Pueblos indgenas y establecimiento de agenda: Cambios en la estructura institucional en el Estado Peruano (2000-2011)Carlos Alza Barco Gustavo Zambrano Chvez

Carlos Alza Barco

Candidato a doctor en Ciencia Poltica por la Ponti-cia Universidad Catlica del Per y Magster en Regu-lacin por la London School of Economics and Politi-cal Science. Docente de la especialidad de Ciencia Poltica del Departamento Acadmico de Ciencias Sociales y Director de la Escuela de Gobierno y Polti-cas Pblicas de la Ponticia Universidad Catlica del Per. Tambin coordina el Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP. (carlos.alza@pucp.edu.pe)

Gustavo Zambrano Chvez

Master of Arts en Applied Ethics por la Universidad de Linkping en Suecia, actualmente es alumno de la Maestra en Filosofa con la mencin en tica y Polti-ca por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en Lima. Es investigador del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP IDEHPUCP, docen-te del Departamento Acadmico de Derecho de la Ponticia Universidad Catlica del Per y forma parte del Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP. (zambrano.ga@pucp.pe)

OTRAS PUBLICACIONES

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Colapso de los partidos nacionales y auge de los partidos regionales.Manuel Seifert

Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismos de control poltico en el Poder Ejecutivo.Milagros Campos

El sistema electoral durante la Repblica Aristocrtica (1985-1919).Daniel Luna

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PUEBLOS INDGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA:CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO

(2000-2011)

PUEBLOS INDGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA:

CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO

(2000-2011)

Carlos Alza Barco Gustavo Zambrano Chvez

Pueblos indgenas y establecimiento de agenda:Cambios en la estructura insititucional en el Estado peruano (2000-2011)Carlos Alza BarcoGustavo Zambrano Chvez

Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chvez, 2014

De esta edicin: Pontificia Universidad Catlica del PerEscuela de Gobierno y Polticas PblicasAv. Universitaria 1801, Lima 32, PerTelfono (51 1) 6262000 (2689)escueladegobierno@pucp.edu.pe www.pucp.edu.pe/escueladegobierno

CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Estados Unidos 1168, C1023AAB Ciudad de Buenos Aires, Argentina Telfono (54 11) 43049145 clacsoinst@clacso.edu.arwww.clacso.org

Diseo, diagramacin, correccin de estilo y cuidado de la edicin: Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas

Diseo de cartula: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Primera edicin: julio de 2015Tiraje. 500 ejemplares

Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-09301ISBN: 978-612-4206-73-3

Impreso en: Tarea Asociacin Grfica EducativaPasaje Mara Auxiliadora 156, Lima 5, Per

Introduccin 11

Captulo 1: Estudiando los cambios en la estructura institucional en materia indgena en el Per 151.1 El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en materia indgena 171.2 Apuntes generales sobre el marco jurdico peruano 261.3 Aspectos metodolgicos 31

Captulo 2: Generando evidencia sobre los cambios en la estructura institucional para los pueblos indgenas entre los aos 2000 y 2011 392.1. Evaluando la SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua 41 2.1.1. Iniciando la evaluacin de la SETAI 41 2.1.2. Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el Plan de Accin 442.2. Capitalizando el sentimiento indgena en el gobierno de Alejandro Toledo 49 2.2.1. Creando la CONAPA y ponindola a funcionar 49 2.2.2. Revisando el PDPIA y buscndole un gestor de proyecto 512.3. Intentando recuperar la confianza de los pueblos indgenas en el gobierno de Alejandro Toledo 57 2.3.1. Presentando una nueva propuesta de institucionalidad indgena 57 2.3.2. Creando el INDEPA 582.4. Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo gobierno de Alan Garca 65 2.4.1. Quitndole el rango ministerial al INDEPA 65 2.4.2. Discutiendo el tema en el Congreso de la Repblica 71 2.4.3. Perdiendo lo recuperado: la aprobacin de la LOPE 722.5. Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de Alan Garca 80

ndice

2.5.1. Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de la PCM 80 2.5.2. Incorporando al INDEPA en el Ministerio de Cultura 82

Captulo 3: analizando los cambios en la estructura institucional en materia indgena entre los aos 2000 y 2011 853.1. El establecimiento de la agenda del cambio institucional: un espacio complejo 883.2. Los factores explicativos 90 3.2.1. La formacin de coyunturas crticas: el contexto importa 90 3.2.2. Los emprendedores de polticas 94 3.2.3. Racionalidad econmica 97

Conclusiones 107

A manera de colofn 111

Bibliografa 115

Acuerdo de Promocin Comercial APCrea Natural Protegida ANPAsociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana AIDESEPBanco Interamericano de Desarrollo BIDComisin de Asuntos Indgenas CAIComisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuano, Ambiente y Ecologa CPAAAAEComisin Indgena Nacional Amaznica CINAComisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano CONAPA Comunidad Andina de Naciones CANConferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per COPPIPConsejo Nacional de Juventudes CONAJUDecreto Supremo DSDireccin General de Pueblos Originarios y Afroperuano DGPOAFederacin de Comunidades Nativas Yanesha FECONAYAFederacin Nativa del Ro Madre de Dios y Afluentes FENAMADInstituto Indigenista Peruano IIPInstituto Nacional de Cultura INCInstituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual INDECOPIInstituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano INDEPA Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENALey Orgnica del Poder Ejecutivo LOPEMinisterio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDESMinisterio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano PROMUDEHOrganizacin de Estados Americanos OEAOrganizacin Internacional del Trabajo OITOrganismo Pblico Descentralizado OPDOrganismo Pblico Ejecutor o Especializado OPE

Glosario

Organismo Tcnico Ejecutor OTEPresidencia del Consejo de Ministros PCMProyecto de Desarrollo para los Pueblos Indgenas y Afroperuano PDPIAProyecto Especial de Titulacin de Tierras PETTPueblos indgenas en situacin de aislamiento y contacto inicial PIACIReglamento de Organizacin y Funciones ROFReserva Indgena RIReserva Territorial RTResolucin Ministerial RMSecretara Tcnica de Asuntos Indgenas SETAIServicio de Comunicacin Intercultural SERVINDITratado de Libre Comercio TLCViceministerio de Interculturalidad VMI

Del contenido al proceso decisional. Discutir desde la academia las polticas pblicas en la regin latinoamericana exige preguntarnos sobre el qu pero tambin sobre el cmo. Pensar el cmo implica reconstruir, problematizar y analizar los procesos de toma de decisiones teniendo en cuenta la formacin de entidades, normas e instrumentos de poltica a partir de la generacin de evidencia. De este modo, al complementar la mirada terica y crtica sobre los resultados, contenidos y formas de las polticas, se puede analizar acadmicamente y aportar en la formulacin de las polticas pblicas.

Las estructuras institucionales creadas para resolver problemas pblicos a travs de las polticas pblicas cambian, se transforman y adquieren o pierden funciones, lgicas de operacin y criterios sobre los que se toman decisiones. Nos preguntamos, entonces, qu factores influyen en estos cambios?

Esta investigacin analiza, precisamente, cmo se ha ido estableciendo la agenda de cambios de la estructura organizacional en materia indgena en el Estado peruano a lo largo de tres gobiernos, entre los aos 2000 y 2010. No se trata, por tanto, de un estudio sobre asuntos indgenas, sino sobre la reforma de la estructura estatal que le da soporte y los factores que explican sus cambios.

Narrar para explicar. Para reconstruir el proceso decisional, se utiliza la estrategia narrativa de la metodologa de estudio de caso de Michael Barzelay, actual Jefe de Departamento de Management de la London School of Economics and Political Science. El enfoque cualitativo permite contar con tcnicas etnogrficas, realizar entrevistas a profundidad, revisin documental y revisin de noticias en medios de comunicacin. Con la informacin recogida se elabora un cuadro de eventos (estructura del caso) que guiar la reconstruccin narrativa de los procesos decisionales. Esto no se trata, por

Introduccin

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tanto, de un recuento cronolgico, sino que tiene como objetivo generar evidencia sobre la influencia de los tres factores mencionados en el desarrollo del caso. Sobre la base de esta narracin se efecta el anlisis aplicando, en los factores, los marcos tericos de las polticas pblicas y los asuntos indgenas.

Seis cambios en tres gobiernos. Este trabajo presenta lo ocurrido entre los aos 2000 y 2010, en los que se realizaron seis procesos de cambio en la institucionalidad estatal indgena en el Per, a saber: (i) de ser una Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), pas a convertirse en la Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (CONAPA); (ii) la CONAPA elev su nivel al crearse un Organismo Pblico Descentralizado (OPD) llamado Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) con rango ministerial; (iii) el INDEPA OPD luego pas a ser fusionado en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), convirtindose en la Direccin General de Desarrollo de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA); (iv) la DGPOA del MIMDES desaparece por decisin del Congreso de la Repblica y se restituye INDEPA pero esta vez como un Organismo Pblico Ejecutor (OPE) dentro del mismo sector MIMDES; (v) el INDEPA OPE del MIMDES, luego de un proceso de reestructuracin, pas a ser un Organismo Tcnico Especializado (OTE), pero pasando a estar adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); (vi) del INDEPA OTE de la PCM, y luego de un proceso de fusin, pasa al Ministerio de Cultura, desapareciendo cuando se crea el Viceministerio de Interculturalidad (VMI).

