que permitiesen el control y adecuación de la actividad policial a los requerimientos sociales, que comprendiese mecanismos de control interno y externo de la policía y que contase con un régimen disciplinario estandarizado en cuanto a faltas, procedimientos para determinar la responsabilidad e instancias encargadas de aplicar las sanciones (CONAREPOL, 2007: 14).

En cuanto a los mecanismos de control interno y externo, se resaltó el ba-lance necesario entre ambos; el fomento de la participación ciudadana para la presentación de quejas fundamentadas, garantizando confidencialidad y protección; la aplicación de sanciones disciplinarias oportunas; y el fomen-to de mecanismos de conciliación y compensación. La supervisión interna estaría a cargo de un Departamento de Asuntos Internos y un órgano de de-cisión disciplinaria independiente del Departamento de Asuntos Internos. El sistema de supervisión externa estaría integrado por el Comité Ciudadano de Supervisión Policial, conformado por representantes elegidos dentro de cada comunidad; el Auditor Policial, que debe ser un ciudadano con respetabilidad y competencia reconocidas en cada estado o municipio, que trabajaría con-juntamente con la Defensoría del Pueblo (Gabaldón y Antillano, 2010: 116).

Otras de las propuestas fueron: implementar una oficina de atención a las víctimas del delito o del abuso del poder, donde ellas recibiesen la asistencia material, médica, psicológica y social necesaria, así como información opor-tuna sobre la marcha de las actuaciones y sobre la decisión de sus causas; y diseñar planes, programas y curricula de formación básica y continua, que garantizasen la unidad del proceso de formación y el desarrollo profesional permanente de todos los funcionarios y funcionarias del país.

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En resumen, según Gabaldón y Antillano (2010: 114), las formulaciones ge-nerales de la CONAREPOL abrieron el paso a medidas que han permitido la transformación de la policía, considerando elementos como el ajuste a los derechos humanos, el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas, la adecuación a tácticas y métodos de actuación policial y cambios organizativos.

La implementación del Nuevo Modelo PolicialEn el año 2008 se comenzó una segunda fase de la reforma policial, promul-gándose por Ley Habilitante, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (LOSPCP-NB). Posteriormente, en el 2009, se constituye el Consejo General de Policía (CGP) cuyo mandato es “diseñar las políticas públicas y planes en el ámbito policial; proponer los estándares exigidos a todos los cuerpos de policía; ela-borar programas de formación policial y mecanismos de control y supervisión del desempeño policial” (CGP, 2011a: 3); se crea el Cuerpo de Policía Nacio-nal Bolivariana (CPNB) y se aprueba la Ley del Estatuto de la Función Policial (LEFPol).

En el 2010 el CGP se concentró en la consolidación del marco legal para el fortalecimiento de la nueva institucionalidad policial; la adecuación de los cuer-pos de policía del país al Nuevo Modelo a través de la Asistencia Técnica; la promoción de las buenas prácticas policiales; la consulta para el diseño de las políticas públicas; el apoyo al despliegue y fortalecimiento del CPNB; la difu-sión de las líneas de acción y avances en cuanto a la reforma y el impulso e instalación de controles externos a los cuerpos de policía que sean eficientes y seguros.

Se conformaron ese año los primeros Consejos Disciplinarios de Policía y se diseñó la Oficina Nacional de Supervisión Disciplinaria de los cuerpos de po-licía; ambas figuras instrumentarían el nuevo régimen disciplinario previsto en la LOSPCPNB y la LEFPol. Cabe señalar que los Consejos Disciplinarios constituyen órganos colegiados e independientes que deben conocer y opi-nar sobre los procedimientos y faltas cometidas por funcionarios o funciona-rias policiales que ameriten una sanción de destitución (LEFPol, 2010 y CGP, 2011a) y pueden entenderse como instancias mixtas de control, dado que incorporan la participación ciudadana a una instancia de control interno in-tegrada mayoritariamente por policías. Ahora bien, para consolidar los me-canismos de control de la policía quedaba pendiente la constitución de los Comités Ciudadanos de Control Policial (CCCP), por lo que ese mismo año el CGP consultó a los ciudadanos y ciudadanas sobre lo que deben observar los CCCP, quiénes los conformarían, cómo se constituirían, cómo sería su funcionamiento, con quiénes deben trabajar y qué importancia tienen (CGP, 2010b). Adicionalmente, se realizó una encuesta a funcionarios y funciona-rias policiales de los cuerpos de policía Nacional, estadales y municipales, así como consultas concentradas y difusas.

En algunos casos se contó con poca motivación a participar y en otros se lo-gró gran participación, organizándose inclusive mesas de trabajo adicionales a las programadas. En otros casos, participantes se abstuvieron de firmar las listas de asistencia por temor a represalias por parte de los cuerpos de po-licía, calificándolos como altamente represivos, aprovechando de denunciar casos de violaciones de derechos humanos.

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En resumen, en la consulta concentrada se obtuvo lo siguiente:

• En el ámbito administrativo, la supervisión en la inversión del presupuesto y en la formación policial, se consideraron como dos aspectos relevantes en los que debe hacerse hincapié desde el control externo a la policía.

• En lo funcional, se resaltó que las principales formas de participación de los CCCP consistirían en la supervisión de la actuación y el desempeño policial y en la generación de estímulos para el acercamiento entre policía y comunidad.

• En lo operativo, supervisar que los cuerpos policiales y las comunidades trabajen de manera conjunta en el diseño de planes de prevención, de modo que los CCCP contribuirían a la reducción de la delincuencia y a la protección de los derechos humanos.

• Se señaló que los integrantes de los CCCP deberían contar con una con-ducta intachable y el aval de la comunidad, además de cumplir con sus deberes ciudadanos y poseer vocación de servicio a la comunidad.

• Se indicó que la comunidad organizada es la que debería postular a los po-sibles miembros de los CCCP y que cualquier forma de organización social y comunitaria podría participar a través de elecciones populares.

• Se consideró que para que los CCCP contribuyesen a la disciplina y la corrección de las faltas policiales, deberían supervisar que se cumplan las sanciones decididas por los Consejos Disciplinarios.

• Para evitar que las comunidades hicieran justicia por sus propios medios, los CCCP deberían procurar formar y crear conciencia sobre la actuación policial.

• Finalmente los consultados, respondieron que los CCCP son importantes porque contribuirán con la disminución de los índices delictivos.

En la consulta difusa, se resaltó que los CCCP deberían estar atentos a cómo se invierten los recursos de la policía; sus integrantes deberían ser elegidos por diversas formas de organización social; deberían procurar evitar que la “gente haga justicia por su propia mano” (p. 14); deben propiciar la interac-ción entre la policía y la comunidad; y gestionar talleres de formación, capaci-tación y adiestramiento para los funcionarios policiales y al ciudadano.

En cuanto a los resultados de la encuesta aplicada a funcionarios y funciona-rias de los cuerpos de policía del país, se encontró la percepción de que los CCCP deberían encargarse de hacer seguimiento del desempeño policial; que la contraloría social en materia policial significa la revisión del desem-peño, la eficacia y la eficiencia; que los CCCP deberían participar para que las acciones policiales produzcan mejores efectos en cuanto a la reducción de la delincuencia y la protección de los derechos humanos, facilitando la corresponsabilidad y la transparencia, procurando que la gente esté mejor informada sobre lo que hace la policía. Adicionalmente, los policías conside-raron que los comités podrían tener acceso a los informes sobre desempeño y rendimiento policiales, colaborar con las oficinas técnicas del Ministerio del Poder Popular para Interior y Justicia, y con el Ministerio Público para mejo-rar el desempeño policial. Las recomendaciones de los CCCP deberían ser conocidas en primer lugar por la policía, referirse a propuestas generales y no a casos particulares.

En el año 2011 el CGP conforma el Equipo de Participación Ciudadana, cuya principal función fue la promoción de la constitución de los CCCP para 25 cuerpos de policías, diversos entre sí y distribuidos a lo largo del territorio

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nacional, debiendo recorrer el país contactando distintas instituciones (CGP, 2011c). En este proceso se constituyeron 173 Foros de Aliados, que contri-buirían a generar coordinación interinstitucional y acceso a la ciudadanía, pero no fue posible su funcionamiento integrado, por lo que se descartó la idea de su participación y se mantuvieron relaciones con las instituciones colabora-doras por separado.

Se realizaron 222 talleres en comunidades a nivel nacional, sobre participa-ción ciudadana, contraloría social, modelo de policía venezolano, servicio de policía comunal, servicio de vigilancia y patrullaje, y atención a la víctima. Adi-cionalmente, visitaron los cuerpos policiales seleccionados para brindarles asesoramiento en la elaboración de informes y para sensibilizarlos respecto a la contraloría ciudadana (CGP, 2011c: 7).

Durante el proceso, realizaron pequeñas entrevistas para indagar sobre las opiniones de las personas involucradas, funcionarios y funcionarias de las distintas policías y miembros de consejos comunales y otras organizaciones sociales y comunitarias, en las que se destacó que la contraloría ciudadana trae beneficios como: controlar la actuación del funcionario o funcionaria policial en las actividades que realiza en la calle, detectando las fallas para corregirlas a tiempo; conocer la Policía internamente; cambiar la cultura tan-to de la comunidad como de la Policía; facilitar la participación de las comu-nidades en la planificación operativa de las actuaciones policiales, con base en sus necesidades reales, contribuyendo a planes más efectivos, así como a detectar las debilidades de aquellos que hayan sido implementados; im-pulsar ante los órganos gubernamentales exigencias en cuanto a dotación y equipamiento de la institución policial, lo que se traduciría en mejoras para las comunidades.

Algunos riesgos que mencionaron los entrevistados giraron en torno al des-vío de información, la participación de la misma comunidad en los delitos, a la manipulación por actores políticos, que los miembros no tuviesen la madurez

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suficiente para ejercer la contraloría y que pretendiesen ejercer atribuciones que no les corresponden. Alguno sugirió que debería quedar muy clara la diferenciación entre rendir cuentas, o ser sometido a contraloría social, y que las comunidades tomasen decisiones dentro de los cuerpos de policías.

Entre las acciones que se consideraron que deberían comenzar a realizar los CCCP destacaron conocer el funcionamiento interno de la Policía, en térmi-nos de sueldos, prestaciones sociales, asistencia, el respeto a jerarquías, en-tre otros aspectos. Otra de las acciones que se consideró relevante fue la de investigar los problemas que desencadenan la situación de descomposición de valores y corrupción en muchos funcionarios y funcionarias policiales. Adicionalmente se destacó que su trabajo debería orientarse a educar para transformar y llevar las denuncias que deberían ser atendidas de inmediato por el Poder Judicial.

A pesar del trabajo que se estaba ejecutando, se mantenía un clima de des-confianza entre la policía y la comunidad, y la resistencia al diálogo. Buscando un mejor acercamiento, se realizó un “Encuentro Policía y Comunidad”, para el cual los 25 cuerpos policiales debían elaborar su informe de gestión admi-nistrativa, funcional y operativa del primer semestre de 2011, con el acompa-ñamiento del equipo promotor del CGP, que sería presentado en Asambleas de Ciudadanos.

Luego de haber realizado el trabajo de promoción, de los encuentros policía-comunidad, y considerando la información recogida en las consultas, el CGP elaboró la Resolución Nº 158, publicada en Gaceta Oficial 39.710 del 11 de julio de 2011 que, de manera general regula de forma transitoria la promoción y constitución de los CCCP. Una vez publicada la normativa, se inició el proce-so de campaña y postulación de candidatos y candidatas a los CCCP, lográn-dose visitar 720 comunidades. Con posterioridad se realizaron las elecciones de los miembros de los CCCP, quienes fueron juramentados por el CGP.

Una evaluación del proceso de control externo policial desde la perspectiva de sus protagonistas

Plan de investigaciónPara llevar a cabo el presente estudio se utilizaron datos primarios recolecta-dos a través de métodos cualitativos, haciendo uso de entrevistas a profundi-dad y grupos focales como técnicas de recolección de información.

La escogencia de los métodos cualitativos está basada en la naturaleza de la investigación, ya que fundamentalmente se trata de una primera aproxima-ción a los CCCP que se han constituido hasta julio de 2012 y una evaluación de su proceso de promoción y constitución.

La entrevista a profundidad está definida como “encuentros cara a cara en-tre el investigador y los informantes… dirigidos hacia la comprensión de las perspectivas que tienen los informantes respecto de sus vidas, experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias palabras” (Taylor y Bog-dan, 1987, en Fuentes, 2008). Para efectos del presente estudio, el entrevis-tador siguió un guión elaborado previamente, conforme a los objetivos de la investigación (entrevista semi estructurada).

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Los grupos focales por su parte, son encuentros de discusión que reúnen a personas con antecedentes y experiencias similares para discutir sobre un tema determinado, guiados por un moderador que introduce los contenidos a discutir y ayuda al grupo a que participe en una discusión animada y natural (Dawson, Manderson y Tallo, 1997: 31 y 32). Entre sus bondades destacan la discusión abierta y la interacción entre los participantes, permitiendo incluir temas relevantes que el investigador no haya previsto. Para el éxito en el uso de ésta técnica resulta importante asegurar que los participantes cuenten con experiencia o criterio sobre el hecho de investigación y hacer uso de un guión que reúna los principales temas que se desean explorar, siguiendo así los criterios propuestos por Merton (1946, en Aigneren, 2008: 3)

El estudio abarcó las percepciones de los principales actores inmersos en los procesos: miembros de los CCCP constituidos hasta julio de 2012, miembros del equipo promotor del CGP y miembros de cuerpos policiales en los que se había constituido el Comité. Se identificaron como relevantes las siguientes dimensiones: 1) La dinámica del proceso de promoción y constitución de los CCCP, 2) El rol de los CCCP, 3) Las atribuciones de los CCCP, 4) La relación entre los miembros de los CCCP y los cuerpos policiales y, 5) Los riesgos de injerencia en los CCCP.

A continuación se presenta una tabla resumen de las técnicas adoptadas, dimensiones y destinatarios para esta investigación:

Tabla 1. Técnicas metodológicas, dimensiones y actoresTécnica de recolección Dimensión Actores

Grupo Focal

• Dinámica del proceso de promoción y constitución de los CCCP

• Rol de los CCCP• Riesgos de injerencia en los CCCP

Miembros del equipo promotor del CGP

• Dinámica del proceso de promoción y constitución de los CCCP

• Rol de CCCP• Riesgos de injerencia en los CCCP

Miembros de CCCP constituidos

Entrevista a profundidad

• Rol de CCCP• Atribuciones de los CCCP• Relación entre CCCP y cuerpos policiales• Riesgos de injerencia en los CCCP.

Miembros de CCCP constituidos

• Rol de CCCP• Atribuciones de los CCCP• Relación entre CCCP y cuerpos policiales• Riesgos de injerencia en los CCCP.

