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PLAN DIRECTOR DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO 2010-2013Panorámica de las prácticas y tendencias actuales de la cooperación descentralizada pública. Jean-Pierre MALÉ, Director ejecutivo del Observartorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL.

PANORÁMICA DE LAS PRÁCTICAS Y TENDENCIAS ACTUALES DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA PÚBLICA

Jean-Pierre MALÉ1

Director ejecutivo del Observartoriode la Cooperación Descentralizada UE-AL

Resumen Partiendo de una visión general de las experiencias y prácticas ya recogidas y analizadas por el Observatorio, este artículo intenta, en una primera parte, identificar -de manera indicativa y necesariamente esquemática- algunos ejes vertebra-dores o perspectivas principales que orientan la cooperación entre las administraciones locales europeas y latinoamericanas.

En una segunda parte, se procura apuntar, para cada uno de estos ejes, cuáles son las principales formas o modalidades de cooperación y su posible impacto y describir la evolución que se percibe a partir de cada “modelo” de cooperación y los puentes que se establecen entre ellos para que un gobierno local pueda ir transformando y mejorando su cooperación

Palabras claves: Cooperación descentralizada, Modelos de Cooperación, Unión Europea, América Latina, Cooperación al Desarrollo.

1. Introducción

El presente artículo es una revisión y ampliación del documento titulado “La cooperación descentralizada: modelos en evo-lución para un mejor impacto”, del mismo autor, elaborado en el marco de la preparación de la II Conferencia Anual del Obser-vatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL, celebrada en Guatemala en mayo de 2007. Se nutre del trabajo de estudio y reflexión sobre el fenómeno de la cooperación descentralizada que el Observatorio ha desarrollado a lo largo de sus tres primeros años de vida, gracias a sus antenas de Barcelona y Montevideo y a los expertos/as y colaboradores que han participado activa-mente en sus tareas de formación, investigación debate y difusión.

Cabe recordar que el Observatorio se interesa esencialmente por la cooperación descentralizada (CD) entre administraciones públicas y, de manera muy especial, por la que pone en relación de manera directa a las instituciones públicas municipales y regionales de ambos continentes, que llamaremos “cooperación descentralizada pública” (CDP) de aquí en adelante. Conocer, describir y difundir esta cooperación es uno de los mayores retos del Observatorio y el presente artículo se inscribe, precisamen-te, en este marco.

Como se sabe, la CDP es un fenómeno emergente que tiene rasgos singulares, tanto por el tipo de actores que intervienen como por el modo de cooperación que pueden establecer entre ellos. La especificidad y valor añadido de esta cooperación pro-vienen de que la CDP pone en relación actores autónomos, políticamente independientes, técnicamente competentes en temas de gestión local y políticas urbanas y garantes o responsables de la cohesión social y del desarrollo de su sociedad local.

Se trata realmente de “gobiernos” locales o regionales, que pueden comprometerse en las acciones, tanto desde el punto de vista de su financiación como de su ejecución. Estas administraciones locales, haciendo uso de su autonomía, crean o adoptan ciertas maneras de cooperar basadas en estrategias y decisiones propias y que son a menudo originales e innovadoras.

A partir de estas premisas, se entiende que el mundo de la CDP se presente como un universo complejo y multiforme, ya que la relación que se establece entre dos actores depende principalmente de la voluntad e interés de cada uno de ellos, lo que gene-ra, lógicamente, un amplio abanico de casos y modalidades específicas que responden a situaciones y motivaciones particulares.

1 Director Ejecutivo del Observatorio de la Cooperación descentralizada UE-AL ([email protected])


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Asimismo, el hecho de reconocer que se ha de estudiar la CDP caso por caso para dar cuenta de toda su diversidad, no impide intentar al mismo tiempo identificar y caracterizar sus manifestaciones más frecuentes, para avanzar hacia una mejor compren-sión del fenómeno y de sus potencialidades.

En efecto, la reiteración frecuente de ciertas prácticas entre los gobiernos locales permite hablar de “modelos” de CD, en-tendiendo que la palabra modelos no se utiliza aquí en un sentido normativo (“modelos a imitar”) sino desde un punto de vista descriptivo (los principales “tipos” que existen).

Este esfuerzo de identificación de modelos o prácticas-tipo se ha de contemplar siempre desde una perspectiva muy dinámica y evolutiva. Las relaciones entre gobiernos locales (GL) pueden evolucionar y suelen transformarse a lo largo del tiempo. De aquí el interés de estudiar tanto las características iniciales de cada uno de estos modelos de cooperación como sus tendencias y posibilidades de evolución y maduración.

Finalmente, en la tercera parte, se pretende ofrecer en conclusión algunos elementos sobre valorativos y apuntar algunas tendencias de evolución, para poner de relieve cuáles pueden ser las líneas directrices para un fortalecimiento cuantitativo y cualitativo de la CDP.

2. ¿En qué cooperan los GL? Los ejes vertebradores de la CDP actual

El estudio de una muestra significativa (dentro de las cerca de 1200 relaciones bilaterales entre gobiernos locales y regionales que han sido detectadas por el Observatorio hasta la fecha) pone de manifiesto que dichas relaciones se pueden agrupar alre-dedor de ciertos “polos” o “ejes” que dan contenido concreto a las intervenciones de CDP. Los 5 ejes principales que aparecen son los siguientes:

A. la ayuda humanitaria y de carácter asistencial, B. el apoyo a las diversas políticas públicas locales y el fortalecimiento institucional, C. el desarrollo económico y la promoción de actividades en un territorio, D. la presión política para modificar las condiciones generales de ejercicio del poder local, y E. el cambio cultural y la relación con la ciudadanía.

Se podrían entender en cierta manera como ejes “temáticos”, pero esta tipología va más allá ya que, a cada uno de estos ejes, se puede asociar una cierta visión, una cierta filosofía y, en definitiva, una cierta práctica de la cooperación. De aquí el interés de tomar dichos ejes como puntos de partida o referentes iniciales de nuestra reflexión e intentar, a partir de ellos, construir una especie de “mapa” descriptivo de las principales prácticas existentes.

Antes de ir más lejos, conviene precisar que los ejes que se mencionan no son ni excluyentes ni rígidos. En las acciones de CDP dichos ejes pueden solaparse o completarse mutuamente y suele existir, como se verá, una gran fluidez y flexibilidad que hace que una institución pueda ir evolucionando y situándose de manera diferente en el tiempo, en función de la experiencia adquirida y del contexto concreto en el cual se enmarca.

Poner en evidencia esta capacidad de evolución y transformación nos parece especialmente relevante y constituye uno de los objetivos del artículo, con el propósito de ofrecer elementos útiles para que un GL, partiendo de una determinada situación, pueda ir mejorando, ampliando o diversificando su cooperación, inspirándose en las experiencias existentes.

3. ¿Cómo cooperan los GL? Formas, modalidades e impacto

Para intentar esbozar una panorámica general de la CDP entre la UE y AL, se intenta a continuación caracterizar más deta-lladamente cada uno de los ejes mencionados, señalar sus posibilidades de tener un impacto importante y apuntar la evolución posible en las formas y modalidades que se utilizan.

3.1 EJE A: Ayuda asistencial y humanitaria

En este primer eje, se pone énfasis en las situaciones de pobreza y emergencia y se busca esencialmente una inciden-cia directa, desde la cooperación, sobre las condiciones materiales de determinados grupos de población, considerados como vulnerables o marginados.

