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Razones burocráticas ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano?

Razones burocráticas¿Cómo hacer eficiente al servidor

público peruano?

Carlos Trelles Sarazú

Mayo 2009

Pontificia Universidad Católica del Perú

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Carlos Trelles Sarazú (Lima, 1975) es magíster en administración y políticas públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas de México (CIDE) y licenciado en ciencias de la comunicación por la Universidad de Lima. Cuenta con estudios de economía en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ha trabajado en diferentes instituciones del sector público peruano y realizado labores docentes en las principales universidades del país. Actualmente se desempeña como consultor en temas de reforma burocrática del Estado e imparte clases en la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha colaborado con las páginas de opinión de los principales medios escritos locales.

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A mis padres


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Índice

Introducción

1. El Estado y su dimensión burocrática.

2. Razones de Estado.

3. El peso de los antecedentes.

4. El mito de las reformas

5. ¿Cómo hacer eficiente la burocracia peruana?

5.1. Antecedentes

5.2. Diagnóstico

5.3. Prescripción

Post-scriptum

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Introducción

Pese a las convicciones metodológicas del autor, este texto no quiere confirmar una relación causal. Si así fuera, sería un reto mucho más difícil: tendría aquí que indicarse una conjetura a explorar y desplegarse un trabajo de campo de considerable dimensión. Tampoco es un ensayo como los de antes, donde se pretende una gran narrativa e imágenes sugerentes. Es más bien un recuento sencillo y una propuesta a partir de una reflexión abierta así: ¿cómo hacer eficiente al servidor público peruano?

Dicha interrogante no busca ser respondida desde el aserto definitivo, pero sí con algunas certezas que han ido apareciendo a lo largo de dos años de revisión documental, conversaciones con servidores públicos y especialistas, y observación de la experiencia internacional.

Lo anterior se pretende construir tomando tres caminos complementarios: mediante una indagación sobre la naturaleza funcional del Estado y su dimensión burocrática, explicando los beneficios de contar con una burocracia eficiente y con un acercamiento a las reformas burocráticas de otros países en Europa y en la región latinoamericana. En el último apartado, y después de analizar las dificultades inherentes


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de los proyectos de reforma, se ensaya un análisis y una prescripción en torno al caso peruano.

Este escrito espera, además, contribuir a la casi inexistente bibliografía peruana sobre el asunto y promover, en el debate académico, periodístico y político, el impopular tema de la burocracia y sus posibles mejoras.

Es importante añadir, finalmente, que el presente documento fue terminado en octubre del 2008, y que desde entonces han ocurrido algunos cambios en el sistema burocrático peruano, lo que ha hecho necesaria la incorporación de un breve post-scriptum.

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Cuando se habla de reforma del sector público, en cualquiera de sus variantes, es indispensable definir administrativamente la noción de Estado, de tal manera que los cambios que a partir de esta descripción se planteen puedan discutirse con facilidad. Las preguntas filosóficas sobre qué es y qué hace esencialmente el Estado - usualmente relacionadas a dominios éticos o constitucionales - pueden abrir una reflexión sobre sus atribuciones y su relación política con la sociedad, pero la operatividad estatal es más pasible de ser descrita desde la experiencia administrativa y la realidad histórica1. Y en todo caso, será más útil acercarse al asunto de la burocracia desde un tratamiento funcional y organizacional que aquí se ofrece.

Una aproximación bastante puntual al tema de los procedimientos constitutivos del Estado es la realizada por Oszlak (2001), para quien

1 La reflexión filosófica y jurídica del Estado moderno que inicia Hobbes dio origen a todo un linaje de pensadores liberales que, por el hecho de buscar un equilibrio entre las libertades individuales y la soberanía estatal, legitima su existencia. Esto permite que, desde finales del siglo XIX, se discuta con mayor énfasis la operatividad del Estado, tanto en la economía como en los estudios de administración pública.

El Estado y su dimensión burocrática

Capítulo 1


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la institución pública tiene cuatro maneras de penetración fundacional. Para decirlo en imágenes: un Estado ha terminado de poner su bandera en un territorio cuando es capaz de maniobrar satisfactoriamente las siguientes acciones:

1. Penetración cooptativa: El Estado se acerca y condiciona a las élites políticas, militares y económicas paralelas al centro operativo del país. La idea aquí es que el Estado logre un acuerdo permanente en el largo plazo, aunque no necesariamente estático. Con el paso del tiempo, estas complicidades dejarán su lugar, al menos parcialmente, a formas legítimas de elección de autoridades.

2. Penetración represiva: A través de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, el Estado se hace presente en una basta geografía.

3. Penetración material: Una vez instalado, el Estado empieza a organizar la vida de la sociedad en la que se ha emplazado, a través de regulaciones legales, de sus obras en infraestructuras, de sus programas de bienestar y de su acción burocrática.

4. Penetración ideológica: Además del despliegue físico, el Estado debe iniciar un lento camino relacionado a la consolidación de su legitimidad, lo que hace a través de la creación y difusión de valores, símbolos y discursos nacionales.

Es preciso observar que, aunque es difícil definir una cronología en estos cuatro movimientos generativos de orden estatal, es probable que los dos primeros inicien su recorrido poco antes que los segundos. Es cierto también que, con el paso del tiempo y si la empresa es relativamente exitosa, la trama ideológica se alimenta de los otros tres contenidos, y pone en entredicho cualquier supuesta ordenación en la que la producción simbólica ha empezado en la parte final del acto fundacional del Estado.

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Una vez que el Estado ha consolidado las acciones mencionadas, y cuando ya está poniendo en práctica su quehacer de gobierno a través de las autoridades, debe también consolidar su creación a través de dos acciones distintivas del contexto, pues se existe en un entorno a partir de una identidad compartida y del reconocimiento de las diferencias. El primer acto es la legalización de la supremacía estatal frente a otros controles informales extendidos en el territorio, como el poder económico, la entidad religiosa o la acción social organizada, y el segundo es el reconocimiento de soberanía por parte de otros estados, con quienes se debe establecer relaciones diplomáticas. A partir de entonces, puede decirse que un Estado existe y está preparado para su quehacer cotidiano2.

Visto lo anterior, es posible pensar en cómo el Estado realiza su despliegue diario, lo que no debe hacernos perder de vista que el establecimiento estatal se realiza de manera permanente, aún cuando el objetivo de los actos gubernamentales corrientes no sea fundacional en los términos de penetración arriba descritos.

Para aprehender la estatalidad cotidiana y acercarnos a la noción de reforma del Estado será muy productivo mirar el fenómeno a través de tres dimensiones: política, económica y burocrática. Debe quedar claro que estas extensiones funcionan de manera paralela y que plantear una cronología o un orden de importancia al respecto tiene, usualmente y a veces escondida, una carga ideológica o una voluntad política.

La dimensión política del Estado se deduce de manera casi inmediata. Para lograr gobernabilidad, calidad de representación y consenso en una sociedad es indispensable que la configuración político-institucional

2 ¿Cuántas de estas instancias instauradoras han sido concluidas por el Estado peruano? Esta vieja pregunta podría permitir largas reflexiones sobre la historia del Perú contemporáneo. De algún modo lo que mal empieza mal acaba, como indica el aserto popular. El principal problema, sin embargo, no está en el mal acabar del proyecto nacional - que difícilmente puede verse como concluso - sino en el mal funcionar del país que, a ratos, lleva a pensar en su inviabilidad.


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del gobierno sea la adecuada. Representación en el sentido de tener autoridades que intenten resolver problemas que conciernen a los ciudadanos, y consenso con respecto a cuáles son estas tareas y sus soluciones más eficientes. Es decir, se espera que las formas político-institucionales a través de las cuales se legisla y se coordina la ejecución de las políticas públicas incentiven a que quienes detentan el poder político y legal puedan tomar acuerdos de largo plazo en torno a las necesidades ciudadanas. Es evidente que el buen ejercicio de gobierno y la propensión al diálogo concertador por parte de la clase política están sujetos, en gran parte, a las cualidades morales y la vocación de servicio de sus actores, sin embargo, estas dos condiciones trascienden la capacidad operativa del Estado y más bien responden, en primera instancia, a factores de corte cultural e histórico.

Un autor que ha explorado con prolijidad - además de muchos otros3 - el tema de la dimensión política del Estado y sus alternativas de buen funcionamiento es Giovanni Sartori (1994), para quien el entramado político-institucional del Estado es una suerte de maquinaria factible de ser operada a través de un ejercicio de corte ingenieril, en el que la puesta en funcionamiento de una de las piezas genera resultados - no del todo previsibles - en el resto de la estructura o, al menos, incentiva el movimiento de los componentes hacia determinado destino. Así, dicho engranaje político estaría conformado por tres grandes grupos de instituciones y normas legales interdependientes: el sistema electoral, el sistema de partidos políticos y el sistema de gobierno. Es claro que no existen recetas para este diseño político del Estado y que los diferentes países han construido su edificio constitucional a partir de sus necesidades y puntos de partida específicos.

Con respecto a la dimensión económica del Estado, hay que decir que esta extensión del cuerpo estatal define el margen de acceso del

3 Quizá una entrada inicial al tópico pueda complementarse con la bibliografía de Arent Lijphardt y con los trabajos de Dieter Nohlen. Ambos, como se sabe, son clásicos contemporáneos en el tema en mención.

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sector público a la actividad del mercado. Aquí la pregunta inicial que el reformador debe responder es: ¿hasta dónde y de qué manera el Estado puede intervenir? O en todo caso: ¿quiénes realizan las labores productivas dentro de un país? ¿El Estado, el mercado o ambos? Y las respuestas tendrán la forma que la doctrina económica adoptada por el gobierno defina. Se deduce de lo anterior que un régimen político que opera bajo los parámetros ortodoxos o neoclásicos de la economía posiblemente intente construir un Estado de funciones mínimas dedicado a garantizar la dinámica competitiva del mercado y, quizá, a corregir algunos de sus desperfectos sociales. Mientras tanto, un régimen cuyo espíritu económico se encuentre más cercano a posturas heterodoxas, posiblemente busque garantizar los derechos sociales de los ciudadanos y, como consecuencia de ello, quiera tener una mayor intervención en la dinámica de oferta y demanda que conforma el juego de mercado. Hay, desde luego, una serie de posturas intermedias y mixtas que, en la práctica, caracterizan a la mayor parte de las naciones del mundo4.

Finalmente, la dimensión burocrática del Estado es el armazón hacia dónde está dirigida la pregunta que subtitula el presente escrito. Si alguna interrogante define esta dimensión es la de cómo hacer eficiente la labor de los recursos humanos del Estado. Puede hablarse de eficiencia en términos de la dimensión económica o de la dimensión política del Estado, porque ambas tienen objetivos que deben conseguirse al menor costo posible, pero cuando se pregunta sobre cómo hacer eficiente al aparato estatal, de una manera general, es usual pensar en sus cuadros burocráticos, puesto que el buen desempeño de éstos es transversal a todos los quehaceres del sector público y, por lo tanto, una condición necesaria para implementar cambios de todo tipo. De hecho, los grandes

4 Quien quiera conocer los fundamentos doctrinarios de la economía neoclásica u ortodoxa, cuyos orígenes se remontan al siglo XIX tardío, debe acercarse a la obra de William Stanley Jevons, Carl Menger y Leon Walras. Una mirada más contemporánea del Estado mínimo - no precisamente neoclásica - es la de Frederich Hayek. Por el lado heterodoxo, el referente inevitable es John Maynard Keynes, cuyo aporte teórico inspiró los Estados de bienestar europeos.


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objetivos de Estado casi siempre se definen bajo los parámetros de las otras dos dimensiones - política y económica - mientras la dimensión burocrática del Estado es, de alguna manera, un agente facilitador o intermediario para la consecución de los objetivos de aquellas.

Otra diferencia fundamental entre la dimensión burocrática del Estado y las otras dos mencionadas es la dirección de los objetivos. Mientras la dimensión política y la económica siempre fijan objetivos que afectan a grupos humanos que están fuera del Estado - los electores - la dimensión burocrática tiene dos tipos de fines: los internos, que se dirigen a la situación organizacional de su personal y las leyes que rigen dicho orden, y los externos, que tienen que ver con el contacto de las dependencias públicas con la ciudadanía. La bipolaridad de objetivos mencionada da un carácter muy problemático a la dimensión burocrática del Estado, puesto que la falta de contacto con agentes externos en una buena parte de sus acciones5 hace perder la posibilidad de evaluadores neutrales y exigentes de las mismas. Una mala decisión económica o política puede terminar desestabilizando a un gobierno a través de una agresiva protesta pública, mientras una mala decisión burocrática - a nivel interno - sólo puede incrementar, si acaso, el viejo fastidio que las sociedades tienen frente al aparato público.

Como fuere, es claro que tratamos asuntos relacionados al desempeño laboral de individuos en entornos colectivos organizados, y ésta es la principal particularidad de la trama burocrática descrita, como se verá largamente en adelante.

Una manera en desuso e inmediata de explicar el funcionamiento de las burocracias está relacionada con el origen político de las mismas. Es decir, la naturaleza política de una forma de gobierno determinaría

5 Un registro visual de esta estructura bipolar son los organigramas de las instituciones públicas, que presentan un grupo oficinas denominada órganos de apoyo, que están destinadas a operar el orden interno de las dependencias, y otro llamado órganos de línea, que más bien intentan hacer efectivas las funcionas oficiales de la organización.

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el tipo de administración pública que se instaura. Ferrel Heady (2000), presenta una tipología en la que un Régimen Político Personalista pre-liberal, en el que hay un Estado Soberano e intrusivo para todos los efectos, genera una Burocracia de Sirvientes, mientras un Régimen Político Pretoriano, en el que no hay Estado, origina un Sistema Burocrático de Despojos. De otro lado, un Régimen Político Ideológico no Democrático, en el que el Estado puede ser Soberano, Corporativo o Partidista, produce, consecutivamente, una Burocracia Mecánica, una Burocracia Corporativa de Rechts-staat o una Burocracia Partidista. Y, finalmente, un Régimen Político Liberal y Democrático, en el que no hay Estado predominante, constituye una Burocracia Legal-Racional.

Un acercamiento similar, aunque más definido y evidente, es el de Cleaves y Scurrah (1984), quienes postulan la existencia de una Burocracia Centralista, cuyo sistema decisorio es altamente centralizado e impenetrable para elementos políticos externos al partido de gobierno; de una Burocracia Corporativa que, además de centralizada, es abarcadora en el sentido de cooptar verticalmente a la sociedad organizada; y de una Burocracia Liberal, en la que el poder, a parte de ser democrático, legal y legítimo, se encuentra disperso internamente y descentralizado exteriormente en su afán de hacer pluralistas las decisiones y en su intento de articular las demandas de los diferentes sectores de la sociedad.

Como puede observarse, las dos taxonomías descritas no siempre tienen límites claramente trazados entre sus tipos propuestos. Lo importante hasta aquí, en todo caso, es dar muestra de algunos intentos de explicar el comportamiento burocrático del Estado a partir del régimen político que lo soporta.

Será útil, sin embargo, observar que tanto en la clasificación de Heady (2000) como en la de Cleaves y Scurrah (1984) pueden partirse las matrices observadas en dos tipos de burocracias, las que funcionan


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dentro de un régimen político democrático-liberal contemporáneo y las que operan dentro de un régimen vertical centralista de espíritu cuasi-militar o claramente castrense. Y será rentable el ejercicio porque es a partir de las primeras que este estudio pretende preguntarse cómo hacer eficientes las burocracias. Lo anterior debido a que el caso peruano presenta dicho contexto político y porque, además, las maneras de explicar el comportamiento burocrático desde las teorías organizacionales vigentes parten de un contexto democrático-liberal y, por lo tanto, el régimen político pierde relevancia como variable causal o explicativa.

El referente más lejano de los estudios burocráticos contemporáneos, de fines del siglo XIX, es sin duda Max Weber (1974), quien instaura una tradición organizacional en la que la racionalidad instrumental - definir un objetivo, encontrar la forma de alcanzarlo y lograrlo sin fricciones determinantes - es un atributo innato de las personas que conforman el aparato estatal. Como consecuencia de ello, la burocracia es un colectivo capaz de controlar el ambiente interno y externo con el fin de lograr sus metas, porque está compuesto por individuos racionales. Se ha llamado a esta corriente Paradigma legal - racional.

La propuesta esgrimida por Weber indica que, con el fin de optimizar los resultados de la entidad pública, estos funcionarios deben conformar un cuerpo permanente y ser aislados para evitar su corrupción - la influencia de intereses externos se entiende nociva - así como evadir todo tipo de situaciones en las que aflore el componente emocional al momento de tomar decisiones. La idea es que a través de un sistema de reglas legales, neutrales y permanentes es posible garantizar la eficiencia de los individuos. Este conjunto de normas debe construir, además, un sistema jerárquico centralista en el que los superiores se dediquen a planificar y eviten todo tipo de discrecionalidad en la acción de los elementos inferiores.

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Este tipo de propuestas tiene correlatos en otras latitudes. En 1887, quien fuera luego presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson (2000), publica El estudio de la administración, donde plantea que debe haber una definitiva separación entre las labores políticas y las administrativas, con el fin, nuevamente, de evitar influencias ajenas a los fines burocráticos: los políticos deciden qué hacer y plantean los fines, los técnicos ejecutan y escogen los medios.

En ese mismo camino, algunas décadas después, Luther Gulick (1937) reafirma dicho ímpetu jerárquico y cierta descentralización de las acciones especializadas aunque no de las decisiones, y en un intento de sistematizar los procesos plantea un esquema denominado POSDCORB6, que consiste en un recetario que toda organización debe respetar para asegurar los resultados esperados. Hay, asimismo, una fuerte influencia de Friedrich Taylor en este espíritu, quien bajo el prurito de la eficiencia empresarial publica, en 1911, Principios de la administración científica (1990), estudio en el que trata de dar carácter de ciencia a un conjunto de recomendaciones destinadas a optimizar las labores industriales.

Como puede observarse, hay en los tiempos descritos un consenso weberiano en torno a la superioridad técnica de la burocracia frente a otro tipo de colectividades, en el sentido de que el orden normativo puede erradicar de los individuos toda cuestión emocional y de tradición cultural al momento de su quehacer laboral, de tal forma que los resultados organizacionales puedan ser calculables y, por lo tanto, predecibles. Pero no sólo el carácter técnico de los burócratas puede garantizarse a través de un sistema legal adecuado, sino también una postura ética en la que, gracias al aislamiento político mencionado arriba, los individuos serán capaces de cumplir sus obligaciones - precisadas en normas neutrales - con un muy alto grado de lealtad. Hay, en última instancia, una gran confianza en el sentido del deber de los individuos, cosa que será puesta en tela de juicio por estudiosos posteriores.