Miembros de cuerpos policiales en los que ya se han constituido CCCP

Se llevaron a cabo dos grupos focales, el primero con nueve miembros del equipo promotor del CGP y el segundo con seis miembros de los Comités constituidos. En ambos casos la selección fue intencional. Los participantes del primer grupo fueron seleccionados por la coordinación del CGP a cargo de la constitución de los CCCP, por considerar que su participación en el pro-ceso de promoción y constitución había sido relevante. Los participantes del segundo grupo focal se escogieron entre quienes se trasladaron con antici-pación a la ciudad de Caracas, con ocasión del I Encuentro Nacional de CCCP llevado a cabo el día posterior a la realización del grupo focal. En el anexo N° 1 se presentan las guías temáticas empleadas para ambos grupos.

En cuanto a las entrevistas a profundidad, se trabajó con una muestra intencio-nada de once (11) CCCP, escogidos conforme a criterios de calidad sugeridos

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por la Coordinación de Auditoría y Control Externo del CGP para su funciona-miento; sin embargo, la participación de las y los entrevistados fue voluntaria. Los CCCP seleccionados corresponden a los cuerpos policiales de los esta-dos Anzoátegui, Aragua, Barinas, Bolívar, Carabobo, Guárico, Mérida, Nue-va Esparta, Portuguesa y Táchira; y los municipios San Cristóbal del estado Táchira, Libertador del estado Mérida y Tucupita del estado Delta Amacuro.

Para la mayoría de los CCCP seleccionados se previó realizar tres entrevistas: una a un miembro del Comité1 y dos a funcionarios del Cuerpo de Policía co-rrespondiente2 (ver anexos N° 2 y 3 para las guías temáticas de las entrevistas).

Inicialmente se consideró entrevistar a un funcionario adscrito a un servicio que implicara contacto con la comunidad y a otro con experiencia en ren-dición de cuentas y control policial. Sin embargo, no en todos los casos se logró cubrir los perfiles previstos. En definitiva se entrevistó a 6 funcionarias y 17 funcionarios policiales, para un total de 23. Once pertenecen al Servi-cio de Policía Comunal, seis a la Oficina de Control de la Actuación Policial (OCAP) y los demás, a Centros de Coordinación Policial (CCP) o al Servicio de Vigilancia y Patrullaje. Uno de ellos tiene rango de comisionado, mientras que el resto está conformado por supervisores y oficiales, con antigüedad comprendida entre 7 y 23 años.

Respecto a las y los miembros de los Comités entrevistados, se llevaron a cabo once entrevistas. La muestra estuvo conformada por seis hombres y cinco mujeres, con edades comprendidas entre los 35 y 60 años, cinco de ellos bachilleres, mientras que los otros seis cuentan con estudios técnicos o de licenciatura.

A continuación se presentan los hallazgos de los grupos focales y las entre-vistas a profundidad. Para resguardar la identidad de quienes expresaron sus opiniones y percepciones, se trabajó con la siguiente nomenclatura: PCGP

1 Excepto en el estado Táchira, donde se decidió no entrevistar a miembros de los Comités, puesto que ya habían participado en el grupo focal2 En el estado Barinas y en el muni-cipio Tucupita del estado Delta Ama-curo, sólo se obtuvo información por parte de un funcionario policial y en la policía estadal de Nueva Esparta se realizaron entrevistas a tres funciona-rios y funcionarias.

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(equipo promotor del CGP), MC (miembros de los comités)3, FPO (funciona-rios y funcionarias policiales pertenecientes a servicios operativos) y FPA (fun-cionarios y funcionarias policiales pertenecientes a oficinas administrativas).

La dinámica del proceso de promoción y constitución de los CCCPEn el año 2011 se desplegó desde el CGP un equipo de promotores y promotoras en distintas regiones del país que se encargó de dar a conocer el nuevo modelo policial en comunidades organizadas, resaltando la participación ciudadana como parte de la estrategia para ejercer contraloría social sobre los cuerpos de policía Nacional, estadales y municipales. La finalidad del despliegue incluyó la promoción de la figura del CCCP, para sensibilizar a los ciudadanos y ciudadanas en cuanto al tema y posteriormente invitarlos a participar: “…un poco de impulsar esto de la contraloría social” (PCGP8: 4)

Actividades preparatorias

El proceso de promoción comenzó, según lo extraído de los comentarios del equipo promotor, con la captación de instituciones y organizaciones sociales que estuviesen dispuestas a apoyar la labor de difusión del nuevo modelo policial dentro de determinadas comunidades, así como también a contribuir a conocer su dinámica, sus formas de organización y sus consejos comuna-les. Con esta iniciativa se intentó, además, conformar Foros de Aliados en los que instituciones colaboradoras y organizaciones sociales tomaran parte activa en la conformación del CCCP. Las primeras actividades fueron princi-palmente informativas y de animación dentro de las comunidades. La tarea previa de conocerlas resultó muy valiosa en este sentido:

…entendimos que había ciertas fortalezas y ciertas debilidades con las cuales podíamos trabajar siendo un equipo tan pequeño… conocimos la dinámica de las salas de batalla, en donde se reunían varios consejos comunales y era posible pues, abordar 10, 15 consejos comunales… (PCGP7: 8)

Las estrategias más importantes señaladas para el logro de la promoción y la propia conformación de los Comités fueron el acompañamiento por parte del CGP a las comunidades y el uso de medios de comunicación y suficiente material de divulgación para llegar a más personas con mayor eficiencia. Al-gunos comentarios que sustentan esto, son los siguientes:

…el acompañamiento serio, constante y disciplinado por parte del Consejo Ge-neral de Policía… relacionado con dos cosas, primero, el promotor en el lugar de trabajo… Y el material de apoyo… lo aprecian mucho y lo difunden también en la comunidad (PCGP7: 24)

…la difusión de la información a través de los medios de comunicación, a través de los medios impresos e incluso con la distribución de la colección a las comuni-dades, la distribución de los librillos… (PCGP8: 24)

Los postulados

Algunas de las personas postuladas provenían de los consejos comunales, otras de las instituciones que colaboraron con las actividades y otras de las gobernaciones y alcaldías. Comentaron algunos casos: “…la mayoría de las personas que postularon eran los voceros de seguridad de los consejos co-munales...” (PCGP9: 23)

…cuando yo comienzo a hablar con las Salas de Batallas y con los consejos co-munales de cómo se estaba organizando eso, ayudé mucho, ayudé muchísimo y

3 Las y los miembros identificados con los números del 1 al 6, brindaron información en el grupo focal, mien-tras que los siguientes participaron en la entrevista.

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viajábamos, íbamos para las comunidades indígenas y regresábamos, y bueno me fueron viendo, me fueron viendo… y bueno nada me postularon, vamos a asumir ¿no? (MC3: 14)

…actualmente están es tratando de llevar funcionarios de la alcaldía, funcionarios de la gobernación para que ganen la elección, es decir, lo postulan… (PCGP6: 11)

Para que los postulados pudieran ser aceptados como candidatos al proceso de elección de miembros de los CCCP debían cumplir con los requisitos que se establecieron en las Normas sobre la Promoción de los CCCP, algunos de los cuales, a juicio del equipo promotor, limitaban a quienes tenían inte-rés en participar y postularse. La verificación de estos requisitos se hizo, en principio, desde el CGP a través de la revisión de los documentos exigidos: “…ellos entregaron una carpeta con varios requisitos y posteriormente, en el Consejo General, toda esa data se pasó al Ministerio…” (PCGP2: 23)

En cuanto a la idoneidad moral de las personas postuladas, uno de los pro-motores comentó su estrategia al respecto: “…cuando estábamos promo-cionando, señalaba a los Consejos Comunales que esa persona que iban a postular era la cara del Consejo Comunal y que… ellos tenían que hacer una revisión exhaustiva en su comunidad de la persona que iban a postular…” (PCGP7: 22)

Los consejos comunales se encargaron de emitir las cartas de residencia y de buena conducta, aunque estas últimas también fueron emitidas en algunos casos por los cuerpos de policía y las prefecturas. Adicionalmente, el equipo promotor consideró la actitud de las comunidades ante la presentación de las personas postuladas durante el proceso de campaña: “…presentábamos a las personas y uno veía la reacción de las comunidades… entonces noso-tros mirábamos” (PCGP1 :21), lo que además consideran muy útil para la conformación de los CCCP: “…es clave porque ellos se conocen… es vital ese ojo clínico y observador del pueblo…” (PCGP2: 23). Fueron reiterados los comentarios sobre esta verificación secundaria, informal y subjetiva:

…en el proceso de campaña… se presentaban las personas ante la comunidad para decir si era o no una persona apta… pero si no era totalmente verificable, difícilmente podíamos decir o acusarle o hacer un juicio de valor… (PCGP8: 22)

…las mismas comunidades luego también te van señalando así sea con una ges-tualización, como decía aquí el compañero: arrugar la cara, voltearse a un lado, poner cara de asombro, ya era un signo que tú tenías que ver cuando lo estabas presentando… (PCGP7: 22)

Dentro del equipo promotor se encuentran funcionarios y funcionarias po-liciales, refiriendo uno de ellos que sus vínculos con el cuerpo policial y el conocimiento propio acerca de la comunidad permitieron tener una idea acer-ca de la idoneidad moral y buena conducta del postulado o de la postulada: “…como funcionario que soy, conozco a esta persona y resulta que tiene un prontuario bastante numeroso… conozco la situación, conozco todo, pido registro a través de la policía del conocimiento que tienen…” (PCGP6, p.22).

El equipo promotor manifestó algunos desacuerdos respecto a los requisitos establecidos en la Resolución para la postulación, debido a que los perciben como limitantes para una participación más amplia. Se trata específicamente del requisito académico (ser bachiller) y el de no poseer antecedentes pena-les. Los comentarios al respecto fueron: “…la limitación, y lo recalco nueva-mente porque es muy importante, del que se si Usted no es bachiller, Usted no se puede postular…” (PCGP2: 12)

…algunos problemas que tuvieron que ver con la parte del nivel académico, que muchas personas no han alcanzado todavía, a estas alturas, el nivel medio

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diversificado… otro que tuvo que ver con la parte de los antecedentes porque mu-chas personas que, por ejemplo, cometieron un error o cometieron un homicidio culposo o cometieron algo accidental que incluso no se les atribuye una respon-sabilidad directa por el hecho, entonces no pueden participar porque tienen ese problema… (PCGP7: 4)

Las eleccionesEn cuanto a las elecciones, los comentarios en su mayoría fueron positivos, aún cuando las experiencias resultaron diversas. Algunos parecen bastante satisfechos con la participación, a pesar de reconocer que hubo dificultades. Por ejemplo, PCGP2 señala que: “…fue muy positivo, fue muy grande la asistencia de las personas, fue muy participativa… Se enteraron gracias a algunos medios de comunicación que participaron, pero sólo medios de co-municación del Estado. Medios privados escasamente nos apoyaron en todo ese proceso” (p. 13); y PCGP7 afirma que “es muy favorable la participación de la gente, la gente sí participa…” (p. 10)

La cantidad de días para las elecciones se decidió según las características de la región abordada. Lo que sí parece haber sido semejante en los diversos estados del país, fue la escasa publicidad que se le dio al proceso: “…la poca promoción… hace que el tema de la elección tenga muy poca participación” (PCGP7: 4)

…teníamos que estar todos presentes, primero porque había mucho desconoci-miento de la comunidad porque esto tuvo muy poca publicidad… entonces fue más el radio bemba, ese desgaste físico esos nueve días repitiéndole a la gente o que la gente conociera que eran los CCCP, cuál iba a ser la función… (MC2: 5)

…las debilidades en cuanto a lo que fue la publicidad, a pesar de que sí visitamos, verdad, algunas comunidades, verdad, porque articulamos con varias comunida-des… (MC1, p.5)

En cuanto a las y los votantes, tanto el equipo promotor, como el grupo de miembros de los Comités, señalaron dos aspectos que deben resaltarse. El primero fue que intentando aumentar la participación, se requirió flexibilizar el límite mínimo de edad: “…que los chicos y las chicas de 15 años en adelante puedan votar, abriendo ese compás, pues, todavía se tuvo muy poca partici-pación en ese sentido” (PCGP8: 4). El segundo fue la participación activa de funcionarios y funcionarias policiales: “En mi sector sí hubo bastante recep-tividad de un grupo de policías, que ellos sí fueron a votar, sí se integraron, pero así como fueron ellos, otros iban era a mirar” (MC4: 4)

Las entrevistas realizadas a funcionarios y funcionarias policiales permitieron conocer sus percepciones en cuanto a la participación policial. Gran parte señaló no tener conocimiento respecto a si habían participado policías en la elección del CCCP.

En cuanto a la posibilidad de participación, la mayoría se mostró de acuerdo. Algunas posiciones señalaban el aspecto democrático del proceso de elec-ciones del Comité, indicando que participar es un deber y un derecho y, que si el funcionario desea dar su opinión puede hacerlo, insistiendo en que los funcionarios y funcionarias policiales también forman parte de la comunidad (FPO3, FPO13, FPO18 Y FPO23). Para una funcionaria la participación policial da claridad y transparencia al proceso, evitándose que los miembros sean elegidos de forma no democrática (FPO9).

Otros apoyan la participación policial en el proceso de elecciones dado el co-nocimiento previo de los candidatos, señalando que estos en su mayoría son líderes comunitarios y por tanto conocidos por los funcionarios y funcionarias policiales. FPO4 y FPO11 señalaron que estaban de acuerdo porque son los

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policías los que conocen a la comunidad. Uno de ellos alertó sobre el riesgo de que si la ciudadanía era la única que votaba, podrían ser elegidas personas que hubiesen tenido problemas con la policía (FPO11). En este mismo sen-tido, FPO8 señalaba que participar en las elecciones “sería bueno para que el funcionario conozca la reputación de cada ciudadano que va a integrar el CCCP”, dadas las experiencias con voceros de los Consejos Comunales que cuentan con familiares que han tenido problemas con la policía y “en vez de trabajar para ayudar a la policía, trabajan en contra de ella”. De lo anterior se desprende que el conocimiento del funcionario acerca de dicha situación y su posibilidad de participar en la elección de los miembros, disminuiría las pro-babilidades de que fueran elegidos postulados con las particularidades men-cionadas.

FPO2 y FPA16, respectivamente, justifican la participación policial por el he-cho de que el funcionario policial debe conocer quién los va a supervisar y controlar, al señalar: “…porque es un cargo para la vigilancia y control de uno” y “si los policías van a ser los supervisados, por lo menos deben saber quié-nes son los miembros de ese Comité y deberían votar”, respectivamente.

Por otro lado, funcionarios adscritos a la OCAP sugirieron la posibilidad de que los Comités contaran con un o una miembro policía. FPA17 indicó que el CCCP debía tener un integrante funcionario que fuese electo por el cuerpo; mientras que FPA19 opina que debería estar conformado por la misma can-tidad de funcionarios policiales que representantes de la comunidad. Tales posiciones ponen en evidencia la poca claridad respecto al Comité y sus fun-ciones, y la importancia de que su conformación sea meramente ciudadana.

Finalmente, destacó la razón atribuida por FPO10: “…es lo más conveniente, porque los candidatos son afectos a la policía o han trabajado en organismos de seguridad y conocen las necesidades de la policía… entonces se encuen-tra representado el funcionario policial en la comunidad”.

