seminario internacional de transparencia judicial...
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PRESENTACIÓN
El objetivo de esta participación es reflexionar sobre los escenarios
impugnativos ante el Poder Judicial de la Federación en materia de
transparencia en los que el INAI puede formar parte, en el contexto de la
resolución de controversias a través de los medios de control previstos en
nuestra Constitución, los cuales son, junto con los derechos fundamentales y
la distribución del poder, pilares que dan soporte a la eficacia de la Norma
Suprema en el marco del Estado de derecho1, y por ende, imprescindibles
para la vida democrática.
En México estos medios se materializan en las Acciones de
Inconstitucionalidad y las Controversias Constitucionales, como instrumentos
que garantizan la supremacía de la Carta Magna y el orden establecido en
ella en materia competencial; así como el Juicio de Amparo. De igual manera,
se atenderá al Recurso de Revisión que en materia de Seguridad Nacional
puede interponer el Consejero Jurídico del Gobierno ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
1 Huerta, Carla. “La fuerza normativa de la Constitución. Tensión entre aplicación y reforma constitucional”, en: Carbonell, Miguel, et. al. Estado Constitucional, derechos humanos, justicia y vida universitaria. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo. Tomo iv, volumen 2.
Seminario Internacional de Transparencia Judicial 2015 El nuevo modelo de Acceso a la Información y Justicia Abierta.
Panel 5: “Rol del Poder Judicial de la Federación ante escenarios
impugnativos”
Jueves 12 de noviembre de 2015
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En primer lugar se hará una revisión de los mecanismos de control que son
sustanciados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En ese sentido, las controversias constitucionales son mecanismos que
permiten resolver los conflictos surgidos por la invasión de competencias
por parte de los órganos del Estado, sea entre los Poderes Federales2, de los
Estados (incluyendo el Distrito Federal), o bien, entre distintos niveles de
gobierno.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación3 ha mencionado que la
tutela jurídica que se pretende con la controversia constitucional, es la
protección del ámbito de atribuciones que la propia Ley Fundamental otorga a
los órganos originarios del Estado, que tienen demarcada su competencia en
la Constitución en función de lo establecido en su artículo 105.
Por su parte, la acción de inconstitucionalidad es un medio por el cual se
denuncia la posible contradicción entre la Constitución y alguna ley,
tratado internacional, reglamento o decreto, y tiene por objeto el preservar
la supremacía del Máximo Ordenamiento, dejando sin efecto aquellas
reglamentaciones declaradas inconstitucionales.
Este mecanismo puede promoverse por una minoría legislativa, sea federal o
local, siempre que cuente con el apoyo de por lo menos el 33% del total de
los integrantes del órgano en cuestión. También pueden promoverlos: el
Procurador General de la República, los partidos políticos con registro
nacional o local –siempre y cuando se trate de leyes electorales–, la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y sus homólogos locales, y el Organismo
Garante Nacional en materia de acceso a la información y protección de datos
personales, así como los respectivos de las entidades federativas.
2 Cabe señalar que el Poder Judicial de la Federación, por ser el órgano encargado de solucionar estos conflictos, es decir, al que corresponde el papel de juzgador, no está facultado para iniciarlos como parte. Asimismo, no es posible iniciar controversias constitucionales en contra del Poder Judicial de la Federación ni de los órganos que lo integran, toda vez que al resolver los asuntos sometidos a su competencia estos no ejercen facultades ordinarias de un nivel de gobierno, sino extraordinarias de control constitucional. 3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Controversia constitucional. La tutela jurídica de esta acción es la protección del ámbito de atribuciones que la ley suprema prevé para los órganos originarios del estado, disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/195/195025.pdf
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ANTECEDENTES
El artículo 105, en el cual se establecen estos mecanismos, preveía desde
1917 que la Suprema Corte resolviera las controversias constitucionales,
aunque lo limitaba a los conflictos en que la Federación fuese parte, los
surgidos entre dos o más Estados, entre los Poderes de uno mismo, así como
de aquellos entre la Federación y uno o más Estados.
