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FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA

Lic. Alejandro MORALES BECERRA *

Los recientes acontecimientos han llenado de indignación a la sociedad entera. La muerte del licenciado José Francisco Ruiz Massieu, nos hace reflexionar: {si los altos funcionarios y dirigentes políticos, están a merced de la delincuencia organizada, a qué estamos expuestos los ciudadanos comunes y corriente3

Luis Donaldo Colosio Murrieta, José Francisco Ruiz Massieu y, luego, {quién sigue?

No es posible que la impunidad que prevalece en la República, con- tinúe y se convierta en una norma de conducta; grave, más aún, el hecho de que en torno a los homicidios, "los rumores lleguen hasta las altas esferas políticas".

Además y de acuerdo con las investigaciones realizadas por la Pro- curaduría General de la República, se encuentran involucrados "pre- suntamente" algunos miembros del Poder Legislativo.

Lo anterior, demerita, la "autoridad moral" del Congreso de la Unión y de los "representantes de la nación", los cuales gozan de fuero, pero éste, no los autoriza o les da inmunidad para cometer hechos delictuosos.

1 . FUERO CONSTITUCIONAL

"Los Diputados deben estar a cubierto de toda maquinación, de todo ataque que les impida concurrir a la discusión y votación para que fueron nombrados, porque lo elevado de su representación y el interés del ejercicio exigen, que el derecho público los proteja de toda ace- chanza; mas este interés no debe extenderse a otros negocios que estén fuera del objeto de su encargo; no puede servir, por ejemplo, para que

El autor dedica este articulo a la memoria del licenciado José Francisco Ruiz Massieu.

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212 ALEJANDRO MORALES BECERRA

no pueda ser juzgado y sentenciado por un delito o por una deuda" así, nos define el fuero el Magistrado Juan M. Vázquez en el siglo X1X.I

Sólo y por ende, gozan de fuero los diputados, para el objeto de su encargo. De ahí, que aquello que no competa a las funciones de su responsabilidad no será protegido por la ley.

"El fuero constitucional, es la prerrogativa de que gozan ciertos funcionarios para no ser procesados ni aprehendidos sino en determinadas condiciones y después de haberse llenado ciertos requisitos, no tiene razón de ser, cuando los funcionarios a quienes lo concede la ley con objeto de dar mayor libertad posible a la acción política y administra- tiva, no necesitan ejercer esa acción".*

"No es, pues, el fuero, una exención fundada en privilegios de raza o en preferencias personales, sino un requisito indispensable para que conserven los poderes la independencia y energía necesarias para go- bernart'.a

Con lo anterior, queda claro, que el fuero constitucional, tiene como objeto garantizar la independencia del Poder Legislativo de los otros dos poderes, de presiones externas e internas, así como la libertad de opinión de todos y cada uno de sus miembros.

En suma, el fuero, pretende asegurar la libertad.

2. LICENCIA

Los antecedentes de licencia otorgada a los diputados, los encontramos en nuestras leyes fundamentales del siglo XIX; desde la Constitu- u6n de Cádiz de 1812 hasta la de 1857.4

S610 hacemos referencia a la Constitución de 1857 en este apartado; en otro señalamos los artículos relativos a Fuero y Licencia de la Cons- titución de 1917.

El artículo 58 de la Constitución de 1857 establecía: Los diputados y senadores propietarios, desde el día de su elección

hasta el día en que concluya su encargo, no pueden aceptar ninguna

1 VÁZQUEZ, Juan M., Curso de Derecho Pzlblico, Tip. Literaria de F. Mata, t. 11, Mkxico, 1879. pp. 385-386.

2 VELASXI Rus, Luis, Nociones de Derecho Constitucional Mexicano, Herrero Hermanos Editores, México, 1901, p. 129.

8 Zbidem, op. cit., p. 123. 4 Cfr. Leyes Constitucionales de la Reptiblica de 1821-1856, Imprenta de Ignacio

Cumplido. Mkxico, 1856. 6 Zdern, op. cit., p. 364.






