NOTAS PARA LA DISCUSIÓNESTRATEGIA NACIONAL

DE DESARROLLO HUMANO

POLÍTICA SOCIAL:Desafíos actuales para

la inclusión social

La presente publicación ha sido auspiciada porel Gobierno Nacional, a través de la Secretaría

Nacional de Planificación y Desarrollo(SENPLADES), con el apoyo del Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) y el Centro de Investigaciones

Sociales del Milenio (CISMIL).

El Centro de Investigaciones Sociales delMilenio –CISMIL, está integrado por el

Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSOSede Ecuador, y la Secretaría Nacional dePlanificación y Desarrollo (SENPLADES).

FFaannddeerr FFaallccoonníí,,Secretario Nacional de Planificación y

Desarrollo

JJoosséé MMaannuueell HHeerrmmiiddaa,,Representante Residente del PNUD, yCoordinador Residente del Sistema de

Naciones Unidas en el Ecuador

AAddrriiáánn BBoonniillllaa,,Director Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales – Sede Ecuador

Compilador de este número:Jorge Granda

Asesor principal:Juan Ponce

Equipo del CISMILEspecialistas:Montserrat Albán, Jorge Granda,María del Pilar Troya.

Asistentes de InvestigaciónLuis Chuquimarca, Diana Hidalgo, Mercedes Onofa, José Antonio Sánchez

Equipo ODM – Proyecto PNUD:Natalia García – Oficial de ProgramaIrina Moreno – ComunicaciónCarolina Bastidas – Asistente Administrativa

Corrección de estilo:Grace Sigüenza

Concepto editorial: graphus®

Diseño: graphus® 290 2760Ilustración: María Belén GuerreroImpresión: Editorial Delta

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En su versión más escueta, el resumende la historia del desarrollo ecuatorianoen casi 180 años de vida republicanadiría que las apuestas han oscilado entrelas estrategias oligárquico-terratenien-tes de inicios de la república, la cons-trucción del Estado desarrollista delsiglo pasado y la visión empresario-capi-talista del libre mercado de las últimasdécadas.

No existen estudios comparativossobre el impacto de estas estrategias enel desarrollo del país y en el bienestarde los ciudadanos. Pero se puede afir-mar que en ninguna de ellas se permitióla democratización de los beneficios deldesarrollo.

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En la actualidad, el 10% más rico acu-mula aproximadamente el 42% de losingresos totales generados por laeconomía, en tanto que el 10% máspobre no recibe ni el 2%. Poco más dela mitad de la población no logra satis-facer a plenitud sus necesidades bási-cas y 4 de cada diez ecuatorianos viveen situación de pobreza (según sucapacidad de consumo). Si bien estediagnóstico es producto de una largahistoria de exclusión, se ha demostra-do que la desigualdad social se agudi-zó en las últimas décadas, las del neo-liberalismo.

En efecto, y en contra de lo que prevéla ortodoxia, el proceso de aperturaecuatoriano no generó mayor deman-da del factor más abundante en laeconomía -la mano de obra poco cali-ficada- sino que, por el contrario,incrementó la demanda de mano deobra de alta calificación, como hanconstatado Vos, Taylor y Paes deBarros (2002). Este fenómeno provo-có el incremento de la brecha salarialentre calificados y no calificados, con-tribuyendo a concentrar el ingreso yla desigualdad. El deterioro de la cali-dad y cantidad del empleo y la amplia-ción de las brechas entre trabajadoresque pudieron insertarse en el marca-do formal y los que no lo pudieronhacer, es el resultado más evidente deesta apuesta de desarrollo.

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El neoliberalismo también tuvo un impactodirecto en el modo de Estado instauradoen el país. Con el achicamiento del Estado,producto de la convicción de que la “manoinvisible” del mercado era suficiente paradiseminar el bien común, se abandonó lacapacidad de pensar el desarrollo comoproducto de un acto deliberado y delibera-tivo del Estado y de la sociedad civil.También desapareció la planificación públicay se debilitaron las capacidades de regula-ción y redistribución de la sociedad.

Esta visión simplista ya no comanda las polí-ticas públicas ecuatorianas. El crecimientoes condición necesaria, pero no suficientepara el desarrollo económico, así como laequidad es tan importante como la eficien-cia. Factores como la incertidumbre y loscostos ambientales del desarrollo no pue-den seguir obviándose bajo supuestos irre-ales de expectativas racionales en un hori-zonte físico ilimitado. El Plan Nacional deDesarrollo (PND) para el período degobierno 2007-2010, elaborado por laSecretaría Nacional de Planificación yDesarrollo, SENPLADES, estableció unpunto de inflexión en el direccionamientodel desarrollo ecuatoriano. En éste se con-juntan todos estos factores, bajo la égida delos derechos ciudadanos y de la naturaleza,consagrados en la nueva Constitución de laRepública del Ecuador, aprobada el 28 deseptiembre de 2008.

El PND es una pre-visión de un Ecuadordeseable tanto como un instrumento deatenuación de la incertidumbre, más nece-sario cuando la crisis financiera en el Norte

del Planeta hace tambalear el capitalismoglobalizado. El entorno mundial puedeparecer tormentoso, y puede presentargraves contratiempos para el crecimiento,en especial de aquellas ramas productivasmás estrechamente vinculadas a los merca-dos del Norte, es decir a las actividades pri-mario-exportadoras. Pero de ningunamanera ese entorno puede alterar los obje-tivos de desarrollo propuestos en el PND.

Toda crisis plantea incertidumbres aparen-temente irresolubles para el statu quo. Perotambién plantea nuevas oportunidades quepueden y deben ser aprovechadas, como yalo hizo América Latina cuando re-dirigió sucrecimiento y profundizó el desarrollo desus manufacturas a partir de otra crisis delcapitalismo, la del Crack del año 29 del siglopasado. Esa experiencia sería luego teoriza-da y elevada a la categoría de paradigma deldesarrollo por la escuela de la CEPAL. ElPND se anticipó a la crisis financiera con-temporánea y propuso para el Ecuador unaruta de desarrollo que permita enfrentar lasdificultades generadas por los problemas definanciamiento, pero sin que esto impliquedesviarse de sus lineamientos generales yobjetivos estratégicos.

Ni la importancia de la equidad, ni los com-promisos actuales e intergeneracionalescon el medio ambiente, propuestos en esedocumento de políticas, deben afectarsepor una crisis financiera cuyos responsablesse pueden encontrar entre políticos quepromovieron la desregulación de los mer-cados financieros y especuladores queinfectaron los mercados bursátiles de títulos

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basura eufemísticamente denominados sub-prime. Los excesos y la codicia del Norteno tienen por qué ser endosados al Sur : nia sus poblaciones, ya afectadas por décadasde neoliberalismo, ni a su naturaleza, vistapor la crematística dominante nada másque como el sumidero de los procesosproductivos o como el repositorio deminerales y otras materias primas que locondenan a mantener una injusta divisióninternacional del trabajo.

Por el contrario, es necesario profundizarel debate en torno a la construcción deuna nueva estrategia de desarrollo, de largoalcance, que responda a preguntas noresueltas por el neoliberalismo, encegueci-do por su visión mercadocéntrica. Se debereflexionar sobre el papel del Estado en lanueva estrategia de desarrollo; los roles ycomplementariedades de la sociedad civil,del mercado y de la economía solidaria; laincorporación de valor agregado en indus-trias nacientes o inexistentes, para superarla dependencia del petróleo y la reprimari-

zación de la economía; la inversión necesa-ria -y sus prioridades- para consolidarencadenamientos productivos sistémicossostenibles; las ventajas competitivas y tam-bién comparativas de las diferentes cuen-cas hidrográficas del país; en fin, la forma enque debe construirse esa economía socialy solidaria que propone el nuevo textoconstitucional.

En este afán, se pone a consideración de laciudadanía tres tomos de la serie Notaspara la Discusión. Estrategia Nacional deDesarrollo Humano, producto del ciclo deconferencias “Pensando en alternativaspara el desarrollo”, organizado en diciem-bre de 2007 por la SENPLADES y elCentro de Investigaciones Sociales delMilenio, CISMIL. Frente a la renuncia deli-berada del anterior paradigma, de cómoconstruir nuestra propia historia, con estostextos la SENPLADES extiende una invita-ción a reflexionar conjuntamente sobrequé desarrollo queremos y cómo debe-mos construirlo.

Bibliografía

Vos, R., Taylor, L., y Paes de Barros, R., (eds.). (2002). Economic Liberalization, Distribution and Poverty: Latin America inthe 1990s, Cheltenham: Edward Elgar.

Fander Falconí B.Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo

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introducción

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El contenido de la presente publicaciónreproduce una parte importante del deba-te documental presentado a través de lasponencias discutidas en taller sobre Políticae Inclusión Social reunido en Quito acomienzos de diciembre de 2007.

La tematización del evento se estructuró através de tres tópicos relevantes, a saber, unprimer bloque para abordar las distincionestanto de los criterios como de los ejestemáticos que han caracterizado a la políti-ca social en estas últimas décadas en laregión; uno segundo en el que se profundi-za los fundamentos de algunos de los mar-cos de reflexión que respaldan los enfoquescomo los de la cohesión social, y los de laeconomía social y solidaria, y, un bloque finalque enfatiza aspectos más instrumentalesrelacionados con temas de diseño y en par-ticular de gestión y evaluación de la políticasocial.

Como se puede advertir, existen tres mate-rias para el debate conceptual y metodoló-gico: la primera sitúa los contenidos distin-tivos a la política social según las estrategiasde desarrollo imperantes. La asociación que

se observa es crucial para la visualizaciónde los distintos hitos y énfasis que caracte-riza a la política social y su grado de com-patibilidad con las especificidades de lasestrategias de crecimiento seguidas en laregión.

La segunda, por su parte, ubica algunos delos ejes conceptuales que articulan las dife-rentes perspectivas para el desarrollosocial: “la cohesión social” y “la economíasocial y solidaria”. Mientras la primera pro-fundiza más sobre procesos inclusivosclave, situando el desafío de la equidadcomo un aspecto fundamental, la segundaconstruye una perspectiva socio-económi-ca de carácter normativa que se afianzaconceptualmente más como una propues-ta de ruptura.

Una tercera, se concentra más en los de-safíos que implica el diseño y particular-mente en los aspectos cruciales de gestióny evaluación de la política social.

La presente publicación aspira contribuir enel debate para apoyar la Estrategia Nacionalde Desarrollo Humano en el país.

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El diseño de una Estrategia Nacional de Desarrollo Social de media-no y largo plazos constituye un hito en la historia reciente del país,que se inscribe en un desafío doble: la recuperación de la planifi-cación como herramienta de promoción de desarrollo, y la con-formación de alianzas estratégicas entre las distintas instanciasorganizadas de la sociedad. Como parte de esa perspectiva, elseminario “Ecuador al 2020”1 –organizado por CISMIL, FLACSO,SENPLADES y PNUD– constituye un primer esfuerzo, dentro deun proceso más vasto e integral, destinado a democratizar el bien-estar y desarrollo en el país.

La premisa fundante de la que se parte, dada la complejidad mul-tidimensional y multicausal de los fenómenos concomitantes bajoescrutinio –pobreza, exclusión y desigualdad–, incluye abordajes ytematizaciones mucho más especificas que enfatizan un conjuntocrítico de tópicos en áreas de una gran diversidad y de una grancomplementariedad a la vez, a fin de mejorar la comprensión delos procesos de diseño e implementación de política de largoplazo.

Existen de partida dos grandes enfoques conceptuales y metodo-lógicos: el enfoque utilitarista y el enfoque posutilitarista. Mientrasel primero mide el bienestar por las variaciones del consumo oingreso per cápita, para el segundo el bienestar es de naturalezamultidimensional, lo cual incluye categorías como capacidades yfuncionamientos (Sen, 1973).

* Especialista en Desarrollo, Centro deInvestigaciones Sociales del Milenio,CISMIL (SENPLADES-FLACSO-PNUD) e investigador asociado aFLACSO.

1 Seminario “Ecuador al 2020. Pensandoen alternativas para el desarrollo”,taller sobre inclusión social enAmérica Latina y Ecuador, Quito, del10 al 13 de diciembre de 2007.

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En realidad, bienestar y desarrollo forman una unidad temática queotorga sentido sistémico a problemáticas mucho más acotadascomo pobreza, exclusión y desigualdad. Su relevancia no está dadasolamente por su importancia gravitante en la economía, sino porla necesidad de incorporar aspectos más integrales para su com-prensión como la fusión entre crecimiento y desigualdad, así comolas particularidades de la dinámica del empleo y la lógica heterogé-nea del mercado laboral, junto al rol de lo local y de la familia, inclu-yendo mecanismos de transmisión intertemporal que documentanla persistencia de ciertos patrones de inequidad existentes en lasociedad –económica y política– que se manifiestan en términosgeneracionales, de género, territoriales y culturales.

En lo que sigue, en una primera parte se sitúan algunos de lostópicos centrales del debate sobre bienestar y desarrollo; lasegunda parte, en cambio, concentra la atención en la caracteri-zación de las principales experiencias de política social, luego seresumen los contenidos de los documentos de trabajo sobreinclusión social presentados en el seminario “Ecuador al 2020”,cuyo texto íntegro se incluye en esta publicación. En la parte final,a manera de conclusión, se condensan algunas perspectivas y de-safíos más concretos.

En primera instancia está la necesidad de identificar los hitos mássobresalientes del debate alrededor de dos tópicos más vastos, asaber: bienestar y desarrollo. La idea es profundizar en la com-prensión de la base epistémica y la definición del marco pertinen-te para el análisis de la relación entre pobreza, exclusión y des-igualdad, y entre estas últimas y desarrollo. Se trata, por tanto, dedocumentar el debate sobre esta problemática pivotal para lasociedad –el estado del bienestar y desarrollo en el país– a fin demejorar la comprensión de los procesos de diseño y adopción depolíticas en contextos de aplicación más específicos.

Su tratamiento especializado y en contexto obligadamente condu-ce a la visibilización de la capacidad del modelo de desarrollo parasostener un estado de bienestar subyacente y para entender com-prensivamente las múltiples conexiones existentes en términos delas propias especificidades de la sociedad ecuatoriana. Con esepropósito, a continuación se identifican dos momentos clave que,a su vez, remiten a ciertas periodizaciones más o menos observa-bles y que sirven para posicionar los tópicos relevantes de la dis-cusión: a) la discusión conceptual que emerge desde el debate

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entre economía del desarrollo y economía mercado-orientada; y, b)reposicionamiento conceptual y nuevas perspectivas luego delperíodo caracterizado por las llamadas décadas perdidas para eldesarrollo.

Los estudios sobre los problemas del desarrollo y las distintas teo-rías sobre la condición de subdesarrollo a las que dio lugar son losque concentran, en un primer momento, el debate y la discusión.Los esfuerzos teoréticos que se edifican surgen confrontando lasconstrucciones dominantes, provenientes del aparato analíticoneoclásico, junto a las especificaciones sobre la demanda efectiva,el posicionamiento de la categoría deterioro de los términos deintercambio –que marca desde ese prisma la obsolescencia de laracionalidad en torno al criterio de las ventajas comparativas, prin-cipio fundante, hasta ese entonces, para la articulación a la econo-mía mundial y la división internacional del trabajo– y la pertinen-cia de procesos y de estrategias sustitutivas y de industrialización.

Esta visión para el desarrollo empieza a debilitarse, empero, acomienzos de la séptima década del siglo pasado; un conjunto decambios y transformaciones sistémicos que ocurren en esos añosen la economía mundial terminan replanteando las consideracio-nes sobre las perspectivas de desarrollo. Con el apoyo de unaserie de modelos y propuestas que re-enfatizan en el rol asignati-vo de los mercados, el desafío hacia el crecimiento y desarrolloempieza a mirarse, una vez más, desde la perspectiva de las ven-tajas comparativas y desde la financiación en los mercados globa-les de capital.2

Los enfoques en debate, pese a los rasgos distintivos que los carac-terizan –estrategias de crecimiento hacia adentro y estrategias decrecimiento hacia afuera, respectivamente– privilegian las causaspróximas del desarrollo, vinculadas a las distintas formas de acumu-lación de capital físico, humano y tecnológico, como los determi-nantes últimos para el crecimiento y desarrollo económicos.

Confrontados con los resultados, empero, el desempeño econó-mico no parece avalar cambios marcados en la trayectoria delargo plazo de las economías de la región en los términos jerar-quizados por las visiones teóricas dominantes. Frente a esa situa-ción, y con énfasis diferenciados, la mirada más recientementeempieza a trasladarse hacia otras perspectivas, incluyendo laimportancia de variables sociales, políticas e institucionales quecaracterizan el contexto.

2 Se reivindica el papel del mercado ylos precios en la asignación derecursos; el de la empresa privadacomo motor del crecimiento; la plenavigencia de las ventajas comparativasen el comercio internacional; la teoríamonetaria de la inflación con sucorrespondiente énfasis en el equilibriopresupuestario, entre otros.

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En este último sentido, el planteamiento sobre la satisfacción delas necesidades básicas y la tesis del crecimiento con equidad, condiversos énfasis evocan ciertamente una era de reposicionamien-tos teóricos que en principio no rebasan sino un alcance embrio-nario como para lograr la articulación de una estrategia de creci-miento económico alternativa, situando, por tanto, a los problemasbásicos de la pobreza y la mejora en las condiciones de vida comoproblemas fundamentales; el reposicionamiento que se ve emulauna resistencia silenciosa a la devastadora deconstrucción neoclá-sica de los distintos elementos de las teorías heterodoxas sobre elsubdesarrollo.

Así mismo, y dado que desde la mirada convencional el tópicodesigualdad no fue documentado por sí mismo, no se lo conside-raba como un factor persistente en los términos del acumuladocorrespondiente –contenido en la curva de Kuznets– según elcual en las primeras fases de crecimiento, la desigualdad constitu-ye un resultado inevitable que debía crecer hasta alcanzarse unnivel de desarrollo suficiente para terminar cambiando inmedia-tamente de tendencia. El planteamiento sobre la desigualdadcomo etapa necesaria en el proceso de crecimiento, por el con-trario, empieza a ser cuestionado por algunos autores que enfa-tizan sus aspectos adversos sobre el crecimiento (Alesina yPerotti, 1994) y la pobreza.3

De su lado, la inclusión del concepto y perspectiva del capital socialvislumbra un horizonte renovado para la discusión, que destaca entérminos distintivos respecto a la lista de variables sociales y políti-cas que la teorización predominante, sustentada alrededor de larazón instrumental, desvalorizó en el debate inicial; a cierta alturael alcance del capital social se presenta como una categoría articu-ladora para comprender la lógica de la acción colectiva que en unabuena medida fluye a través de la perspectiva de la cohesión social.4

Simplificando, según la secuencia expuesta, el abordaje teóricosobre el desarrollo social, centrado en las estrategias de crecimien-to, aparece como escenario más bien de deslegitimación de loscuerpos analíticos más influyentes, y al mismo tiempo, los nuevosítems formulados para la discusión aún no garantizan un sustentocompacto, según parece, para una articulación teórica más sólida–un nuevo paradigma– aunque las premisas de las que parten–asociadas a la exigencia de comprensión de las especificidades ylos contextos idiosincráticos– se presentan completamente plau-sibles en el camino de construcción de estrategias de desarrollodiferentes.

3 Algunas ideas en este sentido eran quela desigualdad afecta negativamente alcrecimiento a través de disminuir losincentivos a la producción nacional yel aumento de las importaciones deconsumo, los problemas vinculados alcapital humano y el emprendimientoempresarial y la consecuencia en lainversión privada debido a sistemasfiscales con un elevado gasto público.

4 El Banco Mundial ha desarrollado unejercicio ciertamente encomiable paratratar de estimar, teniendo en cuentael capital social y la riqueza de losdistintos países (Sotelsek y Largalef,2007).

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Profundizando en el respaldo teórico de los temas “emergentes”–pobreza, desigualdad, cohesión social– se puede decir que por supropia naturaleza remiten a una categoría epistémica más abar-cante: el bienestar. Su relevancia surge sobre la base de la fusiónentre desarrollo económico y progreso social. La juridificación delbienestar en términos de derechos humanos, sociales y económi-cos conforma una línea específica de esta nueva tradición. Mas, elsustento se origina en el pensamiento de autores y escuelas, comoRawls, A. Sen y la nueva economía política. El primero establece laidea de un contrato social que no debe verse afectado por lasituación inicial a la hora de diseñar normas, reglas y políticas, pro-poniendo que progresos en el bienestar social solo hacen sentidosi se verifica un proceso de movilidad de los más desfavorecidospara lograr sociedades justas y equitativas (Solimano, 2005).

Amartya Sen, rebasando el enfoque utilitarista –que cuantifica elbienestar alrededor de las variaciones del ingreso o consumo percápita– aborda la pobreza desde una perspectiva de las necesida-des y de las capacidades: la pobreza es algo más que la carenciade ingresos para cubrir las necesidades y, en ese sentido, proponeque la preocupación inicial del análisis de pobreza es la capacidadpara funcionar más que los funcionamientos conseguidos.

Por último, la perspectiva de la nueva economía política, que recu-pera el enfoque fundacional de la escuela clásica –Smith, Ricardoy Marx postula que las fuerzas sociopolíticas son importantesdeterminantes del cambio y del desarrollo económico– rebasán-dose la seria restricción del pensamiento neoclásico que teoriza laeconomía en un contexto libre de instituciones; sumariamente, sepuede afirmar que la teoría económica que excluye la políticaconstituye la escuela de pensamiento dominante al menos hasta ladécada de 1990 (Alesina, 2007).

Uno de los rasgos más críticos que caracteriza al debate contem-poráneo se relaciona fuertemente con la exigencia de la relevan-cia. Tanto es así que muchas teorías elegantemente formalizadasparadójicamente podrían “perecer” en el vacío de su propia irre-levancia. Una suerte de frustración empírica empaña a muchos delos nuevos enfoques: los análisis aún remiten a la línea tradicional,dado que resulta muy complejo medir las cuestiones planteadasdesde las perspectivas más holísticas a ellos subyacentes; en lamedida en que el nivel de información necesaria para medir laevolución del bienestar resulta mucho más reducido y sintéticoque las propuestas de Sen, la teoría económica intenta relacionar

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indicadores más específicos con funciones de bienestar social quepermitieran entender las preferencias sociales y el bienestar de lasociedad (Deaton, 1997; Atkinson, 1983; Sen, 1973).

Emparentado con la argumentación Sen, y más a tono con la tra-dición del poder juridificado, la categoría exclusión social sugiereuna métrica que toma sentido en la imposibilidad existente departicipar plenamente en la sociedad y que se visibiliza en la dene-gación de algunos derechos sociales y culturales, es decir, clarosprocesos de desventaja en términos de salud, educación, forma-ción de empleo, vivienda, recursos financieros, beneficios del pro-greso científico, etc., elementos que sí tendrían una repercusiónsignificativa en la manifestación del bienestar. Esto traducido a líne-as de política refiere a la exigencia de importantes reducciones, noya en los niveles de pobreza sino de los llamados nichos de exclu-sión social.

Simplificando en extremo, si bien la teoría de cuño liberal da prio-ridad a la creación de riqueza siempre y cuando exista un clima deestabilidad o cohesión social5 que lo permita, las nuevas teoríastratan de encontrar equilibrios entre el ejercicio de los derechosy la lógica de los mercados, desde cuya tradición, en su oportuni-dad, emergió el enfoque del Estado de bienestar europeo o suadaptación, el Estado desarrollista que financia los gastos socialescon los impuestos gravados luego de la generación de riqueza.6

Esto último, en realidad, permite esquematizar en grandes y grue-sas líneas el debate más reciente entre quienes operacionalizanuna línea más “convencional” y quienes reflexionan de manerainnovadora desde la lógica de la juridificación o desde la hipótesisinstitucional para la comprensión del bienestar y el desarrollo.

En el primer sentido, una buena parte de la literatura pertinenteargumenta –la evidencia empírica parece confirmarlo– que uno delos factores esenciales que afectan el nivel de pobreza es el creci-miento económico.7 No obstante, resulta que a la hora de medirlas fuentes del crecimiento ya no solo se considera el aporte delcapital físico y humano sino también otras formas de capital –natu-ral, social e institucional–, por lo cual la discusión no tenderá areproducir el punto de partida original, dado que mucho de laacumulación involucrada implica no solamente el funcionamientode los mercados.

A partir del concepto de exclusión o indigencia –para significarque el problema de la pobreza tiene que ver de alguna forma con

5 Se puede entender la cohesión socialcomo el efecto combinado del nivel debrechas de bienestar entre individuos yentre grupos, los mecanismos queintegran a los individuos y grupos a ladinámica social y el sentido depertenencia a la sociedad. Endefinitiva, la cohesión social es unadialéctica de inclusión-exclusión degrupos frente a las percepciones que losciudadanos tienen de ello. Definida deesta forma, la cohesión social es unmedio y un fin en sí mismo (Ottone,2007).

6 En este sentido, es posible identificaralgunas líneas en las que se puedenampliar las políticas sociales: a) definirun nivel mínimo de bienestar a travésde un ingreso per cápita que potencieuna combinación de transferencias,programas de empleo de emergencia ysalario mínimo; b) incorporar a la clasemedia como beneficiaria de unapolítica social amplia; c) hacerhincapié en el potencial de los pobresy de la clase media para acumularactivos; d) crear mecanismos departicipación social y rendición decuentas (Ottone, 2007).

7 Considerando la medida más usual deingreso per cápita, el nivel de pobrezaa nivel mundial ha descendido demanera notable, tomando como base200 dólares de 1970, la incidencia dela pobreza disminuyó de un 50% en1950 a un 13% en 1995 y unareducción en términos absolutos decerca del 40%. Si se excluye China, lasituación no es tan pronunciada.Ahora bien, si se toma un umbral máselevado de 1.000 dólares y excluimosChina, el nivel de pobreza desde 1950hasta 1995 aumentó de manerapronunciada (Berry, 2003).