Presentación

La conjunción de ciertas demandas o motivaciones en los dos actores de la relación es lo que determina el tipo de relación que se establece entre ellos, al menos en un inicio. Si hay correspondencia entre las expectativas de uno y otro, se construye una relación que responde a esta situación y que tiene un referente o un horizonte común. Así, para que la lucha contra la pobreza y los aspectos asistenciales sean el referente central de la relación de CDP, hace falta que se dé una confluencia entre una cierta demanda del GL del sur (en este caso: obtener recursos externos para solucionar sus problemas sociales más apremiantes)


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y la actitud del GL del norte (concebir su acción de cooperación como ayuda y transferencia de recursos para luchar contra la pobreza).

Cuando se dan estas condiciones, la atención se focaliza en los flujos de ayuda y se puede decir que la relación se construye alrededor de un eje vertebrador que es la transferencia de recursos materiales.

Principales modalidades actuales

Para llevar a ejecución esta orientación hacia el apoyo material, diferentes modalidades se pueden utilizar y se constata en general una evolución que podemos apuntar indicativamente de la manera siguiente:

1. Se parte a menudo de una cooperación “indirecta”, vía ONGD. Estrictamente, esta manera de hacer cooperación no estaría incluida dentro de lo que llamamos CDP, ya que no garan-tiza el establecimiento de una relación directa entre las dos instituciones públicas. Sin embargo, se menciona aquí esta modalidad de cooperación porque está muy difundida en los municipios europeos que han iniciado su cooperación de acuerdo con la lógica tradicional de cooperación norte-sur y porque sigue teniendo un peso importante en ciertos países. En este caso, el GL del norte es un financiador de acciones de cooperación de carácter principalmente asistencial, que han sido propuestas y serán llevadas a cabo por ONGD. No necesita establecer una relación directa con el GL del sur, ni implicarse desde la institución municipal más que en términos financieros, utilizando muchas veces para ello la modalidad de convocatoria de proyectos de ONGD.

2. Una variante del modelo anterior -más interesante desde nuestro punto de vista por su contenido y su potencial de evo-lución positiva- se da cuando este modelo de cooperación centrado en la lucha contra la pobreza se hace mediante una cooperación directa en la cual las administraciones locales realizan proyectos de cooperación destinados también a paliar situaciones sociales puntuales, pero que, en este caso, promueven ellas mismas, pasando así de la situación de simples financiadores a la de agentes activos de la cooperación.

3. Cuando esta relación entre las dos instituciones se oficializa y se inscribe en el medio y largo plazo, puede canalizarse a través de un convenio de cooperación plurianual o de un hermanamiento. En ciertos países de América Central, por ejemplo, el hermanamiento es una figura muy frecuente a través de la cual se puede expresar la relación de cooperación directa. Muchos hermanamientos se centran así en la cobertura de las necesidades básicas de la población del sur, aun-que esta fórmula pueda servir también para otros tipos de cooperación, no focalizados en la lucha contra la pobreza2.

4. Dichos hermanamientos consiguen en ciertos casos movilizar alrededor de este eje de ayuda asistencial no solamente sus propias capacidades institucionales sino también los esfuerzos “solidarios” de diferentes agentes locales (escuelas, hospitales, empresas, universidades, etc.), con lo cual se potencia una relación más amplia, que se podría llamar: “de sociedad local a sociedad local”.

5. Finalmente, a veces, estos hermanamientos de ciudad a ciudad evolucionan hacia una especie de red de las ciudades europeas hermanadas con el municipio del sur o, al revés, hacia una red informal de ciudades del sur hermanadas con un mismo municipio europeo.

Incidencia y limitaciones de este tipo de cooperación

La incidencia de la CDP se busca, en todos estos casos, en la población pobre o vulnerable. En efecto, la justificación de esta transferencia es la situación material de determinados grupos de población (debido por ejemplo a la pobreza, los fenómenos de exclusión social o los desastres naturales) y se espera en general de la cooperación que incida o que se materialice en una mejora inmediata de las condiciones de vida de dichos grupos vulnerables

o situados por debajo de ciertos umbrales de bienestar. El contenido de las acciones suele incluir ayudas directas a la pobla-ción (agua, vivienda, salud, etc.), cobertura de ciertos servicios básicos, construcción o rehabilitación de infraestructuras sociales, pequeñas ayudas crediticias, etc.

El tipo de impacto que se busca es, por lo tanto, perfectamente definido. Sin embargo, la capacidad real de la CDP de tener una incidencia significativa frente a la pobreza a través de estas intervenciones destinadas directamente a las poblaciones-meta es algo discutible. Para estimar en efecto el posible impacto de este tipo de intervenciones, es necesario tener en cuenta que los recursos que los GL del norte pueden dedicar a la cooperación se encuentran rápidamente superados frente a las necesidades de los diferentes colectivos de población, que son de otra magnitud. Además, dichos gobiernos no pueden cubrir estas necesida-des de manera efectiva, con esquemas públicos de cobertura universal de las necesidades sociales y de manera sostenible. En consecuencia, sólo se pueden realizar acciones limitadas, de carácter paliativo o simbólico, que tienen a su vez un cierto riesgo de introducir desigualdades en la cobertura de los servicios sociales.

Observaciones

Este primer eje de cooperación descentralizada está bastante difundido en Europa porque es él que permite asociar más fácilmente la ciudadanía y las ONGD a la labor del gobierno local, teniendo en cuenta que la opinión pública suele ser muy de-

2 No abordaremos aquí la historia de los hermanamientos, muchos de los cuales se fundamentan en la solidaridad política, en particular en Nicaragua, Cuba, El Salvador, etc.


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seosa de ver resultados tangibles, aunque sean limitados y poco sostenibles. Además, tiene un carácter simbólico basado en la expresión de una solidaridad material que puede pretender materializar, en este caso, una relación de ciudadanía a ciudadanía.

Asimismo, este primer “modelo” de cooperación descentralizada pública no deja de suscitar muchos interrogantes y es objeto de debate entre los mismos GL que lo han puesto en práctica.

En efecto, en el caso de la cooperación indirecta vía ONGD, se procede de hecho a una substitución de la institución local por agentes privados. Los GL del Norte apoyan y potencian con dinero público estos actores en lugar de reforzar la institucionaliza-ción y mejorar la gobernabilidad local. Existe entonces una gran dificultad para garantizar la sostenibilidad de las acciones, en particular cuando el GL no está implicado ni comprometido.

En el caso de la cooperación directa que se focaliza hacia la obtención de recursos, la demanda que ciertos GL latinoame-ricanos dirigen a sus contrapartes europeas es legítima pero corresponde a veces, en nuestra opinión, a una cierta falta de experiencia en el campo de la cooperación. En efecto, en los primeros contactos que establecen con actores extranjeros, los GL latinoamericanos suelen expresar una demanda bastante indiferenciada, como si los gobiernos locales fueran una fuente más de ayuda al desarrollo, sin tener claro todavía lo que se puede esperar específicamente de la CDP, y sin distinguirla de la coopera-ción bilateral de los Estados o de la cooperación multilateral. Desde nuestro punto de vista, el defecto de esta posición es que, al pedir a los municipios del norte que cumplan una función de simples financiadores de acciones, se les pone en una posición que no responde a su especificidad y se desprecia el potencial específico y el valor añadido de la cooperación que pueden aportar.

Finalmente, respecto al tipo de relación que se establece, se puede mencionar que, cuando la preocupación central tiene que ver con la cooperación al desarrollo en su faceta más clásica, se genera una cooperación de contenido unidireccional, ya que el flujo de recursos es el elemento central de la relación y esto se puede verificar tanto para la cooperación indirecta vía ONGD como para la cooperación directa. En el mejor de los casos, se establece una relación directa entre los GL de Europa y AL, pero siempre sobre la base de un esquema asimétrico donante-receptor.