6 Planning, Organizing, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting, Budgeting: POSDCORB.


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Un segundo linaje de pensadores, que empiezan a publicar a partir de la década del sesenta y que tienen posturas claramente contrapuestas a las weberianas, son los defensores de la Teoría de la elección racional. Ellos rechazan la posibilidad de que los funcionarios públicos, a través de un conjunto de normas supuestamente neutrales, puedan adquirir un fuerte compromiso institucional, pues su naturaleza racional está al servicio de fines egoístas, como en la mayoría de individuos.

Esta postura tiene el lejano antecedente de la filosofía utilitarista, en la que la experiencia - por lo tanto los resultados favorables para uno mismo - y no la reflexión abstracta configura el comportamiento de las personas. De esta forma, el interés de la comunidad es la suma de apetitos individuales y no el bien común o la voluntad general, que es más bien un proceso razonado y de conjunto. Así, si la elección individual es la base de toda acción colectiva, la polaridad de intereses y el conflicto serán inherentes a toda organización.

La propuesta de estos pensadores sostiene que se debe asumir la propensión individualista de los burócratas y no tratar de erradicarla a partir de una normatividad, pues esto es imposible dada la naturaleza calculadora del ser humano7. Buchanan y Tullock (1962), por ejemplo, aseguran que sólo se puede dirigir la acción a través de un sistema de incentivos que acerque la búsqueda privada con el bienestar colectivo, lo que va a ampliar la libertad de los individuos - su margen de acción organizacional - y por lo tanto su creatividad.

Otro de los nombres relevantes en esta escuela es Vincent Ostrom (1973), quien niega la separación entre política y administración, puesto que en todo juego de intereses individuales hay un espacio para la acción política, dado que no siempre coinciden los objetivos de los agentes y, ante la falta de fórmulas definitivas de convivencia, es necesaria la negociación.7 En los estudios sociológicos, esta forma de analizar la realidad a partir de los individuos y su

contextura moral se ha denominado Individualismo metodológico.

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Un elemento que dilata esta zona de inevitables juegos políticos es la disposición descentralista de esta corriente de pensamiento, que busca dispersar la autoridad y acercar la burocracia a los receptores de los beneficios - los ciudadanos - de tal forma que haya controles externos al desempeño estatal. A diferencia de Weber o Wilson, que quieren dividir el poder únicamente para especializar labores pero no para romper la jerarquía de superiores e inferiores ni para permitir la opinión de la ciudadanía, Ostrom (1973) considera que la descentralización de las decisiones produce mejores resultados y menor tendencia a la corrupción, a pesar del costo que a nivel de control político e institucional se puede tener que pagar. Para Ostrom (1973) la opción weberiana no sólo está imposibilitada de impedir los vicios burocráticos sino que los genera a partir de su encapsulamiento interno y externo8. Weber (1974), sin embargo, considera que estos desperfectos ocurren marginalmente y pueden restringirse aún cuando son parte de la naturaleza burocrática esencial.

Hay que notar, sin embargo, que en esta escuela de pensamiento no se rompe con la idea de racionalidad instrumental, pues los individuos tienen coherencia en sus decisiones y capacidad de ordenar sus preferencias, además de siempre querer maximizar sus beneficios, de manera similar al homo economicus9. La digresión se dirige, más bien, al carácter ético del burócrata y a la predictibilidad organizacional, en la que no se confía tanto, como ocurre en el viejo paradigma weberiano. Sin embargo, esto no implica que deba dejar de perseguirse el planeamiento, sino que debe pretenderse con otra fórmula: para intentar cierto orden se

8 Para algunos autores como Niskanen (1971) el paradigma legal - racional es más bien la coartada de burócratas que quieren proteger sus intereses a través de una compleja red de normas, de sistemas presupuestarios no abiertos al público y de sistemas de empleo donde el argumento del aislamiento de un cuerpo profesional asegura un puesto de trabajo per-manente. También es un discurso que les permite - a las dependencias - seguir recibiendo dinero del erario con aprobación del Congreso, puesto que los representantes electos nunca cuentan con toda la información necesaria para evaluar el rendimiento de los montos que se otorgan a las dependencias públicas. Como se ve, toda una teoría de la conspiración.

9 El homo economicus es el sujeto arquetípico de la economía neoclásica de finales del siglo XIX, cuya relación con esta postura organizacional es directa.


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debe replegar la acción burocrática, que propende a no observar las demandas ciudadanas, a la rutinización conservadora y al callejón sin salida organizacional, lo que termina cercenando la naturaleza individual y productiva de la gente.

Bajo esta concepción de la administración pública, que se considera consecuente con la vieja tradición federalista de los padres fundadores de la nación norteamericana - Madison, De Tocqueville y Hamilton - el aserto ético de todo funcionario público es ser consciente de su naturaleza egoísta y maximizadora y, a partir de este reconocimiento, intentar servir a la ciudadanía.

Un tercer referente de reflexión es el denominado Neo-institucionalismo. Se trata de un cuerpo de pensamiento que, partiendo de la crítica general al modelo económico de competencia perfecta y sus supuestos, abarca una serie de campos de estudio con cuestionamientos algo disímiles. Aquí, sin embargo, interesa el neo-institucionalismo relacionado al análisis organizacional10.

Lo primero que hay que indicar es que esta postura trae consigo un pronunciado fatalismo frente a la acción de los operadores de políticas y de los analistas organizacionales: a partir del cuestionamiento de la inteligencia organizacional y, además, de la racionalidad instrumental

10 Hay un neo-institucionalismo microeconómico cuyas críticas centrales se dirigen al modelo de competencia perfecta y al supuesto sistema de información simétrico entre los agentes económicos (Miller, 1992). Los estudiosos afirman que se necesitan instituciones públicas para regular los resultados socialmente perjudiciales de la competencia imperfecta (Knight, 1992). Otro grupo propone que los agentes económicos requieren de una entidad colectiva o empresa privada para disminuir sus costos de transacción (Coase, 1996) y el riesgo de sus acciones (Williamson, 1975), y también de los derechos de propiedad para estabilizar la búsqueda productiva (Alchian y Desmetz, 1973). Luego hay otro neo-institucionalismo relacionado a la economía política y a la historia económica, en el que se sostiene que los individuos crean las instituciones económicas a partir de sus intereses (Knott y Miller, 1987) y al mismo tiempo son influidos por las instituciones en las grandes decisiones históricas (North, 1993). Finalmente, hay un neo-institucionalismo, quizá sociológico, que intenta descifrar la generación de los grupos a partir del contexto y la naturaleza de sus motivos (Olson, 1992). Todos ellos tienen algún tipo de relación con el neo-institucionalismo organizacional, pero al mismo tiempo son diferentes.

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de los individuos, la posibilidad de obtener buenos resultados en la empresa colectiva disminuye considerablemente.

El primero en cuestionar la racionalidad instrumental, en la década de los cuarenta, es Herbert Simon (1988). Para este autor, que luego sería Nóbel de Economía, los individuos no cuentan nunca con información completa al momento de tomar decisiones y, además, deducen a partir de la experiencia y no de la razón, lo que hace que sus decisiones estén inducidas al error o no necesariamente sean óptimas y objetivas. Además de lo anterior, Simon (1988) postula que los agentes organizacionales no son capaces de definir un fin preciso y, sobre todo, de perseguirlo en el largo plazo, sino que muchas veces este fin se convierte en un medio para otro fin, producto de un cambio de contexto o simplemente de una distracción colectiva. Los individuos, infiere Simon (1988), cuentan con una racionalidad limitada11.

Asimismo, el autor mencionado plantea que la organización es una dinámica social donde no sólo la racionalidad y las decisiones oficiales definen los comportamientos individuales, sino también las cuestiones culturales y emocionales. Y que a partir de estas influencias aleatorias registradas en la memoria es que el individuo, en muchas ocasiones, toma decisiones antes de analizar concienzudamente los problemas a enfrentar. En ese sentido, hay una margen de error decisional imposible de controlar por más esfuerzos que se haga.

Lo descrito hace que esta mirada conceptual ponga en entredicho el carácter predictivo del Paradigma weberiano, pero de una manera más aguda que la Escuela de la elección racional, porque mientras ésta última plantea que sí se pueden predecir los comportamientos individuales - desde el egoísmo - aunque no del todo las acciones colectivas, el Neo-

11 Una reflexión muy didáctica sobre los tipos de racionalidad humana se encuentra en Naturaleza y límites de razón humana de Herbert Simon (1989). El autor descarta la racionalidad instrumental e infinita como mecanismo decisional - le llama olímpica de manera sugerente - e indica que el ser humano parecer estar conformado por una razón bastante más modesta, básicamente adaptativa y que hace uso recurrente de la intuición.


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institucionalismo sostiene que tampoco la razón individual es todo lo eficiente y predecible que se piensa, aún si aceptáramos - cosa que no hace el Neo-institucionalismo - su búsqueda inevitable de beneficios propios. Así, el margen de impredecibilidad aumenta considerablemente, pues la vocación prescriptiva del hacedor de políticas debe pasar de un intento de maximizar beneficios y controlar situaciones a una tentativa de satisfacción parcial muy moderada frente a contextos complejos.

Pero lo anterior no es todo. El acercamiento del Neo-institucionalismo al asunto organizacional ha generado una serie de conceptos entre los que destaca la instalación natural de rutinas comportamentales en las organizaciones (March, 1988) como consecuencia de la sistematización de soluciones supuestamente exitosas y de la necesidad de control. Estas peformances reiteradas, desde luego, dificultan la pretensión de generar un cambio o reforma. También debe mencionarse la noción de isomorfismo institucional: las entidades tienden a tomar decisiones similares y a parecerse. Lo anterior producto de la experiencia de los decisores, la incertidumbre y la profesionalización del consultor organizacional contemporáneo.

Los neo-institucionalistas proponen, diferenciándose de weberianos e individualistas racionales, que el ambiente organizacional debe generar un clima de confianza y horizontalidad, de tal forma que los individuos - no siempre egoístas - activen sus mecanismos solidario-colaborativos y pueda disminuirse, gradualmente, todas las fricciones que impiden el acercamiento a la razón en cualquiera de sus grados y formas. Entonces, se estará construyendo un espacio propenso al planteamiento claro de la duda colectiva y a la búsqueda de consensos a la hora de resolverla12.

Y en lo referente a la jerarquía vertical del paradigma burocrático, los neo-institucionalistas (Brunsson y Olsen, 2007) son más proclives a la descentralización de los controles decisorios, precisamente en la 12 Un referente lejano de esta mirada ambientalista es The Fucntions of the Executive, obra de

inicios de siglo de Chester Barnard.

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búsqueda de un escenario en el que las formas persecutorias de mando dejen su lugar a otras maneras menos conminatorias.

En el siguiente cuadro se resumen las diferencias fundamentales entre las tres posturas organizacionales descritas13:

Racionalidad del servidor

Sentido ético del servidor

Deseo pre-dictivo del modelo

Grado de descentrali-zación

Prescripción

Paradigma legal – racional

Ilimitada instrumental

Comprome-tido

Absoluto Muy bajoContexto legal rígido

Teoría de la elección racional

Ilimitada instrumental

Egoísta Mediano AltoSistema de incentivos

Neo-institu-cionalismo

LimitadaDepende del entorno

Bajo AltoEntorno de confianza

Fuente y elaboración: propia

Visto lo anterior, se puede empezar a pensar en cómo y qué se tendría que hacer para volver eficiente a la burocracia peruana. En realidad, la pregunta puntual es: ¿con cuál de los tres modelos nos casamos para lograr el gran objetivo? O, en todo caso: ¿qué elementos de cada uno de ellos tomamos?

Antes de seguir reflexionando sobre el fenómeno burocrático, es importante observar que los límites entre las dimensiones estatales descritas atrás son difusos y en muchos casos los procesos de reforma abarcan más de una dimensión. Un ejemplo útil es el de las políticas de competitividad, necesarias bajo todo modelo económico. En principio, 13 Una corriente de pensamiento que ha aportado mucho a la reflexión organizacional es la

Teoría de sistemas. No ha sido aquí descrita porque no tiene una prescripción ni una predic-tiva muy definidas aunque sí una enorme capacidad analítica. El objetivo de esta aproxima-ción, cuando se acerca al fenómeno burocrático, es describir cómo las organizaciones y los individuos que la conforman sobreviven, evolucionan y se estabilizan a partir de su perte-nencia a un sistema general sin el cual es imposible explicar cualquier contexto de la realidad social. Quien esté interesado en esta corriente puede revisar las muy estudiadas obras de Talcott Parsons y Nikklas Luhman, desde la sociología, y la de Humberto Maturana desde la biología.


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éstas corresponden a la dimensión económica del Estado y pueden ser denominadas reformas económicas. Sin embargo, al tratarse de un esfuerzo destinado a incrementar el potencial de desarrollo de un país, podrían involucrar tareas como la simplificación de trámites administrativos para facilitar las iniciativas de inversión, la expansión de infraestructura vial o las mejoras educativas. Si esto eso así, las políticas de competitividad serían también una reforma correspondiente a la dimensión burocrática del Estado.

Otro ejemplo de similar naturaleza son las políticas de descentralización, en las que se involucra las tres dimensiones del Estado: en primer lugar, la dimensión política que define la naturaleza de los gobiernos federativos y la ingeniería constitucional que los asimila y diferencia, en segundo lugar, la dimensión económica que establece las atribuciones financieras de cada región y sus políticas tributarias y, en tercer lugar, la dimensión burocrática que propone el arreglo organizacional que garantiza la eficiencia de los recursos humanos en cada circunscripción. También pueden mencionarse, como casos de difícil clasificación, reformas especializadas como la del poder judicial, sectoriales como la gestión de la salud o multisectoriales como la reorganización del Poder Ejecutivo, casos en los que se mezclan dos y hasta tres dimensiones del Estado.

Finalmente, y para cerrar este esfuerzo de definición funcional del Estado, debe indicarse que, en el caso peruano, sólo la dimensión económica ha tenido procesos de reforma sostenidos en el tiempo y de cierta consistencia interna en cuanto a sus valores doctrinarios. Es cierto que hay aún muchos temas pendientes en dicho camino de reforma, pero también es verdad que, desde inicios de los noventa, todos los gobiernos peruanos han aportado al esfuerzo de consolidar un modelo de desarrollo basado en los beneficios - y disfunciones - del mercado. Las otras dos dimensiones, la política y la burocrática, han estado carentes de esfuerzos coherentes y bien planificados en nuestra

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historia republicana. La primera, apenas se ha rotulado como política de reforma, y la segunda ha iniciado recién, luego de un tercer impulso en los últimos dieciocho años, un despegue cuya concreción y efectos iniciales están por verse.


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Además de la carga ética del concepto Razón de Estado, en la que el alto funcionario de gobierno debe siempre pensar en el bienestar colectivo incluso antes que en el propio, el término implica una conducta en la que el estadista debe estudiar, meticulosamente, el ambiente en el que opera y de ahí extraer las premisas que soportan su obra. Así, debe entenderse que los altos cargos públicos no están sometidos a una racionalidad unívoca en la que sus decisiones forman parte de una lista de quehaceres - a pesar de que las experiencias históricas a veces lo sugieren - sino que están sujetos a un pensamiento estratégico en el que todas las acciones merecen justificaciones de considerable gravedad. Preguntarse por las razones de Estado que están detrás de las reformas burocráticas es, entonces, un ejercicio inevitable.

Desde una mirada cívica, lo primero que debe pensarse a la hora de justificar las mejoras burocráticas es que el aparato estatal nos pertenece a todos, a los ciudadanos y a los empleados públicos, porque todos aportamos a su funcionamiento a través del pago de impuestos. Los sueldos, los gastos operativos y los ahorros de la institución pública

Razones de Estado

Capítulo 2


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son dinero del colectivo, por lo tanto, el buen funcionamiento de un ministerio o cualquier otra dependencia es algo exigible a todas luces, pues se financia con el presupuesto público14.

De otro lado, la sujeción de todo individuo con el aparato burocrático, no sólo como agente económico sino como actor social, hace indispensable que los servicios que brinda el Estado sean ágiles y precisos en cuanto a las necesidades del ciudadano. Si alguien desea emprender un negocio, realizar un cambio de personalidad tributaria, obtener una licencia de conducir o ejercer su derecho a voto, tiene que necesariamente pasar por las dependencias públicas e interactuar con los empleados del lugar. La suerte de la gestión del interesado depende, en gran porcentaje, de la calidad del servicio que brinda el personal de la oficina. La vida ciudadana, en general, y el estado de ánimo de todos los pobladores que conforman una nación están en clara relación con la calidad de sus servidores públicos. ¿Qué tipo de solución consensual puede haber, ante los inevitables conflictos de la acción colectiva, entre dos ciudadanos hartos de ser maltratados?

Desde un punto de vista más tangible, debe quedar claro que el Estado tiene que intentar incluir a todos los ciudadanos de un país a partir del servicio que brinda, y no sólo a un grupo de ellos. Si esto último no ocurre, porque el aparato burocrático no tiene capacidad profesional para atender la mayoría de demandas de todo el territorio que administra, habrá una inclinación al orden arbitrario en la atención de los problemas, bajo criterios que no responden a las verdaderas urgencias ni, en ocasiones, a la legalidad. Esta inoperancia burocrática propensa al

14 En un discurso ofrecido por el presidente Alan García a los funcionarios públicos, en marzo del 2008, se indicó que de los aproximadamente 60,000 millones de soles del presupuesto anual, 35,000 millones se gastan en sueldos, pensiones, bienes y servicios. De este monto, 25,000 millones está destinado al pago de funcionarios públicos en actividad, fuera de po-licías y maestros. Es importante indicar que, en adelante, muchas de las cifras presentadas son deducidas o tomadas de terceros por dos motivos: el primero es que no siempre existen datos oficiales relativos a la burocracia peruana y, el segundo, es que las pocas instituciones del Estado peruano que cuentan con información parcial pero útil no han realizado el trabajo de sistematización correspondiente.

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vicio administrativo fomenta el descontento ciudadano y es el principal motivo por el que los gobiernos se desestabilizan, pues de pronto se encuentran en un espiral crítico cada vez más grande en el que, ante el ofrecimiento gubernamental de más soluciones, aparece una mayor cantidad de problemas gracias a la acción política de la sociedad civil y a las maniobras de las fuerzas opositoras de turno. En pocas palabras: un aparato burocrático precario conspira contra la gobernabilidad.