Tres factores del cambio. Como resultado, la investigacin permite reconocer que hay tres factores que influyen en las reformas de las estructuras institucionales: (i) La formacin de coyunturas crticas, en tanto constituyen espacios propicios para plantear cambios en la poltica al configurar ventanas de oportunidad para la discusin de nuevos temas en el espacio pblico. Una coyuntura crtica, por ejemplo, fue la transicin democrtica posterior al gobierno de Alberto Fujimori en el ao 2000. (ii) La participacin de emprendedores de polticas, vale decir, actores que empujan un tema hasta que logre ingresar en la agenda de decisin gubernamental. Un emprendedor de polticas, por ejemplo, fue la ex primera dama Eliane Karp, esposa de Alejandro Toledo, que promovi la creacin de la CONAPA, que servira de plataforma para el desarrollo del tema indgena. (iii) La racionalidad econmica de los tomadores de decisin. Esto conllev a definir como prioridad del Estado la

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prevalencia del modelo econmico en desmedro del debilitamiento del tema indgena en la agenda.En sntesis, la investigacin pretende invitar a recuperar el estudio de las estructuras del Estado pero no desde su formalidad o de su contenido, sino desde los procesos de su formulacin, realizacin y cambios, para comprender as los intrngulis y los paradigmas de la poltica pblica misma

La estructura de la obra. El presente libro contiene la investigacin realizada en el marco de la Beca del Concurso de Proyectos CLACSO-Asdi 2013-2016 para investigadores de Amrica Latina y el Caribe: Estudios sobre polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Democracia, ciudadana y justicia social, a la que los autores postulamos con la voluntad y la confianza de aportar en una discusin relevante para nuestro pas y, en particular, para los pueblos indgenas con quienes tenemos el mayor compromiso profesional y tico. El estudio de caso fue presentado y pas la revisin de los rbitros, se realizaron los ajustes solicitados, y fue aprobado con fecha 05 de febrero de 2014. El estudio de caso (captulos 2 y 3, as como las conclusiones) fue publicado en la biblioteca virtual de CLACSO. Hoy sale a la luz en una publicacin impresa, con la autorizacin de la institucin convocante, que rene, adems, en la introduccin y el captulo 1, otras piezas producidas y presentadas, como son la lnea de tiempo, el estado de la cuestin y el policy brief.

La investigacin y el libro son resultado de un trabajo conjunto de los autores, que contaron con el invalorable apoyo de numerosas personas a quienes agradecemos: al Ministerio de Cultura, en la persona de la Ministra, Diana lvarez-Caldern, la Viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, y el apoyo de Mauricio Zavaleta, miembro del Viceministerio, por el acceso formal y oportuno a la informacin solicitada existente; a Bruce Barnaby, experto jurdico en derechos de los pueblos indgenas, por sus comentarios y sugerencias; a Alejandra Valverde Valverde, Licenciada en Ciencia Poltica, quien particip activamente en el trabajo de campo y la discusin sobre el anlisis; y a quienes nos brindaron su tiempo para las entrevistas y nos compartieron informacin relevante para el estudio; tambin agradecemos al Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP y a la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, que nos brindaron el apoyo institucional para la investigacin y la publicacin.

Los autores

C A P T U L O

IESTUDIANDO LOS CAMBIOS EN LA

ESTRUCTURA INSTITUCIONALEN MATERIA INDGENA EN EL PER

Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chvez

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1.1. El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en materia indgena

La inmensa diversidad cultural de los pases latinoamericanos es innegable. Personas que representamos la riqueza humana en diferentes partes del continente, hemos estado desarrollando formas de vida propias que nos han caracterizado y consolidado como diversos en el planeta. Las culturas ancestrales de los pueblos indgenas han sido y son parte de esta riqueza, pero, adems, son la base de nuestra identidad como regin.

Los pueblos indgenas han estado presentes durante siglos, viviendo y sobreviviendo a pesar de las dificultades histricas que han existido para su reconocimiento y desarrollo en nuestro continente; y que han generado un conjunto de demandas que, muchas veces, no han sido escuchadas por los grupos de poder o las visiones monoculturales de las autoridades. En muchos casos, luchas contra la discriminacin, la defensa de los territorios tradicionales, el rescate de prcticas ancestrales e incluso la exigencia de ciudadana diferenciada para participar en el debate poltico han estado en la base de las agendas pblicas de los pueblos indgenas en su relacin con los Estados latinoamericanos.

En este proceso seguido por los pueblos indgenas de bsqueda de la reivindicacin de sus culturas, los Estados han jugado un rol histrico particular. La historia del asentamiento del Estado (nacin) signific, en muchos casos, visiones monistas del mundo que generaron enfrentamientos con la diversidad de la regin. Ello determin conflictos muchas veces no resueltos entre los Estados y los pueblos indgenas.

Los Estados representan un mbito de decisiones polticas permanentes. Son diversos los temas sobre los que deciden, entre estos el desarrollo y la lucha contra la pobreza o la seguridad ciudadana. Estas decisiones sobre temas de carcter pblico se harn efectivas sobre extensiones territoriales determinadas por sus fronteras y buscarn abarcar a las diversas realidades que dentro de esos lmites fronterizos existen. Como consecuencia de ello, las culturas indgenas se podran ver de alguna manera influidas por la forma en que los Estados y sus gobernantes toman decisiones dirigidas a toda la poblacin, las que, casi siempre, han chocado con las visiones que los pueblos indgenas tenan sobre cmo establecer sus ideales de vida.

En los ltimos aos del siglo XX, esta relacin se ha caracterizado por la bsqueda, por parte de los pueblos indgenas y los Estados, de mejoras en sus

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relaciones interculturales. Lo anterior plante reformular, de alguna manera, las formas cmo los Estados han establecido sus acciones y sus polticas (CEPAL 2007), esperando que con ello se generen aquellas condiciones que garanticen la continuidad de las culturas indgenas sin opresiones externas vinculadas a, por ejemplo, visiones asimilacionistas. Se trata de hacer efectiva una serie de condiciones polticas pluriculturales que reconozcan la diversidad. La pregunta detrs es si efectivamente ello ha sido as.

En lnea con lo anterior, la reflexin poltica nos exige preguntarnos sobre cmo los Estados debern actuar en escenarios caracterizados por la pluralidad cultural. Ocurre que mantener ciertas formas monoculturales respecto a la manera de gobernar podra significar restricciones a las condiciones de vida de estos pueblos. Por ejemplo, si en disposiciones y medidas estatales se mantienen lgicas en las que predomina la idea de culturas superiores a otras, es ms que probable que los problemas histricos de los pueblos indgenas continen e incluso se agraven al ser invisibilizados. Lo contrario sera que los Estados incorporen en sus estructuras organizacionales y en la manera como toman decisiones, la visin de los pueblos indgenas, o conozcan al menos sus prioridades de desarrollo. Esto implicara desde aadir el enfoque intercultural como parte del diseo de polticas pblicas, incorporar la participacin poltica de los pueblos indgenas en instancias de decisin, adecuar los propios programas y formas de participacin poltica, hasta cumplir con una serie de exigencias normativas, como son los estndares de derecho internacional en cuestiones que les ataen.

En este contexto, el reto de los Estados, entre estos el Per, es edificar niveles de institucionalidad en materia de pueblos indgenas como parte de su actuacin. Lo anterior implica no solo construir polticas, sino establecer una institucionalidad gubernamental que sea capaz de darle soporte. De qu manera se logra instalar una temtica (como puede ser la de los pueblos indgenas) como parte de las polticas pblicas estatales? Generar institucionalidad estatal en materia de pueblos indgenas representa un proceso lineal o existen diversos factores que facilitan e incluso dificultan su concrecin y luego actuacin? Los marcos normativos, son suficientes?

El estudio de la institucionalidad indgena en la regin latinoamericana constituye un rea de investigacin que se encuentra en pleno crecimiento por su relevancia social y poltica en la construccin de los Estados pluriculturales. Esta temtica ha buscado explicar cul es el tipo de institucionalidad que se requiere en los Estados de esta regin para asumir el rol rector en estos temas. As, su punto de origen ha estado en analizar de qu manera se puede

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ir construyendo el tipo de institucionalidad que acoja las agendas y demandas indgenas, y les de viabilidad.

Cabe precisar, inicialmente, que la temtica vinculada a estudios polticos sobre pueblos indgenas se ha venido dando desde los anlisis sostenidos en teoras del multiculturalismo,11 la interculturalidad,12 as como nuevas vertientes epistemolgicas, estudios desde el sur en palabras de Boaventura de Sousa Santos (2010), los movimientos sociales,13 la cultura14 e incluso el derecho15 (el caso de los derechos humanos, y en especial la antropologa jurdica y los estudios sobre el pluralismo jurdico son ejemplo de esto). Para el caso peruano, dos de los escenarios de estudio ms evaluados para el tema indgena estn vinculados, por un lado, a la conflictividad que existe en torno al uso del territorio y el aprovechamiento de recursos naturales,16 y, por otro, la ciudadana y la garanta de derechos colectivos.17 Ambos responden a un desencuentro que deviene del inters poltico de los pueblos indgenas por la participacin en espacios de toma de decisiones estatales, y de la poca capacidad del Estado para incorporar las agendas de los pueblos indgenas como parte de sus acciones. Este desencuentro se genera por el posicionamiento poltico indgena frente a un tipo de modelo poltico econmico que para asentarse no coincidira con sus demandas (en muchos casos histricas), por lo que empiezan a ser vistos como contrarios a las polticas estatales del desarrollo predominante. Se genera as la percepcin en el discurso poltico y pblico de que los temas de los pueblos indgenas de defensa de sus territorios y de participacin poltica seran contrarios a las lgicas no solo del desarrollo, sino tambin del crecimiento, sostenido muchas veces desde una visin de extraccin de recursos naturales (Anaya 2013; Arruntegui 2010; Garca 2010; Espinoza 2009).

Uno de los elementos claves para entender los estudios vinculados a los temas indgenas es el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), considerada la norma ms importante en esta materia. El Per, como otros pases en la regin, lo ratific, por lo que se encuentra en la obligacin de cumplir con los estndares normativos que en este se establecen.

