la reproducción de la dependencia fiscal en el actual...
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La reproducción de la dependencia fiscal en el actual proceso descentralización del
Perú, periodo 2003-2008.
Doctorando Ramiro Patiño Ramírez
Presentación
La política de descentralización en el Perú es una de las reformas más esperadas desde
tiempos de la independencia, cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral del
país. La importancia de estudiar la descentralización fiscal se funda en, que de la
capacidad que tiene cada gobierno regional para gestionar su economía depende los
niveles de autonomía del que puede disponer como nivel de gobierno.
Si se tiene en cuenta el carácter unitario del Estado en el Perú, cuya lógica
descentralizadora sería análoga al modelo jerárquico (y de devolución), también ha de
señalarse que el proceso de descentralización fiscal no ocurre en el vacío. La cultura
centralista del país, el diseño de las instituciones del Estado y la voluntad política son
variables que tienen fuerza en todo este proceso. La tesis de que, la actual dinámica de
transferencias y asignación presupuestaria a los gobiernos regionales provee escasos
márgenes de maniobra para la reestructuración de sus recursos fiscales, indica que la
dependencia fiscal en el Perú se ha reproducido.
Palabras claves: dependencia fiscal, transferencias presupuestales, asignación del
gasto, iniciativa fiscal, esfuerzo recaudatoria, discrecionalidad
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1. Introducción
La descentralización es un proceso político, administrativo y fiscal mediante el cual se
reasigna poder, competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno. Dicho
proceso es una estrategia de reordenamiento del Estado con objeto de poder cumplir sus
fines de bienestar y equidad, sobre la base de acción conjunta y complementaria del
gobierno nacional y los gobiernos territoriales, teniendo en cuenta la heterogeneidad que
caracteriza a estos últimos.
El objetivo fundamental de la política de descentralización es el desarrollo integral del
país. Para alcanzarlo es crucial la transferencia de funciones y competencias,
principalmente desde el lado fiscal, que debe otorgar autonomía en la generación de sus
recursos financieros y la forma de asignar el gasto, dotando a los gobiernos
subnacionales de autonomía política y administrativa. Gonzáles de Olarte (2004: 172)
señala que en el caso peruano no basta con transferir funciones y competencias del
gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales. Es necesario, además,
redefinir el gasto público, para que pueda mejorar la dotación de capitales humano,
físico y natural, con el fin de lograr en el mediano plazo la posibilidad de que cada
región tenga la capacidad de financiar los bienes y servicios públicos pertinentes con
buena calidad.
La magnitud de participación de los gobiernos subnacionales en el sector público
nacional ha aumentado notoriamente en los últimos años (de 16.8% en 2002 a casi 30%
en 2007), superando a países vecinos que emprendieron procesos de descentralización
antes que Perú.1
Finalmente, aunque los gobiernos subnacionales han duplicado sus presupuestos en los
últimos cinco años, este crecimiento no se basa en una mayor recaudación de recursos
propios; más bien ha ocurrido una creciente transferencia de recursos del gobierno
nacional. Por lo tanto, cabe preguntarse si las transferencias son un complemento o un
sustituto de los ingresos propios de las regiones. Los estudios no son concluyentes, pero
las cifras mostrarían cierta “pereza fiscal” luego del auge económico 2007-2008.
1 Vega Castro, Jorge. Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. PUCP, Lima 2008. http://www.puc.edu.pe/departamento/economía/imagenes/documentos/DDD 266pdf.
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A pesar de la descentralización, la dependencia fiscal se ha reproducido, en efecto los gobiernos
regionales sólo han aportado el 2008 el 4.12% de su presupuesto, en tanto que los gobiernos
locales el 13.44 % PRODES2 (2009).
Se pretende con el estudio, analizar y explicar la evolución de la descentralización
fiscal, a través de los cambios recientes del proceso de transferencias y asignación de
los presupuestos a los gobiernos regionales, para ver hasta qué punto se traduce en
recaudación de recursos fiscales.
El interés por conocer a una política pública en ejecución, y con todos los riesgos que
implica, como el problema de la información, la subjetividad y los valores que pueden
ser asumidos en el análisis de los datos. Es a la vez, un fuerte incentivo, porque es un
estudio “policy in,” es decir, análisis de contextos, actores y problemas propios de la
ejecución de una política. La tesis que se trabaja es que, la actual dinámica de
transferencias y asignación presupuestaria a los gobiernos regionales provee escasos
márgenes de maniobra para la reestructuración de sus recursos fiscales. Para confrontar
esta tesis se hará uso de la estadística descriptiva e inferencial, en función a la
información disponible. Así mismo, se observará a algunos casos de estudio, constituido
por dos gobiernos regionales.
2. Importancia del estudio
Diversas investigaciones en otros países de la región han evidenciado que los procesos
de descentralización administrativa no han logrado generar una autonomía fiscal en los
gobiernos subnacionales, trátese de sistemas unitarios o federales, por lo que las
transferencias constituyen el grueso de los ingresos. De modo que la cuestión de cómo
promover una mayor descentralización fiscal sigue latente.
Uno de los ejes cruciales de todo proceso de descentralización es el que se vincula con
una mayor captación de recursos por parte de los gobiernos subnacionales, de lo cual se
desprenden debates sobre política, autonomía y desarrollo de las regiones. Al respecto
interesa conocer el esfuerzo que requieren los gobiernos subnacionales para incrementar
sus ingresos, así como el grado de libertad para destinar el tipo y calidad de gasto.
Estudiar la descentralización del Perú, desde una perspectiva de la transferencia y de la
calidad del gasto, es decir, la descentralización fiscal, tiene relevancia, no sólo porque el
2 Proceso de descentralización 2008, balance y recomendaciones.
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tema ha sido poco estudiado en el país, sino por la importancia que tiene conocer cómo
se viene implementando esta política en el país.
Mayores avances en la última década también significan mayores expectativas,
ambiciones y disputas. Se requiere más transparencia, fiscalización y vigilancia. El
estudio de la descentralización fiscal en el país, desde el lado de las transferencias con
sus efectos en el esfuerzo fiscal de los gobiernos subnacionales y de la calidad del gasto,
se constituye en un aporte fundamental para generar contribuciones al fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática del país.
Los procesos políticos y, en este caso, la implementación de una política requieren
conocimiento de opiniones. La reflexión teórica, el recurrir a las fuentes de información,
la entrevista a los actores claves (autoridades de los diferentes niveles de gobiernos,
líderes y estudiosos del tema) y la evidencia encontrada es un esfuerzo por conocer los
avances en la descentralización fiscal, los juegos políticos que pueden estar
distorsionando el proceso y los retos que enfrentan los actores políticos y los equipos
técnicos de los diversos niveles de gobierno.
La importancia de esta investigación se funda, precisamente, en conocer una de las
políticas de Estado de trascendencia para el desarrollo del país, bajo la lógica de
devolución, es decir, cuestionar qué niveles de autonomía tienen los gobiernos
subnacionales y cuán factible sería fortalecerlos –sobre todo en cuáles áreas, lo que
puede devenir en la búsqueda de un esquema más eficiente de relaciones entre los
distintos órdenes de gobierno.
3. El contexto de la descentralización en el Perú.
3.1. La descentralización política y la descentralización fiscal en el Perú
Reseña histórica de centralización-descentralización en el Perú hasta antes de la
República.
