participación comunitaria en la política de descentralización … · 2019. 6. 8. · revista de...

Revista de Ciencias Sociales (RCS)

Vol. XXI, No. 1, Enero-Marzo 2015, pp. 172 - 186

FACES - LUZ � ISSN 1315-9518

Participación comunitaria en la políticade descentralización político- territorialdel gobierno bolivariano

Ochoa Henríquez, Haydée*

ResumenEn el marco de un proyecto contrahegemónico al capitalismo impulsado por el Estado en Venezuela, se

promueve la participación de las comunidades organizadas, lo cual ha formado parte de las nuevas estrategiasde descentralización político territorial, antes centradas en la transferencia hacia niveles de gobierno subnacio-nales, ahora con un papel relevante de las comunidades organizadas como receptoras de competencias del poderpúblico en sus distintos niveles político territoriales. Este trabajo tiene como propósito explorar las políticas departicipación comunitaria en el gobierno bolivariano y su incidencia en la construcción de una nueva política dedescentralización político-territorial. La metodología consistió en el análisis de las principales políticas públi-cas que tributan a la transferencia de competencias del poder público a las comunidades organizadas. Los resul-tados dan cuenta de: 1) Incorporación de las comunidades organizadas como sujetos de transferencias de com-petencias, 2) Promoción de las comunas como espacio político-territorial para la construcción de una nuevageometría del poder, 3) Definición de estrategias para la transferencia de competencias a las comunidades orga-nizadas, 4) Supresión del término de gestión de competencias por las comunidades, por el de transferencia degestión de servicios y 5) Regulación de la organización y funcionamiento del Consejo Federal de Gobiernocomo instancia constitucional promotora de transferencia de competencias hacia las comunidades organizadas.Se concluye que se encuentra en proceso la construcción de una nueva política de descentralización, donde laparticipación comunitaria y la búsqueda de equilibrio territorial constituyen el rasgo fundamental.

Palabras clave: Participación comunitaria, descentralización, gobierno bolivariano, políticas públicas.

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Recibido: 14-05-14 • Aceptado: 14-09-06

* Dra. en Estudios del Desarrollo, Investigadora de la Universidad del Zulia en materia de gestión pública.Acreditada en el Programa de Estímulo a la investigación (PEI) del ONCTI, nivel C. Autora de numero-sos trabajos en el área de gestión pública. Web: www.haydeeochoa.webnode.com.es. E-mail: [email protected]

Community Participation in the Policyfor Political-Territorial Decentralizationin the Bolivarian Government

AbstractIn the framework of a project that is counterhegemonic to capitalism, encouraged by the State in Vene-

zuela, the participation of organized communities is promoted, forming part of the new strategies for political-territorial decentralization. Previously, this was centered on transference toward subnational levels of govern-ment; now there is a relevant role for organized communities as receivers of competencies for public power in itsdifferent political-territorial levels. The aim of this work is to explore community participation policies in the Boli-varian government and their effect on constructing a new policy for political-territorial decentralization. Themethodology consisted of analyzing the main public policies that contribute to transferring public power compe-tencies to organized communities. The results recognize: 1) The incorporation of organized communities as sub-jects for the transfer of competencies, 2) promotion of the communes as a political-territorial space for construct-ing a new geometry of power, 3) the definition of strategies for transferring competencies to the organized commu-nities, 4) supression of the term management of competencies by the communities for that of transferring the man-agement of services, 5) regulation of the organization and functioning of the Federal Council of the Government asa constitutional entity that promotes the transfer of competencies toward organized communities. Conclusionswere that the country is involved in a process of constructing a new policy for decentralization in which commu-nity participation and the search for territorial balance constitute a fundamental characteristic.

Key words: Community participation, decentralization, Bolivarian government, public policies.

Introducción

A partir de 1999 se sientan en Venezue-la las bases para la construcción de nuevas re-laciones de poder y nueva distribución territo-rial del poder, el punto de partida lo constituyela aprobación a través de un referéndum, de laConstitución de la República Bolivariana deVenezuela (CRBV) (ANC, 1999) que sustitu-ye la Constitución de la República de Vene-zuela (CRV) aprobada en 1961. En la nuevaconstitución queda plasmado lo que podemosllamar, usando el concepto de Massey (2008),una nueva geometría del poder que perfila unproyecto contrahegemónico al capitalismoimpulsado por el Estado venezolano históri-camente, incluso en la década de los noventaen la fase neoliberal del capitalismo.

Una dimensión significativa del pro-yecto plasmado en la CRBV la constituye laparticipación directa en la gestión pública, talcomo dice el preámbulo de la constitución “Laparticipación directa de la gente en la toma dedecisiones para la solución de sus problemas ylos de su comunidad, crea nueva relación ciu-dadana que en el ámbito de los derechos socia-les, desarrolla la tríada solidaria entre socie-dad, familia y Estado, lo que coloca al legisla-dor y a los órganos que integran el sistema dejusticia, en un nuevo espacio de interpretaciónde la democracia social y del Estado de Dere-cho y de Justicia” (ANC, 1999), se trata de ha-cer de la participación de los ciudadanos espe-cialmente organizados, una estrategia paracrear una democracia directa al lado de la de-mocracia representativa, que tribute al cum-

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plimiento de sus valores plasmados en el artí-culo 2 (ANC, 1999), “la vida, la libertad, lajusticia, la igualdad, la solidaridad, la demo-cracia, la responsabilidad social y, en general,la preminencia de los derechos humanos, laética y el pluralismo político”.