11 Ver Bengoa (2007) y Villoro (2007).12 Ver Pitarch & Orobitg (2012).13 Ver Giraudo y Snchez (2011), Crdenas y otros (2011).14 Ver Varesse (1939/2010), Hopenhayn y otros (2006).15 Ver Guevera (2009), Berraondo (2006) y Stavenhaguen (2008).16 Ver Garca Hierro & Surralles (2009), Gray (2002).17 Ver Boelens & Hoogendam (2001), Aylwin (2002).

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Entre estos estn el de la implementacin de procesos de consulta previa, y el de garantizar condiciones para el aprovechamiento tradicional de sus tierras y territorios.

En materia de institucionalidad estatal, el Convenio 169 considera que aquella debe ir adecundose a la realidad de estos pueblos, y que para ello deben realizarse acciones coordinadas y sistemticas con los mismos pueblos indgenas (artculo 2 C169). De acuerdo con la OIT (2010), establecer este tipo de institucionalidad significa:

1. implementar revisiones integrales de leyes, polticas, programas y proyectos para garantizar que estn alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indgenas;

2. establecer mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar continuamente la situacin de los pueblos indgenas; y

3. garantizar la participacin de los pueblos indgenas respetando su identidad social, cultural, costumbres, tradiciones, aspiraciones y formas de vida.

Llevar acabo tales acciones representa una reforma significativa en la estructura del Estado. Para que se pueda alcanzar se debe asegurar, adems, que existan instituciones (entindase entidades) u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que puedan afectar a estos pueblos (artculo 33 C169). Es decir, constituir entidades estatales encargadas de hacer seguimiento y dar cumplimiento a la serie de obligaciones asumidas, y que cuenten con obligaciones claramente establecidas y con los recursos presupuestarios necesarios para ello.

A pesar de la claridad en el mandato del Convenio 169 de la OIT, la historia de su ratificacin ha venido acompaada tanto de esfuerzos en su implementacin como de cuestionamientos a la viabilidad de implementar lo que propone. Nos encontramos as ante una tensin constante: por un lado, cumplir lo que obliga el Convenio y, por otro, la oposicin de modelos institucionales y polticos que lo ven como riesgoso a sus propios intereses. Pero en materia de institucionalidad estatal el tema no queda solo all; si los temas vinculados a los pueblos indgenas incluyen, entre otros, la defensa de sus territorios para garantizar el aprovechamiento tradicional y uso ancestral de los mismos frente a modelos de extraccin de recursos naturales que se ubican dentro de sus tierras, como a la asuncin de acciones polticas que cuestionan el modelo de desarrollo imperante, entonces se espera que las instituciones estatales encargadas de sus temas velen por este tipo de intereses y asuman este

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tipo de agendas. Hacer efectivo el contenido del Convenio 169 exigira un cambio de paradigma en la manera de entender la accin estatal que plantea reformas estructurales en el Estado sobre la manera de alcanzar el desarrollo y asumir el papel de compatibilizar los diversos intereses del Estado: la poltica de las polticas pblicas (Stein et al. 2006).

El Per no es ajeno a la situacin descrita. An existe una limitada actuacin estatal en materia de pueblos indgenas en el contexto de aplicacin del Convenio 169. Por un lado, si bien el marco normativo es formalmente adecuado, su cumplimiento no ha seguido la misma suerte, no habiendo, por ejemplo, polticas nacionales que garanticen efectivamente las condiciones de vida de estos pueblos. Por otro lado, tenemos una agenda histrica indgena de demandas sin corregir, lo que es la base de exigencias manifestadas en diversas situaciones de conflictividad social; demandas que se vienen tratando de responder a travs de espacios no institucionalizados, gobernados por la coyuntura (mesas de dilogo, v.gr.). Quizs el problema principal est en que, precisamente, ese marco normativo e institucional al que hacemos referencia no es garanta suficiente para atender la agenda de los pueblos indgenas en tanto no se ha contado con una entidad con capacidad poltica real que se pueda hacer cargo de tal tarea.

Tabla N 1 Instituciones estatales en materia indgena en el Per durante la Repblica

Ao Presupuesto establecido por Ley

1921 Seccin de Asuntos Indgenas dentro del Ministerio de Fomento.

1929 Direccin de Educacin Indgena. Ministerio de Educacin.

1935 Consejo Superior de Asuntos Indgenas.

1935 Ministerio de Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social.

1937 Direccin General de Asuntos Indgenas. Ministerio de Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social.

1941 Procuradura Gratuita de Asuntos Indgenas. Oficina dentro del Ministerio de Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social.

1942 La Corporacin Peruana del Amazonas y la Direccin de Asuntos Orientales. Colonizacin y Terrenos de Oriente. Ministerio de Agricultura.

1944Oficina de Migracin de Colonos Indgenas de Puno. Dependiente de la Direccin de Asuntos Orientales, Colonizacin y Terrenos de Oriente del Ministerio de Agricultura, luego Ministerio de Fomento.

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Ao Presupuesto establecido por Ley

1946-1996 Instituto Indigenista Peruano. Ministerio de Justicia y Trabajo.

1946 Instituto para el Fomento de las Artes Manuales y el Departamento de Nacional de Fomento de la Pequea Industria. Ministerio de Fomento.

1949-1965 Ministerio de Trabajo y Asuntos Indgenas. Seccin de asuntos indgenas.

1965-1971 Ministerio de Trabajo y Comunidades. (Antes Ministerio de Trabajo y Asuntos Indgenas.)

1965 Consejo Nacional de Desarrollo Comunal dependiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Indgenas.

1987 Instituto Nacional de Desarrollo de Comunidades Campesinas INDECC.

1997-1998

Unidad de Programas para Poblaciones Indgenas (UPPI). Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano.

1998-2003 Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI). Ministerio de la mujer y desarrollo Humano.

1998-2001 Comisin de Asuntos Indgenas. Ministerio de la mujer y desarrollo Humano PROMUDEH.

2001-2005

Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA), Presidencia del Consejo de Ministros.

2005-2007

Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) (Organismo Pblico Descentralizado (OPD).

2007 Direccin General de Desarrollo de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA) del Minis-terio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

2007-2009 INDEPA Organismo Pblico Ejecutor (OPE) adscrito al MIMDES.

2009 INDEPA Organismo Tcnico Especializado (OTE) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

2009 Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura.

Fuente: Elaboracin propia y completado sobre la base de Pedro Castillo et al. (2010:41).

La presencia y/o la ausencia de una autoridad estatal indgena ha sido un factor determinante para que la institucionalidad en esta materia logre concretarse como parte de la estructura del Estado peruano. Si bien el Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura en los ltimos cuatro aos representa una oportunidad para los asuntos indgenas en el Estado, vuelve a andar por un camino recorrido por otras entidades que no han tenido la capacidad real de colocar la agenda indgena en sus

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decisiones de polticas o de gestin. La Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), la Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (CONAPA), el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) en sus tres distintas modalidades institucionales OPD, OPE, OTE y la Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA), no lograron concretar acciones y ver resultados de su gestin puesto que su tiempo de existencia fue corto y con pocas capacidades institucionales adquiridas. Lo anterior no permiti que se integre la agenda de los pueblos indgenas en la poltica nacional, debido, entre otras cosas, a su volatilidad e inconstancia en el tiempo, as como su debilidad para establecer propuestas concretas de accin estatal ligadas con las demandas de los pueblos indgenas.

El escenario de la institucionalidad estatal indgena peruana se ha caracterizado por estar liderado por entidades que no lograron desarrollarse, dificultando o impidiendo con ello que los asuntos indgenas sean parte prioritaria de la agenda del Estado, como se espera desde los propios pueblos indgenas. El debilitamiento permanente de la entidad estatal en materia indgena en el Per ha constituido un elemento fundamental de anlisis, pues evidencia tambin la permanente lucha ideolgica y la ocasin para que otros actores polticos ingresen e intervengan en espacios poco institucionalizados. Por ello, nuestro inters radica en conocer a profundidad qu es lo que gener estos cambios; es decir, los factores detrs de decisiones que fueron determinando el cambio en las sucesivas entidades estatales en materia de pueblos indgenas en el Per. Los marcos formales evidencian de alguna manera que el cumplimiento de las exigencias normativas se vienen alcanzando, pero, en la prctica, los marcos han resultado insuficientes en tanto los propios pueblos indgenas ven como sus agendas an no se logran superar.

En particular, en el caso peruano podemos afirmar que se ha investigado an muy poco en materia de institucionalidad estatal indgena. Es posible mencionar algunos trabajos a nivel de la regin, donde el caso peruano es uno de los estudiados, o artculos de investigacin que si bien recuentan hechos y situaciones de manera cronolgica, no logran un anlisis adecuado ni a profundidad. Estos ltimos trabajos, si bien son importantes para reconocer la situacin actual sobre el tema, no son estudios que permitan evaluar las razones que sustentan esta poca solidez en la institucionalidad indgena; entre otras cosas, porque se ha considerado a la institucionalidad como un recuento de la serie de entidades que han asumido este rol.

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De manera prioritaria, son dos los textos en materia de institucionalidad estatal indgena que merecen mencin por su importancia y aporte a la discusin acadmica. El primero es una publicacin del Fondo Indgena para el Desarrollo de los Pueblos de Amrica Latina y el Caribe en el ao 2007, titulado Tendencias de la institucionalidad estatal y las polticas pblicas respecto al desarrollo indgena en Amrica Latina y el Caribe; el segundo, de la autora de nacionalidad alemana y especialista en temas indgenas Angela Meentzen, del mismo ao que el anterior, titulado Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina. Los casos de Mxico, Guatemala, Ecuador, Per y Bolivia.