Perspectivas de evolución y mejora de la calidad

Dentro de las modalidades que se han mencionado, la de cooperación directa entre instituciones locales ofrece más perspec-tivas de evolución. Tiene la ventaja de poder, con el paso del tiempo, desembocar en otras formas de cooperación porque las dos instituciones están directamente implicadas y pueden revisar su enfoque inicial a la luz de los resultados, en función de la madurez y de la experiencia adquirida en este campo.

Cuando se experimentan las limitaciones indicadas, los actores implicados pueden hacer evolucionar su relación en tres direcciones:

• En primer lugar, hay una toma de conciencia progresiva de que es más importante reforzar la capacidad de la institución del Sur de elaborar y poner en ejecución sus propias políticas de lucha contra la pobreza y de cohesión social, que realizar directamente acciones puntuales desde los GL del norte.

• Por otro lado, se ve también que la lucha contra la pobreza, para ser real y sostenible, debe enfocarse sobre todo hacia el acceso al empleo, la creación de actividades y la mejora de las rentas, lo que implica a su vez potenciar y apoyar el desa-rrollo económico a escala local y territorial.

• En tercer lugar, este primero modelo de cooperación, que permite el contacto directo entre grupos y asociaciones del sur y del norte, puede generar un interés común para profundizar en el conocimiento e intercambio cultural y político, dando un peso creciente a estos aspectos respecto a los temas asistenciales que han sido muchas veces el punto de partida de la relación.

Se percibe así la posibilidad de que los actores, siguiendo una evolución bastante natural y lógica, se orienten progresivamen-te hacia el eje B (políticas públicas locales) o se inclinen más hacia los ejes D (desarrollo económico y territorial) o E (cambio cultural y relación con la ciudadanía).

3.2 EJE B: Apoyo a las Políticas Públicas locales y Fortalecimiento institucional

En este segundo eje, el énfasis se pone en el apoyo a las diferentes políticas públicas locales buscando una mayor incidencia sobre la población en general a través de dichas políticas- y también en el fortalecimiento integral de la institu-ción local, con una doble vertiente de mejora técnica y consolidación política.

Presentación

Superando la visión de asistencia inmediata a colectivos vulnerables, muchos GL toman conciencia de que la lucha contra la pobreza y el desarrollo integral a nivel local no dependen tanto de las acciones puntuales que se pueden impulsar directa-mente desde la cooperación, sino más bien y en primera instancia de las políticas públicas que el gobierno local es capaz de promover y ejecutar.


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En estas condiciones, el foco de la cooperación deja de ser la cobertura directa desde fuera de las necesidades sociales más apremiantes, para orientarse hacia la mejora y consolidación de las políticas públicas locales en cada uno de los sectores con-siderados -y, de manera destacada, en el campo social-. Se trata sobre todo de prestar apoyo al gobierno local para reforzar su capacidad en materia de provisión de los servicios públicos básicos (agua, vivienda, educación, salud, etc.) y, de manera más general, en el conjunto de sectores en los cuales el GL tiene competencia reconocida o interviene de hecho para responder a la presión y demanda de la población. La cooperación se presenta entonces como un medio que permite que el propio gobierno local se pueda enfrentar con los retos existentes de una manera más eficaz.

Un buen ejemplo de ello es el apoyo que la CDP puede prestar a la aplicación local de políticas de cohesión social. En efec-to, una política integral de cohesión social llevada a cabo por un gobierno local debe tender a asegurar la mayor accesibilidad posible de la población a los servicios sociales, el acceso al empleo, la no discriminación de las personas, un hábitat digno y no excluyente, la máxima seguridad humana posible, la consolidación de la ciudadanía y del sentimiento de pertenencia a una comunidad, etc. Esto puede declinarse mediante toda una serie de políticas públicas que van desde el urbanismo a la cultura, pasando evidentemente por los sectores sociales y por la promoción económica, lo cual abre un campo muy amplio de coope-ración posible entre GL.

Al principio, las intervenciones basadas en este eje se suelen centrar en un tema sectorial determinado (educación, juventud, género, medio ambiente, etc.). Después de un cierto tiempo, suelen ponerse en evidencia los condicionantes y las limitaciones de carácter más general que merman la eficacia de la política sectorial considerada. Así, por ejemplo, se pueden detectar defi-ciencias en los sistemas de información, la planificación estratégica, las modalidades de organización y gestión operativa de la institución local, los mecanismos de obtención de recursos, la capacitación del conjunto del personal o la capacidad del gobierno local de involucrar a los diferentes agentes locales. Se trata por lo tanto de aspectos transversales y estructurales que afectan a todas y cada una de las políticas locales concretas y que requieren una cooperación de otro nivel, superando las delimitaciones departamentales o sectoriales.

En este caso, la cooperación puede desplazarse poco a poco hacia el fortalecimiento institucional integral, que representa de alguna manera una profundización de la preocupación mencionada inicialmente de prestar apoyo a la institución local para la aplicación de determinadas políticas sectoriales.

Dicho fortalecimiento general de la institución local se puede concebir desde un punto de vista estrictamente técnico y organi-zativo (fortalecimiento de las capacidades de la administración local en materia de planificación estratégica, gestión por objetivos, gestión de recursos humanos, recaudación fiscal y hacienda local, etc.) y/o desde un punto de vista más estratégico y político (profundización de la democracia local, articulación con los diferentes actores económicos y sociales, formas de participación y concertación, transparencia y rendición de cuentas, etc.).

Además crece la convicción de que el objetivo central de la CDP ha de ser, para ambas partes, reforzarse mutuamente como instituciones de gobierno local, a través de esta relación y mediante ella, estableciendo lazos privilegiados y alianzas entre insti-tuciones locales afines.

El fortalecimiento mutuo aparece por tanto como necesario y, en ciertos casos, indispensable como: • garantía de continuidad y sostenibilidad de las acciones, • condición para la elaboración, gestión y evaluación de las políticas públicas locales, • requisito para la mejora de la calidad democrática y de la participación de los diferentes actores, y • expresión de la voluntad de crear y reforzar un espacio público local proyectado en una dimensión internacional mediante

acuerdos y alianzas entre gobiernos locales.


Las diferentes modalidades que se utilizan -dentro de este eje de apoyo a las políticas públicas locales y fortalecimiento institucional- se pueden resumir de la manera siguiente, empezando por las más inmediatas y progresando hacia formas más complejas y evolucionadas:

1. Relaciones bilaterales “verticales” centradas en el apoyo material a la institución del sur Muchas veces, al inicio de las relaciones entre ciudades del norte y del sur, el fortalecimiento de la institución del sur se limita a dotarla de materiales, equipamientos o edificios, es decir que se centra la atención, otra vez, en la transmisión de recursos materiales. Se ha hablado de una “cooperación-contenedor” porque se materializa en gran parte en el envío de ambulancias, camiones de basura, ordenadores, etc.

2. Relaciones bilaterales “verticales” centradas en la transmisión de conocimientos y técnicas del norte al sur Una vez superada la visión anterior, muchos GL del norte adoptan como eje de su acción la transmisión de know-how, considerando que la experiencia que tienen de la gestión de los problemas locales es transmisible a los socios del sur, en cada uno de los sectores considerados. Esta transmisión se realiza en general de institución a institución, entre adminis-traciones de nivel homólogo (ciudad a ciudad, región a región) pero se puede dar también a otro nivel, por ejemplo entre las asociaciones de municipios. Esta visión se concreta en forma de asistencia técnica, capacitación y/o asesoramiento, que el gobierno local del norte ofrece al del sur.