Juramentación y actuación del Comité

Luego de las elecciones y la correspondiente juramentación, los CCCP no comenzaron inmediatamente sus funciones y, en algunos casos, esto ha ge-nerado ansiedad, surgiendo acciones que trascienden a aquellas que le son atribuidas legalmente. En diversas oportunidades MC3 hizo comentarios al respecto:

Ok, llegó la juramentación, llegó la época decembrina… y ese tiempo lo invertimos, lo aprovechamos en que los invitábamos [a policías] a nuestras reuniones sin la pro-motora ¿por qué? porque ya hablábamos de hombre a hombre pues, de confianza y le preguntábamos cómo estaba la policía por dentro, échanos el cuento, cómo está la vaina, qué es lo que está pasando aquí, por qué van a cambiar al comisario, entonces empezaron a contarnos… hasta ese momento no estábamos autoriza-dos por el Consejo General de Policía para ir al cuerpo de policía estadal…(p. 11)

…La primera visita guiada, nosotros fuimos como tres veces sin la promotora, sin que nadie nos guíe pues… no nos hace falta que nadie nos acompañe y por su-puesto no puedes dejar constancia de nada … nosotros empezamos a preguntar y en efecto tenemos que darle respuesta a la población… (p. 12)

Ahora bien, dentro de las actividades que sí se circunscriben a la programación prevista luego de la constitución de los CCCP, previo al ejercicio de sus funciones, mencionaron la formación:

…hasta ahora, ha sido más del estudio y del conocimiento… de las labores poli-ciales, recordar, que nosotros… no teníamos conocimiento prácticamente de nada desde el punto operativo o funcional (MC3: 2)

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…en tres oportunidades que nos reunimos con el promotor… como quien dice impartiéndonos formación pues, a través de la bitácora, lo que es el CCCP, las funciones, ese tipo de cosas… (MC1: 7)

…nosotros hemos asistido a talleres, un sábado nos reunimos con el supervisor y la promotora… hicimos unas dramatizaciones… cada quien cómo visualizaba un tema determinado… después de las elecciones nos habíamos reunido pero no para hablar específicamente del CCCP, todo el mundo con la incertidumbre… (MC2: 8)

Otras actividades en las que han participado, han estado orientadas a presen-tar a los miembros de los CCCP, a que conozcan las instituciones y a que se acostumbren a reunirse:

…Desde marzo nos estamos reuniendo cada ocho o quince días para ver cuáles son las inquietudes de cada uno de nosotros y plasmarlas… Hemos hecho visitas al Ministerio Público, nos hemos reunido con la Contraloría… hemos hecho tres visitas a la coman-dancia de la policía… (MC2: 8)

…hicimos una visita a la institución verdad, una visita previa, vamos a decirlo así, en donde prácticamente nos presentaron, pudimos conocer de las funciones verdad, que ellos prácticamente vienen realizando, conocimos algunos departamentos… (MC1: 7)

Dificultades en el proceso de conformación

En cuanto a las dificultades que se enfrentaron en distintas etapas del pro-ceso, hubo coincidencias entre varios promotores y promotoras, inclusive algunos miembros respecto a la polarización política, los temores de ciuda-danos y ciudadanas de verse perjudicados por la labor de controlar a cuerpos policiales, la ausencia de recursos económicos para el desempeño del CCCP, y las capacidades de alcance del equipo. En cuanto a la polarización y los temores comentaron lo siguiente:

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…la privatización del proceso, insisto, algunos creen que es solo unas elecciones del PSUV, no lo ven multicolor, entonces, eso aleja a propios y extraños… (PCGP7: 15)

…tienen temor, tienen miedo, no les gusta incluso este rol de contraloría porque lo asimilan como que estamos vigilando a un policía… tienen temor a la represalia… reprimen un poco la participación… (PCGP7: 4)

…las comunidades tienen como un miedo cuando les hablamos de, le nombra-mos la palabra policía, ya que piensan: ¡no! con eso yo no quiero nada porque no me quiero meter en problemas (MC1: 5)

Para el equipo promotor, lo económico limitó la postulación y el compromiso con la iniciativa. PCGP3 comentó, por ejemplo, que “…como no se les ofreció dinero, entonces, dejaron a un lado también ese compromiso, porque ahorita estamos acostumbrados a que si participamos es porque hay dinero de por medio, entonces ha sido difícil trabajar con eso…” (pp. 7-8); y PCGP2 señaló que “Usted no se postula porque Usted no tiene dinero, porque si no me van a pagar, yo no me postulo” (p. 12). PCGP1, agregó: “… un servicio ad-honorem ¡Epa! eso trajo a la comunidad que muchos se retiraron como postulados… cuando se les decía que no se iba a pagar, no hubo manera de mantenerlos allí” (PCGP1: 13). Aunque los miembros de los CCCP parecen estar al tanto respecto a que se trata de una labor no remunerada, sin embargo, no se sien-ten conformes con esa condición, debido a los gastos que puede ocasionar:

…como no manejamos recursos ni nada de eso también era difícil, fue difícil recorrer más sitios, más comunidades, hacer que la información llegara a más… (MC1: 5)

…pero es mucho con demasiado para cinco personas sin recursos de ningún tipo y no estamos pidiendo salarios ni nada de eso, pero debería haber algunas consi-deraciones que nos faciliten un poco el trabajo… (MC5: 11)

La mayoría de los miembros de los Comités entrevistados señalaron que los gastos eran cubiertos con sus propios recursos, aunque ello resultaba difícil pues algunos integrantes estarían desempleados. Otros manifestaron sentirse limitados, por ejemplo, MC10 señala que para la elaboración de in-formes requieren cubrir gastos de papelería, uso de internet, transcripción, fotocopias, y agrega que no cuentan con recursos para cubrir gastos de traslado, lo cual limita el trabajo, dificultando la asistencia a reuniones de coordinación. De igual forma, MC17 indicó que le fue imposible asistir al último evento en Caracas por la misma falta de recursos. Por último, MC13 indicó que de contar con algún incentivo económico, los miembros de los Comités podrían dedicarse de forma exclusiva a realizar la contraloría social. Ello confirma la posición de MC12, quien señalaba que dado que los miem-bros se dedican a otras actividades, no siempre se logra asistir regularmente a las actividades propias del Comité.

Los comentarios sobre las dificultades de alcance del equipo promotor, se referían principalmente a la extensión territorial, la cantidad de parroquias del estado o municipio en el que debían promover la iniciativa, el tiempo en el que debían llevarse a cabo los procesos y, consecuencialmente, el abordaje limitado de los consejos comunales, destacando que solo es un promotor el responsable de uno o dos estados.

…hay una debilidad porque jugamos contra el tiempo, hay unas metas, hay unos tiempos que cumplir y resulta que esos tiempos no son manejables por noso-tros… Hay estados que son tan amplios…, donde el promotor no se da abasto, que es un elemento que hay que tener en cuenta, son muchas comunidades en donde hay un solo promotor, máximo dos. Y eso genera una obstrucción a la ma-sificación del proceso (PCGP6: 10-11)

En la etapa de campaña, considero que somos muy pocos para un trabajo tan amplio… hay aproximadamente 400 Consejos Comunales, de los cuales en mi

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capacidad como promotor, yo alcance a contactar 100 consejos comunales. Tra-bajando todos los días, visitando las Salas de Batalla, los Consejos Comunales, los Frentes Francisco de Miranda y pese a ese trabajo arduo, que todos en las regio-nes lo hicieron, no llegaron a 100% para que todo el mundo lo supiera (PCGP2: 12)

Otras debilidades que no deben obviarse son: “…el desconocimiento de las personas sobre este sistema de contraloría y el nuevo modelo de policía…” (PCGP8: 4); “…el poco material que teníamos para hacer la distribución, para hacer la difusión… estaban interesadas pero el material que teníamos era muy poco para distribuirlo...” (PCGP3, p.13); “…teníamos la percepción que si no venia directriz emanada desde el órgano central, caso Ministerio Público… ellos no se movían, no caminaban” (PCGP7, p.19); “…la no articulación entre instancias del Estado…” (PCGP6: 17); “…la poca comunicación entre institu-ciones y el apoyo interinstitucional…” (PCGP2: 17); “…estas personas… son los que siempre participan en todo, entonces están empezando, se entusias-man, pero llega alguna misión, llega algún otro ente del Estado ofreciéndoles otra cosa y se dispersan” (PCGP5, p.15); y “…que la mayoría nos dictemos una actividad profesional que desempeñar… el comité no forma parte de la es-tructura de la administración pública, entonces dificultan las cosas” (MC3: 11).

Fortalezas en el proceso

Existen coincidencias en algunos aspectos que facilitaron el proceso de pro-moción y constitución de los CCCP, especialmente el marco normativo y el apoyo del CGP:

…la base legal, cuando les hablas que eso está en el artículo tal y tal, y que hay una resolución le da un peso, entonces, le da cierta legitimidad, bueno legitimidad completa a todo el proceso (PCGP5, p.15)

…el apoyo que se tuvo de parte del Consejo General de Policial en el sentido de fa-cilitar información, acelerar algunos procesos… sacar algunos materiales impresos, algunos volantes, incluso algunos, hoy día el material audiovisual… (PCGP8: 15)

…la presencia del Consejo General de Policía como instancia ¿no? El hecho de que haya una instancia detrás que respalda toda la labor… (PCGP6: 17)

También mencionaron como aspectos que facilitaron su labor lo novedoso del tema “…las comunidades se sienten interesadas por los temas nuevos y quieren participar” (PCGP3: 13); “…la asertividad que… se haya tenido con algunos voceros de Consejos Comunales y algunas organizaciones” (PCGP8, p.14); “…trabajar con comunidades organizadas…” (PCGP5, p.15); y “el apo-yo incondicional de las comunidades organizadas…” (PCGP2, p.16)

PCGP9 agregó un aspecto que pudiera resultar en una dificultad o una for-taleza para la constitución de los CCCP, y es “…la relación que existe entre el cuerpo de policía y las comunidades…” (p. 17) Cuando ésta es negativa, posiblemente los miembros de la comunidad estarán renuentes a participar en la contraloría externa; mientras que, siendo positiva “…las personas se vieron incentivadas a participar como candidatos…” (p. 17)

El rol de los CCCPEl papel de los CCCP en la sociedad venezolana no es percibido de forma unívoca. Se ponen de manifiesto posiciones diferentes entre quienes se han encargado de promover esta nueva instancia de control externo dentro de las comunidades, entre los integrantes que conforman los primeros CCCP constituidos y entre los funcionarios y funcionarias policiales.

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Dentro del equipo promotor, algunos atribuyen roles de orientación y obser-vación a la institución policial y otros de consolidación del nuevo modelo poli-cial, para mejorar el desempeño policial y, en consecuencia, la prestación del servicio. Cabe señalar que la mayoría de las funciones indicadas en el primer grupo, son desempeñadas en la actualidad por el CGP a través de la Coor-dinación de Asistencia Técnica, en trabajo conjunto con el equipo homólogo que pertenece al Viceministerio del Sistema Integrado de Policía (VISIPOL) del Ministerio del Poder Popular para Relaciones interiores y Justicia.

Un promotor, por ejemplo, señala que “el papel que deben desempeñar los miembros del Comité…, es realmente… orientador… en el sentido de que lleven el conocimiento social informado al cuerpo de policía que les corresponde”. Agrega también que deben “…transmitir al cuerpo de policía que están observando, cuáles son los mecanismos que deben utilizar…” (PCGP1: 1. Otro promotor opina que: “…en la medida que los Comités Ciu-dadanos de Control Policial promocionen el nuevo modelo y además le co-loquen ese ojo visor a los cuerpos de policías, el nuevo modelo se va a ir consolidando” (PCGP5: 2)

El equipo promotor también manifestó que el papel de los CCCP es servir de enlace entre la comunidad y el cuerpo de policía. Un promotor expuso que “en definitiva, el rol que tienen estos Comités… más allá de colaborar en esta transformación a los cuerpos de policía, es ese enlace y esa unión” (PCGP4: 1. Otro concuerda al afirmar que “deben actuar como intermediarios entre la comunidad y el cuerpo de policía…” (PCGP9: 3). Resulta interesante que tal posición surja dentro del equipo promotor, considerando que ha sido formado en materia de rendición de cuentas y control externo y, por tanto, conocen el marco legal en la materia, dentro del cual no figura la función de enlace referida, como parte de la contraloría ciudadana en el ámbito policial.

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Los miembros de los CCCP, ven el papel de estas instancias como contralo-res y vigilantes del cumplimiento de la función policial y de la adecuación al nuevo modelo: “velar por el cumplimiento de las funciones… el desempeño policial” (MC1: 1), “…no están ejerciendo el trabajo policial… tenemos que solamente vigilar la acción policial…” (MC5: 10), “vigilar, controlar y evaluar la conducta de ellos” (MC2: 1).

…hay muchos de verdad que no tienen las oficinas que están enmarcadas en el nuevo modelo policial, o sea, no cumplen con las expectativas… lo que es aten-ción a la victima… nosotros prácticamente tenemos que ser el garante verdad, de que ellos vengan cumpliendo con eso en pro de mejoras (MC1: 19)

Adicionalmente, se identifica entre ellos la percepción de un rol colaborador con los cuerpos de policía, que busca ayudarlos a solventar sus problemas y suplir sus carencias, pretendiendo lograr una mejor prestación del servicio policial cuando se mejoren las condiciones de los funcionarios y funcionarias policiales. Por ejemplo, una miembro opina que: “si ellos como seres huma-nos se sienten… están físicamente y humanamente bien tratados… van a desempeñar su función bien” (MC2: 1). Otra comenta que deben conocer las necesidades de los cuerpos de policía para poder canalizar con el ente rector (MC14) y otro señala que ellos deben velar para que los funcionarios y funcionarias policiales gocen de “los beneficios, un salario, una vivienda, un buen seguro… también podemos ayudarlos a ellos en esos puntos” (MC16). Una integrante de un CCCP habló con orgullo del cambio de percepción en la policía respecto al Comité: “Ahora ellos reconocen que, ustedes van a ser como un sindicato para nosotros, tenemos dónde quejarnos” (MC11)

Un tercer rol que surge en el discurso de las y los miembros, es el del media-dor, enlace o puente entre la policía y la comunidad, que en reiteradas oca-siones es resaltado: “tenemos que estar, como se dice, mediadores entre un grupo y el otro, o sea, uno convenciéndoles de una cosa y a los otros de la otra” (MC4: 2). Otros miembros señalan: “Es como de voceros enlaces entre las comunidades… y casualmente pues esos cuerpos policiales… para el mejoramiento de la función” (MC5: 3), “El Comité debería avocarse a asun-tos de beneficios laborales, instalaciones… poder llegar hasta allí también” (MC11), “lo hemos asumido como un nivel más que de mediadores, entre las necesidades de una comunidad que se encuentra organizada… con un cuerpo de policía” (MC3: 2). Muchas veces este rol parece convertirse en el de informante, no solo porque sienten que pueden y deben informar a la policía sobre los problemas de las comunidades, sino que pueden y deben informar a las comunidades sobre las “acciones positivas y negativas” de la policía (MC8). En cuanto a esto último, un integrante señaló que son “la ins-tancia popular para llevar a la policía las inquietudes y hacia los policías para decirles: la comunidad está esperando de ustedes tales cosas…” (MC3: 2).