FUERO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 213

comisión ni empleo de nombramiento del Ejecutivo Federal, por el cual se disfrute sueldo, sin previa licencia de su respectiva cámara. El mismo requisito es necesario para los diputados y senadores suplentes en su ejercicio.6

Con respecto a este artículo, Mariano Coronado7 expresaba que el objeto era:

Garantizar la independencia de los miembros del Poder Legislativo, que peligrarían siendo estos empleados, porque el Ejecutivo sería su superior jerárquico; y a la vez evitar que con otras atenciones no desem- peñen el cargo popular con la debida eficacia.

Agrega que la petición de licencia a la cámara correspondiente, cuando el diputado o senador desean aceptar un empleo, tiene por objeto el que la propia cámara vea si es o no conveniente conceder la licencia; pues otorgar éstas en gran número podría dar por resul- tado una confusión indirecta de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y aún podría suceder que las cámaras quedasen sin quorum cuando fueran empleados un considerable número de sus miembros.

Comparte la opinión anterior, el abogado Velasco Rus? pues soste- nía que dos razones muy poderosas se tuvieran en cuenta en torno al artículo 58.

La independencia del Poder Legislativo, que se encontraría compro- metida, si como todo individuo que recibe un sueldo del Ejecutivo, los diputados y senadores estuvieran sujetos al poder administrativo en virtud de un empleo por el que lo disfrutasen, y la dificultad que ha- bría de desempeñar otro cargo al mismo tiempo, dada la importancia de la misión de los legisladores, es la primera.

En la segunda y última razón, nos dice, que no sucede lo mismo respecto de las comisiones y empleos por los que no se disfruta sueldo, porque en estos no hay la misma sujeción, y como generalmente son honoríficos, dejan al representante la suficiente independencia para cumplir su principal deber.

Por tanto, Mariano Coronado y Luis Velasco Rus comparten tales argumentos.

6 Este articulo se reforma por Ley de 23 de octubre de 1872. 7 Cfr. CORONADO, Mariano, Elementos de Derecho Constitucional Mexioano, Taller

de Tipografía dirigido por José G ó m a Ugarte, Guadalajara, Mhico, 1899, pp. 111- 112.

8 Vid. DEL. C A S ~ VEUSCO, José María, Derecho Constitucional, cap. XIV. 9 V&ASOO RUS, Luis, op. at., p. 73 .







Tenemos, evidentemente, lo que se ha denominado incompatibilidad parlamentaria; incompatibilidad que no siempre se cumple.

La licencia pues, así entendida estuvo referida en nuestra Constitu- ción de 1857 a la incompatibilidad parlamentaria, al no empleo .remunerado de los representantes de la nación en la nómina del Ejecutivo, a fin de mantener la independencia de las Cámaras, evitar que éstas fueran sumisas y que en la deliberación de sus asuntos propios conta- ran con quorum.

Las comisiones honoríficas, por tanto, siempre y cuando no fueran "ampliamente compensadas" no implicarían sumisión del Congreso de la Unión ante el Ejecutivo.

3. RESPONSABILIDAD Y FUERO CONSTITUCIONAL DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS FEDERALES

En su tratado de los Derechos del Hombre, José María Lozano, des- pués de señalarnos que es el fuero personal y el fuero real, agrega que "ningún habitante de la República, incluso los altos funcionarios, puede reclamar el fuero especial cuando se trata de delitos comunes; todos ellos deben ser juzgados, en este género de crímines, por los tribunales establecidos para juzgar al común de los hombres cuando delinquen en el país; si por consideraciones de bien público la ley establece, que para que la justicia común pueda enjuiciar a un funcionario público por un delito del orden común, deba proceder el permiso de algún cuerpo politico, como entre nosotros, la Cámara de Diputados erigida en gran jurado, esto no significa que se establezca un fuero en favor de esos f~ncionarios".~~

Podemos afirmar que en el siglo XIX, ningún alto funcionario p- día quedar exento de ser juzgado cuando cometiese un delito; estable- ciéndose para ello todo un procedimiento.