3. Relaciones bilaterales “horizontales” basadas en el intercambio y en la reciprocidad Las tendencias actuales, inspiradas en la lógica de proyección internacional de las ciudades, van más allá de la visión norte-sur de corte clásico. Se pueden citar


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casos en los cuales las dos instituciones expresan su voluntad de intercambio en un plano de igualdad y buscan de manera explícita una relación simétrica y de doble sentido, porque valoran que conduce a un enriquecimiento mutuo y una apertura sobre sistemas de organización y contextos culturales diferentes y permite un aprendizaje mutuo mucho más rico.

4. Estas relaciones más horizontales se pueden ampliar aún más cuando se enmarcan dentro de verdaderas redes de gobiernos locales, constituidas precisamente para favorecer el conocimiento, el intercambio de experiencias y, en ciertos casos, la realización de proyectos conjuntos. Se trata en este caso de redes temáticas dedicadas a cuestiones directa-mente vinculadas al campo de actividades y competencias de los gobiernos locales. Algunas redes de esta naturaleza se han creado y se mantienen de manera autónoma, sin aporte financiero de programas de ámbito nacional o multilateral, pero el ejemplo más destacado ha sido el de las 13 redes constituidas en el marco del Programa Urb-AL, que abarcaban temas sectoriales y de fortalecimiento institucional integral.

En todas las variantes mencionadas, el beneficiario principal de este modelo de cooperación es la institución local o regional del sur -o las dos instituciones (norte y sur) si se establece una relación recíproca-. Este eje pone en efecto en el centro de la relación la transferencia –o el intercambio- de elementos materiales (dotación de materiales y equipamientos, infraestructuras, etc.) y/o inmateriales (capacitación, transmisión de experiencias, empoderamiento, etc.) que permitan hacer más efectivas las políticas sectoriales llevadas a cabo por la administración municipal o regional y que contribuyan al fortalecimiento de las ins-tituciones correspondientes, tanto en los aspectos técnicos como en la calidad de la gobernanza y en la profundización de la democracia local.

Junto a estas modalidades que movilizan la participación activa de los GL del norte y del sur, se pueden mencionar, en com-plemento, los programas de apoyo a la administración local que realizan la cooperación multilateral y la cooperación bilateral de los Estados. En efecto, hay una toma de conciencia progresiva, por parte de estos actores, de que la transformación del Estado y la presión de los problemas sociales en el ámbito local aconsejan un fortalecimiento de este nivel de la Administración3. Conviene subrayar que dichos programas no forman parte de la CDP, pero representan una realidad a tener en cuenta porque incide e interfiere en este mismo terreno. De este punto de vista, es importante que los GL latinoamericanos sepan distinguir claramente entre los programas de descentralización y de apoyo técnico a las administraciones locales que llevan a cabo los actores centra-les, por una parte, y las relaciones directas establecidas de manera autónoma con GL que pueden aportar su experiencia directa y su apoyo institucional y político, por otra.


En el terreno del fortalecimiento de la institución, como en el campo del apoyo a las políticas locales, la CDP tiene una capaci-dad de incidencia muy significativa a pesar de la limitación de sus recursos económicos, porque está actuando realmente en su campo de competencias y es insustituible para aportar conocimientos, experiencias, etc. en relación a las situaciones concretas.

Se puede decir que, en este eje, la CDP es realmente el instrumento privilegiado para el fortalecimiento mutuo de los gobier-nos locales y que su dimensión y sus formas de actuación le permiten ser operativa y eficaz en este campo concreto. Este tipo de acciones tiene además un efecto amplificador, porque el fortalecimiento de las capacidades institucionales puede permitir a su vez una ampliación y mejora de las políticas públicas locales en general.

En cambio, los límites de este tipo de intervención se sitúan en la dificultad que tiene actualmente para superar el esquema simple de relaciones bilaterales de ciudad a ciudad y poder dar respuesta a los mismos problemas a mayor escala. Para abarcar en efecto las necesidades globales de la administración local a escala de todo un país o de todo un continente, se necesitan otras modalidades de cooperación, que puedan incidir a un nivel más general.

Observaciones

Este tipo de cooperación tiene la ventaja de incidir en la construcción de capacidades y no en la cobertura directa de las nece-sidades desde el norte. Es una acción que puede ser así más positiva a medio plazo frente a la pobreza y a todos los problemas generados por las deficiencias detectadas a la hora de llevar a cabo políticas públicas consistentes.

Además, este modelo de cooperación reconoce explícitamente que el responsable político y operativo de la situación de la población es el GL del sur y tiende a reforzar este actor y no actores privados, lo cual representa un avance claro en términos de sostenibilidad y de fortalecimiento del espacio público.

Sin embargo, hay que tener presente que puede continuar expresando una visión unidireccional de transmisión de conoci-mientos o de sistemas desde el norte y, como tal, puede chocar en muchos casos con la dificultad de “exportar” modelos a otros contextos sociales y económicamente muy diferentes. En ciertos casos este enfoque unidireccional puede justificarse. En otros, parece inadaptado a la realidad, como por ejemplo en el caso de las ciudades latinoamericanas grandes, que tienen muchas veces unos medios y una experiencia superiores a los de sus socios europeos.

3 En este caso, los técnicos municipales pueden ser llamados a actuar como asesores, expertos o formadores en los pro-gramas que los gobiernos nacionales o los organismos multilaterales empiezan a ofrecer para reforzar las capacidades técnicas locales.


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Este tipo de cooperación debería reducir progresivamente los aspectos que se mantienen a veces de transmisión unilateral de recursos y técnicas y evolucionar hacia un modelo más equilibrado, con reciprocidad y basado en el interés mutuo, para que el fortalecimiento institucional se haga a través del aprendizaje mutuos, desde dos instituciones que se reconocen igualdad en el trato. Para ello, los GL de AL no deberían limitarse a ser “demandantes” y ganarían, al contrario, al tomar mejor conciencia de la “oferta” que pueden presentar a la hora de cooperar con sus socios europeos. Este modelo de cooperación centrado en el fortalecimiento institucional institución por institución puede evolucionar en el futuro hacia unas modalidades de intervención más amplias dirigidas a todo un conjunto de gobiernos locales4. También puede conducir a intentar incidir sobre las condiciones generales que impiden o dificultan el fortalecimiento técnico y político de los gobiernos locales (véase el Eje D: presión política).

3.3 EJE C: Desarrollo económico local y territorial

En este tercer eje, el énfasis se pone en el desarrollo económico local y se busca esencialmente una incidencia sobre las actividades productivas, los agentes económicos y sociales y las condiciones del territorio.

Presentación

En este eje se pueden juntar dos perspectivas complementarias, la de inserción laboral y lucha contra el paro, expresada mu-chas veces por los gobiernos municipales, y la de promoción económica y desarrollo territorial, promovida a menudo desde los gobiernos territoriales supramunicipales o las agrupaciones de municipios (comarcas, áreas metropolitanas, etc.).

A escala municipal, la preocupación por las condiciones de vida de determinados colectivos y su integración económica y so-cial suele conducir el gobierno local a intervenir para asegurarles un mejor acceso al mercado de trabajo y una mayor empleabili-dad, sobre todo cuando los índices de paro son elevados o que se constata la existencia de factores de exclusión o marginación en materia laboral. Esto lleva muchos gobiernos locales a interesarse por la puesta en marcha de medidas e instrumentos de información sobre el mercado de trabajo local, formación ocupacional, ayuda a la inserción, concertación con las empresas, etc.