Otra dimensión relevante plasmada enla CRBV la constituye la búsqueda de equili-brio “en el desarrollo económico y social delas regiones” (ANC, 1999), es decir no se tratasolo de unas nuevas relaciones de poder, sinode unas nuevas relaciones de poder con equili-brio territorial, lo cual junto con la participa-ción impregna las distintas dimensiones de lavida sobre las que el Estado debe actuar.

Estas transformaciones plasmadas en lanueva carta magna impactan profundamente elmodelo de descentralización que impulsó elEstado venezolano desde fines de los ochentaen el marco de esfuerzos por insertar al país enla lógica neoliberal y son parte de las grandespolíticas que orientan la conformación de unnuevo modelo de descentralización político te-rritorial, que se expone en diversos documen-tos legales y que avanza en la práctica.

El propósito de este trabajo es explorareste nuevo modelo de descentralización, ini-cialmente nos centramos en el estudio de laspolíticas de participación comunitaria, pero ala luz del concepto de geometría del poder quehemos incorporado teniendo en consideraciónel tema específico que nos convoca: la descen-tralización, exploramos también las políticasde transformación de la organización territo-rial. En ambos casos exploramos las políticasque se han venido formulando, plasmadas endiversos documentos oficiales, que dan formaa un nuevo modelo de descentralización. Lavelocidad de los cambios en las políticas pú-blicas venezolanas y la presencia de nuevaspalabras, o conceptos que identifican realida-des transformadas, complejizan esta necesa-

ria tarea de investigación del inédito procesode la revolución bolivariana. Como dice Mo-nedero (2011), en política, “todos los concep-tos están en disputa”, más aún en tiempos detransformación como es el caso venezolano.

1. La descentralización de losnoventa: Reproducción territorialde viejas relaciones de poder

En el marco de una institucionalidadmuy precaria sobre la participación ciudadanaen la Constitución de 1961 (Mendoza, citadopor Ochoa et al. 2000), la democracia repre-sentativa promueve las Asociaciones de Veci-nos, pautadas en la Ley del Régimen Munici-pal (CRV, 1978), con lo que de alguna manerase “formalizan las Juntas promejoras de losbarrios, las juntas comunales y las asociacio-nes de vecinos que de hecho existían, muchaspenetradas por los partidos políticos” (Ochoaet al. 2000: 295).

En materia de desconcentración, se ha-bían creado para promover el desarrollo re-gional, las Corporaciones de Desarrollo Re-gional a fines de los sesenta, dependientes delgobierno nacional, algunas de las cuales in-corporan un sistema de participación corpora-tivo siguiendo la práctica de participación delgobierno nacional articulada al Pacto de Pun-to Fijo (Ochoa et al. 1996), y así forman partede los directorios de estas instituciones, la or-ganización de los empresarios y de los trabaja-dores, esquema que excluye la participaciónde los ciudadanos.

En este contexto y en el de la incorpora-ción de la descentralización político-territo-rial como un aspecto clave de la reforma neo-liberal del Estado, a fines de los ochenta se im-pulsa un modelo de descentralización que selevantó teniendo como argumento la necesi-dad de profundizar la democracia y contribuir

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a la eficiencia de la administración pública.En el marco de este discurso: 1) Se aprobó laley de descentralización (CRV, 1989a), queidentifica a las gobernaciones de los Estadosregionales (Nivel intermedio entre el nacio-nal y el local) como receptoras de competen-cias que hasta entonces eran propias de go-bierno nacional, 2) Se aprobó la ley de Elec-ción directa y remoción de los Gobernadores(CRV, 1989b), según la cual la escogencia delos gobernadores deja de ser potestad del go-bierno nacional y pasa a tener lugar a través dela elección directa y secreta de los ciudadanosde cada Estado y 3) Se produce una reforma ala Ley del Régimen Municipal (CRV, 1989c)cuyos cambios más relevantes son, por unaparte la incorporación de la figura del Alcaldey su elección por voto directo y por la otra seincorporan las parroquias para descentralizarla administración municipal y las Juntas Pa-rroquiales como gobierno de éstas.

Con estas políticas la posibilidad departicipación, más allá de la elección de losgobernantes, es limitada formalmente. El artí-culo 25 de la Ley de Descentralización esta-blece que en cada Entidad Federal se debecrear un Comité de Planificación y Coordina-ción, donde podrán participar varios sectoresentre ellos las comunidades, de modo quequeda a criterio de los Gobernadores la incor-poración de los ciudadanos al proceso de deci-siones” (Ochoa et al. 2007:97). En la práctica,excepcionalmente se convocó a la participa-ción de las comunidades en la planificación delas gobernaciones.