La Ley reglamentaria de los artículos 104 y 105 de la Constitución Federal de 1857,11 establecib en sus sesenta y cuatro articulos, las dis- posiciones relativas y los procedimientos a seguir en caso de responsabilidad de los altos funcionarios.

1'0 ,Cfr. LOZANO, José Maria, Estudio del Derecho Constitucional Patrio, en 10 re- dativo a los Derechos del Hombre, Imprenta del Comercio de Dublán y Compañia, Mbxico, 1876, pp. 231-233.

11 Vid. Ley Reglamentaria de los articulos 104 y 105 de la Constitución Federal de 1857.






FUERmO CONSTITUCIONAL Y LICENCIA

4. FUERO Y L I C E N C I A

El fundamento jurídico relativo a1 fuero constitucional y licencias de los miembros de la Asamblea Legislativa, los encontramos en 10s artículos 61 y 62 constitucionales, de nuestra Ley Fundamental vigente.

Al respecto, estos artículos a la letra dicen: Artículo 61. "Los Diputados y Senadores son inviolables por las opi-

niones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al Fuero Consti- tucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionarW.l2

Este artículo garantiza, la libertad de expresión de las ideas, el "de- sempeño de su cargo, la independencia del Poder Legislativo frente a los posibles abusos de los otros poderes y la inviolabilidad de su recinto.

El fuero constitucional, es una prerrogativa o privilegio concedido a los miembros de las cámaras de diputados y senadores.

Debe respetarse el fuero, ello, es indispensable para el desempeño del encargo de los legisladores, así como todos los derechos inherentes a su función legislativa.

Consideramos también, que ninguna autoridad policiaca puede vio- lar los recintos legislativos, so pretexto de detener a presuntos delin- cuentes.

Asimismo, los delitos que cometan los representantes de la nación "están fuera de la protección del privilegio legislativo, aun aquellos cometidos dentro del recinto del propio Congreso".l3

Cabe destacar, que la Ley Fundamental en sus artículos 108 al 114,1* establece las reglas sobre responsabilidades de los funcionarios públi- cos, en ella incluidos, los diputados y senadores.

De tal suerte, que en los delitos oficiales o del orden común, se pre- cisan los requisitos y trámites necesarios para que los legisladores puedan ser sancionados.

1 2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, PGR-IIJ, UNAM, 5a. ed., México, p. 286.

13 G O N Z ~ E Z OROPEZA, Manuel, Articulo 61, Constituci6n Polftica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, PGR.IIJ, UNAM, 5a. ed., México, 1994, p. 289.

14 No hacemos comentario de los artículos citados, ya que posteriormente los ana- lizamos con base en alguna tesis del Poder Judicial FederaI.







Veamos a continuación el artículo 62 constitucional que establece en su parte conducente lo relativo a las licencias:

Artículo 62. "Los Diputados y Senadores propietarios, durante el periodo de su encargo no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados, por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces ce- sarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupa- ción".

La misma regla se observará con los Diputados y Senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio.

La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de Diputado o Senador.ls

Los diputados y senadores no pueden tener o desempeñar durante el periodo de su encargo, otra comisión o empleo remunerado; ya sea ante la Federación o los Estados, salvo las comisiones que al interior de su seno establezca el Poder Legislativo. Lo anterior lo conocemos como incompatibilidad parlamentaria.

Es decir, los representantes de la nación deberán dedicarse de tiempo completo a sus tareas legislativas.

Deberán solicitar licencia, si pretende dedicarse a otra función pú- blica o distinta, lo cual deberán hacer ante la cámara respectiva, cesan- do por ende en su cargo representativo.

Por otra parte, si el senador o diputado no obtuvo previamente auto- rización de su cámara, en este último supuesto procede la separación de la función representativa de manera definitiva por la infracción co- metida.