El acceso al empleo se considera entonces como el verdadero objetivo de la política social local y uno de los retos del gobierno local, que pasa a tener un papel protagonista y muy dinámico, como promotor o animador de actividades económicas o cataliza-dor de iniciativas locales pluri-actores.

Esta línea de trabajo desde los municipios se articula y complementa a su vez con la perspectiva de cooperación económica entre territorios, que aparece cuando dos áreas, comarcas o regiones se relacionan para defender intereses conjuntos, promover determinadas actividades productivas, introducir innovaciones tecnológicas o mejorar las condiciones de comercialización de los productos elaborados en sus territorios.

Muchas veces, la cooperación descentralizada se basa en esta lógica, que podríamos llamar de “co-desarrollo”, entendiendo este término como el esfuerzo de desarrollo conjunto e interdependiente de dos territorios (y no como la intervención de los co-lectivos de inmigrantes en las tareas de cooperación).

Muchos actores que tienen competencias y/o experiencias en este campo –es decir, principalmente los gobiernos regionales y las metrópolis urbanas que han empezado a tener intervenciones concretas en materia de promoción económica, atracción de inversiones, creación de empleo, marketing de productos locales, fomento del turismo o de actividades productivas, intervencio-nes en situaciones de localizaciones industriales, etc.- muestran una gran preocupación por el desarrollo económico local como punto focal de la relación de CDP.

Pero este eje también puede ser desarrollado desde los municipios medianos -en particular por los gobiernos locales que se dan cuenta progresivamente que la lucha contra la pobreza les obliga a intervenir en este campo- o desde un ámbito supramunicipal, a partir de las cuencas de empleo, las comarcas naturales o las zonas de actividades parecidas o de monocultivo, que sienten la necesidad de estimular y promocionar las actividades sobre las cuales descansa el equilibrio económico y social de su territorio.


En este eje también coexisten diferentes modalidades, que situamos más o menos desde las más conocidas a las más innovadoras:

1. Ciertas relaciones bilaterales, de municipio a municipio o, sobre todo, de región a región, se centran en el desarrollo econó-mico, promoviendo una información mutua sobre las condiciones de desarrollo, el intercambio de métodos de planificación,

4 Por ejemplo la creación de una Escuela de Administración Pública Local para capacitar el personal electo y técnico de los municipios y regiones, o la elaboración de manuales y guías para el ejercicio de las responsabilidades locales.


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fomento de actividades productivas y gestión territorial y, en muchos casos, proyectos de desarrollo productivo, con posi-bles interacciones entre los socios europeos y latinoamericanos.

2. Junto con las relaciones bilaterales -que se ejercen a través de proyectos puntuales o en el marco de los hermanamientos que han evolucionado hacia este tipo de contenidos- se ha de señalar la aparición y el fortalecimiento de redes de gobiernos locales que se constituyen sobre la base de intereses comunes a defender o de una similitud en las situaciones de partida. Esta dinámica se ha desarrollado bastante en Europa (red de regiones periféricas, asociación de las regiones productoras de textil, regiones y gobiernos locales del Arco Latino, etc.) y se podría extender en el contexto de la CD UE-AL.

3. Aparecen también experiencias interesantes de relaciones “multilaterales”, entre grupos de municipios, sobre la base de la proximidad geográfica, es decir, de la pertenencia a un mismo espacio o territorio. Éste es el caso, por ejemplo, de acciones de CD llevadas a cabo desde una perspectiva supramunicipal o comarcal para apoyar la elaboración y puesta en marcha de planes estratégicos en un grupo de municipios o en una zona de AL.

4. También se pueden citar las experiencias de asociaciones intercomunales desarrolladas en Francia y que se empiezan a difundir, en especial en el Cono Sur, o los sistemas de cooperación de ámbito regional con coordinación entre los niveles regionales y municipales, puestos a punto por ciertas regiones de Italia. Este tipo de CD favorece la colaboración entre gobiernos locales sobre una base geográfica. La variable que aglutina y determina estas colaboraciones, tanto en el norte como en el sur, es la proximidad territorial y la conciencia de formar parte de una realidad común (cuenca de empleo, región económica, etc.).

5. Se ve además que la lógica de desarrollo territorial –que conduce a menudo a trabajar en un nivel supramunicipal- obliga a poner a punto esquemas de coordinación institucional multinivel y con procesos de concertación con otros agentes locales, no limitados a las ONGD. Así, se puede decir que la CDP se desplaza desde una visión de ciudad a ciudad hacia una visión de territorio a territorio5.


Dentro de este eje, se busca en primer lugar la dinamización del tejido productivo y la creación de lugares de trabajo dura-deros, mediante la creación de actividades, el fomento de las empresas, etc. Pero, más allá de los efectos materiales, se busca una mejora cualitativa en la capacidad de concertación y articulación entre actores económicos y sociales y en la concienciación de dichos actores para que se sientan co-responsables del futuro económico y social de un territorio. Para ello, las acciones em-prendidas dentro de este eje suelen asociar los agentes económicos y sociales locales y esto constituye probablemente el punto específico de este modelo de cooperación, en relación a los mencionados anteriormente.

Los obstáculos que limitan la incidencia de la CDP en este campo son la falta o escasez de competencias formalmente reco-nocidas a los gobiernos locales en este terreno, la poca cultura de concertación público-privado, las limitaciones financieras, etc.

Como se ha señalado a propósito de la lucha contra la pobreza, los recursos que los GL del norte pueden dedicar a la coope-ración son escasos. Por ello, no se puede pensar en que los GL desarrollen por si solos proyectos productivos o de comercia-lización de una cierta envergadura. Asimismo, hay que tener presente que el papel específico de los GL no es el de promover directamente las actividades productivas sino de impulsar y dinamizar el tejido productivo (empresas, cooperativas, grupos de productores, etc.) y el tejido social. Dentro de este marco y para que el GL pueda cumplir esta función, el papel de la CDP puede ser determinante. Se trata de:

• transmitir o compartir la experiencia del GL en materia de promoción económica, ayuda a la creación de empresas, incen-tivos a las implantaciones de actividades productivas, etc.6

• capacitar a los técnicos locales • diseñar e impulsar proyectos de interés común para los dos territorios • poner en relación los agentes económicos de ambas ciudades o regiones.

Observaciones

El papel de las administraciones locales en materia de desarrollo local es aún emergente7. En los países de AL, las com-petencias municipales y regionales en este campo son limitadas y no son homogéneas según los diferentes países. Hay, por tanto, ciertas dificultades para articular una CD UE-AL dadas las asimetrías existentes, y la cooperación “territorial” se abre camino de manera relativamente lenta. Pero, si la administración local supera estos obstáculos, la CDP puede tener incidencia real porque los GL europeos pueden compartir su experiencia como agente animador y catalizador del dinamismo económico de su territorio.

5 Un ejemplo, en este sentido, es la Alianza Madrid-Madriz en la cual participan la Comunidad Autónoma de Madrid, la Fede-ración de Municipios de Madrid, 22 municipios españoles, el INIFOM de Nicaragua y 9 municipios nicaragüenses.

6 Diversos programas de CD se refieren por ejemplo a la implantación de redes de agentes de desarrollo local, por ejemplo en el Área Metropolitana de San Salvador.

7 En el caso de los municipios, es razonable pensar que los europeos tienen en general más experiencia en este terreno. En efecto los GL europeos han tomado progresivamente más protagonismo en este campo y están actuando en muchos casos como promotores del desarrollo local, lo que constituye una nueva función de los GL en Europa. De aquí viene su interés y su disposición a dar apoyo a los procesos de desarrollo local que se impulsan desde los gobiernos locales y territoriales en AL.