Este dispositivo constitucional ha sufrido once reformas4 a lo largo de la
historia, la más reciente en 2014, y la primera de ellas fechada en 1967, la
cual implicó la adición de la locución “en los casos que establezca la Ley” 5 al
referirse a la facultad de la Corte para conocer las controversias
constitucionales en que la Federación fuese parte.
Sobre las reformas más trascendentales, pueden mencionarse:
1. El Control de Constitucionalidad (Reforma de 1994)
Es con la reforma de 1994 que puede hablarse en México de un verdadero
control de constitucionalidad, pues con ella se modificaron diversos artículos
de nuestro Máximo Ordenamiento con el objetivo de fortalecer al Poder
Judicial de la Federación, reafirmando la atribución de la Corte para conocer
en exclusiva de las controversias constitucionales, pero ampliando los
escenarios en que éstas podían darse, y por otro lado, instaurando las
acciones de inconstitucionalidad. Para ambos medios, quedaba
exceptuada la materia electoral.
2. Alcance Electoral (Reforma de 1996)
Durante esta reforma, el Constituyente Permanente incorporó a los Partidos
Políticos como actores capaces de promover acciones de
inconstitucionalidad para temas exclusivamente electorales, para ello
deberían contar con el registro ante el entonces Instituto Federal Electoral en 4 Reformas constitucionales por artículo: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm 5 Cámara de Diputados, Legislatura XLVI - Año III - Período Ordinario - Fecha 19661209 – Diario de los Debates número 32, disponible en http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/46/3er/Ord/19661209.html
4
caso de impugnarse leyes electorales federales o locales, o con el registro
estatal, de referirse a leyes electorales expedidas por el órgano legislativo de
la entidad federativa que les otorgó el registro6.
3. Órganos autónomos (Reformas de 2013 y 2014)
En 2013, en el marco de la reforma en materia de telecomunicaciones, se
introdujeron modificaciones al artículo 105 para integrar al esquema del control
de constitucionalidad a los órganos constitucionales autónomos.
Tanto los legisladores como la Corte, se han pronunciado sobre la necesidad
que hubo de crear los Órganos Constitucionales Autónomos, en función de
hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado, a
través de instituciones especializadas y con ello lograr un control constitucional
en torno de los actos de los depositarios clásicos del poder público, en virtud de
la excesiva influencia que éstos recibían de intereses económicos, religiosos,
de partidos políticos y de otros factores reales de poder, que habían perjudicado
los derechos alcanzados hasta ese momento.
En 2014, el artículo 105 fue modificado para permitir al que sería el nuevo
órgano constitucional autónomo garante de los derechos de acceso a la
información y protección de datos interponer controversias constitucionales
y acciones de inconstitucionalidad.
Ley General de Transparencia.
Una vez que se aprobó la reforma constitucional en materia de transparencia
de 2014, se estableció en la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, la regulación para la interposición de acciones de
inconstitucionalidad y controversias constitucionales de los organismos
garantes, cuando así lo aprueben la mayoría de los miembros de su
colegiado, ante una vulneración al derecho de acceso a la información.
6 Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de inconstitucionalidad. Carece de legitimación procesal para promoverla el partido político que solicito registro condicionado y este le fue negado por la autoridad electoral, disponible en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/199/199484.pdf
5
Hoy en día México cuenta con un sistema amplio de garantías de la
Constitución, lo que favorece la consolidación del Estado de Derecho y el
fortalecimiento régimen federal, pues desde el momento en que la Corte
cuenta con atribuciones para revisar la constitucionalidad de las normas
generadas por los poderes u órganos públicos, la actuación de éstos debe
someterse de manera puntual, al derecho en general, y al Máximo
Ordenamiento en lo particular.