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la intensidad de la misma– se alberga espacio para un relevante rolde las políticas sociales, haciendo emerger una causalidad múltipleque vincula los efectos de esas políticas no solo sobre la exclusiónsocial sino también sobre el crecimiento económico y, por tanto, eldiagrama de efectos resulta más complejo. En la misma línea, enfa-tizándose la desigualdad se puede volver a reposicionar, así mismo,la distinción entre la distribución primaria del ingreso –que resultadel funcionamiento de la economía– de la distribución secundaria–que resulta luego de aplicar transferencias e impuestos.

Según la evidencia a disposición, en general, el énfasis en el creci-miento recrea la tensión entre pobreza y distribución del ingreso(no son problemas que van de la mano sino, en muchos casos,enfrentados). Y el razonamiento va en el sentido de que los pro-cesos de reestructuración productiva actuales determinan que elempleo crece menos que la población económicamente activa,que los nuevos puestos de trabajo se concentran en el sectorinformal y que la desigualdad en las remuneraciones constituye unrasgo concomitante.8

En suma, si el crecimiento disminuye la pobreza pero al mismotiempo genera desigualdad, entonces es necesario introducir ele-mentos que permitan catalizar el efecto de la liberalización ymejorar la distribución del ingreso: la era de apertura comercialdebe ser acompañada de un mayor gasto público social para ate-nuar las tensiones distributivas. En el caso de los gastos en educa-ción, se postula que una mayor asignación de recursos hacia laescolaridad permite mejorar la distribución del capital humano y,por tanto, incidir sobre la distribución del ingreso en una cuantíasuperior a la que normalmente se estima en el corto plazo(Rodrik, 1997).

Se infiere de esto último un relevo de las reformas de primerageneración, el mismo que apunta a mejorar la eficiencia de losmercados y a la introducción de criterios de racionalidad instru-mental y de información transparente en la provisión de los servi-cios, como es el caso de los servicios sociales. Además, incluye laparticipación de agentes privados y cambios en la modalidad deayuda estatal, pasando desde subsidios de la oferta a subsidios a lademanda.

En el segundo aspecto, aunque la hipótesis institucional no consti-tuye una propuesta de ruptura epistémica, sin duda modifica lajerarquía de causalidad: el factor decisivo de desarrollo residiríapredominantemente en la forma de organización y de gobiernode las sociedades.

8 Rodrik (1997) ofrece una explicacióna este fenómeno: la globalizaciónpermite mayor movilidad a lostrabajadores más calificados, lo cualimplica relocalizar la producción; porlo tanto, la demanda laboral se hacemás elástica, disminuyendo el poderde negociación y aumentando lainestabilidad de los ingresos. Otrosautores (Berry, 2003) ensayan unaexplicación distinta: las economías deescala y el financiamientointernacional hacen que cada vez máslas grandes empresas tengan unamayor participación en la producciónde los distintos sectores y, por lotanto, utilicen de forma más intensivamano de obra calificada; uncrecimiento relativo de los paísespobres en las actividades asociadas alcomercio internacional puedetraducirse en una mayor desigualdad.

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Sociedades que parten desde situaciones y patrones de inequidadextrema configuran instituciones pro-élite que restringen las opor-tunidades socioeconómicas y limitan la provisión de bienes públi-cos, volviendo persistente la desigualdad y, por tanto, un bajo cre-cimiento. Los estados ineficientes que frenan el crecimiento –sus-tentados en un pacto subyacente entre élites económicas y políti-cas– minimizan los ingresos públicos de base progresiva, desalien-tan la inversión y, sobre todo, modifican la composición del gastopúblico en una dirección opuesta a la extensión de oportunidades.

En aquellas sociedades caracterizadas por procesos de inequidadextrema, la estructura institucional frecuentemente produceincentivos pro-élite, que junto con la prevalencia de un conoci-miento limitado sobre los asuntos públicos9 terminan acrecentan-do la eficacia de los grupos de presión, que suelen poblar a esetipo de colectividades.10 En general, las preferencias de los gruposmás organizados, las élites económicas y políticas, prevalecen encontextos de fuertes inequidades socioeconómicas, privatizandobeneficios hacia arriba, junto con una privación de oportunidadeshacia abajo. Esa lógica, incrustada en la estructura institucional,sería la responsable de la situación simultánea de bajo crecimien-to e inequidades que persisten a lo largo del tiempo.

Simplificando en extremo, en situaciones en que el entornosocioeconómico genera rentas al agente que “se desvía”, la eficien-cia económica resulta excepción. Generalizando, la condiciónEstado ineficiente resultaría de la coalición entre élites económicasy políticas, mediante la utilización de la “técnica patronazgo”, segúnla cual los grupos elitarios acotan y minimizan políticas redistribu-tivas y de provisión de bienes públicos, induciendo un comporta-miento ineficiente a la estructura estatal. Una estructura de esetipo crea rentas extra disponibles para la élite política –que es laque controla el aparato burocrático– con relación al nivel óptimoque se generaría bajo una situación de eficiencia colectiva. El efec-to generado por la coalición se vuelve permanente, ya que no sólose elige una estructura ineficiente sino que además se crean clien-telas-apoyo para mantener la situación de statu quo (Acemoglu etal., 2007).

9 Si todos los ciudadanos hubiesenobtenido y digerido la informaciónpertinente, no serían influidos por lapublicidad o por otros medios depersuasión. Con unos ciudadanosperfectamente informados, los cargosgubernamentales electivos no seríansometidos a los halagos de losintegrantes de los grupos de presión, yaque los votantes sabrían cuándo setraicionan sus intereses, y en laelección siguiente el representanteinfiel resultaría derrotado (OlsonMancur, en Saiegh y Tommasi, 1998).

10 Siguiendo la lógica propia que dimanade ese tipo de organización, construidaexplotando la inequidad políticaprevaleciente, se tiene: los grupos depresión proporcionan bienes colectivosa los grupos de intereses especialesrelacionados y su eficacia mejora por elconocimiento imperfecto que poseenlos ciudadanos. Este último fenómenose justifica básicamente porque lainformación y el debate sobre losbienes colectivos son también bienescolectivos (Mancur).

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Varios intentos se han realizado por clasificar las diferentes formasde la política social. Uno de ellos las caracteriza según las etapasde desarrollo regional. Los sistemas de protección social, porejemplo asociados a la era de industrialización sustitutiva, se rela-cionan con regímenes de protección múltiple, a saber: de univer-salismo estratificado –coberturas casi universales en términos deseguridad social, salud y educación–,12 sistemas sectoriales duales–caracterizados por un desarrollo importante del esquema deprotección social en ciertos sectores y regiones, junto a una vir-tual desprotección y baja incorporación de la mayor parte de lapoblación a los servicios sociales–13 y sistemas sectoriales excluyen-tes –fundados en esquemas elitistas de seguridad social y de salud,junto a sistemas duales en educación–; la mayor parte de la pobla-ción, representada por el sector informal, los habitantes delcampo, las poblaciones indígenas y afro y las mujeres, queda exclui-da de los beneficios sociales.14

La discontinuidad de esos regímenes se vuelve particularmentevisible a partir de la crisis de la deuda en los ochenta15 que, a lavez, devela algunos resultados contradictorios: pese a que se pre-tendía el acceso universal a los servicios sociales básicos, éste nose dio. En los modelos duales y excluyentes, por el contrario, seincrementó la inequidad y polarización social. Aunque en losmodelos universalistas sí hubo acceso generalizado, importantesdiferencias se constatan en términos de la calidad de serviciosofertados –nunca, sin embargo, se tuvo coberturas del 100%–.Precisamente, fueron los sectores más pobres, los habitantes delcampo –y particularmente los indígenas en algunos países– quie-nes permanecieron excluidos de los beneficios sociales del mode-lo social. Los principales beneficiarios, en efecto, se vinculan por suparticipación en el mundo laboral generado por el proceso indus-trializador (trabajadoras/es urbanos, capas medias y empresarias/os y mandos técnicos industriales).

La entrega centralizada de los servicios básicos, a su vez, generaproblemas de ineficiencia y una separación entre oferente y usua-rio. Además, los programas y procedimientos eran homogéneos yno consideraban las especificidades regionales o locales, el género,ni las diferencias culturales. En educación, por ejemplo, las estruc-turas curriculares eran las mismas para todos los grupos poblacio-nales, sin considerar para nada su cultura y sus cosmovisiones. Estogeneró un serio problema de falta de pertinencia del sistema edu-cativo. Algo similar se dio en salud. Las formas de atención en lasunidades de salud nunca fueron lo suficientemente flexibles como

II

11 Solo alterando la composición yestructura política mediante reformastendentes a mejorar la recaudación,por tanto reduciendo los costos, alminimizarse las rentas que de otromodo estaban disponibles a la élitepolítica, podría reducirse dichaineficiencia.

12 Ejemplos de este tipo son Argentina,Uruguay y Chile. Sin embargo, existeuna fuerte estratificación de beneficios,en cuanto a condiciones de acceso,rangos de protección y calidad de losservicios. Los trabajadores del Estado,los profesionales y trabajadores delsector moderno urbano acceden aservicios de mejor calidad y cuentancon mayor protección.

13 Generalmente se producen fuertescontenidos federalistas. Ejemplos deeste tipo son Brasil y México. Elcontrol e incorporación de los sectorespopulares descansa en unacombinación de formas clientelares ypatrimonialistas en las zonas de menordesarrollo económico y social; y uncorporativismo vertical en áreas másdesarrolladas.

14 Ejemplos de este modelo son:República Dominicana, Guatemala,Honduras, El Salvador, Nicaragua,Bolivia, Ecuador, etc. A nivel político,existe una nula participación políticade los sectores excluidos. Laincorporación y captación de estossectores se da por mecanismosclientelares y patrimonialistas de lasélites locales. Por ejemplo, los nivelesde cobertura en seguridad social ysalud no llegan ni siquiera al 20% de lapoblación. En educación hay un pocomás de cobertura en primaria, pero conamplias desigualdades en acceso ycalidad. Profesionales, un muyreducido número de trabajadoresformales urbanos y los funcionariospúblicos son quienes se favorecen deeste modelo.

15 La crisis del modelo industrializador, elinicio de la estabilización y la políticasocial neoliberal.

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para permitir el acceso igualitario de la población indígena y afroa estos servicios (Ponce, 2008).

Si bien el modelo contó con importantes recursos destinados a losocial, éstos no fueron invertidos de manera progresiva –debido aque se excluyó del modelo a las y los habitantes del campo, lapoblación indígena, afrodescendiente y a los pobres urbanos–, ygeneralmente tuvieron un comportamiento pro-cíclico: aumenta-ba durante los auges y disminuía en las contracciones.

Por su parte, el principal elemento que define a la política socialen el período de estabilización, que sigue a la crisis de la deuda, esla restricción fiscal. El gasto social se convierte en la principal varia-ble de ajuste en la mayoría de las economías latinoamericanas,reflejando también un reacomodo de las relaciones de podercaracterizadas por la irrupción de una nueva alianza encabezadapor el capital transnacional y la tecnocracia internacional por unlado, mientras que, por el otro, se asistía a una pérdida de poderde los grupos sociales de la alianza que fomentó la industrializa-ción sustitutiva. La política social, consiguientemente, toma carac-terísticas muy diferentes: la expresión máxima de esa transición esla crisis de la seguridad social, principal logro de la política socialde la etapa inmediatamente anterior.

La emergente política social se concibe como algo compensatorioque debe hacerse cargo de los “efectos no deseados” de la políti-ca macroeconómica. Luego, manteniéndose el ambiente de res-tricción fiscal, el diseño de política intenta llegar a los más pobresvía mecanismos de focalización, junto con la creación de subsidiosa la demanda, la recuperación de costos de los servicios sociales yla incorporación de mecanismos de mercado en el funcionamien-to del sector público, los cuasi-mercados. Adicionalmente, la priva-tización busca minimizar la participación estatal en la entrega deservicios, e intenta también acercar a oferentes con usuarios delos servicios vía descentralización (Ponce, 2008).

Específicamente, durante la fase de estabilización macroeconómi-ca surgen cuatro tipos de programas. Programas de empleo deemergencia, que consisten en una transferencia monetaria a cam-bio de trabajo para construcción de obra pública en las regionesde alta pobreza. El ejemplo clásico es el Programa Trabajar deArgentina. Fondos de inversión social, que buscan ampliar la infraes-tructura básica, así como las de la oferta de salud primaria y edu-cación básica en las comunidades más pobres. Redes de protecciónsocial y programas de transferencia monetaria, los dos destinados a

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aliviar pobreza y extrema pobreza a corto plazo (Ponce, 2008).Sumariamente, es la etapa que prioriza la lógica asignativa, segúnla cual los programas sociales que se suponían iban a ser transito-rios se convierten en programas permanentes.

En ese cuadro de desempeño nada exitoso, el diseño de unanueva política social implica rupturas fundamentales. Su sustenta-ción pasa por una articulación sostenida entre política social y eco-nómica, junto con la articulación de la política social en su interior.Se requiere de acuerdos institucionales nuevos para viabilizar unamejor coordinación entre sus diferentes componentes. La genera-ción de empleo constituye una prioridad de la política pública–mix entre lo social y económico y entre lo público y privado. ElEstado de bienestar basado en la sociedad del trabajo ha sido unapromesa inconclusa. Detrás de ello está la existencia de un mode-lo de protección social basado en el trabajo, en un ambiente dealtos niveles de desempleo, subempleo e informalidad, la “insufi-ciencia dinámica del capitalismo periférico”. Si no se crean las con-diciones adecuadas para la generación de empleo de calidad paratodos/as, nunca se podrá tener una verdadera articulación entrepolítica social y política económica.

La nueva política social implica una ampliación de la ciudadanía–incluye un contenido socioeconómico–, se enmarca en un enfo-que de derechos cuya aplicación pasa a ser obligación de los esta-dos nacionales y de la comunidad internacional, cuenta con recur-sos necesarios para la inversión social originados desde fuentesprogresivas, garantiza estrictamente la calidad y eficiencia del gasto,su continuidad y consistencia, y opera bajo un enfoque contra-cíclico.

Cuatro líneas de intervención son fundamentales: generación decapacidades para reafirmar el enfoque de derechos y garantizar elacceso universal a los servicios sociales básicos: educación, salud,nutrición, desarrollo infantil, seguridad social; generación de empleode calidad para la articulación de lo social y crecimiento económi-co; generación de un sistema de seguridad social verdaderamenteuniversal: la seguridad social debe entenderse como un derechouniversal a la que acceden no solo los trabajadores del sectormoderno de la economía sino todas y todos los trabajadores –delsector informal por ejemplo– y ciudadanos/as en general.16

La generación de capacidades de protección social faculta contarcon mecanismos adecuados de protección social ante choqueseconómicos o naturales. La región se caracteriza por tener una

16 No se puede tener un sistema deseguridad social universal si la sociedadno genera empleo suficiente, ni sinconsiderar como productivo el trabajodoméstico y de cuidado realizadodentro de los hogares (la Constituciónde 1998 ya reconoce al trabajodoméstico como productivo). Mientrasse crean esas condiciones macro esfundamental desvincular la seguridadsocial del mundo laboral.

alta vulnerabilidad, tanto frente a choques macroeconómicoscomo frente a choques naturales. Desde esa perspectiva, es fun-damental el desarrollo de mecanismos de protección social.

En su proceso de construcción es importante despotenciar falsosdilemas: universalismo frente a focalización, subsidios a la deman-da frente a subsidios a la oferta; y centralismo frente a descentra-lización.

Un enfoque de derechos implica una política social universal: todociudadano/a tiene derecho a los servicios sociales básicos.Tradicionalmente se ha tenido serios problemas para llegar a laspoblaciones más vulnerables. Desde esa perspectiva, la focalizaciónpodría ser una herramienta que, como parte de una estrategia deuniversalización del acceso a los servicios sociales, ayude a que lasy los más pobres y las poblaciones más aisladas puedan acceder aellos.

La sola provisión de servicios sociales básicos no basta para quelos grupos más vulnerables accedan a ellos. La presencia de unaescuela con un/a docente o de un centro de salud con un/a médi-co no garantiza per se que las personas pobres accedan a los ser-vicios. Normalmente, se incurre en costos para acceder a los ser-vicios sociales que difícilmente pueden ser cubiertos. Son costoscomo el costo indirecto –lo que el hogar deja de percibir en tér-minos monetarios mientras la niña o el niño va a la escuela o alcentro de salud en lugar de trabajar–, costos de transacción, detransporte y de información. Por otro lado, transferencias mone-tarias a los pobres, que buscan cubrir estos costos, condicionadasa que los hogares se comprometan a enviar a sus niños/as a laescuela y a los centros de salud, son efectivas siempre y cuando secuente con la oferta necesaria de los respectivos servicios, y conuna adecuada calidad de los mismos. Desde esta perspectiva, unaadecuada combinación de intervenciones a la demanda con inter-venciones a la oferta ha resultado exitosa en la región (Ponce,2008).

En lo atinente a estrategias de descentralización existen de dostipos: estrategias basadas en la transferencia de competencias a losgobiernos seccionales y estrategias basadas en la transferencia decompetencias a las asociaciones de usuarios. En el primer caso, laestrategia funcionará adecuadamente en aquellos lugares en queexista la capacidad política, técnica, administrativa y financiera. Estetipo de estrategia requiere de un proceso previo de generaciónde capacidades locales.

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25

III

En el segundo caso, el funcionamiento adecuado se produce ahídonde existe mayor cercanía entre proveedores y usuarios, que seexpresa en servicios de mayor calidad junto con mejores mecanis-mos de rendición de cuentas. Cabe resaltar que en estos casos elgobierno central se encarga del financiamiento de los servicios, asícomo de la fijación de los estándares de calidad, de las normas yde los mecanismos de evaluación. Nuevamente se trata de unaadecuada combinación de descentralización con actividades desdeel gobierno central (Ponce, 2008).

El contenido de la presente publicación reproduce una parteimportante del debate que tuvo lugar a través de las ponenciasdiscutidas en el taller sobre Inclusión Social, siguiendo la tematiza-ción que se indica a continuación: un primer bloque aborda las dis-tinciones tanto de los criterios como de los ejes temáticos quecaracterizan a la política social en estas últimas décadas en laregión, luego se profundiza en los fundamentos de algunos de losmarcos de reflexión que respaldan enfoques tales como los de lacohesión social, y los de la economía social y solidaria, y el bloquefinal enfatiza aspectos más instrumentales relacionados con temasde diseño y en particular de gestión de la política social.

Como se puede advertir, existen tres materias para el debate con-ceptual y metodológico: la primera sitúa los contenidos distintivosde la política social según las estrategias de desarrollo imperantes.La asociación que se observa es crucial para la visualización de losdistintos hitos y énfasis que caracterizan a la política social y sugrado de compatibilidad con las especificidades de las estrategiasde crecimiento seguidas en la región.

La segunda, por su parte, ubica algunos de los ejes conceptualesque articulan las diferentes perspectivas para el desarrollo social:“la cohesión social” y “la economía social y solidaria”. Mientras laprimera profundiza más sobre procesos inclusivos clave, situandoel desafío de la equidad como un aspecto fundamental, la segun-da construye una perspectiva socioeconómica de carácter norma-tivo que se afianza conceptualmente más como una propuesta deruptura.

Una tercera se concentra más en los desafíos que implica el dise-ño, particularmente en los aspectos cruciales de gestión y evalua-ción así como en las implicaciones de política.

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• “Evolución de los modelos depolítica social en América Latina”

Bajo ese título, Rolando Franco (Flacso-Chile) sugiere que, engeneral, la crisis de comienzos de los años ochenta constituye unhito divisorio en la historia social de la región –un ordenamientoíntegro para advertir cambios de enfoque en política social setorna difícil, porque hay países y áreas donde se dieron con mayorintensidad y cronológicamente más temprano, mientras que enotras áreas la introducción de cambios fue menor y en algunospaíses hubo escasas modificaciones.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta fines de los años setentapredominó en la región el modelo de sustitución de importacio-nes. En lo social, de acuerdo con el paradigma dominante, era elEstado el que decidía las características de la oferta. Se financiabancon recursos públicos destinados a cubrir los costos del provee-dor (una agencia pública), la que proporcionaba una oferta homo-génea de bienes y servicios. Se aceptaba que el gobierno disponíadel conocimiento necesario para identificar los problemas y paradiseñar y llevar a cabo las acciones para enfrentarlos. No se reco-nocían las peculiaridades (en cuanto a necesidades insatisfechas delos diferentes subgrupos de su “clientela” y, por supuesto, no con-sideraba la diversidad de necesidades y preferencias de los usua-rios, quienes, en caso de no interesarse por la única oferta estatal,carecían de opciones, por lo menos con financiamiento público).17

Durante los años ochenta, como consecuencia de la crisis de ladeuda, tuvo lugar un viraje estratégico con el cual se buscó adaptarla economía a los cambios globales y recuperar el crecimiento,mediante políticas de estabilización y ajuste estructural orientadasa alcanzar los equilibrios macroeconómicos, promover la aperturaexterna y retirar al Estado de ciertas áreas mediante la privatiza-ción de empresas públicas. En cambio, las políticas sociales conti-nuaron en general siendo manejadas centralizadamente, aun cuan-do comenzó a surgir un enfoque alternativo que penetró en algu-nas áreas sectoriales sociales, y que tuvo especial importancia enlos programas contra la pobreza, tema que pasó a tener un lugarimportante en la agenda pública. Se generó así un “choque deparadigmas”. 17 Como se ha dicho correctamente,

este Estado opera de formaestandarizada con poca sintoníapara tratar los problemas socialesmás específicos o complejos y paradistinguir a poblacionesvulnerables.

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• “Cohesión social: entre inclusiónsocial y sentido de pertenencia”

El artículo de Martín Hopenhayn (División de Desarrollo Social,CEPAL) define la cohesión social en una doble acepción: comoinclusión y como sentido de pertenencia. De este modo, implicatanto mecanismos que reducen las brechas de activos y promue-ven el acceso a distintos circuitos de integración social, como tam-bién las disposiciones subjetivas de sujetos y actores a solidarizar-se con otros y respaldar la institucionalidad democrática.

En este contexto, el artículo plantea los principales problemas decohesión social en América Latina, entre los que destacan, entreotros, la brecha social y de ingresos, el crecimiento volátil e insu-ficiente, la crisis del mundo del trabajo, y la disociación entremayor acceso a bienes simbólicos y menor acceso a bienes mate-riales. El panorama es contradictorio. Mientras se observa, res-pecto a países de la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico, OCDE, mayor confluencia en matrículaeducativa primaria, acceso a servicios básicos y disminución de lamortalidad y desnutrición infantil (con diferencias por países ysubregiones), la pobreza y extrema pobreza, así como la desigual-dad, mantienen niveles muy altos en América Latina. Todo ellomerma la confianza en las instituciones democráticas. Por lomismo, urge un contrato por la cohesión social que de maneraprogresiva permita conciliar la dimensión objetiva con la dimen-sión subjetiva de dicha cohesión.

• “El papel de la economía social ysolidaria en la Estrategia deInclusión Social”

José Luis Coraggio (UNGS, Argentina) propone que hablar dedesarrollo equivale a hablar de transformación económica, social ypolítica profunda.

La economía social y solidaria es, entonces, un modo de hacereconomía, organizando de manera asociada y cooperativa la pro-ducción, distribución, circulación y consumo de bienes y servicios,no en base al motivo de lucro privado sino a la resolución de lasnecesidades, buscando condiciones de vida de alta calidad para

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todos los que en ella participan, sus familiares y comunidades, encolaboración con otras comunidades para resolver las necesida-des materiales a la vez que estableciendo lazos sociales fraterna-les y solidarios, asumiendo con responsabilidad el manejo de losrecursos naturales y el respeto a las generaciones futuras, conso-lidando vínculos sociales armónicos y duraderos entre comunida-des, sin explotación del trabajo ajeno.18

La promoción socioeconómica así encarada atiende tanto a lasnecesidades materiales como a los valores y relaciones sociales, ysu coherencia ética exige que los programas concretos sean acor-dados conjuntamente entre las instancias públicas y las diversasorganizaciones de la sociedad en cada nivel de decisión relevante,con especial atención al nivel local. Siendo necesario que el Estadoproponga líneas de acción y asignación de recursos, su diseño yaplicación contará con las capacidades, recursos e iniciativas popu-lares y atenderá a las prioridades y formas de acción conjuntaacordadas democráticamente por los actores de base expresadasen sus valores culturales. Diversas formas de presupuestación, pro-gramación y gestación participativa serán diseñadas, sin modeloprevio, con los actores, asumiendo públicamente compromisos delado y lado que podrán ser monitoreados por la población.

Mientras en la política neoliberal se hablaba, sin lograrlo, de lainclusión en el sistema excluyente de mercado, en esta concepciónse trata de la inclusión en una sociedad multicultural pero igualita-ria, a través del reconocimiento y articulación de sistemas de pro-ducción alternativos, con la mira puesta en los derechos sociales ypolíticos, individuales y colectivos, que deberán desarrollarse simul-táneamente. No hay contradicción entre individuos y comunida-des a las que pertenecen si predominan valores y relaciones desolidaridad. El Estado cumplirá así con su obligación de garantizarla efectivización de los derechos de la ciudadanía y de las comuni-dades que establecen los compromisos constitucionales y legales,fuera ya de un sistema estigmatizador, fortaleciendo la autodeter-minación de las comunidades de producción y reproducción.

18 Lejanos parecían los tiempos de losplanes quinquenales y los atisbos depensamiento prospectivo de lossistemas de planificación de lossesenta. Habían sido barridos por elcortoplacismo de los presupuestosanuales y la casi imposibilidadjurídico-administrativa deestablecer compromisosplurianuales de recursos paraacciones estatales proactivas que,así fragmentadas, impiden inclusola más mínima racionalidadinstrumental. SENPLADES y, por tanto, elGobierno ecuatoriano se planteanahora la cuestión de las posiblesestrategias para lograr la inclusiónsocial, y nos invitan a pensar conun inusual horizonte temporal(2008-2020), que cabalga sobreaquel período de 15 años (2000-2015) que todo parece indicarresultó no demasiado largo sinodemasiado corto para los estadosque se comprometieron a cumplirlas llamadas Metas del Milenio.