Hablar de descentralización en el Perú, es tan antiguo como hablar de la historia del
Perú, muchos historiadores3 reconocen que en la historia del Perú antiguo, existieron
3 Historiadores como Luis Guillermo Lumbreras, Pablo Macera, Wlademar Espinoza, explican los procesos de formación de la cultura peruana.
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procesos de centralización a través de los horizontes,4 son tres los horizontes que se
desarrollaron: el Chavin, la cultura matriz peruana; el Imperio Huari, conocido como el
imperio pan peruano, y el Imperio Inca, la síntesis de la cultura peruana, a cada proceso
centralizador le seguían procesos descentralizadores como el caso de los periodos5 o
señoríos regionales. Al horizonte Chavin, de carácter centralizador, le siguió el periodo
de los señoríos de Paracas, Mochica, Lambayeque. Luego viene la centralización Huari,
a quien el sucedería los periodos o señoríos de Chimú, Chincha, Chachapoyas, Tallan,
etc. Finalmente los Incas logran centralizar y formar un Imperio cuya estructura
territorial estaba dividida en cuatro suyos y el gobierno se centraliza en el Cusco.
Con la conquista se quebró el proceso histórico peruano autóctono y con ello se trunca
lo que hubiese constituido un tercer periodo o señoríos regionales. Los cronistas de la
conquista,6 relatan levantamientos en varios puntos del Imperio donde los curacas o la
antigua nobleza quería liberarse del dominio de los Incas. La causa común es entonces,
la dominación de los cusqueños y la búsqueda de autonomía de cada región, señorío,
grupo étnico o cultura local.
Los conquistadores aprovechan el sentimiento anticusqueño de los curacas y la guerra
civil entre Huascar y Atahualpa para sumarlos a su causa y concretar su empresa. El
enfrentamiento entre Huascar y Atahualpa, no sólo es, una lucha de dos hermanos por
el trono, sino, un enfrentamiento entre panacas.7 Además, es un enfrentamiento entre la
antigua nobleza Inca, radicada en el Cusco con la nobleza provinciana, que había
recuperado prestigio y poder, razones suficientes para aspirar a gobernar el Imperio.
Hasta antes de la conquista y la instauración del Virreinato de Perú, se habían tenido
varios centros de poder, que cumplían un doble rol, eran centro del poder político y
religioso. Los centros de expansión política, económica, cultural y religiosa fueron:
4 Los historiadores denominan horizonte para el caso peruano a un desarrollo cultural que tuvo como características gran extensión territorial, eran centros de difusión cultural y religiosa y dominaron a otras culturas.
5 Periodo denominan los historiadores a procesos culturales de menor extensión y de influencia cultural y religiosa local.
6 Cronistas que recogen la historia de los Incas, Bernave Cobo, Polo de Hidelgardo, Inca Garcilazo de la Vega, entre otros.
7 Panaca es la denominación que se le da a la familia de cada inca y que se convirtieron en grupos de poder en el Imperio.
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Chavin de Huantar (Ancash), Huari (Ayacucho) y Cusco, que corresponden al
Horizonte temprano, medio y tardío.
Instaurado el Virreinato, Lima se convierte en la Capital. A partir de este hecho
histórico, la Fundación de Lima, ésta inició la concentración del poder político,
económico, social, cultural y religioso del Perú. La centralización adquirió un valor
fundamental para este proceso de colonización o invasión, como es llamado por varios
estudiosos. 8 La ubicación de Lima en la costa, la cercanía al mar, lo que le deba un
valor estratégico, tanto para el comercio, como para provisión de enseres y auxilio en
caso de amenaza de los nativos, o que les facilite la huída en caso sea necesario.
También les permitió a los conquistadores mantenerse alejados de los peligros que
significaban las continuas sublevaciones de los peruanos, cuyo centro de operación
estaba principalmente en los Andes.
Con la consolidación del virreinato peruano, Lima pasa a ser el centro del poder
español en América del Sur. El comercio entre España y las colonias mediante el
Sistema del monopolio comercial afianzó el poder de Lima, en la medida que todo el
comercio debía pasar por Lima, donde funcionaba el Tribunal del consulado. El oro y la
plata que se enviaba a España, producto de los tributos recaudados en todo el territorio
virreinal tenían que pasar por Lima.
El poder político representado por el Virrey, la Real Audiencia, encargada de
administrar justicia, el poder religioso y la nobleza virreinal estaban en Lima. Lima
ostenta mucho poder económico. Sin embargo, este poder no es más que producto del
usufructo de las riquezas que se produce en las regiones del Perú. Lima, comienza a
vivir a expensas de las regiones del virreinato.
A partir del proceso virreinal, la historia centralista del Perú se ha mantenido casi sin
alteraciones, salvo algunas experiencias de descentralización y regionalización que
fueron seguidos de procesos de recentralización.
La búsqueda de la independencia en América, ha estado imbuido de grandes gestas, que
se inspiraron en los ideales de libertad, igualdad y fraternidad, ideales de la ilustración.
8 Historiadores como Macera, Flores Galindo, Bonilla sostienen que hay que diferenciar conquista de einvasión. En el caso peruano sería pertinente hablar de invasión
7
Así desde Colombia y Argentina convergen en el Perú para consolidar la independencia
del país como una estrategia para garantizar la independencia de la región.
El centralismo exacerbado unido a la ideología anticapitalista de nuestra élite, no tuvo
la capacidad y valentía para apoyar a Tupac Amaru, quien dirige la revolución contra la
dominación española en 1780. Los criollos se situaron contra Tupac Amaru. La elite
criolla olvidó este suceso, que de haber triunfado, no sólo, habría evitado el centralismo
limeño, sino, que además habría transformado las estructuras de la sociedad y las
relaciones sociales y económicas en la república.
México9, Argentina, Colombia, entre otros celebran su independencia el día que se
levantaron sus hombres contra el dominio español. En el Perú, se celebrar la
Independencia, el día que se proclama en Lima por el argentino General José de San
Martín. No olvidemos que cuando se proclamó ésta, ya todo el norte del país había
jurado la independencia y mucho antes ya se había dado el grito de libertad. Esto
demuestra que el centralismo y las ideas oligárquicas en el Perú primaron a las ideas
liberales, pero, eso no es lo más preocupante, el caso es que aún se mantienen.10
Reflexiones sobre la Descentralización en el Perú durante la república
Los estudios de Basadre y de Planas sobre la Historia de la República son reveladores
para entender los pactos fundantes del Estado peruano. Los debates sobre el tipo de
Estado que debía fundarse, es esclarecedor en el caso del Perú. Así encontramos la
postura federalista liderada por Faustino Sánchez Carrión y la postura unitaria liderada
por Francisco Luna Pizarro. El debate se dirimió en función de: que la combinación de
los gobiernos locales (territoriales) con un centro común (Gobierno central) es justicia
natural, que pueden reunirse muchas provincias sin ocasionar choques y que los
territorios se pueden convertir en polos de poder y desarrollo, que es lo que sintetiza el
pensamiento de Sánchez Carrión. En tanto, Luna Pizarro, sintetiza su oposición al
federalismo al expresar que federalizar es sinónimo de desorganizar, destruir la
República y un pretexto para la presencia de un caudillo dictador. Además, piensa Luna
9 En México se celebra la independencia el 15 de septiembre, recordando el grito de libertad que dio el Cura Hidalgo, la frase se repite cada año “Viva México, muerte a los cahuspines”
10 Castro, Augusto (2008) Desafíos de las diferencias: reflexiones sobre el Estado Moderno en el Perú.
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Pizarro, que la federación aumentaría los gastos al Estado11. En la constitución de 1823,
se rechaza al Estado federal y al Estado unitario centralista. El Estado sería unitario y
descentralizado, basado en las Juntas Departamentales.