Amador Rodríguez Lozano, en sus comentarios al artículo 62 constitucional señala que "dentro del sistema de facultades expresas, nuestra Constitución enumera los artículos 73, 74 y 75, las Facultades del Con- greso General y las exclusivas de cada Cámara. Después de analizar las fracciones que componen estos artículos señala, que no se encontró por ningún lado la que expresamente faculta a cada Cámara a otorgar o negar su aprobación a la solicitud de licencia que le presenten sus res- pectivos miembros".

Al referirse, al caso del Presidente de la República, y de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, la Ley Fundamental lo establece expresamente; así el artículo 73, fracción XXVI, establece como facultad

1s Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. comentada, op. cit., p. 289.







exclusiva del Congreso de la Unión: para conceder al Presidente de la República; el artículo 76, fracción VIII, establece como facultad exclusiva del Senado: otorgar o negar su aprobación a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como las solicitudes de licencia.16

No existe, por lo tanto, en los artículos 73, 74, 75, de nuestra Carta Magna, facultad expresa para otorgar licencias a los senadores y diputados. Lo que no sucede tratándose de licencias concedidas al Presi- dente de la República y a los ministros de la Suprema Corte de Justi- cia de la Nación; los artículos 73, fracción XXVI y 76, fracción VIII, lo señalan.

Coincidimos con el autor antes citado en relación a que el artícu- lo 79, fracción VI11 constitucional, si lo señala y con ello subsana una laguna legislativa.

El artículo en comento dice: Ai ticulo 79. "La Comisión Permanente, además de las atribuciones

que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes: VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean

presentadas por los legisladores; la Comisión Permanente, por lo antes expuesto podrá por consecuencia, conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia".

De lo anterior se desprende que la Comisión Permanente, conocerá de las solicitudes de licencia, tanto de diputados como de senadores; mas sin embargo, no se establece término para la misma, de 10 que resulta, que no se da un lapso de tiempo especifico para ello.

Por lo que consideramos que debería igualarle la licencia en los mismos términos que se concede al Ejecutivo y al Poder Judicial: hasta por dos años.

Ésta sería una propuesta que coadyuvaría en buena medida a resolver los futuros casos de licencias de los legisladores. Cabe destacar que sólo nos referimos al tiempo de duración de la misma.

Por lo que toca a la licencia concedida al diputado Muñoz Rocha, creemos firmemente que debió habérsele fincado responsabilidad y previo desafuero, las autoridades judiciales podrían girar orden de apre- hensión por los delitos correspondientes.

16 Idem, op. cit., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, p. 286.







por qzié licencia y n o desafuero?

Es una pregunta que nos hacemos todos los ciudadanos, que hemos. seguido de cerca estos lamentables sucesos.

¿Por qué la Cámara de Diputados aceptó la licencia y no el desafuero, cuando de las investigaciones realizadas por la Procuraduría Gene- ral de la República se tienen datos más que suficientes para ejercitar la acción penal en contra de este delincuente?

Creemos que ningún funcionario por el hecho de tener fuero podrá gozar de impunidad, y mucho menos otorgársele licencia para que pueda escapar a la acción de la justicia.

(Por qué no compartimos la decisión de la Cámara de Diputados? Revisemos algunos críteríos sustentados por Ia Suprema Corte de Jus-

ticia de la Nación.

5. TESIS EMITIDAS P O R E L PODER JUDICIAL FEDERAL

Conforme al decreto presidencial mediante el cual fue aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos Mexica- nos, la Convención sobre Prerrogativas publicado en Diario Oficial de la Federación el 16 de febrero de 1962, sancionado por la Asamblea General de esa organización el 13 de febrero de 1946, artículo 2 sección segunda, dicho órgano es subsidiario de las Naciones Unidas que goza de inmunidad contra todo procedimiento judicial, por l o que la acción que se intente e n su contra resulta improcedente17

México ha otorgado a nivel internacional a organismos de la ONU prerrogativas de inmunidad contra todo procedimiento judicial, lo que no es nuevo en nuestro país, ya que, la aprobación por la Cámara de Senadores, la convierte, por tanto, en Ley Suprema. La inmunidad, equiparable al fuero, tiene por tanto un reconocimiento internacional y nacional; sólo por citar un ejemplo.

