8

POLlTICA V PLANIFICACIONDEL EMPLEO EN VENEZUELA *

INTRODUCCION

En todos los planes nacionales de desarrollo formuladoshasta el presente, la maximización del empleo de la fuerza detrabajo ocupa un lugar de primer orden. Desde una perspectivaestática, la importancia asignada a los objetivos de empleo consti­tuye un reconocimiento formal de la gravedad de la problemáticaocupacional en el país; siendo expresión, además, de la intenciónde cambio social y político que ha animado al proceso de planifi­cación. Sin embargo, la permanencia en el tiempo de esa proble­mática y la reiteración sistemática de los objetivos de empleo en lossucesivos planes, históricamente pone de relieve la ineficaciarelativa de la estrategia de desarrollo implementada como vía paraalcanzar esos objetivos y resolver los problemas del empleo. Estotiene que ver, en primer lugar, con la naturaleza misma del procesode determinación de los objetivos de empleo, en términos de susvinculaciones con el esfuerzo de inversión y producción, y desuficiencia (o insuficiencia) para reducir el déficit ocupacional. Ensegundo lugar, el problema está referido al carácter y pertinencia delos medios de ejecución de esa política, incluida la organización

* Capítulo 7 del Estudio Naturaleza y Significación de la ProblemáticaOcupacional en Venezuela. Trabajo realizado para Cordiplan por un grupode expertos coordinados por el autor de este libro. Caracas, 1981, 3 volú­menes (enmimeo)

- 283

institucional que sirve de conducto a la planificación del empleo.Trataremos estos problemas en el mismo orden en que se han enun­ciado. 1

Antes de proceder al análisis es conveniente expresar dosadvertencias de importancia. Lo primero que se debe precisar esque muchas (si no todas) de las deficiencias de la planificación elempleo son las mismas que caracterizanla planificación económicanacional en general. Aunque Cordiplan fue creado como el enterector del sistema de planificación, el Ministerio de Hacienda (ydurante un período más o menos prolongado, el otrora Ministeriode Obras Públicas) siguió siendo en gran parte, por no decir en­teramente, el centro de las decisiones económicas del Gobierno, yel presupuesto anual continuó siendo el instrumento económico demayor importancia 2. Los poderes confiados a Cordiplan fueronbásicamente formales, en lugar de aquellos que hubieran sido ne­cesarios para que la planificación central se convirtiera en un ins­trumento eficaz de orientación y control cotidiano. Tampoco seadoptaron muchas medidas para hacer extensivos los poderes delGobierno a las partes de la economía que están fuera de su control.Incluso con la extensión de las empresas del Estado ha habido pocointento de centralizar sus decisiones fundamentales. Por estasrazones, la planificación económica general se ha llevado a cabodentro de una estructura que ha adolecido de los instrumentosnecesarios para su realización eficaz. En tales circunstancias secomprende por qué los planes conservan en gran parte su carácterde proyecciones, de lo que los planificadores esperan que pueda

Este análisis sólo toma en cuenta los planes formulados a partirde 1963, enlos cuales el objetivo de empleo adquiere un carácter formal, Sin embargo.sus conclusiones son extensibles a los planes anteriores.

2 Esta situaciónha sufrido un cambio de importancia a raiz del desarrollo ex­perimentado por los llamados entes descentralizados de la administracióngubernamental, y en particulardel Fondo de Inversiones de Venezuela. Sinembargo, ellos no han afectado en lo fundamental el proceso antes caracte­rizado.

284 -

ocurrir en el conjunto de la economía, en lugar de convertirse en unprograma de actividades prácticas.

En segundo término, debemos reconocer y subrayar que esincompleto juzgar la influencia y la significación de la planifica­ción del empleo sólo por los documentos (planes) que la expresano recogen. Hacerlo deja de lado la participación activa de losplanificadores en la formulación y aplicación de una serie de me­didas y acciones. Como cualquierpersona con cierta experiencia enla administración pública sabe, el impacto de una declaración per­sonal o de una breve minuta o memorandum interno en el momentocrucial de decisión tiene probablemente un efecto mucho mayorque el de cualquier documento general. No hay que olvidar que lastareas distintas de la programación de la mano de obra propiamentedicha (por ejemplo trabajos de comité, gestiones y enlaces directoscon el personal de otras oficinas públicas, etc.) constituyen unelemento esencial del trabajo del planificador. Si en estaevaluaciónlas hemos omitido ha sido solamente para concentramos en lanaturaleza de las operaciones de diseño de las políticas y previsiónde la demanda ocupacional.

CARACTERISTICAS GENERALES DE LA PLANIRCACION DE LAMANO DE OBRA EN LOS PLANES DE LA NACION

En Venezuela, como en la gran mayoría de los paises la­tinoamericanos, la política del empleo ha sido entendida (implícitamás que explícitamente) preferentemente como la formulación deuna serie más o menos autónoma de medidas específicas inde­pendientes y diferentes de los demás instrumentos de políticaeconómica. Sin embargo, aunque su exposición formal constituyeun capítulo específico en los planes, su expresión cuantitativa entérminos de metas de generación de empleos ha sido inseparable yderivada del curso programado para la inversión y el producto.

- 285

En todos los planes y cualquiera que sea la estructura de losmismos, se encuentra manifiesta la aceptación de un objetivomínimo de empleo, lo suficientemente elevado en cifras absolutasde modo de absorber enteramente el equivalente ocupacional delcrecimiento de la fuerza de trabajo en el período del plan, y reducirgradualmente, aunque no eliminar por completo, el déficit delempleo. La aceptación de un objetivo mínimo en materia de empleoha estado acompañada sistemáticamente por una determinacióncuantitativa de las metas en materia ocupacional, normalmente es­tablecida a los niveles general y sectorial del plan (esto último a undígito en la clasificación internacional uniforme de actividades). 3

Además, en forma implícita, los planes han enfatizado la necesidadde mejorar la calidad de la mano de obra ocupada al proponerse elincremento de la productividad del trabajo, objetivo a alcanzarpreferentemente mediante la elevación de los niveles medios decalificación de los trabajadores. Esta última programación, sinembargo, no se vincula formalmente con las metas de empleo de­finidas a nivel global o sectorial. De hecho, aquellas mantienen unagran autonomía y tienden a estar limitadas básicamente porconsid­eraciones presupuestarias determinadas por el grado mayor omenor de las recaudaciones de las cotizaciones por el INCE.

En su conjunto y condicionada fuertemente por la falta deinformación detallada y oportuna sobre el mercado del empleo, laprogramación de la mano de obra en los Planes de la Nación ha sidofundamentalmente una macroplanificación, en el sentido de quetradicionalmente ha hecho derivar las necesidades de mano de obrapara el crecimiento económico de ciertos datos de índole macro­económica, como la producción e inversión planificadas.

3 Excepto en relación a laprogramacióndel sectormanufacturero, la cual de­sagrega sus metas ados dígitos. Por otra parte, la determinacióndel empleoal nivel de proyectos, aunque factible en algunos casos --especialmente enlas grandes inversiones del Estado- sólo ha sido realizada en casos ex­cepcionales. Algo similar ha ocurrido con los "programas especiales" degeneración ocupacional.

286 -

El rasgo general característico de esta política ha sido elintento de los distintos gobiernos venezolanos porcontrolarel nivelde la demanda global de bienes y servicios a la par que se favorecíael proceso de crecimiento económico. Entre otras cosas se modifi­caron apreciablemente los niveles de gasto e inversión públicos elcosto y la disponibilidad de crédito para inversiones y consumo yse sometieron a reglamentaciones los niveles de precios de lasmercancías. Además, 10que resulta más importante desde el puntode vista aquí considerado, se fortaleció el desarrollo de programasque expandieron directamente el empleo gubernamental. Es decir,la planificación venezolana ha hecho suya el principio keynesianode reglamentación del mercado y de crecimiento económico gra­cias al control de la demanda global ejercida a través del pre­supuesto nacional. 4

Porotra lado, aunque importante, el objetivo de expansióno maximización del empleo en ninguno de los planes ha llegado aconstituirse en el objetivo principal o básico de la planificación. Dehecho, éste coexiste con otros objetivos entre los cuales se destacanen todos o casi todos estos planes: a) Una elevada tasa de crecimientodel producto nacional durante el período del plan; b) El estable­cimiento de instalaciones básicas de producción y de industrias debienes de capital como fundamento de un desarrollo económico alargo plazo; e) La sustitución de importaciones y el fomento de lasexportaciones con el propósito de reducir el excedente crónico delas primeras a llegar a prescindir con el tiempo de la deuda y de lainversión externas, y d) La redistribución progresiva del ingresosocial.

4 Esto ha sido reconocido abiertamente, entre otros, por la llamada "nóminade expertos" del CIAP, quienes han afirmado: "Los supuestos de la políticade empleo que se aceptaron en las etapas iniciales de la planificación (ve­nezolana) partieron de los principios de la teoría keynesiana, en el sentidode que se supuso que al aumentar los gastos públicos agregados, se incre­mentaría la inversión en el sectorprivadoyque el crecimientode la demandaglobal con sus repercusiones en las actividades productivas, bastaría paraabsorber en número creciente a las personas en busca de empleo", üEA­CIAP: Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo de Venezuela para1965-1968, Washington D.C. 1967, p.70. Como ha confirmado la expe­riencia posterior. esa concepción no se limitó a las etapas iniciales de laplanificación.

- 287

En relación a este puntose ha planteado y continúa plan­teándose uno de los problemas más difíciles de la política y plani­ficación delempleo, yla solución básicaadoptada hacondicionadofuertemente elalcancemismodeestaplanificación. Dichoproblemaconlleva la dificultad decompatibilizaro armonizarelpropósito deexpansión del empleo con los otros objetivos centrales del plan.Comoes sabido, los programas de inversión destinados a alcanzarlos objetivos b) Ye) tienden a ser de gran densidad de capital, demaneratal que en el futuro inmediato no generan directamente unvolumen relativamente elevado de empleos permanentes. Igual­mente, la expansión del empleo tiendea entraren conflicto con elobjetivo a), sencillamente porque la preservación e incremento dela rentabilidad empresarial, en condiciones de aumento del pro­ducto, dalugaraunapresión a la bajadeloscostossalariales y a lareducción de la demanda relativa de trabajo. Hastael presente, lasolución adoptada ha significado prácticamente una elección afavor de un aumento menos rápido del empleo productivo en unplazo inmediato, en la esperanza de lograr un crecimiento másacentuado de la ocupación permanente en un futuro más distante.