Asimismo, una burocracia eficiente está directamente relacionada con los derechos políticos que son la base de la democracia. Además de la obligatoria representación que todo ciudadano debe tener y que garantiza a través de su voto, y del derecho a la participación y al control de autoridades, la democracia también es la posibilidad de ser elegido y, por extensión, de ser autoridad pública. Cuando una burocracia no introduce a sus filas a los mejores profesionales bajo criterios transparentes y públicos está atentando no sólo contra la mejora gubernamental sino contra el derecho democrático que todo individuo tiene de ser empleado público, siempre que sus antecedentes profesionales se lo permitan. Es, además, este proceso arbitrario de selección, un acto de corrupción, porque si el Estado es de todos, nadie puede tomar decisiones de carácter público bajo criterios que no corresponden al bienestar colectivo.

Finalmente, hay que indicar que existen varios estudios que han encontrado importantes hallazgos al momento de relacionar la existencia de una burocracia profesional con el desarrollo económico. Rauch y Evans (1999), por ejemplo, establecen esta relación causal aislando, en primer lugar, otro tipo de factores que también generan mejoras económicas - como las políticas sectoriales progresistas - y utilizando únicamente dos criterios para definir burocracia profesional: el reclutamiento de empleados a través de concursos de selección y la permanencia en el cargo bajo condición de mejoría en el rendimiento laboral. La conclusión a la que llegan los estudiosos es que, entre 1970


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y 1990, las naciones que han contado con una burocracia profesional - bajo los dos parámetros mencionados - han tenido un crecimiento económico per-capita mayor. Esto puede observarse en la siguiente gráfica:

Profesionalización burocrática y desarrollo económico

Más allá de los cuestionamientos metodológicos que puedan ensayarse frente a este tipo de trabajos estadísticos - dudas hay para todo - es inevitable prestar atención a la tendencia del gráfico y la relación entre las variables (burocracia profesional en la vertical y PBI per-cápita en la horizontal), pues de alguna manera es lógico esperar que un Estado que se toma tiempo en seleccionar sus cuadros de manera rigurosa será un soporte de vital importancia para los agentes productivos de un territorio.

Es importante considerar, también, que las reformas burocráticas no siempre son acciones gubernamentales cuyas justificaciones son meramente técnicas o científicas - no es ésa la naturaleza de las políticas

Fuente y elaboración: Rauch y Evans (1999)

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públicas - sino que gran parte de los discursos que la sustentan son de corte político. Lo que sí es un hecho histórico, en todo caso, es que los países que mejor suerte han tenido en el escenario internacional se han preocupado por mejorar su administración pública de manera permanente, gobierno tras gobierno.


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Si lo que se pretende es un esfuerzo de cierta consistencia, la pregunta abierta en el título de este escrito obliga a una breve revisión histórica sobre cómo se han intentado hacer eficientes las burocracias contemporáneas a través de las corrientes organizacionales descritas arriba: es decir, cuál ha sido el espíritu organizacional de aquellos intentos de cambio que se han llevado a cabo desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando las burocracias se empiezan a profesionalizar (Heady, 2000), hasta hoy. De lo anterior, se desprende la necesidad de definir el término eficiencia, que para este escrito será la propensión del empleado público a la mejora permanente en el cumplimiento de sus funciones en cualquier contexto administrativo en el que se encuentre15.

En términos bastante generales, se puede hablar de dos grandes ciclos 15 Esta aclaración sobre el contexto es importante por lo siguiente: para muchos comentaristas

locales el copioso sistema legal peruano impide que el burócrata tome decisiones rápidas y sensatas, y éste sería el primer problema a solucionar. Como se verá adelante, la sobrecarga legal es inherente a todas las burocracias, por más esfuerzos de simplificación normativa que se hagan. El reto es, más bien, formar cuadros que puedan sobreponerse a estas dificultades inevitables.

El peso de los antecedentes

Capítulo 3


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de transformación burocrática en el periodo en mención. El primero es protagonizado por procesos de reforma basados en la instauración de un Servicio civil de carrera que ocurren durante el siglo XIX16, y el segundo son esfuerzos relacionados a una corriente administrativa denominada Nueva gestión pública, cuyo desarrollo ocurre en los últimos 30 años, aproximadamente. Cada una de estas olas reformistas tiene directa relación con alguna de las teorías organizacionales explicadas líneas atrás, o en ellas se inspiraron. En ambos intentos transformadores, lo que se buscó fue la eficiencia administrativa a partir de cambios actitudinales en el empleado público.

La primera de ellas, la creación de un Servicio civil de carrera, usualmente intenta dejar atrás a un Estado clientelista - Estado botín o spoil system en la discusión académica - en el que los puestos de la administración pública son ocupados por los miembros del partido o facción que llega al poder (Pardo, 2005), restringiendo el acceso democrático de la ciudadanía a las labores públicas. Además, se espera que con los cambios promovidos los funcionarios públicos sean muy eficientes en sus labores técnicas y se conviertan en individuos cuya solvencia moral se distinga del resto de ciudadanos, pues están sirviendo a la nación.

Para lograr lo explicado en el párrafo anterior, los diferentes países introdujeron un sistema de acceso laboral al Estado en el que el concurso de mérito se convirtió en el único criterio de selección. Pero no sólo ello, un Servicio civil implicó la posibilidad de que el empleado que ingresara al Estado pudiese desarrollar una carrera profesional en la que se especializara técnicamente - mediante el apoyo institucional a

16 En cuanto al espíritu de los Servicios civiles, los orígenes se remontan a la consolidación de los regímenes constitucionales del siglo XVIII, en los que el empleado público deja de ser un servidor de la corona y pasa a ser un funcionario del Estado (Martínez, 2005). En efecto, el artículo 26 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano proclama que los ciudadanos deben poder ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos según la capacidad y sin otra distinción que las de sus virtudes y talentos”. Otro par-teaguas es la industrialización y la expansión del mercado, que requiere de un ente arbitral que, en este caso, es el Estado profesional.

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su capacitación - acumulara experiencia y desarrollara un sentido ético de su función, pues a través de la estabilidad laboral y de un sueldo garantizado quedaría exento de influencias exteriores negativas y más bien sería un agente políticamente neutral.

Esta lógica de aislamiento corporativo descrita hizo que los diferentes gobiernos decidieran imposibilitar el ingreso al Estado a puestos de mandos medios o altos, y que la única manera de convertirse en empleado público haya sido el concurso de ingreso desde muy joven - a escalafones laborales de bajo nivel - luego de un periodo de preparación para el ejercicio profesional. De lo contrario, si se hubiera permitido el ingreso a todos los niveles de la jerarquía, se habría roto la reclusión gremial prescrita, la estabilidad de los trabajadores que garantizaba su apego a las normas y su esperado compromiso ético. Es inevitable e ilustrativo pensar en una lógica militar aplicada, con matices, a elementos civiles.

Esta tendencia a la permanencia en el cargo público que evita el acceso de profesionales externos de la burocracia se puede rastrear en algunas definiciones genéricas del Servicio civil de carrera. El Diccionario de Administración Pública (1996) define el Servicio civil como un conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de la administración pública, proporcionando a su vez niveles altos de eficiencia y eficacia que redunden en el cumplimiento óptimo de sus objetivos.

Además de lo anterior, y en su afán de contrarrestar toda injerencia política, los Servicios civiles se constituyeron en instituciones impenetrables, en las que los empleados sólo podían ser evaluados por sus superiores, los que tenían serios límites en dicha tasación porque la estabilidad laboral prescrita casi nunca permitía la salida de personal ineficiente. No existe, en este arreglo institucional, la


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posibilidad de que algún agente externo, ciudadanos o sector privado, pueda exigir eficiencia de funciones, puesto que los empleados no están obligados a rendir cuentas a nadie que no sea el propio Estado y sus autoridades colegiadas. Era en realidad un sistema en el que, frente a una tensión inevitable de valores administrativos, se escogió -acaso inconscientemente- la variable orden y neutralidad frente a la de evaluación permanente y mejora del desempeño. No había, como se puede ver, estímulos muy prolijos a la eficiencia, pues los miembros del Servicio tenían el empleo asegurado.

Otra característica distintiva de los Servicios es la centralización de su funcionamiento, pues se pretende controlar a los empleados públicos y dejarles poco margen de discrecionalidad. La idea implícita es que un ente central pueda diseñar, desde arriba y con especialistas dedicados exclusivamente al planeamiento, la naturaleza de los puestos, los sueldos - a partir de la jerarquía y la antigüedad pero no del desempeño laboral- y todo aquello que permita, a través de normativas, regular y predecir escenarios futuros.

Este sistema, claramente influido por el Paradigma legal-racional weberiano, presenta algunas ventajas, como transformar las lealtades políticas del spoil system en lealtades institucionales, pues ahora se ha cerrado la posibilidad del ingreso laboral a través de la recomendación política. Evita, también, la remoción arbitraria del cargo, lo que es un efecto de justicia para los trabajadores públicos. Y genera memoria laboral a través de la estabilidad de funcionarios que transmitirán sus destrezas a las generaciones venideras. Todo lo anterior hace, en gran parte, predecible y calculable a la institución pública, pero recargando su inflexibilidad y resistencia al cambio como consecuencia de la rígida reglamentación. En pocas palabras: se pueden planificar los contextos futuros a partir de que el asunto de la eficiencia - tal como la hemos definido arriba - casi nunca presenta mejoras, pues el Servicio civil como institución produce, además de estabilidad, patologías burocráticas que

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impiden los perfeccionamientos.En general, estos procesos de profesionalización basados en el paradigma weberiano tomaron lugar, en diferentes países europeos, entre 1850 y 1950 (Martínez, 2005). El primer país que adopta un estatuto de la función pública es España, en 1852. Francia, por su parte, establece, en la era napoleónica, un modelo jerárquico sujeto a las decisiones políticas de la autoridad gubernamental, pero que le sirve hasta la promulgación de un estatuto relacionado a la función pública, promulgado en 1941. Algo parecido sucede en el caso alemán, cuyo más lejano antecedente es el sistema de Federico Guillermo I de Prusia, del siglo XVIII, basado en un estricto sentido del deber pero unido a una definitiva sumisión al monarca, que se consolida y modifica con la Ley Fundamental de Bonn, de 1949, y el desarrollo de posteriores marcos jurídicos.

Inglaterra, por su parte, en 1853 y a través del informe Norticote-Trevelyan, establece un convenio de neutralidad política entre los funcionarios, con el cual, a partir de 1855 se realizarían exámenes libres para el ingreso al Estado. Posteriormente, en 1870, la Comisión del Servicio Civil, creada 15 años antes, fue designada para llevar a cabo el reclutamiento profesional en todas las áreas de la administración pública. Asimismo, Estados Unidos ingresa a la profesionalización burocrática en 1883, con el Pendleton Act, que determina el abandono del spoil system como sistema de empleo. Durante el siglo XX, Holanda y Bélgica, en 1929 y 1937, respectivamente, instalan el Paradigma legal - racional en sus Estados. Italia, finalmente, establece un estatuto de la función pública en 1908.

Es relevante destacar que algunos autores, como Daussage (2002), consideran que existen dos tipos de Servicio civil, uno denominado de Empleo, y otro llamado de Carrera. En el primero, se rompe el principio por el cual los empleados solamente ingresan a niveles inferiores de la jerarquía y a edades muy jóvenes, pues todo puesto que aparece libre en la administración debe ser sometido a concurso público, con lo cual


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los burócratas no tienen asegurado su ascenso por tiempo de servicio. El segundo sí respeta el ingreso temprano del servidor y su estable desarrollo profesional. Sin embargo, en la práctica, los países que cuentan con Servicios de Empleo - Estados Unidos, Holanda, Finlandia, Suecia - siguen privilegiando, en los concursos de selección, la permanencia y el ascenso de los equipos que pertenecen a la institución que opera la convocatoria (Daussage, 2002) y, por lo tanto, no son variantes que realmente desestabilicen el Paradigma legal-racional.

Lo que en realidad demuestran estas variedades, que no sólo ocurren en el modo de reclutamiento de los servidores sino también en otras características de los Servicios civiles como la excesiva centralización, es que el modelo weberiano tiene una serie de falencias que diferentes países han intentado resolver con modificaciones marginales. Estos desperfectos, con el paso del tiempo, desembocarán en la crisis de dicho modelo de administración pública, del que sólo quedará el ánimo de selección meritocrática para ocupar los cargos17.

El segundo gran ciclo de reformas administrativas, que desestima, al menos en teoría, los elementos centrales del viejo Paradigma weberiano, es la denominada Nueva gestión pública, que tiene como precedentes reflexivos la Teoría de la elección racional y el Neo-institucionalismo económico18, y que parte de un consenso con respecto al hecho de que los Estados de bienestar europeos, a partir de la década del setenta, no están funcionando adecuadamente, pues además de los problemas económicos que presentan, están basados en un sistema organizacional caduco (Osborne, 1998 y Barzelay, 1992): interesan más

17 El suscrito no está de acuerdo con los autores que definen Servicio civil como todo arreglo legal e institucional para la administración de los recursos humanos del Estado, sea o no de corte weberiano. Servicio civil, en su espíritu primigenio, está ligado a la permanencia del personal en el cargo y al aislamiento del empleado público. Lo que sí debe quedar claro es que, más allá de los términos, hay una manera clásica de administrar la cosa pública y una forma más bien contemporánea de hacerlo.

18 Este neo-institucionalismo no es el organizacional que se ha descrito en el primer aparatado de este texto, sino uno relacionado a cuestiones microeconómicas que, de alguna manera, confirma las tesis de la Teoría de la elección racional.

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las organizaciones públicas y sus fines endógenos que los ciudadanos receptores de los beneficios: se administran las dependencias para su mantenimiento operativo en vez de mejorar los servicios que ofrecen, se justifican los costos para cumplir con la abigarrada normatividad presupuestal en lugar de gastar el dinero adecuadamente y se obliga a los funcionarios a cumplir una serie de reglas aunque éstas no sean un vehículo para hacer más eficientes las labores públicas. En pocas palabras, la Nueva gestión pública evidencia los problemas burocráticos y la politización hacia adentro - o adocenamiento gremial - que el viejo sistema weberiano trae, inexorablemente, en su intento de aislar al cuerpo de funcionarios públicos.

Como consecuencia de lo anterior, se va a considerar imprescindible construir nuevos juegos y marcos institucionales (Arellano, 2004) en el que los contratos sean más precisos en términos de los incentivos destinados a mejorar la labor de los empleados públicos, donde se introduzca la competencia entre empleados e incluso entre dependencias y donde haya transparencia y rendición de cuentas para que la ciudadanía pueda controlar a los servidores públicos. La idea es que todos aquellos elementos que están conspirando contra el dinamismo de la burocracia como organización de servicio y contra la eficiencia sean desterrados del Estado, dando lugar a todo un conjunto de prácticas que el sector privado utiliza para su mejor desempeño desde tiempo atrás.

Uno de los autores que define operativamente estas prácticas es Hood (1991) para quien la Nueva gestión pública defiende básicamente el énfasis en el control de resultados de las actividades y no en el cumplimiento de los procesos legales, la descentralización del sector público en unidades más discrecionales y conocedoras de sus responsabilidades, el estímulo a la competencia a todo nivel y la disciplina financiera en el uso de recursos públicos. El documento del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Una nueva gestión pública para América Latina (1998), añade a lo arriba


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señalado la búsqueda de agilidad gubernamental, el establecimiento de relaciones ciudadanas participativas en la prestación de servicios y su control de calidad -ya no será sólo el superior jerárquico quien vigile- además de la preparación de la alta burocracia o gerentes públicos para la inevitable negociación política, con lo que queda desterrado el viejo aserto wilsoniano de separa política y administración para lograr la eficiencia. Finalmente, Pardo (2005) recuerda un último elemento de vital importancia: el ascenso laboral y la mejora salarial dejan de tener como criterio básico la antigüedad en el cargo, considerándose al desempeño como el principal motivo de la posesión de un puesto - así lo ofrezca un agente foráneo al gremio - y del aumento de los sueldos.

Otro elemento medular que introduce la Nueva gestión pública es el sistema de Presupuesto por resultados, que consiste en condicionar la entrega de dinero del erario público a las dependencias a partir de los resultados mensurables de su gestión. Esto puede realizarse mediante dos vías: la primera, que se ha puesto en funcionamiento o se ha intentado establecer en la mayoría de países que han realizado reformas burocráticas en las últimas décadas, implica simplemente analizar si los objetivos de las dependencias fueron cumplidos durante el año presupuestal anterior y, a partir de ahí, decidir si se le renueva la confianza con la entrega de un monto similar en el siguiente periodo o se le castiga reduciendo la cantidad, en caso de bajo desempeño. El segundo camino es aún más radical y menos usual, pues además del condicionamiento a través del presupuesto, se abre un muy amplio margen de acción a los jefes de las dependencias a través de la flexibilización de las normas de contratación de personal y de adquisición de insumos, convirtiendo a las oficinas estatales en agencias ejecutoras independientes. En ambos manejos presupuestales lo que se busca es espolear a los empleados públicos para que logren los objetivos trazados a partir de los caminos que consideren convenientes. Como se observa, en este camino de gestión se quiere alcanzar la eficiencia mediante un paquete más completo de instrumentos, pues

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mientras en el aparato weberiano sólo hay mérito en el reclutamiento de empleados públicos con bajo nivel escalafonario y se confía en los supuestos beneficios del aislamiento y la permanente capacitación, en la Nueva gestión pública se quiere introducir el mérito en todos los niveles de la jerarquía y por todos los caminos posibles, incluido el reparto presupuestal. Además, el registro de la calidad del desempeño se robustece, porque ahora los ciudadanos también cumplen una función vigilante y no sólo los jerárquicos superiores. Se desprende de lo anterior que el distintivo ético y el compromiso de los empleados se desarrollan bajo la premisa de que el profesional siempre estará interesado en su prestigio y su mejora salarial permanente, pues esto implica beneficios personales. Es decir, se fomenta una mística utilitaria tal como arriba se ha comentado19.