En lo que respecta a los funcionarios y funcionarias policiales entrevistados, en sintonía con lo hallado en los miembros de los comités, identifican cuatro roles que deben cumplir los CCCP dentro del nuevo modelo policial venezola-no: contralor, que pudiera surgir como una respuesta socialmente deseable; vigilante, que obedecería a una percepción de que hay personas afuera del cuerpo policial que los observan; informante o puente, revelando a la policía problemas que existe en las comunidades, o el desempeño policial dentro de ellas, y a aquéllas la realidad policial; y, finalmente, de apoyo, para que sean portavoces de las necesidades policiales en instancias superiores.

El rol contralor para los y las policías se identifica en comentarios muy ge-nerales, como: “supervisar el trabajo y el funcionamiento de los cuerpos de policía” (FPO9), “Evaluar la gestión…” (FPO10), “…son los contralores de

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velar que la policía cumpla un buen servicio” (FPO11), “…son los que contro-lan el… ejercicio de la función policial (FPA15), “La supervisión y evaluación… que se esté haciendo el trabajo…” (FPA22)

La vigilancia, como un papel a desempeñar por los CCCP respecto a la po-licía, también es identificada con frecuencia, aunque no se determina si las consecuencias de esa vigilancia pudieran ser individualizadas o sobre la insti-tución en conjunto. Por ejemplo: “…vigilar y ver el funcionamiento de los fun-cionarios… Me imagino que es como la [oficina] de desviaciones policiales pero desde la calle (FPO2), “En cuanto a la conducta con los funcionarios en la calle, en su manera de actuar” (FPO5), “…vigilar que las malas prácticas policiales sean corregidas…” (FPA15). El comentario más directo sobre el rol vigilante de los comités fue el de una funcionaria: “Es como que tengan un policía que está encima, un vigilante” (FPA20)

El rol de informante o puente, entre policía y comunidad, fue uno de los más evidentes en las entrevistas. Esto quizás pueda explicarse por dos aspectos del contexto en el que se está desarrollando la iniciativa: el primero de ellos trata de la dificultad que ambas partes, policía y comunidad, han encontrado para comunicarse e interrelacionarse hasta el momento; y, el segundo, que el acercamiento inicial que han tenido las policías en las comunidades a través del servicio de Policía Comunal ha buscado principalmente recoger informa-ción sobre los problemas que se enfrentan en las comunidades. Por ello no es de extrañar que los funcionarios y funcionarias policiales entrevistados vean en los comités una alternativa adicional de obtención de información, y en este sentido comentan:

…cualquier situación irregular ella [refiriéndose a una miembro del CCCP] nos co-munica y ejercemos las acciones… (FPO4)

…recabar de boca oído esa necesidad en los sectores y que puedan transmitirles realidades a ellos (FPO6)

Deberían rendir cuenta al cuerpo de cómo es la función de la policía en la comu-nidad, sea bueno o malo… cómo es el desempeño de los funcionarios en la calle (FPO11)

Ser el medio de comunicación entre las comunidades y la policía, un puente (FPO12)

Si hay un diálogo asertivo, tendremos acceso a toda la información. Entrar de lleno en las vicisitudes de la comunidad (FPA14)

…así la comunidad se entera en realidad cuáles son las actividades que se realizan [en la policía] (FPA15)

Como consecuencia de este rol informante, aunque con menor frecuencia, la policía le atribuye al Comité un rol asesor, considerando que la información a la que tiene acceso les confiere un conocimiento que puede ser útil para prestar un mejor servicio. Surgen comentarios inclusive que se refieren a un deber de asesoría: “…el deber de ellos es de asesorar a los cuerpos de policía… quién más que ellos pueden ser asesores, pueden opinar sobre el patrullaje, por ejemplo, el horario” (FPO3). Esa asesoría se traduciría en sugerencias y recomendaciones: “Dar recomendaciones, como políticas de seguridad” (FPO4), “Formular sugerencias” (FPO7), “…opinar en la parte administrativa, operativa y de dotación” (FPA23).

Finalmente, de los roles identificados con mayor frecuencia entre los funcio-narios y funcionarias, el de apoyo debe ameritar reflexión a corto plazo para evitar que se desvirtúe la figura del CCCP, tomando en cuenta que es una percepción compartida con los mismos miembros de los comités. Si bien

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este rol es justificado con la ventaja de contribuir a una mejora del desempe-ño y el servicio policial, él representa un riesgo de tergiversación del papel de estas instancias dentro del nuevo modelo policial, pudiendo convertirlas en aliados defensores de los cuerpos de policía, hasta jugar un papel sindical. Algunos de los comentarios que evidencian el rol de apoyo son:

Servir de enlace con los entes municipales, regionales y nacionales para que en la policía tenga los equipamientos que corresponden y puedan realizar el trabajo… para ayudar porque es un comité de apoyo (FPO6)

…demandar para que se le dé a la policía, y defenderla de que cómo hace un tra-bajo sin contar con lo necesario (FPO8)

Es sentir esa afinidad pues, de esa figura hacia el cuerpo de policía y que nos represente también (FPO10)

…ellos pudieran elevar a otras instituciones asuntos para el beneficio de los funcio-narios. Elevar propuestas al ministerio… observar algunas debilidades que pudie-ran mejorarse, beneficios que no se estén aplicando pero que puedan instaurarse (FPA17)

…van a ser como un ente de apoyo… que van a estar pendiente de los salarios, beneficios. Como apoyo administrativo (FPA23)

Atribuciones de los CCCPEn el artículo 6 de la Resolución sobre la Promoción de los CCCP (Venezuela, 2011), se establecen las siguientes atribuciones:

1. Participar en los procesos de consulta relacionados con el desempeño policial para el mejoramiento de la prestación del servicio y de las prácticas policiales.

2. Evaluar, hacer control y seguimiento del desempeño policial, en cuanto a la gestión administrativa, funcional y operativa, así como de los procedimien-tos de los cuerpos de policía, en forma agregada y sin referencia a casos particularizados.

3. Promover y difundir el nuevo modelo policial venezolano, la participación ciudadana y el control externo sobre el servicio de policía.

4. Mantener vinculación y espacios de coordinación con las oficinas técnicas y con el CGP.

Además, tendrán la facultad de acceder, de forma aleatoria, a casos y procedi-mientos disciplinarios con la finalidad de verificar la adecuación a estándares y normas legales y reglamentarias, conociendo, además, quejas de ciudadanos y ciudadanas o de los mismos funcionarios y funcionarias policiales en el caso de graves desviaciones que comprometan en forma determinante el respeto a los derechos humanos o la seguridad ciudadana, y que permitan orientar su bús-queda de información y establecer patrones generales de desempeño y gestión.

Ahora bien, los comentarios del equipo promotor y de las y los integrantes de los CCCP que participaron en los grupos focales incluyeron, aunque en distin-ta proporción, algunas de las atribuciones mencionadas con extralimitación.

Evaluación, control y seguimiento del desempeño policial

Entre los pocos comentarios realizados por el equipo promotor en este sentido, se encuentra el de un promotor que atribuye al control externo la

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transformación del cuerpo policial al señalar: “buscar transformar mente, transformar… los cuerpos de policías, buscar esa transformación… y ¿cómo lo hacen ellos? Aplican el control externo” (PCGP3: 1). Por su parte, otro pro-motor explica que “no se trata de una contraloría para sancionar, no se trata de una contraloría que el cuerpo tiene que asumirlo como que me están ob-servando constantemente… sino que se trata de una contraloría previsible… que tiende a mejorar el desempeño del policía” (PCGP8: 3).

Entre las y los integrantes, tal atribución de seguimiento de los CCCP se manifestó en mayor medida. Se indicó que el papel de los comités “radica en velar por el cumplimiento de las funciones, o sea… el desempeño policial en cuanto a las funciones operativas, administrativas y funcionales” (MC1: 1) “…somos una instancia de control, de vigilancia, de fiscalización…” (p. 7).

Sin embargo, varios aclararon que en la práctica no es así, pues desde su conformación, no han realizado labores de contraloría. Un miembro manifes-tó que “nosotros teóricamente estamos controlando, hasta ahora, no creo que haya sido eso…” (MC3: 2). En el mismo orden de ideas, otro miembro señaló: “el papel que tenemos nosotros como CCCP dentro de la policía es nulo hasta los momentos, nosotros no tenemos nada importante que decir, porque lo que hemos adquirido es una capacitación…” (MC6: 3)

Manifestaron también sentirse limitados en su accionar, probablemente de-bido a la inoperatividad en términos de actividades de contraloría, según se evidencia de algunos de sus comentarios: “hasta los momentos lo que te-nemos es una limitante” (MC6: 3), “uno se siente como cohibido, porque una cosa es lo que nos dice la ley, lo que dice la Constitución, y otra cosa es lo que podemos hacer, allí existe una gran limitante” (p. 9). Otra miembro indicó: “es que nos encontramos atados y queremos articular, tenemos esa adrenalina ahí y bueno, no hemos podido hacer eso” (MC2: 8). Otra añadió:

…yo pensé que era a nosotros… pero ya estoy viendo que no pareciera que es el promotor la limitante, sino es el Consejo General… nos pone esos límites… debe ser que tienen temor de que nosotros nos extralimitemos o será que tienen temor de que en realidad nos metamos en esa… boca de lobo… (MC4: 8).

Quizá explicado por las limitaciones que perciben, destacó el caso expuesto por un integrante que señaló que la Resolución “no dice mayor cosa en rela-ción a lo que iban a ser nuestras actividades, teníamos la expectativa de que en la juramentación nos lo dijeran” (MC3: 11); por lo que el CCCP del cual es miembro principal, afirma, ha definido actividades al margen de la normativa.

Promoción y difusión del nuevo modelo policial

Sin duda, la posición mayormente compartida por el equipo promotor es so-bre la atribución de los CCCP de divulgación del nuevo modelo policial; como se muestra en los siguientes comentarios:

…esos miembros son portavoces y deben difundir el nuevo modelo… con el obje-tivo de que cada ciudadano y cada ciudadana se apoderen de este modelo y poder establecer estrategias en común entre las policías y las comunidades (PCGP2: 1).

…en la medida que los Comités… promocionen el nuevo modelo… el nuevo mo-delo se va a ir consolidando (PCGP5: 2).

...la labor del Comité… tiene que ahondar en esa promoción, en esa divulgación de lo que son los estándares del nuevo modelo… (PCGP6: 2).

…yo ratifico lo que algunos de mis compañeros han mencionado… la idea de que ellos sean portavoces del nuevo modelo policial en las distintas comunidades (PCGP7: 2).

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Considerando la información obtenida en los grupos focales, se requirió pro-fundizar en las entrevistas respecto a las dos atribuciones mencionadas con mayor frecuencia, para identificar el nivel de relevancia que perciben de cada una para el papel que deben desempeñar los CCCP en el nuevo modelo po-licial. Los resultados indican lo siguiente:

Las y los miembros de los comités no parecen haber internalizado su función contralora aún, quizás porque, en gran parte de los casos, no la han ejercido con propiedad hasta el momento y suelen ejercer mayormente la función de promoción y difusión del nuevo modelo y del Comité. Por ejemplo, una integrante de un Comité comentó que no estaba de acuerdo totalmente con la atribución de evaluar, controlar y dar seguimiento al desempeño policial, sino más bien le parecía que debían ocuparse de difundir el nuevo modelo “entre nosotros mismos, para grupos organizados” (MC12), posteriormente, aclaró que no se encuentran en la etapa de ejercer la contraloría, sino en la de conformación y señala que: “Para tú tener un control, nosotros debemos conocer las normas, las leyes, ¿cómo podemos ejercer un verdadero control en esta etapa de observación que hicimos?” (MC12).

En la mayoría de las entrevistas, las y los miembros de los CCCP, manifes-taron que las dos atribuciones eran importantes e iban de la mano, aunque generalmente fueron más entusiastas a la hora de justificar la promoción y difusión. Algunos comentarios indican:

De lo primero [evaluar, hacer control y seguimiento del desempeño policial]. Igual-mente difunden el nuevo modelo, porque hay personas que todavía no saben sobre el nuevo modelo policial y hay que aclarar (MC7)

… en sí, el seguimiento… Como también la promoción con los mismos agentes policiales que no saben lo que es un Comité de Control Policial… estarle haciendo promoción, con cualquier ciudadano que se le presente la oportunidad (MC10)

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Creo que ambas cosas: Evaluar el desempeño policial. Deben encargarse de di-fundir el nuevo modelo porque en la población no le damos importancia al trabajo policial (MC8)

Considera que las dos opciones… porque una de las funciones es medir el des-empeño operativo. Pero también informar a las comunidades de qué es el nuevo modelo, qué son los comités, para que vuelvan a tener credibilidad en la policía (MC14)

También hubo quien estuvo de acuerdo con la labor promotora de los CCCP, pero considerándola transitoria: “Ahorita están… difundiendo en varias co-munidades, haciendo presentaciones, divulgando. Se puede compartir la responsabilidad por los momentos, pero a futuro debería encargarse solo del control (MC13). Esta transitoriedad quizás se deba a la falta de conocimien-to respecto al nuevo modelo policial que pudiesen estar observando en las comunidades, que tal vez es la misma razón por la que otros consideran que los comités deben concentrarse en la promoción y difusión: “Lo primordial promover el nuevo modelo” (MC15), porque han visto que los funcionarios y funcionarias policiales en la calle no conocen los comités, no saben nada sobre las comunidades (MC15), “La promoción y difusión es lo que debe prevalecer” (MC17).