De acuerdo con el documento del Fondo Indgena, las entidades encargadas del tema indgena en Amrica Latina han tenido un eje central, que es la promocin del desarrollo. Resalta esta investigacin que el contexto actual evidencia un giro en la visin del desarrollo. Inicialmente este era entendido como la realizacin de acciones caracterizadas por la integracin/asimilacin de los indgenas a las sociedades nacionales a travs de la disolucin de sus identidades y culturas particulares, en tanto la idea predominante era que para desarrollarse, uno deba de dejar de ser indio. El giro en la visin estatal del desarrollo se habra venido dando hacia la posibilidad de que los indgenas gocen de los bienes sociales que disfrutan o que estn disponibles para el conjunto de la poblacin, pero conservando sus identidades y culturas particulares (Fondo Indgena 2007: 22-23). Evidencia de lo anterior permite al documento afirmar que en varios pases de la regin se ha avanzado en la definicin e implementacin de espacios de participacin y/o concertacin entre representantes de los pueblos indgenas y los representantes de la institucionalidad estatal, los que gozan de reconocimiento legal. Estos espacios pueden ser espacios en los que se delibera y se toman decisiones, o a travs de procedimientos, mecanismos destinados a facilitar el ejercicio de derechos en la definicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo (Fondo Indgena 2007: 32). As, lo que termina desarrollando el texto es la serie de marcos institucionales (normativos en su mayora) que probaran que, al menos en forma, los cambios se estaran dando. Sin embargo, si bien el documento del Fondo Indgena presenta tal panormica general sobre los avances en esta materia en la regin, no deja de ser solo una revisin de las estructuras formales en materia de institucionalidad, sin profundizar en sus reales consecuencias como parte de la dinmica de vida de los pueblos indgenas. Se convierte por ello en un buen documento para acercarse a

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conocer los distintos tipos de entidades que existen en Latinoamrica, pero no analiza sus reales dimensiones polticas y de actuacin.

Respecto al texto de Meentzen, este representa un estudio comparativo del estado actual de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en cinco pases. De esta manera, el trabajo realizado presenta una revisin histrica detallada de la forma en que se han ido construyendo las entidades estatales en materia de pueblos indgenas en Mxico, Guatemala, Ecuador, Per y Bolivia. Su valor radica en que permite conocer la manera como estas entidades y luego los Estados revisados han podido establecer polticas pblicas en materia de pueblos indgenas, tratando de revisar los impactos de estas en los modelos estatales. Resalta en ello el rol de los pueblos indgenas para que los Gobiernos y el aparato estatal incorporen sus agendas de demandas, lo cual vendra convirtiendo al Estado en palabras de la autora en un escenario de lucha de diversos grupos de inters, en tanto grupos que se enfrentan porque sus temas se prioricen por encima de otros (Meentzen 2007: 16). El estudio especfico del caso peruano representa un muy interesante repaso histrico de la institucionalidad estatal en materia de pueblos indgenas en el siglo XX e inicios del siglo XXI. De esta manera, recoge mucha informacin sobre cmo se ha ido incorporando la temtica indgena en el Estado, con lo cual se permite conocer la situacin actual de una serie de instituciones y entidades. Asimismo, presenta el conjunto de acciones estatales que le permiten afirmar que en el caso peruano hay un tipo de poltica en materia de pueblos indgenas que se ha evidenciado en diversos temas (conservacin, descentralizacin, participacin poltica, entre otros). A pesar de ello, dada la propia generalidad y amplitud de los temas que aborda, el documento no profundiza en las razones detrs de los procesos y las acciones estatales, solo presenta de manera detallada y ordenada el proceso histrico, lo cual permite al investigador contar con un muy importante insumo para acercarse a estos temas.

Como complemento de lo anterior, la existencia de material bibliogrfico respecto a la naturaleza que debera tener esta institucionalidad se ha construido principalmente sobre lo desarrollado por la OIT en lo referido a la implementacin del Convenio 169. Estos documentos guas y manuales nicamente establecen los marcos sobre los cuales se debe pensar el diseo de este tipo de institucin, as como los lineamientos que podran seguir los Estados miembros y firmantes del Convenio para poder tener a estas entidades funcionando. Son los Estados quienes determinarn luego, sobre la base de

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sus estructuras internas, la manera en que plasmarn ese contenido en su estructura institucional.

Un reciente artculo en materia de institucionalidad estatal indgena en el Per fue elaborado por la abogada peruana, y funcionaria de la Defensora del Pueblo, Alicia Abanto Cabanillas. El artculo, titulado La institucionalidad indgena en el Per y publicado en la Revista Argumentos (2010), realiza un esfuerzo por ordenar la informacin respecto a los diversos cambios que ha tenido la institucionalidad estatal en el pas a partir del reconocimiento de las distintas entidades en el aparato del Estado en el siglo XX. Este documento fue publicado en el contexto del debate sobre la creacin del actual Viceministerio de Interculturalidad. A pesar de los esfuerzos realizados, el texto no deja de ser un articulado de hechos cronolgicos que si bien aporta someramente a la historiografa de la institucionalidad en el Per, no analiza ni explica los procesos detrs de los cambios ocurridos.

En sntesis, los estudios acerca de institucionalidad estatal en materia de pueblos indgenas no solo son escasos, sino que los pocos que hay mantienen una estructura histrica que presenta informacin que permite conocer el proceso de cambio, sin explicarlos. Adems, presentan los procesos en extensos espacios temporales, con lo cual si bien permite conocer la historia, no reflexiona acerca de la manera en que se toman las decisiones que generan tales cambios. En ese sentido, se hace necesario no solo establecer con claridad la lnea de tiempo de los cambios en las entidades para reconocer el nivel de fuerza que va teniendo el asentamiento de la institucionalidad indgena en el Estado, sino analizar los factores que permiten que efectivamente ello se pueda dar.

1.2. Apuntes generales sobre el marco jurdico peruano

Identidad y pluralidad tnica y culturalEl Per es un Estado pluritnico y pluricultural, tal como lo reconoce la

Constitucin Poltica de 1993: Toda persona tiene derecho: a su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin (artculo 2, inciso 19).

El Tribunal Constitucional desarroll este derecho sealando que la identidad tnica y cultural es:

19. [...] aquellas caractersticas, cualesquiera que puedan ser que, al prevalecer dentro del grupo y distinguirlo de los dems, nos inclinan a considerarlo un pueblo aparte. [] y, por otro, de la identidad cultural general, esto es, de la identidad de

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todo grupo social que se genera en el proceso histrico de compartir experiencias y luchas sociales comunes para autodefinirse como pueblo. Por ello, puede afirmarse que entre identidad cultural e identidad tnica existe una relacin de gnero a especie (Fundamento 19 de la STC 0006-2008-I/TC).

Asimismo, el Estado peruano ha aprobado la resolucin ministerial 159-2000-PROMUDEH para garantizar el ejercicio del derecho a la identidad tnica y cultural que promueve y asegura el respeto a la identidad tnica y cultural de los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas. Para cumplir este fin, la norma en mencin establece que el derecho a la identidad tnica es:

[] el conjunto de valores, creencias, instituciones y estilos de vida que identifiquen a una Pueblo Indgena, Comunidad Campesina o Nativa y que tal comprende:a) El derecho a decidir sobre su propio desarrollo, b) El respeto a sus formas de organizacin, c) El derecho a ser escuchados y consultados en forma previa a toda accin o medida que se adopte y que pueda afectarles, d) El derecho a participar en la formulacin, diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional, o local que puedan afectarles [] (resolucin ministerial 159-2000-PROMUDEH).

As, este derecho obliga al Estado a garantizar, de manera efectiva, el ejercicio de la diversidad de cada persona que conforma la sociedad. Ello significa generar condiciones de respeto para que las personas que forman parte de grupos culturales distintos puedan desenvolverse sin problemas, por ejemplo a travs del diseo de polticas y acciones de lucha contra la discriminacin y el establecimiento de relaciones interculturales como parte de su acercamiento a la sociedad.

Esta pluralidad tnica y cultural se ve evidenciada en las diversas manifestaciones sociales y culturales que se encuentran conviviendo en el territorio peruano, como los pueblos indgenas en aislamiento y contacto inicial, las comunidades campesinas y nativas, los colectivos de migrantes de diversos pueblos indgenas en las ciudades o los colectivos de migrantes internacionales.

Con relacin a pueblos indgenas y tribales, cabe precisar que el Per ratific el Convenio 169 de la OIT en 1993, el cual est vigente desde 1995, y es vinculante para el Estado peruano puesto que las normas relativas a derechos humanos se interpretan de acuerdo con los tratados internacionales

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de acuerdo con el artculo 3 de la Constitucin y la Cuarta Disposicin Final y Transitoria del mismo texto.

En esa lnea de pensamiento, haber ratificado el Convenio 169 OIT demanda al Estado garantizar los derechos de los pueblos indgenas del Per, como lo son: derecho a su identidad cultural (Art. 5.a C169), a la no discriminacin (Art. 3, 4.3 C169), a la participacin (Art. 5.c, 6.1.b C169), a ser consultados (Art. 6.1.a, 6.2 C169), a elegir sus prioridades de desarrollo (Art. 7 C169), a conservar sus costumbres (Art. 8.2 C169), a la jurisdiccin especial (Art. 9 C169), al acceso a procedimientos justos (Art. 12 C169), a la tierra y el territorio (Art. 13 C169), al uso de los recursos naturales que se encuentran dentro de sus territorios (Art. 15 C169), a no ser trasladados sin su consentimiento (Art. 16 C169), a condiciones justas para el empleo (Art. 20 C169), a la salud (Art. 25 C169), a la educacin intercultural (Art. 27 C169), entre otros.

Cabe resaltar que, independientemente de sus denominaciones, los pueblos indgenas del Per encuentran en este marco legal una serie de parmetros que garantizan su desenvolvimiento como pueblo en el ms alto rango normativo. Sin embargo, establecer quines son pueblos indgenas en el Per es an un asunto de controversia.