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Este espacio de cooperación ofrece además unos rasgos muy interesantes por el hecho de que puede escapar, potencial-mente, a una concepción unidireccional donante-receptor, ya que ofrece campos de actuación basados en intereses comunes y reciprocidad8.


A partir de las prácticas de cooperación basadas en el desarrollo local, se pueden mencionar diferentes líneas de evolución: 1. Dentro de este mismo eje, se puede evolucionar progresivamente desde la visión clásica de transmisión unidireccional de

conocimientos y técnicas, hacia el diseño y propuesta de acciones de interés mutuo, lo que contribuye a hacer avanzar las instituciones hacia una visión de partenariado más concreta (y hacia un desarrollo local integral, incluyendo las dimensiones sociales y culturales).

2. La preocupación por el desarrollo local conduce a veces a identificar mejor las deficiencias o la inexperiencia de las admi-nistraciones locales y regionales del sur en estos temas -ya que muy a menudo no han sido asociados a la elaboración y puesta en marcha de las estrategias regionales y nacionales-. En consecuencia, se dan casos de relaciones que evolucio-nan hacia el eje B de fortalecimiento institucional, o que combinan este tema con el del desarrollo local.

3. Este eje permite también avanzar de manera innovadora en la concertación con los agentes económicos y sociales para afrontar conjuntamente los desafíos que la globalización plantea a los tejidos económicos y sociales locales.

4. Otra línea que puede derivar de lo anterior es la que consiste en desarrollar progresivamente una mayor presión política para hacer reconocer el rol de los gobiernos locales en el desarrollo, lo que establece una conexión con el eje D que se examina a continuación.

3.4 EJE D: Acciones globales y presión política conjunta

En este quarto eje, se pone énfasis en la necesidad de cambiar las condiciones generales (grado de autonomía, compe-tencias, financiación, etc.) que limitan la acción de los poderes locales. Se busca una incidencia sobre los gobiernos na-cionales y los órganos legisladores para que reconozcan esta realidad y consideren a los gobiernos locales como actores relevantes de las políticas de cohesión social y desarrollo económico y territorial.

Presentación

Los gobiernos locales que están implicados en una relación de ciudad a ciudad o de región a región tienen una percepción clara de la incidencia o impacto de su acción individual ya que experimentan directamente los efectos y consecuencias de la re-lación bilateral que desarrollan. Pueden evaluar las transformaciones conseguidas a este nivel y las mejoras en la situación local.

Asimismo, la suma de una serie de relaciones bilaterales puede dar lugar a un fenómeno más global que adquiera, por su pro-pia dimensión, otro nivel o ámbito de incidencia. Cuando se reconoce por ejemplo que los hermanamientos nacidos después de la segunda guerra mundial entre ciudades francesas y alemanas han contribuido de manera decisiva a la construcción europea, se ve claramente que la acumulación de casos puntuales ha podido generar una transformación o un efecto global que supera la percepción “micro”, caso por caso. Si bien es necesario entender las motivaciones y percepciones individuales de los actores, esto no agota la comprensión del fenómeno político que representa la CDP y de sus posibles impactos.

A partir del momento en que se pone de relieve esta dimensión global de la CDP y su capacidad de incidir sobre determinados ámbitos o niveles de decisión, más allá del simple nivel local, los GL pueden idear y poner en práctica otras formas o modalidades de intervención, capaces de superar la relación bilateral “tradicional” de institución local a institución local.

Las administraciones locales mejor situadas para dar este paso son probablemente las de nivel supramunicipal, que tienen una visión más global del fenómeno de CD y de sus implicaciones políticas e institucionales. Ellas pueden plantear acciones multinivel -destinadas a incidir sobre las agendas nacionales y regionales y tener una incidencia sobre la situación de conjunto de los gobiernos locales y el ejercicio del poder local- y pueden ofrecer a los municipios un marco de actuación más coherente.

Por otra parte, los gobiernos locales y regionales, por su carácter de organizaciones de representación política, pueden posi-cionarse ante fenómenos que van más allá de su territorio

o de su condición estricta de instituciones locales. Así, problemas como el cambio climático, la paz mundial, los desequilibrios económicos o las desigualdades hombre-mujer, para citar solamente algunos temas, no les son ajenos. Dicho posicionamiento político puede llevar a incidir en determinadas políticas públicas que se han de llevar a cabo a la vez al nivel local y al nivel nacional.

8 Así, se han detectado muchas experiencias de cooperación entre regiones en temas productivos, como por ejemplo la im-plantación de razas bovinas, el desarrollo de cultivos vinícolas o la difusión de la acuicultura, en el marco de los encuentros franco-brasileños.


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El eje de acciones globales y presión política conjunta es una actividad emergente y con muchas perspectivas de futuro. Los actores de la CDP se abren camino en un campo todavía poco conocido y que suscita diversas cuestiones, como por ejemplo la relación a establecer entre el concepto de cooperación descentralizada y el ámbito más amplio de la diplomacia municipal, considerada en su conjunto. No intentaremos aquí delimitar estrictamente estos campos pero sí hacer ver cómo las actividades de cooperación descentralizada pueden conducir los GL a ensanchar su perspectiva y a plantearse otros tipos de actuaciones.

Así, algunas instituciones pioneras del mundo local han empezado a intervenir en este terreno a través de diversas modalida-des, como por ejemplo:

1. Creación y animación de foros y/o espacios de diálogo o de concertación a nivel nacional o regional, entre los diferentes niveles de la Administración, los partidos políticos, los agentes económicos y sociales, las ONGD, los grupos sociales, etc. Ejemplos de esta modalidad concreta son el Foro Eurolatinoamericano de Gobiernos Locales, reunido por primera vez en París en noviembre 2007, o la CONFEDELCA.

2. Creación de instrumentos para potenciar la reflexión y la investigación en este campo, como por ejemplo el Instituto para el Desarrollo Local de CentroAmérica (IDELCA), creado para apoyar los procesos de descentralización del Estado y forta-lecimiento del poder local.

3. Búsqueda de mecanismos para hacer oir la voz de los poderes locales y lograr una representación creciente de los gobier-nos locales en las instituciones de integración europea (Comité de las Regiones, redes Eurocities, Metrópolis, etc.) o de integración regional latinoamericana (Red Andina de Ciudades, Mercociudades, etc.).

4. Acciones de lobby, fortalecimiento de las asociaciones representativas de los gobiernos locales (CGLU, CEMR, FLACMA, etc.) y fomento del municipalismo.

5. Participación en campañas sobre temas globales de sensibilización y de diplomacia municipal (paz, medio ambiente, etc.).


Con este tipo de actuaciones, se persigue en primer lugar, a nivel de cada país, una transformación favorable a los gobier-nos locales, en lo que se refiere en particular a la distribución de los recursos públicos, el reparto de competencias o las rela-ciones de poder entre el gobierno central y los gobiernos locales. Este tipo de cambios solicitados se enmarcan globalmente dentro de la demanda de una mayor descentralización del Estado y el objetivo general es que los gobiernos locales estén en unas mejores condiciones, en cuanto a atribuciones competenciales y dotación de recursos financieros, para ejercer el poder local y aplicar sus estrategias de desarrollo. En el mismo orden de ideas, se puede citar también la necesaria regulación y consolidación de la función pública, como garantía de continuidad de las políticas locales y de los esfuerzos de la cooperación descentralizada para fortalecerlas.