Los países que han intentando acercarse a esta manera de gestionar el Estado han sido usualmente aquellos que conforman el grupo de la OECD20, los que desde la década del ochenta han implementado una serie de medidas destinadas a agilizar los procesos burocráticos. Hay que indicar que, en la mayoría de países donde se han llevado a cabo estos procesos de reforma, las recomendaciones de la Nueva gestión pública no han sido aplicadas en su totalidad, siendo más bien la norma que los países efectúen sólo parcialmente dichas medidas, atendiendo cada cual a su propio contexto (Informe OECD, 1997). Quizá esto explique que, pese a los grandes esfuerzos realizados, las mejoras en cuanto a la eficiencia han sido incrementales más que radicales en la mayor parte 19 Otro mecanismo muy utilizado bajo esta ola reformista es la tercerización de funciones

u outsourcing, cuyo fin es aligerar la carga administrativa y la cantidad de servidores. El problema con este camino es que hay muchas funciones estatales que, por su naturaleza, no se pueden delegar a sectores privados. Además, si esto fuera factible en la mayor parte de actividades burocráticas, se necesitaría implementar sistemas de supervisión y control muy finos, lo que demandaría no pocos servidores públicos en el Estado. Para el autor, la eficiencia burocrática no tiene una relación evidente con el número de empleados, sino más bien con el tratamiento legal y organizacional que se da a los mismos. El Estado es siempre un espacio de muchos empleados, porque cumple innumerables funciones.

20 Organisation for Economic Co-operation and Development. Institución de cooperación internacional fundada en 1960 y que cuenta hoy con treinta miembros, la mayor parte de ellos europeos.


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de los casos. Otra posibilidad, que más adelante se ira sugiriendo, es que la prescripción de la Nueva gestión pública tenga fallas estructurales y por eso no produzca los cambios esperados.

De una manera bastante general, se puede dividir en dos grupos a los países miembros de la OECD que introdujeron las reformas de gestión referidas. El primero está conformado por aquellos donde el impulso reformista fue moderado, siendo Australia, Dinamarca, Holanda, Canadá y Estados Unidos la vanguardia de entonces. El resto de naciones, también de impulsos incrementales, se fue uniendo con el paso del tiempo, destacando Irlanda, Italia, Bélgica, Austria, Japón, Portugal, Grecia y Alemania. En algunos casos, asimismo, las reformas se introdujeron de manera deliberadamente marginal, como es el caso de España y Francia.

Salvo los dos últimos casos, en los países mencionados se modificaron progresivamente los sistemas de ascenso acercándolos a la evaluación del desempeño, se flexibilizaron los procesos de rescisión de contratos, se desarrollaron esquemas contractuales novedosos para los altos funcionarios - donde el énfasis fue puesto en el logro de resultados - y se simplificaron los trámites administrativos en beneficio de los ciudadanos y los agentes económicos. Cabe resaltar, dentro de este grupo, los casos de Suecia y Dinamarca, que hicieron muy importantes avances en términos de descentralización de atribuciones en las dependencias, aunque no llegaron a constituirse en experiencias de cambio radical (Informe OECD, 1997).

El segundo grupo de países reformistas de la OECD es bastante reducido, y está representado únicamente por Nueva Zelanda y Reino Unido, países en los que se llevaron a cabo radicales cambios. Sin embargo, hay diferencias iniciales a considerar: en el primer caso, se trata de una atrevida política, puesto que los objetivos de la reforma burocrática fueron explicitados desde el principio y promovidos en el largo plazo.

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En el caso del Reino Unido el asunto es distinto, pues los cambios dramáticos surgieron más como consecuencia de un proceso de mejoras financieras que de una reforma burocrática planificada al detalle. De hecho, la primera ministra Margaret Thatcher suprimió, en 1981, el Departamento de la Función Pública bajo argumentos presupuestales, dejando sin referente institucional las cuestiones burocráticas del país. Sin embargo, y pese a los distintos orígenes, los resultados en términos de reformas han sido bastante similares y prolijos en ambos países.

¿Qué hace radical a este segundo grupo de países? El punto distintivo es, principalmente, la generación de verdaderos sistemas gerenciales y competitivos dentro del Estado, donde los ministerios o departamentos ministeriales cumplirán la función de programadores, mientras los directores ejecutivos que encabezan las cientos de agencias ejecutoras de gobierno -antes dependencias públicas- harán las veces de empleadores libres, quebrando así el alcance y la naturaleza transversal de los Servicios civiles de dichos países. Además de ello, estos gerentes tendrán la posibilidad de endeudar a sus instituciones, siempre que al final de su gestión presenten resultados positivos y, sobre todo, factibles de medición (Arellano, 2004).

Así, el contrato de estos gerentes liberados de las normas de control que imponen los servicios civiles se circunscribe, como en cualquier otra transacción comercial, a un tiempo determinado en el que se deben alcanzar los objetivos encomendados: se confía en los intereses profesionales del servidor y por eso se les da libertad de acción. Las condiciones y el grado de cumplimiento que deberán alcanzar las responsabilidades usualmente resultan de una negociación entre un representante del ministerio interesado en el acuerdo - el que luego rendirá cuentas al Parlamento por el presupuesto asignado - y el director ejecutivo de la agencia (Arellano, 2004). Como se ve, las experiencias neocelandesa y británica muestran un énfasis muy pronunciado en los valores dinámicos del nuevo gerencialismo.


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Con respecto a las consecuencias de las reformas, donde en todos los países se observan mejoras en cuanto a la eficiencia burocrática (Informe OECD, 1997), hay que indicar que aunque los servicios civiles se han replegado en casi todos los casos, estos órganos centrales de gestión nunca dejaron de participar y mantener atribuciones indispensables, como la de asegurar cierta clasificación general de los puestos de trabajo, diseñar las bases de los sistemas de retribución o intentar transmitir valores administrativos en todo el cuerpo burocrático. Por supuesto, en los países de reformas radicales, como Inglaterra y Nueva Zelanda, los sistemas de Servicio han ido perdiendo más atributos o alcances que en los casos de reformas parciales.

Esta permanencia de los órganos centrales reside en el hecho de que no siempre los directores ejecutivos independientes tienen el interés de hacer una buena e indispensable labor de recursos humanos, pues están más interesados en su especialidad académica y sectorial, lo que hace que no siempre se optimice la eficiencia (Arellano, 2004). En general, parece haber cierto consenso entre los estudiosos del fenómeno burocrático sobre el hecho de que es imposible evadir del todo el fantasma weberiano, aún cuando haga lentos y engorrosos los procesos, porque parte del ejercicio administrativo es el control y cierta uniformidad valorativa que garantice la coordinación: entre agencias dinámicas y de corte empresarial muchas veces se dificultan las inevitables labores intersectoriales.

Sin embargo, lo anterior no significa que los funcionarios públicos neocelandeses o británicos quieran regresar al pasado organizacional y no reconozcan algunos logros de las reformas: quizá la principal conquista es la toma de conciencia, por parte de los gerentes públicos, de que el viejo sistema los tenía inmóviles y que ahora, realmente, pueden gestionar con posibilidades de alcanzar objetivos loables (Informe OECD, 1997).

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Antes de arribar al siguiente punto de este escrito, es necesario mencionar que cuando los procesos de reforma burocrática han querido implementarse en la región han tenido que adaptar las fórmulas procedentes de Europa, pues los contextos latinoamericanos tienen una fisonomía y unos antecedentes bastante particulares. Esto ha hecho que los esfuerzos por hacer eficientes las administraciones públicas en América Latina hayan corrido a caballo entre el intento de instauración de un Servicio civil y la introducción mesurada del Nuevo gerencialismo. Además, en la mayor parte de los casos, las mejoras burocráticas se han querido promover como parte de un paquete de medidas económicas no siempre populares (Martínez, 2005). Salvo los casos paradigmáticos de Brasil y Chile21 (Iacoviello, 2006) en el resto de países los resultados han sido bastante pobres. Estas particularidades de los procesos, que han generado más bien nuevas taras organizacionales en el Estado, se repiten en gran parte en el caso peruano aunque, como se sabe, cada burocracia tiene su propia historia y sus posibilidades.

21 La reforma burocrática brasileña - hasta hoy en proceso de mejoras - fue implementada por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, iniciado en 1995. El proceso fue dirigido por un grupo de tecnócratas encabezados por el ministro Luis Bresser-Pereira. El esfuerzo tuvo tres grandes virtudes: recibió un gran apoyo político, se legitimó con cambios constitucionales y se hizo de manera gradual, modificando sólo una parte del orden burocrático anterior y re-forzando otras. En el caso chileno, los trabajos se inician en 1994, siendo presidente Eduardo Frei. En dicho año se crea el Comité Interministerial de la Modernización del Estado, cuyo esfuerzo se concentra en la introducción del Presupuesto por resultados y en la formación y estímulo de los gerentes públicos. El proyecto tiene pendientes hasta el día de hoy.


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En relación a las reformas del Estado, tanto los especialistas como los interesados en asuntos políticos suelen pensar que se trata de un proceso en el que un grupo de expertos estudian sesudamente un conjunto de problemas, razonan en torno a cómo solucionarlos y a partir ahí recomiendan medidas que, de ser oídas y aplicadas, traen como consecuencia el cambio favorable. Algo de cierto hay, porque la única manera de intentar dejar atrás un desperfecto es mediante el análisis y la acción racional, pero mucho también de lo que sucede en la práctica tiene explicaciones relacionadas con el azar, y con una aparente naturaleza de las políticas en la que lo aleatorio parece ser la norma. El punto es que aunque se realicen grandes esfuerzos de planificación dentro de un proyecto, siempre habrá una gran cantidad de variables que no podrán controlarse, lo que hace que las reformas burocráticas nunca provoquen los cambios radicales que de ellas se espera ni terminen cuando los expertos lo tienen programado.

Y aquí la mitificación de los procesos de reforma tiene que ver con los modelos organizacionales que están detrás de las olas reformistas

El mito de las reformas

Capítulo 4


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descritas atrás - la creación de Servicios civiles y la Nueva gestión pública-, los que presentan una confianza excesiva en la racionalidad individual y en un orden colectivo generado a partir de la capacidad reflexiva de los seres humanos y de su virtud como planificadores. Así, la organización es entendida como una maquinaria factible de ser manipulada de acuerdo a la voluntad de los diseñadores de las reformas, sea a través de un orden weberiano o por medio de un sistema de incentivos más amplio. Sin embargo, una mirada más bien comedida, en la que el margen de planificación burocrática es considerablemente menor de lo que comúnmente se cree, es la ofrecida por el Neo-institucionalismo organizacional que, en este apartado, será utilizado como enfoque para la discusión sobre el tema de las reformas.

Una idea neo-institucionalista fundamental es que toda organización produce rutinas en su actividad diaria (March, 1988). En general, ante la necesidad de coordinar y vigilar el logro de objetivos, los grupos humanos tienden a sistematizar procesos y repetirlos, lo que da lugar a una gran reiteración de comportamientos colectivos, en la que los individuos, en el largo plazo, terminan encontrando un término medio entre el esfuerzo que demandan sus deberes laborales y su comodidad. Lo paradójico es que, además de facilitar un orden eficaz y legítimo, las rutinas generan resistencia al cambio en los servidores públicos, pues luego de un esfuerzo de largo aliento en el que los individuos han sacrificado deseos y ganado prerrogativas para encontrar un equilibrio organizacional, nadie quiere fácilmente volver a pasar por periodos de inestabilidad. Puede ocurrir que haya algunos empleados a quienes la estructura funcional en la que se desenvuelven no les convenga de manera radical, pero esto ocurre con las minorías dentro de las colectividades burocráticas pues, usualmente, se tiende a un arreglo en el que la mayor parte de los interesados ganan más de lo que pierden. De hecho, la permanencia de las organizaciones está sellada por este furtivo pero resistente pacto grupal.

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Como es lógico, luego de un periodo de larga convivencia, los servidores públicos tienden a desarrollar discursos legitimadores de sus comportamientos y, cuando no, sensaciones de aprobación colectiva no verbalizadas pero evidenciables en sus desempeños. Así, los intentos de cambio serán rechazados por manifestaciones explícitas si la entidad goza de buena reputación o, si ocurre lo contrario, por procesos de simulación en los que se finge cumplir un nuevo orden pero en realidad se reproducen los vicios que quieren neutralizar los agentes del cambio. En la medida en que la organización es más grande, la fricción generada por el encuentro entre rutina y novedades será mayor, y los mecanismos de defensa mencionados encontrarán diferentes rostros para evadir la condena y el castigo de los superiores, que no siempre cuentan con las pruebas que confirman la reacción conservadora de los empleados ni con la certeza sobre quiénes son los responsables de una conspiración que muchas veces sucede de manera automática, cual inconsciente mecanismo de defensa.

Otro tema insoslayable, mencionado arriba y que debería morigerar la pretensión de los reformistas, es que las burocracias tienen una tendencia natural a la sobre-regulación y a la lentitud. Esto ocurre porque el Estado contemporáneo tiene que atender las demandas de cada vez más gente, porque los medios de comunicación provocan que los ciudadanos sean cada vez más activos a la hora de perseguir sus objetivos y porque en una sociedad fragmentada como la de hoy los públicos se polarizan y, por lo tanto, sus exigencias aumentan en número. A partir de esto, es cada vez mayor la cantidad de mecanismos de servicio público a establecer y más cuantiosas las leyes que los soportan, haciendo que el sistema burocrático tenga un movimiento cada vez menos ligero. Se juntan así tres elementos constitutivos de las burocracias: inercia manifestada en rutinas, lentitud por exceso de responsabilidades y muchas normas legales.

Lo anterior tiene, inevitablemente, efectos rezagantes en los procesos de reforma burocrática, más aún cuando se tiende a observar las


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organizaciones como espacios plausibles de ser manipulados con razón y buena voluntad. La realidad colectiva parece ser más compleja e invita a pensar, más bien, en las burocracias como espacios en los que hay diversas inteligencias, poderes y concepciones éticas, y donde el acuerdo reformista temporal sobrepuesto a un conjunto de rutinas estructurales y conservadoras es una característica fundamental y determinante para el destino de las políticas públicas. Y donde, además, es imposible regular los comportamientos meticulosamente, porque esto impediría la mínima discrecionalidad que el servidor público necesita para operar en situaciones inesperadas. Esta imposibilidad genera lo que Crozier (1969) ha llamado zonas de incertidumbre, que son espacios no controlables legal o normativamente, en los que el vacío permite que los muy diferentes individuos que conforman una colectividad burocrática se empoderen y desplieguen su capacidad de influencia, de manera incluso ascendente. Este escenario conflictivo es frecuente en los procesos de reforma, donde frente a las nuevas funciones que se buscan introducir los empleados incómodos siempre pueden indicar que sólo hacen lo que los documentos oficiales especifican y llevar este argumento hasta las últimas consecuencias. Como ningún texto escrito es capaz de agotar todas las situaciones futuras, siempre habrá espacio para la resistencia.

Una mirada que permite completar la contextura real del fenómeno burocrático - sumado a resistencias, lentitudes, incertidumbre, conflictos e imprecisiones - es la de Cohen, March y Olsen (1972), para quienes el desarrollo de las políticas públicas funciona a la manera de un Cesto de basura cuyo acceso tiene filtros casi inexistentes y cuyo orden final es tan impredecible como inevitable. Así, los autores mencionados describen las políticas - en este caso las reformas - como dinámicas en las que hay ausencia de método y un importante número de decisores formales e informales, y como una trama organizacional en la que, de pronto, aparecen un conjunto de problemas y de posibles elecciones por las que hay que optar aún cuando es imposible evitar los inesperados cambios de contexto. Esto sumado al descuido eventual, a la poca

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persistencia que suele caracterizar a los individuos ante la presión laboral y a la inevitable ambigüedad de mensajes y objetivos que las distintas subjetividades burocráticas producen en su intento de encontrar fines y metas objetivas.

De lo anterior, las reformas burocráticas deben ser pensadas como sistemas de tensiones en los que el costo de potenciar algo es la pérdida de algún otro beneficio. De esta forma, por ejemplo, el deseo de control de las zonas de incertidumbre produce sobrecarga rutinaria y entumecimiento organizacional. Y, en sentido contrario, el deseo de dinamizar las labores de las entidades públicas implica cierta pérdida de orden previsible. El tema es, entonces, encontrar el esquivo punto medio que no siempre está a la mitad y que adquiere rostros distintos según la colectividad en la que se le busque.

Si las organizaciones y los procesos de reforma son como se han descrito, la pregunta que cae de madura es cómo implementar dichos proyectos de cambio. Hay que pensar, en primer lugar, en dos cosas: que las grandes pretensiones reformistas traen grandes resistencias organizacionales y que planificar siempre es más fácil que desplegar. Y aún tomar esto último con pinzas, porque incluso en los grupos especializados encargados de pensar las políticas cada uno de los individuos tiene posturas que debe someter a negociación, de lo que se produce el delineamiento de metas no siempre satisfactorias para todos y sensibles de ser interpretadas de muchas maneras al momento de su puesta en marcha.

En términos prácticos, deben evitarse las grandes arquitecturas en los diseños de reforma, y más bien planificar muy cuidadosa y prudentemente, considerando siempre que cambiar patrones colectivos institucionales es una tarea muy demandante, que los escenarios son cambiantes y que los equipos ejecutores deben ser flexibles y propensos al aprendizaje rápido y a la adaptación, de tal forma que los nuevos entornos no los dejen sin capacidad de reacción. Aquí el equilibrio entre dinamismo y


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sujeción a un orden debe encontrarse en un ejercicio especulativo en el que la intuición y la experiencia de los especialistas juegan un muy importante papel.

De esta manera, es claro que el ejercicio de planificación debe ser llevado a cabo como una búsqueda incremental en la que se va intentando resolver casos pequeños mientras se esperan los naturales cambios contextuales, y teniendo muy claro los objetivos de corto alcance que hayan sido definidos. Si muchos cambios reducidos y simples apuntan a una dirección y se van logrando, entonces se puede mirar el largo plazo, porque seguramente el terreno será, entonces, favorable y tendrá cierta estabilidad. Esta inevitable incertidumbre con respecto a los objetivos de largo plazo obliga a pensar en grandes periodos de implementación y no en breves tiempos irreales. Hay que entender que las reformas burocráticas son procesos inconclusos donde siempre habrá pendientes, pues mientras se logra algún avance es posible que nuevas demandas sociales se estén moviendo de manera arbitraria y aleatoria. Y también hay que saber, positivamente, que una sola generación de especialistas no cambia un Estado, sino que más bien cada uno de estos proyectos funciona como un trabajo de postas a lo largo de décadas enteras.