Enunsentido másespecífico, la programación delempleoen los Planes de la Nación ha seguido un procedimiento apro­ximadamente iterativos, alcombinarmediante aproximaciones su­cesivas las relaciones macroeconómicas entreaquella variable y lainversión y el producto. Comoconstaa quienhaya participado enla elaboración del Plan, la primera indicación acercadel empleoadicional agenerarsurgedeunaconfrontación entreel aumento es­peradode la producción y los niveles probables de productividadde la manodeobra,ambos determinados en formaindependiente."

5 Hasta ahora la manera usual entre nosotros de establecer las previsionessobre los cambios de productividad ha consistido sencillamenteen extrapo­lar las tendencias recientes, aunque, como ha dicho R. Hollister, "la pro­yección de las tendencias es uno de los medios más clásicos y más eficacesde aceptar la ignorancia de las "verdaderas variables", haciendo de ellascaso omiso", "Aspectos económicos de las previsiones de mano de obra",Revista Internacional de Trabajo, Abril 1964. p. 445.

288 -

Con posterioridad, estas cifras preliminares del empleo son utili­zadas para obtener, por contrastación con los niveles sectoriales dela inversión prevista, una cifra también preliminarde la densidad decapital, tal como ella se refleja en el promedio ponderado generalpor trabajador. Esta última cifra sirve de elemento de controlrespecto al monto global y la composición sectorial del programade inversión. A su vez, conocidos los valores totales y sectorialesde la producción, del empleo y la inversión, se procede entonces areajustar aquellos niveles de las variables, en particular del pro­ducto y la ocupación, que aparezcan como "anormales" 6. Hastaeste momento, un dato exógeno a disposición de los planificadoreslo conforman el volumen absoluto de la oferta neta de trabajo en elperíodo del plan, el cual surge de la cifra de desocupados en el afiobase y de la adición esperada en la población activa. Normalmente,también se asumen como dadas (por la programación sectorial), lasmetas de empleo en ciertas ramas de la economía, tal es el casoparticular de la industria petrolera y de la manufactura fabril.Considerados estos elementos y cerrada la llamada "brecha finan­ciera" se tiene, entonces, un cuadro sectorializado de las metascuantitativas de empleo según ramas de actividad económica.

A un nivel menos general, los elementos principales de lapolítica de empleo adoptada en el país, pueden resumirse en trestipos:

a) Medidastendientesa mejorarel funcionamiento delmercadode trabajo. El propósito básico de estas medidas ha sidoel de facilitar una mejor confrontación o relacionamiento de laoferta y demanda de empleo, tal como existen potencialmente. Estaconstituye un área convencional de la política de mano de obra ytrata, por ejemplo, de evitar que haya escasez en ciertas categoríasde trabajadores en un lugar y excedentes de las mismas categorías

6 La determinación de esas"anormalidades" constituyequizás el aspecto máscomplicado de este tipo de cálculo. Enla mayoríade los casos, el criterio dereferencia parece ser la tendencia histórica de evolución del empleo.

- 289

en otros lugares. El instrumento principal utilizado en este caso hasido la promociónde los servicios de empleo adscritos al Ministeriodel Trabajo?' así como la creación o ampliación de sistemas ade­cuados para adelantar la movilidad geográfica de los trabajadores.

b) Medidas orientadas a suprimir los estrangulamien­tos en materia de mano de obra. El propósito aquí ha consistidosencillamente en actuar sobre la oferta de trabajo, en particular encuanto a su nivel cualitativo, mediante políticas de formación,readaptación y orientación profesional apropiadas. No se trata yasolamente de facilitar que la oferta y la demanda entren en relacióncon más facilidad; con estas medidas se pretende modificarlas con­diciones mismas del mercado para llegar a una posición de equili­brio más aceptable. Como antes se anotó, el agente institucional porexcelencia de esta política ha sido el INCE.

e) Medidas tendientes a favorecer una mejor integra­ción de la fuerza de trabajo marginal (o "secundaria") en lasactividades productivas. En este caso, el objetivo ha sido el de re­ducir la proporción de mano de obra que es difícil o imposibleemplear y facilitar al mismo tiempo el aumento de la elasticidad dela oferta frente a un rápido incremento de la demanda global, po­niendo así a disposición de la economía capacidades de producciónsuplementarias y promoviendo adicionalmente una disminuciónde la pobreza extrema. 8

Cualquiera haya podido ser el mérito relativo derivado dela aplicación de estas medidas encaminadas a lograr la mayor or-

7 Una apreciación crítica de la labor cumplida por estos servicios puedeconsultarse en nuestro estudio: Aspectos económicos e institucionalesdelmercado de trabajo en Venezuela, Caracas, 1973, Cf. igualmente, elCapítulo 9.

8 El ejemplo más conocido de este tipo de medidas está dado por el Decreto,promulgado en 1974, relativo al empleo obligatorio de ascensoristas ylimpiadores de baño en edificios abiertos al público y en bares y restauran­tes, respectivamente

290

ganización del mercado de mano de obra y a elevar la calificaciónprofesional de los trabajadores, es indiscutible, sin embargo, queellas han desempeñado un papel subsidiario frente a las políticasfiscal y de las empresas, donde se han tomado realmente las de­cisiones fundamentales que atañen a la dinámica ocupacional.

En este sentido, hay pocas dudas sobre el carácter limitadoy parcial de la planificación de la mano de obra en los Planes de laNación, pudiendo señalarse, al menos, tres deficiencias princi­pales. En primer lugar, al no estipular, por tipos de calificación, losempleos ofrecidos en la producción, las metas ocupacionales hancarecido de relevancia alos fines de diseño de un plan de formaciónen el que se precise el número de personas que es necesario calificaren los diferentes niveles de instrucción, para hacer frente a losrequerimientos de la producción (teniendo en cuenta, al mismotiempo, las relaciones necesarias entre el tipo de calificaciones yelnivel educativo, el número de personas disponibles según califica­ciones en la economía y las posibilidades que emanan de lainmigración).

Hasta el momento, como es sabido, el capítulo sobre Edu­cación en los planes (que incluye instrucción formal y formaciónprofesional) se ha formulado sin vinculaciones orgánicas o fun­cionales con la programación ocupacional. En lo que respecta a laeducación formal, es innegable que las metas previstas se hantrazado atendiendo casi por inercia las presiones emanadas de lademanda social de instrucción, y contemplando como limitaciónprincipal las disponibilidades financieras del gobierno central. Lasconsecuencias de este procedimiento comienzas a aflorar conrapidez en la tendencia creciente a la desocupación abierta deprofesionales y técnicos." Por su parte, en relación a los programas

9 Que sepamos, la única estimación de las llamadas estructuras profesionalesdel empleo acometida porCordiplanse llevó a cabo, en 1971-1973, a travésde la Investigaciónsobre Necesidades de Recursos Humanos. Desafortuna­damente, por razones variadas la información básica resultante de eseEstudio no llegó a incorporarse al V Plan.

- 291

de formación profesional del INeE, se ha señ.alado ya su falta deconexión con las metas de empleo de los planes.

En segundo lugar, ninguno de los planes contempla en tér­minos cuantitativos la relación entre los cambios de la futura es­tructura de salarios y la demanda de mano de obra prevista. Engeneral, la suposición implícita parece ser que los salarios reales(en relación con los costos de otros factores de producción) nocambiarán en el período del Plan, o que la demanda de trabajo nosería afectada por el nivel de los salarios. De este modo, los planesvenezolanos (al igual que la gran mayoría de los planes de paiseslatinoamericanos) suponen implícitamente que la oferta de manode obra a la tasa salarial correspondiente es perfectamente elástica,de manera que el volumen del empleo futuro está totalmentedeterminado por los cambios en la demanda. En otras palabras, seha asumido como válido el principio de "neutralidad de la mano deobra en relación con la producción". Sin embargo, como se puso demanifiesto en forma aguda en la primera fase de aplicación del VPlan (especialmente en 1975 y 1976), ésta es una presunciónequívoca y costosa ya que la escasez de personal calificado no esposible de resolver con facilidad y rapidez, incluso, considerandolas posibilidades de importar personal.

Por otra parte, la ausencia de normas explícitas respecto ala política de salarios o remuneraciones ha estado asociada, en lapráctica, a orientaciones económicas que han tenido a estabilizar ladistribución funcional del ingreso prevaleciente, o, lo que es peor.han favorecido una distribución más inequitativa. Esto se ha hechopatente en aquellos planes (especialmente el IV y el V Plan), dondeel aumento implícito de los precios corre parejo con un incrementomenos que proporcional de la ocupación.

Una tercera deficiencia de importancia, en relación a laplanificación del empleo, se refiere al problema de la distribuciónde.la fuerza de trabajo por sectores económicos y regiones de ac­tividad. La estructura sectorial de la demanda de empleo prevista en

292 -

los planes es, como ya se ha dicho, muy agregada y no distingueentre los componentes directos e indirectos de la ocupación adi­cional ni entre los componentes privado y público de esa mismaocupación. Por presuposición, el empleo generado conforme alplan se calcula sobre una base de hombre-afio de trabajo efectivo.Sin embargo, en la práctica y para un conjunto importante de ac­tividades económicas (agricultura, construcción, comercio y servi­cios privados), ésto no es así. Como indica la estadística laboraldisponible, una porción importante del empleo creado en esas ac­tividades es autoempleo de carácter tradicional, realizado por tra­bajadores por cuenta propia y/o ayudantes familiares, y vinculadosolo indirectamente con el aumento programado de la inversión yel producto, y ejecutado sobre una base de tiempo de trabajo no re­gular. Además, la insuficiencia de este tipo de programación se po­ne de manifiesto cuando se observa que ni siquiera para el sectorpúblico -respecto al cual el Plan tiene un mínimo de normatividad­se llega a cuantificarel volumen de la ocupación directa a generar. la

Como resultado, hay una gran imprecisión sobre la distribuciónsectorial de la ocupación a crearen los lapsos de vigencia de los pla­nes.

