US$575 millones aprobados para la primera infancia: ¿por qué y para qué?

NPP No. 15 Agosto de 2021

La política Crecer Juntos reconoce múltiples necesidades en torno a la primera infancia y plantea un abordaje integral e intersectorial. Esta tiene tres préstamos externos aprobados y rati�cados para su ejecución, los cuales suman US$575 millones: dos de ellos del Banco Mundial, por US$250 millones cada uno, y uno del Banco Interamericano de Desarrollo por US$100 millones, de los cuales US$75 millones contribuyen al desarrollo infantil temprano (DIT). Esta nota, por lo tanto, se enfoca en conocer estos préstamos orientados a promover el desarrollo de la primera infancia, plasmar algunas consideraciones sobre su diseño y sostenibilidad para su implementación y fomentar la re�exión y discusión. Abordar estos aspectos resulta clave, ya que, por un lado, el DIT construye las bases para el desarrollo a lo largo de la vida de una persona y, por otro, es necesario brindar insumos para promover el debate sobre este problema de política pública y la sostenibilidad �nanciera de la inversión.

Nota dePolítica Pública

El desarrollo en la primera infancia es la base para las siguientes etapas de la vida, en términos de salud, aprendizaje, comportamiento y bienestar; además, la in�uencia que tienen factores externos es alta (OEA, 2010; Mustard, s.f.; Center of the Developing Child, s.f.; Shanko� y Karakowsky, 2014). Algunas condiciones como inseguridad alimentaria, inadecuado saneamiento, falta de acceso a agua potable, situación laboral de padres inestable, baja educación de adultos, problemas de salud, entre otras, afectan la curva de crecimiento y desarrollo.

De hecho, la primera infancia salvadoreña1 ha vivido con privaciones estructurales a lo largo del tiempo, dando lugar a brechas en el desarrollo de sus capacidades (FUSADES, 2020). Es decir, en la construcción de la arquitectura del cerebro en los más pequeños, las habilidades emocionales y sociales y el desarrollo en lenguaje, cognición y motricidad �na y gruesa (Center of the Developing Child, s.f.). Además, debido a que no todos los hogares cuentan con recursos y espacios adecuados para garantizar el DIT, estas desigualdades se traducen en capacidades distintas para evitar que la pandemia inter�era con el mismo, provocando probablemente una ampliación de las brechas (FUSADES, 2020). En este sentido, a continuación, se despliegan algunas de estas, al igual que desafíos socioeconómicos que in�uyen en el DIT, siendo aspectos que podrían justi�car la aprobación de los préstamos.

¿Por qué se justifica la aprobación de préstamos externos para la primera infancia?

Persisten brechas en el acceso a educación y privaciones en los hogares que limitan el desarrollo de capacidades

de niños de 0 a 3 años no asiste a un centro de educación inicial

de hogares con niños de 0 a 7 años no tiene radio

de niños de 4 a 7 años no ha asistido a un centro educativo

años de escolaridad perdidos a causa del cierre de escuelas durante 13 meses de pandemia

de los estudiantes continúan con clases desde sus casas

de hogares con niños de 0 a 7 años no tiene computadora

de los hogares con niños de 0 a 7 años no tiene internet

98%

73%

87%

26%

1.5

78%80%

FUENTE: MINEC/DIGESTYC (2019), Banco Mundial (2021a), Villeda (2021)

Porcentaje de niños con rezago en el desarrollo

Niños protegidos ante situaciones de amenazas o vulneración de derechos

Acceso a espacios públicos para el esparcimiento y desarrollo de actividades lúdicas, deportivas y culturales

Porcentaje de niños con alteraciones del neurodesarrollo

Los préstamos fueron aprobados para mejorar la calidad de los servicios de salud y educación, particularmente aquellos orientados a garantizar el DIT, desde la preconcepción hasta los primeros siete años de vida. Debido a que estos �nancian la política Crecer Juntos; es importante conocer, en primer lugar, las prioridades de atención establecidas. Dicha política tiene cuatro ejes de acción en torno a la primera infancia (Despacho de la Primera Dama, 2021):

¿Para qué aprobaron estos préstamos?