Un segundo tipo de impacto que se busca en este eje es contribuir a una mayor presencia y representación del mundo local en el sistema de toma de decisiones públicas, incitando a que esté representado formalmente -al menos de manera consultiva- dentro de los órganos decisorios y en los foros y plataformas donde se plantean debates y se toman decisiones que afectan al mundo local.

Se busca también incidir en el conjunto de las políticas nacionales y regionales para que se tenga en cuenta la voz de los responsables locales y que se modifiquen en consecuencia las agendas nacionales y regionales que no suelen tener en cuenta las preocupaciones nacidas de la vida local y de la proximidad con los ciudadanos.

Este tipo de cooperación puede también, mediante un trabajo de lobby o de presión política y de opinión pública, incidir en un ámbito que supera los niveles nacionales y se refiere a las condiciones globales de desarrollo (paz, medio ambiente, etc.).

Así, la acción conjunta de gobiernos no se agota en sus intereses “corporativos” como instituciones locales. De hecho, existen otros ámbitos de interés común, como por ejemplo los problemas medio ambientales (con redes como ICLEI o la Red de Go-biernos Regionales por el Desarrollo Sostenible), la promoción de la paz (en la que se encuentra por ejemplo la red “Mayors for Peace” que impulsa la abolición de las armas nucleares), en los cuales los GL se estan posicionando de manera activa.

En este eje, los agentes sobre los cuales se quiere tener una incidencia son, como se ha señalado, los gobiernos nacionales, representantes electos, centros de poder y de creación de opinión, organismos multilaterales, asociaciones de municipios y go-biernos locales, representantes de la sociedad civil, etc. Se puede decir que el ámbito del impacto buscado ha dejado de ser local o territorial para situarse a escala nacional e internacional y, en ciertos casos, mundial.


La incidencia de actuaciones de este tipo no depende mecánicamente de los montos invertidos, sino del impacto político que se puede conseguir. En este sentido, sin grandes recursos financieros pero con una fuerte voluntad política, la CDP puede ayudar a acompañar los procesos de cambio en curso en los diferentes países y jugar un rol decisivo en la creación, por ejemplo, de espacios de diálogo con una multiplicidad de actores.


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Observaciones

La toma de conciencia, por parte de los gobiernos locales, que la CDP no se reduce a las relaciones bilaterales que un muni-cipio o una región puede establecer con su(s) homólogo(s) nos parece un paso decisivo para acceder a otro nivel de intervención más global a través del cual se puede pretender incidir en procesos políticos que tienen consecuencias en la vida local y ayudar a modificar las condiciones estructurales en las cuales los gobiernos locales quedan enmarcados y limitados.


Este eje de presión política es un eje emergente que debe reforzarse progresivamente tanto por un aumento del número de gobiernos locales comprometidos en esta vía como por la construcción de un discurso que explique claramente por qué los go-biernos locales no se pueden limitar ya a relaciones bilaterales entre ellos y han de tejer otras modalidades de acción.

En esta perspectiva, el reto que se presenta es la necesidad de estructurar progresivamente un fenómeno como él de la cooperación descentralizada, que es atomizado y multiforme, lo que supone hacer partícipes a cada uno de los actores locales elementales de una visión estructural y de conjunto que les permita superar la visión limitada a sus propios intereses inmediatos.

3.5 EJE E: Cambio cultural y relación con la ciudadanía

En este quinto y último eje, el énfasis se pone en el cambio cultural y en la posibilidad, a través de la CDP, de incidir en una transformación de las mentalidades y representaciones. Se busca un impacto en la apertura y formación de la ciu-dadanía, un mejor conocimiento por su parte de la situación internacional, una mayor sensibilidad a la diversidad cultural y una participación en las campañas orientadas a conseguir cambios globales.

Presentación

El conocimiento de la realidad internacional y de la situación de los diferentes pueblos por parte de la ciudadanía constituye uno de los factores determinantes que pueden favorecer transformaciones globales. Las relaciones de CDP representan una oportunidad de abrir una ventana al mundo a través de la interacción de ciudadanos y expresiones culturales. Se trata de un acercamiento a la realidad de los diferentes pueblos y de una transformación progresiva de las actitudes mediante una interrela-ción directa entre grupos y personas.

Las migraciones y los desplazamientos masivos de personas procedentes de culturas y contextos socio-económicos diferen-tes han sido también un estímulo para desarrollar, dentro de la CDP, esta vertiente. Muchas veces son los colectivos de inmi-grantes los que, en Europa, presionan para el establecimiento de relaciones con sus ciudades de origen y participan activamente en el fortalecimiento de la relación.


1. La modalidad más extendida es la de los intercambios culturales por el canal de las relaciones de ciudad a ciudad o de región a región. Dichas relaciones bilaterales con orientación cultural –y particularmente los hermanamientos- han sido en general una ocasión para desarrollar una participación activa de grupos locales y representantes de la ciudadanía9. Efec-tivamente, múltiples hermanamientos entre municipios han estado liderados por comités ciudadanos apoyados por los gobiernos municipales, lo que ha favorecido la participación directa de instituciones educativas o sanitarias, asociaciones de vecinos, grupos de estudiantes universitarios, alumnos de escuelas y otros grupos locales . Entre las prácticas más comunes que se han llevado a cabo en este marco se encuentra en particular la interrelación di-recta entre ciudadanos individuales o entre colectivos de ciudadanos (viajes, estancias solidarias, etc.) y los intercambios culturales de todo tipo, como por ejemplo la organización de eventos en los que se ofrece un panorama de la realidad de la ciudadana y/o de sus expresiones culturales10. Otra práctica derivada de las anteriores es cuando los gobiernos locales implicados introducen el potencial de apertura al mundo que ofrecen sus relaciones de CDP para aplicarlas en políticas concretas. El ámbito más propicio suele ser el de las escuelas, donde en algunos casos, se han elaborado nuevas actividades a través de la relación11.

9 Como muestra de la apertura que puede potenciar este tipo de cooperación, resalta particularmente que muchos herma-namientos en Nicaragua se hicieron con municipios con cultura y lengua tan diferentes como los de países de Bélgica, Alemania, Reino Unido, Holanda o Austria.

10 Por ejemplo en el marco del hermanamiento entre Fougeres y Somoto que comenzó en el 1986, cada dos años la ciudad de Fougères organiza el festival ”Tierra y paz”, esta iniciativa tiene como objetivo promover la paz implicando directamente a los niños y a los jóvenes de Fougères. A estas jornadas son invitados jóvenes (20) de Nicaragua y de ciudades de otros continentes.

11 En el caso de un municipio guatemalteco con otro centro-europeo los alumnos desarrollan una actividad consistente en intercambios de reportajes fotográficos de la vida cotidiana de los alumnos, realizados por los propios alumnos.


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2. A partir de estas relaciones bilaterales, empiezan a aparecer redes de ciudades centradas en el intercambio y el trabajo cultural en común, como por ejemplo la red Interlocal, que agrupa a municipios de Europa y América Latina y que se plantea profundizar en el rol de la cultura dentro del desarrollo integral de las poblaciones.

3. Se están buscando también fórmulas originales de “co-desarrollo” para asociar los territorios de origen y destino de los inmigrantes, que vayan más allá de la repetición de fórmulas de proyectos bilaterales con contenidos asistenciales.


Mediante este tipo de cooperación, se busca generalmente un impacto sobre la población en general o la ciudadanía. Asi-mismo, el énfasis no está puesto en las necesidades y beneficios materiales, sino mucho más hacia los efectos de la cultura en términos de identidad, apertura, transformación personal y social.

