PB Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Hacia la eliminación del IEPS en beneficio del servicio

público de telecomunicaciones y la convergencia

2 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Se propone la eliminación del Impuesto Especial sobre Productos y Servi-cios (IEPS) a las telecomunicaciones, considerando que no se tratan de bienes de lujo sino de infraestructuras y servicios públicos esenciales para el desarrollo del país. La actual tasa impositiva reduce la adopción de los servicios de telecomunicaciones ante un encarecimiento artificial

de los servicios que recae directamente sobre los consumidores. La reducción permitiría incrementar la penetración y consumo del servicio, lo que ampliaría la base gravable bajo otros impuestos como el IVA y la facturación del sector, con-forme al espíritu de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y competencia económica.

Políticas de estímulo a la industria de

telecomunicacionesHacia la eliminación del IEPS en beneficio del servicio

público de telecomunicaciones y la convergencia

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 3

Desde los orígenes del Estado, la política fiscal ha sido cau-sa de innumerables paradojas en la política pública. Por un lado, los ingresos son vitales para el funcionamiento de la administración e inversión pública y, por el otro, mal ma-nejados son causa de arcas fatigadas y sin futuro.

En un extremo la política fiscal puede estimular el proceso productivo al incentivar amplios sectores de la economía e incrementar la recau-dación a mediano plazo. Por lo anterior, los fines de la política fiscal se pueden dividir en 1) recaudatorios, para financiar el gasto público; 2) aquéllos con obje-tivos específicos que pretenden influir en la dinámica del mercado de algunos sectores, como puede ser desincentivar el consumo de ciertos productos como los cigarros o redistribuir el ingreso entre la población; e 3) influir sobre el consu-mo de otros bienes y servicios particulares, como la producción nacional versus la extranjera.

Es en estas circunstancias cuando la rectoría económica del Estado surge de ma-nera concreta: cuando existe asimetría en el consumo de bienes y servicios. En el caso que nos ocupa, hablamos de la información y de su acceso. Para abordar este problema, el Estado cuenta con las facultades de regulación (legislación), orientación (política pública), estímulo (fondos o política fiscal), sustitución (em-presa pública) y competencia. En el caso mexicano, y con la reforma constitucio-nal en materia de telecomunicaciones, la única facultad de rectoría económica a la que le falta diseñar una estrategia y objetivos es la del estímulo, con fondos de acceso universal y una política fiscal que estimule integralmente el sector, sus inversiones, despliegue de infraestructura, tecnología y beneficios a la sociedad en su conjunto.

antecedentes: rectoría económica del estado

4 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

el contexto en américa latina

En diversos países alrededor del mundo, en particular América La-tina, han surgido múltiples herramientas para la provisión de ser-vicios de telecomunicaciones, particularmente la banda ancha, al ser definida como un servicio público esencial al cual toda la po-blación debe tener derecho de acceso. Entre dichas herramientas se encuentran los estímulos fiscales que pueden incidir, ya sea di-

rectamente sobre el precio al fomentar el consumo del servicio, o mediante la implementación de subsidios directos a los servicios que permitan un mayor acceso de la población más vulnerable o con un poder adquisitivo menor al necesario. Veamos los dos casos de mayor éxito en la región: Brasil y Colombia.

En el caso de Brasil, los estímulos fiscales están enfocados principalmente a la provisión de exenciones fiscales para la construcción de redes de banda ancha, mediante la Medi-da Previsoria 606/13, mediante la cual los proyectos que se presentan para la construcción de redes de Internet, podrán ingresar al Régimen Especial de Tributación del Plan Na-

cional de Banda Ancha (REPNBL, por sus siglas en portugués). El texto ha sido aprobado por las cámaras de Diputados y de Senadores de Brasil, y también fue sancionado por la presidenta Dilma Rousseff.