Es necesario alertar sobre algunos comentarios que sugieren extralimitación de atribuciones por parte de miembros de los comités, pudiendo entorpecer el buen desarrollo de la iniciativa. Por ejemplo, una integrante señaló: “que al fin se canse del acoso que les tenemos para que nos dé solución de algo que le pedimos” (MC10), otro refirió que hicieron una visita a un programa de tele-visión para tener más presencia en los medios con la intención de informar a las comunidades su existencia y que manden denuncias al correo electrónico o al celular (MC13). Otro miembro de un comité explicó que “con este Comi-té se llevarían programas educativos a la comunidad, a personas ociosas para reinsertarlas en actividades deportivas y disminuir índices delictivos” (MC16)

En cuanto a estas atribuciones, los funcionarios y funcionarias policiales apor-taron más información y, en su mayoría, otorgan igual importancia a ambas. Otros resaltan la labor de hacer control y seguimiento, más que la de evaluar, y en menor medida les pareció relevante la promoción y difusión. Algunos co-mentarios sobre equivalencia de importancia entre ambas atribuciones son los siguientes:

…ellos deberían aparte de vigilar y ver el funcionamiento de los funcionarios… promover el nuevo modelo ya que mucha gente aún está desactualizada... Quién mejor que ellos que están en la comunidad (FPO2)

Deberían ser ambas. No debe ser sólo el control, sino promover que existe un nuevo modelo policial (FPO7)

La principal función debería ser la de evaluar, hacer control y seguimiento porque para eso fueron creados, pero no debe descartarse que promuevan el nuevo mo-delo, porque ellos deben ser portavoces en su comunidad, porque hay mucho desconocimiento en la calle… (FPA16)

…evaluar el desempeño, es el objetivo principal. Aunque promover podría ser por-que tienen más contacto con las comunidades, para que entiendan qué es lo que busca el nuevo modelo policial (FPA21)

Los funcionarios y funcionarias que consideraron prioritaria la atribución de evaluar, hacer control y seguimiento, lo hicieron en los siguientes términos:

Yo pienso que lo que ellos deben hacer es lo primero [evaluar, hacer control y se-guimiento del desempeño policial]… somos nosotros los que debemos vender lo que somos y lo que seremos (FPO6)

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Ellos tienen que evaluar, controlar y hacer seguimiento. Hasta cuándo promover (FPO10)

Deben conocer con los diferentes directores de los centros de coordinación po-licial el plan de patrullaje, plan de seguridad, para ejercer contraloría sobre esos planes, esas acciones policiales… Deben encargarse de lo primero (FPA18)

De supervisión, que vean que se está cumpliendo el trabajo como es, que le den seguimiento a las órdenes impartidas (FPA19)

Hay algunos que manifiestan cierta preocupación por el alcance de la evalua-ción por parte de los CCCP y la respaldan con el temor de que los integrantes de estas instancias, busquen perjudicarlos en el ejercicio de sus atribuciones: “Hacer una evaluación del desempeño policial… confronta el problema de la evaluación, el CCCP no está en capacidad de saber si hago determinados servicios, si sé usar armas” (FPO1). “No conocer lo que hace el funcionario individual” (FPO1), “Tanto como evaluar no, sí hacer control y seguimiento. Ya la evaluación es algo muy subjetivo y no debe olvidarse que vienen de las comunidades. Como contraloría social sí, pero evaluarlos es entrometerse en algo que es propio de la policía y es delicado… (FPO12).

Quienes otorgan mayor importancia a la promoción y difusión se apoyan mu-chas veces en la premisa de que las comunidades no conocen suficiente-mente el nuevo modelo policial, lo cual es un elemento necesario para que la policía logre desempeñar sus funciones adecuándose:

Pienso que [promover y difundir el nuevo modelo] luce una opción muy importante para esos Comités, porque muchos de los malos entendidos y la mitología que existe dependen mucho de esa ausencia de información… (FPO1)

…sí me toca escoger, promover el nuevo modelo, porque no lo conocen. Las co-munidades tienen una inquietud importante y es saber qué es el nuevo modelo, en qué los beneficia (FPO4)

Difundir el nuevo modelo debería ser una actividad propia de ellos, porque como comunidad ellos deben multiplicar la información en las comunidades (FPO12)

Difundir el nuevo modelo policial, poner el cassette, porque hay todavía mucha resistencia (FPO13)

Congruente con la percepción de algunos integrantes de los CCCP, hay po-licías que piensan que esa labor de promoción debe ser transitoriamente prioritaria: “que colaboren con nosotros en la difusión del nuevo modelo… la difusión del nuevo modelo no puede ser eterna, quizá lo podría hacer este primer CCCP (FPA23).

Otras atribuciones que mencionaron como pertinentes para los comités son las de hacer reclamos de las malas actuaciones policiales (FPO4), recibir de-nuncias de los ciudadanos y ciudadanas, y tramitarlas ante los órganos de control interno o aquellos que se vinculen al caso (FPA18) y establecer lazos entre la comunidad y esos órganos: “Ya hay suficientes órganos para hacer control. Lo que deberían hacer es promover entre la comunidad y los órganos de control interno una mejor relación, de confianza… de mayor transparencia” (FPA17). También manifestaron algunas preocupaciones: “hay algunos que creen que son nuestros superiores y nos pueden dar órdenes y no es así… Como tienen esa función, creen que están por encima de nosotros” (FPO4), “a veces se atribuyen cosas que no están dentro de sus funciones” (FPO7)

Objetos de supervisión de los CCCP en los cuerpos policiales

Desde la perspectiva de los miembros de los CCCP, los aspectos sobre los cuales deben ejercer supervisión se concentran en tres temas principales: los

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recursos humanos, materiales y económicos, la adecuación de las instalacio-nes policiales al nuevo modelo y la sectorización e implementación de planes.

Recursos humanos, materiales y económicos

En cuanto al recurso humano, un integrante hizo referencia a la distribución y formación del mismo, a través de los siguientes comentarios: “que reciban sus prácticas de tiro… ellos vienen, se gradúan, los llevan una vez al polígo-no y no vuelven más a tocar el arma hasta que se les presente una even-tualidad… formación, pero formación en base a la carrera policial, derechos humanos” (MC1: 19); “…supervisar que los funcionarios estén bien distribui-dos… y se minimice… estar escoltado o vigilando comercios…” (MC1: 20). Otro de los miembros hizo referencia a los procedimientos para ascender funcionarios y funcionarias, y si les dan incentivos económicos (MC13)

También se resaltó la supervisión sobre la suficiencia y estado de los recursos materiales, equipamiento y dotación, de la siguiente manera: “¿Qué material les hace falta para ejercer una buena función como tal, por ejemplo, patrullas, mo-tos, armamento, los chalecos antibala, si lo que tienen está bueno…” (MC10)

Respecto a los recursos económicos, la distribución de los mismos es se-ñalada como objeto de supervisión de parte de algunos miembros. Algunos indican:

…pienso que la transferencia y los recursos, o sea… cómo el Director como jefe o cabeza del cuerpo policial, cómo él va a distribuir los recursos… es notorio que, o sea, que se lo están llevando el recurso para otro lado (MC2: 19)

… lo que es importante es prácticamente los recursos y la administración de cada uno de ellos… (MC1: 19)

¿Cómo manejan y distribuyen los recursos, con qué cuentan para su trabajo? (MC7)

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…la distribución de los recursos en función del nuevo modelo policial. Una de las mayores limitaciones que nos pusieron de no adecuarse a la ley, es la falta de presupuesto (MC12)

Dos integrantes de los CCCP expresaron preocupación por lo que perciben es un déficit de funcionarios y funcionarias policiales. Por ello les parece importante supervisar que la inversión se destine para contar con un ma-yor número de funcionarios, señalando: “invertir en talento humano, porque tristemente, o sea, hay límite de funcionarios por habitante” (MC2: 19), “El problema es de su presupuesto, deberían darle más presupuesto para que puedan tener los funcionarios adecuados al estándar” (MC14)

Desempeño policial y régimen disciplinario

Cuando se realizaron las entrevistas, se determinaron otras áreas de supervi-sión que, aun cuando se vinculan al recurso humano, deben vincularse al con-trol individualizado, pues comprenden la evaluación del desempeño policial y el acceso a las sanciones disciplinarias aplicadas. Respecto a esto último indican: “cuando se le abre expediente a un funcionario para saber cómo se lleva…” (MC13), “también deberían informar sobre las medidas disciplinarias aplicadas…” (MC14), “informar sobre las desviaciones policiales, porque se pudiera buscar información en las comunidades para ver la [versión de la] otra parte, para tener la información completa” (MC15), “sobre las actuacio-nes respecto a un caso particular” (MC17). Frente a estas posturas, también hubo quien expresara cierta preocupación por la responsabilidad que ello re-presenta: “Eso de evaluar el desempeño policial, hay que tener mucho cono-cimiento, va más allá de lo que uno pueda ver” (MC12)

Adecuación de las instalaciones policiales al nuevo modelo

La existencia de las oficinas u otros espacios físicos que conforman las insta-laciones policiales, así como la adecuación o no a los estándares correspon-dientes, fueron señaladas como objeto de supervisión:

… hay que supervisar el parque de armas… Supervisión de las oficinas… hay muchos de verdad que no tienen las oficinas que están enmarcadas en el nuevo modelo policial… están adentro de la institución, lo que es atención a la víctima… son cosas que están enmarcadas en la ley, que nosotros tenemos prácticamente que ser el garante, verdad, de que ellos vengan cumpliendo con eso en pro de mejoras (MC1: 19)

… bueno, si no está cumpliendo con la Oficina de Control de Actuación Policial, con la de Respuesta Policial, ni tampoco la de Atención a la Víctima… (MC3: 22)

Sectorización e implementación de servicios y planes

Uno de los miembros del CCCP señalaba que en su comunidad el servicio de policía comunal dictaba talleres sólo a solicitud del Comité de Educación del Consejo Comunal y que ello no debería ser así, situación que debía ser su-pervisada: “Yo creo que eso también hay que supervisarlo, que este tipo de programas realmente vaya a las comunidades, que este tipo de programas verdaderamente lleguen a la escuela…” (MC5: 21)

La adecuada sectorización para la prestación del servicio de policía también se plantea como objeto de supervisión de parte de los Comités. En este sentido, se señala:

… una de las cosas que se deben supervisar es la distribución, la distribución del patrullaje… para nadie es un secreto, de acuerdo a los gobiernos que están de

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turno… ellos sectorizan el beneficio de la policía… la policía responde a un sector privilegiado… entonces los sectores bajos, los barrios… nos sentimos desprote-gidos… que esa distribución del patrullaje se haga de manera equitativa dentro de todo el área geográfica… (MC5: 20-21).

En cuanto a la implementación de los servicios policiales y los planes, se sugiere conocer: “Dónde se hace el servicio de vigilancia y patrullaje, de policía comunal…” (MC7), “el plan de servicio policial, el cronograma de la policía comunal” (MC9), “el diseño del Plan de Vigilancia y Patrullaje… no sé ni cómo lo sacan…” (MC12), “los protocolos de actuación, cronogramas de vigilancia y patrullaje para informarlo a los consejos comunales…” (MC13), “qué planes va a realizar a futuro para disminuir los índices delictivos, para que no implementen sin nosotros saber, necesitamos saber el fin” (MC16).

Para los funcionarios y funcionarias policiales lo que debe ser objeto de su-pervisión de los CCCP es, en buena parte, análogo a lo identificado por las y los miembros, respecto a los recursos humanos, materiales y económicos, servicios y planes. Aunque aportan más detalle sobre cada aspecto, la ten-dencia es sugerir que el conocimiento que se brinde a los comités sea ge-nérico y hasta superficial. Algunos comentarios extraídos de las entrevistas son los siguientes:

…quiénes tienen procedimientos administrativos abiertos… dónde pueden acudir para hacer denuncia en contra los funcionarios (FPO5)

La policía debería de rendir cuentas a los CCCP en cuanto al desempeño, a la corrección de las malas prácticas policiales, en cuanto a qué y cómo se gasta el presupuesto de la institución (FPA15)

Todo lo referente al equipamiento, dotación, recursos humanos y la parte logística para dar respuesta a las comunidades, con conocimiento informado. Cuándo lle-gan recursos para verificar que se asignen a la institución y se usen para el trabajo que deben usarse (FPA22)

Qué hacen con los recursos, cómo los distribuyen, cómo elaboran sus proyectos de trabajo para dar respuesta a las comunidades (FPA20)

…en cuanto a la operatividad, dónde se está efectuando el servicio de vigilancia y patrullaje, cantidad de personal de la que se dispone (FPO5)

Informe general de actividades realizadas por la institución de manera estadísti-ca… sanciones, denuncias... (FPA17)

Adicionalmente, puntualizaron aspectos que los CCCP no deberían conocer, como los detalles de los planes de vigilancia y patrullaje, y las fuentes de in-formación: “…No informarle en sí la hora, ni el lugar, sino cómo está dividido el municipio en sectores” (FPO2), “son algunas cosas propias muy confiden-ciales, por ejemplo, la red de información, fuentes que no se pueden revelar (FPO6), “no deben profundizar desde el punto operativo” (FPO12). Y otros aspectos que no deberían conocer, según comentan, por no estar en capa-cidad de entenderlos: “Lejos de la actividad financiera porque se requieren conocimientos especializados, y no es el perfil que se está pidiendo” (FPA17)

Riesgos de injerencia externaSi bien los CCCP apenas se están iniciando en el ejercicio de sus funciones como órgano contralor, y por tanto, afirmar que existe injerencia externa es prematuro, vale resaltar que el riesgo de que ello ocurra es percibido de for-ma casi unánime por el equipo promotor, así como por parte de los funciona-rios y funcionarias policiales y miembros de los CCCP entrevistados.

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Algunos funcionarios y funcionarias policiales, refieren que sí existen ries-gos de injerencia, explicando que la posibilidad dependerá de la selección y capacitación de los miembros. Así, unos señalaron que las posibilidades disminuyen en la medida en que se cuide que los Comités se conformen con personas idóneas, probas y honestas (FPO1, FPO12 y FPO18); y otros, que de la formación de los integrantes dependerá que los CCCP puedan ser utilizados por personas interesadas en obtener favores de la policía o sean objeto de injerencia externa (FPO6, FPO8 y FPO13).

Para la mayoría de los miembros de los comités también existen riesgos de injerencia; MC7, por ejemplo, señalaba que lo ve como una posibilidad, pero que actualmente no percibe esos riesgos dado que “aún no están funcionan-do como debe ser”. Sin embargo, algunos señalaron que no existe posibili-dad, ya que son autónomos y entre ellos mismos ejercen control para evitar injerencia externa (MC11, MC12, MC14 y MC16).

En general, los riesgos identificados proceden de parte de los cuerpos po-liciales sujetos de control, de algunas instituciones gubernamentales, espe-cialmente del poder ejecutivo estadal y municipal, de factores políticos, de la comunidad y de la delincuencia.

Instituciones gubernamentales

Fue recurrente la referencia, por parte de los promotores, a la posible inje-rencia de representantes de alcaldías, gobernaciones y otras instituciones gubernamentales, en varios sentidos. La preocupación surge por la forma en que estos se vincularon durante el proceso de conformación de los Comités con quienes los integran.

El primero está vinculado con la influencia que puedan ejercer instituciones del Estado sobre el Comité. Me ocurrió que me llamó un personaje de institución del Estado y me dijo: “ese Comité no sirve, porque los mandé a buscar para una reunión y no vinieron”, entonces, como que ellos tienen que hacerme caso a mi o algo así, entonces, no se trata de que el Comité tenga alguna dependencia con ninguna institución, incluso con la misma policía, sino más bien una dependencia directa de las comunidades (PCGP8: 29).

… en el caso de las gobernaciones, el Secretario de Seguridad Ciudadana muchas veces puede de alguna manera intentar buscar un camino para llegar al Comité y buscar un fin que no es el del Comité (PCGP5: 30).