Respecto al uso de estos mecanismos, tenemos que de manera acumulada
entre 1995 y 2014 se registraron 1,985 controversias constitucionales7,
de las cuales 121 se interpusieron el año pasado, habiéndose admitió el 73%
y desechado el 27% restante. En 2014 el 72% de las controversias se
interpuso por municipios o delegaciones del D.F., mientras que el 19% se
promovió por entidades estatales, y 9% por instancias federales. En Oaxaca,
Morelos y Yucatán se originó casi la mitad de estas controversias.
En cuanto a las acciones de inconstitucionalidad8, entre 1995 y 2014 se
registraron un total de 1,005 asuntos, de las cuales 111 se interpusieron el
año pasado, mismas que se admitieron en un 91% de los casos, y se desechó
el 9% restante. Destaca que para 2014, los Partidos Políticos presentaron un
total de 78 acciones de inconstitucionalidad (69.03%), las Comisiones
Nacional y locales de Derechos Humanos un total de 12 (10.62%), las
minorías legislativas y la PGR 10 cada una (8.85%).
En 2014, el entonces IFAI interpuso por primera vez una acción de
inconstitucionalidad, contra el artículo 303 del Código Nacional de
Procedimientos Penales, expedido el 5 de marzo del mismo año, por
considerarlo violatorio del derecho a la protección de datos personales9, al
permitirle al Procurador General de la República que solicite a los
concesionarios de telecomunicaciones, la localización geográfica en tiempo
7 Portal de Estadística Judicial, Controversias Constitucionales, Análisis Estadístico, disponible en http://www2.scjn.gob.mx/alex/analisisControversias.aspx 8 Portal de Estadística Judicial, Análisis Estadístico, Acciones de inconstitucionalidad, disponible en http://www2.scjn.gob.mx/alex/analisisAcciones.aspx 9 Acción de Inconstitucionalidad 11/2014, disponible en http://inicio.ifai.org.mx/Demanda/DEMANDAINCONSTITUCIONALIDAD112014.pdf
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real de los equipos de comunicación móvil asociados a una línea relacionada
con hechos presuntamente delictivos. Esta acción se encuentra pendiente de
ser resuelta.
Es pertinente mencionar que en agosto de 2014, el IFAI, tuvo oportunidad
de interponer un recurso por la inconstitucionalidad de disposiciones de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, particularmente en lo
que refería a la información sobre la geolocalización de los usuarios de
servicios de telecomunicaciones, sin embargo, está posibilidad no prosperó.
Adicionalmente, cabe recordar que en 2010 aunque no contaba con
atribuciones para ello, el IFAI promovió una controversia constitucional en
contra de la Comisión Nacional de Derechos Humanos10, la cual desechó la
Corte en 2011 porque el Instituto carecía de legitimación activa para
promoverla. Tuvo su origen en la decisión de la CNDH de dictar medidas
cautelares para que el SAT reservara los nombres de las personas a
quienes se les condonaron créditos fiscales, por lo que el IFAI consideró
invadida su competencia como garante del derecho de protección de datos
personales.
Se debe señalar que las resoluciones de conflictos competenciales que hace
la Corte, puede influir para impulsar cambios en el marco jurídico, a través de
la acción del Poder Legislativo. Por ejemplo, sobre la condonación fiscal y la
revelación de los datos de los beneficiados por esa medida, se han tenido
avances positivos, al modificarse el artículo 69 del Código Fiscal de la
Federación, que hacen improcedente la reserva respecto del nombre,
denominación o razón social y clave del registro federal de contribuyentes de
quienes se les hubiere condonado algún crédito fiscal11; de igual forma, a
partir del año en curso, la Ley General de Transparencia establece como
obligación de los sujetos obligados del poder ejecutivo de todos los niveles de
10 Villaseñor Tadeo, Guillermo, et al. La Suprema Corte desecha Controversia constitucional del IFAI, disponible en http://www.dofiscal.net/pdf/doctrina/D_DPF_RV_2011_190-A3.pdf 11 Reforma al Código Fiscal de la Federación, DOF 9 de diciembre de 2013.
7
gobierno, informar los mismos elementos sobre la condonación de créditos
fiscales, con la adición del monto del mismo12.