Aunque se asume el Estado unitario, el debate persiste y poco a poco se va desviando
hacia un anhelo o búsqueda de un equilibrio para el desarrollo del interior del país, a
través de descentralización de acciones de recaudación de tributos, de responsabilidades
de gasto. Las Juntas departamentales de 1823, 1828, 1856, y 1886. Los consejos
departamentales de 1873 y 1933. Y los gobiernos regionales de 1979 son un reflejo de
este giro del federalismo a la descentralización del Estado.
El que en el Perú se haya dado este debate, es un reflejo de lo que sucede en América,
México adopta el sistema federal, Chile, pese a ser un país más o menos homogéneo
asume el federalismo, al igual, Argentina, Colombia y posteriormente Brasil. El caso
de México, Argentina y Brasil, se consolidaron como Estados federales, con avances y
retrocesos en la descentralización del Estado. Colombia y Chile se asumen como
Estados unitarios y descentralizados.
Las ideas de federación continuaron en el debate y aspiración de algunos políticos de
este tiempo, estas ideas fueron revividas y retomadas tanto en el país en dos sentidos:
i. hacia el exterior, como la ansiada Federación de los andes, que era parte de los
sueños de Bolivar, unir a La Gran Colombia, Perú y Bolivia, fracasado este proyecto,
Bolivar apuesta por la Confederación Perú-Bolivia, quiere unir lo que antes separó. Es
Santa Cruz, el artífice de la Confederación Perú Boliviana, que fracasó por la oposición
externa: de Chile y Argentina, así como de algunos peruanos. ii. en el interior del país
las ideas federalistas han estado presentes en Arequipa, que entre 1829 y 1835 aparece
un frecuente reclamo por separarse y formar una república con los departamentos de
Cusco y Puno, el objetivo era formar una república, bien para federarse o confederarse
con Bolivia. Aún se mantienen latentes las ideas de autonomía, reivindicadas por
Arequipa, Loreto y últimamente en Puno.
Los antecedentes más claros de la descentralización en el Perú los encontramos en la
segunda mitad del siglo XIX. La descentralización administrativa y fiscal
implementada por el gobierno civilista de Manuel Pardo, en 1873, traspasando a los
11
Pedro Planas (1998), La descentralización en el Perú republicano.
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Consejos departamentales y provinciales la recaudación y el goce de dos tercios de las
contribuciones. La medida fue una respuesta a la crisis del guano y el salitre que
atravesó el país. No se lograron los resultados esperados, y terminó abandonada a raíz
de la Guerra del Pacífico.
Terminada la Guerra, el Perú había perdido su principal fuente de ingresos fiscales, el
guano y el salitre, que cubrían las dos terceras partes del Presupuesto de la Nación. El
Presidente Cáceres retoma el cobro de la contribución personal, que debía servir para el
pago de maestros, gendarmes y policías en cada departamento. Esta reforma se enmarca
dentro de un nuevo programa de descentralización fiscal. Para el periodo 1887-1888
sumaron para el presupuesto 1.8 millones de soles, la cuarta parte del presupuesto
nacional.12 El cobro de la contribución le encargan a los Prefectos y Subprefectos en
un inicio, luego -a raíz de muchos problemas en la recaudación- se nombra a los
apoderados de tributo. Esta política tuvo problemas en su implementación, entre otros,
conflictos entre autoridades políticas, conflictos entre recaudadores13 y autoridades,
pérdida de lo recaudado (gobernadores huían con la recaudación), oposición al pago de
la contribución y levantamiento de campesinos. Finalmente se suprimió la contribución
personal con el triunfo de la Revolución Pierolista. El pierolismo significó optar por la
modernización de las relaciones sociales y el aparato del Estado, sacrificando la
descentralización.
En el siglo XX también se encuentran iniciativas de descentralización, Otro gran
esfuerzo descentralizador se observó en 1932 y fue planteado por la Comisión Villarán,
previamente a la Constitución de 1933. No obstante, esta iniciativa no fue incluida en
esa Constitución, pues el gobierno temía por la unidad nacional.
Más adelante, los gobiernos civiles de 1945-1948 y 1963-1968 intentaron restablecer
los gobiernos locales, al punto de promulgar leyes para las elecciones municipales, que
apenas se concretaron en el último periodo. Luego de los gobiernos militares de
Velasco Alvarado y Morales Bermúdez (1968-1980), entra en vigencia la Constitución
12
Contreras, Carlos. Ideales democráticos, realidades autoritarias. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2001.
13 Los apoderados fiscales debían pagar una fianza, previo a la ser nombrados como tales. Muchos apoderados fiscales decían que la bonificación que recibían era insuficiente, dado el monto recaudado al año y los problemas que suponía el cobro de la contribución.
10
de 1979, que introduce el término región, entendida ésta como cada entidad político-
territorial (de mayor jerarquía que el municipio, el departamento y la provincia) en que
se divide la República, caracterizada por disponer de autonomía económica
administrativa Carranza Ugarte y Tuesta Cárdenas (2004).
Contreras (1997) indica que entre 1887 y 1991 el 85% de los ingresos públicos fue de
tipo corriente, destacando dos momentos en que la distancia entre los ingresos fiscales
corrientes y los totales se amplió: 1921-1931 y 1971-1990. Se trató de etapas de gran
inversión pública, dominadas por regímenes populistas que apelaron tanto al crédito
externo como al mecanismo de la inflación para enjuagar los déficits resultantes. En el
mismo estudio el autor señala que su objeto de investigación lo centra en la recaudación
del gobierno central, porque la recaudación de los gobiernos locales es insignificante.
Concluye diciendo, que las finanzas públicas en el Perú, han tenido a lo largo del siglo
XX dos características marcadas: férrea centralización y predominio de los impuestos
indirectos. Ello ha contribuido a su inestabilidad y a su papel poco promotor del
desarrollo.
La experiencia de descentralización última, a la que se le ha denominado la
descentralización frustada, fue la que se realizó a finales de los ochenta e inicios de los
noventa, en el primer gobierno de Alan García. Durante los últimos meses del gobierno
de García se empezó a traspasar de manera apresurada las funciones, el personal y los
recursos materiales, financieros, presupuestarios y documentales a los gobiernos
regionales. La rapidez del proceso de transferencia, originada por motivos políticos,
causó desorden y marcó la pauta para su fracaso.
La regionalización a finales de los ochenta e inicios de los noventa, como lo mencionan
Carranza y Tuesta (2004), era en un nivel intermedio de gobierno, con autonomía
económica y administrativa, cuya finalidad era el desarrollo integral y armónico de la
región. Sus competencias delegadas fueron amplias, pero las autonomías limitadas. Las
regiones no contaban con representantes electos por sufragio directo ni con potestad
tributaria y las leyes regionales debían ser promulgadas por el Ejecutivo Nacional. Con
esta efímera experiencia de descentralización, se cierra uno de los intentos más claros
de descentralizar el país, que terminó en un proceso de recentralización del Estado con
Fujimori.