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• “Retos de la política social en América Latina”

El trabajo de Ernesto Cohen (Flacso-Chile) analiza, en la primeraparte, algunas características de las sociedades latinoamericanas: lasituación del empleo, de la pobreza, de la desigualdad y del gastopúblico social. La segunda parte se centra en las restricciones queexisten en el combate a la pobreza, distinguiendo las que son denaturaleza estructural, de aquellas otras que afectan al diseño ygestión de las políticas sociales. Lo anterior permite que en la ter-cera parte se plantee la necesidad de llevar a cabo un giro coper-nicano en materia de gestión de las políticas sociales. Se postula,asimismo, la evaluación centrada en el análisis comparativo de losproyectos, lo que se relaciona básicamente con el seguimiento y laevaluación de impacto.

La recomendación es que, si bien debe reconocerse que las polí-ticas sociales no pueden asumir por sí solas, al margen del creci-miento económico y de las características del modelo de desarro-llo que se esté aplicando, la responsabilidad de la superación de lapobreza y de la exclusión, debe reconocerse: a) que ellas cumplenun papel fundamental, incluso como prerrequisito del crecimientoeconómico en una época en que el conocimiento es un factorfundamental para poder mejorar la productividad e insertarse enel modelo globalizado; b) que la forma en que se las lleva a caboen la actualidad adolece de limitaciones importantes, tanto encuanto a la eficiencia en la utilización de los recursos, como en elimpacto de los programas. Este trabajo busca enfatizar, justamen-te, aquellos aspectos que no pueden dejar de considerarse parapermitir que las políticas sociales alcancen realmente los objetivospara los cuales están diseñados.

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La mayor parte de la discusión centra el debate, con un mayor omenor énfasis, en la contestación de la teoría que prioriza el cre-cimiento, siempre y cuando exista un clima de estabilidad o cohe-sión social que lo permita, afincando la reflexión en una perspec-tiva vinculada a las teorías que tratan de encontrar equilibrios sos-tenibles entre el ejercicio de los derechos y la lógica descentradade las economías modernas. Esta orientación en el debate, segúnparece, afianza un contenido metodológico para la producción deconocimiento que va hacia lo multi y transdisciplinario y refuerzala pertinencia de los contextos específicos de aplicación como exi-gencias fundamentales para los procesos de diseño e implemen-tación de política a largo plazo.

Simplificando en extremo, la nueva política social implica unaampliación de la frontera de ciudadanía –incluye un contenidosocioeconómico– y se enmarca en un enfoque de derechos –cuyaaplicación pasa a ser obligación de los estados nacionales y de lacomunidad internacional– con los recursos necesarios para lainversión social –originados desde fuentes progresivas–, que se apli-can estrictamente observando la calidad y eficiencia del gasto, y sucontinuidad y consistencia opera bajo un enfoque contra-cíclico.

IV

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REFERENCIAS

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No es fácil ordenar los cambios de enfoque en política social dela región, porque hay países y áreas donde se dieron con mayorintensidad y cronológicamente más temprano, mientras que enotras áreas la introducción de cambios fue menor y en algunospaíses hubo escasas modificaciones. Pese a ello, es posible plante-ar que la crisis de comienzos de los años ochenta constituye unhito divisorio en la historia social de la región.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta fines de los años setentapredominó en la región el modelo de sustitución de importacio-nes. En lo social, de acuerdo con el paradigma dominante, elEstado era el que decidía las características de la oferta. Se finan-ciaba con recursos públicos destinados a cubrir los costos del pro-veedor (una agencia pública), la que proporcionaba una ofertahomogénea de bienes y servicios. Se aceptaba que el gobiernodisponía del conocimiento necesario para identificar los problemasy para diseñar y llevar a cabo las acciones para enfrentarlos. No sereconocían las peculiaridades (en cuanto a necesidades insatisfe-chas de los diferentes subgrupos de su “clientela” y, por supuesto,no consideraba la diversidad de necesidades y preferencias de losusuarios, los que, en caso de no interesarse por la única ofertaestatal, carecían de opciones, por lo menos con financiamientopúblico).1

Durante los años ochenta, como consecuencia de la crisis de ladeuda, tuvo lugar un viraje estratégico con el cual se buscó adaptar

INTRODUCCIÓN

* Profesor investigador FLACSO - Chile.

1 Como se ha dicho correctamente,este Estado opera de formaestandarizada, con poca sintoníapara tratar los problemas socialesmás específicos o complejos y paradistinguir a poblacionesvulnerables (Serrano, 2005).

LA PRIMERAMITAD DE

LOS AÑOSOCHENTA

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la economía a los cambios globales y recuperar el crecimiento,mediante políticas de estabilización y ajuste estructural orientadasa alcanzar los equilibrios macroeconómicos, promover la aperturaexterna y retirar al Estado de ciertas áreas mediante la privatiza-ción de empresas públicas. En cambio, las políticas sociales conti-nuaron en general siendo manejadas centralizadamente, aun cuan-do comenzó a surgir un enfoque alternativo que penetró en algu-nas áreas sectoriales sociales, y que tuvo especial importancia enlos programas contra la pobreza, tema que pasó a tener un lugarimportante en la agenda pública. Se generó así un “choque deparadigmas” (Franco, 1996).

• Cambios en las políticas sociales sectoriales

Si bien hubo países que permanecieron, y aún permanecen, vincula-dos al paradigma tradicional, en otros existió una mayor innovación.

Chile fue pionero en la introducción de nuevas perspectivas queluego se hicieron más comunes, nunca dominantes, en la región.

En 1980 realizó una reforma del sistema de salud provisional, esta-bleciendo contribuciones compulsorias de los asalariados, que seacompañaban de la libertad de elección entre instituciones públi-cas o privadas, tanto para la administración de esos recursos comopara la prestación de los servicios de salud.

También sustituyó el sistema de seguridad social de reparto poruno de capitalización individual, según el cual la fracción del salariodestinada a cotizaciones se acumula en una cuenta de ahorro indi-vidual administrada por empresas privadas, aunque el sistema esregulado por el Estado.

Debe recordarse que la seguridad social se caracterizó histórica-mente por el acceso segmentado, vale decir, la protección la fueronlogrando grupos corporativos con capacidad de influir sobre latoma de decisiones (Mesa Lago, 1985). Por lo mismo, la paulatinaampliación de la cobertura no llegó a todos y excluyó a quienestenían mayores necesidades insatisfechas, como los campesinos sintierra y los autoempleados de la ciudad. La inequidad fue mayorporque el financiamiento era tripartito, con aportes patronales yde los trabajadores y un subsidio estatal que se distribuía en pro-porción directa al monto aportado por los asegurados, y no según

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las necesidades. Por lo mismo, la mayoría de la población, a travésde impuestos indirectos, contribuía a financiar en mayor propor-ción las prestaciones otorgadas a los grupos corporativos del sec-tor moderno.

Los sistemas que se habían establecido más tempranamente yhabían avanzado más en la cobertura2 enfrentaban serios proble-mas. Durante los años sesenta y setenta crecieron los déficitsactuariales y financieros, los que debieron cubrirse mediante trans-ferencias fiscales. Con la crisis de comienzos de los ochentaaumentó el desempleo. Los nuevos desocupados no solo dejabande aportar sino que pasaban a percibir prestaciones, por lo menosen los pocos países que tenían seguros de desempleo. Así, dismi-nuían los ingresos de la seguridad social y aumentaban los egresos.También contribuyeron a desfinanciar estas instituciones los atra-sos en la entrega de los aportes gubernamentales. A fines deldecenio, el déficit de los sistemas pioneros fluctuaba entre 5 y 17%del PIB.3

También en Chile, en 1981, se realizó una reforma al sistema deeducación tradicional que, bajo un discurso supuestamente univer-sal, en la práctica cubría solo a una parte de los potenciales bene-ficiarios. Se estableció la descentralización competitiva, que adap-tó la idea del subsidio a la demanda. El Ministerio de Educación sedesprendió de sus establecimientos escolares en beneficio de losmunicipios, y dispuso que tanto estas escuelas como las que crea-ra, a partir de entonces, la iniciativa privada, serían financiadasmediante un subsidio calculado a partir del número de alumnosmatriculados y que efectivamente asistían a clase (capacitación).De ese modo se permitiría la libre elección de la escuela por partede los padres de familia. Municipios y “sostenedores” privadoscontrataban directamente a los maestros que trabajarían en susescuelas y negociaban con ellos los salarios.4 Se estableció ademásuna evaluación sistemática de la calidad de la enseñanza impartidaen las escuelas (Sistema de Medición de la Calidad de laEducación, denominado SIMCE), que generaba la posibilidad deelegir entre ellas de manera informada.

• El tema de la pobreza en la agenda gubernamental

En lo social, la crisis de los años ochenta se tradujo en mayor des-empleo y pobreza. Se entendía que esos problemas eran solo

2 Como se ha dicho correctamente,este Estado opera de formaestandarizada, con poca sintoníapara tratar los problemas socialesmás específicos o complejos y paradistinguir a poblacionesvulnerables (Serrano, 2005).

3 Suele distinguirse tres grupos depaíses según la antigüedad y lamaduración de su sistema deseguridad social: pioneros oantiguos, intermedios y recientes(Mesa Lago, 1985). Argentina,Chile, Costa Rica y Uruguaycaracterizan al primer grupo;Colombia y México al intermedio;Bolivia, El Salvador y Perú a lossistemas más recientes.

4 Esto fue anulado una décadadespués, con el establecimientodel Estatuto Docente (1991).

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coyunturales y se pensaba que la maduración de las reformas eco-nómicas permitiría retomar el crecimiento, el cual generaría opor-tunidades de empleo para los cesantes, que así podrían salir de lapobreza. En el intertanto, se aplicaron programas específicos paraaliviar la pobreza, como el subsidio al consumo, en especial de ali-mentos, y los programas de empleo mínimo.

Subsidio al consumoLa protección a los afectados por la crisis buscaba el mantenimien-to del capital humano de los afectados, por lo que había que ase-gurarles, ante todo, el consumo básico. Para ello se recurrió adiversos instrumentos:

- Subvención de precios de los alimentosSe modifica el precio de mercado de todos o algunos bienes.Ello favorece indiscriminadamente a todos aquellos que pue-den comprar a los nuevos precios. Los pobres solo aprovecha-rán estos beneficios si disponen de los recursos suficientespara adquirir los alimentos ahora subsidiados. En cualquiercaso, una parte importante de los recursos del programa favo-recerá a los no pobres. Estos además –dado su mayor poderde compra– los adquieren en mayor cantidad y, por tanto, cap-tan una mayor proporción de los recursos destinados al subsi-dio (Banco Mundial, 1990: 105-106). Esta entrega generalizadatiene un costo elevado, por lo cual suelen buscarse alternati-vas menos onerosas. Una ha sido concentrar el subsidio soloen alimentos que tienen mayor presencia en la dieta popular,como la mandioca o el maíz, en lugar de la harina de trigo, laleche o la carne de vaca. También se tiene en cuenta la formade expender el bien subsidiado. Así, si se subvenciona la torti-lla de maíz se beneficia a los sectores urbanos no necesaria-mente pobres. Por esa vía no se llega a los sectores ruralespobres que suelen comprar maíz y preparar la tortilla en elhogar. Asimismo, para asegurar que la subvención llegue a lossectores de menores ingresos y que no haya filtración, la ventade los alimentos subsidiados se lleva a cabo solo en las zonasdonde habitan dichos sectores. Los no pobres que quierenaprovechar el subsidio deben comprarlos fuera de sus zonasde residencia.

- Entrega de racionesPara mejorar la progresividad del subsidio, se focaliza en elgrupo al que se quiere beneficiar. El resto de la población debeadquirir esos bienes a precios de mercado. Estos programas

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pueden mostrar limitaciones derivadas tanto de deficiencias deinfraestructura para llegar a los sectores más apartados, comode la eventual debilidad de las redes minoristas rurales, a tra-vés de las cuales suele aplicarse el programa. Otro riesgo deri-va de que la distribución masiva de alimentos puede afectar laproducción local.

- Cupones de alimentosSe sustituye la entrega en especie por vales o cupones canje-ables por alimentos5 Dichos instrumentos pueden indicartanto el valor monetario de los bienes que se entregarán,como las unidades de peso o volumen de los productos ali-mentarios que se recibirán a cambio. En épocas de inflación, lasunidades monetarias pierden valor y, por tanto, se recibe unacantidad de alimentos inferior a la que se estableció original-mente en el programa. Hubo múltiples experiencias de estetipo, las que reemplazaron a los subsidios universales a los ali-mentos. Por ejemplo, Tortibono en México entregaba uncupón con el cual las familias beneficiarias accedían de maneragratuita a un kilo diario de tortilla. En Costa Rica, el programaSuperémonos transfería a los hogares pobres un cupón men-sual equivalente a 30 dólares que podía cambiarse por alimen-tos en cualquier supermercado del país (Duryea y Morrison,2004).

- Alimentación suplementariaEste tipo de programa realiza transferencias en especie, a tra-vés de canales no comerciales (centros de salud o escuelas), amenores de cinco años, escolares y mujeres embarazadas olactantes. Algunos de estos programas tienen una larga historiay han alcanzado gran envergadura. Los Programas deAlimentación Escolar (PAE) más antiguos, como el de Uruguay,datan de comienzos del siglo XX. Otros fueron creados entre1950 y 1970, como Merienda Escolar de Brasil, ComedoresEscolares de Argentina y el PAE en Chile. Sus coberturas sue-len ser altas: Merienda Escolar atendió a 37 millones de niñosen el 2001, casi un quinto de la población brasileña (FNDE,2004), y el Programa de Alimentación Escolar de Honduras en1993-1994 cubrió a cerca de 50% de las escuelas públicas delpaís (Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud,1998). También existen iniciativas focalizadas en escuelasemplazadas en zonas vulnerables tanto en Centroaméricacomo en la región andina (PMA, 2005). La entrega de alimen-tos en la escuela es un incentivo para la escolarización, el

5 Se entregan cupones, por ejemplo,“a las mujeres embarazadas y enperíodo de lactancia y a los niñosmenores de cinco años, previainscripción en dispensarios deservicios médicos preventivos. Coneste sistema se promueve laatención preventiva de la salud y selogra excluir a las unidadesfamiliares más ricas, que tienden autilizar servicios privados” (BancoMundial, 1990: 108). Este ejemplomuestra que tempranamente sebuscó utilizar una transferencia(aunque no en efectivo) parapromover inversiones de largo plazoen capital humano.

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aumento de la matrícula y la asistencia escolar. Contribuye,además, a mejorar la asimilación de conocimientos de los niñosdesnutridos, mejorando su potencial para el aprendizaje(Miller, 1999). Los PAE también pueden fomentar la participa-ción de la comunidad en la preparación directa de los alimen-tos o en otras actividades conexas.

Suele existir otro tipo de subsidios, al consumo de electricidado agua potable, por ejemplo, que normalmente se entregan agrupos objetivo que se seleccionan mediante diversos proce-dimientos de focalización.

Programas de empleo mínimo6

Se orientan a aliviar, por períodos cortos, la desocupación de lostrabajadores menos calificados, cumpliendo simultáneamente dosfunciones: transferir ingresos y a veces también alimentos, y crearo reparar infraestructura o servicios básicos. De ese modo bene-fician no solo a los participantes directos en el programa, sino tam-bién a sectores, pobres o no pobres, que utilizan esa infraestruc-tura o servicios.

Para identificar a los destinatarios, se suele recurrir a la autofocali-zación fijando remuneraciones inferiores al salario de mercado,que solo resultan atractivas para quienes no pueden emplearse deotra manera. Cuando los cupos son limitados, pueden fijarse perí-odos máximos de vinculación al programa, mediante la rotación,para que puedan acceder también otros desocupados.

Estos programas requieren recursos para cubrir tanto el pago deremuneraciones como la adquisición de los insumos necesariospara llevar a cabo las obras. Algunos estudios han demostrado quesuelen usarse con criterios clientelistas, movilizando a los pobrescomo fuerza política o incluso exigiéndoles “pagos bajo cuerda”(Banco Mundial, 1990: 113).

A lo largo de esta década continuaron llevándose a cabo reformassectoriales e innovándose en los programas contra la pobreza.

• Cambios sectoriales: seguridad social, salud, educación

Hubo reformas sectoriales importantes en varios países.Continuaron los cambios en seguridad social, optándose en gene-

6 Ejemplos clásicos son el Programa deEmpleo Mínimo y el Programa deEmpleo para Jefes de HogarDesocupados, ambos de Chile; y elPrograma de Apoyo al IngresoTemporal (PAIT), de Perú.

DE LA MITADDE LOS

OCHENTA ALA MITAD DE

LOS NOVENTA

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ral por modelos mixtos de capitalización y un pilar solidario(Argentina, 1994; Uruguay, 1996; México, 1997; El Salvador, 1998),aunque también se crearon nuevos sistemas de capitalización indi-vidual en paralelo y en competencia con el preexistente (Perú,1993; Colombia, 1994).

Hubo alteraciones importantes en la afiliación a la seguridad social.El Salvador y Colombia comienzan, respectivamente, con 15 y16% de cobertura, y terminan en poco más de 25%; Perú pasa demenos de un cuarto de la población afiliada a un tercio. Otros paí-ses ven reducida la proporción de población cubierta: Uruguay de88 a 80%, Chile de 93 a 80%; Costa Rica de 86 a 60% (cuando nose incluyen las pensiones asistenciales); México de 58 a 44%,Bolivia de 21 a 13% (CEPAL, 2000: 176). En Argentina se mantie-ne una cobertura elevada (80 y 82%).

También continuaron las reformas en los sistemas de salud, intro-duciendo competencia entre los oferentes y dotando a los consu-midores de capacidad de elección. Para ello se avanzó en la espe-cialización de los actores del sistema según funciones. En síntesis,cambiaron las reglas de juego y se configuraron agentes, al mismotiempo que se buscaron nuevas formas de movilizar recursos y deaplicarlos para satisfacer las necesidades de las personas(Londoño, 2001).

En educación, las reformas dotaron de autonomía a las escuelas yusaron el sistema de vouchers para permitir la libre elección de lainstitución educacional. Asimismo, se generalizó la medición perió-dica de la calidad de la educación.

• Programas de lucha contra la pobreza

Los programas de lucha contra la pobreza característicos del perí-odo fueron los Fondos de Inversión Social y las Redes deProtección Social.

Fondos de Inversión Social7,8

El primero de estos programas fue el Fondo Social de Emergencia(FSE) de Bolivia (1986), creado para hacer frente al desempleoprovocado por el cierre de las minas de estaño. Este modelo seríareplicado posteriormente en muchos países de la región y fuerade ella. En general, los Fondos fueron establecidos por un períodode tiempo determinado, ya que buscaban enfrentar problemas

7 Como se mencionó, en 1987 seestableció el primer Fondo, pero ladifusión de esta modalidad deprograma se dio en los añosnoventa, por lo cual se ha decididotratarlos en este parágrafo.

8 Un desarrollo más acabado sobre elrol y la evolución de los fondos deinversión social como instrumentode política social, se puedeencontrar en BID (1998) yCEPAL (1997). Véase, asimismo,CEPAL (2001).

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considerados coyunturales. Se les dotó de amplias potestades yreglamentaciones muy flexibles, diferentes a la que regían en elsector público. Disponían también de metodologías de focalizacióny supervisión de proyectos (Glaessner et al., 1995). En muchoscasos, llegado el fin del período para el cual habían sido estableci-dos fueron prorrogados o se convirtieron en permanentes.Paralelamente, fueron disminuyendo las normas de excepcionali-dad y se les vinculó a la institucionalidad tradicional incluso inser-tándolos en los ministerios de Desarrollo Social o de Planificación.

Sus funciones eran obtener recursos de la cooperación interna-cional9 y asignarlos a proyectos que serían ejecutados por organi-zaciones de nivel local y de base comunitaria, municipios, univer-sidades, organizaciones sin fines de lucro, iglesias y asociacionesde caridad. Se suponía que las propuestas respondían a deman-das de la propia comunidad, pero estaban fuertemente predeter-minadas por las condiciones impuestas por el Fondo en el llama-do a licitación.

Uno de los criterios fundamentales de operación de los Fondosfue el uso de la focalización para identificar a los verdaderamenteafectados por la crisis. Sin embargo, primó en muchos casos elcarácter “de emergencia” que tenía la institución, lo que llevó aque en ocasiones se privilegiara la entrega rápida de los recursos.Así aconteció con el primer Fondo de Bolivia, que no llegó a lapoblación indigente.10 No es fácil comparar los resultados enmateria de focalización de los diferentes Fondos, debido a la hete-rogeneidad de métodos e indicadores utilizados y a las duplicacio-nes existentes en el conteo de los beneficiarios.

Los Fondos también recurrieron a fijar condiciones a su clientelatanto en la operación del proyecto (trabajo, materiales, financia-miento u otros recursos), como en el mantenimiento y sostenibi-lidad de la obra realizada.

Es necesario destacar que los Fondos de Inversión Social, aunvariando mucho de un país a otro, han manejado recursos finan-cieros modestos (Siri, 1996), sobre todo cuando se los comparacon el monto del gasto público social (CEPAL, 1997).

Un balance de estas instituciones permite listar sus contribuciones:a) experimentar soluciones, normas y procedimientos (aplicar lalógica de proyectos, focalizar, dar participación a otros actores,etc.) más ágiles que las prácticas usuales de administrar programassociales; b) promover nuevas fuentes de recursos, como la coope-

9 Algunos Fondos ejecutabanrecursos presupuestales nacionales.

10 Un estudio del Banco Mundialprecisa que solo el 10% de losobreros empleados por el FSE enproyectos de construcción estabandesempleado antes de contratarse;el 90% restante estabancontratados en ese mismo sector.Por ello, el FSE no tuvo unimpacto significativo en eldesempleo, sino en el aumento deingresos ya que ese 90%, de nohaber sido contratado en unproyecto financiado por el FSE,habría visto disminuidos susingresos hasta en 65% (Godínez,1995).

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ración externa y la cofinanciación, e insistir en la corresponsabili-dad de los beneficiarios, aun cuando el riesgo de enfatizar en estepunto, en ciertas condiciones, puede llevar a excluir a los extrema-damente pobres; c) motivar la presencia de otros actores (organi-zaciones no gubernamentales, comunidades, municipios, etc.) en lapolítica social, al operar como un nuevo agente de compra de ser-vicios, distinto a los ministerios; d) demostrar que es posible ren-dir cuentas (accountability); e) superar la inicial fragmentación ins-titucional, al incorporarse más tarde al organigrama estatal; f) mos-trar la importancia del contacto directo con las necesidades de lapoblación beneficiaria, para conocer cómo perciben y priorizansus propias necesidades; g) reforzar la formación de su personaltécnico mediante actividades de capacitación; intercambiar expe-riencias intergubernamentales y contribuir a desarrollar organiza-ciones similares en otras regiones del mundo.

Entre sus limitaciones cabe enfatizar que tuvieron dificultades parallegar a los más carentes, al priorizar en ocasiones la rapidez de laentrega de recursos y la ejecución de las obras, o al exigir proyec-tos que superaban la capacidad de las comunidades interesadas enparticipar. Asimismo, en ciertos casos, hay dudas sobre la sustenta-bilidad de la infraestructura que crearon.

• Redes de Protección SocialLas Redes de Protección Social son “conjuntos de intervencionescompensatorias, que incrementan el ingreso y otros activosmediante transferencias focalizadas, y que están diseñadas especí-ficamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupospobres o vulnerables” ante desastres naturales o problemas crea-dos por la acción humana, como por ejemplo las transiciones eco-nómicas (Graham, 1994).

Buena parte del sustento teórico de estas Redes deriva del mane-jo social del riesgo. Se entiende por riesgo la incertidumbre o inca-pacidad de predecir la ocurrencia de eventos que generan pérdi-das de bienestar social (Holzman y Jorgensen, 2000). Cuando éstese convierte en un hecho cierto, los afectados ven en peligro suseguridad e incluso se ven obligados por las circunstancias a com-prometer futuras capacidades de sus familias, por ejemplo, retiran-do a sus hijos de la escuela. Por ello, es necesario prever estaseventualidades creando mecanismos que contribuyan a disminuirla vulnerabilidad que afecta a ciertos grupos sociales, y contribuira conservar el capital humano y social.

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Las Redes recurren a la creación de empleos de emergencia, pro-gramas contra la pobreza y fondos sociales, reutilizados ahora enun marco más amplio. De alguna forma son, también, una vueltade tuerca a la asistencia social tradicional.

La asistencia social procura atender las necesidades de quienes noestán cubiertos por la seguridad social (dos tercios de la poblaciónlatinoamericana). Sin embargo, en la realidad, menos de la mitadde los países de la región disponen de programas de este tipo.Algunos otros cubren gratuitamente las necesidades de salud uotorgan pensiones asistenciales. Todos conceden pensiones porvejez e invalidez a una edad mucho más elevada que la exigida aquienes han cotizado al seguro social, pese a que la esperanza devida de los eventuales beneficiarios es mucho menor que entre losasegurados. Exigen, además, la comprobación de la pobreza, perohay evidencia de que una parte de ellas terminan en poder dequienes no son pobres (Mesa-Lago, 2000).

El monto de las pensiones es muy desigual, fluctuando entre 150y 31 dólares, según los países. El porcentaje de pensionados nocontributivos sobre el total de pensionados también fluctúa entre50 y 10%, según el país. El financiamiento destinado a pensionesasistenciales en relación al gasto total en pensiones es de 16% enel país con mayor proporción de pensionistas no contributivos(Mesa-Lago, 2000).

Las Redes de Protección Social deben considerarse un comple-mento (no un sustituto) de la política social. No es razonable pre-tender, como a veces se postula, que las redes cumplan funcionescomo “fomentar la ciudadanía” o asegurar el bienestar o los dere-chos de manera continuada. Deben formar parte de sistemas ins-titucionales permanentes, que cuenten con personal especializadopara ejecutar los programas, dispongan de mecanismos de elegibi-lidad de los beneficiarios, y tengan una cartera de proyectos. Deno ser así, resultará imposible responder a tiempo a las crisis(Cornia, 1999). Requieren de financiamiento adecuado y estable,que no afecte o reduzca el utilizado para realizar inversiones alargo plazo en capital humano.