Cabe mencionar que lo anterior aún no es suficiente, pues es necesario que
además de todos los datos que ya son materia de transparencia, se incluyan
las razones por las cuáles las autoridades deciden efectuar la
condonación de mérito.
De esta forma, la actuación judicial abona al desarrollo democrático, al
resolver conflictos dentro de la misma actuación del Estado, mediante
procesos claros, a través de los cuales resulte factible la solución en términos
jurídicos. En este contexto, en el caso de los mecanismos de control de la
constitucionalidad, se pueden identificar sus procedimientos en la Ley
Reglamentaria del artículo 105 constitucional, entre los cuales se incluyen las
causales de improcedencia, plazos, términos y requisitos, entre otros.
El recurso de revisión en materia de Seguridad Nacional
Derivado de la reforma constitucional de 2014 en materia de transparencia,
surgen nuevos escenarios que llaman a atender de mejor manera la
confluencia entre el acceso a la información, y la necesidad de reservar
aquella que refiera estrictamente a la Seguridad Nacional.
Se debe recordar que el proceso legislativo para dichos cambios se inició con
la presentación de tres iniciativas, una del PRD, otra por parte del PRI y
Partido Verde y una más del PAN. Las tres propuestas presentadas
consideraban las resoluciones del organismo garante, como vinculantes,
definitivas e inatacables; sin embargo, la presentada por el PRI y Partido
Verde incorporaba la figura de un recurso extraordinario ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, a manera de contrapeso excepcional, para
casos que pudieran implicar peligro para la Seguridad Nacional.
12 LGTAIP, Capítulo III, De las obligaciones de transparencia específicas de los sujetos obligados: Artículo 71. (…) los sujetos obligados de los Poderes Ejecutivos Federal, de las Entidades Federativas y municipales, deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: (…) d) El nombre, denominación o razón social y clave del registro federal de los contribuyentes a los que se les hubiera cancelado o condonado algún crédito fiscal, así como los montos respectivos. (…)
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Cabe mencionar que la legitimidad para interponer dicho recurso se planteó
de forma limitada. Se proponía en la iniciativa que pudieran ejercerlo los
Presidentes de la Cámara de Diputados, del Senado, de los organismos con
autonomía constitucional, así como el Consejero Jurídico del Ejecutivo
Federal.
Finalmente, las comisiones dictaminadoras de ambas Cámaras Legislativas
determinaron integrar la figura de excepción pero facultando únicamente al
Consejero Jurídico, dejando fuera a los demás actores contemplados por la
iniciativa original, y acotando que sólo operaría en el caso de que las
resoluciones puedan poner en peligro la Seguridad Nacional conforme a la
ley de la materia13, idea plasmada en el artículo 157 de la Ley General de
Transparencia.
Dentro de las disposiciones de dicha norma, se establece, de manera general
y escueta, en cinco de sus artículos, el desarrollo que tendría el ejercicio de la
atribución otorgada al Consejero Jurídico de interponer recurso de revisión,
de este modo:
Se incorpora la hipótesis de procedencia –cuando el Consejero
considere que la resolución del INAI pone en peligro la Seguridad
Nacional-;
Se señala que deberá fundar y motivar lo anterior, y aportar las pruebas
que correspondan;
Se establece la reserva de la información en el expediente que integre
la Corte;
Se alude a que ella resolverá con plenitud de jurisdicción; y
Se mencionan los posibles sentidos y efectos de la resolución del
máximo tribunal14.
Este nuevo escenario rompe de manera excepcional con la naturaleza de
inatacables de las resoluciones del INAI, por lo que se hace necesario
13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6º., fracción VIII, séptimo párrafo. 14 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículos del 189 al 193.
9
precisar el contenido del mecanismo atribuido al Consejero Jurídico a partir de
dos elementos centrales:
a) El concepto de Seguridad Nacional en lo que atañe a la transparencia
y el acceso a la información; y
b) Los aspectos procedimentales que regularán el ejercicio del recurso
de revisión en esa materia ante el máximo tribunal.