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Después de 20 meses de gobierno, el 5 de abril de 1992 el presidente Fujimori dio un
golpe de Estado con el apoyo de las Fuerzas Armadas, constituyendo lo que denominó
Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional. Fueron disueltos el Congreso, el
Tribunal de Garantías Constitucionales, el Consejo Nacional de la Magistratura y los
gobiernos regionales, mientras que la Contraloría y la Procuraduría General de la
Nación fueron intervenidas. En consecuencia, el autogolpe de 1992 sirvió tanto para
destituir a todas las ramas del Poder Público en sus distintos niveles como para
modificar sus fundamentos jurídicos.14 De modo que los poderes regionales, que
trataban de culminar su primer mandato, fueron abortados por una acción
anticonstitucional del titular del gobierno nacional.
El régimen fujimorista estableció un sistema con organismos que cubrían todo el
territorio nacional, colocando al frente a una amplia dispersión de municipios distritales
como entidades pequeñas, con recursos limitados y escasas competencias, a los que
buscaba incluso subordinar a un poderoso sistema de gobernadores locales designados
por los Prefectos y Subprefectos, representantes directos del Presidente. En el cuadro
Nº 02, se observa cómo se distribuye el gasto: el gobierno nacional concentra altos
porcentaje del gasto público en desmedro de los gobiernos locales, los cuales tienen
porcentajes muy pequeños del gasto público. En este periodo, el presupuesto que se
asigna y transfiere a las municipalidades para enfrentar el gasto es inferior al 11%; el
cual fue insuficiente, si se tiene en cuenta que este porcentaje se distribuye entre las
municipalidades distritales y provinciales, que en conjunto superan las 2000.
Asimismo, el régimen de Fujimori organizó un complejo sistema de entidades
nacionales para hacer obra pública local y brindar la asistencia del Estado, extendiendo
su presencia sectorial en casi todo el territorio nacional. Entre las entidades creadas
para este cometido, tenemos al Instituto de Fomento Educativo (INFES), el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y el Fondo Nacional de Compensación
y Desarrollo Social (FONCODES).
Cuadro Nº 02
14 Entre otros aspectos, reelección presidencial inmediata y transformación del Congreso bicameral en unicameral, pudiendo ser disuelto cuando éste rechazara dos veces al Gabinete Ministerial propuesto por Fujimori.
12
Gasto del gobierno nacional 1992-2000
Año
Total gasto gobierno central
Total gasto gobierno local
Total gasto nacional
Porcentaje del gasto gobierno local
Porcentaje del gasto del gobierno central
1992 7835.94 825.29 8661.23 10 90
1993 11902 1337.76 13239.76 10 90
1994 17852 1713.5 19565.50 9 91
1995 22713 2170.08 24883.08 9 91
1996 24063 2547 26610.00 10 90
1997 26505 3147 29652.00 11 89
1998 28513 3466 31979.00 11 89
1999 31375 3343 34718.00 10 90
2000 33173 3647 36820.00 10 90
Fuente: elaboración propia, en base a datos del INEI
El fin del régimen fujimorista estuvo marcado por una serie de sucesos, el
descubrimiento de la corrupción, el fraude electoral y los famosos “vladivideos”,15 lo
que obligó a Fujimori a dar por concluido su gobierno y dio paso a la formación del
Gobierno de Transición, presidido por Valentín Paniagua.
El gobierno de transición se fijó como objetivos: 1) establecer niveles eficientes de
coordinación intersectorial del Ejecutivo, 2) impulsar la descentralización del Estado en
diálogo con la sociedad civil, 3) luchar contra la corrupción y establecer la
transparencia en la gestión, 4) reactivar la inversión nacional y extranjera, promoviendo
la estabilidad macroeconómica, y 5) garantizar la transparencia electoral y neutralidad
estatal en la definición de las políticas y de gestión.
3.2. La actual política de descentralización
Valentín Paniagua, Presidente en el periodo de transición, convocó a elecciones que
fueron ganadas por Alejandro Toledo (2001-2006). Éste retoma el proceso de
descentralización, con elecciones regionales en noviembre de 2002, instalándose los 25
15 Videograbaciones que mostraban a Vladimiro Montesinos, Asesor del Presidente Fujimori con personajes políticos, empresarios y dueños de medios de comunicación en situaciones de corrupción.
13
gobiernos. Con el objetivo de cumplir con el mandato de campaña, se realiza una serie
de reformas a la Constitución de 1993, además de promulgar nuevas leyes orgánicas que
tenían como objeto los gobiernos regionales electos en 2002, cuyos aspectos relevantes
ahora se enuncian.
En primer lugar, está la reforma constitucional (Ley Nº 27680 [6 de marzo del 2002]),
donde se reconoce que el nivel de gobierno regional se asienta en las regiones y en los
departamentos y el nivel de gobierno local se asienta en las provincias, los distritos y
centros poblados. Asimismo, se resalta la autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
El Presidente regional es elegido conjuntamente con un Vicepresidente (órgano
ejecutivo) por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) años, y puede ser reelegido.
Los miembros del Consejo Regional (órgano legislativo y fiscalizador) son elegidos en
la misma forma y por igual periodo. El mandato de dichas autoridades es revocable e
irrenunciable, conforme a ley. El Consejo de Coordinación Regional (órgano
Consultivo) es integrado por los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad
civil.
Esta reforma a la Constitución de 1993 dio lugar a la aprobación y promulgación de la
Ley de elecciones regionales (Ley No 27683 [15 de marzo 2002]), la Ley de bases de
la descentralización (Ley No 27783 [LBD, julio del 2002]), y, acto seguido, las
elecciones subnacionales del 17 de noviembre de 2002. Es importante recordar que la
elección de los gobiernos regionales fue acelerada, marcada por las presiones de los
actores políticos que participaron de la contienda electoral, del 2001, exigiendo cumplir
con el mandato de campaña, al ser la descentralización el punto central en la propuesta
de los principales candidatos en la elección del 2001 (Comisión Andina de Juristas,
2001).
Siguiendo a Zas Friz (2004), especial atención merecen los criterios para la asignación y
transferencia de competencias: la subsidiariedad, la selectividad y la proporcionalidad,
la provisión y la concurrencia. Asimismo, se establece la aplicación de otros criterios
tales como las externalidades de ámbito nacional, regional o local, así como la
consideración de las economías de escala.
14
También se considera un serio problema el que no se haya establecido los recursos
presupuestales asociados a las funciones transferidas del gobierno nacional a los
gobiernos regionales. Pese a que los gobiernos subnacionales han duplicado sus
presupuestos en los últimos cinco años, este crecimiento se basa en una creciente
transferencia de ingresos fiscales del gobierno nacional.
3.3. La descentralización fiscal actual del Perú
El proceso de descentralización en nuestro país tiene una esfera política, económica,
administrativa y fiscal. Este estudio centra su interés precisamente en uno de los
aspectos de la esfera fiscal, por tanto se hace necesario centrar nuestra reflexión en los
vaivenes y escaso reconocimiento que se le ha dado a la descentralización fiscal.
Marco normativo de la descentralización fiscal
Entre los principios específicos de la descentralización fiscal, la LBD considera: a)
competencias claramente definidas; b) transparencia y predictibilidad; c) neutralidad en
la transferencia de recursos; d) endeudamiento público externo y; e) responsabilidad
fiscal.
La Ley orgánica de gobiernos regionales reconoce principios rectores de las políticas y
la gestión regionales16. Igualmente, se prevé que estos principios serán evaluados por
los sectores y el CND en el informe anual que presente cada región.