Para avanzar en el modelo de descen-tralización de los noventa, en el contexto deagudización de problemas sociales del país,críticas a la democracia y de un intento de gol-pe de Estado, se aprueban dos instrumentoslegales que buscan fortalecer el modelo dedescentralización neoliberal que se presenta

como tributario a la profundización democrá-tica: 1) En 1993 el Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (FIDES) (CRV,1993), con recursos provenientes fundamen-talmente del Impuesto al Valor Agregado(IVA) y fuentes de financiamiento externopara apoyar en la dotación de infraestructura,de competencias transferidas del poder cen-tral y financiamiento a la asistencia técnicapara la modernización del proceso de descen-tralización en especial suministrado por losorganismos multilaterales (Fuenmayor yOchoa, 2003) y 2) La Ley de AsignacionesEconómicas Especiales (LAEE) (CRV,1996), según la cual se asignarán a los Estadosrecursos derivados de regalías y tributos de loshidrocarburos con los siguientes criterios: Un70% de los recursos con este destino para losEstados en cuyo territorio se encuentren hi-drocarburos y un 30% para el resto de los Es-tados, cuestión que contribuye a incrementarlas disparidades territoriales.

A fines de los noventa, 10 años despuésde haberse aprobado la ley para la descentrali-zación, se había avanzado en la transferencia alas gobernaciones, de competencias concu-rrentes y exclusivas en diversas materias, perola participación de los ciudadanos ha sido casiinexistente. Este modelo de descentralizaciónfavoreció el crecimiento de las Organizacio-nes no Gubernamentales y la privatización delos servicios transferidos a las gobernaciones,lo que le da la razón a De Mattos (1990: 176),para quien la descentralización “respondeprincipalmente a las necesidades planteadaspor la reestructuración capitalista”. Adicio-nalmente se intensificaron los desequilibriosterritoriales debido a que la asignación de re-cursos favoreció a los Estados productores dehidrocarburos. A esto se agrega que se produ-jo una fragmentación del aparato estatal, hastael punto que derechos como la gratuidad de la

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salud, estaban siendo violados por algunas go-bernaciones a través de diversas estrategias.La fragmentación del Estado, que a juicio deHolloway (1982) es un problema inherente alEstado capitalista, fue el argumento utilizadopor el gobierno nacional en el año 2007 cuan-do reasumió competencias que había transfe-rido a las gobernaciones, concretamente, laadministración de los aeropuertos, puentes ypuertos, que se encontraba desarticulada delas políticas nacionales con impacto impor-tante en cuestiones estratégicas para el país.

En definitiva estuvimos en presenciade un modelo de descentralización que no mo-dificó la estructura de poder, hubo una des-centralización territorial conservando y repro-duciendo el poder los viejos sujetos y los espa-cios hegemónicos, con visibilidad principalde las Gobernaciones.

2. Participación comunitaria yequilibrio regional en el nuevomarco constitucional: Claves paraun nuevo modelo dedescentralización

En 1999 se inicia una nueva etapa en lavida republicana de Venezuela, se aprueba laCRBV, a través de un referendo, sentando lasbases de un modelo contrahegemónico al ca-pitalismo en cuyo marco se diseñan y aprue-ban numerosas leyes dirigidas a adaptar elmarco legal a la nueva constitución.

Lo que define a la CRBV es una nuevageometría del poder que se expresa en la cons-trucción de nuevas relaciones políticas mani-fiestas en la participación de las comunidadesy la búsqueda de equilibrio regional, cuestio-nes que marcan profunda distancia con el mo-delo de descentralización de los noventa yapuntalan a la conformación de un paradigmaalternativo. La nueva Geometría del poder es

un concepto creado en 2005 por Massey(2008), para dar cuenta de la existencia de re-laciones de poder en la geografía.

Son numerosos los artículos de laCRBV que plantean el tema de la participa-ción, algunos son clave, así tenemos que el ar-tículo 62 (ANC, 1999), deja claro el derechoque tienen los ciudadanos a participar en losdistintos procesos de la gestión pública cuan-do señala que “La participación del pueblo enla formación, ejecución y control de la gestiónpública es el medio necesario para lograr elprotagonismo que garantice su completo de-sarrollo, tanto individual como colectivo. Esobligación del Estado y deber de la sociedadfacilitar la generación de las condiciones másfavorables para su práctica”. El artículo 70identifica los medios de participación, entreéstos la Asamblea de Ciudadanos cuyas deci-siones son de carácter vinculante. El derecho aparticipar en los distintos procesos de gestióny el carácter vinculante de las decisiones enAsambleas de ciudadanos da cuenta de laexistencia de una dimensión, como señalaMassey (2008:32), que define una nueva geo-metría del poder.

La participación de las comunidadesorganizadas en los niveles subnacionales degobierno, queda plasmada en el artículo 184(ANC, 1999); según éste “La ley creará meca-nismos abiertos y flexibles para que los Esta-dos y los Municipios descentralicen y trans-fieran a las comunidades y grupos vecinalesorganizados, los servicios que estos gestionenprevia demostración de su capacidad paraprestarlos”. El mismo artículo identifica nu-merosos sectores en los que se deben transfe-rir servicios a las comunidades, es decir no setrata de participación ciudadana, sino de parti-cipación de las comunidades y grupos organi-zados, muy diferente a la participación ciuda-dana que promueve la llamada Nueva Gestión

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Pública (NGP), articulada a las tesis neolibera-les. Tal como dice Matos (2011), como aspectoinnovador de la CRBV se incorporan “las orga-nizaciones comunitarias como nuevos sujetosde transferencias de competencias”

Esta precisión de la CRBV respecto ala participación en los niveles subnacionalesde gobierno ha sido utilizado por los sectoresque defienden el modelo de descentralizaciónde los noventa, para cuestionar la transferen-cia de competencias a las organizaciones co-munitarias que consideran anticonstitucional,por cuanto la transferencia debe darse a los ni-veles subnacionales de gobierno.