A su vez, en lo que atañe a la distribución regional del em­pleo previsto, es sabido que sólo a partir de la elaboración del IVPlan en 1970, se consideraron en forma explícita los aspectos re­gionales del proceso de desarrollo, y si bien se ha avanzado en re­lación a la distribución regional de la inversión y la producción, esteavance no ha sido uniforme en los distintos esquemas de la pla­nificación regional. Salvo excepciones (principalmente el caso de

10 Estamos concientes de lasnumerosas y complejas dificultades teóricas ydemedición inherentes al concepto de empleo indirecto; sin embargo. en lamedida en que la planificación asuma con seriedad la problemática de laelección de tecnologías y de la inversión oprima, es incuestionable lanecesidad de considerar abiertamente los distintos elementos que encierraaquella categoría. Un buen tratamiento del asunto puede consultarse en 1.Krishnamurty, "Indirectemployrnenteffects of investment" •incluído en ellibro Technology and employment In Industry editado por A.S. Bhalla,OIT. Ginebra. 1975.

- 293

la región Centro-Occidental), el elemento ocupacional en los pla­nes regionales es quizás el aspecto más débil de la planificación. Deaquí se infiere que no hay una compatibilización entre la demandade empleo que surge de los planes regionales y la previsión ocu­pacional emanada de planificación global.

Estas insuficiencias metodológicas y de concepción en laplanificación del empleo no deben extrañar, siendo en gran medidaexpresión consolidada de las limitaciones del conocimiento delsistema económico venezolano (en particular, de la dinámica de lasestructuras ocupacionales), de la carencia de métodos realistas queorienten las tareas de la planificación y de la propia complejidad dela materia. En el primer caso, es innegable que la coexistencia enel país, de sistemas de empleo formales y de regímenes de ocu­paciónno formales (caracterizados porel empleo eventual, la manode obra familiar y los trabajadores por cuenta propia) ha deter­minado una conformación tal de las estructuras del empleo y lossalarios que da lugar a una compleja determinación de las remu­neraciones y de distribución de la mano de obra. Durante muchotiempo, el tipo de interpretación predominante sobre el comporta­miento del mercado de trabajo asumía una uniformidad básica deeste mercado (en términos salariales e institucionales), y, lo que esmás importante, se pensaba que dada la existencia de un gran ex­cedente de mano de obra, especialmente rural, la presión básica aque estaba sometido el proceso de desarrollo económico era laejercida por la oferta de capital en forma de maquinaria y equipos,dándose por supuesto que esa oferta debía aumentarse sin limi­taciones como condición sine qua non de la eliminación del em­pleo y aumento de la productividad media del trabajo. 11

11 El subproducto más acabado de esta concepción es quizás la política sala­rial. En este caso se llegó a pensar que el acuerdo negociado de las re­muneraciones de los trabajadores (vía contratos colectivos) constituía elmecanismo más idóneo (si no el único) para orientar la demanda de trabajoy redistribuir el ingreso. De allí que no deba sorprenderque sólo en 1974 sedicte en Venezuela el primer decreto sobre salarios mínimos.

294 -

Investigaciones posteriores han permitido descartar, porsimplista, ese punto de vista, poniendo de relieve, por el contrario,la complejidad de la situación ocupacional en estructuras económi­cas heterogéneas, como la nuestra. Sin embargo, a pesar del mayorrealismo de las interpretaciones que subrayan el carácter estratifi­cado o "segmentado" de los mercados de trabajo, esa investigaciónno se ha profundizado al grado de permitir una reorientación máseficaz de la planificación de la mano de obra.

Respecto a la metodología en uso en la planificación delempleo, sin ninguna duda elemental y de poco alcance; es inne­gable que la falta de análisis sistemático (tanto en las universidadescomo en las propias oficinas de planificación) ha dificultado seria­mente la asimilación e incorporación de avances importantes al­canzados en la materia en otros paises. En este sentido, no deja deser revelador el hecho de que ninguno de los cursos de postgradoen economía y/o en planificación que se dictan en el país incluyaformalmente la calificación en el área de formulación de políticasy programación del empleo (cuando ésta se contempla, como es elcaso del postgrado sobre recursos humanos de la Universidad deCarabobo, se le concibe preferentemente en términos de micro­económica, orientada a la planificación de la mano de obra a nivelde la empresa).

Un hecho que ha reforzado este comportamiento metodo­lógico, es de naturaleza socio-política y tiene que ver con la pre­disposición de las organizaciones sindicales (en especial de suorganismocúpula, laCfV) de entender la solución dela problemáticaocupacional a partir de un incremento considerable del empleo enlas actividades gubernamentales (incluídas las empresas mixtas).Como ésto se ha visto facultado por la redundancia financiera delfisco nacional, la necesidad de proceder a una asignación racionalde la mano de obra nacional, y por 10 tanto, de programar real yefectivamente la oferta y demanda de empleos, ha perdido fuerzao simplemente se le ha descartado. 12

12 Desde el punto de vista sindical esta política ha tenido la ventaja comple­mentaria de fortalecer la organización gremial y ampliar la base de apoyopolítico a los sindicatos.

- 295

Como es sabido, los aspectos políticos y técnicos de la pla­nificación de la mano de obra no lo son todo. Para lograr su apli­cación. aquella tiene que ser integrada en las estructuras adminis­trativas existentes, y al nivel administrativo, la ejecución del Plancomprende dos aspectos básicos: la definición de las responsabili­dades de la gestión y la coordinación de los diferentes organismosresponsables.

Sin lugar a dudas, es precisamente en relación con la apli­cación o instrumentación de la política de empleo donde se ponende relieve las principales deficiencias de la planificación de la manode obra. Al margen del rigor, la coherencia o la intención con quepueda diseñarse aquella política, es indiscutible que un conjuntovariado de acciones acometidas por el Estado en campos muydisímiles tienen efectos directos o indirectos, mediatos o inmedia­tos sobre el nivel de empleo, las tasas de remuneración y los nivelesde calificación yproductividad de la mano de obra. Muchas de estasacciones han resultado de la propia gestión planificadora y sonrelativamente recientes; otras tienen un carácter más tradicional yestán ligadas al desempeño de atribuciones (administrativas o no)inherentes al Gobierno.

Sin embargo, el rasgo distintivo de esas acciones es queellas se han ido desplegando en forma autónoma, de modo tal quela mayor complejidad y diversificación de la intervención guber­namental ha ido acompañada por una mayor amplitud de la escalade operación de las instituciones menos recientes, sin que se hayaproducido una reformulación de sus esquemas organizativos yprácticas de funcionamiento y, menos aún, un esfuerzo de coor­dinación de las operaciones llevadas a cabo por las nuevas y viejasinstituciones. El Ministerio del Trabajo, el INeE, la Oficina Cen­tral de Personal, el JAN y las Corporaciones regionales de desa­rrollo, para citarsólo algunos de los casos más resaltantes, son legaly prácticamente organismos involucrados directamente en laejecución (si no en la formulación) de la política gubernamental delempleo.

296 -

En una forma más o menos idónea y con grados variablesde relevancia, todos y cada uno de dichos organismos atiendencotidianamente áreas o aspectos de esa política. Pero este trabajo secumple sin que medien directrices que permitan subordinar lasfunciones de cada organismo a los objetivos centralmente juzgadosprioritarios. 13 Esto ha facilitado y contribuido a la consolidación deactitudes institucionales estáticas o poco innovadoras, la duplica­ción de esfuerzos y a otros vicios ya típicos de la administraciónpública. De este modo, por vía de la acción carente de dirección ycoordinación, la política de empleo pierde su pertinencia y utilidad,incluso en el sector donde su cumplimiento es teóricamente im­perativo; es decir, en el propio sector estatal. De aquí puede in­ferirse la significación que dicha política puede desempeñar enrelación a los sectores privados de la economía.

Esto por lo que respecta a las principales instituciones y asus vínculos funcionales. En lo que atañe a los medios de aplicaciónde la política, sus rasgos más sobresalientes indican que ha sidopoco lo que se ha avanzado en materia de innovación y diversifica­ción de sus instrumentos de aplicación. Sea que se trate de las Agen­cias de empleo del Ministerio del Trabajo, de los cursos de for­mación profesional del INCE, de la contratación y administracióndel personal estatal y/o de la dotación de tierras a los campesinos,lo que en una u otra forma tiene que ver con el objetivo de elevarel nivel de ocupación de la población en edad activa; es claro quelos criterios y procedimientos utilizados una vez definidos (lamayoría de las veces con una visión particularista) se convierten enprácticas tradicionales sin que llegue a serevaluada críticamente surelevancia instrumental ni sugerida y acometida una reformulaciónde las mismas. De allí esa sensación de monotonía e irrealismo(respecto a los problemas que se pretenden resolver) que se observaen relación a la gestión administrativa o instrumental de la política

13 La adscripción administrativa de los entes descentralizados a los Minis­terios así como la interpenetración de los Directorios parecen suponerse unmecanismo adecuado para alcanzar la coherencia de la gestión.

- 297

de empleo. A decir verdad, de no mediar cierta inercia presupues­taria, muchos de esos medios tradicionales de instrumentación dela política hubieran desaparecido hace tiempo.

En resumen, en 10que respecta a la política de empleo, losPlanes de la Nación no han contemplado una definición de las res­ponsabilidades de las diversas instituciones involucradas en sugestión. Aunque esta tarea corrientemente plantee el problema delos "conflictos de competencia" entre organismos, los planifica­dores parecen haber supuesto que los mismos pueden resolverse enla práctica con facilidad y sin sacrificar el cumplimiento de losobjetivos declarados idéntica presunción puede observarse en re­lación a las funciones y modalidades de la coordinación entre losorganismos involucrados.