De hecho, la historia poco documentada de la experiencia internacional indica que las reformas burocráticas más exitosas, como la iniciada por Margareth Thatcher en Reino Unido, no contaban al principio con un plan maestro (Brunsson y Olsen, 2007), en parte porque su objetivo era más económico, como se ha comentado líneas atrás. La misma conclusión puede sacarse del contraejemplo que constituye el caso estadounidense, donde desde la Segunda guerra mundial cada presidente ha realizado procesos de reforma de grandes pretensiones y han conseguido resultados más bien discretos (Brunsson y Olsen, 2007).

Es indispensable pensar, también, que los proyectos de reforma siempre

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son pilotos de prueba, porque implican un permanente aprendizaje, lo que provoca que el cronograma de intervenciones deba ser siempre estratégico, y deba intentar que se intervengan, a la primera oportunidad factible, los espacios burocráticos donde se encuentran características transversales a todo el sector público. De otra manera, el potencial de retroalimentación del proyecto disminuye y los esfuerzos se tornan aislados y estériles.

Luego de tomadas en cuenta las precauciones necesarias para el diseño de las reformas, debe evitarse, durante la implementación de los cambios, los desencuentros frontales con la memoria institucional: es más bien necesario anclarse en las ventajas de orden existente para no colisionar con el mismo. Para este fin, y a partir de un indispensable poder que deben acumular los promotores de las reformas, se debe establecer una política de alianzas con los líderes receptores de los cambios, porque son usualmente ellos quienes más conocen a la organización que se pretende modificar de modo incremental. En general, la idea de realizar grandes pactos colectivos con los servidores públicos no resulta siendo buena, al menos al principio de los procesos, puestos que los cambios de escenario siempre son una amenaza y promueven la ruptura de convenios. Lo prudente es generar un buen clima laboral e ir tomando acuerdos a partir de las necesidades que se van presentando durante la implementación de la reforma. Así, la ilusoria sensación de control debe ser desplazada por la más realista posibilidad de influencia, en la que, incluso, y gracias a los pasos conservadores que se han ido ejecutando, queda abierta la alternativa de modificar, de manera conveniente, los discursos promotores del grupo de especialistas: está comprobado que las instituciones tienen un pobre registro organizacional de novedades (Brunsson y Olsen, 2007), gracias a los constantes cambios en el personal y en las agendas internas.

Otro elemento no muy difundido en el Perú, pero indispensable en todo asunto político, es el trabajo de comunicación estratégica de las


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reformas22, pues todo deseo de cambio institucional responde a las creencias públicas. De hecho, hay autores (Knott y Miller, 1987) que consideran que son los intereses de la ciudadanía los que generan las corrientes de opinión que a la larga producen los cambios institucionales. Si esto es así, un buen equipo de comunicaciones debe auscultar los estados de ánimo colectivos desde el diseño del proyecto, de tal forma que no haya un desencuentro con la colectividad que espera cierto tipo de resultados. En ese sentido, una recomendación comunicacional casi nunca fallida es que las grandes reformas encuentran terreno fértil en los momentos de crisis de las instituciones y su funcionamiento. El problema es que no siempre éste escenario es el que enfrentan las autoridades reformistas, al menos no de manera evidente, por lo que el trabajo comunicacional se dificulta, más aún si no se desarrolla profesionalmente. En contraparte, la experiencia indica que todo proceso innovador serio encuentra algún tipo de posicionamiento, porque el espíritu de los tiempos modernos occidentales está relacionado con la idea del cambio y el éxito. El asunto aquí es trabajar sigilosamente al principio y hacer que coincidan los momentos de apoyo público con los primeros resultados importantes.

El apoyo político es otra conquista por la que deben luchar las autoridades que fomentan las reformas burocráticas, porque, como hemos dicho, se trata de procesos de largo aliento y de resultados incrementales, por lo que los especialistas deben tener garantizada la continuidad de sus esfuerzos. Para ello, es indispensable que a partir de un esfuerzo político y comunicacional de las instituciones en proceso de cambio se genere una estrategia de lo que se ha llamado empresariado de políticas públicas, que constituye un intento constante de vender y hacer que permanezcan las ideas nucleares de las reformas en la cabeza de los líderes políticos. Según informa la OECD (1987), los países que

22 Lamentablemente la comunicación estratégica es una disciplina poco demandada en las instituciones públicas peruanas y, por lo tanto, poco desarrollada profesionalmente. En lugar de ello, las autoridades suelen contratar equipos de prensa, lo que trae como consecuencia un manejo irracional de los discursos políticos estatales.

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más han avanzado en este tipo de ejercicios innovadores son aquellos donde las reformas han tenido amplio apoyo político desde las más altas instancias.

Nunca hay que olvidar, una vez más, que casi siempre el resultado de los grandes esfuerzos de reforma es sólo un conjunto de pequeños cambios y la colocación de nuevos valores en la agenda de los receptores y, acaso, de los sectores políticos. Muy pocas veces el proceso de transición continua ha cedido su lugar al logro radical o, al menos, ésa es la sensación compartida por los estudiosos, puesto que una verdadera evaluación de resultados en este tipo de política se ha realizado sólo en contadas ocasiones (Brunsson y Olsen, 2007). Esto último puede tener que ver con cierta evasión para confrontar resultados entre los estudiosos de las políticas públicas pero, básicamente, responde a las enormes dificultades que involucra el intento de estudiar las reformas burocráticas y comprobar que los pocos o muchos cambios son consecuencia de la implementación de las mismas. El tema es que para valorar de manera medianamente confiable este tipo de políticas, se requiere de un trabajo de campo de considerables dimensiones - puesto que las muestras deben representar a la casi interminable diversidad burocrática - y se necesita de un conjunto de expertos que manejen con gran prolijidad tanto las técnicas cuantitativas como las cualitativas de investigación, de manera que puedan ser combinadas racionalmente y de acuerdo a las necesidades. Y aún así, el buen seguimiento y la precisa observación de todas las variables no están totalmente garantizados. Dicho lo anterior, entremos al caso peruano.


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Antes de responder a la pregunta que plantea este apartado, es necesario descartar algunas posturas que sostienen que parte de la reforma burocrática del sector público implica despedir trabajadores. Una manera de informarse a este respecto es observando qué porcentaje de la población, a nivel nacional, trabaja en el Estado. Las cifras de América Latina y el Caribe (Carlson y Payne, 2003) se pueden ver en el siguiente cuadro:

¿Cómo hacer eficiente la burocracia peruana?

Capítulo 5


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Porcentaje de la población que trabaja en el sector público general en países de América Latina y el Caribe

País %

Argentina 4.9

Brasil 3.3

Chile 2.5

México 4.8

Trinidad y Tobago 8.7

Uruguay 6.3

Venezuela 5.7

Bolivia 2.3

Costa Rica 4.4

Republica Dominicana 3.9El Salvador 2.1

Guyana 6.8

Haití 0.6

Honduras 2.1

Nicaragua 1.8

Panamá 5.3

Surinam 9.1

Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboración: propia

Los datos mostrados en el cuadro anterior indican que, en promedio, los empleados públicos de cada país representan un aproximado del 4.1% de la población (Carlson y Payne, 2003). Como referencia, los mismos autores sostienen que los países de la OECD fluctúan entre 1.9% para el caso coreano y 13.3% para el caso de Dinamarca. Asimismo, el promedio mundial, para el año 1999, es también de 4.1%. Comparado a lo anterior, el caso peruano es relativamente bajo, pues según consigna el Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central (2001) 23

23 Según el informe mencionado, estas cifras fueron tomadas de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.

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existirían alrededor de 954,000 personas trabajando en la totalidad del sector público peruano (incluidas fuerzas militares y policiales), lo que representa un 3.75% de los aproximadamente 25´420,000 de habitantes peruanos en la fecha referida. Es a todas luces un porcentaje reducido.

Sin embargo, otra manera de verificar si el número de burócratas en el Perú es el adecuado, es cruzando los datos de la Población Económicamente Activa (PEA) con el número de servidores públicos a nivel nacional. Es decir: ¿Cuál es el porcentaje de empleados nacionales que trabajan en el Estado? La referencia regional - países de América Latina y el Caribe - puede verse en el siguiente cuadro (Carlson y Payne, 2003):

Porcentaje de la PEA que trabaja en el sector público general en países de América Latina y el Caribe

País %

Argentina 11.7

Brasil 7.5

Chile 6.3

México 12.0

Trinidad y Tobago 21.5

Uruguay 14.6

Venezuela 13.3

Bolivia 6.0

Costa Rica 10.5

Republica Dominicana 8.7

El Salvador 5.2

Guyana 15.7

Haití 1.3

Honduras 6.3

Nicaragua 5.2

Panamá 13.8

Surinam 23.0

Fuente: Carlson y Payne (2003). Elaboración: propia


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Como se observa, los datos presentados son muy variados, sin embargo, la cifra promedio es de 10.1%, mientras en el caso peruano, según los datos presentados por el Informe de la Comisión Mutisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central (2001)24 el porcentaje es de aproximadamente 8.37%. Nuevamente un número inferior a la media25.

En general, más allá de lo mostrado, tendría que indicarse que la eficiencia burocrática no está relacionada con la cantidad de servidores del Estado, sino que depende de muchas otras variables arriba comentadas. Otro punto relevante es que el modelo económico seguido por cada país influye en el número de servidores públicos, pues es altamente probable que en las economías que operan bajo la lógica ortodoxa del Estado mínimo, la cantidad de burócratas sea mucho menor que aquellas naciones que cuentan con un Estado de bienestar, bajo un criterio económico más bien heterodoxo. Que dichas administraciones sean eficientes o lo contrario no depende de la dimensión de sus planillas.

Visto lo anterior, es necesario aproximarse a los antecedentes de la burocracia peruana y a un diagnóstico de sus actuales condiciones. A partir de entonces, será posible realizar una propuesta en torno a cómo hacer eficiente la burocracia peruana. Es importante considerar que ninguno de los modelos descritos en el primer punto de este escrito será desterrado - las políticas públicas no se operan de modo excluyente - sino que cada uno de ellos será usado según la necesidad y la intuición del autor.

5.1. Antecedentes

La historia del Estado peruano, en cuanto a su desarrollo burocrático, ha sido similar a la ocurrida en la mayoría de países occidentales. Puede

24 Según el informe mencionado, las cifras relativas al número de peruanos en actividad laboral fueron tomadas de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.

25 Pollarolo (2008) consigna un porcentaje aproximado del 5%. No menciona, sin embargo, la procedencia del dato.

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haber diferencias, y muchas, en la cronología de los hechos, pero la sucesión de eventos es bastante similar. Así, el Estado peruano ha tenido cuatro grandes periodos26 que veremos adelante.

El primer periodo es el del Estado instaurador y corre de 1821 a 1895. La dimensión política del aparato público peruano es generada en este momento fundacional, aunque no se puede hablar de un régimen constitucional consolidado debido al gran número de procesos caudillistas por los que a atravesó el país, cuyo primer presidente elegido por vía electoral, en 1872, fue Manuel Pardo y Lavalle. Paralelamente, hubo una penetración cooptativa y represiva parcial, que fue determinando, gradualmente, los alcances y las limitaciones del gobierno central en su intento por legitimar su poder descendente. Definir con precisión la progresión de éste último proceso y sus zonas infranqueables es una tarea pendiente en la academia del país.

En relación a lo que hemos llamado penetración material en apartados anteriores, que es el desarrollo de una burocracia profesional que ejecuta políticas públicas con cierto nivel de efectividad, los resultados son inexistentes. Dicha dimensión del Estado peruano tuvo que esperar cerca de siglo y medio para entrar en agenda. Hay por estos años, desde luego, un conjunto de funcionarios que ocupan las dependencias del sector público, pero sin atisbos de profesionalización.

El segundo gran momento del sector público peruano es el Estado ortodoxo, que va de 1895 a 1930. En este periodo se define la dimensión económica del Estado peruano, a partir de la aplicación de un modelo de desarrollo basado en la exportación de materias primas y en la ejecución de políticas destinadas a consolidar dicho orden y a estimular la inversión extranjera. Por estos años, tanto la penetración cooptativa como la represiva seguirán abarcando cada vez más espacios

26 Esta información ha sido recogida de Patrón (2004). No se le cita como referencia directa porque las etapas que dicho autor considera no son exactamente las mismas que aquí se plantean, aunque son bastante similares.


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geográficos, y la necesidad de tener una burocracia profesional será dejada de lado27.

Es en el tercer lapso de tiempo, el del Estado servicio, en el que finalmente se intenta consolidar la dimensión burocrática del Estado peruano. Esto sucede entre los años que van de 1930 a 1990. En general, se trata de un conjunto de acciones que buscan, sin éxito, consolidar una burocracia de corte weberiano, en la que la figura del Servicio civil es la gran meta a alcanzar.

El primer llamado a reformar la administración pública, aunque con fines más económicos que burocráticos, ocurrió en el año 1931, durante el gobierno militar de Luis Sánchez Cerro. Entonces, el Estado peruano contó con la asesoría privada de la que fue conocida como Misión Kemerer, que por esos años, colaboró con los esfuerzos reformistas de varios países de la región. Fue así que el entonces prestigioso economista, Edwin Kemerer, propuso al gobierno peruano la creación del Banco Central de Reserva y de la Superintendencia de Banca y Seguros, cuyos empleados se constituyeron en los primeros servidores públicos profesionales del país.

Casi veinte años después, en 1950, durante el gobierno militar de Manuel Odría, se creó el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil con la Ley 11377. Esta norma, que en la primera mitad de los ochenta fue prácticamente derogada por otro cuerpo jurídico que legisla en el mismo sentido, es una suerte de ley de Servicio civil que pretende profesionalizar al sector público a través del uso del concurso de mérito para el ingreso laboral al Estado, y de una reglamentación sobre deberes y derechos de los empleados públicos. Sin embargo, la poca difusión del aparato legal, la cantidad de excepciones para su cumplimiento que la misma norma introdujo y la falta de controles externos que garanticen su ejercicio

27 Para explorar las causas políticas y económicas de esta desatención y la acción estatal del momento se recomienda la lectura de Perú: 1890 - 1977. Crecimiento y políticas en una eco-nomía abierta de Rosemary Thorp (1988).

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hicieron que cayera en desuso, al menos en lo relacionado el ingreso meritocrático28. Consecuencia de este precedente jurídico, se crea la Oficina Nacional de Personal (ONAP), hoy disuelta (Iacoviello y Zuvanic, 2006).

Posteriormente, en 1964, en las instancias finales del primer gobierno de Fernando Belaunde, se crea la Oficina Nacional de Racionalización y Capacitación de la Administración, donde se realiza el primer gran diagnóstico de la burocracia peruana, el que dará pie a que el gobierno militar de Juan Velasco haga una serie de intentos por realizar una reforma de la administración pública. Estos esfuerzos terminarían subordinados a los ánimos corporativos y centralistas del régimen. A pesar de ello, se logró una desagregación de ministerios basada en objetivos claros, orden que sería disuelto años después con el fin de simplificar la estructura estatal. Finalmente se implementó, en 1973, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que sería clausurado a mediados de los noventa.

Con la vuelta a la democracia, durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde, se promulga, en 1984, el Decreto Legislativo 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público, que está vigente hasta el día de hoy y que decide derogar todas las normativas que se le opongan, con lo cual se vuelve el principal referente jurídico de la administración pública peruana, dejando sin efecto la Ley 11377 o Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, emitida durante el gobierno de Manuel Odría.

El último periodo, que corre hasta el hoy, es el del Estado reformista que, aún ante la inexistencia de un Servicio civil consolidado, asume el reto de volver eficiente la burocracia peruana a partir de la mirada descentralizadora de la Nueva gestión pública y el enfoque no

28 Llama la atención que en dicha norma se establezca el día del servidor público, a celebrarse todos los 29 de mayo. Dada la triste fama de los burócratas peruanos, es difícil pensar hoy en una propuesta de tal naturaleza.


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intervencionista de la economía neoclásica. De hecho, es desde los objetivos económicos que inspira esta última postura que se inician, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, las políticas reformistas de este periodo.

Para Cortázar (2002), durante la década de los noventa ocurrieron dos grandes ciclos de políticas relacionadas con la búsqueda de eficiencia en el sector público peruano. El primero ocurrió entre 1990 y 1992, y fue impulsado gracias a la necesidad de reducir el Estado, que contaba entonces con un enorme déficit fiscal y una supuesta sobrecarga de personal29. Estas acciones estabilizadoras a nivel macroeconómico, estaban acompañadas de la necesidad de incrementar la presión tributaria del gobierno, que había caído al pobrísimo nivel de 4.9% (Cortázar, 2002) del PBI, y que demandaba un reingeniería administrativa de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), órgano encargado del recojo de impuestos. Otra urgencia de este tipo, aunque esta vez con fines de alcance social, la constituye la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE). En ambos casos, las instituciones protagonizaron una favorable transformación burocrática que gozó del apoyo de la clase política del momento.

Lamentablemente, las experiencias mencionadas no pudieron replicarse en otros sectores del Estado, pues para ello se habrían tenido que tomar medidas de corte transversal que nunca se lograron introducir en la lista de pendientes. Esto da pie al segundo ciclo de políticas destinadas a volver eficiente la burocracia peruana, que ocurre a comienzos del segundo gobierno de Fujimori, en 1995, año en que también se desactiva, luego de once años de funcionamiento, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). En este momento, la Presidencia del Consejo de Ministros, con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), intenta realizar una política integral de reforma burocrática, que fracasa como consecuencia de una inexperta promoción de políticas, un diseño

29 Según Cortázar (2002), el Perú contaba, en 1990, con 730,000 empleados públicos, cifra superior a los 614,837 de 1985.

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carente de incentivos para impulsar el cambio y el inicio de una crisis política terminal para el gobierno de entonces (Cortázar, 2002).

En adelante, a partir del 2000, cuando es Presidente de la República Valentín Paniagua - en un gobierno de transición que duraría ocho meses - se empezaron a promover una serie de esfuerzos desarticulados que, en ocasiones, buscaban la indispensable transversalidad de las verdaderas reformas, pero que casi nunca contemplaron la viabilidad política ni la siempre complicada implementación de las acciones30. Así, en abril del 2001, se promulga la Ley 27444 o Ley del Procedimiento Administrativo General que regula las acciones administrativas del Estado por medio de un conjunto de procedimientos comunes y contemplando los principios del derecho administrativo. La norma establece que cada institución pública debe elaborar y hacer público su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), que es un documento de gestión institucional creado para brindar a los administrados o ciudadanos en general la información sobre todos los procedimientos que se tramitan ante las entidades y la manera en que deben ser resueltos según su naturaleza.