Colombia ha sido premiada internacionalmente con galardones que le reconocen la mejor política pública TIC del mundo. Desde 2006 se aprobó la Ley 1111 que excluía las computadoras personales del IVA, con valor menor a cerca de los mil 100 dólares. Se estima que después de esta medida, durante 2007 las ventas de estos equipos se incre-mentaron 80 por ciento, a la par que los consumidores comenzaron a contratar servicios de Internet para conectar sus PCs a la red. Colombia presume tener las computadoras más baratas de América Latina.

También se espera que a partir del Plan Vive Digital se impulse la reducción del IVA al servicio de Internet fijo, para los estratos 1, 2 y 3, así como para las MiPy-MEs. Además va a re-direccionar los actuales subsidios que recibe el servicio de telefonía fija hacia servicio de Internet de banda ancha fija para los estratos 1 y 2.

Desde 2006 en Colombia se excluyó del

IVA las computadoras

personales

Brasil tiene exenciones

fiscales para la construcción de

redes de banda ancha

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 5

Dada la convergencia actual de los servicios de telecomunicaciones, el usuario busca maximizar su beneficio mediante la contratación de mejores condiciones de acceso, a través de la comparación de las distintas ofertas en precio y calidad. Actualmente, la contra-tación de servicios empaquetados posibilita a los consumidores

acceder a mejores condiciones de precio, ya que les permite adquirir servicios o equipos adicionales que conforman el ecosistema de acceso a las telecomu-nicaciones. De acuerdo a un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en promedio los usuarios de los países miembros generaban ahorros de 27 por ciento en paquetes triple play.1

Asimismo, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) destaca que el ac-ceso a servicios de banda ancha es común a través de servicios empaquetados. En Estados Unidos, arriba de 70 por ciento de los usuarios de banda ancha acceden a través de algún tipo de empaquetamiento de servicios, principalmente doble play (cerca de 38%); en Francia y Alemania la cifra es superior a 80 por ciento.2

Por lo tanto, cuando el precio final de los servicios de telecomunicaciones se encuentra empaquetado a otros servicios, puede influir de manera sustan-cial en la elasticidad de la demanda, llevando a los consumidores a reducir su consumo en términos de datos o minutos de llamada, o mediante la discrimi-nación de servicios contratados.

Actualmente, México posee una penetración de telefonía móvil de 86.77 suscrip-tores por cada 100 habitantes (2T13), sólo superior a países como Puerto Rico (81.75), Haití (82.2) y Cuba (14.95) (UIT, 2012). Asimismo, hasta 2012, México era el penúltimo país en penetración de banda ancha fija con 11.1 conexiones por cada 100 habitantes, y el último en penetración de banda ancha móvil entre los países de la OCDE, con 9.8 conexiones.

1 OECD (2011a) “Broadband Bundling Trends and policy implications”, OECD Digital Economy Papers No. 175.

2 http://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/GSR/GSR12/documents/GSR12_BBReport_Koboldt_SMP_8.pdf

convergencia de servicios

Panam

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entina

El Salv

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Chile

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Venezule

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México

Puerto R

ico

HaitiCuba

Perú

Honduras

Bolivia

Nicara

guaRep. D

om.

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

186.77

147.3 142.51 138.07 138.5 137.32128.32 125.19

110.71103.19 102.1 101.66 98.84

93.15 92.64 89.77 88.75 86.77 81.75

59.43

14.95

6 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Fuente: UIT.

Aunque actualmente el IEPS exenta del impuesto a los servicios de acceso a Internet fijo y móvil, se accede al mismo principalmente mediante la contrata-ción de paquetes que contienen telefonía (fija o móvil) y televisión restringida. Son escasos los clientes que sólo contratan un servicio, además de que resulta poco atractivo para el bolsillo. Algunos operadores optaron por desagregar los servicios de Internet en la factura, de tal modo que éstos no fueran gravados por el IEPS, aunque incrementa el monto total del servicio empaquetado.