La búsqueda de equilibrio territorial,que es el otro elemento que hemos identificadocomo tributario de una nueva geometría del po-der, queda establecida en el artículo 185 de laconstitución como una responsabilidad delConsejo Federal de Gobierno (CFG). Adicio-nalmente según el mismo artículo 185 de laCRBV “Del Consejo Federal de Gobierno de-penderá el Fondo de Compensación Interterri-torial destinado al financiamiento de inversio-nes públicas para promover el desarrollo equi-librado de las regiones… El Consejo Federalde Gobierno con base en los desequilibrios re-gionales, discutirá y aprobará anualmente losrecursos que se destinarán al Fondo de Com-pensación Interterritorial…”, con esto quedaclaro que se plasman en la constitución las ba-ses de un modelo de descentralización políticoterritorial que apunta a la transferencia de com-petencias a un nuevo sujeto: Las comunidadesorganizadas y a la búsqueda de equilibrios te-rritoriales, en oposición al viejo modelo con-centrador de poder político y territorialmente.

En definitiva en el nuevo marco consti-tucional estamos en presencia de un nuevomodelo de descentralización que garantizatransferencia de recursos a las comunidadesorganizadas y el desarrollo territorial equili-

brado, tributando a la construcción de unanueva geometría del poder.

3. Los Consejos Comunales:Sujetos claves en el nuevo modelode descentralización

Paralelo a la creación de condicionesconstitucionales para un nuevo modelo de des-centralización el gobierno nacional y algunosgobiernos locales promueven la organizacióncomunitaria y la participación en algunos ser-vicios públicos, especial mención merece elimpulso desde los inicios de la revolución boli-variana, a las mesas técnicas de agua, las mesastécnicas de energía y los comité de tierra urba-na a través de los cuales las comunidades orga-nizadas elaboran diagnósticos y formulan pro-puestas de solución a sus problemas.

El tema de la participación va ganandoespacio formalmente, se incorpora en muchasde las 49 leyes aprobadas en 2001 buscandoadaptar el marco institucional a la CRBV ymarca un salto con la aprobación de la Ley delos Consejos Locales de Planificación Pública(CLPP) (AN, 2002). Esta ley “promueve laparticipación ciudadana organizada sin exclu-sión, además que se trata de una participacióncon capacidad para decidir y da cuenta de unmandato en materia de participación para seractivado a lo largo y ancho del país a nivel lo-cal… y no estadal como se previó en la leyaprobada a fines de los ochenta” (Ochoa,2010a:688). La ley de los CLPP incorpora lafigura de los Consejos Parroquiales y Comu-nales, esto constituyó el punto de partida en laconformación de los Consejos Comunales,fue cuestionada por los alcaldes de oposicióny del gobierno, utilizando diversos argumen-tos legales que ocultan el rechazo a un instru-mento que disminuye su poder a favor de lascomunidades organizadas.

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En el contexto de dificultades para laparticipación de los Consejos Comunales enlos Consejos Locales de Planificación Públi-ca, de un proceso electoral en el que Chávezlanza la idea del socialismo y en el marco deun debate por las comunidades, éstas presio-nan para que se reforme la Ley de los CLPP ose apruebe una ley para apoyar a los consejoscomunales, producto de lo cual se aprueba laLey de los Consejos Comunales (AN, 2006),con el propósito de “crear, desarrollar, regularla conformación, integración, organización yfuncionamiento de los consejos comunales ysu relación con los órganos del Estado, para laformulación, ejecución, control y evaluaciónde las políticas públicas”, se trata a nuestrojuicio de una política que promueve la transfe-rencia de competencias a las comunidades or-ganizadas, su participación en la gestión pú-blica en sus distintos niveles de gobierno, entodo el territorio nacional, a partir de la defini-ción de espacios donde deciden su destino através de la Asamblea de ciudadanos, máximainstancia de decisión de los consejos comuna-les. Significa un salto en la definición de polí-ticas para promover la democracia participati-va, al lado de la democracia representativa, esun avance en la construcción de la nueva geo-metría del poder, presente en la CRBV.

Se incorpora en la referida ley como unafunción de los Consejos Comunales “Promo-ver la solicitud de transferencias de servicios,participación en los procesos económicos, ges-tión de empresas públicas y recuperación deempresas paralizadas mediante mecanismosautogestionarios y cogestionarios”, avanzandoen la creación de condiciones institucionalespara la transferencia de competencias a las re-feridas organizaciones comunitarias.