Con el ingreso a la presidencia de Alejandro Toledo, en el año 2001, se dan una serie de leyes que, a pesar de no modificar las prácticas administrativas y sus vicios de manera radical, generan un contexto legal que permite el ejercicio inicial de las reformas. La primera de ellas es la Ley 27658 o Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado, que declara al Estado en proceso de modernización a partir del año 2002, y determina la aplicación de un programa piloto de reforma al Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Poco después, en agosto del mismo año, se promulga la Ley 27806 o Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con la que se obliga a las dependencias a hacer públicos una serie de actos e informaciones a través de mecanismos establecidos, considerando que son de interés de los ciudadanos.

30 En julio del 2001 se entrega el Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, citado líneas atrás.


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Posteriormente, en el año 2004, se promulga la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Público, en la que se plantean los valores y la fisonomía general del proceso de cambios pendientes. En general, es una norma de corte transversal que habilita el proceso de reforma burocrática a partir del planteamiento de los principios y valores a los que está sujeto el empleo público, entre los que destaca la eficiencia, la transparencia, el mérito, la continuidad de las políticas de Estado, la ética pública, el derecho laboral y la provisión presupuestaria. La Ley propone, también, una clasificación general del empleado público, lo que podría permitir, a futuros reformistas, cierto tratamiento especializado para los grupos laborales creados. Asimismo, la normativa introduce métodos de ingreso laboral basados en el mérito, la obligatoriedad de elaborar un registro de empleados por parte de cada entidad, los derechos y obligaciones de los servidores, un sistema de bienestar social para el empleado y su familia, así como un régimen disciplinario y un sistema de incentivos al buen desempeño.

Otra de las ventajas de la Ley es que respeta la permanencia, en casos muy especiales, de ciertos gremios estatales en el régimen privado de empleo y separa de sus dominios a cuerpos particulares como las Fuerzas Armadas, la Policía y los profesionales de la salud, entre otros.

Evidentemente, se trata de un marco legal que demanda leyes específicas bajo su amparo y cuyo desarrollo continúa hoy, aunque con un enfoque y una dirección algo distinta, al punto de haberse derogado todo un capítulo de esta norma31. En las Disposiciones transitorias, finales y complementarias de la mencionada Ley se establece que, en el plazo de cuatro meses, se enviarán cinco proyectos de ley para ser aprobados en el Congreso: la Ley de Carrera del Servidor Público, la Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público y la Ley de Incompatibilidades

31 El título segundo de la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Público, que estableció Consejo Superior del Empleo Público (COSEP) y el Tribunal del Empleo Público, fue derogada en el año 2008 con la promulgación del Decreto Legislativo 1023. La Autoridad Nacional del Servi-cio Civil y otras instancias remplazan hoy al Consejo y al Tribunal mencionados.

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y Responsabilidades. Ninguno de estos proyectos de ley fue discutido ni promulgado.

Finalmente, con el actual gobierno de Alan García se han emitido, en junio del 2008, un paquete de Decretos Legislativos pendientes de ser implementados. El primero es el Decreto Legislativo 1023, mediante el cual se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos del Estado peruano. El segundo es el Decreto Legislativo 1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos. El tercero es el Decreto Legislativo 1025, que aprueba un conjunto de normas relativas a la capacitación y al rendimiento en el sector público. Y el último es el Decreto Legislativo 1026, que establece un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral.

Previo a la emisión del paquete de decretos mencionados, en Julio del 2007, se promulgó la Ley 29060 o Ley de Silencio Administrativo que determina que todo procedimiento administrativo de evaluación previa - trámites, revalidaciones o permisos que demanda el ciudadano y no merecen respuesta automática o inmediata - no debe exceder para su resolución el plazo de 30 días, salvo que el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la dependencia establezca un lapso de tiempo menor. De excederse este periodo, los procesos estarán sujetos al Silencio Administrativo Positivo o respuesta favorable para los intereses del sujeto legal que solicita el trámite. La norma mencionada establece las características generales de los trámites sujetos a Silencio Administrativo Positivo, dejando en manos de cada institución determinar cuáles son puntualmente estos procesos, a través de la publicación en su respectivo TUPA. Se trata, obviamente, de una norma que pretende agilizar la burocracia peruana cuando ésta entra en contacto con el ciudadano.


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Paralelamente a la mencionada Ley, se emitió el Decreto Supremo 079-2007-PCM, donde se establecen las disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo y los lineamientos para la Elaboración y Aprobación del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) en las entidades en las que todavía no se haya definido este registro32.

5.2. Diagnóstico33

De todas las normas legales mencionadas anteriormente, dos tienen efectos prácticos sobre el personal activo de la burocracia peruana del Gobierno Central y los gobiernos regionales34, que abarca a 553,843 servidores, sin contar a las Fuerzas Armadas y Policiales. El primero es el Decreto Legislativo 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público y el segundo es el Decreto Legislativo 728 conocido como Ley

32 Una de las primeras acciones que tomó el actual gobierno de Alan García fue la promulgación del Decreto de Urgencia 038 del año 2006, en el que se establece que ningún servidor público puede percibir un sueldo mayor a 15,600 nuevos soles. La decisión causó muchas críticas, bajo el argumento de que los mejores profesionales se irían al sector privado. A la fecha no existen estudios que demuestren o nieguen tal tendencia. Sin embargo, hay varios elementos a considerar. El primero es que mientras no exista un sistema confiable de acceso meritocrático al Estado no hay manera de probar que aquellos profesionales que ganaban, en ocasiones, sueldos de hasta 40,000 soles mensuales, son realmente destacados. Las más de las veces los altos cargos de la burocracia peruana llegan a sus puestos por recomendaciones amicales, no por competencias abiertas. Otro elemento es que, en materia de administración pública, las distancias entre el conocimiento acumulado de un funcionario y otro nunca son de grandes dimensiones, pues se trata de un campo de conocimiento cuyas dudas superan por mucho a las certezas. Las grandes diferencias entre empleados están más relacionadas a la experiencia, al compromiso con el país y a la actitud laboral, lo que siempre puede ser reemplazado por una buena cantidad de profesionales deseosos de contribuir con la colectividad sin pretensiones económicas exorbitantes. Finalmente, habría que preguntarse que tan saludable es la mezcla gusto por el trabajo burocrático y debilidad por los grandes montos en un Estado tan precario institucionalmente como el peruano, en el que las presiones externas y los estímulos al juego de intereses privados están a la orden del día.

33 El autor reconoce que un verdadero diagnóstico tendría que estar acompañado de algún tipo de trabajo de campo que confirme la información ofrecida aquí. Sigue pendiente, para los estudiosos del Estado peruano, un amplio esfuerzo de corte cualitativo que recoja las rutinas, virtudes y vicios de la burocracia peruana. El presente diagnóstico, en todo caso, está basado en entrevistas a profundidad y revisión documental.

34 En primera instancia analizamos Gobierno Central y gobiernos regionales, dejando a los gobiernos locales para líneas posteriores, puesto que no existen datos al respecto y se necesita especular con ciertas precauciones. Es necesario comentar que hay instituciones que podrían procesar y hacer pública esta información, a partir de los registros salariales del sector público con los que cuentan.

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del Empleo Privado. Paralelamente, hay un sistema de Servicios No Personales (SNP), que también agrupa un conjunto de trabajadores y que hoy ha sido reemplazado por el Régimen Especial de Contrataciones Administrativas de Servicio o CAS, mediante el Decreto Legislativo 1057. Estas tres situaciones legales tienen la siguiente distribución de recursos humanos, según el Censo de Servidores Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas (2004):

Distribución de burócratas peruanos en el Gobierno Central y gobiernos regionales según el régimen laboral al que pertenecen

Régimen Laboral Números de empleadosD.L. 276 456,697D.L. 728 35,798D.L. 1057 (SNP/CAS) 61,357Total 553,843

Fuente: MEF. Elaboración: propia

Además de este escenario vigente, hay una ley de corte transversal - mencionada atrás - que da pie a la reforma administrativa pendiente través de un sistema de funcionamiento y valores descrito líneas arriba: la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Público. Bajo el impulso de esta norma se han promulgado, recientemente, cuatro Decretos Legislativos que pretenden afectar el actual orden burocrático peruano pero cuya implementación está empezando a desarrollarse. Éstos son, una vez más: el Decreto Legislativo 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos; el Decreto Legislativo 1025, que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector público; el Decreto Legislativo 1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos y el Decreto Legislativo 1026, que establece un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral.


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Los Decretos Legislativos reseñados serán analizados adelante. Veamos, por ahora, qué consecuencias tiene, en la burocracia peruana, cada una de las tres principales normas en que se agrupan los servidores públicos.

La más importante, porque involucra a la mayor parte de empleados, es el Decreto Ley 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público. Este régimen establece principios y valores de un típico Servicio civil y propone mecanismos de ingreso y promoción fundados en criterios de igualdad y mérito: el acceso laboral a la carrera pública se realiza por el nivel más bajo del grupo ocupacional y mediante concursos públicos, y a partir de ahí se espera que el servidor desarrolle una carrera de ascensos gracias a su experiencia acumulada. El sistema legal genera un sistema único de remuneraciones basado en la jerarquía y antigüedad de los burócratas para todo el sector público - lo que será desvirtuado en la práctica - y un régimen disciplinario.

Uno de los problemas de esta normativa es que, según su artículo 15, luego de tres años de contrataciones la entidad está obligada a darle estabilidad laboral al trabajador, con lo cual la salida del funcionario se complica y vuelve rígido el sistema legal, pues en su artículo 24 indica que el servidor nombrado sólo puede ser despedido por causas planteadas en la norma: indisciplina, incapacidad o ineptitud comprobada (artículo 35, inciso d). Como se sabe, probar estas causales es un reto muy complejo, propenso a la subjetividad y, por lo tanto, pasible de reclamos judiciales.

Puede observarse que este escenario laboral es bastante cercano a lo que propone y produce el modelo burocrático weberiano según la experiencia internacional, pues en su intento de controlar las acciones de los servidores tiende a la lentitud y a la sobrecarga legal, y genera vicios administrativos discutidos en apartados anteriores. Además, no permite el dinamismo ni la evaluación efectiva de los burócratas, porque éstos tienen una garantía de permanencia prácticamente inquebrantable. Otro

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desperfecto de inevitable mención es que el ingreso al sistema a través del mérito ha sido una práctica poco difundida entre las instituciones que se rigen por esta Ley.

El segundo entramado legal, que agrupa una cantidad no muy cuantiosa de trabajadores, es el Régimen Especial de Contrataciones Administrativas de Servicio (CAS), regulado mediante el reciente Decreto Legislativo 1057. Éste es un sistema alternativo, que inicialmente fue llamado Contrato por Servicios no Personales (SNP) y tiene sus orígenes a inicios de los noventa, durante el primer gobierno de Alberto Fujimori. El mecanismo estuvo legislado de una manera bastante incierta hasta junio del 2008, mediante el Código Civil y algunas menciones en la Ley 26850 o Ley de Contrataciones del Estado. Según Iacoviello y Zuvanic (2006) el interés de las entidades públicas por este tipo de contratos está en directa relación a la posibilidad de asignar una remuneración fuera de los marcos establecidos, contratar de manera rápida y discrecional, disminuir los costos vinculados a cada puesto - pues el contrato no genera beneficios laborales - y evitar la rígida estabilidad laboral: los contratos pueden no ser renovados y pueden ser rescindidos a pedido de las partes. Hay que indicar que la puesta en marcha de esta modalidad de contrato fue complementaria a la decisión política de imposibilitar que los trabajadores públicos ingresen al Estado bajo de Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público o Ley 276. Esta prohibición de nombramientos está contemplada en todas las leyes de presupuesto emitidas desde inicios de los noventa, además del congelamiento casi definitivo de los salarios.

A pesar del paso del precario sistema de Contrato por Servicios no Personales (SNP) al algo más generoso Régimen Especial de Contrataciones Administrativas de Servicio (CAS), la inestabilidad mencionada en el párrafo anterior no ha sido eliminada, lo que produce una enorme posibilidad de que el ingreso laboral al Estado o la destitución respondan a criterios políticos o, en caso contrario, a filtros meritocráticos que dependen de la institución y de la buena voluntad


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de los superiores convocantes. De esta forma, del no muy amplio grupo de trabajadores que pertenecen a este segundo sistema, aparecen dos situaciones burocráticas: un Estado botín que introduce servidores para asegurar la lealtad política y partidaria, y algunos espacios institucionales propensos a la eficiencia evaluada gracias a la libertad en el nivel de sueldos que abre el sistema, a la inestabilidad laboral que patenta y a la voluntad del cuerpo directivo.

Finalmente, hay un tercer espacio legal al que pertenecen incluso menos trabajadores que los que soporta el Decreto Legislativo 1057: es el Decreto Legislativo 728 o Ley del Empleo Privado. Bajo esta norma están incluidas algunas instituciones reformadas a inicios de los noventa y que son consideradas espacios excepcionales de eficiencia en el sector público peruano, como la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) o el Instituto de Defensa del Consumidor y Protección Intelectual (INDECOPI). También aparecen otros grupos humanos con no tan buenos pergaminos, entre ellos una parte reducida del personal de algunos ministerios puntuales. Por la excepcionalidad legal que protagonizan estas entidades, por el bajo de número de empleados que abarca y por la necesidad de que la mayoría de estas dependencias pasen, con el paso del tiempo, a conformar marcos legales transversales y no excluyentes, es que este cuerpo legal carece importancia al momento de realizar un análisis holístico de la burocracia peruana central y regional.

Hasta aquí, entonces, puede decirse que en el Ejecutivo Central del Estado peruano conviven tres formas organizacionales: los nombrados que, salvo instituciones excepcionales, responden a una lógica weberiana de estabilidad y vicios administrativos, los contratados de manera temporal cuyo criterio de ingreso es el de un Estado botín, y los contratados de manera temporal cuyo ingreso responde a razones de mérito y que, de acuerdo a las características institucionales del sector público peruano, no son la mayoría. A este dibujo hay que añadirle el grupo de funcionarios de los gobiernos locales, que según estimaciones del

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Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central (2001) constaría de aproximadamente 200,000 trabajadores en el año 2001. La mayor parte de estos burócratas pertenecen a la Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público o Ley 27635.

Esta convivencia de situaciones organizacionales trae como consecuencia una serie de condiciones que no permiten el logro de la eficiencia administrativa en la burocracia peruana. (Iacoviello y Zuvanic, 2006). La primera característica, consecuencia de un marco legal conservador y sostenido en múltiples fuentes, es la inexistencia de un sistema transversal de incentivos - económicos y de bienestar -, que hace que el trabajo del empleado público carezca de efectividad y la burocracia tienda a un comportamiento inercial donde más que la obtención de buenos resultados importa el cumplimiento de normas para evitar sanciones. Los sistemas de incentivos necesarios, cuando funcionan, dependen de la decisión de los superiores pero, en general, se carece de un método y de una cultura del premio y la evaluación, en la que el subordinado sienta que, además de recibir estímulos al trabajo calificado, será vacado del cargo si no honra su investidura. A contraparte de esta demanda de dinamismo, la falta de presupuesto y los inexistentes mecanismos legales que puedan brindar estabilidad al trabajador del Estado no permiten al servidor planificar y desarrollar una carrera en base a su desempeño profesional. Y, finalmente, no existe un sistema salarial único que responda a la productividad, a partir del cual el empleado se sienta estimulado a mejorar sus labores de manera permanente. Más bien, hay varios sistemas de sueldos, de los cuales sólo uno, el Régimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, aún con sus debilidades, puede escapar de la rigidez salarial improductiva dependiendo de la decisión y calidad profesional del contratante36.

35 Información recibida durante entrevistas con funcionarios de la Secretaría de la Gestión Pú-blica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

36 A parte del Sistema CAS (antes SNP), del Régimen 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público y del Régimen 728 o Ley de Empleo Privado, operan otros dos sistemas


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Otra deficiencia general, producto de la incapacidad de las normas para hacer cumplir sus prescripciones y de la discrecionalidad que permite el Régimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, es la aceptación compartida de que los ingresos laborales al Estado peruano responden a criterios alejados del mérito. Lo anterior, sumado a la inexistencia de prácticas relacionadas el diseño racional de puestos y perfiles que impidan arbitrariedades, promueve una carencia de criterios éticos del servidor, lo que dificulta la construcción de una pulcra y propensa actitud de satisfacer al ciudadano a través del compromiso con la entidad. Es imposible, en un ambiente claramente desarticulado, esperar que los burócratas desarrollen un fuerte sentido del deber. Esta ausencia de un espíritu de cuerpo favorable y de falta de conciencia de la condición de hombre de Estado entre los funcionarios públicos se debe, también, a la inexistencia de una sólida política estatal de formación de burócratas. Dicho sea de paso, la oferta académica calificada en administración y políticas públicas es casi inexistente en el país, lo que hace que los empleados públicos peruanos tengan un enorme desconocimiento con respecto a las necesidades profesionales y morales del Estado y no consideren un grave delito las prácticas clientelistas que permiten el ingreso de personas no preparadas para la función pública.

En este punto hay que indicar que, aún cuando los cargos directivos decidieran - de improviso - sujetarse a los cánones meritocráticos del empleo y contratar estratégicamente, estarían imposibilitados de desarrollar esta labor satisfactoriamente, porque ninguna de

salariales: el del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que tiene su propia normatividad pero no por eso está exento de manejos políticos, y el del Fondo de Administración de Gerencia (FAG), creado en el año 1992 por el Decreto Ley 25650, para fines de contrato a personas de alta especialización. Los dos últimos son minoritarios, y posiblemente por ello la estadística citada en este escrito no los contempla. Refuerza la dispersión remunerativa mencionada el hecho de que, dentro de cada régimen salarial, haya diferencias según la institución pública de la que se hable. Es decir, un empleado del Ministerio de Energía y Minas, por ejemplo, gana mucho más que un empleado de la misma jerarquía del Ministerio de Justicia, aún cuando se rigen por el mismo aparato legal. Nuria Esparch, presidenta de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ha declarado que existirían hasta 30 sistemas salariales en el Estado peruano. Es posible que, en buena parte de ellos, se esté refiriendo a situaciones específicas de gobiernos locales.

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las dependencias públicas peruanas posee una estructura analítica estratégica que permanentemente observe las debilidades de la institución y, a partir de ahí, atraiga cuadros. No se cuenta, tampoco, con una cultura de la medición de resultados, lo que, una vez más, colaboraría con la generación de una mirada estratégica en las altas jerarquías de la administración pública peruana.