Penetración de telefonía móvil en América Latina 2012

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 7

En 2009, el entonces presidente Felipe Calderón pre-sentó la propuesta de Ley de Ingresos de 2010, en la cual se incluía una propuesta de gravamen al uso de

las Redes Públicas de Telecomunicaciones, que mediante el IEPS aplicaría una tasa de 4 por ciento. La principal justificación recaía en que el Estado no esta-ba recaudando lo correspondiente con respecto a los ingresos que perciben los operadores de telecomunicaciones, los cuales explotan un recurso propiedad del Estado como lo es el espectro radioeléctrico, o bien son concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones.3 Posteriormente, el Congreso aprobó una tasa de 3 por ciento, de la cual excluía los servicios de Internet, telefonía pública, rural e interconexión.

“Gravar con un impuesto especial a las telecomunicaciones permitiría que el pago por el uso del espectro radioeléctrico guarde una relación directa con

el valor de mercado del uso de dicho recurso, generando así los incentivos para un uso eficiente del mismo y retribuyen-do al Estado por el uso del espectro radioeléctrico de una manera más cercana a su valor”, fue el argumento de la Se-cretaría de Hacienda para gravar las telecomunicaciones a partir de 2010.4

Cabe destacar que el IEPS se considera un gravamen al consumo o impuesto indirecto, ya que el contribuyente lo puede trasladar a otras personas, de tal manera que no re-

gistra el impacto económico del gravamen, sino que traslada su efecto sobre el consumidor final. En ese sentido, el actual gravamen a los servicios de teleco-municaciones ha afectado la capacidad de acceso de los consumidores a dichos servicios, encareciéndolos de manera artificial.

El IEPS en telecomunicaciones ya había estado vigente antes; sin embargo, en diciembre de 2003 el Congreso de la Unión decidió derogarlo, al resaltar en el

3 http://www.eluniversal.com.mx/notas/625371.html

4 http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publi-cas_criterios/cgpe_2010.pdf

afectación al usuario

El IEPS en telecomunicaciones

ya existía pero en 2003 el Congreso

lo derogó

8 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

correspondiente Dictamen de la Cámara de Diputados un pronunciamiento so-bre la necesidad de desgravar los servicios de telecomunicaciones, ya que dicho impuesto complicaba el sistema fiscal sin producir la recaudación suficiente.

El documento Criterios Generales de Política Económica de 2010 se refiere a la exención del impuesto a la telefonía pública y rural, argumentando que “esta disposición hace más progresiva la estructura tributaria ya que la mitad del gas-to en telecomunicaciones lo realiza 20 por ciento de los hogares más ricos, y como se exentan los servicios de telefonía pública y rural, no se afecta a los deci-les de menores ingresos”. Sin embargo, el documento ignoraba el acceso nece-sario para la clase media, sector de la población sobre el cual recaería una parte considerable de la recaudación por este gravamen.

Entre otras “justificaciones” para gravar las telecomunicaciones fue la experien-cia internacional, al señalar “que la aplicación de un impuesto a las telecomu-nicaciones es una práctica común en todo el mundo, países tan distintos como Estados Unidos o Turquía gravan estos servicios a tasas mayores a la propuesta y que en México ya se ha instrumentado anteriormente”. Sin embargo, en Estados Unidos la recaudación del impuesto a través de los servicios de telecomunicacio-nes se etiqueta y se utiliza para proveer acceso universal, incluidas las personas con discapacidad y de bajos ingresos.5 En México la recaudación del IEPS no be-neficia ni se traslada para el desarrollo del sector.

El Banco Mundial estima que para las economías en desarrollo, por cada 10 pun-tos porcentuales adicionales en la penetración de banda ancha, el PIB registra un impacto positivo de 1.38 por ciento, incluso mayor al 1.21 por ciento para las economías avanzadas. Como ya se mencionó, aunque la banda ancha no se en-cuentra gravada actualmente por el IEPS, dentro de un contexto convergente de tecnologías, dicho impuesto influye en la contratación de paquetes y servicios adicionales como telefonía o televisión.

5 http://www.razonypalabra.org.mx/telecom/2009/sept29.html

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 9

La aplicación de un impuesto a los servicios de telecomunicaciones es incompatible con lo esta-blecido en la recién publicada reforma en materia

de telecomunicaciones, que establece en el artículo 6º constitucional, párrafo III:

“Las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acce-so libre y sin injerencias arbitrarias.”