Una tesis que nos puede aclarar el procedimiento para el desafuero es la referida a la Cúmara de Diputados. L a Resolución expedida por el Oficial Mayor que reclama improcedente la tramitació,n de una denuncia de hechos, n o tiene el ca+Úcter de definitiva aun cuando se haga por acuerdo de su presidente:

1 7 Semanario Judicial de la Federacih, 8a. IX época, t. mayo, p. 383.







"Si el quejoso sn la demanda de garantías reclamó del oficial mayor de la Cámara de Diputados la resolución emitida pov acuerdo de su presihnte, por la cual declaró improcedente dar trámite a la denuncia de hechos que formuló en contra del presidente y secretario técnico de la Comisión Federal Electoral por no llenarse el requisito del procedimiento que establece el artículo 12 de la Ley Federal de Responsa- bilidades de los Servicios Públicos; no es fundado el acuerdo del juez de Distrito por el cual desechó por notoriamente improcedente dicha demanda, aduciendo que la resolución a que se alude es inatacable en términos de b dispuesto en el Último párrafo del artículo 110 de la Constitución Federal, porque ese párrafo, cuando pmé que las decla- raciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables, se refiere expresamente a aquellas que emanen de la primera a2 dichas Cámaraú. en la que se declare la improcedencia de la acusación de2 funciolzario público, previa declaración de la mayoria absoluta de los miembros en sesión, después de haber sustanciado el procedimiento res$ectiuo y con audiencia del inculpado; o bien en la hipótesis relatizna a que si ésta declara procedente tal acusación, la fórmu- la a la Cámara de Senadores quien erigida en juzgado de sentencia dictará la resolución definitiva de la Cámara de Diputados prevista por el tiltimo pbrafo de larticulo 110 constitucional pues no se ha tra- mitado e2 procedimiento gue contempla ese articulo y el diverso 12 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servicios Públicos, no se ac- tualiza la causal de improcedencia que esgrime el a quo, por lo que procede revocar su resolución y debe tramitar la demanda de amparo".ls

Se establece pues, de manera clara el procedimiento. Abundemos en otras tesis para conocer de manera puntual el tema

que nos ocupa. "Si se confirma que el quejoso no gozaba de fuero cuando se inició el proceso en su contra y que, en consecuencia, la responsable tenía juris- dicción para incoar el procedimiento, esto n o es exacto, sin que el quejoso hubiera sido desaforado o hubiera solicitado, como solicitb, la licencia que le fue otorgada, la recurrente inició la investigación y como de ésta resultara, según afirma, responsabilidad para el inculpado, decretó luego orden de aprehensión en su contra, solicitando con posterioridad de la Cámara de Diputados el desafuero respectivo para que aquélla se ejecutara".1°

18 Semanario Judicial de la Federación 8a. epoca, t. III, segunda parte-1, p. 173. 19 Semanario Judicial de la Federación, 5a. epoca, t. LXXXII, p. 1877.







Otro supuesto que resulta interesante analizar, es el texto de la tesis relativo al fuero. En él se plantea que si el funcionario no gozaba de fuero podría girarse orden de aprehensión en su contra, siempre y cuando hubiese elementos suficientes. La autoridad judicial debe cercio- rarse que efectivamente la Cámara haya desaforado al legislador.

El hecho de que el diputado se encontrara con licencia permitiría iniciar la investigación y si resultara responsable, solicitar el desafuero ante la Cámara de Diputados y hecho lo anterior, girar orden de apre- hensión en contra del diputado.

Consideramos que de la lectura y análisis que se hace por la Supre- ma Corte del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos quedará clara la naturaleza del fuero.