El Convenio 169 de la OIT establece, en los artculos 1.b y 2, que sern considerados indgenas aquellos grupos humanos que pueden considerarse descendientes de los pobladores originarios de Amrica antes de la invasin europea y que en la actualidad manifiestan caractersticas culturales que los distinguen del resto de la sociedad nacional. En tanto pueblo mantienen una cultura propia, un lenguaje comn, poseen un territorio ancestral, cuyos miembros se autoidentifican como pertenecientes a dicho pueblo. Esta ltima es quiz la ms importante de las caractersticas de un pueblo indgena: la construccin social de una identidad colectiva que los identifica como pertenecientes a un pueblo y distintos por ello de otros pueblos; en otras palabras, que sus miembros se consideren a s mismos como indgenas y que dicha condicin sea aceptada por los otros miembros del pueblo al cual dicen pertenecer.

A partir de lo anterior debe considerarse que la condicin de pueblo indgena es mucho ms amplia que la de comunidad campesina o nativa. Recordemos que estas dos son formas de organizacin alrededor de un tipo de propiedad comunal. Por otro lado, la condicin de pueblo indgena se establece a partir de la autoidentificacin en tanto perteneciente a un grupo cultural y tnico distinto al del grupo dominante de la sociedad, con una identidad

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propia, construida histricamente y existente ms all de la figura del Estado. Por ello, la condicin de pueblo indgena debe entenderse no solo a partir de la pertenencia a un grupo colectivo en una propiedad (comunal), sino por la pertenencia a una cultura y/o etnia. As, las comunidades campesinas y nativas podrn contener entre sus miembros, o ser la totalidad de estos, personas pertenecientes a algn pueblo indgena, lo que ocurre efectivamente en la prctica.

En ese sentido, y de acuerdo a la ley 27811, Ley del Rgimen de Proteccin de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indgenas vinculados a los Recursos Biolgicos, la denominacin indgena comprende y puede emplearse como sinnimo de originario, tradicional, tnico, ancestral, nativo u otro vocablo (Art. 2 inciso a), es decir, ser indgena cubre una realidad innegable de identidades colectivas que se sostienen en la autoidentificacin como tales. Ello ha sido efectivamente reconocido en la Ley de Consulta Previa, ley 29785, cuando seala que las comunidades campesinas y las comunidades nativas pueden ser identificadas como pueblos indgenas cuando cumplan con los criterios de identificacin de esta ley, los que deben ser ledos a la luz de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT.

Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT no es la nica norma que establece estndares internacionales en materia de pueblos indgenas y que el Estado peruano debe consagrar. En las ltimas dcadas debido a la paulatina consagracin de los derechos humanos se ha logrado que los pueblos indgenas pasen a ser reconocidos como sujetos de derecho y actores de su propio desarrollo. Ello implic que se les reconozca una serie de derechos colectivos e individuales que buscan garantizar las condiciones necesarias para su subsistencia como pueblos.

Lo anterior se encuentra reconocido en la Declaracin de la Organizacin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (DPI), que entr a formar parte del sistema internacional de derechos humanos de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007, y que el Per comparte. Si bien este tipo de declaraciones no se ratifican por los Estados, s deben ser tenidas en cuenta por los miembros de esta organizacin como reflejo de las opiniones de las Naciones Unidas, as como aquellas metas y objetivos que la comunidad internacional se impone. As lo establece el artculo 42 de la Declaracin, al sealar que las Naciones Unidas y los Estados promovern el pleno respeto y aplicacin de las disposiciones de este tratado y velarn por su eficacia. Por ello, el Per tiene el compromiso internacional de interpretar los derechos constitucionales tambin sobre la base de la Declaracin.

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Sumando a la lista de normas internacionales, los derechos de los pueblos indgenas estn reconocidos y garantizados tambin por otras normas del sistema de proteccin de derechos humanos que el Per est obligado a cumplir, respetar y considerar al momento de la interpretacin de los derechos fundamentales y constitucionales. Entre estas podemos mencionar la Carta de Naciones Unidas; la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948; la Convencin Internacional sobre Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, de 1965; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poltico y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ambos aprobados por la ONU en 1966; la Convencin sobre la proteccin de la Diversidad de las Expresiones Culturales de 2005. En el sistema interamericano este reconocimiento se encuentra en la Convencin Interamericana de Derechos Humanos de 1969 y la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948.

Obligacin estatal de establecer y fortalecer una adecuada institucionali-dad estatal en materia de pueblos indgenas

Los artculos 2 y 33 del Convenio 169 de la OIT establecen la responsabilidad de los Gobiernos de desarrollar con participacin y consulta de los pueblos indgenas acciones coordinadas y sistemticas para proteger los derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Este punto exige entre otras acciones llevar a cabo la implementacin de espacios y mecanismos de participacin adecuados en cada una de las fases de las polticas pblicas, planes y programas.

Por ello, para cumplir lo previamente mencionado, ser responsabilidad de los Estados partes garantizar la existencia de instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos indgenas, as como de la disposicin de medios necesarios para el cabal desempeo de sus funciones.

As, al hablar de una accin coordinada y sistemtica, lo que se espera es que, por ejemplo, los Gobiernos aseguren la implementacin de revisiones integrales de leyes, polticas, programas y proyectos para garantizar en lo posible que estn alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indgenas, articulados con los representantes indgenas. Asimismo, implica el establecimiento de mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar continuamente la situacin de los pueblos indgenas, dependiendo de las circunstancias. Como consecuencia, esta accin coordinada

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garantizar la aplicacin de verdaderas polticas interculturales que garanticen los derechos de los pueblos indgenas y as su desarrollo con identidad.

1.3. Aspectos metodolgicos

Desde el ao 2000 el Estado ha venido generando nuevas instituciones y normas para responder a las demandas de los pueblos indgenas. A pesar de la serie de cambios y reformas alcanzadas, parece ser que tales esfuerzos habran sido insuficientes. Las estructuras institucionales, para resolver problemas pblicos a travs de las polticas, cambian, se transforman, adquieren o pierden funciones, modifican sus lgicas de operacin y los criterios sobre los que se toman decisiones. En este contexto surge una pregunta clave: qu factores influyen en estos cambios? Nuestra investigacin analiza cmo se ha ido estableciendo la agenda de cambios de la estructura institucional en materia indgena en el Estado peruano entre los aos 2000 y 2010. No se trata, por tanto, de un estudio sobre asuntos indgenas, sino sobre la reforma de la estructura estatal que le da soporte y los factores que explican sus cambios.

Para ello nos hemos planteado como objetivos:1. reconstruir el proceso de establecimiento de la agenda de los cambios

de la institucionalidad indgena en el Per entre los aos 2001-2010; 2. identificar los factores que explican el establecimiento en la agenda

de los cambios en la institucionalidad indgena en el Per entre 2001 y 2010;

3. analizar el rol de estos factores, con el fin de obtener conclusiones que permitan comprender cmo se establecen los cambios institucionales en el Gobierno peruano en esta materia.

De este modo, se plantea generar evidencia consistente para entender el cambio en el establecimiento del tema indgena en la agenda pblica peruana a travs del estudio del cambio en la institucionalidad indgena.

Para reconstruir los procesos decisionales de los cambios en la estructura institucional del Estado peruano, utilizamos la estrategia narrativa de la metodologa de estudio de caso de Michael Barzelay y Juan Carlos Cortzar (2004).18

18 Barzelay aplic esta estrategia metodolgica a las polticas pblicas de la gestin, tambin cono-cidas como las reformas de la nueva gestin pblica en diversos pases (Barzelay 2001). Hoy existen numerosas investigaciones con la aplicacin de esta metodologa para explicar casos, tales como las reformas de gestin en Mxico (Cejudo 2003, 2008), Brasil (Gaetani 2002) y Per (Cortazar 2007);

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La metodologa busca, principalmente, instrumentalizar (Yin 1994) experiencias concretas de la realidad que, convertidos en casos de estudio, permitan mostrar y analizar procesos de toma de decisin en las polticas pblicas y en la gestin pblica; en nuestro caso, la institucionalizacin de la temtica indgena en el Estado peruano. La aproximacin metodolgica presenta una narracin que no constituye una mera construccin cronolgica del caso, sino, por el contrario, una serie de procesos denominados eventos que van construyendo y dando vida a las decisiones y a las polticas. Este enfoque parte de la idea de que en la ciencia poltica es necesario mostrar evidencia sobre lo que normalmente constituye un ejercicio de especulacin, como son los actos de corrupcin, la presin de intereses, el papel de los medios o la denominada voluntad poltica. Por ello, el uso de tcnicas cualitativas aplicadas al mundo de lo pblico, la aplicacin de entrevistas a profundidad, revisin documental,19 el recojo de informacin no oficial y meditica, la revisin de noticias en medios de comunicacin, la reconstruccin de los procesos decisionales, los argumentos retricos y la explicitacin de las condiciones en las que se da la poltica pblica, ayudan a comprender y no solo especular sobre lo ocurrido detrs de las cmaras o la formalidad de una ley, un plan o una decisin poltica explcita. Se suele estudiar las polticas desde lo formal, desde el dato estadstico o desde la lectura de lo aparentemente evidente, cuando en realidad hay muchas cosas que ocurren en el mundo invisible de la poltica (Alza 2014). Asimismo, la narracin se construye bajo el criterio de que dichos procesos o eventos aportan a la respuesta a una pregunta terica central que gua la investigacin, lo que permite seleccionar los hechos relevantes y observar el continuo decisional en un entorno complejo como el que suelen presentar las polticas pblicas. No hay que desestimar la narracin como algo

asimismo, el INDES/BID la ha aplicado en varias investigaciones sobre procesos de polticas pbli-cas y gerencia social en Amrica Latina (Di Virgilio 2004; Isuani 2005; Guerrero 2006; Alza 2006).19 Con fecha 09 de octubre de 2013, el Viceministerio de Interculturalidad atendi nuestra solicitud de informacin del 16 de setiembre de 2013 sobre las entidades estatales en asun-tos indgenas, cuyo acervo documentario haba sido transferido al Ministerio de Cultura. Habiendo solicitado informacin sobre la memoria institucional y los informes finales de resul-tados, funciones y sustento de su extincin institucional, la Ministra de Cultura, Diana lvarez Caldern, nos respondi con total apertura, disponiendo la bsqueda y entrega de la siguiente informacin: normas del sector cultura y del subsector interculturalidad, y planes operativos, memorias institucionales y normas internas del INDEPA, y las gestiones entre 2006 al 2010. Asimismo, se revisaron los diarios de debates del Congreso de la Repblica entre los aos 2007 y 2010, y todos los informes que se emitieron durante esos aos luego del conflicto de Bagua, tambin del Congreso de la Repblica.