Anteriormente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), mediante ju-risprudencia número 2a./J. 112/2004, reconoció “que los servicios de Internet, telefonía e interconexión son considerados como básicos para el desarrollo

del país”. Con ello validaba la exención de impuestos que deberían gozar estos servicios, frente a la televi- sión restringida.

Por su parte, en 2012 el Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID) estableció una recomendación de política pública consistente en “reducir o eliminar los impues-tos especiales que se aplican en exclusiva al sector de las telecomunicaciones”,6 con el objetivo de consolidar un entorno de negocio equilibrado y terminar con el trato discriminatorio que se aplica al sector.

De acuerdo con la asociación de operadores móviles GSMA, la tasa impositiva aplicada en México tiene un efecto negativo sobre el consumo de los servicios de

telecomunicaciones, al reducir la elasticidad de la demanda de los servicios, lo que lleva a que los usuarios reaccionen mediante la reducción de su gasto en este tipo de servicios y, por lo tanto, menores efectos sobre la economía en general provenientes del uso de las TIC.

6 http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36882812

La SCJN reconoció que los servicios

de Internet, telefonía e

interconexión son considerados

como básicos para el desarrollo

del país

elementos de derecho

10 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Según los datos del análisis de GSMA, se realizaron estimaciones por una re-ducción de 1 por ciento en el nivel de los impuestos al Costo Total de Propiedad (CTP).7 En el caso de México, se consideró la reducción a 15.1 como estaba hasta 2009. Dicho movimiento tendría un impacto de 0.3 a 0.5 puntos porcentuales de penetración móvil adicional después de cinco años, es decir, de 0.3 a 0.6 millones de usuarios adicionales, equivalente a lo que sería un crecimiento de la base de usuarios de 3 a 5 por ciento.

En cuanto a la recaudación de impuestos, GSMA cal-cula que el efecto total acumulado durante el mismo periodo de tiempo sobre el PIB podría incrementarse en el rango de 600 millones de dólares a una cantidad adicional de 2.4 mil millones. Los impuestos recauda-dos irían de un ingreso total no percibido (negativo) de 35 millones de dólares a una cantidad adicional de 155 millones mediante una base de consumo mayor. Lo anterior refleja que los consumidores no sólo esta-rían pagando menos impuestos sino que el gobierno

estaría obteniendo mayores ingresos que si el IEPS permaneciera al nivel actual.

Por su parte, la OCDE en el Estudio sobre políticas y regulación de telecomunica-ciones en México señala que “es difícil justificar un impuesto sectorial específico como el IEPS, ya que aplica una carga innecesaria a la industria de las teleco-municaciones, a menos que se emplee para apoyar al sector de alguna manera (servicio universal, el regulador, etcétera)”.

El organismo internacional reitera lo anterior en el documento Getting it Right, al señalar que “se han presentado algunas propuestas para eli-minar el impuesto especial a las telecomunicaciones (IEPS de 3%), de-bido a que coloca una carga indebida tanto a la industria como a los consumidores. La eliminación o la reasignación de una parte de este

7 CTPeslasumadelcostodelservicioanualmáslaarmortizacióndelcostodeloste-léfonosduranteun ciertoperiodoyque incluye impuestosque segravana servicios yteléfonos celulares.

En 2012 el BID recomendó reducir

o eliminar los impuestos

especiales a las telecomunicaciones

Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 11

impuesto para el financiamiento del órgano regulador serían medidas bienvenidas”.

Y agrega: “lo preferible sería eliminar el impuesto específico de este sector, que básicamente se traslada al consumidor. Sin embargo, si va a conservarse, deberá dirigirse al apoyo del sector de las telecomunicaciones, en particular para am-pliar la cobertura y el alcance del servicio universal en México a través del Fondo de Cobertura Social”.