En el primero de los temas, se advierte que la definición de Seguridad
Nacional contenida en la Ley en la materia, carece de la precisión necesaria
para establecer límites claros en cuanto al ejercicio del derecho a saber, lo
que hace posible una eventual interpretación discrecional de los sujetos
obligados incompatible con los principios que enmarcan el acceso a la
información en México.
Se debe recordar que el 5 de abril del 2004, se publicó una reforma a la
Constitución, mediante la cual se facultó al Congreso de la Unión "para
expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y
límites a las investigaciones correspondientes", y se incluyó entre las
obligaciones del titular del ejecutivo federal, la de "preservar la seguridad
nacional, en los términos de la ley respectiva".
Como resultado de este cambio en nuestra Carta Magna, se promulgó la
referida Ley de Seguridad Nacional el 31 de enero de 2005, cuyo objeto es
“establecer las bases de integración y acción coordinada de las instituciones y
autoridades encargadas de preservar la Seguridad Nacional, en sus
respectivos ámbitos de competencia; así como, la forma y los términos en que
las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarán con
la Federación en dicha tarea; regular los instrumentos legítimos para
fortalecer los controles aplicables a la materia”.
En la Ley, se define a la Seguridad Nacional en su artículo 3 como “las
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano”, las que son
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puntualizadas en seis fracciones del mismo artículo, y que resultan de
carácter general y laxo en sus límites.
Con el fin de desarrollar elementos que ayuden a definir de mejor manera los
alcances del concepto, se debe considerar que la alusión “de manera
inmediata” como limitante de las acciones de Seguridad Nacional, debe
atender a aquellas que enseguida y sin tardanza se vinculen con los
conceptos vertidos en el referido artículo 3º. De igual manera, al interpretar la
alusión de “manera directa”, es dable entender que se refiere a aquellas
acciones que se relacionen sin intermediaciones o desvíos con el
mantenimiento de los objetivos mencionados en el mismo dispositivo de la
Ley de Seguridad Nacional15.
Ahora bien, dentro del conjunto de acciones referidas en la Ley, es posible
encontrar enunciaciones extensas y difusas, como la que refiere a “la
preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico,
social y político del país y sus habitantes”; o bien la del “mantenimiento
del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones
democráticas de gobierno”; ambos ejemplos reflejan espacios
conceptualmente extensos, que pueden contener fácilmente cualquier tema o
acto de gobierno; de esta forma, la redacción definitoria de Seguridad
Nacional de la Ley en la materia no establece sus alcances, sino que
prácticamente los elimina.
Es de reconocerse que la conceptualización de Seguridad Nacional puede
resultar compleja y sumamente amplia. Históricamente se ha transitado, por
ejemplo, de definiciones acotadas a las amenazas externas, contextualizadas
en el plano de la guerra fría, hacia otras de mayor alcance, que incluyen
amenazas ambientales, económicas y sociales diversas, respondiendo así a
los escenarios sociales que hoy se alejan del estatocentrismo, para ubicar a
las personas en el centro de las preocupaciones y del ejercicio de gobierno.
15 Se consideran las definiciones que sobre los adjetivos “inmediata” y “directa” hace la Real Academia Española en su Diccionario de la Lengua Española, disponible para consulta en: http://dle.rae.es/?w=diccionario
11
Sin embargo, particularmente en lo que refiere a la transparencia, esta laxitud
conceptual puede constituir un espacio apto para desarrollar pretensiones de
opacidad a la hora de decidir sobre las respuestas a los requerimientos de
información de los particulares.
Como ejemplos: la solicitud para conocer el número de quejas sobre una
servidora pública de la Policía Federal, o el requerimiento a la Administración
Portuaria Integral de Lázaro Cárdenas, en la que se le pidió saber si un
vehículo específico había ingresado a sus instalaciones en una fecha
determinada.