ANALlSIS DE LA EXPERIENCIA VENEZOLANA

A los fines de evaluar posteriormente la significación so­cial de las políticas gubernamentales de empleo, se hace necesarioconsiderar ahora las relaciones cuantitativas que existen entre elcrecimiento del empleo y otras variables esenciales del procesoeconómico venezolano, tal como ellas se han expresado en diferen­tes Planes de la Nación. Este análisis se desglosará en dos niveles:primero, al nivel de los objetivos globales de empleo y luego, en suexpresión sectorial; mostrando en ambos casos los nexos que ligandichos objetivos: a) con las tasas proyectadas de crecimiento de lafuerza de trabajo y con la proporción inicial de trabajadores de­socupados (y subempleados); b) con los objetivos del productonacional y e) con los objetivos de las inversiones totales. 14

14 Este análisis se orienta metodológicamente en el modelo propuesto por C.Hsieh, "las tasas planificadas de aumento del empleo en los planes dedesarrollo", publicado en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 77,N° 1, Enero, 1968.

298 -

OBJETIVOS GLOBALES DE EMPLEO

a) Los objetivos globales de empleo y su relación con elcrecimiento de la fuerza de trabajo y con la propor­ción inicial de trabajadores desempleados.

Como es comprensible, el grado en que la planificacióndelempleo sea capaz de reducirla proporción de trabajadores desem­pleados y subempleados depende de tres factores interrelaciona­dos: i) De las tasas relativas de aumento del empleo y de la fuerzade trabajo; ti) De la importancia de la proporción existente detrabajadores desempleados, y iii) Dellapso de tiempoque abarca elplan.

Respecto a la proporción de trabajadores en condición dedesocupación y subempleo puede decirse que ella está compuestapor el volumen de la desocupación abierta y el del subempleo. Sinembargo, no es fácil determinar en forma precisa esa proporción,en gran medida debido a la falta de una definición clara y aceptadadel subempleo y a las dificultades para evaluarlo. En el caso vene­zolano. solamente en el Plan 1963-66 se hizo un intento porcuantificar la magnitud e incidencia numérica de la subocupaciónlaboral. Los Planes restantes sólo contemplan el fenómeno de ladesocupación abierta de la mano de obra. El Cuadro Nº 1 resumela información esencial respecto a las tasas proyectadas decrecimiento de la fuerza de trabajo y las tasas previstas del aumentodel empleo en los Planes de la Nación. Independientemente delhecho de que las proyecciones de la fuerza de trabajo se encuentrencon frecuencia en un continuo proceso de revisión IS, es significa­tivo que los altos valores relativos del crecimiento proyectado de lapoblación activa haya estado acompañado sistemáticamentede unatasa aún más elevada de aumento de la ocupación. Esto indicaclaramente que el objetivo mínimo de empleo común a todos los

15 Este constituye un problema ya crónico que pone de relieve la falta decoordinación entre los organismos usuarios de-lainformación estadísticaylas entidades generadoras de los datos.

-299

planes, ha sido el de impedir un empeoramiento de la situaciónocupacional. De este modo, dado que en todos los planes la tasa decrecimiento del empleo (Rn) ha sido superior a la tasa prevista deaumento de la población activa (Re), la expectativa de los planifi­cadores ha implicado un mejoramiento de la situación del empleo,a ser alcanzado a través del suministro de ocupación al incrementoneto de la fuerza de trabajo en el período del plan, y de unareducción apreciable de la proporción de trabajadores desem­pleados existentes en el año base del plan. Como muestra la últimacolumna del Cuadro Nº 1,salvo en 1970-74 lamayoría de los planespresentan una tasa de aumento del empleo notablemente superioral crecimiento proyectado de la oferta de mano de obra.

b) Relación con los objetivos globales de producción

Los Planes de la Nación han mostrado también una rela­ción positiva entre los objetivos previstos en materia de empleo ylos del comportamiento esperado de la producción. En forma casisistemática, tasas elevadas de aumento de la ocupaciónhan tendidoa coincidir con altas tasas de crecimiento del producto. Alternati­vamente, la más baja tasa de crecimiento del empleo se ha corres­pondido con la más reducida tasa de aumento de la producción. Laexpresióncuantitativa de estos comportamientos se puede observaren la penúltima columna del Cuadro Nº 1, la cual muestra los va­lores numéricos de la relación Rn/Ro.

En tanto entre dos tasas de evolución proyectadas, la re­lación Rn/Ro constituye de hecho una medida aproximada de laelasticidad del empleo respecto del producto previsto en el plan. 16

Interpretada en este sentido, y dado que la tasa de aumento del

16 Si se supone que Roes de 8% y Rnde 4%,larazónRn/Ro será de 0,5%,10que significa que, por cada punto de aumento de 8% delproducto, el au­mento del empleo será de 0,5 punto de porcentaje. Alternativamente, larazón Rn/Ro puede considerarse también como la medida de la parte delaumento previsto de la producción que puede atribuirse al aumento de laocupación (Si Rn/Ro= 1, todo el incremento del producto se "explica" porel aumento del empleo).

300 -

CUADRO N!!1VENEZUELA: Tasas anualescompuestas, prevIstas en los planes de aumento del PTB,

por habitante, de la población, de la fuerza de trabajo y del empleo.

PoblaciónPLANES PTB Empleo Activa Población PTBpor ..B!l- ..B!!..

(Ro) (Rn) (Re) Total Habitante Ro Re

1963-66 8.0 4.6 3.1 3.5 4.5 0.58 1.50

1065-68 7.1 4.2 3.0 3.0 4.1 0.59 1.40

1970-74 6.3 4.0 3.6 3.7 2.6 0.63 1.11

1976-80 8.2 5.0 3.5 3.5 4.7 0.61 1.43

empleo (RN) depende también del incremento de la productividaddel trabajo en función de un Ro determinado; la razón Rn/Roexpresa la relación que existe entre el producto medio por tra­bajador (es decir, la productividad media de la mano de obraocupada) en el afio de referencia, 17 y el producto medio por tra­bajador adicional empleado (o sea. la productividad marginal de laocupación) en el afio neto del plan, en que debería haberse alcan­zado el objetivo. Así, una igualdad de Rn y Ro indica una constan­cia en los niveles de la productividad del trabajo; o, 10 que es 10mismo, la productividad de la mano de obra empleada en el períodode vigencia del plan será la misma que la media de la productividadde los trabajadores ya ocupados. A su vez, cuanto mayor sea ladiferencia de Rn respecto de Ro, tanto mayor será la diferencia dela productividad marginal respecto de la media de la productividadde la mano de obra al momento de elaborar el plan. De este modo,los elevados valores de la razón Rn/Ro en los distintos planesvenezolanos -en la gran mayoría de los casos superiores a 0.55­indican que normalmente los planificadores han esperado aumen­tos de la productividad media del trabajo, pero no tan elevadoscomo para permitir duplicar en los años meta respectivos laproductividad media del trabajo observable en los años de base. Enforma más resumida, ésto significa que, en promedio, la expansióndel empleo proyectado ha supuesto un crecimiento relativamentebajo de la productividad media de los trabajadores incorporados ala producción en el período de vigencia de los planes.

Porotra parte, si se consideran en su conjunto los ritmos decrecimiento previstos para la ocupación, la población total del paísy la producción, se puede observar adicionalmente que ha sidocomún a todos los planes la presencia de una expectativa de rápidoincremento en el nivel medio de vida de la población derivado delalto ritmo de aumento del producto per-cápita. Exceptuando el Plan1970-74, que combina la más baja tasa de crecimiento del producto

17 Por deficiencias de la información disponible. el año dereferenciao año basedel plan es el año que precede al plan.

302 -

con la tasa más elevada de aumento de la población total, los res­tantes planes contemplan ritmos de crecimiento de la producciónpor habitante superiores al 4% anual.

e) Relación con los objetivos de inversión

El papel fundamental que desempeñan las inversiones enlos planes de desarrollo ha sido ampliamente reconocido; en parti­cular se considera que una alta tasa de inversión no solamente es lacausa determinante del crecimiento de la producción, sino tambiénun elemento clave en toda política orientada a fomentar la creaciónde empleos adicionales. Sin embargo, como se sabe, los efectos dela inversión sobre la ocupación de trabajadores son de índole con­tradictoria: por una parte, crean más capital que permite dotar deequipo a mayor número de trabajadores destinados a un empleoproductivo ("efecto de complementación" de la inversión); por laotra, inversamente ciertos tipos de inversión pueden reducir en lapráctica la utilización de la mano de obra, como ocurre, porejemplo, en un proceso de mecanización en el que disminuye larelación de la mano de obra respecto de la utilización de capital("efecto de substitución"). 18

En lo que al plan concierne, la importancia relativa de estosdos efectos se expresa como el volumen medio de inversionesprevisto por cada trabajador adicional empleado. La combinaciónde esta cifra con el objetivo global de la inversión (es decir, con elvolumen total de inversiones previstas a lo largo del lapso de eje­cución del plan) determina el monto de oportunidades adicionalesde ocupación que ha de crear el plan.

18 Una evolución del último tipo sólo resulta atractiva económicamente sidebe preferirse la utilización del capital al uso de la mano de obra, porejemplo, porque el precio del capital es relativamente bajo y el precio deltrabajo relativamente alto. En teoría, considerando la escasez relativa deuno y otro factor, no sería de prever semejante forma de inversión en lospaíses subdesarrollados. Sinembargo, como señala laexperienciahistórica,la realidad es diferente.

-303

(1)

En términos relativos, los nexos entre la tasa prevista deaumento del empleo (Rn) y el comportamiento de la inversiónpueden expresarse por la siguiente ecuación:

Ro =aN = pM{ aNN N P K

lo cual indica que la tasa de crecimiento del empleo es función detres variables: PIN es decir, el producto medio por trabajador en elaño base, dK/P o coeficiente de inversiones, y, ANA< el recípro­co de la inversión media por trabajador adicional (es decir, el nú­mero de trabajadores ocupados por unidad adicional de capital enel año siguiente).

La ecuación (1) puede formularse también en la siguienteforma:

Ro =M{(P /M{)ó Ro =M<./(M<./P...) (2)PNaN' P aNN

!:J{ I J?.. .Si m N es igual PIN, estas dos variables se compensan

mutuamente y Rn sería igual al coeficiente de inversiones.