Es una política que ha sido atacada es-pecialmente por quienes defienden el modelode descentralización de los noventa que des-

cansa en los gobiernos subnacionales, localesy regionales (Alcaldías y Gobernaciones), ex-cluyendo a las comunidades. En esta línea decrítica a los consejos comunales en el marcode una nueva geometría del poder, ha dichoAguiar (2007), conocido opositor del gobier-no bolivariano, que “El avance hacia una nue-va geometría del poder y la consiguiente orga-nización del poder comunal… serán el canda-do que finalmente cierre las puertas de la li-bertad en Venezuela”, agrega, “Las asam-bleas del Poder Popular establecidas en ba-rrios, pueblos y ciudades desfiguraron su geo-grafía política fundacional – hecha a partir delmunicipio y de su función mediadora ante elpoder- sin que derivasen aquellos en instru-mentos de la gente y para que la gente piense,actúe y se realice en libertad”. Es común eldiscurso opositor que se aferra a la organiza-ción político territorial centrada en el munici-pio, con el único argumento de la tradición,mostrando una posición conservadora nega-dora de cambios, sino que evidencia resisten-cia a transformaciones en la estructura de po-der donde se avance en el “empoderamiento”de los sectores marginados históricamente.Señalan que de lo que se trata con esta nuevageometría del poder en Venezuela es de seguirel modelo cubano.

Al lado de las críticas permanentes a lapromoción de la organización social en losconsejos comunales, se “ha producido unagran movilización de los ciudadanos en tornoa la instauración de estas organizaciones”(Ochoa, 2010b:167). Al día de hoy existen se-gún información oficial (MPPCyMS, 2014),36.953 consejos comunales en el país.

Además de las críticas al gobierno porla promoción de estas organizaciones del po-der popular, existe un señalamiento perma-nente sobre ineficiencia de los recursos asig-nados, sin negar que estas organizaciones no

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escapan a la cultura del aprovechamiento fácilde los recursos de la renta petrolera que hasido histórico en el país especialmente por lossectores económicos, es importante destacarque también ha sido reconocida la existenciade experiencias que han demostrado que lascomunidades tienen capacidad de gestión,además de su contribución a la construccióndel poder popular. Según Paredes (2009)“Existen en Venezuela innumerables expe-riencias exitosas, las cuales han sido y sondignas de modelar: viviendas dignas, bonitas,cómodas, seguras, higiénicas, tal como lo es-tablece nuestra Carta Magna en su artículo 82;puentes, carreteras, vías de penetración, esca-leras, cunetas, brocales, caminerías bien he-chas y con racionalidad en el gasto; canchasdeportivas, casas comunales, placitas, par-ques, lindos y lindas de emular; en definitivaConsejos Comunales, bien integrados, com-penetrados, articulados en función del interéscolectivo, dignos de modelar y de ser tomadoscomo ejemplos para modelarlos”.

En 2009 se aprueba la Ley Orgánica delos Consejos Comunales (AN, 2009), que dapreferencia a los consejos comunales en latransferencia de los servicios públicos, que-dando más clara la incorporación de los con-sejos comunales como sujetos de transferen-cia de competencias.

4. La promoción de las Comunas:Avanzando hacia el nuevo modelode descentralización

Las Comunas son una propuesta delPresidente Chávez, a la cual dedica su primerprograma de Televisión denominado ALÓTEÓRICO (Chávez, 2009), cuando planteaintensamente el tema con toda su compleji-dad, sus antecedentes indígenas y entre otrascuestiones, como base territorial que debe ser

construida para lo que requiere la participa-ción de toda la sociedad y de todas las instan-cias del gobierno. En este programa inició unproceso de promoción de las comunas, comoespacios de construcción del poder popular yde la economía comunal.

En el marco de impulso del proyectosocialista1, plasmado en el Proyecto NacionalSimón Bolívar: I Plan Socialista de DesarrolloEconómico y Social de la Nación 2007-2013(Presidencia de la República, 2007), se aprue-ban en 2010 las llamadas leyes del Poder Po-pular2. En estas leyes, como dice Lanz (2011)“existen formulaciones político-ideológicasque plantean transformaciones profundas, es-pecíficamente en los siguientes ámbitos: 1. Ladefinición del carácter socialista de los cam-bios, 2. La formulación del Estado Comunal ysu concreción en las comunas, 3.La caracteri-zación del poder popular, materializado tam-bién en espacios específicos, 4. La postula-ción de principios de autogestión y cogestióncomo parte integral del poder popular y 5. Laimplementación de la planificación participa-tiva y la contraloría social”.

En la Ley Orgánica del Poder Popular(AN, 2010a) y la Ley Orgánica de las Comu-nas (AN, 2010b), se definen las comunascomo el “espacio socialista que como enti-dad local es definida por la integración decomunidades vecinas con una memoria his-tórica compartida, rasgos culturales, usos ycostumbres que se reconocen en el territorioque ocupan y en las actividades productivasque le sirven de sustento y sobre el cual ejer-cen los principios de soberanía y participa-ción protagónica como expresión del PoderPopular, en concordancia con un régimen deproducción social y el modelo de desarrolloendógeno y sustentable contemplado en elPlan de Desarrollo, Económico y Social dela Nación”.