En este sentido, resulta primordial destacar una situación que ocurrió en el proceso de elecciones, y que podría representar una de las formas de acer-camiento referidas en el comentario anterior, y lo es el hecho de que algunos representantes del Poder Ejecutivo, aludiendo interés de contribuir con la ini-ciativa, encomendaron la participación de personal de sus instituciones para que se postularan para formar parte de los comités. Al respecto, comentan:

… recuerdo cuando me pude entrevistar con el Alcalde y el Alcalde mostró gran interés y dijo “yo quiero que todos participemos y yo quiero que gente mía par-ticipe ahí” y efectivamente, en las primeras reuniones había mucha gente de la alcaldía, en las reuniones nuestras, y muchas de esas personas se postularon para el Comité Ciudadano de Control Policial (PCGP7: 27)

Hablo de dos Comités que tengo, hay uno que me dice “mira, yo realmente vengo porque el Alcalde, que es el coordinador del PSUV, y que yo pertenezco a la Alcal-día, me manda para acá si no, no viniese, si no sinceramente esto ya lo hubiese abandonado (PCGP6: 27)

Lo anterior parece representar una amenaza a la objetividad del órgano en el ejercicio de sus funciones. Destaca el comentario de uno de los promotores,

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a través del cual se muestra cómo se invita a invisibilizar realidades que pu-dieran devenir, quizá, en la afectación de la imagen de la Alcaldía o Goberna-ción como institución que dirige el cuerpo evaluado:

…tres de las personas que son titulares reciben ingresos de unas Misiones y de una Alcaldía, o sea, trabajan ellos directamente, y ellos ya dijeron que los llamaron y se les había dicho “mira, ya fuiste elegido… no nos podemos pisar la manguera entre nosotros mismos” (PCGP1: 30)

Otra de las razones por las que el equipo promotor percibe riesgos de in-jerencia de parte de estas instituciones es por la colaboración que podrían prestar o han prestado a los comités en términos logísticos, ya que algunos CCCP han solicitado ayuda o aceptado el ofrecimiento de parte de institu-ciones estadales, justificado muchas veces por la falta de recursos para los gastos de movilización y de espacios para reunirse. Uno de los miembros de los Comités entrevistados corrobora tal situación, al exponer que “tenemos compañeros que trabajan en la Alcaldía, en la parte de la política. Se han lo-grado acuerdos para un pasaje, transporte” (MC12).

Ante tal situación, los promotores ven una posible amenaza a la objetividad del CCCP, pues consideran que al ser beneficiados a través de la satisfacción de necesidades operativas, se podría generar un compromiso para con las instituciones. En este sentido, se señala:

Uno de los temas… es el tema de la movilización… por tratarse de personas que, en algunos de los casos, no perciben ningún ingreso ¿cómo hago para movilizar-me?, entonces empiezan a surgir las ideas de que: “voy a solicitarle al alcalde, voy a solicitarle a otra institución”, y ahí efectivamente nosotros tenemos que identifi-car que al solicitarle algún apoyo para esa movilización, para cumplir con algo… ahí se genera como un compromiso, al solicitar una contraprestación, al solicitar un apoyo ya se adquiere un compromiso (PCGP4: 30).

…bueno en mi caso, en una reunión que tuvimos con el comité y la oficina de seguridad ciudadana, ellos les comentaron que no tenían recursos ni sitios donde reunirse, entonces el Secretario de Seguridad Ciudadana les ofreció un espacio allí mismo donde ellos funcionan y además, les facilitaron algunos materiales para que pudieran funcionar y yo creo que… eso acarrea el compromiso (PCGP9: 31).

Finalmente, el equipo promotor percibe también intimidación de parte de las autoridades locales, como lo señala PCGP6:

…el primer gran temor, es la manipulación político-partidista, que el Comité Ciuda-dano de Control Policial en lo que corresponde a rendición de cuentas le haga se-guimiento a aquellos elementos que no perjudiquen al gobernador o al alcalde…, es decir, que en el momento en que se vaya a hacer un reclamo, se entiende que el gobernador o el alcalde pueden salir perjudicados… (p. 28)

La policía

También fue relevante la percepción sobre la posibilidad de injerencia de par-te de la policía y la amenaza que ello representa a la objetividad de los proce-sos de contraloría que competen a los CCCP. Algunos promotores señalaron:

…el comité no puede tergiversar cuál es la función, o sea, atender los casos parti-culares o dejarse influenciar por la policía o por las instituciones, entonces, en ese sentido que ellos sean más objetivos y estén más concentrados en el cumplimien-to de la norma y estándares (PCGP8: 29).

Los mismos funcionarios y funcionarias policiales, a través de las entrevistas realizadas manifestaron que sí es posible que la policía pueda pretender inje-rencia en los Comités. FPO1 señalaba que una de las formas podría ser a tra-vés de relaciones amistosas dentro de los CCCP y FPA15 que “por algún vín-culo de afinidad, compañerismo, un vínculo afectivo”. Algunos especificaron

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cuáles funcionarios podrían pretenden influir en los Comités, FPA16 señalaba que aquellos con problemas disciplinarios para poder lograr arreglos y FPO22 que sobre todo aquellos con comportamientos delictivos, mientras que otro mencionaba como interesados en la injerencia al “Director, Subdirector o Coordinadores, para que en una rendición de cuentas el CCCP aprueben lo que ellos dicen” (FPO8). Otros reconocen la posibilidad pero lo ven poco probable, FPO5 señalaba “ellos pudieran hacer el intento, pero como ellos se están manejando, tienen informaciones claras sobre el nuevo modelo, yo pienso que no se van a dejar, no sería fácil” (FPO5).

Existe también la opinión de que la injerencia podría darse más adelante, dado que aún los Comités se encuentran recién conformados y han tenido poca actividad contralora sobre los cuerpos de policía: “a futuro podría pasar” (FPO11), “no creo que ahorita…quizá sí, en algún momento” (FPA18), “aún está muy crudo, quizá si tuviesen más peso sí los buscarían con otros fines, pero por ahora no lo creo” (FPO12)

Se identificaron tres formas de injerencia: la manipulación, la intimidación y la colaboración. Respecto a la primera, uno de los funcionarios entrevistados re-conoce la posibilidad al señalar que “podría suceder que un funcionario quiera manipular a los miembros del CCCP” (FPO20); situación advertida también por el equipo promotor. El siguiente comentario muestra que el apoyo que presta el cuerpo se encuentra condicionado a que la contraloría que realiza el CCCP no les genere molestias, lo cual representa una forma de manipulación hacia el Comité.

En el caso de la policía del estado… el temor es: “oye, espero que hagan una con-traloría pero no me echen mucha broma en el cuerpo policial, yo los voy a apoyar, yo los voy a atender, pero en la medida en que empiecen a tirarme cosas aquí que a mí no me gustan, mire yo voy a detener el proceso de atenderlos a ellos ¿no?” (PCGP7: 28)

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En este mismo sentido, otro de los promotores agrega:

Y el tercer gran elemento es la manipulación del cuerpo de policía, porque el cuer-po de policía los invita, los llama, los enamora, los engaña ¿por qué? Porque les presentan realidades casi perfectas, cuando les dicen: “todo lo que está sucedien-do no es problema nuestro, tenemos esto, tenemos estas debilidades, pero no son nuestros problemas”; y el Comité en vez de tener una mirada objetiva, cae en una mirada sentimentalista y se compadece del cuerpo de policía, de la parte di-rectiva, del mismo funcionario policial, entonces dicen: “pobrecito el policía ¿cómo va a hacer ese trabajo?”; entonces, cae en un sentimentalismo que lo que hace es quitarle la mirada objetiva a la contraloría social que debería realizar (PCGP6: 28).

Vale señalar que si bien existen necesidades innegables en los cuerpos de policía, los CCCP no son los órganos a quienes corresponde satisfacerlas u ofrecer soluciones. Es por ello que se entiende que cuando el cuerpo policial las manifiesta ante el Comité, pareciera pretender generar una opinión de institución carente, a la que es difícil exigirle resultados.

La intimidación proveniente de la policía hacia los miembros del Comité tam-bién fue puesta de manifiesto. Uno de los promotores, señalaba que:

…hace como 15 días aproximadamente, no sé cómo y de qué manera dentro del cuerpo policial se generó una bola de querer abordar a los Cómitres Ciudadanos de Control Policial dentro del mismo cuerpo policial y consiguieron los teléfonos de algunos de ellos. Los llamaron diciéndoles, incluso, que iban a hacerles unas entrevistas en sus propios hogares… porque sentía que era como una presencia de querer intimidar, porque no había ninguna información cierta, ni por escrito ha-cia el ente… pienso que querían intimidar al Comité Ciudadano de Control Policial (PCGP7: 28).

Uno de los miembros también parece percibir ánimos de intimidación cuando al referirse a la participación policial en las elecciones del CCCP señala: “… otros iban era a mirar, como quien dice a espiar, a ver quiénes eran, quiénes son, déjame verles la cara, no sé, a ver si la veo en la calle por ahí…” (MC4: 4). En ese mismo sentido, durante la entrevista, MC10 señalaba que podría presentarse intimidación de parte de los funcionarios a quienes les desagra-de el trabajo del Comité y agrega la posibilidad de que “nos manden para trampearnos algo”.

El riesgo de que se puedan ejercer acciones contra los integrantes de los comités, puede devenir en situaciones no deseables por afectar el funcio-namiento de los mismos. Primeramente, los comités podrían comenzar a fragmentarse por las deserciones que ocurrirían. Por otra parte, la actividad contralora podría verse disminuida, dedicándose los miembros a realizar otro tipo de actividades, que impliquen evadirla. Una tercera consecuencia, podría ser la elaboración de informes carentes de veracidad y objetividad.

Una tercera forma de injerencia, es la colaboración policial hacia los miem-bros del CCCP, la cual comporta las mismas consecuencias referidas con anterioridad respecto a la colaboración de parte de las instituciones guber-namentales. En las entrevistas realizadas, MC8 y MC11 señalaron haber re-cibido colaboración de la policía en lo que respecta a vehículos para el trans-porte. Durante el grupo focal también fue señalado por parte de algunos miembros participantes: “sí contamos con la parte de, bueno con el apoyo tanto de vigilancia por parte de ellos como de logística y transporte con la policía4… (MC2, p.4).

Identificar los riesgos de injerencia desde la policía pasa por recordar que en la elección de algunos CCCP acudieron policías a votar y, a pesar de que los miembros del CCCP parecen entender dicha participación como receptividad del cuerpo ante la convocatoria a elecciones, ello podría devenir también en

4 Se ha cambiado el nombre espe-cífico de la policía señalada por la entrevistada por “la policía”, a los fines de mantener la confidencialidad propia de este estudio.

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la posterior injerencia de la policía, pues podrían estar apoyando candidatos que tengan relación con funcionarios o funcionarias, lo cual afectaría la obje-tividad de sus observaciones al desempeño policial.

Factores políticos

Gran parte de los miembros que conforman los CCCP constituidos hasta la fecha forman parte de los Consejos Comunales, cuyos miembros mani-fiestan una clara posición afecta al partido del Gobierno Nacional. Aunque algunos de ellos manifestaron que la confrontación política no representa un factor problemático para el funcionamiento de los Comités (MC7, MC12, MC16 y MC17), distinta posición manifiestan otros, por ejemplo MC8, quien señaló que aunque hasta el momento nadie había intentado interferir en los Comités, ve la posibilidad de parte del factor político. Otro miembro, por su parte, alude a la posibilidad de injerencia de personas con tendencia política opuesta a la del Gobierno actual, afirmando que son contrarias a la imple-mentación del nuevo modelo policial (MC13).

Por otro lado, algunos ven en el aspecto político una limitación para ejercer con objetividad el control del cuerpo policial para el cual se constituyeron. En este sentido MC8 y MC17 señalan, respectivamente: “estamos en un año electoral y estamos en un estado oficialista, cualquier dificultad que encon-tremos, perjudica al Gobernador y a la vez al Presidente”, “cualquier falta que tenga el cuerpo, afecta a la Gobernación porque están ligados funcionalmen-te, al Director lo asigna el Gobernador”.

En el caso de los partidos políticos, estos no fueron identificados por el equi-po promotor como agentes con intención manifiesta de infiltrarse dentro de los comités para influir sobre sus acciones, sino como amenazas a la plurali-dad en la participación ciudadana. Es necesario precisar las posibles conse-cuencias de lo que hasta ahora ellos han percibido en este sentido.

El primer aspecto a destacar es la percepción que se genera en las comu-nidades de que los comités, al ser parte de una iniciativa proveniente de un ente del Estado y claramente vinculada al Gobierno actual, deben estar constituidos por aquellos que se relacionen directamente con el partido po-lítico que representa y con el cual comparten su ideología. En virtud de ello, algunos actores políticos parecieran intentar apropiarse de procesos de la dinámica de promoción y conformación de los CCCP. PCGP7, por ejemplo, comentaba que: “Algunos entendieron que el tema era sólo del PSUV y que entonces la participación de aquellas personas que no pertenecían a un Con-sejo Comunal o que pertenecían al grupo de la oposición o que no hacían vida dentro del partido… no se les podía permitir la participación dentro de un CCCP…” (p. 8) inclusive compartió una experiencia negativa al respecto:

Me amenazaron… detuvieron el proceso durante 2 veces, yo tuve que pararme… mediar con las personas… con las amenazas, etc.… las amenazas por teléfono… porque había permitido que otras personas diferentes al PSUV votaran en las elec-ciones; bueno eso estuvo, más o menos blindado, con el acompañamiento de algunos funcionarios policiales. En algunas elecciones solicitamos estuvieran allí (PCGP7: 10)

Otro aspecto que se encuentra estrechamente ligado a lo anterior es que lo novedoso de la iniciativa y el escaso conocimiento del nuevo modelo policial entre las comunidades, dificulta la convocatoria de todos los sectores y, con-siguientemente, limita la participación y colaboración plural y amplia, lo que facilita que, en la mayoría de los casos, el desarrollo de las actividades suce-da en espacios vinculados al partido político afín al Gobierno actual. PCGP5

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alertó al respecto cuando señaló que: “…hay tres instituciones básicas que pueden tener de alguna manera injerencia en estos comités: “uno… es el PSUV, porque no es mentira, la mayoría de los Comités se conforman a tra-vés de Salas de Batalla que son del PSUV” (p. 29). PCGP1 comentó que: “…ya allí hay un proceso de subjetividad y de… menos participación de otros elementos… como organizaciones sociales que no tienen ningún tipo de vín-culos con el oficialismo y con la oposición…, también señaló que: …el primer gran temor, es la manipulación político-partidista… porque es un mandato del Presidente, y si el presidente lo dice y el PSUV lo dice, tenemos que ha-cerlo… “(p. 27). Uno de los miembros, al relatar la experiencia en su Estado, hizo también alusión a esta situación:

Nosotros tuvimos como especie de un altibajo en el proceso de conformación… tenemos una policía que depende de una gobernación que la dirige una persona que, bueno, que es opositora a las políticas y al Gobierno Nacional; y siendo así las cosas, el nuevo modelo de policía nacional, por el sólo hecho de que venga del Gobierno Nacional, para ellos representa algo que es inaplicable… la promo-tora… tuvo que jugarla inteligentemente… no le quedó otra cosa que acudir a las organizaciones de base identificadas con el proceso revolucionario, que son funda-mentalmente los Consejos Comunales, las Salas de Batalla y las Comunas… fue a sembrar la semillita, la semilla de ese árbol que terminó siendo los CCCP (MC3: 6).

El riesgo latente en todo ello es que la postulación y posterior elección de miembros de los comités quede en manos únicamente de personas simpa-tizantes con el gobierno y en virtud de ello se ejerzan acciones parcializadas, que respondan a una ideología política o a un criterio generado dentro del partido al cual se pertenezca, en lugar de la observación y evaluación objetivas del desempeño policial dentro de las comunidades dentro de las cuales se despliega.