!:J{ I J?.. El elemento nuevo en la ecuación (2) es el coeficiente quem N es el volumen medio de las inversiones previstas por tra­bajador adicional ocupado, calculado en unidades del productomedio por trabajador durante el año base. Dicho término se sueledenominar coeficiente de densidad relativa de capital del plan (re­lacionado con la productividad medio de la mano de obra duranteel año de referencia). Por consiguiente, la tasa prevista de amentodel empleo, (Rn), es directamente proporcional al coeficiente de in­versiones (i) e inversamente proporciorial a la densidad relativa decapital prevista en el plan. 19

!:J{ I J?..19' Expresar la densidad de capital como m N en lugar de la más simple

relación !:J{1mtiene una gran utilidad analítica. En efecto, al hacerlo asíse comprueba que cuanto mayor sea el valor de !:J{1m en comparacióncon el producto medio por trabajador ocupado en el año base, tanto menorserá el empleo ~enerado. En otras palabras, una razón más reducida de

304 -

Por otra parte, en relación con las inversiones, la razón Rn/Ro, ya conocida, se presenta como el cociente de la razón globalmarginal capital-producto dividido por la densidad relativa de ca­pital prevista en el plan. Relación ésta que puede expresarse en laforma siguiente:

Rn=L\K/(L\K/P) (3)Ro LW LWN

Con ayuda de las ecuaciones (2) y (3) trataremos de expre­sar las relaciones cuantitativas implícitas en los diferentes Planesde la Nación, entre, por una parte, la densidad relativa de capital

&<. lE.óN N

y, por otra, el coeficiente de inversiones &<./P o / y la razón mar­ginal capital-producto !'J{IM' que sirven para determinar Rn yRn/Ro, A los fines de verificar la precisión de las relaciones cuan­titativas que unen a estos coeficientes se han obtenido para Rn yRn/Ro, los valores derivados indirectamente de la ecuación uti­lizada. Las cifras correspondientes figuran en el Cuadro Nº 2.

Varios hechos interesantes resultan de la observación deeste cuadro. En primer lugar, se nota prácticamente una constanciarelativa del coeficiente de inversiones. &<:/P a lo largo de 1963­74; sin embargo, en relación al V Plan se observa una elevaciónapreciable de ese coeficiente (24%), lo que expresa el notable én­fasis que se asignó a la inversión bruta fija en el último de los planescitados.

En segundo lugar. el grado de densidad relativa del capital

!'J{ lE.óN N

respecto PIN significa que el mismo número de trabajadores puedenproduciren el año base mayor número de unidades de una combinacióndadade bienes de capital. representada por el término &<:IóN lo que permitegarantizar el empleo de un mayor volúmen de trabajadores adicionales.

- 305

CUADRONl!2VENEZUELA: Relaciones cuantitativas, Implfcltas en los planesde la nación, entre el coeficiente de Inversiones,

la densidad relativa de capital y la relación marginal capital-producto

Coeficientes Rn (en %) RnlRoi flK flKlflN Valorobtenido Valorcalculado Valorobtenido Valorcalculado

PLANES (en%) flP PIN Indirectamente(1) directamente(2) Indirectamente(3) directamente(2)al bl el

1963-66 18.9 2.54 4.62 4.1 4.6 0.55 0.58

1965-68 18.7 2.83 5.00 3.7 4.2 0.57 0.59

1970-74 19.1 3.21 5.29 3,6 4.0 0.61 0.63

1975-80 24.0 3.13 5.52 4.3 5.0 0.57 0.61

NOTAS; al Coeficiente de inversiones;b/ Relación marginalcapital-producto;el Densidad relativade capital1) Con baseen la fórmulai I6.KIp2) Ver CuadroNo 7.3.1-1 IKÑIÑ3) Con baseen la fórmula l!J<//),p/l!J<I~

/ÓoN N

muestra históricamente una tendencia al alza. Aquí radica unarazón importante de la dificultad para ampliar considerablementela cuantía de la ocupación generada por los distintos planes, ya quecuanto mayor sea el valor de &<.1~ en comparación con laproducción media por trabajador en el año base, tanto menor seráel empleo adicional creado. En este caso, corresponde también alperíodo del V Plan el incremento más pronunciado en el valor dela densidad relativa del capital.

En tercer lugar, el elevado valor de Rn (en ningún casoinferior a 4%) puede atribuirse mayormente ala combinación de unalto coeficiente de inversiones con una densidad relativa de capitalcomparativamente baja. Finalmente, en cuanto a los valores alcan­zados por la razón de Rn/Ro obtenidos a partir de la ecuación (3)cabe señalar tanto su carácter irregular en el tiempo, como tambiénla sistemática desviación que expresan dichos valores en relacióna los calculados directamente.

OBJETIVOS DE EMPLEO POR SECTORES ECONOMICOS

Si se quiere conocer la forma cómo se han alcanzado losobjetivos globales de empleo previstos en los planes es necesarioexaminar, además del volumen total de inversiones contempladas,los objetivos de empleo estipulados para los distintos sectores deactividad económica. A estos fines se ha dividido la economía encinco grandes sectores: agricultura, industrias, 20 construcción yservicios básicos y diversos. El siguiente análisis abarca tres cues­tiones principales: i) las tasas de expansión previstas en los planessegún los sectores; ii) la distribución por sectores del empleo agenerar en cada período de la planificación, y ili) la relación entreesta distribución, por una parte, y la de las inversiones y de la pro­ducción adicional, por la otra.

20 Este sector se ha desagregado además en sus componentes: manufacturafabril y actividades de Hidrocarburos-Minas.

- 307

a) Tasas de expansión del empleo por sectores previs­tas en los planes

El CuadroNº 3 presentala informaciónbásica respectodelaumento del empleo (Ro), de la producción (Ro), así como de larazón Rn/Ro en los distintos sectoreseconómicos previstas en losPlanes de la Nación. De esa información pueden inferirse algunasobservaciones importantes.

Primero,enlíneasgenerales,la tasaprevistade crecimientodel empleo tiende a alcanzarun valor máximo en la construcciónyun mínimo en la Agricultura.Entre estos dos sectores económicosseubicanlas actividadesindustrialesydeservicios.La tasaprevistade aumento de la ocupación industrial, si bien elevado respecto alcrecimiento de la ocupación total, se ubica sistemáticamente pordebajo del ritmo de incremento contempladotanto para los Servi­cios Básicos (energía y transporte y comunicación)como para losServicios Diversos(públicosy privados).Los dos últimos sectorescomparten con las actividades de la construcción la responsabili­dad principal en relación al esfuerzo programado de generaciónocupacional

En segundolugar, respectoalcomportamientohistóricodelos valores sectorialesde la razónRn/Ro así como a las diferenciasintersectorialesdeestarelacióncabesef'íalarque,conexcepcióndelsector agrícola, las restantes ramas de actividad reflejan una cifrabastanteelevadaparadicha razón.Si se recuerdaquea una relaciónRn/Romáselevadacorrespondeunaumentoprevistomás reducidode la productividaddel trabajo (demodoque cuandodicha razón essuperior a la unidad indica que se ha previsto una disminución envalor absolutodela productividadlaboral),cabe inferir entonceslafuerte presión a expandir el empleo con base en una tendencia a labaja del rendimientoproductivo de la mano de obra y/o en su dis­minución efectiva,observableen los planes de desarrollo formula­dos en el país. Esta situación expresa un carácter aparentementetradicional en el caso de la construcción y de los servicios; sin

308 -

CUADRON23

VENEZUELA: Tasas anuales compuestas, previstas en los planes de la nación,de aumento del producto y del empleo, por sectores económicos.

TodaPLANES laeconomla Agricultura Industrias al

Ro Rn RntRo Ro Rn RntRo Ro Rn RntRo

1963-66 8.0 4.6 0.58 8.0 0.80 0.100 13.50 5.35 0.40(4.30 1.55 0.38)

1965-68 7.0 4.2 0.60 7.2 0.60 0.083 6.90 4.80 0.69(4.60 1.70 0.37)

1970-74 6.3 4.0 0.63 6.1 0.95 0.155 8.30 4.35 0.52(3.00 1.40 0.47)

1976-80 8.2 5.0 0.61 9.6 0.68 0.071 8.95 5.65 0.63(-0.20 3.05 -15.25)

PLANES Construcción Servo Básicos bt Serv. Diversos elRo Rn RntRo Ro Rn RntRo Ro Rn RntRo

1963-66 14.80 18.10 1.20 11.32 8.55 0.76 6.43 6.72 1.05

1965-68 10.00 9.60 0.96 8.31 7.41 0.89 612 5.27 0.86

1970-74 9.70 9.45 0.97 7.93 5.99 0.76 5.42 '4.70 0.87

1976-80 di < 6.91 6.05 0.87 >NOTA: al Incluye Manufactura (fabril y artesanal) e Hidrocarburos-Minas.

w Las cifras entre paréntesis se refieren al último subsector.

'3 bt Electricidad, gas yagua y Transporte y Comunicaciones.el Comercio-finanzas y Servicios (públicos y privados)dt Los datos incluyen la totalida de los 3 sectores.

embargo, ha afectado en períodos mas recientes a la manufacturafabril y a las actividades del petróleo y la minería. 21

b) Distribución por sectores del empleo adicional con­templada en los planes

La distribución sectorial, en porcentajes, del empleo adi­cional previsto en los planes se presenta en el Cuadro Nº 3. Lasprincipales características de una distribución pueden resumirse dela siguiente manera:

i) La construcción principal al empleo global a generar enlos planes proviene de las actividades de los servicios (Básicos yDiversos). Esa contribución no ha sido en ningún plan inferior a lamitad del empleo adicional previsto, pudiendo sostenerse que hayuna tendencia a la aportación relativa creciente por parte de estossectores. 22Dos razones parecen explicar el lugar predominante queocupan los sectores de Servicios como fuente de la ocupaciónadicional planificada; uno es de orden económico y se asocia alnivel relativamente bajo y al ritmo lento del crecimiento previsto dela productividad del trabajo en esos servicios. La otra razón es deíndole metodológica y está ligada a los procedimientos utilizadospara estimar (o proyectar) el empleo en estas actividades tan com­plejas y heterogéneas. Como se ha indicado antes, en la práctica dela planificación de la mano de obra prevaleciente en el país, laocupación en los sectores de Servicio (especialmente en el Comer­cio y los Servicios Públicos y Privados "no funcionales", operacomo un factor de ajuste entre la tasa anticipada de crecimiento de

21 En el Cuadro N" 3 solo se observan dos casos de disminución absoluta deproductividad del trabajo. En 1963-66,enlas actividades de la construcciónyen 1976-80 en la rama de Hidrocarburos.