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Desde mediados de la década pasada han existido cambios en laforma de diseñar y poner en práctica los programas orientados ala superación de la pobreza extrema. Hay una clara tendencia alabandono de algunos de ellos –como los subsidios generalizadosa la oferta, sea de alimentos, electricidad, transporte, etc.–, y a pre-ferir los que se basan en transferencias monetarias directas a lasfamilias, que buscan establecer un acuerdo con ellas para que asu-man una corresponsabilidad que se traduce en el cumplimientode ciertas condiciones que tienden a promover el aumento delcapital humano de sus miembros, en el mediano y largo plazos.

• Componentes esenciales de losProgramas de TransferenciasCondicionadas (PTC)

Promoción del desarrollo humanoLos PTC buscan compatibilizar objetivos de corto plazo con otrosde largo plazo. El primero se logra mediante la transferencia quepermite aumentar el consumo presente de la familia beneficiaria.El de largo plazo es contribuir al incremento del capital humano–mediante la corresponsabilidad– de las nuevas generaciones,manteniendo a niños y adolescentes en el sistema escolar y ase-gurando que se lleven a cabo los controles preventivos de salud yse entregue apoyo nutricional. De esta manera incrementarán sucapital humano, lo que, se supone, les permitirá, al ingresar al mer-cado de trabajo, obtener un ingreso que satisfaga sus necesidades.

La frecuentación del sistema escolar, además, permitirá queadquieran valores y virtudes ciudadanas. Es de hacer notar que loesencial de los PTC es la preocupación por la nueva generación yla dotación de capital humano, como vía de la salida permanentede la pobreza. Si lo importante fuera la mera transferencia mone-taria para asegurar la subsistencia se trataría de cualquiera de losmuchos otros tipos de programas que se idearon para enfrentarlas crisis coyunturales que afectan a la población en condicionesde pobreza. Estos programas podrían poner condicionalidadespara evitar la dependencia, pero carecerían del énfasis que ponenlos PTC en las nuevas generaciones.

Transferencias monetariasLas políticas sociales siempre han implicado la entrega de bienes yservicios a los beneficiarios. Tradicionalmente se dirigían a la pobla-

DESDEMEDIADOS DELOS NOVENTA

A LAACTUALIDAD

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ción en general, aunque en la práctica solo llegaban a una porciónrelativamente pequeña de la misma, porque los recursos eraninsuficientes para hacerlas verdaderamente “universales”, o por-que si bien estaban “abiertas a todos”, no interesaban a ciertospotenciales clientes, o éstos debían enfrentar costos de transac-ción (transporte, para llegar al lugar de la prestación del servicioo de la entrega del bien, u otros), o debían incurrir en gastos “cola-terales” al disfrute del bien subsidiado (por ejemplo, adquisiciónde ropa escolar, libros, cuadernos, etc., en el caso de la escuela“gratuita”).

Por ello, la perspectiva política se extendía lentamente, tanto hori-zontal (desde el centro a la periferia), como verticalmente (dearriba hacia abajo, esto es, desde los menos necesitados, informa-dos, organizados, a quienes carecían de tales características). Laexperiencia demostró que los “servicios sociales básicos no nece-sariamente llegan a los más necesitados, aun cuando se encuen-tren disponibles” (Rawlings, 2002).

Hoy tiende a preferirse la modalidad de las transferencias en“efectivo”. Ellas permiten que los beneficiarios ejerzan su libertadde elegir al adquirir los bienes y servicios que consideren más ade-cuados para mejorar su bienestar presente o alcanzar otros fines.Si las transferencias fueran en especie no necesariamente llenarí-an las expectativas o necesidades sentidas por sus destinatarios.Suele afirmarse que las transferencias confieren autonomía a lasfamilias y las dotan de libertad de elegir entre diferentes alternati-vas de consumo. Pero no todos están de acuerdo en este punto.Algunos siguen sosteniendo que corresponde al gobierno decidirel tipo de bienes y servicios que deben consumir los beneficiarios.Se aduce que estos nuevos “demandantes” no dispondrían de lainformación suficiente para realizar elecciones racionales, tanto enmateria educativa como respecto a la mejor manera de cubrir susnecesidades calórico-proteicas o sanitarias. Muchas evaluacionesde los PTC, empero, muestran que el destino que los beneficiariosdan a los recursos que les son transferidos es muy “racional”.

Este tipo de transferencias resultan, asimismo, menos onerosasque la distribución de bienes, porque evitan los costos de almace-namiento y distribución, y los montos entregados pueden ajustar-se fácilmente a la composición. Son, además, más acordes con lalógica del mercado y evitan las distorsiones de los precios relati-vos. Se dice, asimismo, que disminuyen las oportunidades decorrupción que son comunes en programas orientados a la distri-

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bución de bienes y servicios (Levy y Rodríguez, 2005: 10). Pero otrasevidencias permiten sostener que no es tan claro que eviten la inter-mediación de gestores y de organizaciones corporativas, ni quereduzcan el clientelismo (Francke, 2006; Rivarola, 2006).

CorresponsabilidadMientras el Estado asume el compromiso de entregar la transferen-cia y de proporcionar las prestaciones que demandarán las familiasbeneficiarias, éstas se comprometen a hacer uso de estas últimas.Esto implica que las prestaciones están condicionadas, vale decir, quese entregan solo si el beneficiario cumple con los compromisos asu-midos en el programa. Se supone que esta exigencia evita que secreen lazos de dependencia y paternalismo, al mismo tiempo quefomenta actitudes y comportamientos responsables y proactivos a lainversión en capital humano y a la salida de la pobreza de los bene-ficiarios, fomenta la seguridad en sí mismos de los miembros de lafamilia y permite que se adquieran habilidades para acceder a instan-cias administrativas y de mercado que les permitan avanzar en lasolución autónoma de sus problemas.

Población destinatariaSon familias –no individuos– pobres o extremadamente pobres quecumplen ciertos requisitos adicionales, que son variables según elprograma: la existencia de niños y adolescentes en edad escolar, lac-tantes, niños con desnutrición, mujeres embarazadas o dando lactan-cia. La familia se compromete a cumplir ciertas contraprestacionesque se relacionan con la educación y cuidado de la salud de los niños,la asistencia a capacitaciones, etc. El término “familia” es ambiguo, enrealidad se trata del “hogar”, entendido como “el conjunto de indivi-duos que hace vida en común dentro de la vivienda, que compartegastos y prepara los alimentos en una misma cocina, independiente-mente de la existencia o no de lazos consanguíneos” (ProgramaOportunidades, 2006).

FocalizaciónLa selección de las familias beneficiarias se efectúa mediante proce-dimientos que en ocasiones se utilizan de manera combinada (mul-tietápico). Ellos son:

- Focalización geográficaConsiste en ordenar áreas espaciales (regiones, provincias, micro-regiones, municipios o comunidades), mediante algún indicador ocombinación de ellos, a partir de lo cual se pueden seleccionar

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como potenciales áreas de aplicación del programa a aquellasque muestren una más alta vulnerabilidad. Posteriormente,debe comprobarse que en dichas áreas existan servicios loca-les de educación y salud y se disponga de la capacidad de aten-ción para hacer frente a la nueva demanda movilizada por elprograma. La ausencia de estos requisitos llevará a que seexcluya a esas localidades por lo menos hasta que dispongande la oferta correspondiente. En algunos casos se establecencuotas (cantidad de familias que podrán atenderse en cadaunidad geográfica), lo que exige seleccionar entre aquellas quecumplen con los requisitos.

- Comprobación de mediosSe procede a identificar a las familias que cumplen con las con-diciones para participar en el PTC solamente en las localida-des previamente seleccionadas. Algunos programas establecenque, para poder postular, la familia debe tener un cierto perí-odo de residencia en el área. En general, se recolecta informa-ción sociodemográfica de las familias y de las características delas viviendas. El ingreso es normalmente autodeclarado.Pueden utilizarse formularios especialmente diseñados o dejarla recolección de información al criterio de instancias locales.A partir de ello se obtiene un puntaje de cada familia que per-mite establecer el padrón de beneficiarios.

Es controvertido determinar a qué instancia gubernamentalcorresponde la elección de los participantes: si al gobiernocentral o a las autoridades locales. Puede considerarse que hayun continuum de soluciones que va entre un polo representa-do por Oportunidades de México, que optó por la centraliza-ción, y los programas brasileños que entregan esa responsabi-lidad al nivel local.

- Asamblea comunitariaSe ha criticado que no incluir a todas las familias de comuni-dades caracterizadas como de “alta marginación” genera dife-rencias entre incluidos y excluidos que puede provocar fisurasen la cohesión comunitaria, pérdida del capital social y peligrosde que surjan conflictos internos. Por ello, algunos PTC reali-zan una reunión comunitaria que tiene por finalidad tantoconvalidar el padrón de beneficiarios preparado en la etapaanterior, como introducirle modificaciones a partir de lassugerencias de los participantes.

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Registro de beneficiariosEn la década de los setenta, Chile estableció un mecanismo deno-minado ficha CAS (Comité de Asistencia Social), que se aplicaba aquienes se presentaban a los municipios para solicitar ciertos sub-sidios orientados a los pobres, y permitía –mediante la recogida deinformación in situ por asistentes sociales– establecer quiénescumplían los requisitos establecidos y podían por tanto ser bene-ficiarios.11 La ficha fue “exportada” a varios países de la región ysirvió de base para la selección de beneficiarios en muchos pro-gramas de superación de la pobreza. Los PTC ponen énfasis en losmecanismos de registro, por cuanto es un paso importante parala articulación de programas. Como se ha dicho, “Cada ministro[quiere] tener su programa, tener su público (sus pobres)… no leses fácil abrir mano de un programa de transferencia de ingreso”,pero los nuevos programas pretenden no propiciar el clientelismo,la identificación con una persona, un partido político, un beneficio”(Ramos y Lobato, 2004). La unificación de registros también impli-ca un ahorro, ya que evita la duplicación de tareas; mejora asimis-mo la imagen que se transmite a los beneficiarios, al evitarles eltrastorno de ser encuestados más de una vez para diferentesprestaciones y utilizar un cuestionario común hace posible cruzarinformaciones, realizar evaluaciones, y abrir feudos [en] quemuchas veces [se convierten] los programas. Pese a ello, no siem-pre se logra eliminar la corrupción, el desvío de recursos, el clien-telismo y la utilización político-partidaria de los programas (Ramosy Lobato 2004).

Control de las condicionesDebe anotarse que no todos los PTC controlan realmente elcumplimiento de las contraprestaciones, pese a que ellas constitu-yen un elemento crucial de la filosofía de estos programas. Haytambién críticas a la efectividad del condicionamiento, tanto por-que se aduce que falta evidencia que lo fundamente como por lasdificultades prácticas para la verificación de las contraprestaciones(Ayala, 2003). Britto (2005) sostiene que el acceso a la escuelapodría alcanzarse sin condicionalidades, combinando las transfe-rencias con mejoras en la calidad de los servicios educacionales.Reiners, Da Silva y Trevino (2005) señalan que si el condiciona-miento no es efectivo en la promoción del capital humano en ellargo plazo, no tiene sentido imponer restricciones conductuales alos beneficiarios.

11 Con posterioridad se introdujeronmodificaciones en el instrumento(ficha CAS II) y actualmente se haelaborado una nueva versión (fichaFamilia), que pone menos énfasisen la dotación material de lavivienda y en el menaje de casa.

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Estrategia de egresoUno de los razonamientos básicos de los PTC es evitar que segenere dependencia de la asistencia pública, por cuanto las trans-ferencias no pueden mantenerse indefinidamente (Levy yRodríguez, 2002). Ello exige que mientras duren, se creen condi-ciones para que se logre la salida de la pobreza de las familias par-ticipantes en los programas. Este planteo torna crucial entonces lapregunta respecto al período durante el cual se puede estar vin-culado al programa y recibir transferencias. En general, los progra-mas no disponen de estrategias y procedimientos claros de egre-so de las familias. Enfrentan el dilema de que el cese de la partici-pación en el programa implique el retorno a la pobreza, o que lapermanencia indefinida genere dependencia. Si el énfasis se poneen la generación de los padres, el tema crucial es la creación deempleo; si se coloca en los hijos, es evidente que el programadebería ser duradero para permitir que logren alcanzar el umbraleducativo (12 años de educación formal) que asegure una altaprobabilidad de conseguir empleo y desempeñarse exitosamente.Esto choca contra los períodos de vinculación al programa queprevén muchos PTC.

En este documento se ha tratado de revisar la evolución que,desde mediados de los ochenta, han tenido las políticas sociales enla región. En aquel momento histórico comenzó un enfrentamien-to de paradigmas, que ha tenido una larga vigencia. Hoy pareceavizorarse la posibilidad de una síntesis. Por otro lado, la mismarevisión de las experiencias llevadas a cabo en ese cuarto de siglode aplicación de políticas sociales, en especial de programas orien-tados al alivio de la pobreza, exigen realizar alguna puntualizaciónsobre la forma de enfrentarla realmente.

• Hacia una síntesis paradigmática El enfoque de los paradigmas permite ordenar el debate sobre lamejor manera de encarar los problemas sociales que se han selec-cionado como objeto de atención de la política social. Destaca elconjunto de puntos clave que deben resolverse en el diseño eimplementación de una política, programa o proyecto social. Elenfrentamiento de las dos perspectivas contrapuestas despliegalas alternativas existentes y facilita la elección.

CONCLUSIONES

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El paradigma tradicional –que surgió y se desarrolló ligado almodelo de sustitución de importaciones cuyo quiebre definitivose produjo con la crisis de la deuda en los años ochenta– postulael monopolio de la política social por el Estado en todos susaspectos (financiamiento, diseño, implementación y control).Implícitamente, considera que quienes toman las decisiones públi-cas conocen los problemas que afectan al ámbito social y sabenasimismo cómo enfrentarlos. Por ello, en la práctica, este paradig-ma se expresa en una oferta de servicios supuestamente igualpara toda la población, independientemente de las peculiaridadesque caractericen a subgrupos de la misma. Ello deja a los benefi-ciarios en la alternativa de aceptar o rechazar la oferta estatalúnica. Los recursos para dicha política, obviamente, deben prove-nir del presupuesto nacional.

El paradigma emergente, en cambio, postula que la capacidad deinnovación y de resolución de problemas se encuentra dispersa entoda la sociedad, y no es patrimonio de los tomadores de decisio-nes estatales. Por lo mismo, recomienda aplicar mecanismos quepermitan que dicha capacidad aflore. Así prioriza, por un lado, lalógica de proyectos frente a la lógica burocrática y, por otro, insis-te en la existencia, además del Estado, de otros actores de la polí-tica social (municipios, empresas comerciales, obras filantrópicas,organizaciones no gubernamentales, las propias familias, etc.) que,en muchos casos, estarían más capacitados para llevar a cabo demanera eficiente y eficaz ciertas tareas de política social.

Asimismo, esta orientación insiste en que se reconozca a las per-sonas su capacidad para tomar decisiones en asuntos que les con-ciernen. De allí la relevancia puesta, por ejemplo, en el subsidio ala demanda, según el cual los recursos públicos deben entregarsea los beneficiarios para que ellos puedan satisfacer autónomamen-te sus necesidades (de educación o salud, por ejemplo) a travésdel mercado (o, más precisamente, del respectivo cuasimercado).

La contracara de lo anterior es la idea de la corresponsabilización,una de cuyas facetas se liga a crear condiciones para que quienespueden pagar por los servicios recibidos, así lo hagan. La justifica-ción no es solo la recuperación de recursos, que importa porqueellos siempre son escasos para satisfacer las necesidades existen-tes. Además, los copagos incrementan el compromiso de losbeneficiarios con el programa y los lleva a que traten de obtenerel mayor rendimiento de los bienes y servicios por los cuales estánpagando.

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El paradigma emergente también se planteó la descentralización,promoviendo el traspaso de responsabilidades y recursos desde elnivel central –que tradicionalmente las tomaba– hacia entidadessubnacionales.

En cuanto a la elección sobre en quiénes centrar la atención de lapolítica social, el paradigma dominante defiende una oferta homo-génea igual para todos, porque ello fomentaría la integración socialy la igualdad, y evitaría el estigma que implicaría tratar diferencial-mente a distintos grupos. El emergente, por su parte, proponecentrarse en la satisfacción de las necesidades de los usuarios,algunos de los cuales podrán recurrir al mercado, utilizando recur-sos propios, mientras que otros requerirán un apoyo, total o par-cial, del Estado. No habría razón, argumenta, para preferir unaoferta igual para todos, ya que las situaciones de vida de diferen-tes grupos sociales son heterogéneas, por lo cual tratarlos delmismo modo implica reproducir las diferencias originarias.

En cuanto a la manera de llegar a los excluidos, el paradigma domi-nante opta por la ampliación progresiva, incorporándolos paulati-namente a medida que se disponga de mayores recursos. Así, lacobertura se expande de arriba hacia abajo, empezando por quie-nes tienen menos necesidades y más capacidad de defensa de susintereses. El ejemplo típico de un sector que crece de esa manera,mediante un “acceso segmentado” (Mesa Lago) ha sido la seguri-dad social. El paradigma emergente, en cambio, puesto a elegirentre los tres criterios posibles para asignar recursos en lo social(destinarlos al que llega primero, a los que tienen menos necesida-des o a los más necesitados), opta por el último y por ello enfati-za a la focalización como el instrumento adecuado para hacersecargo de las diferencias existentes. Focalizar es identificar con lamayor precisión posible a los beneficiarios potenciales de un pro-grama o proyecto, que se diseña con el objetivo de asegurar unimpacto per cápita elevado sobre el grupo seleccionado, median-te transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios.

En cuanto a en qué aspecto centrar la atención, el paradigmadominante pone el acento en los medios (construcción de escue-las, puestos de salud, hospitales; personal, equipamiento, instru-mentos o materiales desechables), por cuanto acepta que llevan-do a cabo las acciones planeadas se obtendrán los objetivos per-seguidos. El paradigma emergente, en cambio, destaca la impor-tancia del impacto como la única razón que justifica cada progra-ma o proyecto. Impacto es la magnitud del beneficio que reciben

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los destinatarios de los programas, de acuerdo con los objetivosdel mismo. Por ello, insiste que debe irse más allá de la utilizaciónde los medios, y se requiere evaluar los programas para saber sise está alcanzando el objetivo buscado o, por razones que habráque analizar, se ha perdido el rumbo, ya sea por la acción de fac-tores externos no considerados, por errores de diseño o por malaimplementación. El éxito del programa solo puede asegurarse ana-lizando la relación entre la eficiencia con que se utilizaron losrecursos y el impacto logrado sobre la población objetivo.

La descripción formulada en la primera parte de este trabajomuestra que los criterios orientadores provenientes de los dosparadigmas se han ido mezclando de tal modo que permiten pos-tular la posibilidad de que finalmente se termine en la aparición deun nuevo paradigma de síntesis de esos precedentes (Franco,1996).

• La superación de la pobrezaLa lucha contra la pobreza es uno de los temas centrales de laagenda social latinoamericana. En muchas ocasiones tiende a pen-sarse que la superación de dicho flagelo puede lograrse por cier-tos programas acotados –subsidios de diferente tipo, fondo deinversión social, redes de protección social o programas de trans-ferencias condicionadas– que suelen incluirse bajo el título de“políticas” contra la pobreza. Asimismo, en el documento dedichos programas suelen postularse ambiciosos objetivos queresultan inalcanzables si se tiene en cuenta la magnitud del desafíoy los recursos que se le asignan al programa en cuestión.

El gráfico adjunto muestra el monto del gasto social total en rela-ción al Producto Interno Bruto nacional de algunos países de laregión y lo compara con la proporción del PIB que se entrega –enun grupo de países seleccionados– al principal programa de trans-ferencias monetarias condicionadas. Puede apreciarse la insignifi-cancia que representa el programa en relación al total de losrecursos manejados en las áreas sociales.

Fuente: Elaboración propia

sobre datos deCEPAL (2005 y

2006). En elcaso de Méxicosolo incluye el

ProgramaOportunidades.

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Si bien hay que aceptar el viejo adagio de que “la política social noes solo para los pobres”, conviene insistir en que la política socialque se relaciona con los pobres no se limita a los programas quemencionan a dicha población objetivo en su título. El conjunto dela política social tiene, entre otros destinatarios, también a lospobres. En definitiva, es claro que los programas contra la pobre-za no constituyen la totalidad de la “política” contra la pobreza.

La superación de la pobreza solo puede ser el resultado de unacombinación de políticas públicas institucionales, económicas ysociales que aseguren la vigencia de un Estado de derecho que,además de asegurar la vida y la libertad de los habitantes del país,cree condiciones para que ellos puedan desempeñar sus activida-des productivas con la confianza de que su patrimonio no seráafectado por decisiones arbitrarias. Esto que puede parecer solouna defensa del derecho de propiedad y de los intereses empre-sariales, tiene que ver muy directamente con la posibilidad de quelos pobres puedan salir de la pobreza. La inexistencia de las con-diciones mencionadas, la falta de estabilidad en las “reglas dejuego”, lleva a que no haya inversión –no solo extranjera sino tam-

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bién nacional– y que, por tanto, disminuyan las posibilidades decrecimiento y, consecuentemente, de generación de empleo, quees la manera auténtica en que se puede salir de la pobreza.Asimismo, entre las decisiones arbitrarias mencionadas convieneincluir las “mordidas” y otros pagos que deben efectuar los pobres,que se llevan una parte enormemente grande de los ingresos deese grupo, como muestran algunos estudios latinoamericanos.Esto afecta sus condiciones de vida y aleja la posibilidad de quepuedan destinar esos mismos recursos a inversiones productivaso al mejoramiento de su consumo presente.

Las políticas económicas tienen un papel clave en la creación delas condiciones mencionadas y en la generación de oportunidadesde empleo productivo. Las políticas sociales sectoriales –educa-ción, salud, vivienda, seguridad y asistencia social– también resultancruciales no solo en el mantenimiento de ciertos estándares míni-mos de satisfacción de las necesidades básicas sino, y sobre todo,en la creación de capital humano, que habilitará que las personaspuedan acceder, al incorporarse al mercado de trabajo, a las opor-tunidades laborales, de mejor calidad y productividad, que debencrearse a partir de la política económica. Asimismo, una poblaciónmás educada debería estar en condiciones de ejercer la ciudada-nía de una manera más informada y responsable.

Lo anterior permite situar en el debido contexto el papel que tie-nen los programas de lucha contra la pobreza. Ello resulta mástransparente en el caso de los programas de transferencias condi-cionadas. Ellos constituyen un instrumento que permite acercar alos más pobres al conjunto de programas sociales que el Estado–sea directamente, sea entregando la implementación a otrosagentes sociales– pone a su disposición. Los PTC buscan consti-tuirse en una “puerta de entrada” atractiva –por la transferenciamonetaria que entregan– al que podría denominarse sistemanacional de protección social, integrado por diversos ministeriossectoriales (Educación, Salud, Vivienda, Desarrollo Social, etc., yotras agencias públicas). La transferencia es el elemento de atrac-ción, pero el verdadero objetivo es relacionar de manera establea la nueva generación en materia de atención de salud y de edu-cación al conglomerado de los programas públicos que puedencontribuir a incrementar su dotación de capital humano y su for-mación para convertirse en un ciudadano responsable.

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El presente artículo define la cohesión social en una doble acep-ción: como inclusión y como sentido de pertenencia. De estemodo, implica tanto mecanismos que reducen las brechas de acti-vos y promueven el acceso a distintos circuitos de integraciónsocial, como también las disposiciones subjetivas de sujetos yactores a solidarizar con otros y respaldar la institucionalidaddemocrática. En este contexto, el artículo plantea los principalesproblemas de cohesión social en América Latina, entre los quedestacan, entre otros, la brecha social y de ingresos, el crecimien-to volátil e insuficiente, la crisis del mundo del trabajo y la diso-ciación entre mayor acceso a bienes simbólicos y menor accesoa bienes materiales.

El panorama es contradictorio. Mientras se observa, respecto apaíses de la OCDE, mayor confluencia en matrícula educativa pri-maria, acceso a servicios básicos y disminución de la mortalidad ydesnutrición infantil (con diferencias por países y subregiones), lapobreza y extrema pobreza, así como la desigualdad, mantienenniveles muy altos en América Latina. Todo ello merma la confianzaen instituciones democráticas. Por lo mismo, urge un contrato porla cohesión social que de manera progresiva permita conciliar ladimensión objetiva con la dimensión subjetiva de la cohesiónsocial.

Palabras clave: cohesión social, pertenencia, derechos sociales,pacto social, confianza institucional, solidaridad.

RESUMEN

* Este texto en sus dos primeras partesse basa principalmente enHopenhayn (2007) y CEPAL,Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (2007).

** Experto División de DesarrolloSocial, CEPAL,

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En la sociología clásica la cohesión social se refiere más a las per-cepciones de pertenencia que a los mecanismos de integraciónsocial. El eje es subjetivo-universal, vale decir, recae en la subjetivi-dad pero supone, precisamente, que hay algo en dicha subjetivi-dad en que todos coinciden –un imaginario colectivo eficaz parala vida en común–. En este sentido, también, la cohesión tiene unarelación directa con la intensidad de la interacción social dentro deun grupo determinado, y con una orientación común respecto delfuturo de la sociedad a la que se pertenece: “sin una imagen colec-tiva que represente qué somos y hacia dónde vamos, la cohesiónsocial tiene pocas posibilidades de sobrevivir”. (Tironi, 2005).

La noción de cohesión social retorna hoy a la agenda política pre-ñada de diversas connotaciones. Por un lado, el Consejo deEuropa remite la cohesión social a “la capacidad de una sociedadpara asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizar lasdisparidades y evitar la polarización: una sociedad cohesionada esuna comunidad de apoyo mutuo compuesta por individuos libresque persiguen estos objetivos comunes por medios democráti-cos”.1 De este modo, el Estado de bienestar aparece como el refe-rente que los miembros de la sociedad valoran lo suficientemen-te como para aceptar un pacto social, y un pacto fiscal, en virtuddel cual se realizan significativas transferencias de los activos a lospasivos, de los que tienen más a los que tienen menos, de los adul-tos a los menores y a los ancianos.