En este sentido, vale la pena señalar que en el artículo 4 de la Ley de
Seguridad Nacional se establece que ella se rige, entre otros principios, por el
de transparencia, al tiempo que en la fracción V de su artículo 8 se menciona
que, a falta de disposición expresa, por cuanto hace a la información de
Seguridad Nacional, se estará a la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental.
Al respecto, se establecen en el artículo 51 de la Ley de Seguridad Nacional
dos causales de reserva de información más allá de las señaladas en la
norma de transparencia, mismas que refieren a la revelación de fuentes,
normas o especificaciones “útiles a la generación de inteligencia para la
Seguridad Nacional; y a aquella información útil para actualizar una amenaza.
En este contexto, como otro elemento referencial, se tiene que la generalidad
encontrada en la Ley especial en cuanto a la definición de Seguridad
Nacional, se reitera en la Ley Federal de Transparencia vigente, al establecer
que consiste fundamentalmente en las acciones que preserven la estabilidad
y permanencia del Estado Mexicano, la gobernabilidad y la seguridad exterior
e interior.
Aun cuando esta definición es insuficiente por sí misma para poder determinar
con exactitud los alcances que tendría para el ejercicio del derecho de acceso
a la información, el INAI, al atender recursos de revisión en materia de
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seguridad nacional, ha procurado una conjunción armónica entre la
legitimidad democrática –con el respeto irrestricto a los derechos
fundamentales– y la eficacia en el ejercicio de las tareas de gobierno, entre
las cuales se encuentra la Seguridad Nacional.
Para lo anterior, el INAI ha orientado su labor a partir de la valoración de
elementos objetivos que den concreción a los enunciados difusos que
definen la idea de Seguridad Nacional, que quizás en su propia materia sean
pertinentes, pero que en lo que respecta al ejercicio del derecho de acceso a
la información adolecen de precisión.
Por otra parte, en lo que refiere a los aspectos procedimentales, se debe
atender a la importancia que ellos tienen para la materialidad del ejercicio de
derechos, dado que finalmente son los que hacen posible su ejercicio y
garantía, es decir, crean las condiciones para que se actualice la idea misma
del derecho.
En este contexto, el procedimiento correspondiente al recurso de revisión
en materia de seguridad nacional debe considerar de manera mínima la
definición de actores; al mismo tiempo se debe precisar el alcance del papel
de la Consejería Jurídica en la impugnación de las resoluciones del INAI;
también es necesario establecer cuál será espacio que el Órgano Garante del
Derecho de Acceso a la información tendrá en la secuela procesal de las
impugnaciones para defender la legalidad de sus actos, particularmente ante
la posibilidad de que el Consejero Jurídico presente ante la Corte elementos
que no hayan sido expuestos ante el INAI; otro aspecto necesario de
considerar el emplazamiento del sujeto obligado y del solicitante de
información en calidad de terceros interesados.
Lo anterior con la finalidad de dotar de previsibilidad al mecanismo, como
elemento indisociable de la seguridad jurídica que se debe preservar,
particularmente tratándose de la garantía de un derecho fundamental.
13
Además, se tiene que incorporar el reconocimiento de la naturaleza
extraordinaria del mismo, en tanto que restringe la prerrogativa de acceso a
la información en un caso de excepción y en condiciones expresamente
determinadas; este reconocimiento abona en la necesidad de establecer su
delimitación estricta para un uso ponderado del recurso, con causales de
procedencia y admisibilidad que permitan una interpretación restrictiva y
rigurosa de sus supuestos esenciales y requisitos procedimentales, con la
finalidad de que a partir de su regulación, se posibilite que se desestimen los
procedimientos que salgan de los parámetros establecidos legalmente.
A partir de este análisis general, es posible determinar que el Recurso de
revisión en materia de Seguridad Nacional, es un caso sui generis,
particularmente si se analiza a la luz de los diversos mecanismos que se
exponen, dado que carece de un marco de prescripción constitucional que
defina a la seguridad nacional como concepto y como espacio de
intervención, a diferencia del amparo o de las acciones y controversias
constitucionales, que además de estar basadas en dispositivos específicos y
detallados en nuestra Carta Magna, incluso cuentan con una reglamentación
adjetiva a las disposiciones constitucionales, que precisan lo establecido en la
Constitución.