Problemas de salud y nutrición en las madres y niños perjudican la curva de crecimiento y desarrollo de los niños

de los hogares con niños de 0 a 7 años está en inseguridad alimentaria moderada o severa

de embarazadas de 10 a 49 años no están inscritas en el programa prenatal

de menores de un año sin cobertura de vacunas como BCG, Antipolio 3ª dosis, Rotavirus 2ª dosis, Pentavalente 3ª dosis

de escolares de primer grado tenía sobrepeso u obesidad

de escolares de primer grado tenía retardo en la talla

de recién nacidos con bajo peso

17%

33%

10%

20%

31%

9%de escolares de primer grado tenía desnutrición aguda

2%FUENTE: MINEC/DIGESTYC (2019), MINSAL (2019), MINED (2016)

Condiciones ambientales, sociales y económicas afectan el DIT

de los hogares con niños de 0 a 7 años con inadecuado saneamiento

de los hogares con niños de 0 a 7 años en hacinamiento

de los hogares con niños de 0 a 7 años sin agua potable48%

56%

23%de los hogares con niños de 0 a 7 años en situación de pobreza multidimensional40%

FUENTE: MINEC/DIGESTYC (2019)

2

4

3

1Salud y nutrición

Educación y cuidados

Protección de derechos

Ambientes y entornos protectores

Banco Mundial: US$250 millonesObjetivo: Mejorar las prácticas de enseñanza en la primera infancia a nivel nacional a través de formación docente, mejoras en el ambiente escolar y fortalecimiento institucional del MINEDUCYT

Proyecto Crecer y Aprender Juntos

Como parte de estos ejes de acción, la política priorizará 10 actividades llamadas “Atenciones insignia”:

En segundo lugar, al tener el marco bajo el cual se aprueban los préstamos, es fundamental explorar el objetivo y las acciones con fondos asignados (Banco Mundial, 2021b y 2021c; Banco Interamericano de Desarrollo, s.f.). Cada uno de estos corresponde a un proyecto particular y aborda problemáticas distintas a través de estrategias encaminadas a garantizar el DIT. ¿Para qué se aprobaron estos préstamos? A continuación, se desglosa el detalle.

1. Atención preconcepcional a la pareja

2. Atención prenatal

3. Parto respetado

4. Atenciones preventivas y de promoción de la salud de la niñez

5. Atención especializada para niños con discapacidad

6. Atención integral a niños a través de modalidades institucionales y comunitarias

7. Educación inicial en centros educativos y modalidades comunitarias

8. Educación parvularia en centros educativos

9. Atención especializada para niños con alertas en su desarrollo

10. Servicios de protección oportuna en caso de amenazas o vulneraciones de derechos

1. Mejorar las prácticas de enseñanza de educación y cuidado en la primera infancia a nivel nacional [US$47 millones]

De�nición de estándares nacionales de calidad y creación de un sistema de acreditación Revisión y alineación del currículo con los estándares

2. Fortalecer el desarrollo profesional de docentes y directores [US$28.5 millones]

Diagnóstico de los docentes y directores en servicio en función de sus competencias Formación continua para docentes y directores Revisión y adecuación del currículo que se ofrece en las Instituciones de Educación Superior

3. Mejorar el ambiente escolar [US$154.5 millones]

De�nición de la inversión en infraestructura educativa Mejora de la infraestructura: reconstrucción, rehabilitación, ampliación, equipamiento

1

4. Fortalecer la capacidad institucional para la gestión educativa [US$20 millones]

Apoyo en la implementación del plan de transformación institucional Mejora de la calidad educativa: unidad de evaluación del aprendizaje, pruebas estandarizadas de lenguaje y matemática, difusión de resultados, elaboración de planes de mejora educativa Fortalecimiento de la capacidad institucional en gestión de proyectos

Banco Mundial: US$250 millonesObjetivo: Fortalecer las conductas de promoción de la salud entre niños de 0 a 7 años y las madres durante la preconcepción y gestación, fortalecer la identi�cación temprana de riesgos y retrasos en el desarrollo de los niños y mejorar la calidad de servicios de cuidado y salud materna

Proyecto Creciendo Saludables Juntos

1. Acumulación de capital humano en niños de 0 a 7 años y sus madres durante la preconcepción y gestación [US$195 millones]