El marco normativo-institucional de la descentralización fiscal en el Perú parte de la
Ley de responsabilidad y transparencia fiscal (LRTF). Se ejecuta principalmente a
través de las leyes de presupuesto, endeudamiento, equilibrio financiero y demás
normas conexas y/o complementarias.
Los instrumentos y objetivos se contempla en el artículo Nº 1 de la Ley 27245, que
dice: Establecer los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con
prudencia y transparencia fiscal, así como también crear el Fondo de Estabilización
16 Principios: la participación, la transparencia, la gestión moderna y la rendición de cuentas, la inclusión, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiaridad, la concordancia de las políticas regionales, la especialización en las funciones de gobierno, la competitividad y la integración
15
Fiscal. Ello a fin de contribuir a la estabilidad económica, condición esencial para
alcanzar el crecimiento económico sostenible y el bienestar social.
Para llegar a los objetivos de la Ley se establecen dos instrumentos: (1) El crecimiento
real del gasto corriente no financiero debe ser inferior a 3% y; (2) el déficit económico
del Sector Público No Financiero debe ser menor a 1% del PBI.
El cumplimiento de estas reglas asegura que la razón deuda-PBI sea cada vez menor, es
decir, que los peruanos estemos cada vez menos endeudados en relación a nuestro
ingreso.
La LRTF establece las siguientes reglas para los gobiernos subnacionales:
Los gobiernos regionales y locales podrán realizar operaciones de endeudamiento
externo únicamente con aval del Estado, para lo cual deberán cumplir con las reglas
fiscales establecidas en el numeral 2º del Artículo 4º de la Ley Nº 27958, Ley de
responsabilidad y transparencia fiscal.
Las reglas fiscales son las siguientes:
• Relación anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes menor a
100%.
• Relación anual entre el servicio de deuda a ingresos corrientes menor a 25%.
• El promedio del resultado primario de los últimos 3 años no deberá ser negativo.
El Decreto Legislativo N° 955, Ley de descentralización fiscal, complementa el
conjunto de “candados” fiscales con las siguientes reglas:
1. La deuda de corto plazo debe ser menor a 1/12 del ingreso corriente.
2. La deuda sin garantía del gobierno nacional (interna) debe ser menor a 40% de
los ingresos corrientes.
3. El crecimiento del gasto no financiero real no debe ser mayor a 3%.
Regla de fin de mandato: Se prohíbe a los gobiernos regionales (GR) y locales (GL)
realizar, en cualquier año de gestión, todo gasto corriente no financiero que implique
compromisos de pago posteriores a la culminación del período de gestión regional o
municipal.
Si bien las normas son una medida que intenta prevenir desbalances fiscales en los
gobiernos subnacionales, también se constituyen en candados muy fuertes para
estimular la capacidad de manejo de sus ingresos. Más aún, tratándose de los gobiernos
regionales que están atados en lo referente a su capacidad fiscal, capacidad que ha sido
trasladada para la etapa que se conviertan en regiones. Luego de la experiencia del año
16
2005, que se realizó el referéndum para conformar regiones. Los resultados del
referéndum es que en ninguna de las regiones ganó el Sí, que de haber ganado, habría
dado origen a cambios en la estructura política – administrativa del país. El siguiente
referéndum para conformar regiones debió convocarse para este 2009. Sin embargo,
todo indica que no hay voluntad política para sacar adelante el referéndum y más aún,
dar impulso a la descentralización17.
Marco normativo para el proceso de transferencias
Al definirse el proceso de descentralización como permanente, se asume que este proceso no
concluirá y que su desarrollo será consecutivo de la futura organización estatal peruana. El
dinamismo del proceso está ligado a su permanencia y su gradualidad. La continuidad de un
proceso implica la acción dinámica de los tres niveles de gobierno con la participación de la
sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del proceso de descentralización. Este, a su vez,
tiene un carácter democrático, al ser un proceso de distribución territorial del poder.
Cuadro Nº 3
Etapas de la descentralización del Perú
Etapa Aspecto
Etapa preparatoria - Aprobación de marco normativo. - Prevé implementación de descentralización.
Primera Etapa
2003
- Instalación y organización de gobiernos regionales. - Transferencia de activos-pasivos de CTAR a regiones. - Capacitación y asistencia técnica.
Segunda Etapa
2004…
- Consolidación de proceso de descentralización: conformación de regiones.
Tercera Etapa
2004 …
- Transferencia de competencias sectoriales: transferencia de las funciones: diversos sectores a excepción de educación y salud.
Cuarta Etapa
2007…
- Transferencia de competencias de educación y salud.
17 Entre las medidas adoptadas que reflejan que no existe voluntad política para impulsar la descentralización puede considerarse la desaparición den Consejo Nacional de Descentralización, El Shock de Inversiones, la creación de los Núcleos Ejecutores, entre otros.
17
Fuente: elaboración propia en base a Ley de Bases de Descentralización, Ley No 27783.
Los objetivos de la descentralización, según la LBD, se enfocan en el aspecto político,
social, económico, administrativo y ambiental. Los objetivos relacionados al proceso de
transferencia de competencias a los gobiernos regionales son: a) unidad y eficiencia del
Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas y la adecuada
relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal; y b)
asignación de competencias que evite la innecesaria duplicación de funciones y
recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios. La LBD
prevé el proceso de transferencia de competencias en etapas, tal como se muestra en el
Cuadro Nº 3. La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) estableció 5 etapas del
proceso de descentralización: 1 preparatoria y 4 específicas. Las tres últimas se vienen
desarrollando de forma paralela. Describe la implementación gradual de la
descentralización, buscando que los gobiernos regionales desarrollen capacidades para
la gestión de las nuevas funciones y competencias.
Proceso de transferencias y acreditación de funciones y competencias
Acreditación y transferencias: La LBD indicó que desde el 2003 se inicie la
transferencia a GR y GL de programas sociales de lucha contra la pobreza Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y Fondo Nacional de Cooperación y
Desarrollo (FONCODES) y proyectos de inversión de alcance regional (Proyectos
especiales de INADE), en función a capacidades.
Se definen anualmente las transferencias de competencias a través de los Planes
Anuales de Transferencias, elaborados por el CND (ya se han publicado los del 2003,
2004 y 2005, y uno del quinquenio 2005- 2009).
En el 2003 y 2004 se evaluaba según mecanismos de verificación. En junio del 2004 se
dictó la Ley del Sistema de Acreditación que establece requisitos tales como:
responsabilidad fiscal, planes de desarrollo, presupuesto participativo y capacitación.
Este sistema se aplicó para el Plan del 2005 y el Plan del quinquenio 2005-2009.
La transferencia de funciones y competencias ha tenido serios problemas, la mayoría de
estos relacionados con aspectos preupuestales y equipos técnicos. La regla ha sido
18
transferir la función y competencia a los gobiernos regionales sin los recursos para ser
ejercida.
Transferencias del canon
El canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos locales y
regionales del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de
recursos naturales. Los montos transferidos por canon serán utilizados exclusivamente
en gastos de inversión. El artículo 77° de la Constitución Política establece
“corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participación adecuada del total de Ingresos y Rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de Canon”.