Por último, y a pesar de los esfuerzos en este sentido, no existen mecanismos efectivos de rendición de cuentas o transparencia en los que el ciudadano esté garantizado de recibir información precisa sobre las gestiones estatales. A pesar de que la normatividad obliga a las dependencias a facilitar el recojo externo de información aún cuando no hayan solicitudes al respecto, son pocas las entidades que hacen una proactiva gestión de transparencia didáctica, en la que la información, además de publicada, facilite el entendimiento. Basta visitar los portales de las entidades públicas peruanas para saberlo.

5.3. Prescripción

Habiendo definido eficiencia como la propensión del empleado público a la mejora permanente de sus funciones37 y considerando el diagnóstico arriba planteado, la manera de intentar paulatinas mejoras en la burocracia peruana es introduciendo algunos mecanismos transversales que, además de incentivar a los empleados públicos al buen desempeño, a dejar atrás los vicios administrativos y desaparecer las prácticas clientelistas del Estado botín, estabilice y distinga a la administración pública a partir de sus buenos resultados de gestión. La idea aquí es que una administración pública eficiente será bien considerada por los ciudadanos y podrá generar una mística y un espíritu

37 El autor es consciente de que medir la eficiencia de una burocracia bajo esa definición es prácticamente imposible. Sin embargo, la única manera de lograr verdaderos cambios en los servidores públicos peruanos es trabajando desde esa perspectiva, pues las labores se centran en el nervio de las administraciones públicas: los individuos.


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de cuerpo burocrático que produzca en el servidor un sentido ético de su responsabilidad. Así, el orden general de la implementación de la reforma burocrática tendría que indicar que, en primer lugar y dadas las urgencias, se necesita flexibilizar lentamente la vieja administración de tipo weberiano y, posteriormente, robustecerla bajo gestos políticos adecuados.

Es necesario entender la reforma, una vez más, como un permanente sistema de tensiones en el que, constantemente, se tiene que elegir entre dos alternativas. En este caso, por ejemplo, se optaría, en medio de una tensión, por la flexibilidad y la descentralización burocrática38, asumiendo el riesgo inicial de la pérdida de control e institucionalización y, al menos al principio, olvidando la indispensable tarea de condicionar moralmente al servidor. Para ello sería necesaria la creación de un Servicio civil de carrera, lo que hoy resultaría contraproducente, pues entumecería más al sobrecargado sistema burocrático peruano.

La flexibilización mencionada tendría que realizarse de manera incremental, en la medida en que el Estado Peruano no tiene un orden weberiano-legalista consolidado sino que ha pasado por varios intentos de constituirse bajo esta lógica y, por ello, generado un sistema precario y colmado de patologías organizacionales. Una descentralización funcional violenta de la frágil estructura burocrática peruana podría traer como consecuencia actividades de resistencia y simulación, lo que desbarataría la reforma y retrasaría los buenos resultados. También se alejaría el objetivo de largo plazo de recrear una nueva ética del servidor público, pues las malas prácticas administrativas generan memoria institucional. Se estaría, más bien, estimulando una actitud licenciosa e intransigente entre los trabajadores, alimentando un círculo vicioso que desde tiempo atrás tiene grandes dimensiones.

38 Descentralización burocrática implica pérdida de control jerárquico, dinamismo en el sis-tema salarial, independencia funcional de las oficinas del Estado, evaluación ascendente y transparencia. No debe confundirse con descentralización política.

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Hay tres Caminos ortodoxos - desde la Nueva gestión pública - para volver eficiente y flexibilizar la burocracia peruana, los que en una situación óptima deberían llevarse a cabo simultáneamente. Estas tres acciones son algo así como los nervios de la eficiencia, pues, al menos teóricamente, traen resultados de manera bastante directa, siempre en el largo o mediano plazo. Existe, además, un cuarto camino, que aquí se va a llamar Alternativa heterodoxa, en el sentido de recoger las propuestas anteriores, no establecer un orden determinante para efectuar las medidas recomendadas - sujetas siempre a revisión - y pretender conquistar sus logros de manera paulatina o incremental. Aquí hay una clara propuesta neo-institucionalista.

La primera salida a considerar, que podría ser también el primer paso de la reforma, sería la Introducción del mérito en la administración pública. La idea aquí es generar una normativa transversal a todo el Estado en la que el ingreso, a cualquiera de los niveles de la administración pública y no sólo al más bajo, esté sometido a un riguroso y competitivo examen de selección, de tal forma que no haya lugar para favoritismos políticos. Lo anterior no es sencillo de implementarse, porque debe instalarse sobre un sistema de supervisión centralizado e institucional que, sin sobrecargar y hacer más lentas las funciones de las diferentes dependencias, garantice el cumplimiento de la norma. Nuevamente aparece aquí una tensión entre control y aligeramiento burocrático.

Además de ello, el marco jurídico tiene que obligar a la evaluación permanente de todos los servidores, de tal manera que su estabilidad esté sujeta a los buenos resultados de su desempeño. Y, en caso de malos resultados de evaluación, se determine la salida del burócrata. La complicación aquí es la naturaleza de la evaluación, puesto que es muy difícil establecer los criterios satisfactorios a ser usados por el examinador - jefe o subordinado - y evitar una subjetividad favorable hacia el grupo humano con el que éste trabaja. Aparece, una vez más, un riesgo de simulación gremial que hace recordar al sistema clásico


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de Servicio civil, donde los trabajadores que ingresan al Estado no salen nunca más. Para evitar este proceso de evasión no violenta de la norma, es recomendable introducir el sistema de evaluación a través de ensayos sin consecuencias de despido. Una vez que la nueva rutina esté medianamente consolidada, entonces se le puede cargar de efectos prácticos.

Hay que mencionar, asimismo, que todo intento de introducir el mérito hace más lenta la burocracia durante el lapso de adaptación de las nuevas rutinas - nueva tensión - lo que puede hacer que la medida pierda popularidad entre los ciudadanos y los políticos si no se implementa con las previsiones del caso. En general, este tipo de medidas meritocráticas suelen tener poco atractivo para la opinión pública, puesto que no generan resultados visibles de manera inmediata. Y porque no es sencillo convencer a la sociedad de las ventajas relacionadas al desarrollo que estas políticas conllevan.

La experiencia indica que la introducción del mérito, y su consecuente evaluación, es uno de los retos más difíciles de conquistar. En general, la implementación debe pensarse con mucho cuidado, puesto que los deseos de complotar por parte de los empleados públicos, que verían afectada su estabilidad laboral, estarán a la orden del día. Una posibilidad, para el caso peruano, es eliminar el Régimen Especial de Contrataciones de Servicios - CAS, y someter todos esos puestos a concurso público y a un nuevo sistema de incentivos. De esta forma, se introduciría el mérito en un grupo no muy amplio de la burocracia, esperando que, con el paso del tiempo, en el mediano plazo, los empleados que pertenecen a la Ley 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector Público ingresen al nuevo régimen o, en el peor de los casos, vayan jubilándose y haciendo desaparecer el viejo orden39.

39 Esta posibilidad es muy factible en las instituciones del Estado en las que los contratados bajo el sistema CAS son mucho más cuantiosos que los nombrados. Estas dependencias no son pocas, según la información compilada por el autor. Sin embargo, hace falta información oficial al respecto, que podría provenir de instituciones que cuentan con registros salariales.

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Aprovechando que el grupo de funcionarios a los que se piensa intervenir es reducido, es necesario que también se desarrolle una política remunerativa en la que haya recompensas salariales para los mejores y ciertos rezagos económicos para el personal menos eficiente según las evaluaciones. Es cierto que esto último debe manejarse con sumo cuidado pues puede despertar suceptibilidades, sin embargo, de resultar conveniente, podría constituirse en un gran estandarte meritocrático de la reforma. En caso contrario, simplemente se tendría que trabajar sobre estímulos económicos moderados y legitimar la posibilidad de despido como consecuencia del sistema de evaluación definido párrafos atrás. Sin embargo, es conveniente ser agresivo cuando la oportunidad lo permita.

Otra dificultad inherente a la introducción general del mérito, al menos en un sector de la administración pública, es que el nuevo aparato jurídico debe ser aprobado por el Congreso, donde no necesariamente hay interés en abandonar el sistema clientelista de Estado botín que el Régimen CAS permite. En realidad, aquí estamos observando la aparición de otra tensión, pero esta vez del lado de los legisladores, quienes tienen que optar entre una burocracia más eficiente y beneficiosa para el país y la posibilidad de acumular poder ofreciendo, a sus correligionarios, un empleo luego de ser elegidos40.

El segundo camino para estimular la eficiencia burocrática, que también podría ser el primer reto a asumir, dentro de los tres que conforman esta propuesta, es la implementación de un Sistema de Presupuesto por resultados41, en el que las entidades públicas reciban los montos anuales que les corresponden siempre que cumplan con sus objetivos 40 Otro punto por el que muchas veces las clases políticas se oponen al sistema de méritos en el

empleo público se debe a que, cuando ingresan al gobierno, desean contar con personal que conocen y con el que vienen trabajando desde tiempo atrás. Esto no debería ser un problema dramático si se legislara, de manera adecuada, los cargos de confianza del Estado.

41 La discusión sobre el mejor modo financiero de manejar el presupuesto ha producido, sobre todo en el caso estadounidense (Petrei, 1997), una serie de modalidades, entre las que se encuentra el Presupuesto por resultados. Aquí lo que se intenta analizar es cómo este sistema afecta favorablemente la eficiencia burocrática, no el manejo honesto y efectivo del tesoro público, que en todo caso es una consecuencia de la eficiencia.


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institucionales del año anterior, y sean penados con una reducción de la suma en caso contrario. La impresión con este tipo de experimentos es que no todos los contextos permiten el mismo grado de aplicación de estas medidas. En el caso neocelandés y en el británico (Arellano 2004), por citar dos ejemplos paradigmáticos mencionados atrás, se dieron pasos realmente radicales, pues no sólo se condicionó la entrega del dinero público a la buena gestión, sino que se dio libertad a los jefes de todas las dependencias ubicadas por debajo de los altos cargos ministeriales para que contraten al personal que deseen y compren los insumos de la manera que consideren conveniente, exonerándolos de las normas de los cuestionados Servicios civiles y de sus sistemas legales de contrataciones y adquisiciones. En ocasiones, además, se les permitió endeudarse.

Sin ánimo de estigmatizar a ningún burócrata - siempre es injusta toda generalización - es evidente que, en el caso peruano, sería muy aventurado ir tan lejos como los reformistas británicos y neocelandeses, pues la cura podría ser peor que la enfermedad y los puestos del Estado podrían convertirse en una verdadera repartija. Por lo anterior, lo que se tendría que hacer, al menos en principio, es controlar la entrega de montos a partir de la evaluación anual, y que los directivos de las instituciones públicas sigan sujetos a las normas de empleo y adquisiciones establecidas. Una vez más se hace presente la tensión entre flexibilidad eficiente y control centralista.

Un segundo paso, en el largo plazo y dependiendo del camino que vayan tomando las reformas, podría ser dar mayor autonomía administrativa y hasta financiera a los gerentes. Aquí aparece una nueva tensión, esta vez generada por la seguridad y la estabilidad en la implementación de las reformas, que exigen pasos prudentes, y la profundidad de las mismas que busca asegurar buenos resultados.

Algo de lo anterior se viene haciendo en el Perú, a través de un grupo de trabajo del Congreso y de un proyecto del Ministerio de Economía y

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Finanzas, pero con pasos muy paulatinos. De hecho, el programa se inició en el 2007 a través de un plan piloto en el que se planteó introducir este esquema de control en once áreas relacionadas a temas sociales y de bienestar de los Ministerios de Transportes, Educación, Salud y Desarrollo Social: se ha determinado que, para el año 2009, el 5% del presupuesto esté involucrado en el experimento. La idea inicial, aparentemente optimista pues estas implementaciones son lentas y complejas, es que para el año 2011 toda la administración pública se regule a través de este criterio de presupuesto condicionado. Al menos así lo han indicado las principales autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas en diversos escenarios públicos. Más allá de precisar plazos y montos, es claro que se trata de una empresa de muy largo aliento.

Uno de los principales escollos de este proceso, que hace pensar en la lejanía de los resultados importantes en términos de eficiencia burocrática, es que parece no haber claridad conceptual con respecto a la finalidad de la metodología: la idea es mejorar la labor de las entidades públicas desde un incentivo presupuestario externo y no a través de nuevos métodos de planeamiento y decisión, como parece entender -según experiencia del autor- el Ministerio de Economía y Finanzas. Es cierto que para mejorar la gestión pública se necesita mucho más que controlar los resultados al final de un periodo fiscal, pero ésa es una discusión que deberían resolver otras instancias reformistas. En primer lugar, porque toda confusión metodológica trae consigo el riesgo de una mala implementación y de desprestigio para sus mentores, que en este caso es el Estado peruano. Y en segundo lugar, porque existen - al menos en teoría - profesionales capacitados para ello que no siempre son economistas, como los futuros funcionarios de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, quienes deberían coordinar la introducción del Presupuesto por resultados en el Estado y acompañarla del resto de acciones relacionadas al cambio organizacional mencionadas arriba42. 42 Otras de las confusiones de la metodología que el Ministerio de Economía y Finanzas llama

Presupuesto por resultados es que pretende, a través de talleres, inducir al burócrata a pensar en el ciudadano. En primer lugar, hay muchas instituciones públicas que por su naturaleza no tienen contacto con la ciudadanía y, en segundo lugar, un cambio de actitud


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Debe quedar claro que este tipo de implementaciones demandan el apoyo de personal especializado en temas burocráticos, pues con ellas se estaría buscando un cambio importante en la cultura laboral de los funcionarios, que no necesariamente se relaciona con nuevas formas de planeamiento. El salto comportamental indispensable consiste, entonces, en hacer que los empleados públicos empiecen a trabajar partiendo de una especificación de metas y de la creación de indicadores de resultados, para lo que se necesita entrenamiento y formación administrativa contemporánea. Esto requiere, además, de un arreglo institucional muy sólido que permita tener controles efectivos y finas evaluaciones que eviten la subjetividad al momento de determinar si la entidad merece o no la entrega de mayor presupuesto. ¿Cómo, por mencionar algún caso complicado, se evaluaría la eficiencia burocrática de las instituciones electorales? ¿La realización de elecciones según calendario es prueba de una buena gestión? ¿Cuándo, más allá de los criterios éticos habituales, un proceso electoral puede ser considerado deficiente?

La tercera alternativa, menos determinante que las dos anteriores, es la introducción de la Transparencia y la rendición de cuentas hacia afuera en el sector público. El reto es obligar a las instituciones del Estado a hacer públicos sus resultados de gestión y, en general, todas sus actividades, de tal forma que el ciudadano interesado pueda - y deba - supervisar la acción estatal. En el caso peruano, la Ley 27806 o Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, del año 2002, obliga a todas las entidades a publicar los resultados de sus actividades y compras a través de sus portales electrónicos, los que deben ser actualizados anualmente. Además, con esta norma, todo peruano puede solicitar, aún sin expresión de causa, datos relacionados al presupuesto, las adquisiciones y las actividades oficiales de las entidades. En caso de no ser satisfecho este pedido, las autoridades podrán ser penadas administrativa o penalmente por abuso de autoridad.

tan profundo no se consigue con charlas de taller sino con un buen sistema de incentivos diseñado por especialistas.

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La referida norma especifica, además, que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) - hoy Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado -, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y la Oficina de Normalización Provisional (ONP) están obligadas a hacer públicas, a través de sus páginas web, informaciones técnicas sobre las finanzas públicas del país.

Con respecto a los resultados de este esfuerzo gubernamental, la Organización Ciudadanos al Día (CAD) publicó, a doce meses de emitida la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, un Informe (2004) en el que se quiso observar si los ministerios habían cumplido sus obligaciones de informar a través de sus portales. El escenario es, hasta cierto punto, favorable, pues muestra que la mayor parte de las entidades estudiadas publicaron su Plan anual de contrataciones, la relación de sus proveedores, las contrataciones realizadas y los datos financieros de sus proyectos de inversión pública. El siguiente cuadro resume la investigación mencionada:


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Transparencia en la publicación de información sobre contrataciones en las páginas web de los ministerios

El problema con las medidas relacionadas a la transparencia y la rendición de cuentas es que son estímulos básicamente dirigidos a controlar la corrupción y el destino del dinero público, pero no necesariamente son útiles para impulsar la eficiencia de los servidores, por lo que deben ser acompañadas de otras políticas públicas de reforma burocrática. Una institución puede tener un muy bajo nivel de eficiencia burocrática y, al mismo tiempo, no delinquir y encargar a un equipo de pocas personas compilar y publicar la información que la normatividad obliga.