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Prevé la Ley Orgánica de las Comunasen su artículo 32 (AN, 2010b), la planificaciónde este espacio del poder popular por un Con-sejo de Planificación Comunal, dándole con-creción a los planes nacionales y regionales ya los lineamientos del Consejo Federal de Go-bierno, considerando “los patrones de ocupa-ción del territorio, su cultura, historia, econo-mía y ámbito geográfico. Dicho plan se for-mulará y ejecutará, a partir de los resultadosde la aplicación del diagnóstico participativo,y de lo acordado en el mecanismo del presu-puesto participativo, contando para ello con laintervención planificada y coordinada de lascomunidades que conforman la Comuna”.Adicionalmente queda claro que las comunasson nuevos sujetos de descentralización cuan-do se establece en el artículo 64 que “La Repú-blica, los estados y municipios, de acuerdocon la ley que regula el proceso de transferen-cias y descentralización de competencias yatribuciones, transferirán a las comunas y alos sistemas de agregación que de éstas surjan,funciones de gestión, administración, controlde servicios y ejecución de obras, atribuidos aaquéllos por la Constitución de la República,en pro de mejorar la eficiencia y los resultadosen beneficio del colectivo”

Las comunas no están siendo promovi-das solo como un espacio para la participaciónpopular, sino también como un espacio para laconstrucción de la economía comunal, pro-movida por la Ley Orgánica del Sistema Eco-nómico Comunal (AN, 2010c), cuyo objetivoformal establecido en su primer artículo esfortalecer el Poder Popular “para la produc-ción, distribución, intercambio y consumo debienes y servicios, así como saberes y conoci-mientos, en pro de satisfacer las necesidadescolectivas y reinvertir socialmente el exce-dente, mediante una planificación estratégica,democrática y participativa”, según la misma

ley, las comunas constituyen un ámbito deaplicación del sistema económico comunal.Se trata de una política dirigida a fomentar enlos espacios del poder popular, la economíaproductiva en el marco del desarrollo endóge-no y el equilibrio territorial, como lo indica lareferida ley.

Asistimos así a la promoción de espa-cios del poder popular que van desplazandocomo instancias de transferencia de compe-tencias y recursos a los espacios tradicionalesvinculados a la descentralización de los no-venta, donde quedó ausente la participacióncomunitaria. Los nuevos espacios tributan a laconstrucción del poder popular, al equilibrioterritorial y a la economía comunal. A talesefectos el gobierno creó en 2009 el Ministeriodel Poder Popular para las Comunas, al cual sele realizaron cambios en 2010 y 2013 en elmarco de un proceso permanente de búsquedade construcción de un aparato público que tri-bute a las nuevas políticas del Estado, cues-tión que como ha dicho Therborn (1979) esuno de los procesos más difíciles de realizardebido a la autonomía que adquieren las insti-tuciones estatales distanciándose de las políti-cas públicas.

Las comunas al igual que los consejoscomunales han sido criticadas por sectoresque se oponen al gobierno bolivariano, unacrítica pone el acento en la ausencia del térmi-no en la nueva constitución por lo que seríaanti-constitucional. Si bien es cierto que el tér-mino Comuna no se registra en la constitu-ción, a nuestro juicio calificar a esta estrategiade organización social como anti-constitucio-nal es incorrecta, ya que en numerosos artícu-los de la carta magna se promueven la crea-ción de espacios para la participación comuni-taria que pueden ser receptores de recursos ycapacidades desde distintas instancias delaparato estatal.

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Al margen de la discusión sobre si setrata de espacios de la sociedad o parte del apa-rato estatal, son espacios donde los hombres ymujeres que los ocupan, debidamente organi-zados, tienen posibilidades de decidir sobrecuáles son sus problemas y sus necesidades ysobre los recursos disponibles de distintasfuentes públicas y privadas, pero además, en elmarco de un proceso de construcción de unmodelo de sociedad dirigido al bienestar, lajusticia y equidad. El destino por el cual traba-jamos es muy importante, como dice Meszáros(2008:250), “sin la identificación de la destina-ción general del viaje, junto con la dirección es-tratégica y la necesaria brújula adoptada paraalcanzarla, no puede haber esperanza de éxito”.

En el marco de la crítica permanente,las comunidades organizadas avanzan hacien-do realidad esta estrategia de organización te-rritorial, económica y política, promovida eimpulsada por el gobierno bolivariano desdedistintas instancias del aparato estatal comoestrategia de construcción de la igualdad polí-tica, económica y territorial que perfila cadavez más un modelo de descentralización decompetencias de los distintos niveles políticosterritoriales hacia distintas organizaciones dela comunidad, especialmente organizadas enconsejos comunales y comunas.

Un paso importante en la construccióndel nuevo modelo de descentralización tienelugar en junio de 2012 cuando se aprueba laley Orgánica para la Gestión de Competenciay otras atribuciones del poder popular (Presi-dencia de la República, 2012), cuyo objeto es“desarrollar los principios, normas, procedi-mientos y mecanismos de transferencia de lagestión y administración de servicios, activi-dades, bienes y recursos, del Poder PúblicoNacional y de las entidades político territoria-les al pueblo organizado”. Se incorpora entrelas finalidades de la ley “Fomentar la creación

de nuevos sujetos de transferencia comunal,tales como consejos comunales, comunas yotras formas de organización del poder popu-lar”. Se establece además que “Los mecanis-mos de transferencia deberán estar en plenacorrespondencia con el Plan de DesarrolloEconómico y Social de la Nación y con el for-talecimiento de las comunidades, detentado-ras de la soberanía originaria del Estado, parareivindicar al pueblo su poder para decidir ygestionar su mejor vivir, estableciendo la in-terdependencia y corresponsabilidad entre lasentidades político territoriales y el Pueblo So-berano”. Se trata de un instrumento legal paraavanzar en la definición de una política sobreel proceso de transferencia de competencias alas organizaciones del poder popular.