En la actual inflexión latinoamericana la cohesión adquiere otrossentidos asociados con urgencias propias de un desarrollo exclu-yente: urgencia de gobernabilidad democrática ante la persisten-cia de brechas sociales, la dispersión de intereses y demandas, lavolatilidad del crecimiento económico, la crisis del mundo laboral,y las consecuencias de la mayor individuación cultural de la nuevafase de modernización. En este escenario, la invocación puede sertanto nostálgica (la “comunidad perdida”) como propositiva(“¿qué hacer?”).

En la medida en que la cohesión social tiene una carga semánticaacumulada en que se cruzan el sentido de pertenencia con la inte-gración social, es posible aprovechar dicha carga para plantear lacohesión en la dialéctica entre la lógica sistémica y la lógica de losactores. Dicho de otro modo, la cohesión alude tanto a las dispo-siciones individuales y grupales como a la oferta de la sociedadpara incluir a los individuos y grupos en la dinámica del progresoy el bienestar. En la cohesión se afinca el sentido republicano de la

QUÉ ENTENDERHOY POR

COHESIÓNSOCIAL

1 Ver “European Strategy for SocialCohesion”, en sitio web: www.coe.int

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ciudadanía, como disposición a participar en los asuntos públicosy como acceso a niveles de bienestar propios de un orden justo(dimensión social de la ciudadanía); y como compromiso con lademocracia y el Estado de derecho.

Dada esta carga semántica, refloto aquí la desprestigiada dialécticapara definir la cohesión social como la dialéctica entre mecanismosinstituidos de inclusión/exclusión sociales y las respuestas, percepcio-nes y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos ope-ran. Los mecanismos de integración e inclusión sociales incluyen,entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad dederechos, las políticas pro-equidad, pro-bienestar y de protecciónsocial. Suponen el impacto redistributivo de la política social y unsistema de transferencias que reduce las disparidades en oportu-nidades, capacidades y vulnerabilidad. En el otro lado, los compor-tamientos y valoraciones de los sujetos abarcan ámbitos tandiversos como la confianza en las instituciones, el capital social, elsentido de pertenencia y solidaridad, la aceptación de normas deconvivencia, y la disposición a participar en espacios de delibera-ción y en proyectos colectivos. Tratándose de una dialéctica, no serestringe a una relación causal-lineal en la que mayor bienestargenera mejores disposiciones, sino a la relación en que las diná-micas de integración/inclusión sociales y las de capital/ética socia-les se cruzan entre sí, sea bajo la forma de círculos viciosos o cír-culos virtuosos.

Tal concepto permite vincular dimensiones heterogéneas en lasdinámicas del desarrollo: la política social y el valor de la solidari-dad difundido en la sociedad; las sinergias entre equidad social ylegitimidad política; la transmisión de destrezas y el “empodera-miento” de la ciudadanía; la relación entre confianza de la gente ygobernabilidad; el impacto de las transformaciones socioeconómi-cas en los cambios en la interacción social (y viceversa); la armo-nización entre mayor igualdad económica y mayor reconocimien-to de la diversidad cultural; y cómo se afectan mutuamente lasbrechas socioeconómicas y el sentido de pertenencia.

Así definida la cohesión social, puede ser fin y medio. Como fin,provee contenido y sustancia a las políticas sociales, por cuantoéstas apuntan, en sus resultados como en su proceso de gestión yaplicación, a reforzar tanto la mayor inclusión de los excluidoscomo mayor presencia de éstos en la política pública. Bienestar,visibilidad y protagonismo constituyen tres sentidos de la políticasocial “incluyente” en relación a los sectores de la sociedad que se

LOSPROBLEMAS

CANDENTES DELA COHESIÓN

SOCIAL

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sienten menos representados y menos beneficiados por el “mains-tream” del desarrollo. Y en una inflexión histórica de cambios pro-fundos y veloces, precipitados por la globalización y el nuevo para-digma de la sociedad de la información (Castells, 1999), recrear ygarantizar el sentido de pertenencia y de inclusión es, en sí mismo,un fin. Políticas sociales incluyentes, como se ha planteado másarriba, tienen la cohesión como un objetivo tanto de procedimien-to como de finalidad.

Pero la cohesión social también es, en varios sentidos, un medio.Por un lado, sociedades más cohesionadas proveen un mejormarco institucional para el crecimiento económico, fortalecen lagobernabilidad democrática y operan como factor de atracción deinversiones al presentar un ambiente de confianza y reglas claras(Ocampo, 2005). Por otro lado, la cohesión social permite avanzaren pactos entre agentes diversos, que se sienten parte de unacomunidad política, para sustentar políticas de largo plazo queaspiran a igualar oportunidades y darle mayor proyección estraté-gica al desarrollo. Para eso, los actores deben sentirse parte deltodo, y con la disposición a ceder en sus intereses personales enaras del beneficio del conjunto.

La creciente preocupación de la comunidad internacional por lacohesión social se explica por las aprehensiones respecto decómo dicha cohesión puede verse amenazada por procesos glo-bales que impactan las realidades nacionales. Tales procesos serefieren al reordenamiento económico y productivo a escala mun-dial y su impacto sobre condiciones de bienestar y de igualdad (odesigualdad), a las mutaciones culturales que emanan de la difusiónde la sociedad de la información y de las comunicaciones, y a larecomposición socio-demográfica por efecto de migracionesinternacionales. Al respecto, cabe destacar algunos elementos departicular relevancia para la cohesión social.

La dificultad de lograr las necesarias tasas de crecimiento para con-tar con los recursos requeridos para promover mayor bienestar, y elimpacto negativo sobre la cohesión social que ejerce la volatilidad dedicho crecimiento. En la perspectiva de las dos últimas décadas, nosolo el ritmo de crecimiento económico promedio en la región esinsuficiente para ampliar al ritmo deseado las oportunidades debienestar de toda la población. Además, la volatilidad macroeconó-mica de las últimas dos décadas es factor de desigualdad, pues “losciclos económicos de expansión y contracción de la actividad y la

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inversión, cada vez más breves, provocan a su paso un efecto másdestructivo sobre los activos de los pobres, sobre todo aquellosrelacionados con el acceso a empleos de calidad, pero tambiéncon el acceso a financiamiento” (Machinea y Hopenhayn, 2005).

Así, la volatilidad es regresiva en términos distributivos, genera unaprofunda desconfianza respecto a las prospectivas de acumulación,difunde una sensación de vulnerabilidad económica pero tambiénde atropello humano, y siembra la desconfianza entre distintosgrupos sociales, dado que éstos son impactados de maneras muydistintas por las crisis económicas. La idea de que “a río revuelto,ganancia de pescadores”, merma la adhesión de la gente a losmecanismos más consagrados de meritocracia y sistema de apor-tes y beneficios al todo social.

Las restricciones en el mundo del trabajo como eje de integración einclusión social. En América Latina la historia de la modernizaciónva marcada por la heterogeneidad estructural, vale decir, por unadualización o segmentación del aparato productivo que hace quela población trabajadora tenga acceso muy estratificado a tecno-logía, educación, crédito y mercados. A esto se añaden nuevoscambios en el mundo del trabajo que incluyen el creciente desem-pleo, el aumento de la brecha salarial, la expansión de la informa-lidad y distintas formas de precarización que surgen de las formaspredominantes de flexibilización laboral.

Estas tendencias contrastan con la centralidad que se le asigna altrabajo en la vida moderna: eje de integración social, sentido parala vida personal, espacio privilegiado de la participación ciudadanay motor del progreso material. Como señala Zigmunt Bauman, “el‘trabajo’ ya no puede ofrecer un huso seguro en el cual enrollar yfijar definiciones del yo, identidades y proyectos de vida”. (Bauman,2003: 149). En sentido parecido, Dominique Méda habla de “de-sencantar el trabajo”, dado que éste ha perdido el peso que lamodernidad le atribuyó en la vida social durante más de dos siglos(Méda, 1995). Hoy se habla, en todo el planeta, del crecimiento sinempleo (o la menor generación de empleo en relación al creci-miento económico), del aumento en la brecha salarial que colocaen un extremo a los “analistas simbólicos” (Reich, 1992) y en elotro a grandes masas de potenciales excluidos del mundo laboral.

Pero si el trabajo atraviesa una fase de restricción en el acceso,inestabilidad en la permanencia y debilitamiento en su función deconstitución de actores colectivos: ¿qué relevo existe para recrearlos enclaves de cohesión social?

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Disociación entre activos materiales y simbólicos. Si la sociologíaclásica colocaba la brecha de expectativas como problema centralde la pérdida de cohesión social, dicha brecha se ve hoy exacer-bada. Esto, porque se ha disociado la expansión de bienes simbó-licos en relación a los bienes materiales. Dicho de otro modo, unaparte muy grande de las sociedades nacionales incrementa expo-nencialmente su consumo de imágenes, información, mensajes,símbolos e íconos; y, en contraste con ello, su acceso a bienes yservicios, que demanda disponibilidad de ingresos crecientes, tieneuna expansión mucho más restringida (con caídas en tiempos decrisis). Más educación y más consumo de medios de comunicacióngenera mayores expectativas de consumo material, sobre todoporque la educación transmite la idea misma de que el capitalhumano tiene altos retornos, y porque la televisión se financia conpublicidad que busca capturar mercados de consumidores. Estaasimetría es problemática, por cuanto el consumo simbólico cre-ciente induce a tener aspiraciones crecientes, que sobrepasan cla-ramente la expansión en ingresos monetarios.

La brecha entre el acceso a bienes materiales y a bienes simbóli-cos se traduce en otras disimetrías: más educación pero menosempleo (como ya se señaló); más expectativas de autonomía peromenos opciones productivas para materializarlas; más acceso ainformación pero menos acceso al poder (o a instancias deciso-rias); mayor difusión de derechos civiles y políticos (y de la demo-cracia como régimen de gobierno) que no se traduce en mayortitularidad efectiva de derechos económicos y sociales. Estas bre-chas afectan con mayor fuerza a quienes se encuentran en situa-ción socioeconómica menos privilegiada, y afectan negativamentela confianza en el futuro, la cultura meritocrática y la “democraciadeliberativa”. Por lo mismo, colocan un signo de pregunta sobre lacohesión social.

Los cambios culturales promueven mayor individuación, pero no esclaro cómo recrean vínculos sociales. Muchos autores hacen referen-cia al creciente individualismo asociado a la fase tardía de lamodernidad, a la globalización o a la posmodernidad. Al respectose alude a la menor seducción que ejercen las ideologías queimprimen sentido a la vida personal a partir del compromisocolectivo, a la segmentación de la masa en una amplia diversidadde públicos consumidores, y al endiosamiento de la autonomíapersonal frente a la autoridad heredada o exógena.

Por cierto, el individualismo tiene su lado positivo en cuanto cues-tiona la tradición y amplía los márgenes de libertad de las perso-

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nas para tomar sus decisiones con respecto a cómo orientar susvidas. Pero la contraparte es el debilitamiento de los vínculossociales duraderos o ampliados, frente a “la tiranía de lo efímero”o de lo inmediato. El mayor peso de lo privado frente a lo públi-co, y de la autonomía personal frente a la solidaridad colectiva, seven precipitados tanto por la economía como por la culturamediática y por el papel más relevante del consumo en la vidasocial. Tales tendencias despiertan interrogantes sobre cómo serecrea el vínculo social, desde el micro-ámbito familiar hasta el dela sociedad en su conjunto. Trabajar por la cohesión social significa,en este marco, trabajar por recrear el vínculo social, el “pegamen-to” que, en palabras de Bauman, mantiene vigente la esperanza enel “volveremos a vernos mañana”.

La mayor complejidad y fragmentación en el mapa de los actoressociales torna más difusa la confluencia en aspiraciones comunes. Ladiferenciación de actores e intereses, en el campo cultural, hacendifícil la “agregación” de demandas o aspiraciones en proyectos demayor escala. La convergencia en agendas de interés común yestrategias de acción conjunta se hace cada vez más problemáticaa medida que se diversifican los actores y se hace más fuerte lavoluntad de individuación. Al decir de Bauman, los problemas máscomunes de los individuos “no se dejan sumar en una causacomún: se pueden juntar, pero no cuajarán… (carecen) …de lainterfaz necesaria para engancharse con los problemas de las otraspersonas”. (Bauman, 2003: 40).

Menor claridad respecto al orden simbólico. Existe menos certidum-bre con relación a las normas mínimas de sociabilidad. Esto res-ponde a la mayor conciencia de la ciudadanía en cuanto a la inci-dencia de poderes fácticos (no representativos ni públicos) sobrelas oportunidades de la gente, la información a la mano sobre lacorrupción pública y privada, sobre la falta de transparencia endecisiones y acciones que afectan a todos, sobre el acceso discri-minatorio a la justicia, y la poca claridad respecto a la relaciónentre méritos y recompensas. Estos factores corroen el ordensimbólico, vale decir, la adhesión clara de la ciudadanía a un marconormativo de reciprocidad y de respeto a la legalidad, lo que afec-ta la cohesión social, pues ésta se define por oposición a la crisisde normatividad y por proximidad con la ética social. Además, lasencuestas de opinión muestran una tendencia a la pérdida de con-fianza en el sistema de justicia, como también frente a otras insti-tuciones públicas como las policías y el parlamento. De una parte,

LAS MARCHASASINCRÓNICAS

EN LOSINDICADORESDE COHESIÓN

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esta desconfianza emerge de la distancia entre igualdad jurídica ydesigualdad social, entre el de jure y el de facto, o entre la titulari-dad formal de derechos y la ineficacia del sistema judicial o de laspolíticas públicas para garantizar la titularidad efectiva.

Las consideraciones recién planteadas muestran que los problemasde cohesión social son multifacéticos y, en consecuencia, requierende un enfoque sistémico, que debe considerar las dimensiones deinclusión socioeconómica, de reconocimiento de la diversidad, deperfeccionamiento de instituciones de sanción y fiscalización, dereforzamiento de la cultura cívica y de la solidaridad.

Una asincronía clara de la cohesión social en la región es quemientras los grandes indicadores de salud, matrícula educativa yacceso a servicios básicos mejoran y tienden a acercarse a los depaíses desarrollados (medidas en indicadores muy gruesos comoaumento de expectativa de vida, mayor tasa de escolaridad prima-ria y secundaria, mayor conexión a agua, alcantarillado y energíaeléctrica, mayor acceso a medios audiovisuales), la incidencia de lapobreza y la extrema pobreza se mantienen constantes y en nive-les desproporcionadamente altos en relación al producto percápita. Así, la pobreza difícilmente baja del 40% del total de lapoblación, mientras la extrema pobreza no desciende por debajodel 15% del total.

Todo ello ocurre en el marco de una modernización centrada enla fuerza integradora del consumo, en la apertura global, en un“ethos aspiracional” y muchas expectativas de ascenso social. Estoimplica, en suma, un peligro para la cohesión social: grandes expec-tativas surgidas del consumo simbólico (acceso masivo a la educa-ción y a la industria cultural) y un acceso restringido al consumomaterial todavía para una gran parte de la población. ¿Qué ocurrecon la confianza, la solidaridad, la pertenencia y el respeto a lasnormas básicas de convivencia ampliada, cuando esta brecha deexpectativas se prolonga en el tiempo?

Lo más corrosivo es que buena parte de esa amplia incidencia depobreza se relacione con una muy mala distribución del ingreso, lapeor entre todas las regiones del mundo. Probablemente estoexacerba la percepción de injusticia, y hace que un elevado por-centaje de la población considere que la desigualdad sea el princi-pal obstáculo para satisfacer sus necesidades básicas y salir de lapobreza.

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Lo anterior se refleja en la dimensión subjetiva. La información queprovee Latinobarómetro (LB), si bien limitada metodológicamente,resulta al menos ilustrativa y permite algunas conjeturas sobre ladimensión subjetiva de la cohesión social.

Un primer elemento es la percepción respecto a la justicia. Tal per-cepción se refiere tanto al carácter distributivo de la justicia (igualpara todos) como a su eficiencia (funcionamiento efectivo). Al res-pecto, las encuestas de LB muestran una percepción negativa muygeneralizada2 respecto al sistema judicial, tanto porque discriminacomo porque carece de eficiencia. En efecto, solo poco más de untercio de los entrevistados en 17 países (36% en 2001 y 35% en2003) señala estar de acuerdo o muy de acuerdo con la afirma-ción: el sistema judicial castiga a los culpables sin importar quienesson, aunque con grandes diferencias entre los países.

Un segundo tópico que marca sentido de pertenencia es la con-fianza o desconfianza en el empleo, y lo cierto es que los latinoa-mericanos tienen temores muy fuertes respecto a la posibilidadde quedar cesantes. La preocupación por la eventual pérdida deltrabajo alcanzó en la región un máximo de 80% en 2002. El pro-blema de pertenencia resulta especialmente grave porque ante laausencia de mecanismos de protección social, la pérdida delempleo es sentida como una amenaza de quedar al margen detodos los mecanismos de inclusión.

Un tercer tópico en la dimensión subjetiva es la confianza en lasinstituciones, vale decir, la creencia en que distintos estamentos delEstado y la sociedad actuarán de manera previsible y apropiada. Laconfianza es especialmente baja con respecto a las institucionesmás directamente ligadas al poder político: el poder judicial (33%,oscilando entre 52 y 15% entre países), el congreso (28%, conoscilaciones similares) y los partidos políticos (19%, en este casocon una evaluación más homogénea entre países). Llama la aten-ción que un 13% de los sujetos encuestados expresó desconfian-za en todas las personas e instituciones, patrón que se acentúaentre las personas de origen indígena –aún más en las mujeresque en los hombres– y las más pobres.

Un cuarto tópico es el de la solidaridad social. Si bien en prome-dio más de la mitad de la población de los países considera quesus compatriotas tienden a ser solidarios, es notorio el mayorporcentaje de personas con percepción negativa en sociedadesmás afectadas por la pobreza y con presencia de pueblos origina-rios. Por otro lado, también los países donde la población perci-

2 LB entrevista a la población de 16 ymás años de edad. Las muestrascorrespondientes a 18 países de laregión buscan ser representativas.Comprenden a alrededor de 1.200entrevistados y se basan en diseñosde muestras que permiten lacomparación internacional.

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be mayor solidaridad social de los demás son aquellos más forta-lecidos en la institucionalidad de la política social, con una luchamás activa contra la pobreza y donde se expresa, en general, másconfianza.3

Un quinto ejemplo de dimensión subjetiva de la cohesión se refie-re a la valoración de la democracia. En base a una batería de indi-cadores incorporados en la ronda 2002 y datos para 1996 de laencuesta de LB, se observa una disminución de 61 a 57% en eltotal de entrevistados que manifestaron preferir la democraciarespecto a cualquier otro régimen.

La respuesta desde el Estado de bienestar a estos elementos esque la plena titularidad de derechos sociales constituye la maneramás universal y democrática de promover la cohesión social. No es,pues, solo cuestión de prestaciones que las personas reciben delEstado en su calidad de vulnerables o pobres, sino de derechos quese ejercen en calidad de ciudadanos. Esta diferencia marca toda unadiferencia. Porque el sentido de pertenencia a la sociedad se juegasobre todo en esta condición de ser “un igual” en cuanto a dere-chos, por el hecho de hacer parte de la misma sociedad.

Según Norberto Bobbio, “la razón de ser de los derechos socialescomo a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a la salud,es una razón igualitaria”, puesto que “tienden a hacer menos gran-de la desigualdad entre quienes tienen y quienes no “tienen, o aponer un número de individuos siempre mayor en condiciones deser menos desiguales respecto a individuos más afortunados pornacimiento o condición social”. (Bobbio, 1995: 151). Un desarrollobasado en la ciudadanía social conlleva, pues, la decisión de unasociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homogeneidaden las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad incluyen-te que asegura a todos las oportunidades de participar en losbeneficios de la vida colectiva y en las decisiones que se tomansobre cómo orientar esa vida colectiva.

Una sociedad de iguales implica una sociedad justa. Para JohnRawls, esto último implica considerar a cada persona como dignay moral, lo que significa también que una sociedad puede garanti-zar el acceso para todos a ciertos bienes sociales tales como dere-chos, libertades, ingresos para una vida decente, poder para par-ticipar en las relaciones colectivas y, en consecuencia, los funda-

COHESIÓNSOCIAL,

CIUDADANÍAY PACTO

SOCIAL

3 Cabe consignar que en 1997 elPNUD-Chile (Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo yel CEP (Centro de EstudiosPúblicos) realizaron la EncuestaNacional sobre Seguridad Humanasobre la base de una muestrarepresentativa de 1504 personas. Deéstas, el 63,8% estuvo de acuerdocon la afirmación “Es difícil quehagan algo por los demás sin esperaralgo en cambio”, y 76,1% estuvo deacuerdo con que “Las personas pasana llevar con tal de conseguir susobjetivos” (PNUD-Chile, 1998).Tras esto subyace una percepción delalto grado de orientacióninstrumental de la conducta de losdemás, contraria a la gratuidad, lasolidaridad.

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mentos básicos para promover la autoestima en cada cual. Másaún, según Rawls, la eficacia económica debe subordinarse a estajusticia política de iguales libertades y de igualdad de oportunida-des (Rawls, 1971). No significa esto, tampoco, la supresión de todadesigualdad, sino un ideal de sociedad en la que “sus institucionescentrales son capaces de encarnar estos principios de justicia (…)y en la cual sus miembros son capaces de adherir a estos princi-pios que sostienen las instituciones y de actuar en consecuenciacon ellos”. (Salvat, 2004).

Es desde esta noción fundamental de pertenencia que se entien-de como derecho ciudadano el poder disfrutar de mínimos acor-des con niveles de progreso y bienestar medios de una sociedad.La ciudadanía social, entendida como pertenencia a una comuni-dad implica, por lo tanto, un freno a las desigualdades económicasa través de la acción deliberada del Estado, pues tales desigualda-des, más allá de cierto punto, privan a muchos miembros de lasociedad de una real pertenencia a la misma.

De este modo, el cruce entre ciudadanía y pertenencia tambiénimplica la intersección entre derechos sociales instituidos y solida-ridad social internalizada. La cohesión social llama, pues, a fortale-cer la disposición de los actores a ceder beneficios, en aras dereducir la exclusión y la vulnerabilidad de grupos en peores con-diciones. No solo se trata de un valor ético, sino también de unvalor práctico, en la medida en que los individuos consideran quese benefician más cuanto más adhieren a un “nosotros”, y que loque beneficia a la comunidad beneficia a los individuos porque lesgarantiza mayor seguridad y protección a futuro.

Pero la ciudadanía no solo implica titularidad de derechos, sinotambién, y en contrapartida, respeto a las reglas procesales de lainstitucionalidad democrática y del Estado de derecho, y mayordisposición a participar en los asuntos de interés público. El senti-do de pertenencia tiene doble dirección: como acceso y comocompromiso. Un ciudadano es pasivo en cuanto se le confierenderechos, pero es activo en cuanto aporta a la cohesión social. Deeste modo, la ciudadanía como sentido de pertenencia se tradu-ce también en mecanismos propios de la sociedad civil que pue-dan fortalecer relaciones de solidaridad y responsabilidad sociales,tanto dentro de los grupos como entre grupos; en la difusiónextendida de una cultura pluralista que permite mejorar los nive-les de convivencia y comunicación entre actores que se definen

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por su diferencia; y en la filiación progresiva de grupos sociales aredes de interacción para participar en instancias deliberativas.

Finalmente, una mayor disposición de la ciudadanía a apoyar lademocracia, a participar en asuntos públicos y espacios de delibe-ración, a confiar en las instituciones, y un mayor sentido de perte-nencia a la comunidad y de solidaridad con los grupos excluidos yvulnerables, facilita el logro de pactos o contratos sociales necesa-rios para respaldar políticas pro-equidad y pro-inclusión.

La afirmación es paradójica, o de círculos virtuosos: se requieremayor cohesión social para avanzar en pactos que a su vez pro-muevan mayor cohesión social. O, dicho de otro modo, es nece-sario que un amplio espectro de actores concurra para respaldarun proyecto de sociedad centrado en el compromiso de la ciuda-danía y del Estado con la cohesión social. El contrato social esaquel en que la sociedad en su conjunto está representada parasuscribir un marco normativo traducido a políticas, y que encarnaun compromiso entre la sociedad civil y el Estado. Así, el pacto ala vez se nutre de la cohesión social y la refuerza.

Un nuevo contrato social le permite a la sociedad darse un hori-zonte de sentido y de orientación. Ese mismo contrato debe ayu-dar también a definir con mayor precisión en qué se traducen losderechos sociales, vale decir, cuál es el abanico de acceso a pres-taciones, activos y beneficios al que todo ciudadano puede aspirarpor su condición de tal, y cuáles son los tiempos que la sociedadfija como agenda para el logro de esta plena titularidad.

El contrato social sienta las bases para procesar intereses colecti-vos en torno al valor central del bien común, y a la vez requiere,como contraparte, un pacto fiscal que sirva de instrumento finan-ciero para avanzar en la plena realización de los derechos econó-micos y sociales. El contrato mismo constituye un proceso en quese pone en ejercicio la pertenencia de todos a un acuerdo com-partido. En cuanto tal, fija mínimos aceptables en términos deacceso y en términos de solidaridad que involucra a todos. Opera,por otra parte, como un ritual que renueva la confianza mutua yla idea del “nosotros”.

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REFERENCIAS

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Los tiempos y los compromisos de latransformación de la sociedadLejanos parecían los tiempos de los planes quinquenales y los atis-bos de pensamiento prospectivo de los sistemas de planificaciónde los sesenta. Habían sido barridos por el cortoplacismo de lospresupuestos anuales y la casi imposibilidad jurídico-administrativade establecer compromisos plurianuales de recursos para accio-nes estatales proactivas que, así fragmentadas, impiden incluso lamás mínima racionalidad instrumental.