Apoyar a las mujeres en edad reproductiva y fortalecer la red nacional de salud materna: servicios de calidad, identi�cación precoz de embarazo, servicios a madres adolescentes, etc. Prestar atención prenatal y parto: rehabilitación de instituciones de salud, club para mujeres embarazadas, adquisición y mantenimiento de equipo, formación Promover intervenciones de DIT de recién nacidos hasta 3 años: certi�caciones, estrategia educativa para la promoción de salud, kits para identi�car retrasos y mejorar estimulación, prestación de servicios pediátricos, revisión de protocolos Apoyar servicios pediátricos: rehabilitación de instalaciones de salud, adquisición de insumos, capacitación, talleres sobre leche materna Mejorar salud de niños de 4 a 7 años: certi�caciones, servicios de salud a niños en edad preescolar y de primer grado, revisión del contenido nutricional de programas de alimentación, campañas contra violencia de género y negligencia

2. Modernización, agilización y fortalecimiento del MINSAL para la provisión pública de salud materna [US$44 millones]

Fortalecer la gobernanza, capacidad regulatoria, gestión y e�ciencia técnica

3. Gestión, monitoreo y evaluación del proyecto [US$10 millones]

2

1. Modalidades comunitarias

Contribuir al mejoramiento y expansión de las visitas domiciliarias y los círculos de familia: refuerzo del modelo pedagógico, aumento de cobertura, capacitación, materiales pedagógicos para familias

2. Parvularia

Financiar la construcción y equipamiento de aproximadamente 200 aulas de parvularia en áreas donde no hay una oferta existente

3. Centros de Desarrollo Infantil

Apoyar la transformación de 15 CDI existentes a un modelo pedagógico basado en evidencia: rehabilitación de infraestructura, equipamiento, capacitación y materiales pedagógicos

4. Centros Modelo de Desarrollo Infantil

Diseñar y poner en marcha 5 centros de excelencia que puedan servir de ejemplo de DIT

Banco Interamericano de Desarrollo: US$75 millonesObjetivo: Mejorar la calidad y expandir la oferta de educación inicial y parvularia mediante diseños ecológicos y soluciones innovadoras a nuevos espacios

Proyecto Nacer, Crecer, Aprender3

Conclusiones y consideraciones para la implementación

El Banco Mundial asigna US$500 millones, tanto para acciones exclusivas para el DIT, como para mejoras en componentes generales de la provisión de servicios. En educación, por un lado, hay fondos para la construcción de estándares nacionales de educación y revisión del currículo referente a primera infancia y, por otro, para el desarrollo profesional de docentes y directores, la infraestructura escolar y el fortalecimiento institucional del Ministerio de Educación. En salud, por un lado, hay intervenciones de DIT de recién nacidos hasta 3 años, servicios pediátricos, mejoras en la salud de niños de 4 a 7 años y mejoras en servicios de salud materna y, por otro lado, se invertirá en el fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud, la rehabilitación de instituciones de salud y la adquisición de insumos.

Los préstamos externos aprobados asignan US$575 millones para mejorar la calidad de los servicios de educación y salud, particularmente aquellos orientados a garantizar el DIT. La información disponible deja entrever que, de este monto, no todo es exclusivo para la primera infancia. Estos fondos también incluyen componentes generales que contribuyen a proveer servicios de calidad, de tal manera que también tiene efectos de mejora en otros niveles educativos y en otros servicios de salud pública.

El BID, por su parte, sí parece asignar los US$75 millones para acciones educativas y de cuidado exclusivas para la primera infancia: mejoras en las visitas domiciliarias y círculos de familia, construcción de 200 aulas de parvularia, transformación pedagógica de 15 Centros de Desarrollo Infantil y creación de 5 Centros Modelo de Desarrollo Infantil.

5 estrategias para la calidad: construcción de estándares de calidad, fortalecimiento de las capacidades de docentes y directores, mejora de la infraestructura escolar, fortalecimiento de la capacidad institucional y transformación pedagógica de 15 Centros de Desarrollo Infantil

2 estrategias para el acceso: mejora y ampliación de las modalidades comunitarias (visitas domiciliares y círculos de familia) y construcción de 200 aulas de parvularia

1 estrategia para calidad y acceso: diseño de 5 Centros Modelo de Desarrollo Infantil

De los US$575 millones, se destinan US$325 millones para mejorar la calidad y el acceso a educación, a través de acciones contempladas en el proyecto del BID y Banco Mundial (Proyecto Crecer y Aprender Juntos):