Esto es, en el caso del amparo, la vulneración a los distintos derechos
constitucionales es la base referencial para determinar si en una demanda
determinada se concede o no la protección de la justicia federal; en el caso de
las acciones y controversias constitucionales, es en la definición de límites y
competencias de los poderes estatales establecida en la Constitución, donde
radica el marco referencial para que la Corte decida sobre los asuntos que se
ponen a su consideración.
De esta forma, en el caso del recurso de revisión en materia de seguridad
nacional, se tiene que en las disposiciones constitucionales no existe un
asidero definitorio que permita establecer, cuáles serían las vulneraciones al
texto constitucional que tendría que evitar la Corte a la hora de decidir sobre
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los eventuales conflictos que tendrá que resolver, cuando el Consejero
Jurídico ejerza su atribución de impugnar las resoluciones del INAI.
Cabe señalar que en la Constitución se menciona a la Seguridad Nacional
en siete ocasiones, dos de ellas la refieren como causal de reserva de
información y motivo del recurso del Consejero Jurídico; una como excepción
al ejercicio de los derechos ARCO; dos como aspectos de la facultad de
legislar del Congreso y de las facultades del titular del ejecutivo, y las dos
restantes en aspectos de impartición de justicia y participación política16.
Dado lo anterior, será tarea de nuestro máximo tribunal dotar de contenido al
concepto de Seguridad Nacional, además de hacer un ejercicio de
ponderación para superar las tensiones y conflictos, entre ella y el derecho
fundamental de acceso a la información. De esta forma, mediante los criterios
interpretativos que desarrolle la Corte, se podrán definir con certeza los
límites y alcances de la Seguridad Nacional como marco para la excepcional
restricción del derecho a saber.
16 Art. 6º. Apartado A, frac. I: Toda la información en posesión de cualquier autoridad (…) es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. Art. 6º. Apartado A, frac. VIII, párrafo séptimo: (…) El Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia. Art. 16, párrafo segundo: Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional (…) Artículo 20, apartado B, De los derechos de toda persona imputada, frac. V: Será juzgado en audiencia pública por un juez o tribunal. La publicidad sólo podrá restringirse en los casos de excepción que determine la ley, por razones de seguridad nacional (…). Art. 35, frac. VIII, ordinal 3º.: No podrán ser objeto de consulta popular (…) la seguridad nacional (…). Art. 73, frac. XXXIX-M: El Congreso tiene facultad: (…) Para expedir leyes en materia de seguridad nacional (…) Art. 89. Frac. VI: Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: (…) Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva (…)
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ESCENARIOS DE IMPUGNACIÓN DEL INAI ANTE EL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN
Los recursos de revisión resueltos por el INAI y el juicio de amparo
Ahora se abordarán los distintos escenarios en los cuales el INAI ejerce sus
atribuciones como órgano resolutor en materia de transparencia y que pueden
ser impugnados ante el Poder Judicial de la Federación mediante juicio de
amparo.
Recurso de revisión
El artículo sexto constitucional señala que el derecho a la información
deberá garantizarlo el Estado y que cualquier persona podrá acceder a ella
libremente. Asimismo indica que se establecerán los mecanismos para su
ejercicio, así como procedimientos de revisión expeditos, ante los organismos
garantes nacional y local, según corresponda.
En este sentido, el recurso de revisión permite la defensa del derecho de
acceso a la información ante la insatisfacción en una respuesta o bien, ante
su ausencia; en la Ley General se señala asimismo que el recurrente pueda
impugnar las resoluciones del INAI derivadas del recurso, ante el Poder
Judicial de la Federación, por medio del juicio de amparo.