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La comunidad

Otra situación que podría representar riesgos de injerencia para estos, es la presencia de ciertos actores dentro de la comunidad, quienes podrían ejercer influencia en el ejercicio de las funciones contraloras de los CCCP a través de ciertas pretensiones y expectativas. Algunos promotores señalaron situa-ciones vinculadas con esto:

…son vistos como miembros del Comité Ciudadano de Control Policial, quienes a su vez reciben las denuncias, quejas de las personas donde viven, y que de cierta ma-nera demandan algún tipo de respuestas y acciones por parte ellos, entonces, ellos también reciben esa carga emocional y se accionan muchas veces… (PCGP7: 25).

El otro gran temor es la influencia de realidades delictivas dentro del mismo Comi-té, que empiecen a manipular al Comité para que haga denuncias y seguimientos a casos particulares, y el Comité se siente encerrado, encasillado porque no puede actuar porque no es su competencia, pero tiene una presión social detrás de él (PCGP6: 28).

… la comunidad empieza a buscarlos, al Comité, pero para buscar solventar pro-blemas personales de ellos y entonces quieren particularizar cualquier situación vivida en la comunidad… y exponerlo ante el cuerpo de policía (PCGP1: 30).

En este mismo sentido, FPO11 sugirió que ante cualquier problema que pre-sente la comunidad, esta acudirá a los miembros del CCCP para que inter-cedan con la policía y aboguen a su favor. Así mismo, FPA17 señalaba que en procedimientos en los que resultaran en custodia policial personas alle-gadas a los miembros del Comité, estos últimos podrían solicitar beneficio para aquellas. FPO5 consideraba que las peticiones de la comunidad podrían darse en cualquier ocasión, mencionando como ejemplo la realización de un evento en el que desearan contar con apoyo policial.

Como se puede observar, podría haber expectativas particulares dentro de las comunidades que orienten el desempeño de los CCCP a satisfacer inte-reses personales antes que el control y supervisión del desempeño policial.

La delincuencia

La delincuencia se consideró desde el principio de la investigación como un factor que podría interferir en los CCCP, quizá para utilizar vínculos de delin-cuentes con integrantes de comités y con los cuerpos de policía. Dos de los promotores se refirieron entre líneas a esto, al comentar:

Hay una comunidad donde estoy haciendo animación y… alguien que está inte-resado en integrar el Comité Ciudadano de Control Policial… resulta que tiene un prontuario bastante numeroso… cuando sigo insistiendo con las comunidades, nadie me da información de este ciudadano… La comunidad en ningún momento está haciendo el trabajo de identificarlo… la comunidad lo sabe, pero la informa-ción que se maneja con uno de los voceros que no pertenece al Consejo Comunal, es precisamente esa, una manipulación por parte de lo que es el fenómeno delic-tivo, la influencia delictiva que tienen en el sector (PCGP6: 23)

…un muchacho que sé que está ahí… porque su primo, su tío, han tenido muchos problemas con la policía, entonces, él quería buscar una manera de saber cómo era la cuestión, es algo un poquito más allá, no sé si entre líneas me puedan en-tender... (PCGP5: 26)

Si bien en este último comentario no aparece clara la connotación delictiva en cuanto a los problemas con la policía, la indicación de los riesgos percibidos sugiere la interpretación de la ocupación de un espacio para interferir.

Los funcionarios y funcionarias policiales, en cambio, perciben de forma más clara el riesgo de injerencia de parte de la delincuencia y admiten también a

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la posibilidad de que los delincuentes utilicen a los miembros del Comité para obtener favores con la policía. FPO10 y FPO22 sostienen que la delincuencia y el narcotráfico se constituyen como factores de riesgo en este sentido. Por otro lado, FPO4 manifestaba las consecuencias de que los miembros tuvie-ran vínculos afectivos con delincuentes de la comunidad, señalando: “Ima-gínate… dos miembros, uno muy ético y otro con familiares delincuentes… esas personas podrían perjudicarnos por chismes y generar un mal criterio. La gente dirá que si ellos hablan es porque algo pasa” (FPO4); y otro de los funcionarios entrevistados señaló que los CCCP “pueden ser utilizados por organizaciones criminales para obtener información sobre los cuerpos de po-licía” (FPO12). Esta posible asociación aconseja, en opinión de un funcionario (FPO2) restringir la información del cuerpo policial a los comités, pues “a veces hay fuga de información”.

La escasa participación en el proceso de elecciones

Finalmente, un riesgo a considerar, no vinculado a actores específicos, es la escasa participación en las elecciones, debido a que diversas personas interesadas en que se elijan miembros que puedan pretender influir sobre el Comité, tendrían un espacio abierto para controlar la participación de electo-res determinados buscando posicionarse y manipular sus acciones.

Relación entre la policía y los CCCPComo se ha dicho, es muy reciente la conformación de los primeros comités y ha sido poco el contacto que han tenido con los cuerpos de policía. Por ello resulta interesante conocer las percepciones que surgen de esa escasa interacción: las primeras visitas de conocimiento y presentación, así como al-gunos ejercicios de supervisión y solicitud de información que se suscitaron en el mes previo a la realización de las entrevistas.

Desde la perspectiva de las y los miembros de los comités, en general, ha habido receptividad por parte de los cuerpos de policía y disposición a cola-borar y a brindar información, aun cuando reconocen que han observado en los funcionarios y funcionarias policiales incomodidad con sus visitas: “Algu-nos sí estaban dispuestos a facilitar información y otros estaban como odio-sos” (MC7), “…nos han prestado toda la atención, han sido muy receptivos, han colaborado… algunos nos han hecho sentir el rechazo hacia el CCCP… ven como la molestia (MC9), “…han estado prestos, muy colaboradores, han dado todos los requerimientos de información” (MC14).

Esa incomodidad fue más evidente en la primera visita del CCCP al cuerpo policial, lo que parece normal considerando la naturaleza externa de esta figura contralora frente a un hermetismo característico de la policía. Algunas experiencias mencionadas fueron: “Al principio nos negaron el recibimiento, sacaron excusas” (MC11), “en la primera visita se vio la tensión de todos los funcionarios; la atención fue demorada, no respondían concretamente, se desviaban del tema” (MC15), “la primera vez nos tomaron como en juego…” (MC12), “…al principio pensaban que ellos iban a ser los sapos de la policía, con el conocimiento cambió esa visión” (MC14)

Otros comentarios sugieren que los encargados de brindar la información necesaria para la contraloría y rendición de cuentas, no toman con seriedad, o tal vez no ven con buenos ojos, la función del Comité, por lo que demoran el suministro de la misma: “en la visita reciente… no tenían información dis-ponible, aún cuando se avisó con anticipación” (MC7), “la última vez no nos

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dieron la información de una vez, nos decían que volviéramos al otro día, no la tenían aún sabiendo que íbamos” (MC10). Los mismos miembros inten-tan explicar la reacción de la policía ante su presencia: “nunca han recibido contraloría… y de buenas a primera llega alguien a ver tu trabajo” (MC8), les incomoda porque quizás piensan que esto les va a perjudicar...” (MC17)

Por otra parte, parece existir buena relación con los funcionarios y funciona-rias pertenecientes al servicio de Policía Comunal y le otorgan importancia a su fortalecimiento: “con la policía comunal, que tiene cuatro núcleos, hemos tenido más contacto” (MC7), “…fortalecer la policía comunal, es un com-ponente (MC13), “…transformar el concepto de la policía… Difundiendo en conjunto el nuevo modelo y la policía comunal” (MC16).

Es necesario alertar sobre la confusión que se ha presentado entre el CCCP y los Consejos Comunales, que deben estar bien diferenciados en la práctica para lograr la efectividad en la labor del comité. Esta confusión no solamen-te proviene de la policía que, al conocer que sus miembros muchas veces forman parte de Consejos Comunales, los perciben como representantes de dicha instancia popular: “nos subestiman porque piensan que somos de un Consejo Comunal” (MC13); “uno de los representantes del CCCP pertene-cía al Consejo Comunal… con él ha habido más contacto, pero más como miembro de la comunidad que del Comité” (FPO9); por otro lado, los mismos miembros no logran separarse de su papel de integrante de un Consejo: “Yo visito mucho la comisaría donde yo vivo, como Consejo Comunal, no como CCCP, porque no me dejan” (MC8).

Deben mirarse con detenimiento dos aspectos mencionados respecto a la relación entre los CCCP y los cuerpos de policía. El primero de ellos se refiere a una relación amistosa, inclusive de subordinación, que pudiera restar obje-tividad en cualquiera de los dos actores: “Nos miran como si fuéramos jefes de ellos; cuando se les pide un favor, están atentos de buscar la manera de solucionar… cuando saben que uno es del Comité, casi se paran firme para atendernos en lo que nosotros queremos” (MC10), “los funcionarios aprove-chan para hacernos llegar problemas que enfrentan todos los días” (MC13), “…[la policía] nos ven como amigos y no enemigos, que los vamos a ayudar en todo lo que les hace falta” (MC14). El segundo se refiere a la incomodidad manifestada respecto a que el promotor pertenezca al cuerpo de policía que será objeto de contraloría: “No estoy de acuerdo con un promotor que sea policía… tiene la institución por dentro… hablas con él algo mal de la policía y lo primero que hace es defenderla, dice que eso es mentira” (MC8)

La perspectiva de la policía no es muy distinta a la de los comités. Señalan que han sido receptivos cuando esta instancia se ha presentado en sus ins-talaciones, que han brindado la información requerida y han intercambiado opiniones, pero que no se sienten del todo cómodos con su incursión en la cotidianidad policial. Un funcionario manifestó que la interacción que han te-nido con el CCCP “Ha sido excelente”; comenta que la policía los ha invitado a algunas actividades, los ha querido involucrar como parte importante en ac-ciones que tiene el cuerpo de policía para el cumplimiento de sus objetivos y sus metas, de hecho, señala que en la rendición de cuentas de los centros de coordinación policial se ha procurado que uno o dos miembros de los CCCP estén presentes (FPA18). Otros sostienen:

…ha sido una relación de respeto, conciliación y entendimiento, en donde hemos asumido cada quien lo que le corresponde, entendiendo que ellos representan los intereses de la mayoría en lo que se refiere a la seguridad y nosotros estamos para cubrir esos requerimientos de seguridad. No caemos en contradicciones sino que

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entendemos que debemos ser un equipo, en lo que se refiere a ciertas decisiones tratamos de llegar a acuerdos… (FPO6)

Ha sido interesante porque ha permitido mostrar las actividades policiales que se ejecutan diariamente en las policías. Cosas que no se reflejan en los medios de comunicación… como una oportunidad de tener comunicación directa con un ente externo (FPO12)

El CCCP da opiniones o sugerencias y la Directiva lo acepta. Hasta donde los veo y los he conocido fue muy buena la elección (FPA23)

Varios funcionarios expresaron posturas antagónicas en cuanto a la percep-ción por parte de la policía: quienes los ven como intrusos y quienes los ven como colaboradores. Los de la primera postura señalan: “La gran mayoría los percibe como que vienen a averiguar” (FPO3), “piensan que es una intromi-sión de los consejos comunales” (FPA18). Los que ven al CCCP como una instancia colaboradora, una oportunidad para vincularse con la comunidad, para que sirva de intermediario, para que explique el sentido de las labores policiales, tal como se desprende del rol informante/puente identificado, re-fieren: “Vi que el Centro de Coordinación Policial… solicitó apoyo al CCCP para que sirviera de intermediario con la comunidad, para explicarle a la co-munidad que los servicios de punto no pueden existir y se deben eliminar” (FPO8), “puede ser que un Consejo Comunal vea como irregularidad que por este sector no circulen motos, el del comité les puede decir que es que el terreno no es apto, porque ellos conocen la realidad” (FPO10), “…colabora-dores, interesados en la difusión, el servicio de policía comunal, el servicio de patrullaje; muy pendientes de la función policial... Oyen inquietudes de la comunidad” (FPA23)

Finalmente, no se sienten conformes con la frecuencia con la que el comité asiste al cuerpo policial y sugieren que la interacción sea más constante: “…solo han sido tres veces y debería ser más frecuentes” (FPO11), “han sido solo tres oportunidades y debería ser más constante” (FPA21).

Expectativas de los miembros de los CCCP

Más allá de las razones por las que se postularon para ser candidatos en las elecciones para los CCCP, las personas elegidas manifestaron diversas expectativas respecto al ejercicio de sus funciones: oportunidad de aportar y dar respuesta a la comunidad, de ser apoyados y escuchados por el Estado, de que se amplíen sus atribuciones.

…yo vi la oportunidad de poder generar propuestas integrales… (MC5: 16)

…vas a una actividad en Caracas bueno entonces te vamos a dar para el pasaje, para esto y para lo otro y que eso no ocasione un dolor de cabeza más para noso-tros, porque ya esto es un dolor de cabeza, más todo lo que ya tenemos acarreado atrás de esto (MC2: 24)

…queremos no ser los chismosos del barrio pero explicarle a las autoridades del Consejo General de Policía que las vainas no están funcionando adecuadamente con la policía… que nos destituyan un funcionario que no cumpla con su trabajo y que no cumpla con el nuevo modelo… para que eso ocurra necesitamos elevar nuestras consideraciones a quienes son nuestros padres putativos, nuestra secre-taría del Consejo General… cuándo nos vamos a reunir con el Ministro o con el Viceministro, cuándo le vamos a explicar de nuestras palabras… (MC3: 25)

… creo que nosotros pudiésemos tener un poquito, un poquitico más de potestad… qué hacemos nosotros con ir a rendición de cuentas de la policía y ver lo que ellos ex-ponen allí, si no tenemos el alcance para ver si realmente todo es cierto… (MC5: 26)

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Por su parte, el equipo promotor percibió la existencia de otras expectativas, algunas positivas y algunas que pudieran entorpecer la consolidación de es-tas instancias. Por ejemplo:

…ellos tienden a tomar esto como un poder para exigir, para manipular y para controlar la policía. Y cuando digo un poder es: de solicitar recursos, de solicitar unidades radio-patrulleras, de solicitar funcionarios policiales… (PCGP6: 11)

…a estas alturas todavía llega la oportunidad y tiene la oportunidad y lo dice: ¿nos van a pagar, nos van a dar algo? estamos esperando una credencial (PCGP3: 26)

Expectativas de la comunidad frente a los CCCP

Las y los miembros de los Comités realizaron comentarios en torno a las ex-pectativas que ellos perciben que tiene la comunidad y el cuerpo de policía, respecto a los CCCP. Los comentarios sugieren que son elevadas: “las comu-nidades… esperan mucho de nosotros… cualquier subjetividad se la hacen a uno…” (MC6: 23); “las expectativas de nuestra comunidad es que noso-tros pongamos a marchar a esa policía” (MC3: 24). Otros lo ejemplifican así:

… la comunidad espera de nosotros que ellos nos pongan una denuncia y noso-tros les demos una respuesta inmediata, porque esperan seguridad, y entonces piensan que nosotros somos policía (risas)… que seamos el trampolín o seamos el canal para que de una forma u otra, ellos… puedan canalizar muchas problemá-ticas con respecto a la inseguridad… (MC2: 23).