La SENPLADES y, por tanto, el Gobierno ecuatoriano se planteanahora la cuestión de las posibles estrategias para lograr la inclusiónsocial, y nos invitan a pensar con un inusual horizonte temporal(2008-2020), que cabalga sobre aquel período de 15 años (2000-2015) que todo parece indicar resultó no demasiado largo sinodemasiado corto para los estados que se comprometieron a cum-plir las llamadas “Metas del Milenio”. 1

Hablar de desarrollo es hablar de transformación económica,social y política profunda. Ello requiere tiempo, medido en déca-das y no en años, pero el problema no será solo de tiempo, sinode voluntad política y, para no caer en el voluntarismo, de losesquemas mentales que orientan la concepción de los procesos

* Director académico de la maestría enEconomía Social de la UniversidadNacional de General Sarmiento(Argentina).

1 “En septiembre de 2000, en la Cumbre delMilenio de las Naciones Unidas, losdirigentes mundiales acordaron una seriede metas y objetivos medibles paracombatir la pobreza, el hambre, lasenfermedades, el analfabetismo, ladegradación del medio ambiente y ladiscriminación en contra de la mujer parael año 2015. Estas metas, que constituyenel centro de la agenda mundial, se conocenactualmente con el nombre de Objetivosde Desarrollo del Milenio”.(http://www.undp.un.hn/odms.htm). Cabedestacar que no solo es un compromiso decada Estado de la periferia, sino uncompromiso del sistema interestatal. Ya enla Cumbre Mundial de 2005 se hizotambién evidente la falta de voluntad delos países del centro, en especial los del G-8, de acordar el alivio de la deuda externapara los países más pobres y otros apoyos(aumento de la Ayuda para el Desarrollo)considerados necesarios según los mismosmodelos predominantes de vinculaciónentre variables “económicas” y “sociales”(sobre esta diferenciación volveremos)para poder cumplir las metascuantificables.

INTRODUCCIÓN

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de cambio. Tenemos una experiencia reciente (las Metas delMilenio) que parece registrar la incapacidad estatal y paraestatalpara concebir y establecer incluso pocas y modestas metas y avan-zar en su cumplimiento. Esto aun cuando se dieron 15 años y seexpresó la voluntad manifiesta de los estados representados porsus gobiernos de turno de cumplirlas con el apoyo de los organis-mos de las Naciones Unidas. Se aprecia ya en los actores públicosnacionales e internacionales la convicción de que el año 2015 está“demasiado cerca” y las evaluaciones de progreso indican que, engeneral, varias de las metas no podrán ser cumplidas en muchospaíses.

Con esa experiencia en mente, pensar al año 2020 puede ser vistocomo una oportunidad para retomar y reafirmar las Metas delMilenio con más tiempo, o bien como una oportunidad para pen-sar la puesta en marcha de otros procesos con un compromiso detransformación no solo de las variables de resultado sino de lasestructuras que producen esos resultados.2

En esta ponencia vamos a sostener que la significación de esa con-vocatoria al país para pensarse a futuro dependerá no solo delvalor de las metas ni del compromiso de gasto público, sino de losprocedimientos de construcción de compromisos nacionales parala definición de lo deseable y posible al año 2020, tanto como paraacordar su seguimiento, rectificación consensuada y control, con elprotagonismo de la sociedad organizada para lograr tales transfor-maciones. Si hay continuidad, 12 años es un tiempo suficiente parainstitucionalizar otra relación entre sociedad y política. En particu-lar, si la sociedad fortalece y articula sus organizaciones para avan-zar simultáneamente en la democratización de la gestión pública yen la resolución inmediata de sus acuciantes problemas cotidianos,lo que implica poner en marcha un proceso de transformación delas estructuras económicas. A ello apunta la propuesta de la eco-nomía social y solidaria.

La centralidad del papel de la sociedad organizada no implica queel Estado no sea un actor protagónico indispensable para poneren marcha procesos de transformación mayor que permitangarantizar el cumplimiento de los derechos humanos. Todo lo con-trario, nos parece una significativa renovación que el Estado plan-tee que hay que pensar en otro desarrollo y no en el mero aliviode la pobreza al que nos ha pretendido reducir la banca interna-cional metida a mega asistente social. Pero el análisis de otras par-tes del sistema internacional de Naciones Unidas y la experiencia

2 Para dar un ejemplo: no solo la tasade escolarización sino el sistema quepretende educar. El problema con losmodelos no es siempre su estructurade causalidades supuesta sino lamisma definición acrítica ytecnocrática (no se consulta a lassociedades) de las variables. Cómodefinir y medir indigencia, pobreza,riqueza, etc., son parte fundamentaldel análisis (no del analiticismo)económico.

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muestra que los estados de la región no solo no venían garanti-zando los derechos básicos, expresados o no en metas, sino quebien podían imponer regresiones brutales en la calidad de vida delas mayorías de nuestra región. Es más, aunque las Metas delMilenio debieron ser un compromiso de Estado, al haber sido fir-madas por los gobiernos de turno, tanto los partidos que asumie-ron el gobierno posteriormente como los que estarán durante el2015 pueden no considerarse responsables respecto al incumpli-miento de ese compromiso. Y el sistema de las Naciones Unidasno cuenta con mecanismos efectivos para hacerlos obligatorios.3

Resulta importante la lección que esto arroja. Debe al menoshaber un acuerdo nacional pluripartidista y con amplio compromi-so de actores sociales colectivos para que incluso metas limitadascomo las del Milenio puedan tomarse como compromiso firmede Estado. De hecho, además de otras incertidumbres con las quehay que lidiar en las proyecciones a mediano plazo, no es adecua-do pensar como reaseguro que los actuales gobernantes, o suproyecto político, van a estar a cargo del gobierno durante todoel período considerado en las estrategias, lo que reafirma que lasociedad organizada misma debe ser co-garante de su cumpli-miento. Sin embargo, poner tal condición abriría un espacio dedebate público no solo sobre las condiciones de viabilidad sinosobre la suficiencia de metas de ese tipo, algo que muchos gobier-nos prefieren evitar.

La inviabilidad por falta de recursos será una excusa que daránmuchos gobiernos. Pero entonces cabe preguntarse cómo se ins-titucionalizó lo económico para que produjera escasez de recur-sos para encarar condiciones mínimas de sobrevivencia de secto-res mayoritarios de la población.

Esto no debe llevar a la inacción y al pesimismo, sino a vincularfuturos compromisos por el logro de metas y transformaciones demediana y larga duración con una institucionalización de lo econó-mico que asegure su continuidad como compromiso de toda lasociedad (sobre esto volveremos).4

3 Si bien la justificación predominanteserá la escasez de recursos, existendocumentos internacionales queindican explícitamente que losestados no podrán aducir la falta derecursos como causal para nogarantizar los derechos humanos(individuales, cívicos y sociales).Como lo pone Dussel: “Cuando lafactibilidad técnica se sitúa en elnivel de la escasez económica delmercado, bajo el criterio decompetitividad, eficacia de laracionalidad instrumental, puedenegar la posibilidad de lareproducción y desarrollo de la vidadel sujeto humano”. (Dussel, 1998).

4 Así, la institucionalización de laparticipación activa de la población–organizada o movilizadacoyunturalmente– es necesaria tantopara movilizar los recursos,capacidades y fuerzas sociopolíticasque requiere una transformaciónsignificativa de la sociedad y sueconomía, como para reasegurar elcompromiso del Estado y lossucesivos gobiernos en impulsarlas.

UTOPÍA,UTOPÍSTICA Y

POLÍTICA

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El ver, el percibir, el saber, el saber hacer, no son atribuciones exclu-sivas de la ciencia, pero la ciencia es un modo de conocimientoque ha venido predominando por sobre otros saberes y sin dudadebe ser tenida en cuenta con una perspectiva crítica. Para FrankHinkelammert, las utopías sociales juegan un papel fundante de lasciencias sociales. Es necesario concebir lo mejor como idea lógica-mente articulada, una realidad imposible, para descubrir lo mejorrealmente posible, la idea sometida al criterio de factibilidad(Hinkelammert, 1984). Las utopías orientan las decisiones sobre labuena sociedad, y en particular las prácticas políticas cuyo sentidoes la transformación progresiva de las sociedades existentes, peroevitando la ilusión de que las utopías se pueden realizar. Que lasutopías generen ilusiones es inevitable, pero no puede por esonegarse su función en la construcción de marcos categoriales parael pensamiento social. Sin embargo, las propuestas de acción paraun mundo mejor no pueden basarse en ilusiones, no solo porqueserían instrumentalmente ineficaces, sino por razones éticas.5

Immanuel Wallerstein nos propone el ejercicio de lo que denomi-na “utopística”. Por tal entiende “la evaluación seria de las alterna-tivas históricas, el ejercicio de nuestro juicio en cuanto a la racio-nalidad material de los posibles sistemas históricos alternativos. Esla evaluación sobria, racional y realista de los sistemas socialeshumanos y sus limitaciones, así como de los ámbitos abiertos a lacreatividad humana. No es el rostro de un futuro perfecto (e inevi-table), sino el de un futuro alternativo, realmente mejor y plausi-ble (pero incierto) desde el punto de vista histórico. Es, por lotanto, un ejercicio simultáneo en los ámbitos de la ciencia, la polí-tica y la moralidad” (Wallerstein, 1998: 3-4).

Aunque se diferencian respecto a la utilidad de las utopías, ambospensadores entienden que la política es la práctica que intentaconcretar visiones de futuro en transformaciones reales y posibles,donde “el problema político no puede consistir en la realizaciónde tales sociedades perfectas, sino tan solo en la solución de losmuchos problemas concretos del momento”. (Hinkelammert,1984: 28). Si bien las visiones de un sistema social mejor operanefectos en la valoración de la realidad actual, es aterrizando en laidentificación de problemas concretos y, por tanto, complejos,diagnosticando rigurosamente sus causas y tendencias y experi-mentando vías de acción eficaces para resolverlos como la cienciacontribuye a la política.6 La racionalidad instrumental tiene allí sulugar, pero subordinada a la racionalidad material que, en últimainstancia, es la conservación y reproducción en condiciones siem-

5 Enrique Dussel lo plantea así: “Elprincipio de factibilidad éticadetermina el ámbito de lo quepuede-hacerse (factibilia: lo que estécnico-económicamente posible deser efectuado) dentro del horizonte:a) de lo que está éticamentepermitido-hacerse; b) hasta lo quenecesariamente debe-operarse. Esehorizonte encierra todas las acciones,con factibilidad-ética (operabilia).No es simplemente lo que puede-hacerse (aunque no responda a lasexigencias éticas) ni meramente loque confusamente se enuncia comolo deseable-de-ser-operado. Laexigencia propiamente ética…obliga a operar aquello que no-puede-dejar-de-obrarse desde lasexigencias de la vida y la validezintersubjetiva moral”. (Dussel, 1984:268). Ahora bien, tener una utopía nogarantiza ningún principio ético. Losneoliberales se movilizan por lautopía del mercado perfecto, y lapretensión de acercarse a él haprobado ser destructiva de lasociedad, a comienzos del siglo XX yen la actualidad.

6 Aquí nos centramos en elconocimiento científico, pero lasepistemologías poscoloniales enproceso de elaboración indican quehabrá que incorporar otras formas desaber. Por ejemplo, es evidente quelas ciencias y la filosofía occidentalhan avanzado en el conocimiento delos procesos ecológicos y la reflexiónsobre las relaciones sociedad-naturaleza como para derivar nuevasreglas de acción y para hacerpredicciones que, sin embargo, yaestaban planteadas hace siglos porlos modos de conocer de los pueblosoriginarios de América.

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pre mejores de la vida de todos. Muchas morales son posibles yno son decidibles objetivamente, pero hay un principio ético basa-do en juicios de hecho (ver Hinkelammert, 2003): sin la reproduc-ción de la vida no es posible gozar de ninguna libertad, y la vidade toda persona es vida en sociedad, no hay yo sin otros. Es desdeesta racionalidad fundante que se debe reconstruir el sistema eco-nómico y pensarse la relación entre economía y sociedad (sobreesto volveremos).

Volviendo a las Metas del Milenio, en aquellos países donde no selograrán, o bien no fueron un buen ejercicio de conocimiento delo posible, o la moralidad vigente no estuvo fundada en la ética dela vida, o falló la política… consideramos que en ningún casopuede aceptarse que no hubo (en cada país y en el mundo) sufi-cientes recursos, porque la escasez es una construcción política yno un dato de la naturaleza. Sobre esta base, vamos a proponeralgunos puntos para el debate.

En primer lugar, es posible que el problema no sea que las metasfueron complejas y muy ambiciosas, sino que fueron simplistas ypoco ambiciosas. Contrariamente al sentido común, adicto a loconcreto definido como lo empírico y visible, es problemático queantes que cambios estructurales, en aquel evento del año 2000solo se propusieran y acordaran resultados cuantitativos aisladossobre variables observables que, en su conjunto, darían comoresultado una mejor calidad de vida tal como la definen los mis-mos técnicos. Esas metas eran supuestamente acotadas, separablesy asignables a responsables sectoriales, a ser obtenidas entoncespor las mismas estructuras socioeconómicas y políticas, y dentrode la misma lógica de gestión pública instalada por 30 años deneoliberalismo. Esto es típico de la metodología de programaciónpor resultados que imperó hegemónica entre las élites de técni-cos de organismos internacionales, nacionales e incluso muchasONG.7

En segundo lugar, para comprender lo anterior y pensar lo posiblees preciso evaluar la combinación de saberes y matrices cognitivasque fueron utilizados para diagnosticar y proponer las metas. Anuestro juicio, es falsa la idea de que “ya tenemos suficientes diag-nósticos”, usualmente oída en nombre del pragmatismo y la racio-nalidad instrumental superficial, para la cual no importan los pro-

SOBRE LACONSTRUCCIÓN

DE VISIONES DEFUTURO Y LA

FIJACIÓN DEMETAS

7 Para un análisis de la factibilidadeconómica (posibilidad del gastosocial requerido) pero también de lanecesidad de reconocer estructurasde interacción entre variables quesuelen ser tratadas comoindependientes o como exógenas,ver León, Rosero y Vos, 2007. Desdela perspectiva de este trabajo, esevalioso estudio sigue limitando elanálisis a relaciones insumo-producto de variables de la economíamonetaria (incluida la producción debienes públicos gratuitos que puedenser costeados por el gasto social) ypredominantemente mercantil, conlo cual el importantísimo sector de laeconomía subterránea popular dondese juega buena parte de lareproducción y desarrollo de la vidasigue fuera de consideración.

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cesos profundos sino los resultados evidentes. Se necesitan diag-nósticos, pero otros diagnósticos, participantes, con un soporteteórico crítico donde técnicos, profesionales, agentes políticos y lasociedad (organizada o no) definan los problemas, la direccióndeseada de los cambios, las vías y medios para lograrlos y el papelde cada parte en lograrlas dentro de plazos vitales.8,9

En tercer lugar, es preciso cambiar la matriz de pensamiento sobrela buena práctica política y su relación con la moral acerca delcambio social. En cuestiones de cambio social es inaceptable laidea de la neutralidad valorativa sobre fines y medios. Y las cues-tiones de moral son difícilmente decidibles en base a criteriosobjetivos (qué meta priorizar, cómo definir calidad de vida, cuántaequidad y cómo lograrla, cuánta y qué tipos de desigualdad soninsoportables, qué derechos son inalienables en términos absolu-tos y cuáles pueden graduarse en su cumplimiento, etc.). Y, sobretodo, ¿quién decide estas cuestiones? Aquí, antes que a la verdad,es inevitable apelar a la democracia, a la construcción de unacomunidad política donde quepan todos y se reconozcan mutua-mente como miembros de una sociedad sin excluidos.

En cuarto lugar está la cuestión de la eficacia política en la cons-trucción de lo posible. Una administración tecnocrática de mode-los ligando variables instrumentales y metas está lejos de movilizarlas fuerzas sociales y crear las condiciones de balance de podernecesarias para producir cambios sociales contrarios a las tenden-cias del sistema de acumulación capitalista periférica vigente ennuestros países. Una estrategia de transformación a mediano plazo(¿dos generaciones?) orientada por el principio e inclusión detodos (no de algún porcentaje mayor)10 requiere, para ser soste-nible, la convocatoria efectiva y creíble de las mayorías de trabaja-dores del campo y la ciudad, generando “…aspiraciones, expecta-tivas y esperanzas populares…” (Wallerstein, 1998),11 así como suposicionamiento creciente como sujeto y no objeto de la acciónpública y social. En tal sentido, no pueden ser creíbles metas –máso menos ambiciosas- producidas por el mismo sistema analíticoque enajenó a las mayorías del sistema de decisiones públicas y lodejó en manos de expertos. No importa cuántas veces se use lapalabra “participación” en los documentos oficiales si no hay efec-tiva participación, y las metas y calidad de los procesos no sondefinidos en base al aprendizaje de la sociedad hecha cargo de supropio futuro, con derechos y responsabilidades concientementeasumidos, planteando y asumiendo sus desafíos por voluntad pro-

8 El concepto de corto, mediano y largoplazos fue precisado en la teoríaeconómica neoclásica, referidos a latemporalidad de procesos materiales deinversión productiva. Así, el cortoplazo no es un número determinado demeses o años sino que se refiere a unproceso limitado estructuralmente paraincrementar la producción mediante laampliación de la capacidad instalada,pudiendo solo aumentar los factoresvariables de la producción. Dada laimportancia de la temporalidad en estaconvocatoria, sería útil debatir acercade los criterios de clasificación de lostiempos materiales de transformacióndentro y entre estructuras y su difícilexpresión en tiempos de calendario.En todo caso, habría tiempos distintospara diversos contenidos de lastransformaciones políticas,económicas, sociales, culturales,ecológicas, etc. Una referenciasignificativa en términos de la vidahumana son los tiempos de los ciclosde vida: una, dos o tres generaciones.

9 Más allá de las intenciones de muchosde quienes participaron en eseproceso, de hecho las Metas delMilenio fueron resultado de otroejercicio de sustitución de los pueblospor sus representantesgubernamentales y de diagnósticos yprognosis de expertos siguiendometodologías economicistas, sin elaporte de los saberes de los sujetos-objeto sociales a los que se pretendíabeneficiar. Por lo demás, no hubodiagnósticos estructurales (salvo lospseudodiágnósticos basados en“aprioris” neoliberales), que evaluaranlos sistemas y las instituciones, y lascausalidades que generaron losproblemas (como el librefuncionamiento del mercado, lasreformas del Estado, los programas deajuste estructural, la tendencia asustituir la política por la gestiónpública, etc.).

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pia. Las decisiones abarcan desde definir las reglas de las decisio-nes colectivas hasta elegir las opciones en cada ámbito y para cadaproblema. Procesos de decisión abiertos, donde la experimenta-ción responsable y el aprendizaje alimentan la creatividad y lacapacidad de rectificar y mejorar lo logrado.

En quinto lugar, un desafío que se presenta con el cambio radical-mente democrático en sociedades periféricas es que los sistemasque se deben modificar son complejos, y las interdependencias yconsecuencias mutuas entre cambios son difíciles de anticipar y decomprender. Un proceso democrático implica transparencia, par-ticipación conciente y, por tanto, comprensión de las mayoríassobre las acciones de transformación, qué se espera de ellas, quépapel debe jugar cada sector en su procesamiento. El maquiavelis-mo puede rendir frutos, pero sería conveniente suponer que talesfrutos van a ser fácilmente reversibles si cambia la relación de fuer-zas políticas. La visibilidad de los actores colectivos y los grandesconglomerados de poder económico es tan fundamental comoque se creen espacios públicos plurales donde los diversos intere-ses y valores puedan expresarse. En eso hay un mecanismo yaprobado en Brasil en relación a los planes directores que sería unainnovación institucional mayor: cuando por ley se establece que unproceso de planificación y/o gestión debe ser participativo, conuna adecuada representación de la sociedad involucrada, es posi-ble interponer un recurso legal que anula decisiones que no cum-plan con esa condición de construcción y acuerdo participativosegún las reglas establecidas.12

En sexto lugar, respecto a los tiempos: luego del huracán de la glo-balización, la escasez de certidumbres y el predominio del prag-matismo que ve la realidad impuesta por los poderes globales ynacionales como la única alternativa ante la cual solo cabe apren-der a adaptarse, parece de ciencia ficción que un gobierno proyec-te a dos décadas y más. Sin embargo, toda madre piensa en sucotidianeidad por el futuro de sus hijos y nietos. La economíapopular es una mezcla de acciones inmediatistas para la sobrevi-vencia y sueños y acciones (el “irse a volver”, la conservación dela tierra o la construcción de la casa propia para heredarla a loshijos, el estudio como inversión para mejorar la calidad de vida delas familias). De la misma manera, amplios sectores de nuestrospueblos participan de imaginarios milenarios en su perspectivaretrospectiva y a futuro. Por último, el conservadurismo y su pro-grama neoliberal tuvieron una clara visión histórica de los avancesde las clases trabajadoras durante la posguerra (los “30 dorados”)

10 Un ejemplo de meta con pretensión deinclusión total es la de “Hambre cero”,planteada en Brasil.

11 Como las que inspiró la Revoluciónfrancesa.

12 Esto es muy diferente que “abrirespacios de participación” cuyaefectivización depende de la voluntadpolítica de los responsables locales,sectoriales, etc., o de la disposiciónpara participar de una sociedadincrédula. En el caso de Argentina, sedispuso por ley que el principalprograma de la política de EconomíaSocial y Desarrollo Local debía serconsolidado y supervisado por consejoslocales, pero de varios miles demunicipios apenas unos cincuentaimplementaron realmente ese espacio,convirtiendo esa propuesta deinstitucionalización en una formalidadvacía de contenido. Otras formas de“consulta”, como las audienciaspúblicas no vinculantes, son tambiénformas de participación pero de pocaefectividad. El PresupuestoParticipativo es una forma deinstitucionalizar una parte del procesode decisión pública que ha mostradoser eficaz, aplicabilidad a sociedades yniveles muy diversos de la región, yque es posible superar la contradicciónentre las formas de representaciónelectoral (consejos deliberanteslocales) y otras formas (como lacombinación de asambleas de escalacreciente con formas alveolares derepresentación de abajo arriba y elretorno de las decisiones para surevisión o convalidación).

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y actuaron con la perspectiva de avanzar sin otros límites espaciotemporales que los que plantean los desbalances insoportables deconcentración del poder político, la fuerza militar, la riqueza, y losprocesos ecológicos. Son la ciencia y la tecnología las que hanretrocedido en el campo de la transformación social progresiva.Por eso es tan significativo que Ecuador se plantee otro horizon-te temporal para la política.

Finalmente, es preciso matizar lo dicho hasta aquí: siendo impor-tantes como logros en sí y como condiciones de otro desarrollo,ni la democratización ni el reconocimiento del otro ignorado (lasidentidades étnicas, de género, de edad, de orientación sexual,etc.) sustituyen la necesaria transformación del régimen de acu-mulación, y se vacían si no van acompañadas del proceso de reins-titucionalización de lo económico con la protagónica acción de lostrabajadores.13 Para ponerlo en términos de Polanyi, se trata dereabsorber la economía (que se ha venido convertido en un auto-maton autoregulado, particularmente en lo que hace al mercadofinanciero) en la sociedad (Polanyi, 2003). Pero esa tarea requiereredefinir la buena sociedad, pues la reabsorción progresista de laeconomía en esta sociedad que produjo la economía de mercadono es suficiente ni posible.

Efectivamente, liberado el mercado capitalista, la economía se havenido autonomizando de controles políticos y sociales que velenpor la cohesión social, y es usual pensar que la economía se auto-rregula con la ayuda de expertos navegantes que velan por la esta-bilidad de la moneda y el irrestricto derecho de propiedad priva-da. En la utopía liberal, la sociedad debería ser una sociedad demercado, es decir una donde cada persona se ubica según losresultados que haya logrado obtener tomando iniciativas y compi-tiendo en el mercado. Ante la exclusión masiva y la pérdida deexpectativas positivas que han producido 30 años de neoliberalis-mo, el imperativo de gobernabilidad exige un trabajo de legitima-ción de ese sistema cercano ya al límite de lo insoportable. Por esarazón, o por razones morales, se admite que el Estado (y crecien-temente el mismo capital de manera directa, con la consigna de la“responsabilidad social de las empresas”) debe redistribuir algo delexcedente acumulado de modo que la injusticia social pueda seraliviada por una política social compensadora, pero de manera queminimice su costo para el capital.

POLÍTICA SOCIALY POLÍTICA

ECONÓMICA

40 El término “trabajadores” no es aquíusado para referirse exclusivamentea la clase obrera industrial ni a lossectores asalariados, ni a los quetienen menores ingresos. Abarca unamplio espectro de miembros de lasociedad que no pueden lograr lareproducción ampliada de sus vidassin realizar de manera continuada sufuerza de trabajo, de maneradependiente o autónoma. Abarca atrabajadores dependientes delcapital y del Estado, a trabajadoresen actividades de producciónmaterial o de servicios, así como atrabajadores, predominantementemujeres, a cargo del trabajo dereproducción doméstica ocomunitaria, que produce riqueza ysatisfactores de un amplio espectrode necesidades, aunque no bajoforma mercantil (ver Coraggio,2004).

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Dado su proyecto estratégico de ganar la libertad del capital acosta de los trabajadores, la política social neoliberal se ha defini-do a partir de la pretensión de anular la cultura de derechoshumanos universales y de centrarse directamente en carenciasextremas de sectores de la población consideradas riesgosas parala gobernabilidad. Esas carencias han sido definidas principalmenteen términos de acceso (lo que lógicamente parece un paso pre-vio para la calidad) a condiciones de vida (alimentos, refugio, salud,educación, ingreso de un dólar diario) definidas como mínimas(¿básicas?) por técnicos del sistema interestatal y adoptadas porlos gobiernos. Se pasó así del Estado garante de derechos univer-sales –reforzados por mandatos de discriminación positiva paraalgunos grupos específicos de la población que se concretaron ensucesivas declaraciones de derechos sociales– a la adopción de unmandato de asistencia para la sobrevivencia física a los más vulne-rables mediante la focalización. Es en la última etapa de ese pro-ceso de redefinición de la política social que aparecen las Metasdel Milenio.