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meramente descriptivo; para comprender hay que conocer, y para conocer hay que reconstruir la realidad con datos verificables, los mismos que son mucho ms que el dato estadstico o el hecho cronolgicamente ordenado.

Con la informacin recogida se elabor un cuadro de eventos (estructura del caso) que gui la reconstruccin narrativa de los procesos decisionales. Sobre la base de esta narracin realizamos el anlisis aplicando, en los factores identificados, los marcos tericos de las polticas pblicas y los asuntos indgenas.

Grfico N 1 Instituciones estatales en materia indgena en el

Fuente: Elaboracin propia.

EC1: Evaluacin del SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua 1.1 Iniciando la evaluacin del SETAI 1.2 Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el Plan de Accin

EC2: Capitalizando el sentimiento indgena en el Gobierno de Alejandro Toledo 2.1 Creando CONAPA y ponindola a funcionar 2.2 Revisando el PDPIA y buscndole un gestor de proyecto

EC3: Intentando recuperar la conanza de los pueblos indgenas en el Gobierno de Alejandro Toledo 3.1 Presentando una nueva propuesta de institucionalidad indgena 3.2 Creando INDEPA

EC4: Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo gobierno de Alan Garca 4.1 Quitndole el rango ministerial al INDEPA 4.2 Discutiendo el tema en el Congreos de la Repblica 4.3 Perdiendo lo recuperado: la aprobacin de la LOPE

EC5: Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de Alan Garca 5.1 Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de la PCM 5.2 Incorporando INDEPA en el Ministerio de Cultura

EC1: gobierno de transicin de Valentn PaniaguaEC2: gobierno de Alejandro ToledoEC3: reformas de modernizacin del Estado - nueva LOPEEC4: atencin de conictos sociales activos y latentesEC5: suscripcin del TLC con USA / reunin ALCUE

EP1: Desactivandoel IIP

EP2:Entrada envigencia delConvenio 169

EP3:Proyecto PDPIA delBanco Mundial

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Entrevistas20

Para complementar la informacin recopilada, sistematizada y analizada por los investigadores, se realizaron dos tipos de entrevistas semiestructuradas: unas de carcter exploratorio para reconocer los antecedentes histricos respecto a la institucionalidad estatal indgena y el panorama general en el que se realizaron los cambios identificados en los hitos; y otras precisas para profundizar sobre los factores que afectaron las decisiones referidas a los cambios que se sucedieron.

Por esta razn, las entrevistas exploratorias se realizaron a personas vinculadas a la temtica indgena y que por su conocimiento o expertise podran ayudar a establecer mejor el detalle de antecedentes y de cada hito identificado. En el segundo caso, de las entrevistas ms precisas, se entrevist a personas vinculadas a las entidades que sufrieron los cambios, as como a funcionarios (y exfuncionarios) gubernamentales y personas vinculadas al sector con la finalidad de conocer sus perspectivas respecto a la incorporacin del enfoque de derechos, complementando as la informacin recopilada y sistematizada, o completando la informacin faltante. Asimismo, se recogieron puntos de vista y sugerencias para mejorar la incorporacin del enfoque de derechos en el trabajo de las instituciones materia de estudio.

Para establecer con precisin las preguntas que serviran para la realizacin de las entrevistas, se elabor el siguiente cuadro, en el que se puede apreciar que por cada hito con sus correspondientes hiptesis, se establecieron preguntas que sirvieron para ampliar aquella informacin que no se tena, que era necesario verificar y adicionalmente sirvi para reconocer momentos que la revisin bibliogrfica no presentaba.

20 Se logr entrevistar a Ana Palomino, excomisionada y actualmente asesora del Programa de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo; Miguel de Loayza, exasesor de la DGPOA y de INDEPA OPE del MIMDES, exsecretario tcnico de INDEPA OT, exjefe de la unidad ejecutora N 004 INDEPA del VMI-MC; Vicente Otta, exasesor de la Comisin de Cultura del Congreso de la Repblica; Gustavo Zambrano (entrevista exploratoria realizada por Carlos Alza y el equipo de trabajo), exjefe de la Unidad Ejecutora No. 004 INDEPA del VMI-MC; Hildebrando Ruffner, lder indgena exmiembro de CONAPA y exdirectivo de INDEPA OP; Haroldo Salazar, lder indgena y exmiembro de CONAPA, exdirectivo de INDEPA OP y expresidente de AIDESEP; Jaime Urrutia, lder indgena y exjefe de SETAI durante el gobierno de transicin de Valentn Paniagua y actual investigador del IEP.

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Cuadro N 1 Preguntas e hiptesis para la gua de entrevistas

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Inters del Banco Mundial en construir institucionalidad lo convierte en un emprendedor de poltica a travs del uso de evidencia para la formacin de polticas pblicas en materia indgena (consultora Angela Meenzeen y sociedad civil/ think tanks involucrados). (H1 / H3)

1. Qu finalidad tenan las consultoras realizadas en el tema de institucionalidad indgena?2. Seguan algn modelo de gestin internacional?3. El tema, en el pas, exista en la agenda de alguna organizacin de investigacin/ derechos indgenas o entra solamente por cooperacin?

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La definicin de Alejandro Toledo como candidato que representa a las minoras culturales abre espacios para la discusin y la mejora de las condiciones de los pueblos originarios. Esto es respaldado por el liderazgo de Eliane Karp como experta en el tema indgena. (H1 / H3)

4. Considera que la imagen/ discurso presidencial sobre la diversidad tnica y la cultura influye en la institucionalizacin del tema indgena?, de qu manera?5. Qu liderazgo se considera ms importante: el de Alejandro Toledo o Eliane Karp?, de qu forma?6. En el gobierno de AT, qu era la cultura?7. Cul fue el rol de los pueblos indgenas en la formacin de CONAPA?8. Qu espacios de dilogo considera UD. que fueron claves en este proceso?

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Los pueblos indgenas, a travs de accin colectiva, logran formalizar su organizacin a travs de una mesa de trabajo que les permiti tener mayor agencia sobre los temas que les con-ciernen con relacin al Estado. (H1)

9. Cules demandas de los pueblos indgenas (a travs de las organizaciones) se materializa-ron o cambiaron, y estas, tuvieron relacin con el cambio institucional?, cmo?10. El discurso del Gobierno en ese momento, era favorable, era indiferente o era negativo para la institucionalidad?11. Cree UD. que la organizacin del tema indgena est relacionado con la mejor organi-zacin de las instituciones indgenas?12. Conoce qu canales de incidencia en el Estado eran utilizados con mayor frecuencia en este contexto?13. Cul fue el rol de la protesta pblica?

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INDEPA a una direccin del MIMDES porque resultaba menos problemtico para la expansin de las actividades productivas y de explotacin de recursos naturales. Reforma del Estado (modernizacin), Vernica Zavala implica la simplificacin de la gestin del Estado. (H3)

14. Qu significa para el tema indgena los alcances/espacios de las instituciones que operan el tema?15 Qu espacio de discusin exista? Dnde se tomaban las decisiones en la materia? (espacio formal e informal)16. El modelo econmico afecta el alcance del tema en el foro pblico o lo hace ms visible? Cmo lo afecta o lo potencia?

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El Congreso decide subir de rango a INDEPA porque se hizo como estrategia para evitar/ controlar/ mitigar los con-flictos socioambientales.Influencia de Ossio como asesor ad-honorem del Presidente y Primer Ministro de Cultura. (H3)

17. Qu se conoca a nivel de las poblaciones indgenas sobre el proceso de reforma del Estado?, se los incluy? Buscaron incidir, participar?18. la regulacin ambiental (o la desregu-lacin), cmo afectan la institucionalidad indgena?

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El Congreso decide que el tema ind-gena corresponde a una institucin ejecutiva de cultura y dentro de ella debera corresponder a un viceministe-rio en su calidad de ente rector.El Congreso adjudica el tema indgena al VMI para separar el tema de otras instituciones (PE) estratgicas para el crecimiento econmico.

19 Los PPII participaron en la formacin del VMI?20. Qu signific esta institucin? A quin favorece?21. El Estado tena ms poder mientras la institucin era ms independiente de otros poderes del mismo?

Fuente: Elaboracin propia.

La reconstruccin de los hechos fortaleci la hiptesis de trabajo, dando lugar a los procesos narrados y que fueron materia de anlisis:

El cambio en la estructura institucional se produce en coyunturas de cambio de gobierno;

los emprendedores de polticas tienen un rol importante dentro de la definicin de estos cambios; y

la racionalidad econmica imperante en el periodo de estudio define la lgica de los cambios institucionales.

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En suma, se puede afirmar que estos tres factores son los que influyeron en la agenda decisional del Gobierno peruano respecto de los cambios en la estructura institucional en materia indgena.