Siempre se acercan a uno y le dicen: “cónchale chamo, cómo vamos a hacer con el problema de la vereda tal o la calle tal, que no ponen un punto de reacción inme-diata, cómo hacemos para eso?... porque creen que nosotros tenemos acceso a la policía, y de eso nosotros no podemos dar respuesta… (MC5: 26)

…cuando ya hay el conocimiento que uno pertenece a algo relacionado con la policía verdad, y más donde… hay prácticamente delincuentes… me comentaba una señora “tú eres el que nos puede ayudar a resolver que los fines de semana se paran a, echan tiros, echan plomo…” y claro yo le doy la información bien de los CCCP… uno prácticamente es un organismo de control externo (MC1: 18)

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Por otro lado, manifiestan que la ciudadanía demanda reiteradamente res-puesta a sus necesidades en materia de seguridad, lo cual los hace sentirse, por un lado, presionados por la comunidad y por el otro, limitados en sus funciones. En este sentido, un miembro dice: “uno se siente como acorra-lado, como que: ¿oye, qué hacemos?... uno se siente atado…” (MC6: 23); otro coincide: “uno se siente… acosado, y en proceso de formación y con la limitante que todavía no podemos hacer…” (MC5: 26).

De algunos comentarios se desprende que consideran que bien podrían atender tales demandas:

…pero yo creo que nosotros pudiésemos tener un poquito, un poquitico más de potestad para que los cuerpos de policía, aunque sea en eso… uno pueda darle respuesta a la comunidad, porque las comunidades que fueron a votar por noso-tros, lo identifican a uno de esa manera, y yo creo que no es mucho pedir… Yo creo que la propuesta debe ser un poquito más estudiada y más analizada, más profundizada (MC5: 26).

…tenemos que darle respuesta a la población, nuestras Salas de Batalla ya nos estaban llamando, ¿qué están haciendo ustedes? a la policía se le ha negado todo tipo de recursos, cómo ustedes permiten eso ¿qué van a hacer ustedes por eso? (MC3: 12).

Resalta lo expuesto por un miembro, quien señala que para el CCCP del cual forma parte, las demandas de la ciudadanía no son problemáticas, pues las atienden y logran canalizarlas:

… nosotros desde cualquier punto en que nos paramos del estado…, basta que nosotros le digamos algo o le pidamos algo y de inmediato, el anterior Director y este Director y el cuerpo directivo: “no se preocupe doctor, ya vamos”. Y siempre tenemos respuesta efectiva, en ese sentido no tendríamos mayores problemas (MC3: 26).

Vale señalar también, algunos comentarios realizados por los promotores respecto a las expectativas de la comunidad. Uno por ejemplo, menciona que:

… reciben una carga emocional en el sector donde viven, son vistos como miem-bros del Comité Ciudadano de Control Policial, quienes a su vez reciben las denun-cias, quejas de las personas donde viven, y que de cierta manera demandan algún tipo de respuestas y acciones por parte ellos... (PCGP7: 25).

Un promotor señala que desde el cuerpo policial existe desconocimiento acerca del rol del Comité, por lo que explica que demandan cuestiones que van más allá de las que podrían ser satisfechas:

Otra de las cosas, es que los funcionarios ya los ven a ellos como “tengo pro-blemas de homologación ¿qué hago al respecto?, debería de usted sugerirle al director del cuerpo”, o sea, ya son cosas que trascienden. Ya los funcionarios identifican contraloría social “ah ok entonces yo voy ¡a quejarme allá! y voy llorar para que el Comité abogue por mi”… (PCGP4: 31)

Una miembro del CCCP lo confirma cuando, refiriéndose a los funcionarios y funcionarias policiales, comenta: … ellos nos preguntan “¿pero ustedes van a tener una oficina donde nosotros podamos denunciar?”, o sea, hay mucha incertidumbre tanto de la comunidad como de ellos (MC2: 4).

Elementos para la consolidación de los CCCP

Procesos de promoción, elección y conformación

La dinámica para la conformación de los CCCP generó algunas inquietudes entre los encargados de llevar a cabo el proceso, en virtud de las cuales

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plantean lo siguiente: “…debió estar presente el CNE que es el órgano rector en materia de elecciones en el país…” (PCGP7: 9), “…hay que buscar una estrategia de cómo llegar a esas comunidades no organizadas, para que ellos se apoderen también de esa información… (PCGP2: 12). También menciona-ron la iniciativa de los Foros de Aliados y a pesar de que no pudo instaurarse como se esperaba, se reconocen sus bondades para la consolidación de los comités, por lo que recomiendan:

…la idea del Foro de Aliados es muy positiva pero debemos articularlos desde los comienzos de todo este proceso. Desde los directivos de las instituciones, enviar oficios, cartas, charlas, llamadas, o sea que el Consejo General de Policía comien-ce la articulación antes de comenzar todo este proceso de postulación, campaña, elecciones y lo demás (PCGP2: 20).

Publicidad y difusión

Resulta fundamental la difusión de la convocatoria y de información general sobre los CCCP a la comunidad con un tiempo prudencial, en diversos me-dios de comunicación, tanto privados como públicos, y con diferentes herra-mientas comunicacionales (radio, televisión, prensa, entre otros).

Representatividad territorial

En el mismo orden de ideas, se sugiere que la extensión territorial también pudiera limitar la representatividad de las comunidades en los comités, cuan-do señala que: “…si son 50 Consejos tienen que unirse y darme un solo postulado, entonces, ya los limitas… la ley no establece claramente cuántas parroquias pueden participar… donde existen 18 parroquias, pues, tener la capacidad, de que participen los voceros y voceras” (PCGP1: 7)

Intervención policial

Otro tema que debe considerarse es el de la participación policial en el proce-so de elecciones. Entendiendo a los CCCP como un ente de control externo de los cuerpos policiales, puede estimarse como un riesgo para su legitima-ción la generación de conflictos de intereses y provocar su parcialización. Se considera necesario que la normativa sea clara al respecto.

Prejuicios y selección de miembros

Es necesario evaluar el alcance que debe atribuírsele a los promotores para la obtención de información acerca de los postulados, debido a que su con-tacto directo con la comunidad y con los cuerpos de policía pudiera afectar la valoración que éste haga de aquellos y las acciones que ejecute en conse-cuencia. El siguiente comentario generó esta inquietud:

…hay alguien que está interesado en integrarse al Comité Ciudadano de Control Policial… pido registro a través de la policía del conocimiento que tienen y si real-mente el ciudadano tiene un prontuario bastante amplio a nivel delictivo, pero la comunidad no lo identifica… y por tanto lo que he optado es por detener el proce-so de postulación allí (PCGP6, p.22).

Así, es importante que se precisen alternativas de verificación de la idonei-dad moral y buena conducta de quienes se postulan, para que puedan ga-rantizar que aquellos que se elijan para ejercer la contraloría ciudadana sean respetados por los funcionarios y funcionarias objeto de su observación.

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Acompañamiento

Parece prematuro, desde la perspectiva de los promotores, abandonar a las comunidades en los procesos inherentes al funcionamiento de los CCCP. Las organizaciones sociales y las instituciones gubernamentales no parecen es-tar internalizando la importancia de su participación para la consolidación de la contraloría externa de los cuerpos de policía. Lo que se observó durante el proceso de promoción y constitución de los primeros CCCP fue una colabo-ración de arranque, que fue mermando con el trascurso del tiempo

…debe seguir este acompañamiento, porque si estas personas comenzaron con estas debilidades, con esas apatías, con aquellos problemas, si las descuidamos estas personas van a dejar el trabajo hasta allí… (PCGP3: 23)

Recursos y alcance de la supervisión

Es necesario considerar la dificultad para abarcar municipios o estados de gran extensión territorial por parte de los miembros de los CCCP, teniendo en cuenta que pertenecen a determinada parroquia, no obtienen remuneración para costear los gastos que esto acarrearía, ni cuentan con recursos mate-riales para movilizarse y, en muchos casos, tampoco disponen de mucho tiempo para estas labores. Un promotor comentó: “Yo no puedo observar, orientar o supervisar el cuerpo de policía del estado… cuando yo solo perte-nezco a la parroquia equis del municipio…” (PCGP1: 6). Uno de los miembros también manifestó su preocupación en cuanto al alcance de ellos: “…debería de movilizarme para muchos lados? ¿Y cómo hacen eso cinco personas? entiendo lo de las redes populares, entiendo lo de los Consejos Comunales, pero es mucho con demasiado para cinco personas sin recursos de ningún tipo…” (MC5: 11)

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ConclusionesEl desarrollo de la iniciativa de contraloría externa a los cuerpos de policía, a través de la conformación de los primeros CCCP, ha significado un paso importante en el camino hacia la consolidación del nuevo modelo de policía venezolana, con un gran sentido de corresponsabilidad en cuanto a la segu-ridad ciudadana, orientada por los principios establecidos en la LOSPCPNB y la LEFPol. Muchos han sido los esfuerzos en este sentido y los resultados muy variados, como pudo observarse a lo largo de la presente investigación.

Lo positivo ha sido la construcción normativa que se ha iniciado en la materia, la difusión del nuevo modelo en buena parte de las comunidades del país, la creciente respuesta de la ciudadanía y de muchas instituciones ante el llama-do a la participación, el compromiso con procesos innovadores de participa-ción ciudadana y la continua labor para fomentar entre los cuerpos de policía el reconocimiento del destinatario real del servicio que presta y muchas ve-ces aliado en el logro de las metas propuestas: los ciudadanos como sujetos de derechos y las comunidades como entornos pacificados. No obstante, deben recordarse algunos aspectos identificados durante el estudio y que requieren ser considerados y en muchos casos atendidos oportunamente para que los CCCP no pierdan su esencia, o su razón de ser sea tergiversada, y se conviertan en una imagen desfigurada de lo que pudo haber sido una instancia de contraloría externa a la institución policial.

En primer lugar, debe destacarse que no hay precisión sobre el rol de los co-mités dentro del modelo policial venezolano que se ha venido construyendo desde el 2008. En muchos casos se desconocen sus atribuciones y limitacio-nes, lo que aunado a las expectativas de sus integrantes y de la comunidad, implica riesgo de dispersión de acciones que repercutirán en la eficiencia y eficacia de los comités. El rol parece ser entendido mayoritariamente como de promoción y difusión del nuevo modelo, y en ocasiones como de apo-yo al cuerpo de policía o de enlace entre este y la comunidad, antes que como de contraloría ciudadana. Por ello, se requiere la operacionalización de la contraloría ciudadana en materia policial para que se pueda comprender su significado, las labores que comporta, la responsabilidad que representa, su alcance y límites, y el lugar que ocupa cada actor involucrado. Además, se requeriría poner en práctica estrategias de internalización de dicho rol, inclusive para quienes se han encargado, y deben seguirse encargando, de acompañar la conformación de los CCCP aún por conformar. También forma parte de este proceso de precisión la elaboración de instructivos y protocolos de contraloría en materia de supervisión, seguimiento y control.

En segundo lugar, se evidenciaron algunas debilidades en los procesos eje-cutados durante el año 2011 que requieren ser subsanadas para una elec-ción más democrática e imparcial y una participación ciudadana más amplia, representativa y plural. En este sentido, se observó que en las elecciones no participó el mismo perfil de votantes, es decir, en algunos casos votaron funcionarios y funcionarias policiales, y adolescentes menores de 18 años, y en otros casos no. Los postulados resultaron más homogéneos de lo que se esperaba, proviniendo de comunidades organizadas, mayoritariamente de los Consejos Comunales, con una marcada tendencia hacia el partido político del Gobierno Nacional. Así mismo, se conformaron Comités con participa-ción de ciudadanos y ciudadanos pertenecientes solo a algunas parroquias o municipios, según el caso, y no a la totalidad del ámbito territorial correspon-diente. Es cierto que la normativa vigente establece que los CCCP deberán constituirse “en cabeza de cada jurisdicción donde funcione un cuerpo de policía, estadal o municipal, y a nivel de cada una de las entidades federales

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donde se despliegue el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana” (Art. 84 LE-FPol y 7 de las Normas sobre la promoción de los CCCP), por lo cual fueron seleccionadas algunas parroquias y municipios únicamente. Sin embargo, dentro de una perspectiva a más largo plazo sería conveniente promover postulaciones entre todas las comunidades organizadas que representen el territorio de competencia del cuerpo policial respectivo. Esto contribui-ría a instaurar y darle operatividad a los foros ciudadanos de control policial a que se refiere el art. 12 de las Normas sobre promoción de los CCCP.

En tercer lugar, se confirmó que existen riesgos de injerencia por parte de instituciones gubernamentales, partidos políticos, policías y delincuencia. Adicionalmente, surgieron dos nuevos actores: grupos afectos a determinada tendencia política, pero que no representan a ningún partido, y la comunidad de la cual provienen los miembros elegidos. Este último es quizás uno de los que mayor suspicacia produce, generando confusión en cuanto al alcance del Comité, por cuanto los integrantes de los CCCP fácilmente pueden sentirse identificados con las inquietudes y necesidades de sus vecinos más inme-diatos, a quienes reconocen como igualmente carentes y, por consiguiente, necesitados de prestaciones policiales particularistas. Adicionalmente, debe atenderse con prontitud el riesgo que representa la institución policial, en cuanto a la manipulación, intimidación y colaboración interesada y particu-larista con los miembros de los comités. La instancia parece estar siendo entendida por la policía como un espacio para manifestar deficiencias y difi-cultades del cuerpo policial, viéndose a sus integrantes como aliados; situa-ción que parece explicarse por el desconocimiento del rol y las atribuciones de los CCCP.

Por ello, atendiendo a los resultados de este estudio, se proponen las si-guientes recomendaciones:

1. Incrementar en lo posible el personal a cargo del acompañamiento en el proceso de promoción y conformación, y distribuirlo considerando varia-bles demográficas y geográficas, como el número de habitantes y la ex-tensión territorial de los diferentes estados y municipios. Esto no excluye la consideración de cualquier otra iniciativa que contribuya a la cobertura y capilaridad de la función de control externo policial.

2. Abordar otras organizaciones comunitarias y comunidades no organizadas durante el proceso de promoción, a los fines de garantizar la pluralidad de los participantes, especialmente en términos de preferencias políticas.

3. Mantener el acompañamiento del CGP hacia los CCCP hasta tanto se con-soliden en el ejercicio de sus funciones.

4. Establecer en la normativa definitiva sobre los CCCP, disposiciones claras sobre la elección y funcionamiento de estos, que prescriban el perfil de los electores y defina con mayor exactitud el rol de los comités y su alcance.

5. Brindar formación especializada a miembros de los CCCP sobre el alcance de la contraloría ciudadana en materia policial.

6. Establecer instructivos o guías técnicas sobre las actividades a desarrollar por los miembros de los comités respecto a cada una de las atribuciones conferidas en la Resolución sobre Promoción y Constitución de los CCCP.

7. Difundir y formar a los cuerpos de policía sobre el rol y atribuciones de los Comités Ciudadanos de Control Policial.

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