22 La aportación ocupacional relativa a los "Otros Sectores" muestra una ten­dencia creciente incluso si se supone que en 1976-80 la magnitud de lacontribución proporcional de la construcción al empleo adicional contem­plado por el V Plan (la cual no se especifica formalmente) alcanzó el nivelestablecido en 1963-66 (24%),10 que conllevaría un esfuerzo despropor­cionado.

310 -

la población activa y el ritmo de aumento de la ocupación globalproyectada.

Ambas razones ponen de relieve una de las debilidadessobresalientes de la programación del empleo en el país: de hecho,los objetivos ocupacionales en este sector comprenden un elevadonúmerode trabajadores que continuarán sufriendo de un grave sub­empleo, desempefíando empleos improductivos o precarios y sub­sistiendo gracias a ocupaciones ocasionales. En verdad, es muy dis­cutible el carácter planificado de la ocupación adicional que surgeen dicho sector, ya que la misma sólo indirectamente resulta de laprogramación de la inversión y la producción. Gran parte de esteempleo está determinado en esencia por las propias presiones de laoferta de trabajo en continua expansión.

ti) La contribución del Sector de la Construcción alincremento de la ocupación prevista es relativamente elevada yaparentemente decreciente. En todos los planes, la contribuciónrelativa del sector a la ocupación adicional es superior a la aporta­ción prevista respecto al producto adicional, 10que indica presionesde bajos niveles de crecimiento de la productividad del trabajo sec­torial. La contribución combinada del sector de los Servicios y dela Construcción representa en todos los planes aproximadamente el75% de la totalidad de la ocupación adicional prevista.

iii) Por 10 que respecta a la aportación del SectorAgropecuario a la ocupación se observa que, exceptuando el casode la rama del Petróleo y la Minería, ella constituye, en todos losplanes, la más reducida de las contribuciones sectoriales. La dis­minución pronunciada de esa aportación que se nota entre el IV yel V Plan parece implicar el reconocimiento por parte de los pla­nificadores de la tendencia secular a la baja relativa del empleoagrícola. Contrariamente a10 anotado para el Sectorde la Construc­ción, la diferencia casi sistemática entre las tasas de crecimiento dela ocupación (bajas) y del producto agrícola (altas), pone de ma­nifiesto la permanente previsión de un elevado ritmo de aumento dela productividad del trabajo en este sector.

- 311

iv) La contribución relativa del Sector Industrial alempleo adicional programado es cuantitativamente apreciable, sibien refleja una tendencia al estancamiento (en valores cercanos al19% del total de la ocupación prevista). Dicha contribución seorigina casi exclusivamente en las actividades de la manufacturafabril, ya que la aportación ocupacional que se asigna a la rama delos Hidrocarburos y la Minería es prácticamente insignificante.

Por otra parte, no debe pasarse por lato que una porciónimportante (y tendencialrnente creciente, al menos hasta 1970-74)de la ocupación manufacturera adicional programada se genera enlas actividades de la Artesanía, corno se puede ver a continuación:

EMPLEO ADICIONAL EN LA ARTESANIA

% del Incremento

Años Trabajadoresocupacional

manufacturero

1963-66 8.800 10,7

1965-68 20.900 25,4

1970-74 31.300 28,7

1976-80 27.600 16,9

A su vez, en relación al rendimiento productivo de la manode obra industrial es de indicar que, con excepción del Plan 1976­80, en el cual se nota una expectativa de alza de la productividadmedia del trabajo manufacturero fabril, en los restantes planes esaproductividad a tendido a mantenerse invariada. La rama de Hidro­carburos-Minas presenta, por su parte, una tendencia a la dismi­nución de la productividad. El caso extremo lo representa en estecaso la previsión contenida en el V Plan la cual implicó una dis­minución neta de la productividad del trabajo en estas actividades.

312 -

e) Distribución sectorial del empleo adicional progra­mado y su relación con la distribución por sectoresde la inversión y la producción.

Uno de los determinantes fundamentales del empleo adi­cional contemplado en los planes lo conforman las modalidadesque éstos preven en cuanto a la distribución de las inversiones entrelos Sectores que integren la economía nacional. Cuanto mayor seael porcentaje del total de inversiones previstas para distribuirseentre los sectores a los cuales los planes fijan un volumen mediomás baja de inversiones por trabajador adicional, más elevadoserán los efectivos totales del personal adicional incluido en dichosplanes.

En relación a este punto se nota una característica comúna los distintos planes elaborados en el país. Como indica el cuadroNº 2, en dichos documentos las inversiones directamente produc­tivas en la agricultura y en la industria representan en conjuntomucho menos de la mitad de las inversiones totales previstas,destinándose casi 60 por ciento de las mismas a la infraestructurao a sufragar gastos generales de orden económico y social. Lamayor parte de las inversiones en infraestructura son absorbidaspor tres actividades: energía. transporte y comunicaciones yvivien­da (estas últimas muestran, sin embargo, una apreciable disminu­ción en su aportación a la inversión bruta total).

Este patrón de inversiones contiene rasgos característicosde gran importancia para la creación de empleos que merecen sercomentados. En las tres últimas actividades mencionadas, lasinversiones por trabajador permanente adicional son muy supe­riores a las de la mayor parte de las restantes actividades económi­cas; no previéndose por consiguiente que esas elevadas inversionesgeneren gran número de empleos directos y permanentes. Esteúltimo efecto se ejerce principalmente en el curso del período deconstrucción de las obras a que dan lugar dichas inversiones. Elempleo adicional generado de esa forma contribuye a los efectivos

- 313

totales de trabajadores adicionales previstos para el Sector de laConstrucción, de la misma forma en que lo hacen los trabajadoresadicionales de la Construcción requeridos por las inversiones di­rectamente productivas que se preven en los planes para la agricul­tura y la industria. El volumen total de la ocupación adicional, queen el Sector de la Construcción es imputable a estas dos categoríasde inversiones, depende en parte del número de trabajadores re­queridos por las obras de construcción de que se trate. Como sepuede ver en el Cuadro Nº 2, la contribución por concepto de ocu­pación adicional de trabajadores que se ha previsto en la mayorparte de los planes del Sector de la Construcción es relativamentebaja pese a que tanto la tasa del aumento del empleo (Rn) como larazón Rn/Ro contemplados para este sector son superiores a los delos otros tres grandes sectores. 23

Por lo demás, entre las inversiones efectuadas en Energíay Transporte y Comunicaciones, por una parte, yen Vivienda, porla otra, se observa una diferencia importante. En tanto que la pri­mera de esas inversiones, que es esencial para la expansión de la ca­pacidad productiva del país, contribuye a crear un empleo penna­nente en la agricultura, en la industria y en otros sectores de laeconomía después de concluido el período de construcción; 24 lassegundas apenas producen efectos permanentes e indirectos de em­pleos de este tipo, salvo si estas inversiones son complementariasde las que ejercen directamente un efecto productivo como, porejemplo, las viviendas para la población trabajadora. De allí que enmuchas ocasiones el elevado porcentaje de las inversiones totalesque se han destinado a la construcción de viviendas no pareceajustarse al objetivo de crear empleos productivos de carácterpermanente,

23 El Plan 1963-66 es, en este sentido, una clara excepción que se origina enel hecho de que aquel preveía un programa especial de creación de empleoprincipalmente en el sector considerado.

24 En el caso de la agricultura, sin embargo, un factor quetiende a deprimir elempleo permanente generado por la infraestructura física instalada (enparticular, grandes obras de riego) se deriva del no aprovechamiento, pordesuso, de los proyectos realizados.

314 -

CUADRO N24

VENEZUELA: Proporción de la distribución, por sectores económicos, de las Inversiones,del producto adicional y del empleo adicional, previstos en los Planes de la Nación

INDUSTRIASPLANES Agricultura Hidrocarburos-Minas Manufactura Sub-Total Construcción

p N P N P N P N P N

1963-66 7.1 5.8 10.2 12.0 0.7 11.4 29.7 19.0 19.5 42.0 19.5 30.9 10.4 24.6

1965-68 6.6 4.6 10.1 13.8 0.7 11.0 27.8 18.3 20.2 41.6 19.5 31.2 8.2 14.0

1970-74 6.5 6.7 7.6 8.0 0.6 15.6 31.8 18.3 21.3 39.8 18.9 36.9 9.2 15.0

1976-80 B.O 2.7 8.8 -0.2 0.7 11.5 35.5 18.1 22.3 35.3 18.8 33.8 10.1 al

OTROS SECTORESServicios Básicos Servicios Diversos INVERSION

PLAN P N P N Energ. Transp. Comun. Vivo Divers. Total

1963-66 7.7 10.5 33.1 40.0 5.2 10.6 22.0 21.0 58.9

1965-68 7.2 11.0 36.3 50.9 7.3 13.0 19.0 19.2 58.5

1970-74 7.2 10.8 37.2 48.6 5.0 14.9 19.0 15.6 54.5

1976-80 14.7 bl 31.9 78.5 7.7 11.8 14.9 23.0 57.4

w NOTA: al Incluido en 'otros sectores'.....V\ b/lncluldo en Servicios Diversos

P: Producto bruto adicional; N: empleo adicional; 1: inversión bruta fija adicional (todos en % del total)

Hechas estasobservaciones parececonveniente compararentre si los planesde la naciónsegúnla formaen que el volumenmedio de las inversiones previstas por unidad de producto adi­cional (Ko) y el volumen mediodel producto previsto por traba­jador adicional (P) de un sectordeterminado se combinan paradarelvolumen mediodeinversiones previstas portrabajador adicional(Kw)en dichosector. Dadoqueesteúltimo término es el productode las dos variables precedentes (p.Ko), es posible obtener elmismo valorde Kw,conun valorelevado deP yunvalormásbajode Ko,obienconunvalorbajodePyelevado deKo.Conelmismovolumen de inversiones, la primera de estas dos combinacionesgarantiza un producto adicional más cuantioso que la segundacombinación, aunque ambas generenelmismovolumen deempleocomplementario. Laformaen queestasdosvariables se combinenpara dar un determinado valor a Kw reviste por consiguiente unaimportancia económica.