La lgica del anlisisEl anlisis contiene una explicacin de lo narrado. A diferencia de

los trabajos acadmicos tradicionales, la separacin entre narracin y anlisis obedece precisamente a la necesidad de limpiar la narracin de subjetividades y comentarios explicativos que rompen la secuencia procesual de las decisiones, arriesga al investigador a la especulacin en lugar de la bsqueda de informacin fidedigna y permite que otros autores puedan hacer lecturas diversas desde variadas disciplinas sobre el mismo caso. La explicacin contenida en el anlisis se obtiene de vincular teora y evidencia, haciendo una lectura crtica de los procesos, a la luz de los enfoques tericos aplicables y tiles para responder a la pregunta principal y terica que gua la investigacin. En este caso, el anlisis vincula la evidencia sobre los cambios en la estructura institucional en materia indgena con la teora sobre coyunturas crticas, emprendedores de polticas y racionalidad imperante, que corresponden a las explicaciones sobre los factores que han influido en los procesos de cambio narrados. El anlisis constituye as un aporte acadmico relevante porque ayuda a comprender y explicar lo ocurrido en la narracin y, eventualmente y dependiendo las condiciones o profundidad de la investigacin, reacciona o contesta las posiciones tericas utilizadas, reconstruyendo o planteando nuevas posiciones.

C A P T U L O

IIGENERANDO EVIDENCIA SOBRE

LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PARA LOS PUEBLOS

INDGENAS ENTRE LOS AOS 2000 Y 2011

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2.1 Evaluando la SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua

2.1.1 Iniciando la evaluacin de la SETAI En los ltimos aos del gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, el contexto

poltico se vuelve muy inestable para el Per debido a la serie de denuncias por casos de corrupcin. Alberto Fujimori, en el ao 2000, inici un tercer mandato luego de ganar las elecciones presidenciales en un ambiente de fraude electoral. En setiembre de ese ao se empezaron a conocer los contenidos de los que se denominaron vladivideos, videos en los que se ve a su asesor y persona de confianza Vladimiro Montesinos comprando congresistas. En un escenario de escndalos maysculos, Fujimori viaja, en noviembre, a Japn, regresando de la cumbre del APEC en Brunei antes de volver a Lima, desde donde renuncia va fax el 19 de noviembre de ese ao. Fujimori, luego de este hecho, es destituido por el Congreso de la Repblica el 28 de noviembre del ao 2000 al no aceptrsele la renuncia. Ese mismo da se elige a Valentn Paniagua Corazao como Presidente del Per.

El gobierno de Paniagua se caracteriz por tener como mandato ser un gobierno de transicin, cuyo principal objetivo fue garantizar la transparencia en la realizacin de nuevas elecciones presidenciales. De manera adicional, este Gobierno busc realizar una serie de acciones y actividades para entablar una renovada relacin entre Estado y ciudadana. Ejemplo de ello fue que se inici el trabajo de la Comisin de la Verdad y se empez a dar cumplimiento a obligaciones establecidas en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto a reiniciar juicios a lderes terroristas en el fuero civil.

El gabinete de Valentn Paniagua estuvo conformado por personas destacadas que se haban mantenido alejadas del anterior Gobierno. Fue presidido por el ex Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Prez de Cuellar. Como parte de este equipo se nombr a Susana Villarn De la Puente como ministra del Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH), ministerio en el que se encontraba la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), entidad estatal encargada de la temtica indgena en el Per en esos aos.

La SETAI no fue la primera entidad estatal encargada de abordar los temas indgenas en el Per. Existen antecedentes de este tipo de institucionalidad que se remontan a varias dcadas atrs, siendo la primera entidad encargada de ver estos temas el que se llam Instituto Indigenista Peruano (IIP).

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El IIP fue un rgano estatal que vena trabajando en el Per desde varias dcadas atrs en el marco de los acuerdos de Ptzcuaro. En 1940 se realiz el Primer Congreso Indigenista Interamericano, patrocinado por el Instituto Indigenista Interamericano, en la ciudad de Ptzcuaro, Mxico. Con una alta participacin de Gobiernos de Latinoamrica, se busc coordinar con ellos una poltica indigenista americana (Stavenhagen 2008).11 En esa ciudad, el Gobierno del Per se comprometi a crear una entidad pblica encargada de atender la problemtica de los pueblos indgenas del pas. Con ese fin, en 1946 se crea el Instituto Indigenista Peruano (en adelante IIP), mediante decreto ley 11009, el cual dependa al momento de su creacin del Ministerio de Justicia y Trabajo (Castillo et al. 2010; OIT 2011). Es importante precisar que de los considerandos del citado decreto ley se desprende que las polticas indgenas estaban enfocadas exclusivamente a un sector campesino y trabajador.12

De acuerdo con Osmar Gonzales, el IIP fue:[] un intento que qued a la mitad de camino en el propsito de suplir la ausencia del sentido nacional que caracterizaba a las clases que controlaban los distintos espa-cios de poder. Fue una entidad estatal que no logr ms que mantener la idea que se construa de un indio susceptible de ser integrado y asimilado mediante la educacin (Gonzales 2001: 133-134).

Su existencia a lo largo de los aos es casi imperceptible y hoy quedan pocos registros por no decir ninguno de sus aportes en el debate peruano en materia de pueblos indgenas en gran parte del siglo XX.13

Durante dcadas el IIP estuvo bajo la direccin de varios ministerios a los que iba siendo transferido y adscrito. Ya en la dcada de los noventa, durante el gobierno de Alberto Fujimori, pas al Ministerio de Agricultura, para finalmente ser transferido el 29 de octubre de 1996 de esta entidad al PROMUDEH.14 Este sector, en tanto encargado de establecer polticas para

11 En ese momento se consider que este tipo de poltica era necesaria para acelerar y consolidar la integracin nacional de los pases y porque serviran para promover el desarrollo econmico y social de las comunidades indgenas.12 Considerando el decreto ley 11009: Que uno de los postulados del Pronunciamiento Revolucionario de Arequipa, consiste en promover el autntico bienestar popular restaurando los derechos de la gran masa trabajadora, especialmente del sector campesino que es el ms numeroso en la Republica.13 De acuerdo con Jaime Urrutia, exjefe de la SETAI, los archivos del IIP desaparecieron en un incendio a mediados de la dcada de los noventa, cuando se encontraban almacenados en el Ministerio de Agricultura. 14 Primera Disposicin Complementaria del decreto legislativo 866, Ley de Organizacin y Funciones del PROMUDEH.

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promover el desarrollo de la mujer, la familia, la niez y otras poblaciones vulnerables, se entendi tendra competencias relacionadas a la temtica indgena. Meses despus, el 28 de marzo de 1997, el nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del PROMUDEH, decreto supremo 001-1997-PROMUDEH, crea la Unidad de Programas para Poblaciones Indgenas (UPPI), dentro de la Oficina de Desarrollo Productivo, que a su vez se encontraba en la Gerencia de Desarrollo Humano,15 con lo que desapareca el IIP, que en la prctica ya estaba siendo desactivado.

Al ao siguiente, el 05 de noviembre de 1998, se modific el ROF del PROMUDEH para adecuar algunas de sus funciones y parte de su estructura a partir de lo que se consideraron lineamientos y procesos de modernizacin integral del Estado.16 Con esta norma se establece una nueva estructura orgnica en este ministerio, crendose como parte de esta la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI). Esta nueva entidad tena como funciones promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas y proyectos con enfoque de gnero para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad tnica y cultural y sus formas de organizacin (artculo 48 del decreto supremo 012-1998-PROMUDEH). La SETAI absorbi todas las funciones que tena la previamente creada UPPI, que en la prctica sirvi para ir desactivando el IIP. De manera adicional, cabe resaltar que en la Primera Disposicin Complementaria del nuevo ROF del PROMUDEH se crea la Comisin de Asuntos Indgenas (CAI) como rgano multisectorial encargado de articular las demandas de las comunidades campesinas y nativas y las ofertas de servicios del Estado.17

Si bien la SETAI era el rgano encargado de los temas indgenas, era una institucin dbil. Desde su creacin cumpli solo labores de investigacin y de promocin de actividades culturales,18 adems de ser la Secretara Ejecutiva de la

15 Esta Gerencia tena como parte de sus funciones promover, ejecutar, coordinar, orientar y supervisar las polticas y programas en el campo del desarrollo humano sostenible, dirigidos a elevar la calidad de vida de las personas, la familia y en especial de los grupos en situacin de riesgo, impedidos fsicos y de las poblaciones indgenas (artculo 20 del ROF del PROMUDEH).16 Considerandos del decreto supremo 007-1998-PROMUDEH.17 La integraron el Viceministro del PROMUDEH o su representante (quien lo diriga), un representante del Sector de Relaciones Exteriores; un representante de los sectores o ministerios de Justicia; Defensa; Educacin; Salud; Agricultura; Energa y Minas; Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales; y Presidencia; de igual manera lo integraban dos representantes de las comunidades campesinas y dos representantes de las comunidades nativas.18 Entrevista a Jaime Urrutia.

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CAI.19 De acuerdo con su norma de creacin tena como funciones promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas y proyectos con enfoque de gnero para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad tnica y cultural y sus formas de organizacin.20 Sin embargo, en la prctica era una entidad que no cumpla con lo sealado debido a tres factores: falta de capacidad operativa, ausencia de rganos desconcentrados y presupuesto reducido. En palabras de Angela Meentzen, no haba correspondencia entre las altas funciones que tena y su bajo perfil institucional (no era un rgano de la lnea del PROMUDEH ni un ente autnomo) (Gomriz y Mentzen 2004). Este problema se agudiz cuando, mediante decreto supremo 013-2001-PROMUDEH del 03 de julio de 2001, se encarg a la SETAI velar por y garantizar el respeto y promocin de los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento y contacto inicial (PIACI) en todas las acciones que emprendan los distintos sectores, adems de elaborar lineamientos para todo quien desarrolle actividades de extraccin de hidrocarburos, madera, actividades tursticas, entre otras, en lugares donde se desplacen estos pueblos (artculo 2, decreto supremo 013-2001-PROMUDEH), labor que no pudo realizar debido a la conjuncin de los factores previamente sealados. As, se estaba frente a una entidad con poca capacidad para dar solucin a las demandas de los pueblos indgenas y de responder a las obligaciones que se le venan encomendado con relacin a las polticas pblicas.