¿Tiene la política una estructura sistémica sólida que permite cumplir con el compromiso de ejecución de los préstamos y garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos e impactos? En concreto, ello requiere gobernanza y responsabilidad intersectorial, rendición de cuentas y evaluación, �nanciamiento, calidad de los programas, recursos humanos, involucramiento de la familia y comunidad y vinculación con otros programas y servicios (Berlinski y Schady, 2015). Si bien pareciera que la política contempla muchos de estos engranajes, ¿de qué manera están funcionando? ¿Tienen la capacidad técnica las instituciones involucradas de asumir el compromiso de estos proyectos de alta envergadura? ¿Tienen contemplado los préstamos el fortalecimiento y desarrollo de esas capacidades, tanto del Ministerio de Educación y Salud, como de las otras instituciones involucradas? ¿Tiene el país la capacidad de asumir esa deuda sin comprometer la sostenibilidad de la política? Estos aspectos resultan clave para la sostenibilidad �nanciera de la inversión, particularmente en un contexto de alto endeudamiento y dé�cit �scal.

Según la información disponible de la política Crecer Juntos y los préstamos (Despacho de la Primera Dama, 2021; Gobierno de El Salvador, s.f.; Banco Mundial, 2021b y 2021c; BID, s.f.), fue posible conocer los ejes de acción, las prioridades, la gobernanza, las instituciones involucradas y las atenciones en torno a la primera infancia, así como también mapear aquellas acciones que ya tienen fondos asignados con los préstamos externos. Sin embargo, todavía no se conoce el plan de acción de la política, ni el presupuesto, ni la estrategia de sostenibilidad. Por ello, surgen varias preguntas para re�exión y discusión:

Salud reproductivaAtención prenatal y partoDIT para niños de 0 a 3 añosSalud de niños de 4 a 7 añosServicios pediátricos

De los US$575 millones, se destinan US$250 millones para mejorar la salud y nutrición (Proyecto Creciendo Saludables Juntos del Banco Mundial). Esto implica optimizar la prestación de servicios a través de mejoras en instalaciones y equipamiento, capacitación de profesionales de salud, servicios y sensibilización especí�camente en 5 rubros:

La Política Crecer Juntos plasma la necesidad de diseñar un plan de acción para garantizar una implementación articulada de los proyectos y alcanzar los resultados propuestos; no obstante, este será diseñado por la Mesa Técnica Crecer Juntos, la cual pareciera estar conformada únicamente por instituciones públicas (Gobierno de El Salvador, s.f.). En este sentido, se repite la inquietud anterior, ¿cuenta dicha política con los engranajes necesarios para lograr una política integral para la primera infancia? ¿Por qué no participan en esta mesa otros actores clave para las atenciones descritas en la política, tales como la familia, la comunidad, organizaciones no gubernamentales, sector privado, instituciones ejecutoras, entre otros?

Pareciera que estos fondos cubren únicamente dos ejes de acción de la política – cuidados y educación, salud y nutrición – y seis atenciones insignia – atención prenatal, parto respetado, atenciones preventivas y de promoción de la salud de la niñez, atención integral a niños a través de modalidades institucionales y comunitarias, educación inicial en centros educativos y modalidades comunitarias y educación parvularia en centros educativos. Por lo tanto, habría dos ejes de la política sin fondos para atenderlos: ambientes y entornos protectores y protección de derechos. ¿Se atenderían con �nanciamiento del gobierno o con establecimiento de alianzas? Esto es sumamente importante re�exionarlo, ya que hacen referencia a privaciones estructurales que perjudican el DIT. Por ejemplo, las condiciones de riesgo del hogar, como el hacinamiento y el inadecuado saneamiento, y la falta de protección oportuna a vulnerabilidades de los derechos de la niñez. Sin duda, esto es una tarea intersectorial, pero es importante tenerla en mente a �n de no truncar los esfuerzos que se están realizando en educación y salud.

Ante la desigualdad en el DIT, surgen las siguientes dudas: ¿busca esta política atender de manera desigual a los más vulnerables? ¿hay medidas especí�cas para atender las brechas en el DIT? Por un lado, la política iniciará priorizando la atención de 36 municipios con base en el índice de mortalidad, pobreza, desnutrición, embarazo adolescente y no escolaridad (Despacho de la Primera Dama, 2021). De manera progresiva, busca alcanzar una cobertura nacional. Por otro lado, si bien en las atenciones insignia de la política aparece la atención especializada para niños con alertas en su desarrollo, no se sabe cuáles acciones especí�cas serán impulsadas en esa dirección y tampoco si tiene fondos asignados. También se desconoce si hay acciones distintas para los niños de 0 a 3 años y para los de 4 a 7, o bien entre el área urbana y rural.