En el caso del INAI, se tienen contabilizados del 14 de mayo de 2014 y hasta
el 29 de octubre de 2015, los siguientes datos17:
Un total de 68 amparos promovidos en contra de sus resoluciones, en
los cuales las causas más recurrentes por las que se interpusieron son
la indebida motivación y fundamentación de la resolución y la
omisión en el emplazamiento al tercero perjudicado.
Del total, se reportan 15 amparos concluidos, de los cuales, en 5 casos
se concedió el amparo para los siguientes efectos:
17 Datos proporcionados por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del INAI el 4 de noviembre de 2015.
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Dos casos para que se emplace al tercero perjudicado.
Un caso para que no se aplique el art. 5 de la Ley federal de
derechos (cobro de copias certificadas).
Un caso para que se consideren alegatos del quejoso.
Un caso para que la resolución del INAI sea congruente con la
solicitud de información del particular.
Adicionalmente al recurso de revisión, el nuevo marco normativo que derivó
de la reforma constitucional de 2014, y que se concreta en la Ley General de
Transparencia, trajo consigo nuevas figuras de defensa en favor de los
solicitantes, entre ellos destacan el recurso de inconformidad así como la
facultad de atracción.
Recurso de Inconformidad
En cuanto al recurso de inconformidad, es un medio de defensa de las
personas antes las resoluciones de un organismo garante local,
concretamente de aquellas que pueden ocasionar un perjuicio jurídico y que
no le garanticen el ejercicio de su derecho de acceso a la información; en este
sentido, procede contra las resoluciones que confirmen o modifiquen la
clasificación de la información y; contra las resoluciones que confirmen la
inexistencia o negativa de la información (por negativa de acceso a la
información la Ley señala que deberá entenderse como la falta de resolución
de los Organismos garantes dentro del plazo previsto).
Las resoluciones de este medio de impugnación por parte del Instituto, podrán
desechar o sobreseer, así como confirmar, revocar o modificar la resolución
del organismo local. Asimismo, señala que las resoluciones serán definitivas e
inatacables para el órgano o sujeto obligado de que se trate.
Facultad de atracción
Por lo que hace a este mecanismo, resulta un medio excepcional en el control
de la legalidad, para atraer asuntos que inicialmente no son de competencia
17
originaria del INAI, pero que al analizarlos, revisten características de interés y
trascendencia. Así, el Instituto, podrá de oficio o a petición fundada de
cualquier organismo garante local, conocer de los recursos de revisión que
cumplan con esas características.
De acuerdo a la Ley, el Instituto emitió y aprobó los lineamientos necesarios
para el ejercicio de sus atribuciones en la sesión ordinaria del Pleno,
celebrada el pasado jueves 5 de noviembre. En dichos lineamientos el INAI
recupera los criterios de interés y trascendencia desarrollados por la Suprema
Corte de Justicia para el ejercicio de su propia facultad de atracción,
entendiendo por el primero cuando la naturaleza jurídica o fáctica del recurso
de revisión, reviste un interés de gran relevancia por la gravedad del tema, y
cuando sea fundamental para la protección del ejercicio del derecho de
acceso a la información o protección de datos.
Por cuanto hace al supuesto de trascendencia, se deberá entender cuando la
materia del recurso de revisión es de tal excepción, novedad o complejidad
que su resolución podrá repercutir de manera sustancial en casos futuros, o
bien, que supondría la fijación de un criterio jurídico sobresaliente.
Debe subrayarse que el ejercicio de esta facultad no busca propiciar la
intervención del INAI sobre cualquier asunto o resolución de los organismos
locales, sino excepcionalmente sobre las resoluciones de los recursos de
revisión que por sus peculiaridades merezcan de una interpretación e
intervención decisoria del Órgano Garante Nacional.
Al igual que con el recurso de revisión, las resoluciones que recaigan a los
asuntos derivados del recurso de inconformidad y del ejercicio de la facultad
de atracción por parte del órgano garante nacional, serán susceptibles de ser
impugnadas por el particular ante el poder judicial de la federación mediante
el juicio de amparo indirecto.