Respecto a la CAI, en tanto rgano de coordinacin funcional (de acuerdo a lo sealado en el decreto supremo 012-98-PROMUDEH), no tena funciones decisorias ni consultivas. La CAI en la prctica no fun-cion y, de acuerdo con Pedro Castillo, exista un cruce y superposicin de competencias entre la CAI y SETAI, lo cual no ayud a que ninguna de las dos cumpliese las funciones que les fueron otorgadas (Castillo et al. 2010).

2.1.2 Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el Plan de Accin

El gobierno de Paniagua no solo representaba una transicin, sino la opor-tunidad de poder establecer agendas que antes se encontraban olvidadas. El

19 Como Secretara Tcnica de la CAI, la SETAI tuvo las siguientes funciones: (i) formular y proponer a la CAI las polticas, normas y lineamientos en temas de su competencia; (ii) identificar y canalizar a los rganos competentes los intereses, necesidades y problemticas de los pueblos Indgenas; (iii) emitir en forma previa sobre las polticas de los sectores que puedan afectar a los pueblos Indgenas; (iv) informar a la CAI sobre el seguimiento y evaluacin de las polticas aprobadas y los acuerdos internacionales suscritos por el Per en materia indgena.20 Artculo 48 del decreto supremo 012-1998-PROMUDEH.

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trabajo de la SETAI no responda a las demandas indgenas de esos aos, por lo que son las propias organizaciones las que empezaron a buscar abrirse un espacio en el Gobierno. Es as que en los primeros das de febrero de 2001 la Comisin de Emergencia Ashninca (CEA), organizacin de la Selva Central, llega a Lima y pide una reunin con el Presidente.21 Consiguen dicha reunin por mediacin de la Ministra del PROMUDEH, Susana Villarn, la cual se realiza el 12 de febrero de 2001. La CEA inform al presidente Paniagua sobre la situacin y los problemas que afectaban a los pueblos de los representantes de la delegacin (ashnincas y nomatsiguenga) como consecuencia de la vio-lencia poltica (aco 2010).

Esta reunin tuvo como principal resultado que se decidiese la conforma-cin de una comisin a la que se le encarg plantear soluciones a las solicitudes de dichos pueblos. Es as que el 13 de febrero, mediante decreto supremo 015-2001-PCM, se crea la Comisin Especial Multisectorial encargada de (i) estudiar la situacin y los problemas de las comunidades nativas de la Amazo-na, y (ii) formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos y promover su bienestar y desarrollo econmico.22 Para el logro de este segundo objetivo se establece una Mesa de Dilogo y Cooperacin de carcter temporal con los representantes de las comunidades.

21 Entrevista a Haroldo Salazar e Hildebrando Ruffner.22 Artculo 1 del decreto supremo 015-2001-PCM. De acuerdo con el artculo 3 del mencionado decreto, los puntos prioritarios de la Comisin que sirvieron como ejes de su trabajo fueron los siguientes:

1. El respeto y la proteccin de sus culturas, sus conocimientos colectivos tradicionales relacionados con la biodiversidad y el acceso a los recursos genticos. 2. El fomento de la educacin bilinge e intercultural, segn las caractersticas de cada zona, preservando sus manifestaciones culturales y lingsticas, promoviendo la integracin nacional, desarrollando programas y servicios adecuados para atender sus necesidades abarcando su historia, sus conocimientos, sus tcnicas, sus sistemas de valores y el desarrollo de programas educativos en su propia lengua. 3. La vulnerabilidad de las comunidades nativas con respecto a su derecho de propiedad, el proceso de colonizacin especialmente registrado en la selva central, el efecto residual del terrorismo y los perjuicios derivados del trfico ilcito de drogas que atenta contra la conservacin del ecosistema dentro del mbito comunal. 4. La deficiencia en los sistemas de prevencin y atencin en salud, educacin y ayuda para los casos de los nios hurfanos como producto del terrorismo y el narcotrfico. 5. El respeto de los derechos de las comunidades nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 6. La participacin justa y equitativa en los beneficios que se derive de la utilizacin de los recursos naturales ubicados en sus mbitos de influencia. 7. La participacin de las comunidades nativas en la gestin de las reas naturales protegidas vinculadas a ellas, fortaleciendo sus capacidades de manejo, as como para su

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La SETAI y el INRENA estuvieron encargadas de ser la Secretara Tcnica de la Comisin recin creada. Para darle mayor peso poltico a la participacin indgena, y que no sea un tema regional sino nacional, la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (en ade-lante AIDESEP) constituye la Comisin Indgena Nacional Amaznica (CINA). Esta Comisin estuvo presidida por el dirigente indgena Gui-llermo aco y tuvo como tarea principal continuar el proceso de dilogo con el Poder Ejecutivo, reemplazando en la prctica a la CEA.

Jorge Agurto, director del portal web de noticias indgenas Servi-cio de Comunicacin Intercultural (en adelante SERVINDI), considera a la Comisin Especial Multisectorial como [] la mejor experiencia de dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas (Agurto 2009). El resultado del trabajo en la comisin y la mesa de dilogo fue un docu-mento que se denomin Plan de Accin para Asuntos Prioritarios para las Comunidades Nativas (en adelante Plan de Accin).23 El Plan de Accin fue presentado oficialmente por Carlos Amat y Len, Ministro de Agricultura, y Susana Villarn, Ministra del PROMUDEH, al Presi-dente Paniagua, y publicado como separata especial en el diario oficial El Peruano el 24 de julio de 2001 (das antes del inicio del gobierno de Alejandro Toledo).

establecimiento y categorizacin definitiva, particularmente en lo referido a las reservas comunales. 8. El establecimiento de mecanismos de proteccin a los grupos nativos no contactados.

23 Este documento recoge los problemas y propuestas de solucin en ocho temas claves:1. Derechos de propiedad de la tierra y la seguridad de las comunidades nativas de la Amazona.2. Ampliar la educacin intercultural bilinge a todas las comunidades nativas y en todos los niveles: inicial, primario, secundario y superior.3. Construir un sistema intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pblica entre las comunidades nativas.4. Construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva central.5. Asegurar la participacin de los pueblos indgenas en el manejo y en los beneficios de las reas naturales protegidas.6. Garantizar el acceso, uso y participacin en los beneficios por parte de las comunidades nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la prevencin de daos ambientales y sociales negativos.7. Proteger a los pueblos indgenas en aislamiento voluntario.8. Respetar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas.

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De manera adicional y complementaria, y para institucionalizar el proceso que vena desarrollndose a travs de la Mesa de Dilogo y Cooperacin de la Comisin Especial Multisectorial, se cre previo a la presentacin del Plan de Accin, la Mesa de Dilogo Permanente para la solucin de los proble-mas de las comunidades indgenas de la Amazona peruana mediante decreto supremo 072-2001-PCM el 23 de junio de 2001. Esta Mesa de Dilogo Permanente reemplazara en la prctica a la anterior, creada de naturaleza temporal, mediante el decreto supremo 015-2001-PCM, y sus tareas fueron las siguientes:

Evaluar la aplicacin del Plan de Accin resultado de la Mesa de Dilogo y Cooperacin con los representantes de las comunidades nativas, establecido por decreto supremo 015-2001-PCM.

Establecer Mesas de Dilogo Regionales convocando a los representantes de las comunidades locales y los sectores involucrados, a fin de tratar la problemtica especfica a dichas circunscripciones.

Elaborar y proponer el Plan Integral para el Desarrollo de las Comunidades Nativas, coordinando su aplicacin.

Elaborar propuestas normativas sobre los temas de competencia de la Mesa de Dilogo Permanente para la solucin de los problemas de las comunidades indgenas de la Amazona peruana.

Cabe resaltar que en el tiempo que dur este proceso de dilogo para elaborar el Plan de Accin durante el gobierno de transicin, se sucedieron una serie de iniciativas estatales que generaron un contexto favorable para los pueblos indgenas debido a los temas que abordaban. Entre estas se pueden mencionar la creacin de la Direccin Nacional de Educacin Bilinge del Ministerio de Educacin (decreto supremo 018-2001-ED del 04 de abril de 2001), encargada de establecer polticas y acciones en este rubro; la creacin de la Reserva Comunal El SIRA (decreto supremo 037-2001-AG del 23 de junio de 2001), reconociendo un sistema de gestin estado con comunidades; y la aprobacin del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas (decreto supremo 038-2001-AG del 26 de junio de 2001), que seala la necesidad de la coordinacin permanente con comunidades y el reconocimiento de la consulta como parte del proceso de creacin de nuevas reas naturales protegidas.

Por otro lado, la CINA apunt a continuar las labores alrededor del Plan de Accin. Entre los meses de junio y julio de 2001 las organizaciones indgenas buscaron elaborar una propuesta que establezca mecanismos de seguimiento al Plan de Accin. Para lograrlo se consider empezar la discusin de la crea-

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cin de una instancia estatal encargada de establecer polticas pblicas para pueblos indgenas que reemplace a la SETAI. A travs de una consultora internacional se contrataron los servicios de Angela Meentzen (Alemania) y Enrique Gomriz (Costa Rica) para que elaboren un documento que con-tenga una propuesta respecto al tipo de entidad que se requerira en el Esta