Cuadro Nº 04
Tipos y constitución del Canon
Canon Constitución del Canon Ejemplo
Minero 50% del Impuesto a la Renta Minsur, Yanacocha, Cementos
Lima, etc
Petrolero 12.55 del Valor Producción, proviene
de Regalías
Pluspetro, Ptrotech, Aguaytía
Gasífero 50% del Impuesto a la Renta, Regalías y
Contratos y regalías
Camisea
Hidroenergético 50% del Impuesto a la Renta ElectroPeru, Egernor,
Electroandes
Pesquero 50% del Impuesto a la Renta y derechos
de pesca
Sopesa, Austral Group, Hayduck
Forestal 50% del pago por Derecho de
Aprovechamiento
Explotadora de Negocios,etc
Fuente: Elaboración propia
Utilización de los Recursos del Canon
La Cuarta Disposición Final de la Ley 28652, Ley de presupuesto del sector público
para el año fiscal 2006, señala: Los gobiernos regionales y locales utilizarán los recursos
provenientes del Canon en el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de
inversión pública que comprendan intervenciones orientadas a brindar servicios
públicos de acceso universal y que generen beneficios a la comunidad, que se
enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno y sean compatibles con los
lineamientos de políticas sectoriales.
19
Dicho proyectos públicos no deben considerar, en ningún caso, intervenciones con fines
empresariales o que puedan ser realizados por el sector privado. El marco legal vigente
del Canon no limita a invertir solamente en infraestructura u obras de infraestructura;
sino, en general, según las necesidades y prioridades de la población, en proyectos de
inversión pública. Así por ejemplo, comprende proyectos de inversión pública la
capacitación y asistencia técnica agrícola como el mejoramiento de técnicas de
irrigación, de semillas; asistencia técnica relacionada a la crianza de ganado,
mejoramiento de la carne, de la leche, de los pastos, de la genética, entre otros.
Los gobiernos locales y regionales pueden utilizar hasta un 20% del Canon para el
mantenimiento de la infraestructura generada por los proyectos y los gastos generados
por los procesos de selección para la ejecución de proyectos de inversión pública;
asimismo, hasta un 5% para financiar la elaboración de perfiles correspondientes a los
proyectos de inversión pública que se enmarquen en los planes de desarrollo
concertados que correspondan.
La distribución del Canon y Sobrecanon petrolero. Los fondos provenientes del Canon y
Sobrecanon se destinan exclusivamente al financiamiento o confinanciamiento de
proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local.
El valor de las transferencias por canon se ha incrementado debido sobre todo al
desarrollo del sector minero. Sin embargo, las transferencias del canon están
concentradas en seis departamentos que encierran a no más del 30% del total de pobres
a nivel nacional. Asimismo, sólo benefician a un grupo minúsculo de distritos. Los
distritos no beneficiarios sólo dependen del Foncomun como fuente de recursos, lo que
afecta directamente a su capacidad de realizar proyectos de desarrollo para sus
comunidades.
Gráfica Nº 01 Distribución del Canon por regiones 2008
20
Fuente: MEF, Consulta amigable SIAF
Sin embargo, existe un fuerte componente potencial de recursos que no está siendo
utilizado por las provincias beneficiarias.
Gráfica Nº 02 Participación en el Presupuesto del Sector Público 2003-2006*, por Nivel de Gobierno
•Corresponde a los Presupuestos Institucionales de Apertura (del 2003 al 2006) para Gastos No
Financieros ni Previsionales.
Fuente: DNPP, MEF, Presupuestos Institucionales de Apertura 2003, 2004, 2005, 2006.
2.4. Calidad del Gasto Público
21
Según estimaciones del MEF, el déficit de inversión en 4 sectores básicos, realizados
sobre la base de requerimientos mínimos, es de US$ 10 mil millones.
Cuadro Nº 05
Inversión en Sectores Básicos 2008
Educación y Salud US$ 1,394 millones
Transportes US$ 4,200 millones
Electricidad US$ 858.6 millones
Saneamiento US$ 4,042 millones
Fuente: DGPM, MEF
Baja ejecución del canon de los gobiernos locales y regionales
En el 2005, alrededor del 40% de las transferencias que perciben los gobiernos locales y
regionales por concepto de canon no se gastaron en el año correspondiente (39% locales
y 36% regionales). Dichos porcentajes de no utilización han crecido año a año,
conforme se ha incrementado las transferencias. En el año 2004, donde se transferían
menos recursos que el 2005, los porcentajes de los gobiernos locales y regionales fueron
menores, 24% y 33%, respectivamente.
Al cierre del año 2006, habrá un saldo de alrededor de S/. 2,500 millones de canon no
ejecutado (depositados principalmente en las cuentas que tienen en el Banco de la
Nación y parte en el sistema financiero privado). El boom durante 2007 y 2008 ha
contribuido a un incremento del stock de recursos acumulados por canon.
4. Revisión de alguna literatura relevante.
4.1 Breve reseña de la experiencia internacional de la política de descentralización
fiscal.
Dentro de las características de los modelos de descentralización fiscal prevalecientes,
tenemos:
• Establecimiento de transferencias constitucionales, automáticas, por fórmula,
como porcentaje de los ingresos a nivel nacional.
• Ausencia casi total de incentivos para premiar el mejor uso de los recursos.
22
• Se estableció la obligación de la transferencia de recursos, pero no se logró
simultáneamente, devolver el equivalente de responsabilidades de gasto18.
La descentralización fiscal en diferentes regiones del mundo
En las últimas décadas, se ha implementado reformas de descentralización fiscal en
diferentes países; no obstante, los resultados que se han obtenido no son del todo
positivos, lo que hace prever que la reforma de descentralización fiscal que se aplique
debe tomar en consideración los errores y los aciertos que se han producido en las
diferentes experiencias.
Así, en lo que concierne a África, se ha creado gobiernos locales sin mayor poder ni
responsabilidades. Por su parte, en América Latina, se ha incrementado
significativamente las transferencias a gobiernos subnacionales sin otorgar una
responsabilidad significativa de gasto. En cambio, en las economías en transición, se ha
transferido diversas funciones pero sin su correlato de gasto.
En este breve recorrido por las experiencias de descentralización, se encuentra relación
entre altos niveles de centralización en países en vías de desarrollo y la debilidad de los
gobiernos locales, lo cual sería una característica clave en estos países. Por otro lado,
persiste la duda si la descentralización fiscal es la causa o el resultado del desarrollo
económico.
Condiciones para que los gobiernos locales actúen eficientemente
Bahl-Linn (1992) señala que lo cierto es que, a medida que las economías maduran y el
ingreso crece, se hacen evidentes los beneficios de la descentralización fiscal. En algún
punto es importante diferenciar productos/resultados (outputs) en las localidades de
acuerdo a las demandas locales. Dos efectos perversos cuando ello ocurre:
• Intrusión del gobierno central sobre decisiones de gasto.
• Dependencia excesiva de transferencias, lo que destruye los incentivos para
tomar decisiones locales responsables.
18 Tomado de Wiesner, E.: “La descentralización, la estabilidad macroeconómica y la integración económica regional”.
23
Habida cuenta de dichos problemas, adicionalmente habría que asegurarse que los
impuestos locales no induzcan distorsiones en los bienes o actividad en las localidades y
que la recaudación de estos impuestos esté vinculada con los beneficios. También hay
que considerar los problemas en aquellas localidades que no tienen capacidad de
administración tributaria.