El proceso social por el cual sociedades periféricas heterogéneas,con intereses agónicos y antagónicos, iban concretando los dere-chos que el Estado debía garantizar fue interrumpido violenta-mente (incluso por dictaduras, comenzando con la de Pinochet en1973), pero a la vez se empoderó a las élites de especialistas enpolítica social para definir metas cuantificables, como decimos, másen términos de acceso (el caso de la educación es paradigmáticoy dramático) que de calidad, relevancia, pertinencia y, por tanto, efi-cacia para mejorar las condiciones de la calidad de vida de los ciu-dadanos “beneficiarios”. La focalización fue el caballo de Troya delos valores del mercado en el ámbito público, con su manto moralde priorizar a los más pobres entre los pobres en un contextonaturalizado de escasez de recursos públicos que fue en realidaduna construcción política que respondía a claros intereses econó-micos y políticos.

Cuando Polanyi planteó la necesidad de un “doble movimiento”,por el cual, luego de varias décadas de laissez faire la sociedaddebía reaccionar protegiéndose del mecanismo autorregulado demercado, no anticipaba que luego de 30 años de socialdemocra-cia y socialismo estatista volvería el mercado con fuerza redobla-da por la nueva onda de globalización y con toda la potencia deuna revolución tecnológica dominada por las grandes corporacio-nes globales. La catástrofe social, los cataclismos ecológicos y lavulnerabilidad de una economía global dominada por la economía

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de casino responden uno a uno a sus anticipos de lo que significa-ría la mercantilización libre de las capacidades humanas, de la natu-raleza y del dinero. Pero lo que no adelantó es que en el segundodoble movimiento, el que parece estar comenzando en esta déca-da en América Latina, ya no tendría sentido la reabsorción de laeconomía en la sociedad sin transformar la sociedad misma y suimaginario.

Hoy podemos constatar intentos expresos de amplificar la absor-ción de la sociedad por la economía. Esto se hace evidente cuan-do la persona se vuelve “capital humano”, y se advierte que si nose invierte algo en salud y educación los excluidos no tendránposibilidad siquiera de competir por los puestos que necesite elcapital global. “Invertir en la gente” no se diferencia mucho deinvertir en la reproducción ampliada de la fuerza de trabajo querequiere el capital de modo que haya un mercado realmentecompetitivo. Y eso se complementa con las nuevas políticas socia-les de “formación de patrimonio” individual, que aspiran a que losque construyeron su propia vivienda puedan regularizarla paradarla en garantía y acceder al crédito, camino para multiplicar tam-bién los aspirantes a ser capitalistas, incrementando la competen-cia para que emerjan por selección natural una camada de “verda-deros” capitalistas.14

Si existe una relación dialéctica entre utopías, teorías, motivacionesy organización para la acción colectiva e individual, si admitimosque un problema que ha caracterizado los 30 horrorosos años1976-2006 es la hegemonía del pensamiento individualista y mer-cadocentrista, estos talleres deben partir de una crítica a la eco-nomía, la sociedad y la política social neoliberales y reforzar unatransición de esquemas conceptuales para pensar en estrategiasde transformación estructural y no solo en un mayor progresismoen el gasto social (políticas que favorezcan la sobrevivencia inme-diata de los sectores más pobres, los desocupados, las mujeres, losindígenas, los niños, etc.).

Como resultado de 30 años de reingeniería conservadora delEstado, del mercado y sus relaciones con la sociedad, se han gene-rado situaciones de injusticia y de ineficiencia social que trascien-den la idea de emergencia coyuntural: concentración de la rique-za, destrucción de las fuerzas productivas logradas mediante laindustrialización, mercantilización del sistema político, desequilibriode ecosistemas, pérdida del desarrollo de capacidades de genera-ciones de niños desnutridos, individualismo, etc., que llevará variasdécadas de acción consistente revertir. 14 Hernando de Soto es un claro

exponente de esta propuesta.

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Pero en el contexto de este taller consideramos que no es posi-ble separar y tratar con lógicas distintas las respuestas a las gravesemergencias sociales que deben ser compensadas inmediatamen-te de las dirigidas a iniciar los procesos de reversión o de cons-trucción de nuevas estructuras de acción y procesamiento socialde lo económico.15

Una clave de esta vinculación entre economía y sociedad y entrelo inmediato y lo estructural está, a nuestro juicio, en la revisión delconcepto y, por tanto, del esquema que permite pensar lo posiblepara la reproducción material de estas sociedades: lo económicoy su institucionalización en la sociedad.

Entendemos por economía el sistema de instituciones, valores yprácticas que se da en una sociedad para que sus miembros y lasociedad toda se ubiquen en la división social del trabajo global,organizando la producción, distribución, circulación y consumo debienes y servicios a fin de realizar el metabolismo socio-natural(intercambio de energía entre los hombres en sociedad y el restode la naturaleza), de modo que satisfaga de la mejor manera posi-ble (reproducción ampliada de la vida en cada momento históri-co) las necesidades y deseos legítimos de todos los miembros deesa sociedad (incluyendo las generaciones futuras).

Un aspecto crucial de ese sistema de instituciones es la maneracomo pauta las formas de definir, movilizar, distribuir/apropiar yorganizar los recursos y capacidades humanas como medios paralograr el fin de la economía.

Siguiendo a Polanyi, la sociedad institucionaliza lo económico deacuerdo a cinco principios (Polanyi solo consideró los cuatro pri-meros): administración de la unidad doméstica, reciprocidad, redis-tribución, intercambio y plan (Polanyi, 1992).16 A continuaciónsugerimos lineamientos con los que la economía social y solidariacontribuiría a la reinstitucionalización de la economía, construyen-do, a la vez, un sector orgánico de economía social y solidariacapaz de disputar recursos y orientaciones públicas con la econo-mía del capital.

- Administración de la economía doméstica (oikos). Propender a la mayor autarquía de subsistencia posible de laseconomías domésticas, definidas como la articulación de familiasen comunidades o cooperativas, donde cada unidad doméstica

UNADEFINICIÓN

SUSTANTIVISTADE LA

ECONOMÍA

15 Lo que se hace para la emergencia(cómo se alivia el hambre “de cortoplazo” según el BM) puede sercontradictorio con la puesta enmarcha de procesos de desarrollo deautonomía material y política de lossectores populares; la concentraciónen la problemática del acceso alsistema educativo de los excluidospuede posponer programas dereforma estructural de todo elsistema educativo, que no puede serdividido en segmentos y secuencias(los profesores del futuro se estánformando en los primeros años de laescuela primaria, en la secundaria yen la universidad).

16 Ver también Laville, comp. (2004).Los lineamientos sobre cómoavanzar en cada principio deinstitucionalización fueron tomadosde Coraggio (2007).

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o comunidad procura atender a sus necesidades con sus pro-pios recursos, particularmente su trabajo. En lo que se refierea alimentación, esto implica recuperar la producción con bio-diversidad y evitar caer en la especialización extrema para elmercado. Esto se facilita en las unidades rurales, pero puedeaplicarse incluso a unidades domésticas urbanas, como mues-tran los programas de huertos familiares o comunitarios queproducen frutas, verduras, hortalizas y ganadería menor (parael autoconsumo de sus trabajadores o asociados a comedo-res escolares y hospitalarios, abasteciendo redes de intercam-bio dentro de asociaciones barriales, etc.). En lo que hace a lavivienda y el hábitat, implica transferir recursos de materiales,financieros y técnicos, que permitan mejorar sustancialmentelas condiciones de habitabilidad de los sectores popularesrurales y urbanos a través de la autoconstrucción preferente-mente comunitaria en base a los materiales que provee elpropio medio local.

- ReciprocidadPropiciar las relaciones de reciprocidad, basadas en la simetría delas donaciones y ayudas mutuas. En esas relaciones, de fuertepresencia en el mundo popular, se da y recibe y se atiende alotro como a uno mismo, sin que haya reglas de intercambiocomo las de mercado, combinando el acceso a seguridad y abienes necesarios o deseados con el tejido de lazos socialesque permiten la convivencia entre las comunidades, la seguri-dad ante emergencias personales, etc. El regalo o el serviciovoluntario al otro vincula y obliga, de lo cual la minga es testi-monio vivo en el mundo andino. La donación debe evitar launilateralidad (las transferencias de recursos para cumplimen-tar derechos ciudadanos o comunitarios no son donacionessino efectivización de derechos) para no realimentar el clien-telismo político.

- RedistribuciónProfundizar la redistribución progresiva, con el Estado desempe-ñando el papel de centralizador y recaudador de recursosfinancieros de los que más tienen para redistribuirlos de mane-ra que las comunidades se reproduzcan mejor. Se combinarála distribución a individuos (como el reconocimiento pleno deltrabajo de reproducción que hacen las mujeres en los hoga-res) con la constitución de fondos de desarrollo –a fondo per-dido y revolventes– a nivel de comunidades o asociaciones,

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permitiendo que éstas se fortalezcan al poder decidir demanera autónoma el mejor uso de esos recursos. Otra vía serála inversión pública de bienes públicos (educación, salud, trans-porte, energía, agua, servicios sanitarios, acceso de la tierra aquien trabaja con ella, justicia, seguridad social, etc.) acordada ydirigida al fortalecimiento de las capacidades y el acceso arecursos.

- IntercambioRegulación del intercambio en los mercados, interviniendo desdeEstado y sociedad para evitar tanto abusos de monopolios,intermediarios e importaciones que son competitivas en basea la sobreexplotación de trabajadores o la expoliación derecursos naturales en otros países, como la competencia rui-nosa entre la pequeña producción, organizando y vinculandodirectamente la producción con la demanda local, regional eincluso internacional en una relación virtuosa de responsabili-dad por el otro, donde los precios de intercambio entre ofe-rentes y demandantes se fija no por el juego mecánico de laoferta y la demanda en un campo competitivo en que cadauno busca obtener ventaja, sino siguiendo criterios de preciosjustos, vinculados principalmente al trabajo directo e indirectoque insume la producción y circulación de bienes y servicios.Las imperfecciones del mercado por la desigual distribucióndel poder y los recursos hacen necesario regular los mercadosy favorecer la consolidación de poder de compra o ventacolectiva de parte de la economía popular. La vigilancia sobrelas actividades agiotistas deberá unir la presencia de la socie-dad organizada con el poder legítimo del Estado. La reingenie-ría del sistema financiero, canalizando el ahorro popular haciala economía social, es otra línea de prioridad. Especial atencióntiene aquí la organización de formas comunitarias de autoges-tión de necesidades básicas de los ciudadanos (cooperativaslocales de servicios públicos, grupos de compra conjunta,redes de trueque y moneda social, etc.).

- PlanPlanificación participativa y normatividad, basada en el reconoci-miento de las organizaciones y redes de la economía social ysolidaria, su organicidad y representación en el espacio de defi-nición de políticas públicas, y la coordinación conciente de lasacciones económicas de los múltiples agentes independientespara aunar fuerzas y recursos, organizando la división social del

LACONSTRUCCIÓN

DE UNAECONOMÍA

SOCIAL YSOLIDARIA EN

CONTRAPOSICIÓNCON LA POLÍTICA

SOCIALNEOLIBERAL

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trabajo dentro de las microregiones y entre ellas, produciendobienes colectivos, evitando la competencia destructiva, antici-pando, regulando o evitando efectos socialmente no deseablesdel juego de mercado.

Si, de manera consecuente con lo dicho anteriormente, se nospidiera definir una utopía para la economía social y solidaria podrí-amos adelantar como rasgo fundamental que es una economíadonde la combinación de principios de institucionalización y enparticular el mercado está subordinada a la lógica de reproducciónde la vida de todos, donde las diversas motivaciones humanas coe-xisten y se integran en diversas culturas (no se aspira a la homo-geneización global), donde el afán de lucro es una entre otras,pero ubicada entre otras motivaciones y claramente limitada porla racionalidad reproductiva intergeneracional, donde los trabaja-dores se organizan y autogestionan sin el dominio de patrones, enuna multiplicidad de formas de producción y reproducción. Porcontraposición a la economía del capital, ésta sería una economíade la vida y el trabajo. Dicho lo cual, la coherencia indica que estau otras propuestas son solo eso, propuestas para el debate, y queuna utopía tendrá efectos organizadores del pensamiento y laacción cuando logre hegemonía en un sistema democrático, sien-do posible que coexistan varias que comparten algunos principios,valores y objetivos estratégicos. Los rasgos indicados no incluyenni la abolición del mercado ni del dinero, aunque propugnan suregulación y la derrota de la propuesta neoliberal del mercadototal, para la cual todas las actividades humanas deben organizar-se como un mercado y todos los productos ser producidos comomercancías.

Otras diferencias básicas con el pensamiento único son: el concep-to de riqueza no se limita a la riqueza mercantil y al valor de cam-bio, sino que incluye todos los bienes y servicios útiles para satis-facer –directa o indirectamente– necesidades y deseos legítimosde los miembros de la sociedad; la calidad de vida no se vinculaexclusivamente al momento de consumo, sino que incluye las for-mas de realización de las capacidades humanas y su desarrollo(condiciones de trabajo), los modos de consumo y los sistemasculturales de socialización y de estructuración de la personalidad.17

Desde esta perspectiva, la usual combinación de una tasa de cre-cimiento del PIB (riqueza mercantil que excluye una parte funda-

17 Algunas de estas condiciones son deimposible separación en la realidad,aunque analíticamente permitenaproximaciones disciplinarias que,sin embargo, deben ser articuladasen un trabajo interdisciplinario, noeconomicista. Los importantesavances desde la perspectiva deldesarrollo humano incorporanvariables “no económicas” para elpensamiento único, pero que laeconomía social y solidaria síconsidera económicas.

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mental de la economía real) con políticas sociales asistencialistas,compensatorias y focalizadas (que confirman la dualidad social y elcarácter estigmatizante de las intervenciones públicas) habríademostrado ya su ineficacia social: esa economía no cumple con elsentido primordial de resolver las necesidades y deseos legítimosde todos los ciudadanos ni resguarda el sustrato natural querequiere la conservación de la vida intergeneracionalmente.

En cuanto a los enfoques redistribucionistas, que antes que focali-zar en sectores indigentes para que superen algunas carencias ele-mentales, proponen asegurar una distribución más igualitaria delos ingresos generados por la economía (como las propuestas desalario ciudadano), siguen sin salir de la esfera del valor de cambio,no reconocen la riqueza material producida fuera de esa esfera nidiferencian entre estructuras de producción y trabajo alternativascomo componente de la calidad de vida, incluyendo valores comu-nes como la soberanía o la autodeterminación.

La economía social y solidaria incluye mecanismos redistributivos,no solo desde la perspectiva de la solución de problemas indivi-duales, sino como reaseguro de la reproducción de una sociedadmás igualitaria, cohesionada por la solidaridad y la justificación delas diferencias resultantes, y pone el acento en las relaciones socia-les de producción, circulación y consumo.

La economía social y solidaria es, entonces, un modo de hacereconomía, organizando de manera asociada y cooperativa la pro-ducción, distribución, circulación y consumo de bienes y servicios,no en base al motivo de lucro privado, sino a la resolución de lasnecesidades, buscando condiciones de vida de alta calidad paratodos los que en ella participan, sus familiares y comunidades, encolaboración con otras comunidades, para resolver las necesida-des materiales y a la vez estableciendo lazos sociales fraternales ysolidarios, asumiendo con responsabilidad el manejo de los recur-sos naturales y el respeto a las generaciones futuras, consolidandovínculos sociales armónicos y duraderos entre comunidades, sinexplotación del trabajo ajeno.

La promoción socioeconómica así encarada atiende tanto lasnecesidades materiales como los valores y relaciones sociales, y sucoherencia ética exige que los programas concretos sean acorda-dos conjuntamente entre las instancias públicas y las diversas orga-nizaciones de la sociedad en cada nivel de decisión relevante, conespecial atención al nivel local. Siendo necesario que el Estadoproponga líneas de acción y asignación de recursos, su diseño y

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aplicación contará con las capacidades, recursos e iniciativas popu-lares y atenderá a las prioridades y formas de acción conjuntaacordadas democráticamente por los actores de base expresandosus valores culturales. Diversas formas de presupuestación, progra-mación y gestación participativa serán diseñadas, sin modelo pre-vio, con los actores, asumiendo públicamente compromisos delado y lado que podrán ser monitoreados por la población.

Mientras en la política neoliberal se hablaba, sin lograrlo, de lainclusión en el sistema excluyente de mercado, en esta concepciónse trata de la inclusión en una sociedad multicultural pero igualita-ria, a través del reconocimiento y articulación de sistemas de pro-ducción alternativos, con la mira puesta en los derechos sociales ypolíticos, individuales y colectivos, que deberán desarrollarse simul-táneamente. No hay contradicción entre individuos y comunida-des a las que pertenecen si predominan valores y relaciones desolidaridad. El Estado cumplirá así con su obligación de garantizarla efectivización de los derechos de la ciudadanía y de las comuni-dades que establecen los compromisos constitucionales y legales,fuera ya de un sistema estigmatizador, fortaleciendo la autodeter-minación de las comunidades de producción y reproducción.

Se trata de proponer y asumir políticas socioeconómicas, dirigidasa construir un sector de organizaciones económicas basadas en eltrabajo asociado, autónomo de patrones capitalistas, orientadas nopor el lucro sin fin sino por la resolución siempre mejor de lasnecesidades de sus miembros, y a la vez articuladas en redes yacciones colectivas dirigidas a la resolución solidaria de las necesi-dades de todos.

Este sector en construcción cuenta con el trabajo reproductivo(trabajo de producción de valores de uso para el propio consu-mo), el mismo que ha venido reproduciendo la fuerza de trabajopara asalariar.18 Cuenta también con una base ampliamente exten-dida de emprendimientos individuales y familiares con los que enbuena medida se conforma el llamado sector informal. Cuenta conuna masa de trabajadores desocupados con experiencia de traba-jo, así como de jóvenes sin experiencia ni formación laboral.Cuenta con la motivación de la reproducción ampliada de la vidapropia y de los descendientes.

18 La importancia del trabajoreproductivo, ignorado por lacontabilidad social centrada en lariqueza mercantil, ha sido estimadaen un 20% en Argentina o un 40%del PIB en Francia. Si hace falta undato: es esta economía popular, conestrategias de sobrevivenciainternacionales, la que genera lasremesas que aumentan la entrada dedivisas de muchos de nuestros países.

ALGUNASPROPUESTAS

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Cuenta con las redes que se han ido tejiendo para mejorar lasprobabilidades de supervivencia: cooperativas, mutuales y asocia-ciones tradicionales de diverso tipo, y una gran proliferación deotras informales: compra y/o comercialización conjunta, ayudamutua, grupos de crédito solidario, mercados de trueque o conmoneda social local, redes de madres cuidadoras, de ayuda esco-lar, de construcción de infraestructura para el consumo o la pro-ducción local, redes de educación popular, red global de softwarelibre (que incorpora a más de 30.000 programadores y se basa enla reciprocidad de sus integrantes que comparten sus productos),construcción del propio hábitat (en casos como Villa El Salvador,que abarca hasta 700.000 habitantes), redes de comercio justo,instituciones de presupuestación y gestión participativa de recur-sos públicos, etc., etc.

Las unidades domésticas cuentan además con viviendas, tierras,conocimientos prácticos, y sus estrategias de sobrevivencia hanmultiplicado los microemprendimientos que atienden a una lógi-ca internamente solidaria pero dispuesta y expuesta a una ferozcompetencia externa en el mundo informal que caracteriza a laeconomía popular dentro de la economía capitalista. El imagina-rio que acompañó la instauración del neoliberalismo acentuó elindividualismo en general, aunque también dio lugar a respuestassolidarias.

La subjetividad de la solidaridad –individual y colectiva– debeconstruirse junto con las nuevas formas económicas, no está dis-ponible y lista para actuar ni es fácil de lograr, pero es posible (verVeríssimo Veronesse, 2007). El movimiento de reforma urbana enBrasil, que viene logrando afirmar el derecho a la ciudad en basea la Constitución del 89, o las centrales de trabajadores que incor-poran a los movimientos de desocupados en Argentina (CTA), losmovimientos por los derechos humanos, o los movimientos queluchan por la tierra para el que la trabaja (MST en Brasil), los movi-mientos de usuarios de servicios públicos, de consumo responsa-ble, de comercio justo, los movimientos ecologistas, étnicos, femi-nistas, de cuestionamiento de la deuda externa, etc., vienen de-sarrollándose y haciendo contribuciones valiosas a las luchas porotra economía, realizando asimismo aportes significativos en elcampo teórico. El trabajo de técnicos y profesionales de progra-mas sociales en el territorio comienzan a generar una nueva cul-tura de la responsabilidad profesional y del intercambio de sabe-res (como es el caso de programas sociales para la pequeña agri-cultura familiar en Argentina).

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La política social neoliberal ha incorporado recientemente varian-tes de la economía social, pero entendida como microempresaria-lismo de los pobres. La monetarización de una parte del gastosocial bajo la forma de subsidios o bonos (principalmente focaliza-dos en madres indigentes) ha ido acompañada de la proliferacióndel microcrédito, en muchos casos perdiendo su vocación redistri-bucionista inicial y tomando formas abiertamente comerciales. Esimprescindible resignificar esos recursos desde una perspectiva noasistencialista.

Existen diversas corrientes de la economía social en la región, y untema que las diferencia es el papel del Estado. En nuestra perspec-tiva, sin una política pública que redistribuya recursos del sector deeconomía empresarial capitalista y del mismo sector público (ren-tas captadas de los sectores primarios concentrados) al sector deeconomía social, los tiempos de maduración de esa organicidad yde nuevas subjetividades serán insoportablemente lentos y losprocesos de deterioro seguirán operando efectos regresivossobre la economía popular. Buenas tierras, crédito en cantidadessuficientes para emprendimientos colectivos y a tasas subsidiadas,fondos para el financiamiento de programas participativos de de-sarrollo local, con un componente de soberanía alimentariaimprescindible para ganar autonomía, educación pertinente y dealta calidad, adecuada a los ciclos productivos y reproductivos, pla-taformas locales o regionales de investigación, asesoría técnica yservicios productivos disponibles de manera permanente, un sis-tema de seguridad social universal que cubra a todos los ciudada-nos por igual, regulación del mercado de trabajo, formas de ingre-so mínimo vinculadas a actividades de producción o reproducción,una política fiscal efectivamente redistributiva, amplitud en las for-mas de apropiación y propiedad, reconociendo formas de “pro-piedad” comunitaria, patrimonio cultural y ecológico, recuperacióndel conocimiento como bien libre, normativa que reconozca fácil-mente los emprendimientos de la economía social y solidaria, con-trol de las tasas de servicios públicos de primera necesidad (agua,energía, transporte, etc.).

Siempre será necesario contar con redes de asistencia para catás-trofes, para grupos en riesgo por situaciones particularmente difí-ciles (como los refugiados), pero lo que la economía social y soli-daria propone no es que desaparezca sino que se transforme elgrueso de la política social asistencialista y focalizada en una polí-tica pública, no centralista sino con un centro estratégico abierto

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a la participación y la creatividad de grupo, localidades y regiones,dirigida a la construcción socialmente conciente de otra econo-mía, cuyo inicio es el desarrollo de sectores cada vez más poten-tes y solidariamente orgánicos de trabajadores autónomos asocia-dos, de comunidades étnicas, territoriales, capaces de gestionar suspropios recursos y de incidir en los recursos públicos, a la vez quede poner límites al capital depredador de las capacidades huma-nas y naturales.

Construir esa economía requiere poder social, ideológico y políti-co. A ello puede contribuir la formación de una alianza progresiva,integrada por múltiples actores colectivos, sociales, culturales, eco-nómicos y políticos, que a pesar de sus diferencias y conflictos deintereses, o de otro tipo, se sostenga en base a ciertos acuerdosbásicos compartidos que los constituyen en una comunidad polí-tica democrática capaz de definir senderos de acción políticaorientados éticamente por lograr una sociedad más justa, másigualitaria, más democrática, donde todos estén social y económi-camente incluidos y se den modos de acción conjunta, seamediante convergencias programadas o circunstanciales en elmarco de ese objetivo compartido.

Un gran acuerdo básico requerido es el relativo a los criterios delegitimidad de las acciones de personas y grupos en los diversoscampos de acción –económico, político, social– (ganancias razona-bles del capital privado, transparencia y equidad en las accionespúblicas, formas de protesta, manifestación y acción social, partici-pación en lo público, etc). Institucionalizar de otra manera lo eco-nómico implica otros valores, otras prácticas innovadoras y quedesafíen el sentido común neoliberal.

La calidad de la comunicación, el reconocimiento del otro nocomo antagónico sino como un otro agónico y el carácter refle-xivo de esta alianza son también fundamentales. Igualmente, lascapacidades de diálogo, de aprendizaje compartido, de negocia-ción entre sí y con otros, la posibilidad de combinar organizaciónpermanente con flexibilidad, dado que más que una mega orga-nización la alianza es una red de organizaciones, personas y gru-pos que en determinadas coyunturas pueden converger y produ-cir efectos de transformación que establezcan nuevos límitesestructurales.

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REFERENCIAS

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- –––––– (2003), El sujeto y la ley. El retorno del sujeto reprimido, EUNA, Heredia.

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En la primera parte, el trabajo analiza algunas características de lassociedades latinoamericanas: la situación del empleo, de la pobre-za, de la desigualdad y del gasto público social.

La segunda parte se centra en las restricciones que existen en elcombate a la pobreza, distinguiendo las que son de naturalezaestructural de aquellas otras que afectan al diseño y gestión de laspolíticas sociales.

Lo anterior permite que en la tercera parte se plantee la necesi-dad de llevar a cabo un giro copernicano en materia de gestiónde las políticas sociales. Se postula, asimismo, la evaluación centra-da en el análisis comparativo de los proyectos, lo que se relacionabásicamente con el seguimiento y la evaluación de impacto.

La recomendación es que, si bien debe reconocerse que las polí-ticas sociales no pueden asumir por sí solas, al margen del creci-miento económico y de las características del modelo de desarro-llo que se esté aplicando, la responsabilidad de la superación de lapobreza y de la exclusión, debe reconocerse: a) que ellas cumplenun papel fundamental, incluso como prerrequisito del crecimientoeconómico en una época en que el conocimiento es un factorfundamental para poder mejorar la productividad e insertarse enel modelo globalizado; b) que la forma en que se las lleva a caboen la actualidad adolece de limitaciones importantes, tanto encuanto a la eficiencia en la utilización de los recursos, como en el

INTRODUCCIÓN

* Profesor investigador de FLACSO,Sede Chile.