Finalmente, la primera infancia enfrenta múltiples necesidades y el entorno en el que vive podría estar inter�riendo en su desarrollo. Por ello, resulta clave una atención integral que le permita ejercer su derecho a la sobrevivencia, protección y cuidado, de tal manera que se le garantice el desarrollo óptimo desde la preconcepción hasta los siete años de vida. Parece que la política Crecer Juntos y, por ende, los préstamos externos aprobados están encaminados en esa dirección; no obstante, todavía no hay su�ciente información para saberlo con certeza. En ese sentido, ante las necesidades particulares de este grupo de población, resulta necesario tener en cuenta en el diseño y la implementación de acciones aspectos como: la corresponsabilidad en la atención a la primera infancia (coordinación entre gobierno local y central, sector privado, sociedad civil, cooperación, comunidad educativa), las brechas en el DIT, el rol importante que desempeña la familia y comunidad y la capacidad institucional – técnica y �nanciera – para cumplir con la ejecución de estos préstamos y garantizar la sostenibilidad de las acciones y sus impactos.

Gabriela Góchez, Investigadora del Departamento de Estudios Sociales

Se agradecen las observaciones de Helga Cuéllar-Marchelli, directora del Departamento de Estudios Sociales, a las versiones preliminares de esta nota de política pública y orientaciones sobre la temática por parte de la Comisión Asesora del Departamento.

Autor

Agradecimientos

Referencias1. Banco Interamericano de Desarrollo (s.f.) Mejora de la Calidad Educativa: Nacer, Crecer, Aprender (ES-L 1139). Per�l del proyecto. 2. Banco Mundial (2021a). Actuemos ya para proteger el capital humano de nuestros niños. Los costos y la respuesta ante el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector educativo de América Latina y el Caribe. 3. Banco Mundial (2021b). Loan Agreement (Growing Up and Learning Together: Comprehensive Early Childhood development in El Salvador Project) between Republic of El Salvador and International Bank for Reconstruction and Development. 4. Banco Mundial (2021c). Loan Agreement (Growing Up Health Together: Comprehensive Early Childhood develop-ment in El Salvador Project) between Republic of El Salvador and International Bank for Reconstruction and Devel-opment.5. Berlinski, S. y Schady, N. (2015). Los primeros años: El bienestar infantil y el papel de las políticas públicas. Banco Interamericano de Desarrollo.6. Center of the Developing Child (s.f.). La Ciencia del Desarrollo Infantil Temprano. En breve. Universidad de Harvard.7. Despacho de la Primera Dama (2021). Crecer Juntos. Política Nacional de Apoyo al Desarrollo Infantil Temprano. Presentación a la Mesa de Primera Infancia, junio de 2021 [Documento sin publicar].8. Gobierno de El Salvador (s.f.). Crecer Juntos. Política Nacional de Apoyo al Desarrollo Infantil Temprano 2020-2030. 9. FUSADES (2020). Informe de Coyuntura Social. Departamento de Estudios Sociales. 10. MINEC/DIGESTYC (2019). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2019 [Base de datos]. 11. MINED (2016). IV Censo Nacional de Talla y I Censo Nacional de Peso en Escolares de Primer Grado de El Salvador.12. MINSAL (2019). Boletín de Indicadores del Sistema Nacional de Salud. Año 2019-2020. Dirección de Plani�cación. 13. Mustard, F. (s.f.). “Desarrollo infantil inicial: salud, aprendizaje y comportamiento a lo largo de la vida”. En Mustard, F.; Young, M.E.; Manrique, M. (s.f.). ¿Qué es el desarrollo infantil? Foro: Primera infancia y desarrollo, el desafío de la década. 14. OEA (2010). Primera infancia: Una mirada desde la neuroeducación. Materiales para uso en los medios de comunicación, abogacía y sensibilización. 15. Shanko�, J.P. y Karakowsky, Y. (2014). “Neurobiología” en los invisibles: Las niñas y los niños de 0 a 6 años [Capítulo 2]. Mexicanos primeros. Estado de la Educación en México 2014. 16. Villeda, J. (2020). “Unos 120 mil estudiantes no asisten a clases presenciales o virtuales, según Educación”. Diario El Mundo, 8 de junio.

Nota al Pie1. Según la política Crecer Juntos, la primera infancia corresponde a los niños de 0 a 7 años, con el objetivo de brindar cuidado desde la preconcepción hasta la transición al primer grado.