Este articulo "distingue tres diversas categorías de funcionarios que gozan de fuero, cada una de las cuales recibe un tratamiento distinto, e n primer término están los senadores y diputados al Congreso d e la Unibn, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios del despacho y el procurador general de Ea República, quienes son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas y omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo, la segunda categoría de funcionarios está compuesta por los Gobernadores de los Esta'dos y los Diputados a las legislaturas locales, mismos que son responsables por violaciones a la Constitución Federal y Leyes Federales. Finalmente, la tercera categoría comprende al Presidente de la Reptiblica, quien, durante el tiempo de su encargo, sólo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. Respecto de la primera categoria e n funcionarios arriba precisada, ningún delito cometido durante el tiempo de su encargo queda excluido del fuero, aunque es posible perseguirlos por cualquier delito conforme al procedimiento previsto en la Constitución Federal para cada uno de ellos. Con rela- ción al Presidente de la República, tiene una singular posición constitucional en cuanto a responsabilidad, pues mientras ésta es absoluta para otros funcionarios, ya que resfionden de toda clase de delitos una vez desaforados, para el jefe del ejecutivo queda limitada a los delitos de traición a la patria y los graves del orden común. Finalmente, en cuanto a la segunda categoría de funcionarios, compuesta por los gobernadores de los estados y los diputados a las legislaturas locales, debe

señalarse que en el artículo 103 de la Constitución de 1857 sólo se incluía a los gobernadores de los estados como responsables por infrac-





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ción a la Constitución y leyes federales pero la Constitución de 1917 extendió la prerrogativa de fuero constitucional por infracciones delic- tuosas a la Carta Magna y leyes federales, a los diputados locales. Son las únicas autoridades locales que gozan de Fuero Federal y ello por disponerlo el único cuerpo legal que podía hacerlo: la Constitución General. Ahora bien, la interpretación sistemática de los artículos 108, 109, 110, 11 1, 112, 113 y 114 de la Constitución federal, lleva a la con- clusión que únicamente las tres categorías de funcionarios previstas en las leyes fundamentales gozan de fuero por violaciones a la Consti- tución y leyes federales, l o cual se traduce en que n o pueden ser perseguidos por las autcwidades federales si previamente n o son desaforados e n los términos de los articulos 109, 110, 111 y 112; por su parte la Constitución de cada Estado puede consagrar el fuero de los funcionarios locales frente a los delitos tipificados en sus propios ordena- mientos, pero de ninguna manera por delitos a la Constitución federal y leyes federales. Aceptar lo contrario llevaría a concluir que la inclu- sión de los gobernadores y diputados locales en el artículo 108 constitucional de un Estado tiene a bien conceder inmunidad a ciertos funcionarios del propio Estado, no puede hacerlo sino en relación con los actos que considera punibles la legislación del mismo Estado, nunca respecto a los delitos de orden federal, en relación con los cuales corresponde a la Constitución federal señalar a los funcionarios que disfruten de inmunidad. Siguese de aquí que el Fuero Federal de los gobernadores y diputados locales vale en todo el país, frente a todas las autoridades federales, por delitos federales, puesto que la Constitu- ción federal que asf lo dispone, tiene aplicación en todo el país; mientras que el fuero local de los mismos y otros funcionarios, vale por delitos comunes y tan sólo dentro del Estado donde rige la Constitución que lo otorga, de suerte que no servirá a ningún funcionario local frente a autoridades locales de otro Estado, por delitos comunes, ni frente a autoridades federales por delitos federales cuando en este último caso no se tratara del gobernador o de diputados locales".20

La Ley Fundamental es clara al señalar quienes gozan de fuero y al respecto señala categorías a los mismos, ningún delito queda excluido de fuero, responden de todos los delitos cometidos y no pueden ser perseguidos sin que previamente hayan sido desaforados. De tal manera que, quien no haya sido desaforado o tenga licencia, no puede ser detenido por ninguna autoridad judicial, pues, goza de fuero.

m Semanario Judicial de la Federacibn, 7a. época, V. 45, p. 45.