Esta ley se aprueba en el contexto de unproceso de elecciones, cuya oferta electoralChávez (2012) la denominó: II Plan Socialis-ta, donde se plantea “Garantizar la transferen-cia de competencias en torno a la gestión y ad-ministración de lo público desde las instanciasinstitucionales, regionales y locales hacia lascomunidades organizadas, organizaciones debase y demás instancias del poder popular,como línea estratégica de restitución plena delpoder al pueblo soberano”.

Hasta el día de hoy se encuentran enproceso de construcción por las comunidades,1.226 comunas (MPPCyMS, 2014) con dis-tintos niveles de desarrollo, ubicadas en todoslos estados del país. En el Plan Patria, ofertaelectoral de Chávez en 2012, convertido hoyen el Plan Nacional 2013-2019 por ley, se esti-ma que alrededor del 68% de los venezolanosviviremos en 2.019 en comunas, las cualesforman parte de “un sub-sistema de Comunas,Distritos Motores de Desarrollo y Ejes de De-sarrollo Territorial en consonancia con las po-tencialidades territoriales y acervo cultural delos habitantes de cada localidad”.

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El Gobierno de Nicolás Maduro tam-bién reforma la Ley Orgánica de 2012 de Ges-tión de Competencias y otras atribuciones delPoder Popular. Con esta reforma se modificanonce artículos y el título de la ley, reforma quepor razones de tiempo no analizamos en estemomento, no obstante una rápida mirada alcambio del título: “Ley Orgánica de Transfe-rencia al Poder Popular de la Gestión y Admi-nistración Comunitaria de Servicios, Bienes yotras atribuciones” nos deja ver el interés ensuprimir el concepto de competencias al pasarde “Gestión de competencias” al término“Gestión…de servicios…”, cuestión que ade-más ha sido acompañada con la incorporaciónen la reforma a la ley, del término “transferen-cia de servicios” en sustitución del término“transferencia de competencias”, es decir losórganos del poder popular no tienen compe-tencias, sino que se les transfiere gestión, através de un proceso de descentralización, tér-mino que no se registra en la ley de 2012 peroque se incorpora en la de 2014. El otro aspectorelevante de esta reforma que podemos seña-lar, es la precisión de los sujetos de transferen-cia, entre éstos las comunas y las empresas depropiedad social directas o indirectas que hanvenido siendo promovidas por el gobierno, enel marco de transformaciones a la economíasocial. Estas reflexiones sobre los cambiosque se producen en la política de descentrali-zación con la reforma a la ley en 2014, debentomarse solo como hipótesis que deben ser es-tudiadas detenidamente.

En síntesis, desde 2009 las comunasconstituyen un nuevo sujeto de transferencia decompetencias que ha venido siendo promovidoa través de diversos instrumentos legales, bajola mirada desconfiada de la oposición por laposible sustitución de las instancias subnacio-nales de gobierno tradicionales con las comu-nas, no obstante las últimas decisiones revelan

que se prevé transferencia de gestión de servi-cios y no de competencias, éstas se manten-drían en los niveles políticos tradicionales degobierno, en todo caso es un tema que es nece-sario profundizar a la luz de las luchas entre elviejo y el nuevo modelo de descentralización.

5. Nuevas instituciones para elnuevo modelo de descentralización:El CFG y el FDT

La CRBV (ANC, 1999) incorpora ensu artículo 185 la nueva institución que coor-dinará y planificará lo referente a la descentra-lización: El Consejo Federal de Gobierno(CFG), definido como “el órgano encargadode la planificación y coordinación de políticasy acciones para el desarrollo del proceso dedescentralización y transferencia de compe-tencias del Poder Nacional a los Estados yMunicipios”, órgano en el que participarán,ministros, gobernadores, representantes delos alcaldes y representantes de la sociedad or-ganizada. Se trata de una instancia que reúne atodos los gobernantes regionales y representa-ciones locales y del poder popular, espaciodonde se definen de modo participativo lasgrandes políticas que han de orientar la ges-tión de los gobiernos subnacionales, contribu-yendo así a la integración de la gestión públicafragmentada con base en la ley de descentrali-zación favoreciendo el distanciamiento delproceso de transformación, en particular elavance hacia una nueva geometría del poder.

El mismo artículo 185 de la constitu-ción establece que del CFG dependerá el Fon-do de Compensación Interterritorial, “desti-nado al financiamiento de inversiones públi-cas para promover el desarrollo equilibradode las regiones, la cooperación y complemen-tación de las políticas e iniciativas de desarro-llo de las distintas entidades públicas territo-

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riales y a apoyar especialmente la dotación deobras y servicios esenciales en las regiones ycomunidades de menor desarrollo relativo. ElConsejo Federal de Gobierno, con base en losdesequilibrios regionales, discutirá y aproba-rá anualmente los recursos que se destinaránal Fondo de Compensación Interterritorial ylas áreas de inversión prioritaria a las cuales seaplicarán dichos recursos”. Con la creacióndel Fondo de Compensación Interterritorial seliquidan los dos fondos que financiaban ladescentralización: El FIDES y la LAEE.