Recaudación del IEPS 2010-2013

Ejercicio fiscal Presupuesto en Ley de Ingresos (mdp)

Realmente recaudado Diferencial Crecimiento sector telecom (ITEL)

2010 9,786.40 5,354.61 -4,431.79 13.60%

2011 7,213.20 8,010.18 796.98 11%

2012 7,465.50 6,155.91 -1,309.59 13.40%

2013* 6,568.40 1,829.70 - 12.50%

*A marzo de 2013.

Fuente: SHCP.

De acuerdo a los más recientes datos publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el gravamen a los servicios de telecomunicaciones no ha logrado cumplir con su objetivo en los últimos años, además de dirigirse única-mente a las arcas del Estado sin un propósito específico y sin beneficio del propio sector, como lo marca la OCDE.

Lo preferible sería eliminar el IEPS,

que básicamente se traslada al

consumidor: OCDE

12 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Por todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente:

nOtros países aplican distintos tipos de políticas de estímulo fiscal a la industria de las telecomunicaciones e impactan en distintos momentos de la cadena de valor de la industria.

nEl IEPS no ha logrado los fines recaudatorios esperados.

nEl Estado recaudaría más impuestos si elimina el IEPS y fomenta el acceso a las TIC y el consumo de servicios de telecomunicaciones.

nLa tendencia en el consumo de servicios de telecomunicaciones es hacia la convergencia y hacia los servicios empaquetados que traen ahorros considera-bles a los usuarios.

nEl IEPS es un obstáculo a la integración de paquetes de servicios, precios acce-sibles y economías de escala.

nLa desagregación de servicios gravados (telefonía fija y móvil y televisión res-tringida) y no gravados (Internet) genera costos administrativos a los operadores.

nEl IEPS atenta contra el sentido del servicio público de telecomunicaciones que promueve la reforma publicada el 11 de junio en el Diario Oficial de la Federación.

nLa reforma en materia de telecomunicaciones promueve la convergencia en el servicio público de telecomunicaciones, en el ordenamiento jurídico convergen-te y en las concesiones únicas.

nLa eliminación del IEPS crearía el compromiso en la industria de una mayor inversión y despliegue de infraestructura y nuevas tecnologías.

nLa eliminación del IEPS contribuiría en el desarrollo de políticas de acceso e inclusión digital más efectivas e inmediatas. El gobierno alcanzaría sus propias metas de inclusión digital universal.

conclusiones

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El sector de las telecomunicaciones en su conjunto ha realizado enormes esfuer-zos por disminuir los precios de los servicios de telecomunicaciones, para lo cual ha revisado la pertinencia de sus modelos de negocios, ha disminuido costos de operación, revisado y ajustado tarifas de interconexión y acatado resoluciones de la autoridad, sin que ésta participe oportunamente como corresponsable en la disminución de precios al consumidor final, eliminando el IEPS.

Propuesta Las tasas impositivas que recaen actualmente sobre el sector tienen un efec-to negativo en la adopción de servicios de telecomunicaciones. En un merca-do convergente (como lo estipula la reforma de telecomunicaciones) no se puede considerar la demanda y oferta de servicios separados, ya que los consu-midores toman sus decisiones de compra con base en un conjunto de servicios (telefonía, banda ancha y televisión).

Se propone la eliminación del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) a las telecomunicaciones, considerando que no se tratan de bienes de lujo o suntuarios, sino de servicios públicos esenciales para el desarrollo del país. La actual tasa impositiva reduce la adopción de los servicios de telecomunicaciones ante un encarecimiento artificial de los servicios que recae directamente sobre

los consumidores. La reducción permitiría incrementar la pe-netración y consumo de los servicios, lo que ampliaría la base gravable bajo otros impuestos como el IVA y la facturación del sector, conforme al espíritu de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones.

Aunque la eliminación inmediata del impuesto impondría una pre-sión extra sobre las arcas del Esta-do, también se propone un com-promiso de reducción gradual del impuesto que permita llegar a cero en los próximos 5 años.

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créditos Jorge Fernando Negrete P. - Director General de Mediatelecom Policy & Law

Efrén Páez - Analista económico para América Latina

gis Israel Sánchez - Diseño gráfico

Jorge Bravo - Edición