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impacto de los programas. Este trabajo busca enfatizar, justamen-te, aquellos aspectos que no pueden dejar de considerarse parapermitir que las políticas sociales alcancen realmente los objetivospara los cuales están diseñadas.

• Situación del empleoEl mercado laboral latinoamericano muestra varias peculiaridades.Por un lado, sigue siendo notable su heterogeneidad. Hay unaumento de la ocupación informal, que pasa del 30% en 1980 al47% en 2003 (OIT, 2004). También se ha incrementado el desem-pleo, que creció de 6,9% a principios de los años noventa a 10,5%en 2004 (OIT, 2004).

En segundo lugar, conviene destacar el sorprendente aumento dela ocupación en los países latinoamericanos, que ha sido de alre-dedor de 3% anual durante la década de los años noventa. Sinembargo, el producto por persona empleada prácticamente no hacrecido, como resultado de la dicotomía que muestra, por un lado,un sector moderno donde se crean pocos empleos con un eleva-do producto por persona empleada y que paga salarios elevadosy otorga protección adecuada y, por otro, un sector informal, conbajo producto por persona y bajo salario, la única alternativa dis-ponible para una importante proporción de quienes intentaningresar al mercado laboral.

Vale la pena relievar que la antigua interpretación de que existeuna relación positiva entre crecimiento económico y crecimientodel empleo formal, que llevaría a la desaparición en el largo plazodel sector informal, no encuentra sustento empírico. Aunque exis-te crecimiento económico, éste no parece bastar para disminuir lainformalidad.

El producto por persona empleada crece mucho en el sectormoderno de la economía, pero se mantiene estable para el con-junto, al mismo tiempo que crece poco el desempleo abierto. Porlo mismo, cabría concluir que el producto por persona empleadadisminuyó en el sector informal.

LA POBREZA YSU CONTEXTO

EN AMÉRICALATINA

95

Ha habido, asimismo, un fuerte incremento del empleo femeninoen las últimas dos décadas. Independientemente de la fase delciclo económico, ha crecido, en general, a un ritmo de alrededorde 4% anual. Esto constituye un cambio cultural importante, toda-vía matizado por problemas, como por ejemplo las menoresremuneraciones que se pagan a las mujeres. Éstas, por otro lado,contribuyen con alrededor de 30% de los ingresos que obtienenaquellos hogares donde ambos cónyuges trabajan, lo que enmuchos casos resulta clave para salir de la pobreza. Respecto a laocupación conviene hacer varias precisiones. Este tema de la den-sidad ocupacional, esto es, la cantidad de ocupados en relación altotal de miembros del hogar, es un factor clave para entender lascaracterísticas que presenta la distribución del ingreso, sobre loque se vuelve más adelante.

También aumentan crecientemente los hogares con jefatura feme-nina. Otro elemento que se debe destacar es la carencia de pro-tección social que afecta a un sector importante de la fuerza labo-ral latinoamericana.

• Evolución de la pobrezaEn América Latina, la pobreza se incrementó rápidamente duran-te la década de los ochenta, luego experimentó una reduccióngradual con la recuperación del crecimiento económico entre1990 y 1997, pero este avance se interrumpió nuevamente en elquinquenio que siguió a la crisis asiática, durante el cual los nivelesrelativos de pobreza seguían estando por encima de los de 1980.

Sin embargo, en el último trienio hubo un cambio de tendencia.En 2002 eran pobres e indigentes el 44,0 y el 19,4% de la pobla-ción, respectivamente. Pero el crecimiento de 2004 ha hechoque, a fines de 2005, los afectados por la pobreza representen el40,6% de la población latinoamericana y los indigentes sean el16,8% (gráfico 1). Estas cifras son las más bajas desde inicios de ladécada de los ochenta. El número de pobres e indigentes llegaríaa 213 millones y 88 millones de personas, respectivamente (gráfi-co 2), esto es, más o menos los existentes en 2001 (CEPAL, 2005).

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a) Estimación correspondiente a 19 países de la región.b) Corresponde a la suma de indigentes más pobres no indigentes.c) Las cifras de 2005 son una proyección para todos los países y las de 2003 y 2004 son

estimaciones preliminares para algunos y proyecciones para otros.

Otro indicador de la mejora de la situación de pobreza se tienecon la reducción generalizada de las necesidades básicas insatisfe-chas. La comparación de las cifras registradas en torno al año2002 y las de comienzos de la década de 1990 muestra una dis-minución del porcentaje de personas con carencias críticas entodas las dimensiones analizadas, tanto en las áreas urbanas comoen las rurales.

Fuente: CEPAL, sobre la

base detabulacionesespeciales de

las encuestas dehogares de los

respectivospaíses.

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a) Estimación correspondiente a 19 países de la región.b) Corresponde a la suma de indigentes más pobres no indigentes.c) Las cifras de 2005 son una proyección para todos los países y las de 2003 y 2004 son

estimaciones preliminares para algunos y proyecciones para otros.

• El papel de la desigualdadSuele repetirse que América Latina es la región más desigual delmundo: el 10% más rico capta, en la mayoría de los países, más del35% del ingreso total y, en general, lo que percibe ese estrato es20 veces superior a lo que recibe el 40% más pobre. Sin duda,existe gran heterogeneidad entre países de la región y es proba-ble que esas diferencias expliquen, por lo menos en parte, la dis-par elasticidad que se vio anteriormente entre el crecimiento eco-nómico y la reducción de la pobreza.

“Actualmente, ningún país latinoamericano tiene niveles de des-igualdad inferiores a los de hace tres décadas y, en muchos, estosniveles son superiores” (Ocampo, 2004: 39).

Hoy el tema de la distribución del ingreso ha vuelto a ganar espa-cio como objetivo de la política pública, y se lo relaciona tanto conel crecimiento como con la pobreza. Se afirma que una distribu-

Fuente:CEPAL, sobre la

base detabulacionesespeciales de

las encuestas dehogares de los

respectivospaíses.

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ción del ingreso más igualitaria promueve el crecimiento económi-co: “cuanto más desigual sea un país, menos efectivo será el creci-miento para reducir la pobreza” (Lustig et al., 2001). Otros sostie-nen que no es posible para América Latina superar tasas de cre-cimiento de 3 o 4%, justamente porque la mitad de su poblaciónno participa en el esfuerzo de crecimiento debido a su escasa par-ticipación en el ingreso nacional y a su pobreza (Birdsall, N., R.David y R. Sabor, 1995).

También se ha argumentado que existiría una pobreza “innecesa-ria” en América Latina (Berry, 1997), ya que de haberse manteni-do la [ya concentrada] distribución del ingreso de comienzos delos años ochenta, el aumento del número de pobres derivado dela crisis habría sido un 50% inferior (Londoño y Szekely, 1997).También se ha recordado que “…si América Latina tuviera la dis-tribución del ingreso que corresponde a su nivel de desarrollo deacuerdo con los patrones internacionales, la incidencia de lapobreza sería la mitad de lo que es realmente” (BID, 1998).

A partir de esos argumentos suele haber consenso en postularque debe modificarse la distribución de la renta. Pocos estarán endesacuerdo con ello, por cuanto parece evidente que si la rentaestuviera mejor distribuida, la pobreza sería menor. Especialmenteen los países de gran tamaño, mejorarían las condiciones de de-sarrollo económico porque aumentaría la demanda interna.

• El gasto público socialEl gasto social regional ha tenido en los últimos años una evolu-ción peculiarmente favorable. Como se recuerda, luego de sureducción en muchos de los países durante la crisis de la décadaprecedente, la región ha destinado los mayores recursos de su his-toria a lo social, tanto si se los mide por su participación en el PIBcomo por la cantidad de dólares per cápita asignados para talefecto. El gasto social por habitante (gráfico 3) aumentó en 50%durante los años noventa y pasó de 360 a 540 dólares per cápitaen el promedio regional, y solo en dos países se registró una dis-minución en términos reales. Su aumento fue superior al del pro-ducto por habitante. Por ello, a lo largo del decenio de 1990 seincrementó la importancia relativa de lo destinado a lo social: de10,4 a 13,1% del PIB. Es evidente que existen significativas varia-ciones nacionales en la magnitud del gasto, según los países.Mientras que en Argentina y Uruguay (hasta la crisis iniciada a finesde 2001) superaba los 1.500 dólares por habitante, en El Salvador,Honduras y Nicaragua no alcanza a los 100 dólares.

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RESTRICCIONES“DURAS” DE LAS

POLÍTICASSOCIALES

Fuente:Comisión

Económicapara América

Latina y elCaribe

(CEPAL) basede datos sobregasto social.

a/ La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995.b/ Promedio simple de los países, excluidos Bolivia y El Salvador.

Cuando se analiza la manera de enfrentar la exclusión que afectaa importantes grupos de latinoamericanos, conviene tener presen-te que existen dos tipos de restricciones que limitan las accionesque se lleven a cabo.

Unas son “duras” o de tipo estructural, vale decir, que no puedeesperarse que tengan resultados inmediatos, sino en el largo plazo.

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Esto, empero, no sería razón suficiente para postergar la puesta enpráctica de las acciones pertinentes, ya que el largo plazo es lasuma de los cortos plazos y, si no se comienza ya, no se obtendránlos resultados buscados en el momento en que ellos hubiesenpodido alcanzarse.

Las otras restricciones son “blandas”, vale decir, que pueden lograr-se resultados inmediatos o en plazos breves. Estas restricciones tie-nen que ver con el diseño y la gestión de las políticas sociales.

Dado que son más fácilmente implementables, parece convenien-te prestar especial atención a las restricciones que afectan su dise-ño y gestión, y recomendar formas de superar tales limitacionespara contribuir así al logro de sus objetivos.

Tal como se mencionó, al tratar sobre el comportamiento que hatenido la desigualdad en los países de América Latina, bastaría inci-dir sobre ella para generar un ciclo virtuoso que redundaría en ladisminución de la pobreza. Pero esa hipotética situación favorableno es fácil de lograr en la práctica. No se puede cambiar la distri-bución de la renta de un momento para otro. Hay factores deter-minantes –de naturaleza patrimonial, demográfica, educacional,ocupacional y de brecha de remuneraciones– que resultan difícil-mente modificables en plazos cortos.

Un factor determinante de la concentración que muestra la distri-bución del ingreso latinoamericana tiene que ver con que la distri-bución del patrimonio es todavía más concentrada.

En segundo lugar, hay que mencionar un factor demográfico.Existen muy fuertes diferencias de tamaño entre los hogarespobres y no pobres. La reproducción de la base poblacional deestos países ha quedado en manos de los hogares con menorrenta, que tienen el mayor número de miembros. Los que estánpor debajo de la línea de pobreza tienen cinco o más miembros.

La tendencia a la desigualdad no es exclusiva –por lo menos hoy–de América Latina. Se está dando también en el mundo desarro-llado, aunque a partir de otros niveles de concentración. En losEstados Unidos, por ejemplo, varios analistas han hecho notar quelas tecnologías de la información incrementan las oportunidadesde empleo e ingresos para los “analistas simbólicos”, como sedesigna a aquellos trabajadores altamente calificados dedicados aproducir bienes inmateriales intensivos en conocimiento (Reich,1993). A la inversa, los obreros de la línea de montaje son afecta-

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dos por la creciente exigencia de tener calificaciones informáticas,y por el traslado de los procesos rutinarios de producción a otrospaíses con mano de obra más barata e impuestos menos pesados(Thurow, 1992). Asimismo, en la Comunidad Europea se han per-cibido notables diferencias entre “las retribuciones de los sectoresacomodados de la población [que] están aumentando de manerasignificativa” y las posibilidades de ocuparse, las características deltipo de empleo que consiguen, y las remuneraciones que obtienenlas personas del 40% inferior (Dahrendorf, 1996). Por ello, ha sur-gido la discusión sobre la desigualdad “tolerable” en esas socieda-des y las alternativas viables para desarrollar (o mantener) la pro-tección de los vulnerables (Giddens, 1998). 1

• El proceso de la gestión socialTodo programa social se implementa para alcanzar sus objetivosde impacto, y para ello se lleva a cabo una serie de procesos enlos que se utilizan los insumos, esto es, recursos de todo tipo(humanos, materiales, equipos y servicios) medidos en unidadesfísicas (cantidad y calificación del personal, metros cuadrados ycalidad de la infraestructura, y otros) que posteriormente son tra-ducidos en valores monetarios (costos del proyecto).

Los procesos organizan los insumos por medio de actividades,incluyendo procedimientos, normas y reglas que regulan y viabili-zan su realización para alcanzar un fin determinado. Las actividadesson articuladas entre sí a través de los procesos y permiten, demanera directa o indirecta, transformar los insumos en productos.Son, por lo tanto, una producción intermedia, dado que constitu-yen una condición para la generación de los productos finales.

La relación insumo-producto es la combinación de cantidades ycalidades de insumos que se requieren para obtener un determi-nado producto. Dicha relación refleja la tecnología de producciónutilizada por el proceso de gestión. Los productos son los bienesy servicios finales que se entregan a la población destinataria.

El impacto son los cambios atribuibles al proyecto registrados ensu población objetivo, o que alteran otros aspectos de la realidad,no previstos en el diseño del proyecto. Cuando la característicadel producto entregado requiere de un cambio de conducta en lapoblación, es necesario considerar los efectos que corresponden

RESTRICCIONES“BLANDAS” Y

LAS FORMAS DEENFRENTARLAS

1 Como contraargumento puedemencionarse que una edición recientede la revista alemana Der Spiegeltitulaba en su portada: “Bien formados,exitosos y cesantes”, haciendoreferencia a la situación de muchosjóvenes ejecutivos frente al proceso defusiones entre grandes conglomerados.En un mundo lleno de incertidumbre yvolatilidad, ni siquiera los analistassimbólicos pueden sentirse seguros.

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al grado de uso de los productos y a las conductas que éstosgeneran en los usuarios que influyen en el impacto del proyecto.

La relación entre productos e impacto es una estimación quedebe ser explicitada en la evaluación ex ante y verificada durantela evaluación ex post.

La gestión debe asegurar que estos productos, efectos e impactossean coherentes con los objetivos del programa y que todos suscomponentes, así como la conducta de los actores y las organiza-ciones externas vinculadas –que están participando en actividadesde producción o distribución, o en ambas– se orienten y contri-buyan a dicha misión. En la gráfica siguiente se presenta el proce-so productivo de la gestión social y su relación con el impacto.

Los modelos de organización y gestión de las políticas socialesTradicionalmente se suele asumir una relación determinística entreproductos e impacto. Por ello, sus preocupaciones centrales son lacobertura y los costos del programa, y no prestan la atención quecorresponde al impacto sobre sus destinatarios. Suponen que ésteserá satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas deejecución presupuestal, los objetivos de producción y la entregade bienes o servicios a los niveles de cobertura prefijados. Estaconcepción hace que el análisis de la gestión se centre en la efica-cia y en la eficiencia de la generación de los productos (bienes oservicios) y no en el impacto.

EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIÓN SOCIAL

Insumos + actividades / procesos = Productos Impactos

Efectos

103

Lo anterior se plasma en dos pautas recurrentes: la adopción deun modelo monolítico de organización y gestión para los progra-mas sociales y la utilización como criterio para monitorear y eva-luar el rendimiento al medir a cuánta gente se sirve, con qué velo-cidad, qué porcentaje de solicitudes se llenan en un período detiempo y cuánto cuesta cada unidad de producto.

EL “ESQUEMA TRADICIONAL” SIGUE LA SIGUIENTE LÓGICA:

Productos

Esta estructura secuencial destaca que los programas y proyectosse insertan en un marco institucional –generalmente un ministeriosocial– que tiene previamente definidos sus modelos de organiza-ción y gestión. En este marco se configuran los procesos y activi-dades destinados a transformar los recursos en bienes o servicios(productos) que se entregarán a la población destinataria, asu-miendo que producirán el impacto propuesto.

Pero en la práctica no sucede así. Las evaluaciones efectuadassobre programas sociales en América Latina muestran que es unerror suponer que habrá impacto. Para saber si realmente lo hubo,hay que efectuar un análisis específico utilizando los modelos ela-borados para tal finalidad (experimentales, cuasi experimentales yotros).

• Un giro copernicano en la gestión social

Tal como se vio, la mera entrega de productos nunca garantiza ellogro del impacto perseguido. A continuación se presenta un enfo-que más complejo de la gestión social, a la que se interpreta comola función de producción global del programa, que procura trans-formar los insumos de la organización en productos, con arregloa criterios de eficiencia interna e impacto externo sobre la pobla-ción destinataria. Gráficamente, tal “esquema innovador” implicauna inversión copernicana con respecto al tradicional:

Modelo deorganización

Modelo degestión

Modelo deactividades

El punto de partida es el impacto. Éste determina la cantidad y lacalidad de los productos que se requieren para lograrlo. Se exigeuna rigurosa justificación de la conexión causal postulada entreproductos e impactos.

La necesidad de monitorear y evaluarLos proyectos sociales persiguen, por definición, el logro de dostipos de objetivos: de producto y de impacto. Los objetivos deproducto son los bienes y servicios que se entregan a la poblacióndestinataria. Por consiguiente, podría calificárselos de objetivosintermedios. El impacto es, por el contrario, el objetivo final quepersiguen los proyectos.

Ahora bien, el impacto solo puede ser detectado mediante la uti-lización de los modelos disponibles para tales efectos. Sus resulta-dos principales son, en primer lugar, determinar el grado en que seha alcanzado el propósito perseguido en un período de tiempodado. Esto es, cuáles son los resultados finales buscados.

Pero, al mismo tiempo, existen resultados no buscados que pue-den ser positivos, tales como el incremento de la participacióncomunitaria como consecuencia de la implementación de unprograma de alimentación escolar, o negativos, como que seincremente la malnutrición (obesidad) como resultado delmismo programa.

La evaluación de impacto permite entonces saber cuál es el gradode éxito relativo del programa y, al mismo tiempo, reformularlo,internalizando los resultados no buscados y positivos y tratandode minimizar aquellos que sean negativos.

La característica central del análisis de impacto es que permitedeterminar no solo resultados sino, sobre todo, las estructuras

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EL “ESQUEMA INNOVADOR ” SIGUE LA SIGUIENTE LÓGICA:

Modelode gestión yorganización

Impacto Productos Procesos actividades

105

causales que los producen. De esta manera se constituye en elresorte más importante para la reprogramación.

Por otro lado, el seguimiento considera indicadores tales como lacobertura, la focalización, la eficacia, la eficiencia, etc., entregando,en el modelo tradicional, la relación existente entre lo programa-do y lo logrado. En definitiva, el seguimiento solo describe y noexplica.

Así, puede decirse que seguimiento y evaluación son las dos carasde una moneda que permiten aprender de la experiencia y discer-nir entre lo que constituyen buenas y malas prácticas en los pro-gramas sociales.

Aun cuando la evaluación ex post y el seguimiento se realizandurante la operación del proyecto, debe recordarse que el segun-do se preocupa del análisis de los distintos componentes de lagestión interna (terminando en los productos), mientras que laevaluación atiende a la relación entre los productos y los objeti-vos. En el seguimiento, el centro del análisis está en la eficacia, laeficiencia y la focalización (lo interno a la gestión del proyecto), enla evaluación ex post se incorporan los efectos y el impacto (loexterno, que es la población objetivo).

Los sistemas de evaluación orientados al impacto tienen comofinalidad analizar la magnitud de los cambios, previstos o no, en laspoblaciones destinatarias, y que son atribuibles al programa.

Algunas evaluaciones de impacto se han orientado principalmen-te a establecer los cambios a nivel micro en las condiciones devida de las poblaciones beneficiarias. En cambio, otras han tratadode determinar modificaciones macro, en las tasas nacionales dedesnutrición, o en indicadores de desempeño global del sistemaeducacional (matrícula, asistencia, rendimiento escolar). Para el pri-mer tipo de evaluaciones, habitualmente se han utilizado datos pri-marios, mientras que en el segundo se recurrió a fuentes de datossecundarias, como las encuestas de hogares, los Sistemas deVigilancia epidemiológica de los servicios de salud, los censos depoblación y las mediciones nacionales de los resultados del siste-ma escolar, entre otras.

a) Qué hacer con el seguimientoSiguiendo las tradiciones vigentes, el seguimiento se restringe ala comparación entre lo programado y lo efectivamente logra-do, utilizando indicadores específicos para esta función (cober-tura, eficacia, eficiencia, etc.).

2 Ver Anexo Los Indicadores deSeguimiento.

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Si bien este enfoque está ampliamente difundido, existen pro-blemas que cuestionan fuertemente la conveniencia de su uti-lización. En la formulación de los proyectos se pueden come-ter errores de programación de dos tipos: sobreestimación delas metas (de cobertura, eficiencia, impacto, etc.), o subestima-ción de las mismas. Como consecuencia del error de tipo Ipuede resultar que existan programas muy bien diseñados ymejor implementados en que se hayan establecido metasexcesivamente ambiciosas para los tiempos de operación pre-vistos. Si el seguimiento se restringe a la comparación entre loprogramado y lo logrado, ese tipo de proyectos serían consig-nados como fracasos. En el caso de error de tipo II bastaríaque las personas que tienen a su cargo la programación fue-ran lo suficientemente cautas en el establecimiento de metasde productos, y tiempos, como para que éstas –independien-temente del desempeño del proyecto– siempre sean alcanza-das. En esta situación, los resultados de la aplicación de la valo-ración anterior serían siempre positivos, aunque no se corres-ponderían con la realidad.

De ahí que el problema central del método convencional deseguimiento es que se acepta como norma la programaciónrealizada, independientemente de que ella haya sido el resulta-do de un riguroso análisis o de los buenos deseos del progra-mador. Por lo mismo, su grado de validez es discutible.

Se propone que el seguimiento permita la comparación de losresultados que en los indicadores relevantes2 tienen los dife-rentes proyectos que integran un programa. De esta manerala programación realizada se convierte en un elemento de jui-cio adicional, y no la base única para juzgar el desempeño delproyecto. Una forma en la que esto podría graficarse es la quesigue a continuación:

107

El ejemplo presentado muestra una función normal que sirvepara ver la forma en que se distribuyen los proyectos quehacen parte de un programa, en relación al indicador que seanaliza. Se requiere elaborar un histograma con la frecuenciade los resultados de los diferentes proyectos y ajustar una dis-tribución de probabilidad.

Los resultados obtenidos se pueden clasificar en tres grupos:a) éxito, implica que se han obtenido resultados significativa-mente mejores que el promedio, por lo tanto se trata de bue-nas prácticas de las que se debe aprender y difundir entre losdemás; b) fracaso, cuando los resultados alcanzados sonmucho peores que el promedio, lo que exige identificar lascausas de los errores para efectuar las correcciones pertinen-tes o, en última instancia, abandonar el proyecto; c) promedio,donde se agrupan los proyectos cuyos resultados se encuen-tran en torno a la media, respecto a los cuales hay que utilizarlas buenas y evitar las malas prácticas de los demás, para mejo-rar su desempeño.

Fuente: CEPAL, sobre la

base detabulacionesespeciales de

las encuestas dehogares de los

respectivospaíses.

Cuando se analizan variables cuyo óptimo es la minimización(como ocurre con los costos), el éxito se ubica en el extremoizquierdo de la curva, y el fracaso en el derecho. Cuando elóptimo consiste en la maximización (como es el impacto), laubicación del éxito o el fracaso se invierte.

Es altamente recomendable la elaboración de un sistema flexi-ble de seguimiento que proporcione información precisasobre los diferentes capítulos que lo deben integrar, así comosobre su contenido sustantivo. De esta manera se lograríacomparar no solo entre diferentes proyectos de un programa,sino entre diferentes programas que constituyen una política, oque son financiados por una misma institución.

Para ello se requeriría adicionalmente la estandarización deluso de los indicadores prioritarios. El seguimiento es fundamen-tal para conformar un sistema de alerta (cuanto más tempra-no, mejor), pero no proporciona per se el conocimiento nece-sario para introducir las modificaciones correctivas, dado que taltarea es inherente, por definición, al análisis de impacto.

b) Qué hacer con la evaluación de impactoAlgunos países han establecido normas legales que han hechoobligatoria la presentación de evaluaciones de los programasde protección social como requisito para aprobar suspresupuestos.

Ante todo, debe recordarse que bajo el título de evaluaciónde impacto, en algunos casos, se incluyen procesos muy varia-dos. Algunos tienen un marco metodológico riguroso, mientrasque otros están basados solamente en la opinión que perso-nas calificadas, denominadas jueces, tienen sobre el éxito o fra-caso del respectivo proyecto.

En segundo lugar, la lógica subyacente a esta norma legal, inde-pendientemente de la metodología que se utilice, es mejorarsolo el proyecto que ha sido evaluado. Esto es legítimo, peroal mismo tiempo resulta insuficiente. La evaluación de impactotiene frutos potenciales que solo pueden cosecharse en lamedida en que se uniformen las metodologías y unidades deanálisis a utilizar por tipos de programas, de forma tal que seaposible la comparación entre los resultados –previsiblementediferentes– de cada uno de ellos. Esto todavía está ausente en la práctica de la evaluación en América Latina y el Caribe.

108

109

No necesariamente es necesario recurrir a modelos sofistica-dos de seguimiento y evaluación. Hay limitaciones de recursosfinancieros que impiden en muchos casos aplicar esos mode-los, que son caros. Y, sobre todo, esos modelos tienen requisi-tos de información que impiden su aplicación en muchos paí-ses de la región. Esa información existe en los países conmayor desarrollo relativo, pero está ausente en aquellos otrosque más necesidad tienen de utilizar adecuadamente susrecursos escasos en programas alimentarios. Por ello, lo que senecesita es encontrar un punto de equilibrio que cumpla conlos requisitos intrínsecos a los modelos de evaluación deimpacto a un costo que sea razonable y afrontable para lospaíses. Es básico que se tenga una metodología común y uni-dades de análisis también comunes.

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