La ley que regula al Consejo Federal deGobierno (AN, 2010d), perfila más claramen-te los rasgos que está asumiendo la descentra-lización. En primer lugar define como una res-ponsabilidad de este Consejo, establecer loslineamientos que “se aplican a los procesos detransferencia de las competencias y atribucio-nes de las entidades territoriales, hacia las or-ganizaciones del Poder Popular”. La transfe-rencia de competencias ya no es simplementela transferencia del gobierno nacional a lossubnacionales como quedó establecido en ladescentralización de los noventa, sino que es,según el Reglamento de la ley del CFG, unproceso mediante el cual las entidades territo-riales transfieren competencias a las comuni-dades organizadas. En segundo lugar ademásde la transferencia de recursos directamente alas comunidades organizadas, sin la media-ción de los gobiernos subnacionales, el CFGbusca el desarrollo equilibrado del territorio,que además de promover las comunas, impul-sa los Distritos Motores de Desarrollo, defini-dos según el reglamento del CFG (CFG,2010) como unidades territoriales que inte-gran ventajas comparativas de diferentes ám-bitos geográficos, para el desarrollo endóge-no, fortalecimiento del poder popular en un te-rritorio limitado del territorio nacional. Se tra-

ta de una estrategia dirigida al aprovecha-miento de las potencialidades en el proceso dedesarrollo territorial equilibrado.

A lo anterior es necesario agregar queel reglamento del CFG (CFG, 2010), define ladescentralización como “Política estratégicapara la restitución plena del poder al PuebloSoberano, mediante la transferencia paulatinade competencias y servicios desde las institu-ciones nacionales, regionales y locales hacialas comunidades organizadas y otras organi-zaciones de base del Poder Popular, dirigidasa fomentar la participación popular, alcanzarla democracia auténtica restituyendo las capa-cidades de gobierno al pueblo, instalandoprácticas eficientes y eficaces en la distribu-ción de los recursos financieros e impulsar eldesarrollo complementario y equilibrado delas regiones del país”. Define además la trans-ferencia de competencias como el “Procesomediante el cual las entidades territoriales res-tituyen al Pueblo Soberano, a través de las co-munidades organizadas y las organizacionesde base del poder popular, las competencias.”

Finalmente es importante señalar que“El ámbito territorial del Consejo Federal in-cluye todo el territorio Nacional, marítimo yterrestre, y se rige con carácter vinculante, porlos lineamientos contenidos en el Plan de De-sarrollo Económico y Social de la Nación,particularmente el relativo a la nueva geopolí-tica nacional y el desarrollo territorial descon-centrado considerando para ello los cinco EjesEstratégicos de Desarrollo establecidos en elmismo: Eje Norte-Costero, Eje Apure-Orino-co, Eje Occidental, Eje Oriental y el Eje NorteLlanero, éste último como canal de integra-ción interregional”, se trata por lo tanto unainstitución articulada a los planes nacionalesbuscando la necesaria integración que deman-da la construcción de un proyecto alternativo.

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6. Conclusiones

Asistimos desde 1999, en el marco dela promoción de una nueva geometría del po-der, a la conformación de un modelo de des-centralización contrahegemónico al que seaprobó y se llevó adelante en los años noven-ta, en el contexto de promoción del Estadoneoliberal. Pasamos de un modelo centrado enla transferencia de competencias a las gober-naciones, que constituyó una oportunidadpara el avance del Estado neoliberal, a otrodonde los sujetos receptores de competenciasson las comunidades organizadas, en especiallos consejos comunales, pero además se avan-za en una nueva organización del territorio,con equilibrio, el desarrollo de la economíasocial e impulso al desarrollo endógeno, te-niendo como espacio clave a las comunas, lascuales se encuentran en proceso de construc-ción por las organizaciones comunitarias, allado de otras formas de organización territo-rial llamadas distritos motores de desarrollo yejes de desarrollo territorial.

Se trata de un modelo en proceso deconstrucción y con profundos obstáculos en suavance, entre éstos: 1) Existencia de un aparatoestatal con gran resistencia a la transformación,en el cual se encuentran instaladas las viejasprácticas populistas y tecnocráticas, 2) Obstá-culos de los sectores que se oponen al proyectode transformación y entre otros, 3) Obstáculosen las comunidades que no escapan a las viejasprácticas de hacer política instaladas a lo largode la democracia representativa.

No obstante, se ha avanzado profunda-mente en la construcción del nuevo modelo enla práctica, hoy grandes sectores de la socie-dad han asumido como un derecho, la gestiónde los recursos del Estado en función de susnecesidades, quedando atrás, los tiempos enque estos grandes sectores de la sociedad asu-

mían los recursos provenientes del Estadocomo dádivas y no como derechos, procesoque permite avanzar en la construcción de unmodelo de descentralización para el bienestary la justicia social.

Notas

1. El gobierno promueve una reforma constitu-cional en 2007, que no es aprobada, en la cualse incorpora la construcción del socialismocomo propósito de soberanía.

2. Ley Orgánica del Poder Popular, Ley Orgánicade las Comunas, Ley Orgánica del SistemaEconómico Comunal, Ley Orgánica de Plani-ficación Pública y Popular y la Ley Orgánicade Contraloría Social.

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