Larelación cuantitativa entreestastresvariables -Kw, Koy P- enla agricultura, enla industria y enlos Sectores de Serviciosobservable en los Planes de la Naciónse presenta en el CuadroNº5. Estas variables aparecen expresadas en valores relativos res­pectoa las cifrasglobales mediascorrespondientes al conjunto dela economía. En dichocuadro figuran igualmente el porcentaje deinversión destinado a cadaunode los sectores citados, así comolacontribución proporcional de cada uno de ellos a los efectivostotales de trabajadores adicionales y a la totalidad del productoadicional. 2S De lacomparación deestasrelaciones sepuedeextraerlas siguientes conclusiones:

i) El incremento relativamente bajode la ocupaciónagrícola previsto en los planes(en ningún caso mayorde 7% del

25 Esta aportación al empleo es sencillamente la razón que existe entre suporcentaje de inversiones y el valor relativo de Kw, o, lo que es lo mismo,el producto de los valores relativos de P y de Ko, en el sector considerado;mientras que el porcentaje de esa contribución a la totalidad del productoadicional es la razón entre su porcentaje de inversión y el valor relativo enKo en el sector.

316 -

empleo adicional total) resulta de la combinación de una produc­tividad del trabajo comparativamente elevada y de una inversiónmedia por unidad de producto relativamente baja; de alli que casien forma sistemática en los distintos planes los valores de PI su­peren los correspondientes a Kwl. En su conjunto, ésto se expresaen los valores relativamente elevados de Kw l/Kw. 26 El compor­tamiento de esta última relación refleja una tendencia al alza;llegando a adquirir en el último plan ejecutado (1976-80) el valormás elevado alcanzado por cualquier otro sector de la economíavenezolana (exceptuando claro está, la rama de Hidrocarburos­Minas).

ii) En el Sector Industrial, que comprende en estecaso las actividades de la manufactura y del petróleo y la minería,los porcentajes de inversiones fijados en los planes son, como se hadicho antes, relativamente elevados (33% en promedio a 10largodelos planes) y con una ligera tendencia al alza; 10cual contrasta conla contribución porcentual de este sector al empleo adicional 10quese conserva alrededor del 19% en 1963-1980. Para el conjunto dela industria, la aportación relativamente constante del sector alempleo adicional programado tiene que vertambiéncon los valoresrelativamente bajos de P2 (al menos hasta 1970-74) frente a valorescomparativamente bajos de K02. Es decir, que mientras en prome­dio el producto relativo por trabajador industrial adicional superacon mucho la media general correspondiente, el valor relativo delas inversiones por unidad de producto adicional en la industria esen todos los casos inferior al promedio nacional respectivo.

iii) Es interesante desglosar el comportamiento deestas variables en función del tamaño medio de los establecimien­tos industriales. En nuestro caso, y a tales fines, es dable asimilarla rama del petróleo y la minería (H-M) a la gran industria y la

26 Encifras absolutas, y a precios comentes, el costo de creación de un nuevoempleo en la agricultura (Kwe) pasódeBs. 145 mil en 1965-69 aBs. 616mil en 1976-80.

- 317

manufactura (integra) a la pequeña y mediana industria. Al hacerlo,se nota en primer lugar que el porcentaje de inversiones destinadasa la gran industria está cercano a la mitad del asignado a la pequeñay mediana industria. Este hecho está doblemente condicionado yaque traduce tanto el carácter sofisticado y costoso de la inversión enla tecnología de la explotación de los hidrocarburos (yen menormedida de la extracción del mineral de hierro) como la preocu­pación de los gobiernos por evitar una descapitalización de la ramaconsiderada.

En segundo lugar, las inversiones medias contempladas enlos planes por trabajador adicional en la gran industria son aprecia­blemente más elevadas que las de la pequeña y mediana industria(siendo la proporción más reducida de 11 al, en 1963-66). En elprimer caso nos hallamos en presencia de un típico "efecto desubstitución" de la inversión implícito en la progresiva mecani­zación y automatización de los procesos de la producción de hi­drocarburos que concilia inversión neta positiva con disminucióntambién neta del nivel de empleo.

Por último, las inversiones medias por unidad de productoadicional en la gran industria son igualmente mucho más altas queen la pequeña y mediana industria. Un fenómeno similar e interre­lacionado se observa respecto a los valores programados para laproducción media por trabajador adicional en ambos estratos.

iv) En lo que respecta a los "Otros Sectores" (queincluye, en este caso, además de los Servicios Básicos y Diversos,a la rama de la Construcción) se notan algunos hechos de sumointerés. En particular resalta el significado cuantitativamente deter­minante que ellos han desempeñado en la programación del em­pleo. Este fenómeno alcanzó un máximo en el V Plan puesto que elmismo previó que 78,4% de la ocupación adicional total habría degenerarse en las actividades consideradas. Por su parte, la propor­ción correspondiente al producto adicional contemplado para estegran sector es mucho menor, si bien refleja una apreciable tenden-

318 -

cia a crecer.En relacióna la porciónde la inversiónbruta fija totalque se asigna en los planes a los "otros sectores" se nota, por elcontrario,una elevaciónpronunciada, de allí que su aportación au­mente de 37% en 1963-66 a 57% en 1976-80.

Cuandose atiendea las actividades componentes del sec­tor se nota un comportamiento diferencialentre los ServiciosBá­sicos y los Diversos. Los primeroshan absorbido una proporciónconsiderablede la inversiónplanificadaperosu aportealempleoagenerar y al producto adicional es relativamente reducido. Por elcontrario,los Servicios Diversos(Construcción, incluída) aunquereflejanuna participación mucho más elevada respectoa la inver­siónprogramada. expresanunacontribuciónmásaltaen relaciónalempleo y el producto adicionales. De allí que las productividadesrelativasdel trabajo(P3/p) y las inversionespor unidaddeempleoy productoadicionales (Kw3/Kw)y K03/Ko) seansistemáticamentesuperiores en el caso de los ServiciosBásicos.

- 319

w CUADRON25

N VENEZUELA: Distribución por sectores del empleoadicional, del productoadicionaly de las InversionesO

A. Agricultura

Do1 Dn1 Di1 Ko1 -E.. Kw1Directo Indr.al Ka p KW

1963-66 7.1 5.8 5.8 10.2 1.44 1.21 1.761965-68 6.6 4.6 4.6 10.1 1.53 1.44 2.201970-74 6.5 6.7 7.7 7.6 1.01 0.97 1.131976-80 8.0 2.7 5.6 8.8 1.11 1.42 3.25

B. Industrias

Dn2Do2 Directo Indirectoal Di2

H-M M.F TOT. H-M M.F TOT. H-M M.F TOT H-M M.F TOT.

1963-66 12.0 29.7 41.7 0.7 18.3 19.0 0.7 18.3 19.0 11.4 19.5 30.91965-68 13.8 27.8 41.6 0.7 18.8 19.5 0.7 18.7 19.5 11.0 20.2 31.21970-74 8.0 31.8 39.8 0.6 18.3 18.9 0.6 18.2 18.9 15.6 21.3 36.91976-80 -0.2 35.5 35.3 0.7 18.1 18.8 18.1 19.0 11.5 22.3 33.8

Ko2lKo P2IP Kw2lKw

H-M M.F TOT. H-M M.F TOT. H-M M.F TOT.

1963-66 0.95 0.66 0.74 17.9 1.62 2.19 17.0 1.07 1.631965-68 0.80 0.73 0.75 20.0 1.48 2.13 15.9 1.08 1.601970-74 1.95 0.93 0.67 12.9 1.74 2.11 25.1 2.11 1.741'976-80 0.63 0.95 1.96 1.87 16.2 1.23 1.80

CUADRONI!5 (continuación)C. OtrosSectoresbl

Dn3

Do3 Directo Indirectoal Di3

S.Bás S. Diver. S. Bás S.Diver. S. Bás. S. Diver. S. Bás S. Diver.

1963-66 7.7 43.5 10.5 64.6 10.5 63.2 15.9 21.81965-68 7.2 44.6 11.0 64.9 11.0 64.5 20.3 38.31970-74 7.2 46.5 10.8 63.7 10.8 63.7 19.8 35.61976-80 14.7 42.0 78.4 78.5 19.5 37.8

Ko3/Ko P3/P Kw3/Kw

S.Bás S. Diver. S.Bás S. Diver. S.Bás S. Diver.

1963-66 2.08 0.50 0.73 0.69 1.52 0.341965-68 2.81 0.87 0.66 0.69 1.85 0.591970-74 2.75 0.77 2.75 0.77 1.84 0.561976-80 1.32 0.90 1.32 0.90 0.73

~:

Doi =Producto adicional en el sectoren porcentaje del productoadicional total (1 = agricultura;2 = industrias;3 = otros sectores)Dni =Empleoadicional en el sectorcomo porcentaje del empleoadicionaltotal (mismossublndicesque en la nota anterior)[)ii =Inversiones en el sectorcomo porcentaje de las inversionestotalesprevistasen el plan (mismossublndices)Ko =Inversiones mediastotalespor unidadadicional total de productoKoi =Inversiones mediaspor unidad adicional de productoen cada sector (mismos sublndices)Po -Produeto mediototal por trabajador adicional previstoen el PlanPi -Producto mediopor trabajadoradicional en cada sector (mismossubindices)Kw =Inversiones medias totalespor trabajadoradicional previstasen el PlanKwi=Inversiones mediaspor trªbajador adicionalen cada sector (mismossublndices)al Calculado por la fórmula~ (subrndices correspondientes)

"KOpbI El subsectorServiciosDiversosincluye la rama de la Construcción

EVALUACION DE LOS RESULTADOS DE LA PLANIRCACION

DEL EMPLEO EN VENEZUELA

Hasta ahora el análisis de la experiencia venezolana enmateria de planificaciónde la mano de obraha sido hecho primor­dialmente en términos del examen de las principales relacionescuantitativasimplícitas en los planes entre la variable empleo,poruna parte, y la produccióny la inversión previstas en los mismos,por la otra, tanto a nivel global como sectorial. Este examen hapermitidomostrarlas característicascomunesalos distintosplanesasí como aquellos rasgos que conllevan diferencias apreciablesrespecto a las metasocupacionalesprogramadas. Sin embargo, unexamen de este tipo no permiteconocer el grado de cumplimientode los objetivos y metas establecidos. Para lograr esto se requierede información distinta a la ofrecida directamentepor los planes;haciéndose necesario disponer en especial de datos censales y/omuestrales sobre la evoluciónen el tiempode la oferta y demandade trabajo, discriminada por categoría ocupacionales y ramas deactividad económica. En esta sección contemplaremos tal evalua­ción perosolamenteen relacióna los planesde 1970-74 y 1976-80,únicosperíodosparalos cualessedisponedeinformacióncontínuasobrela situaciónocupacionalderivadade las encuestasde hogaresde la OCEI. 27

A los fines de llevar a cabo dicha evaluación se han pre­parado los cuadros Nos. 6 y 7 los cuales contienen la data básicacorrespondiente. De los mismos se desprenden algunas conclu­sionesimportantesquepuedencondensarsede lamanerasiguiente:

1) En lo que constituye un problema reiterativo, laplanificaciónde la manode obra ha enfrentadouna seria dificultad

27 Aún así, esta información no está exenta de calificaciones de importancia,en especial la relativa al último período considerado en el cual una corrientemasiva de inmigrantes, en gran parte clandestinos, modificó apreciable­mente los valores estadísticos y la composición de la mayoría de las ca­tegorías ocupacionales.