Asimismo habría que estimular una mejor adecuación de la demanda. Tampoco la
literatura aporta evidencia contundente sobre mejoras en relación a costo/beneficio al
pasar de una provisión central a otra descentralizada. Inclusive está implícito el riesgo
de “descentralizar la corrupción”, es decir, reproducir en el ámbito local y de manera
más diversificada los clientes políticos y grupos de interés que eluden procedimientos
como los correspondientes a licitaciones de obras públicas.
Por otro lado, con el aumento de la participación política, puede persistir la tentación de
erigir nuevos centralismos, aunque en niveles inferiores de gobierno; por ejemplo, de un
gobernador frente a los alcaldes. Además el argumento de una rendición de cuentas más
expedita puede generar figuras que –lejos de garantizar un control ciudadano adecuado-
se traduzcan en la inestabilidad de autoridades, tales como la revocación de mandatos,
en lugar de mandatos más cortos (tres o cuatro años) con reelección única e inmediata.
Precisamente, en lo que concierne a mayor participación social, están los procesos de
presupuesto participativo (Porto Alegre, Brasil; Perú), los cuales exigen ser reforzados
continuamente. La experiencia internacional y regional nos advierte de grandes
problemas de equidad entre regiones sin resolverse. Por citar el caso argentino, una
mayor descentralización fiscal ha venido acompañada de endeudamiento a nivel
regional y local, impactando negativamente las finanzas públicas.
Otro de los problemas es la escasa autonomía para el desarrollo local. La mayoría de
municipios administra presupuestos pequeños; peor aún, para el ciudadano no hay
diferenciación clara de funciones entre los gobiernos subnacionales y el gobierno
nacional, haciendo muy difusa la posibilidad de rendición de cuentas. Aunado a ello,
tiende a prevalecer una fuerte dependencia de las transferencias del gobierno nacional,
incentivando el estancamiento de recursos directamente recaudados (pereza fiscal).
4.2 Breve revisión de los estudios en América latina
24
Los estudios de la descentralización fiscal, transferencias fiscales específicamente, en
América Latina, he accedido a los siguientes estudios:
Gonzáles de Olarte; Efraín (2004), Noguez, Gabriel (2006), Patiño, Ramiro (2006),
Trujillo, Lucía (2006), Vega Castro, Jorge (2008).
Estos estudios nos revelan por un lado cuál es el avance en la descentralización en la
América Latina, dónde se puede apreciar la influencia de las coaliciones políticas en el
proceso de asignación de funciones y competencias, los incentivos que tienen los
gobiernos subnacionales frente al proceso de descentralización –sobre todo en cuanto a
la búsqueda de recursos financieros; desde el lado de la descentralización fiscal, sus
avances, sus dificultades y los retos que deben enfrentar los gobiernos subnacionales
para asegurar una adecuada provisión de bienes y servicios públicos. Se observa en
estos estudios que los procesos de transferencia de recursos fiscales han sido
progresivos; la constante es, alto nivel de centralización de los recursos fiscales, tanto
desde el lado de la recaudación como de la transferencia.
Concluyen que se requiere de grandes esfuerzos para lograr un equilibrio fiscal en los
gobiernos subnacionales, entre las transferencias que asigna el gobierno central y el
esfuerzo fiscal recaudatorio que tiene cada uno de los gobiernos subnacionales. En la
mayoría de los estudios, se presenta evidencias que las transferencias estarían
provocando lo que se ha denominado pereza fiscal.
5. Ejes conceptuales
El estudio de las finanzas públicas, desde una perspectiva que conjugue el ámbito
nacional con el local, adquiere importancia al tratar dilucidar parte de las posibles
respuestas a problemas de índole económica y social. En este apartado se pretende
explorar cuestiones teóricas y conceptuales que permitan explicar por qué determinado
sistema fiscal puede conducir a un desempeño inestable de las finanzas públicas, o
amenazar los objetivos de equidad.19
5.1 Centralización versus descentralización
19
Trujillo, Lucía. Las transferencias y el gasto municipal en Colombia, Tesis para optar el Grado de Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. FLACSO – México, 2006.
25
Con respecto a la organización institucional estatal, la concepción de la administración
pública se presenta esencialmente entre dos modelos en cierta medida antagónicos: la
organización centralizada y el sistema descentralizado. No obstante, es preciso tener en
cuenta que en la práctica ningún país ha adoptado uno de los modelos en forma
totalmente pura y radical, antes bien, predominan principalmente dos variantes de estos
modelos: el sistema político unitario y el federal. Es importante hacer énfasis en que el
sistema unitario no corresponde a un Estado totalmente centralizado, ni el régimen
federal es un Estado descentralizado en su grado máximo, dado que en ambas formas de
organización estatal lo que se busca es tanto la legitimidad democrática del poder como
la unidad política del propio Estado.
De acuerdo con Dolores Rufián y Eduardo Palma (1991), los conceptos de unidad y
centralización son diferentes. Mientras el primero se refiere sólo a la igualdad de las
leyes y derechos de los ciudadanos de un mismo Estado, permitiendo una
desconcentración de funciones y competencias; el segundo hace referencia a que todas
las decisiones del ámbito público competen al gobierno central. En este sentido, un
Estado puede ser unitario y estar fuertemente descentralizado.20 Asimismo, los autores
señalan que en un gobierno federal existen competencias centralizadas y, a su vez, cada
uno de los Estados federados tiene autonomía política y cumple con la prestación de
algunos servicios de acuerdo con los preceptos constitucionales. Incluso en algunos
países federados puede existir un menor grado de competencias descentralizadas en
comparación con otros países unitarios descentralizados.
El problema clásico es, cuáles son las funciones esenciales que un gobierno debe
asumir para el logro de los objetivos mencionados y qué nivel de gobierno debe asumir
cada una de las responsabilidades definidas.
La teoría de las finanzas públicas establece que los gobiernos deben afrontar tres
funciones principales como respuesta a las fallas que el mercado presenta, tanto en la
provisión de algunos servicios sociales básicos, como en la redistribución del ingreso.
La responsabilidad de estas intervenciones recae sobre distintos niveles de gobierno. A
partir del estudio clásico de Musgrave (1959) se fueron obteniendo acuerdos acerca de
20
Como es el caso de Colombia, país en cuya Constitución Política se declara que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada con autonomías de sus entidades territoriales (…)” (1991, Título 1: De los derechos fundamentales).
26
cuáles deben ser las funciones del gobierno y qué ámbito gubernamental tiene
competencia sobre cada una de ellas:
La función de estabilización: es en términos generales, la conducción de las políticas
fiscal y monetaria hacia una senda de crecimiento sostenido. Dadas estas
características, la función de estabilización debe estar en manos del gobierno central.
La función de distribución: se reconoce que ésta puede desarrollarse de manera más
eficiente a nivel nacional que a nivel local.
La función de asignación: esta función, en contraposición de las dos primeras, recae
sobre los gobiernos subnacionales puesto que tiene como objetivo el uso eficiente de los
recursos a partir, tanto de ciertas condiciones de ingresos locales, como de pautas
determinadas sobre las preferencias de los consumidores a nivel local.
Con lo anterior es posible apreciar que no todas las funciones de gobierno recaen sobre
el sector central.21 Sin embargo, nada se ha dicho hasta ahora acerca de las diferentes
maneras en que los estados pueden afrontar los desafíos de la descentralización. Por lo
tanto se hace necesario indagar en las conceptualizaciones de descentralización y en las
diferentes formas en que puede ser implementada.