El otro punto débil es que bajo este tipo de propuestas, aún cuando son realizadas pensando en el fácil entendimiento de los usuarios, se está esperando un nivel de acción ciudadana inexistente en el Perú, donde se pretende que la sociedad no sólo se interese por la cosa pública sino

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Transparencia Fiscal

RankingCAD: Niveles de Transparencia en la Publicaciónde Información sobre Compras del Estado

RankingCAD Transparencia en la Publicación de Información sobre Contratacionesen las páginas web de los Ministerios

(Al Tercer Trimestre del 2003)

Orden Ministerio Plan Anual deContrataciones

Relación deProveedores

Contratacionesrealizadas (1)

Proyectos de InversiónPública (2)

Porcentaje de

cumplimiento(3)

1 Economía y Finanzas 100%

2 Defensa 100%

3 Relaciones Exteriores (*) 100%

4 Producción 100%

5 Trabajo y Promoción del Empleo NO 75%

6 Agricultura NO (**) 75%

7 Comercio Exterior y Turismo NO (**) 75%

8 Educación NO (**) 75%

9 Energía y Minas NO 75%

10 Interior NO 75%

11 Justicia NO (**) 75%

12 Mujer y Desarrollo Social NO (**) 75%

13 Salud NO (**) 75%

14 Transportes y Comunicaciones NO (**) 75%

15 Vivienda Construcción y Saneamiento NO (**) 75%

16 Presidencia Consejo de Ministros NO NO 50%

Promedio 87.5% 31.25% 100% 100% 80%(1) Contrataciones realizadas en el curso del tercer trimestre del año 2003 (julio-setiembre) (2) Proyectos de inversión en ejecución al tercer trimestre del año 2003 (julio-setiembre) (3) Para efectos de esta evaluación, a cada ítem cumplido se asigna un 25% de nivel de cumplimento (*) No tiene proyectos de inversión (**) Publican la relación de ganadores de los procesos, pero no se publica una lista independiente de sus proveedores Fuente: Módulo “Proveedores” del Portal de Transparencia Económica (MEF) (31.12.2003) Elaboración: CAD – Ciudadanos al Día

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Transparencia Fiscal

RankingCAD: Niveles de Transparencia en la Publicaciónde Información sobre Compras del Estado

RankingCAD Transparencia en la Publicación de Información sobre Contratacionesen las páginas web de los Ministerios

(Al Tercer Trimestre del 2003)

Orden Ministerio Plan Anual deContrataciones

Relación deProveedores

Contratacionesrealizadas (1)

Proyectos de InversiónPública (2)

Porcentaje de

cumplimiento(3)

1 Economía y Finanzas 100%

2 Defensa 100%

3 Relaciones Exteriores (*) 100%

4 Producción 100%

5 Trabajo y Promoción del Empleo NO 75%

6 Agricultura NO (**) 75%

7 Comercio Exterior y Turismo NO (**) 75%

8 Educación NO (**) 75%

9 Energía y Minas NO 75%

10 Interior NO 75%

11 Justicia NO (**) 75%

12 Mujer y Desarrollo Social NO (**) 75%

13 Salud NO (**) 75%

14 Transportes y Comunicaciones NO (**) 75%

15 Vivienda Construcción y Saneamiento NO (**) 75%

16 Presidencia Consejo de Ministros NO NO 50%

Promedio 87.5% 31.25% 100% 100% 80%(1) Contrataciones realizadas en el curso del tercer trimestre del año 2003 (julio-setiembre) (2) Proyectos de inversión en ejecución al tercer trimestre del año 2003 (julio-setiembre) (3) Para efectos de esta evaluación, a cada ítem cumplido se asigna un 25% de nivel de cumplimento (*) No tiene proyectos de inversión (**) Publican la relación de ganadores de los procesos, pero no se publica una lista independiente de sus proveedores Fuente: Módulo “Proveedores” del Portal de Transparencia Económica (MEF) (31.12.2003) Elaboración: CAD – Ciudadanos al DíaFuente y elaboración: CAD

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que se articule para el control de actividades que, en muchas ocasiones, demandan un nivel técnico de conocimientos bastante alto, como es el caso de ciertos asuntos financieros o especializados de algunos sectores de gobierno43. Habría, en todo caso, que preguntarse cuántos peruanos están dispuestos hoy a pagar el costo de invertir su tiempo a cambio de un mejor gobierno. Es posible, por supuesto, hacer labores de transparencia que busquen fomentar la acción ciudadana, pero con la plena conciencia de que ése es un camino de largo plazo y de mediano alcance, pues se trata convocar ciudadanos con tiempo para informarse, vigilar y denunciar a través de un tedioso proceso. Y en todo caso, se necesita una dependencia destinada exclusivamente a diseñar, implementar y supervisar los mecanismos a través de los cuales todo pedido de información sea resuelto. Mientras no haya un referente institucional claro, es difícil que la norma pueda lograr sus objetivos, y mucho menos impulsar - indirectamente - la eficiencia burocrática. Una vez más, un grupo de profesionales especializados tendría que aportar a esta causa.

La cuarta estrategia de eficiencia burocrática, la Alternativa heterodoxa, está planteada desde el realismo político y, de alguna manera, involucra y complementa a las tres políticas antes mencionadas, pero a través de un juego en el que, primero, se debe construir una institución encargada de la reforma burocrática para que agrupe a un conjunto de especialistas en el tema, de manera que se puedan ir persiguiendo, de a pocos, los grandes objetivos. A partir ahí, del esfuerzo continuo de dar pasos incrementales y oportunos en las tres medidas mencionadas líneas atrás - aún sin el soporte legal necesario en todos los casos -, es que se pueden intentar los grandes saltos finales, si éstos existen en las democracias. Por supuesto, este proyecto que pretende modificar la fisonomía burocrática del país tendría que ir acompañado de un inquebrantable apoyo político, el que debe resistir los movimientos

43 Las actividades donde hay alta participación de los ciudadanos, como la rendición de cuentas a través de los portales o los ejercicios de presupuesto participativo, traen mejores resultados en gobiernos locales y regionales. A nivel nacional son muy difíciles de implementar.


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repentinos de autoridades gubernamentales y la recurrente tentación de los gobiernos en hacer clientelismo a través de los puestos del Estado.

La institución destinada a encargarse de la reforma tendría que estar adscrita a las más altas instancias gubernamentales y tener claramente delimitados sus poderes - sin entrar en conflicto con otras instituciones que puedan distraer los esfuerzos - pues parte de su labor es coordinar y vigilar una serie de decisiones que se van a ejecutar en una cantidad importante de dependencias. Hay que considerar que, en ocasiones, se trata de promover y apoyar labores que escapan a los dominios administrativos de la nueva institución reformista, como es el caso de la implementación del mencionado sistema de Presupuesto por resultados, inevitable norte al que se están acercando la mayoría de países democráticos. Por eso, la nueva dependencia debe estar respaldada políticamente en todos los espacios convenientes y, si es posible, de manera reiterativa.

Es preciso, asimismo, que se procure una mirada estratégica sobre el Estado desde la nueva institución a consolidarse. Sin un grupo de personas dedicadas a pensar en la realidad burocrática, al menos a inicios de las reformas, que cuenten con una formación específica y conformen un grupo multidisciplinario, es imposible avanzar con cierta seguridad. En este punto, la labor debe iniciarse con un gran diagnóstico y la generación de un registro informático en el que se almacenen, permanentemente, todos los datos cuantitativos del sector público.

Otro elemento a considerar es el proceso de descentralización federativa que está viviendo el país, el que es altamente favorable a la reforma burocrática, pues permite que los esfuerzos se realicen de acuerdo a la agenda, los contextos y las necesidades de cada región. Se evita, de este modo, la tentación de las grandes ingenierías legales, lo que sería un error en este caso, pues es posible que cada geografía demande medidas de diferente naturaleza. Sí es necesario, por supuesto, que

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desde el Gobierno Central se pueda condicionar, a través de estímulos efectivos, a las diferentes regiones del país para que contemplen, entre sus responsabilidades primordiales, la reforma burocrática y la tarea de hacer eficientes sus dependencias públicas. Si alguna institución debe responsabilizarse de la reforma burocrática de los municipios, es precisamente el Gobierno Regional correspondiente, pues el Estado central no puede controlarlo todo44.

De otro lado, es una necesidad ineludible que se empiecen a capacitar cuadros burocráticos en el Perú. Los países que mejores resultados han alcanzado a lo largo de su historia tienen, desde décadas atrás, una sólida oferta académica en asuntos de administración pública, mientras que en el Perú recién hoy se empieza a contar, sin alcanzar estándares internacionales, con maestrías de gestión o administración pública con los mínimos criterios de buen diseño. Estas escuelas estimularían la discusión académica sobre el tema de la eficiencia burocrática, pero sobre todo dotarían al país de especialistas en asuntos del sector público, que son quienes, al final del día, van a definir las decisiones y los caminos de cambio que deben tomarse. Sin cuadros formados profesionalmente ningún proyecto reformista dará fuegos, pues no cualquiera puede administrar el Estado ni mucho menos transformarlo. Desde luego, este impulso educativo debe desplegarse a lo largo de todas las regiones del país, y no sólo en la capital.

Asimismo, una manera de darle soporte a las reformas es empezar a fortalecer las oficinas de recursos humanos de las dependencias públicas, lo suficiente como para que puedan influir en las decisiones importantes de sus entornos - sin la voluntad de los burócratas será

44 No cabe duda de que una verdadera reforma burocrática debe tener un trabajo extensivo en los gobiernos locales, como fuerza complementaria a todas las medidas mencionadas aquí. Son los municipios los actores más cercanos a las necesidades ciudadanas y es a través de ellos que se puede construir una verdadera democracia. El autor considera que mientras todos los servidores de dichas instancias pertenezcan al hoy caduco Régimen 276 será muy difícil desterrar los vicios administrativos correspondientes.


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imposible - y preparar el terreno de los cambios. La idea es que estos espacios laborales sean aliados estratégicos de las reformas y no cómplices del comportamiento inercial, como comúnmente ocurre en el Estado peruano. En el mismo camino deben consolidarse los equipos de comunicación estratégica de las instituciones públicas, quienes tendrán que enfrentar a una opinión pública muy cambiante e impaciente y a un gremio periodístico muchas más interesado en la novedad que en informarse seriamente sobre asuntos técnicos. Es indispensable, también, realizar grandes esfuerzos por cambiar la deteriorada imagen del servidor ante la ciudadanía, lo que es un desafío realmente mayúsculo.

Un añadido fundamental a todo lo esbozado líneas atrás es que para introducir las grandes acciones transversales planteadas - mérito a todo nivel, Presupuesto por resultados y transparencia -, éstas deben ser acompañadas de un arreglo institucional y jerárquico muy sofisticado y efectivo, que garantice la implementación de las reformas. Una medida práctica, en este sentido, es dotar a las nuevas normas de capacidad punitiva, de tal forma que los encargados de hacer cumplir las nuevas rutinas en cada dependencia no puedan relajar sus funciones. Sin embargo, la gran exhortación, en este punto relacionado al diseño de políticas, es apoyarse en el conocimiento especializado de los estudiosos de la organización burocrática, personal escaso en el contexto peruano.

Finalmente, y como último punto de esta propuesta general, la institución, los políticos y el grupo de profesionales que encabecen la reforma pendiente, deben saber que estarán iniciando un proceso de muy largo plazo, en el que los contextos siempre pueden cambiar y generar retrocesos temporales o modificaciones en las metas. Se trata de entender algo mencionado líneas atrás, pero que es bueno repetirlo muchas veces: las burocracias tienden a la lentitud, a las decisiones polémicas y la sobrecarga legal, por lo tanto, modificarlas es un reto histórico - quizá de varios procesos gubernamentales - en el que la gran

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condición es mantener en la mira el gran objetivo, aún cuando éste no se logre alcanzar y haya sólo un continuo acercamiento.

La ventaja de este modo de operar propuesto es que puede eslabonarse en diferentes contextos, entre ellos el actual, en el que el gobierno ha llevado a cabo algunas medidas aún en camino de implementación y no necesariamente determinantes para el verdadero cambio45, pero al mismo tiempo emitido un conjunto de Decretos Legislativos mencionados líneas atrás, cuyas consecuencias legales de mayor interés son la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que se encargará de todo lo concerniente a los recursos humanos de la administración pública peruana, y la implementación de un Cuerpo de Gerentes Públicos, que reclutará a un conjunto de profesionales de primer nivel para ponerlos a disposición de las diferentes dependencias que conforman el sector público del país. Las nuevas normas también promueven elementos relacionados a la evaluación, la constante formación de los servidores públicos, la generación de trabajo sobre recursos humanos en todo el Estado y una mirada estratégica de la cuestión burocrática, pero todos éstos son elementos que dependen todavía de reglamentaciones futuras que garanticen su puesta en marcha y su efectiva implementación. Mientras tanto, son pronunciamientos sin alcances prácticos a la vista.

Para que los cambios esperados empiecen a avizorarse, cuando menos a mediano plazo, es necesario que los gerentes públicos que la nueva normativa convoca sean los principales promotores y futuros guardianes de las reformas, pues deberán operar intentando introducir los valores y las formas administrativas aquí comentadas, aún cuando la normatividad no siempre les favorezca. De esta manera, se irá preparando el escenario propicio para los grandes cambios legales y su respectivo proceso de implementación. Por ese motivo debe distribuirse estratégicamente a

45 Tanto las acciones de simplificación administrativa como la lenta introducción del gobierno electrónico son medidas beneficiosas, pero ninguna está destinada a dinamizar estructuralmente el comportamiento del servidor público peruano. Por más buenas intenciones que tenga la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, poco puede lograr desde estos esfuerzos.


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estos nuevos gerentes, sin olvidar las grandes necesidades del país, pero sobretodo, eligiendo aquellos espacios institucionales menos resistentes al cambio organizacional o más rentables políticamente.

Visto así, estos nuevos promotores de políticas deben tener la astucia necesaria para influir favorablemente en las instituciones donde les corresponda trabajar, y no sólo con el logro de objetivos que legalmente competen a la organización sino también con el incremento paulatino del apoyo a la reforma burocrática. Todos ellos deben contar, además, con la debida protección política y gozar de una estabilidad laboral necesaria -las nuevas normas lo garantizan en gran medida- de tal manera que puedan recular sin perder poder y resistir a las presiones que, de manera deliberada, aparecen en el Estado peruano o fuera de él, desde grupos de presión vinculados a la clase política. Sí necesitan, estos nuevos gerentes, y en un periodo de no muchos años, una legislación que establezca y consolide el mérito en la burocracia peruana, de lo contrario, tarde o temprano, su margen de acción irá disminuyendo, cuando no desapareciendo en las copiosas redes del sistema, pues las organizaciones generan resistencia inmediata, como se ha dicho insistentemente46.

Además de la calidad profesional indispensable de los funcionarios que integren la Autoridad Nacional del Servicio Civil y de los nuevos gerentes públicos, se requiere de un programa profesional y permanente de cabildeo político para convencer a las autoridades del Ejecutivo y el Legislativo de la idoneidad de los cambios, de tal forma de los embates opositores, que tarde o temprano aparecen, encuentren sólidas resistencias o, cuando menos, posibilidades de reacción rápida que permitan capear el temporal y seguir avanzando. Sin este elemento,

46 En 1984, el gobierno argentino de Raúl Alfonsín creó el Cuerpo de Administradores Guber-namentales, esfuerzo similar al Cuerpo de Gerentes Públicos que se pretende implementar en el Perú. El experimento duró hasta 1995, fecha en la que se realizó la última selección de servidores a través de concurso público. Los resultados del proyecto no han sido evaluados de manera rigurosa hasta hoy, por lo que es difícil determinar su impacto en la burocracia argentina. Sin embargo, el hecho de que haya sido cerrado el sistema invita a la reflexión.

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pensar en la continuidad de las políticas reformistas es una verdadera ingenuidad.

Es claro, finalmente, que de la manera estratégica en que empiecen a operar los nuevos bastiones institucionales del cambio, en un escenario siempre crispado como el nuestro, depende el futuro de este nuevo esfuerzo reformista de la administración pública peruana. Y es claro, también, que por más dificultades que aparezcan en el camino, siempre debe recordarse que nada bueno es posible sin una burocracia mejor.

Octubre, 2008


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Post-scriptumLos avatares del mercado editorial peruano y la poca divulgación de temas relacionados a la administración pública han hecho que el presente documento, que fuera concluido en octubre del 2008, sea publicado varios meses después, cuando algunas de las cuestiones pendientes entonces empiezan a enrumbarse.

En efecto, de las principales acciones discutidas en la prospectiva del escrito anterior, por lo menos una presenta hoy escenarios distintos. La Autoridad Nacional del Servicio Civil - hoy llamada SERVIR para fines de comunicación estratégica - y el Cuerpo de Gerentes Públicos se han constituido y han empezado a implementar sus políticas. SERVIR ha propuesto públicamente, como metas específicas para su primer año de funcionamiento, dos acciones que permiten observar que las cosas vienen siendo bien entendidas en la institución: realizar un gran diagnóstico - con cifras y datos oficiales - de la administración pública peruana, y colocar a la primera generación de Gerentes Públicos en diferentes entidades del Estado. Añadido a esto, los funcionarios empezarán a construir una estrecha relación con las áreas de recursos humanos de


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las diferentes dependencias del sector público. En términos de gestión y opinión pública, los nuevos reformistas han sido lo suficientemente conservadores como para no ofrecer más de lo posible, siempre dentro de la lógica de que la reforma burocrática en el Perú debe realizarse lentamente.

Dejando de lado el escepticismo que despiertan los nuevos gerentes públicos en muchos especialistas, quienes consideran que todo elemento foráneo que busca ser introducido en las redes burocráticas termina siendo expulsado - más aún cuando recibe un sueldo dramáticamente superior al de todos sus colegas -, vale la pena preguntarse qué debe pasar para que en los próximos diez años el actual programa de la reforma burocrática se sostenga y tenga éxito.

Aunque sería realmente auspicioso para la sostenibilidad política de la reforma, es difícil pensar que los nuevos Gerentes Públicos convocarán el apoyo de la ciudadanía de una manera significativa, porque sus labores en los primeros años estarán destinadas a un reordenamiento institucional en las dependencias en las que se encuentren, y esto no es un producto atractivo para los medios de comunicación. Sin embargo, sí será importante que realicen su labor con niveles de excelencia, pues deben justificar el gasto gubernamental que se hará con ellos.

Paralelamente, se debe concretar el tan ansiado registro oficial de sueldos, puestos, personal y dependencias de la burocracia peruana. Los costos de este tipo de proyectos - hoy necesariamente informáticos - son verdaderamente elevados, pero habrá que ver la forma de financiar dicho instrumento, pues contar con datos oficiales y actualizables es indispensable para toda reforma.

Así, el objetivo de mediano plazo es que al próximo gobierno se le pueda vender la idea de que, con su apoyo político, se empezarán a ver los primeros resultados del esfuerzo, gracias a la introducción de

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medidas transversales que generen un adecuado sistema de incentivos en la administración pública peruana. Sin esa base legal y operativa que comprenda salarios racionales, entrega de presupuestos sometida a control externo, evaluaciones permanentes que determinen a quién se recompensa y a quién se constriñe, y acciones transparentes, todo intento de cambiar el espíritu de los servidores será inútil, aún cuando se les repita en cientos de talleres que deben pensar siempre en el ciudadano y así las oficinas de recursos humanos de las diferentes dependencias del Estado empiecen a tomarse en serio sus labores. Esto último puede traer mejoras marginales - las que deben aprovecharse para la búsqueda de los grandes objetivos - pero no verdaderos cambios de mentalidad, pues éstos sólo responden a variantes estructurales.

Si el próximo gobierno apoya decididamente las acciones de SERVIR y se le empodera lo suficiente como para que pueda coordinar y ejecutar incrementalmente los caminos aquí planteados - mérito a todo nivel, Presupuesto por resultados y transparencia -, se habrá dado un gran paso. Si además de ello, los funcionarios de la reforma están a la altura de las circunstancias y entienden que deben conquistar, en primera instancia, a los burócratas mismos, es muy posible que los buenos tiempos estén más cerca de lo que parece. Si así no ocurre y todo el esfuerzo se desbarata una vez más, habrá que seguir trabajando y buscando fórmulas definitivas de cambio, aquellas que hasta hoy nadie ha descubierto.

Abril, 2009


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