322 -

CUADRONl!6Metas ocupacionales previstas en el IV Plan de la Nación y evolución histórica del empleo en 1969-74,

por ramas de actividad económica

Metas 1970-74 Evolución HistóricaActividadesEconómicas Ano de referencia Mo mela Incremento 1969 1974 Incremento

Absol. O/o

(Miles de trabajadores)Total 2.750,2 3.346,7 596,5 2.750,7 3.286,2 535,5 100,0

Agropecuaria 807,1 847,1 40,Q 807,1 719,4 -87,7 -16,4Hidrocarb-Minas 40,7 43,7 3,7 40,7 51,1 10,4 1,9Manufactura 430,4 539,5 109,1 430,9 590,5 159,6 29,9Construcción 157,9 247,9 90,0 157,9 219,7 61,8 11,5Energla 37.4 59,2 21,8 37,4 48,9 11,5 2,2Transp-Comun. 152,9 195,4 42,5 152,9 206,3 53,4 10,0Comerc-Finanza 458,3 478,2 119,9 458,3 557,4 99,1 18,5Servicios 665,5 835,7 170,2 665,5 892,7 227,2 42,4

Pobl. Activ. Total 3.002,4 3.580,2 5n,8 3.002,4 3.505,7 503,3Pobl. Desempleada 252,2 233,5 -18,7 251,7 219,5 -32,2% de desempleo 8,4 6,5 -1,9 8,4 6,3 -2,1

FUENTE: IV Plan de la Nación y OCEI: Encuesta de hogareswIVW

en la medición de la magnitud de la población desempleada exis­tente al momento de elaborar los planes, así como en preveradecuadamente el crecimiento probable de la oferta de trabajo enel horizonte de la planificación. Este problema se presentó con granintensidad en el V Plan, en el cual se nota una diferencia de 250 milpersonas entre las cifras de la población activa total utilizadas en elplan y los datos históricos tal como ellos se derivan de la fuenteespecial.

2) Asociado a 10anterior se nota una fuerte sobrees-timación de la capacidad de generación de empleo en el V Plan dela Nación mientras este preveía la creación de 900 mil puestos detrabajo adicional, el incremento real de la ocupación en el períodoconsiderado alcanzó sólo a 644.200. 28 No obstante 10fragmentariode la información referente a la creación de empleos que ofrece elpropio V Plan, la fuerte discrepancia entre los datos del incrementoocupacional previsto y del histórico en las actividades agrícolas ymanufactureras (para las cuales se explicitan formalmente lasmetas de empleo) constituyeun indicio importantede dicha sobrees­timación.

3) La relativa ineficacia de la política y planificacióndel empleo en el país se pone de relieve en parte al considerar lapersistencia en el tiempo de un volumen relativamente elevado detrabajadores en condición de desocupación abierta y con tendenciaal aumento.

28 En verdad, las cifras sobre metas ocupacionales del V Plan, distintas de lasrelativas a los tres sectores señalados en el Cuadro Na 7 , constituyen dehecho inferencias estadísticas aproximadas derivadas de apreciacionessostenidas en el propio texto del Plan. En sentido estricto éste no formula demodo explícito la meta global de creación de 900 mil puestos de trabajo; sinembargo,como serecordará, esta cifra se manejó ampliamente en el períododel ex-presidente Pérez, En su libro El Nuevo Modelo de DesarrolloVenezolano, el Dr. Gumersindo Rodríguez, responsable principal de laelaboración del Plan, reconoce claramente dicha meta. Ver página 375 dedicho texto (Ediciones Corpoconsult, Caracas, 1979). Igualmente, dichameta sirvió de base al estudio del Consejo Nacional de Recursos Humanossobre las perspectivas ocupacionales de Venezuela, elaborado en 1977.

- 325

4) Aunque ambos planes preveían aumentos netos enel volumen de la ocupación agropecuaria, la situación real se mos­tró radicalmente diferente ya que el empleo agrícola disminuyóapreciablemente en cifras absolutas. La hipótesis o previsión deincrementos positivos netos de la ocupación agropecuaria ha sidouna constante en todos los planes de desarrollo formulados en elpaís, y cuya racionalidad es difícil de comprender (especialmentea la luz de las presuposiciones ya anotadas, de crecientes niveles dela productividad del trabajo y de la densidad relativa de capital enel sector).

5) Sin lugar adudas, el rasgo más distintivo de ambosplanes (yen general de la totalidad de ellos) es la muy elevadacontribución que asignan a los sectores de Servicios (Básicos yDiversos) en el esfuerzo de generación de empleos. Casi 60% en1970-74 y 78% en 1976-80 (incluyendo en este caso las actividadesde la construcción) del empleo adicional se preveía, sería generadoen dichos sectores. Indiscutiblemente, constituye un fenómenoinquietante el hecho de que, desde el propio punto de vista de laplanificación, se considere el sector de los servicios como el prin­cipal proveedor de oportunidades adicionales de empleo, pues deeste modo, la política de empleo aparece reafirmando o profundi­zando las tendencias más o menos espontáneas de la economíasubdesarrollada a favor de una verdadera hipertrofia ocupacionalde las actividades de servicios. Como es ampliamente reconocido,el sector de los servicios de la economía venezolana ya está so­brecargado de trabajadores subempleados y de personas que ejer­cen empleos improductivos u ocupaciones precarias. Parece claro,a su vez, que los grandes objetivos de empleo adicional que se hanfijado para este sector abarcan, además de puestos de trabajo atiempo completo que son productivos y estables, otros "empleos"que pertenecen a la amplia categoríaprecitada y que tanto dejan quedesear.

Con el objeto de contribuir a aclarar este aspecto de la pla­nificación venezolana de la mano de obra se ha confeccionado el

326 -

Cuadro Nº 8, el cual muestra la evolución del empleo asalariado(es decir, de obreros y empleados) en 1975-80, distribuidos porramas de actividad económica, en los sectores públicos y privadosde la economía. De un incremento ocupacional real de 644 milpuestos de trabajo entre 1975 y 1980, algo más de 20% (139 milempleos)constituyeronla creaciónespontáneade cargos asociadosa los sectores de subsistencia y adoptaron la forma de trabajo porcuenta propia y de ayudantes familiares no remunerados. Estoindica que la cifra de nuevo empleo asalariado en el período del VPlan se situó en 505 mil efectivos. Deeste último total, algomás dela mitad (55,2%) correspondió al empleo creado por el sector pú­blico. El cuadro resume, entonces, lo que al parecer conforma unrasgo distintivo de la política y planificación del empleo en el país:el éxito en evitar un agravamiento de la situación del desempleoabierto de la mano de obra conlleva la necesaria expansión de laocupación gubernamental, especialmente en las actividades deservicios típicas de la administraciónpública. Esta es, con mucho,la contrapartida estructural de la debilidad relativa de los sectoresprivados de la economía para acelerar la demanda de trabajo yabsorber ocupacionalmenteuna proporción crecientede la adiciónanual neta de trabajadores. Comomuestra la más recienteexperien­cia, en condiciones de virtual estancamiento de la economía, ladisminución del ritmo de crecimiento del empleo asalariado delsector privado presiona social y políticamente en el sentido de fa­vorecer el incremento relativo de la mano de obra que debe serocupada por el Estado. 29Naturalmente, en las condiciones de unaeconomíade empresa privada,esteprocesode transferencialaboralno puede ejercerse indefinidamente ya que el mismo tiende a ge­nerar fuertes presiones financieras sobre el sector público, que éstesólo con dificultadpuede soportar. Aquí debe verse la razón últimade la recientediscusión pública sobre los riesgosde una burocraciaoficial en contínua expansión.

29 De allí la aparente paradoja del crecimiento de la nómina gubernamental detrabajadores en condiciones de una política económica liberal que intentaincentivar el sector privado de la econonúa, fenómeno observable a partirde 1979.

- 327

CUADRON28

VENEZUELA: Distribución por sectores económicos del empleode obrerosy empleadosen 1915 y 1980 e Incremento ocupacional netoen ese periodo

1975 1980 Incremento 75-80ActividadesEconómicas Total Sector Público Total Sector Público Total Sector Público

Total 2.338.345 629.757 2.843.75& 908.983 505.414 279.226

Agropecuarias 264.283 1.946 234.881 1.658 -29.402 ·288Hidrocarb-Minas 45.440 7.274 60.030 47.906 14.590 40.632Manufactura 418.875 6.039 518.742 29.596 99.867 23.557Energla 41.521 25.575 47.392 31.375 5.871 5.800Construcción 181.140 6.908 271.843 5.480 90.703 -1.428Comerc-Finanza 423.200 15.535 528.040 21.862 104.840 8.855Trans-Comun. 118.n6 35.567 165.918 68.942 47.142 33.375Servicios 850.130 535.943 1.016.913 702.164 166.783 166.221

FUENTE~ oeEI: Encuestas de Hogares