Se busca un acercamiento entre poblaciones de cultura diferente y una transformación de los estereotipos o representaciones sociales que tienden a introducir diferencias o barreras entre los colectivos. Las acciones culturales inciden a la vez sobre el reforzamiento de la identidad colectiva al mismo tiempo que se abre un dialogo intercultural basado en situaciones concretas.

En este campo, la cooperación es realmente un vector privilegiado para el cambio que se propone, porque ofrece y pone al alcance de las poblaciones de las ciudades que entran en relación el contacto directo con otro(s) mundo(s), que es clave para que la cultura evolucione y que las mentalidades se transformen.

4. Observaciones finales sobre la evolución de los modelos de CD

Después de recorrer esta panorámica de la CDP, conviene poner de relieve que las evoluciones detectadas suponen no so-lamente unos cambios visibles en las formas y modalidades, sino también una modificación substancial del rol de los diferentes actores implicados en la cooperación y la profundización y ampliación progresivas de la participación ciudadana y de la concer-tación entre actores. Estos diferentes aspectos merecen así ser destacados como conclusión de este breve recorrido por las prácticas de la CDP:

A. La CDP es un fenómeno complejo y muy dinámico

Basada en la autonomía de los GL, la CDP aparece como un fenómeno complejo, multiforme y evolutivo. Se ha ofrecido una cierta tipología de modelos que puede ayudar a dar cuenta de la riqueza del fenómeno pero no son modelos rígidos ni estancos. Se ha podido comprobar el carácter muy dinámico de la CDP y su potencial de cambio interno, al mismo tiempo que su capacidad creciente de incidir en el contexto general.

B. Cada gobierno local tiene la capacidad de mejorar y hacer evolucionar su CD

Como se ha visto, cada actor local experimenta, asimila sus propias experiencias y evoluciona. El análisis de los cinco ejes de la CDP ha puesto de manifiesto no solamente la capacidad de evolución dentro de cada modelo dominante sino también la posibilidad constante, para un gobierno local, de evolucionar de un modelo a otro. Desde este punto de vista, el presente artí-culo ha intentado poner en evidencia el margen importante de que disponen los GL para mejorar la calidad e intensidad de su cooperación.

C. Se han producido saltos cualitativos en las modalidades de actuación

Se ha podido constatar que las relaciones de CDP se han establecido tradicionalmente de ciudad a ciudad o de región a región, ofreciendo como figura principal la relación “bilateral” entre homólogos. Asimismo, de la evolución de las prácticas que hemos analizado destacan como mínimo dos cambios importantes que representan unos verdaderos “saltos cualitativos” que contribuyen a transformar la CDP.

En primer lugar, se ha introducido y desarrollado la figura de las relaciones múltipolares entre ciudades y regiones, siguiendo un esquema de redes, a partir de diversas preocupaciones que hemos mencionado (proximidad territorial, interés temático co-mún, características semejantes, intereses comunes a defender, etc.). Esta fórmula ha ampliado las posibilidades de contacto e intercambio entre los gobiernos locales y ha favorecido el establecimiento de relaciones que ponen en principio a los diferentes participantes en pié de igualdad. Éste es sin dudas un instrumento importante para el avance hacia relaciones horizontales y de mayor reciprocidad.

En segundo lugar, se ha visto la necesidad, más allá de los simples intercambios entre gobiernos locales, de intentar incidir so-bre la situación general y sobre las condiciones estructurales que, en cada país, limitan la autonomía local y el ejercicio del poder local para responder a las demandas crecientes de los ciudadanos, lo que ha obligado a su vez a tener otro tipo de intervención, de carácter más global y político y a tratar con otros tipos de actores.


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D. El gobierno local amplia su campo de competencia y asume un mayor liderazgo en la cooperación

Un cuarto aspecto a destacar es que la CDP no se concibe sin una voluntad política clara por parte de los gobiernos locales de establecer lazos directos y de cooperar entre ellos. Mientras se trata sobre todo de una transferencia de recursos y de una ayuda asistencial se puede realizar de manera indirecta, por el intermediario de las ONGD o de asociaciones y grupos “solida-rios”, pero cuando la cooperación se ordena alrededor de otros ejes como el desarrollo económico, las políticas públicas locales y el fortalecimiento institucional, para no hablar de la presión política y de las tareas de lobby, el rol del gobierno local pasa a ser forzosamente un rol central.

De hecho, en todos estos casos, el gobierno local ha de asumir progresivamente un verdadero liderazgo en campos y funcio-nes que, hasta hace poco tiempo, le eran prácticamente ajenos y desconocidos. Esto le obliga a desarrollar nuevos conocimien-tos, abarcar nuevas funciones y dotarse de nuevas estructuras. Buenos ejemplos de ello son la profesionalización y estructura-ción progresivas de los propios departamentos de relaciones internacionales y cooperación, dentro de los organigramas de los gobiernos regionales y locales.

E. El gobierno local tiende a desarrollar una estrategia de mayor participación ciudadana y de dinamización y articulación de los actores locales

Otra tendencia que se manifiesta es que, a medida que va profundizando y mejorando su cooperación, el GL suele desarrollar una participación más intensa y de más calidad. Si se sitúa solamente en una perspectiva de cooperación basada en la trans-ferencia de recursos para colectivos vulnerables, la participación se circunscribe, en general, al hecho de intentar asociar a los beneficiarios en la gestión de la ayuda. En cambio, cuando la cooperación se focaliza en el desarrollo económico local y en las políticas públicas locales, la participación activa de los agentes económicos y sociales se vuelve indispensable, no como desti-natarios o beneficiarios de las acciones, sino como actores del desarrollo municipal y regional. Finalmente, cuando se trabaja a nivel del fortalecimiento institucional y de la presión política conjunta, es todo el sistema de organización y funcionamiento de la democracia local que está en juego y que se puede mejorar mediante una CDP activa.

F. Se avanza hacia formas de gobernanza multinivel

A lo largo de estas diferentes evoluciones, se avanza al mismo tiempo hacia formas de gobernanza local más ricas y comple-jas, que se basan en una concertación multi-actores y multi-niveles. En efecto, cuando la preocupación local se integra dentro de una visión territorial más amplia o cuando los actores locales entran en contacto con las instituciones estatales o multilaterales, esto da lugar a experiencias originales de concertación público/privado y coordinación interinstitucional.

Para concluir, se pueden expresar aquí, de manera sintética, algunos fenómenos emergentes y tendencias de futuro, que conviene acompañar, seguir y estimular:

• Desde la búsqueda de una mejora en las condiciones materiales de ciertos colectivos desfavorecidos, se va progre-sivamente hacia un impacto más amplio que concierne la institución local y las condiciones generales de ejercicio del poder local en cada país.

• Desde la voluntad de reforzar material o técnicamente la administración local, se va hacia una profundización de la democracia local y de la participación ciudadana y se avanza hacia un fortalecimiento del espacio público y de los actores políticos locales.

• Desde la cooperación de ciudad a ciudad se va hacia la cooperación de territorio a territorio, que implica a un gran número de actores económicos y sociales y da al GL un rol de promotor del desarrollo y de fomento de la concerta-ción con los agentes económicos y sociales.

• Desde el fortalecimiento del poder local a nivel “micro” de cada municipio, se va hacia la construcción progresiva de instrumentos de representación, defensa y promoción del municipalismo a nivel global.

• Desde la visión unidireccional Norte-Sur, se avanza hacia la creación de modelos horizontales, en los cuales los participantes están situados en pié de igualdad y pueden plantear una mayor reciprocidad en la relación.

panorÁmica de las prÁcticas y tendencias …...2 asimismo, el hecho de reconocer que se ha de...

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