5.2 Formas de descentralización
Se puede establecer, básicamente, que la descentralización es un proceso mediante el
cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una
organización a unidades descentralizadas o alejadas del centro. Ésta se aplica tanto en
organizaciones privadas como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia
en el cumplimiento de sus objetivos (Boisier 1990). Así, la descentralización es un
concepto general que puede dividirse en distintas formas y tipos. Siguiendo a Cohen y
Peterson (citados por el Departamento Nacional de Planeación en Colombia 2002), se
ha identificado que los países han explorado diferentes formas de descentralización: la
descentralización espacial, la descentralización hacia el mercado, la descentralización
política y la descentralización administrativa.
21 Para una amplia discusión acerca del nivel de gobierno que asegura un mayor éxito en la resolución de los problemas de asignación, distribución y estabilización, véase a Wallace Oates (1977:17ss) en su presentación de argumentos económicos a favor tanto de un gobierno centralizado como de uno descentralizado.
27
La descentralización espacial pretende restringir la concentración del desarrollo en unos
pocos centros urbanos por medio de la transferencia de recursos e instrumentos que
promuevan la actividad económica e industrial. La descentralización hacia el mercado
es el traspaso hacia personas privadas de la responsabilidad de la prestación de servicios
tradicionalmente a cargo del Estado. La descentralización, de acuerdo a la perspectiva
política, implica entonces, una redistribución del poder y una legitimidad democrática
del mismo, a favor de las comunidades locales. En su dimensión administrativa la
descentralización se entiende como la transferencia de funciones, recursos y capacidad
de decisión del gobierno central, a los gobiernos regionales para la provisión de
determinados servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas
(Rufián y Palma, 1991).
Todos estos debates respecto a los modelos de organización estatal y al estudio de la
problemática sobre el funcionamiento del gobierno de una manera eficiente, han
planteado desafíos para distintas disciplinas. En el campo de la teoría económica este
debate ha dado origen a la teoría conocida como el federalismo fiscal22.
5.3. El enfoque normativo del Federalismo fiscal
A partir 1950, la teoría económica ha respaldado cada vez más la descentralización a
través de las contribuciones del hoy llamado “Federalismo fiscal”. Esta teoría busca
justificar normativamente la descentralización y a su vez establecer criterios de
eficiencia económica para este proceso. El concepto de eficiencia en esta teoría implica
que las decisiones del Estado sobre el uso de recursos y producción de bienes y
servicios públicos, tomen en cuenta las preferencias de los individuos. Así pues, “el
federalismo fiscal tiene que ver básicamente con la capacidad de los gobiernos –y de sus
distintos niveles- para utilizar eficientemente los recursos públicos puestos a su
disposición. (...) De esta eficiencia va a depender en gran medida, el crecimiento a
largo plazo de los países y la calidad de vida de la mayoría de los habitantes.” (Wiesner,
1992: 46)
Es necesario entonces, dar paso al análisis sobre los diferentes mecanismos posibles
para financiar el suministro de bienes y servicios locales, que permitan cumplir con las
22 El concepto de federal, tiene una larga tradición en la ciencia política y hace referencia a una de las distintas y posibles formas y niveles de gobierno. Por su parte el concepto de fiscal, tiene sus antecedentes en aquella rama de la teoría económica relacionada con las finanzas públicas y la tributación (Carrillo, 2003)
28
funciones que le son asignadas a los niveles subnacionales de gobierno. Por tanto se
hace imprescindible introducir el debate sobre la asignación de potestades fiscales.
En la teoría de las finanzas públicas, existen posiciones antagónicas acerca de la
distribución de las potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno. De
acuerdo con Horacio Piffano (1998), los argumentos normativos de la teoría del
federalismo fiscal, justifican el sistema de coparticipación nacional de impuestos ligado
a un esquema de fuerte centralismo en materia tributaria. El autor, plantea que este
enfoque normativo sostiene dos postulados centrales:
a) Las funciones de estabilización y redistribución regional deben ser asignadas al
gobierno central, para que la política fiscal pueda actuar como instrumento que
complemente dichos objetivos. A los gobiernos locales sólo serán reconocidas las
funciones fiscales referidas a la asignación de recursos.
b) En materia tributaria, los impuestos que deben ser asignados al gobierno central son:
i. Los que gravan bases tributarias móviles, ii. Aquellos cuya administración implique
economías de alcance23 y significativas economías de escala -como el IVA-, iii. Así
como también los impuestos que persigan fines eminentemente redistribuitivos -como
los impuestos a la renta-. Este tipo de impuestos poseen características que en un
esquema descentralizado podrían generar arbitrajes regionales indeseados. En
contraste, se sostiene que a los gobiernos locales es apropiado asignarles potestades
tributarias e impuestos que graven la riqueza no móvil, como son los impuestos a la
propiedad inmueble que son bienes de carácter eminentemente local.
5.4 Teoremas clásicos de la descentralización
El teorema de Charles Tiebout: El voto con los pies.
Tiebout planteó que para obtener la eficiencia o el nivel de producción eficiente en la
generación de bienes públicos locales, se debe dejar que los ciudadanos revelen sus
preferencias dirigiéndose hacia ellas, eligiendo el lugar donde quieren vivir. En este
esquema los gobiernos locales deben actuar como si fueran un productor privado
23 Las economías de alcance son aquellas que permiten el ahorro de recursos y costes como consecuencia de producir dos o más bienes o servicios de forma conjunta, en este caso la administración y recaudación general de impuestos.
29
buscando maximizar su eficiencia y cada ciudadano debe actuar como un consumidor,
buscando maximizar su utilidad.
El teorema Tiebout sólo funciona cuando hay supuesto de movilidad libre del
contribuyente, es decir, si tiene facilidades de mudarse, optará por vivir en la
jurisdicción donde la relación impuestos-servicios sea la que él considere “óptima”. Un
ser racional no compra menos por más.
El teorema de la descentralización de Oates.
El teorema se limita a situaciones en que los costos de provisión del bien son iguales
entre los distintos niveles de gobierno y sostiene que el bienestar logrado con la
descentralización es mayor si hay diversidad de las demandas entre las jurisdicciones.
El interés que guía su análisis no es la descentralización en sí misma sino encontrar su
grado óptimo. Es decir, el interrogante a resolver es qué nivel gubernamental puede
responder mejor a la provisión de servicios públicos reconociendo el interés de los
ciudadanos.
6. Consideraciones finales
En este estudio se observará como se reestructuran los recursos fiscales de los gobiernos
regionales en función de las transferencias y asignación presupuestaria del Gobierno
central. Así mismo, se intenta explicar las causas que originan el escaso margen de
reestructuración que tiene un Gobierno regional respecto a sus recursos fiscales.
Se utilizará las técnicas cuantitativas para observar el comportamiento de las diferentes
variables a nivel de los 25 gobiernos regionales. En relación a lo anterior ¿cómo las
variables independientes afectan a la variable dependiente? Es decir, tener elementos
para el análisis de los márgenes de reestructuración de los recursos fiscales que dispone
un Gobierno regional. Y evaluar el comportamiento de los gobiernos regionales en el
periodo de estudio.
También el estudio debe permitir observar los procesos, aciertos y problemas que
enfrenta un Gobierno regional en la gestión de sus recursos fiscales. Observar el proceso
de transferencia y asignación presupuestal en dos casos específicos de gobierno
regional.
30
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