"La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, en los artículos lo., 20. y 77, establece, respectivamente, lo que sigue: "Los funcionarios y empleados de la Fe&raciÓn y del Distrito y Territorios Federales, son responsables de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeño de los cargos que tengan enco- mendados, en los términos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere", "para los efectos de esta ley, se conceptzian como altos funcionarios de la Federacibn; el Presidente de la República, los Sena- dores y Diputados al Congresca & la Unión; los Ministros de la Sup-e- ma Cwte de Justicia; los Secretarios de Estado; los Jefes del Departa- mento AuMlnomo y el Procurador General de la Reptiblica. También quedarán comprendidos en esta ley, los Gobernadores y Diputados a las Legislaturas de los Estados".21

De acuerdo con este criterio sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte, aunque de 1945, se definen a los altos funcionarios y se confirma que éstos, son responsable de los delitos que cometan durante el ejercicio de su cargo.

"Si bien es cierto que la sociedad y el Estado tiene interés en la ave- riguación de los delitos y en el castigo de los que resulten culpables, también lo es que los mismos tienen interés en que, ante todo, n o res- peten los mandamientos de la Constitución Federal que prohiben que sean detenidos íos individuos que gocen del fuero constitucional, sin que previamente obtengan su de~a fuero" .~~

Se insiste en que, previo a cualquier detención, los legisladores que hayan incurrido en algún ilícito deberán ser desaforados previamente.

(Cómo distinguir Fuero Constitucional de Licencia? Existe un criterio que señala que "los miembros del Poder Legisla-

tivo gamn de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional. Esa! $werrogativa es indispensable para la existencia di? las instituciones que salvaguarda, a virtud de la cual, quienes la disfrutan, tiene la facultad de n o comparecen ante cualquiera jurisdicción extraña sin previa declaración del propio Cuerpo o Cámara a la que pertenece el acusado y esa declaración debe ser emitida por mayorla de votos del número total de sus miembros. La norma constitucional que esto establece, se forma en una necesidad política que descansa en impedir que la Asamblea sea de uno o parte de sus miembros por intervención de una jurisdicción extraña y s610 puede suceder esto,

21 Semanario Judicial de la Federación, 5a. epoca, t. LXXXIII, p. 1136. 22 Semanario Judicial de la Federacibn, 5a. epoca, t. XVI, p. 683.







con la autorización que la propia Asamblea dé en la forma constitucional antes expresada; y si es verdad que el fuero tiende a proteger la independencia y autonom,ia de un poder frente a los otros, esto no implica revestir a sus miembros de impunidad, sino que condiciona la intervención, de otras jurisdicciones a la satisfacción de determinados presupuestos que sólo puedan ser calificados por la Cámara relativa, y mientras no exista el consentimiento de la Asamblea, ninguno de SUS miembros puede ser enjuiciado por otra autoridad. Este principio o corolario que se establece de una manera indubitable en el articulo 109 de la Constitución, implica que la licencia concedida a su Diputado, no t ime más valor que el de un permiso para separarse del cargo, pero no de up desafuero para el cual es necesario el consentimiento y la decisión de la Cámara a la que pertenecia, dado 'por mayoria absoluta de votos de los miembros que la integran; y mientras no exista esa declaración, es indudable que dicho Diputado no ha sido ni puede enjuiciarlo, al grado de ser privativo de su libertad, por la comisión de los hechos delictuosos que se imputen. Es necesario insistir en que la licencia concedida a un Diputado F r a separarse de su puesto, no implica. privación de su fuero, o sea de la prerrogativa de nuestra Ley Constitucional le otorga en forma refleja del derecho objetivo que la Carta Fundamental fija para proteger la soberanía de los órganos legislativos, pues que siendo el fuero una perrogativa esencial para la existencia misma del cuerpo en cuya garantia ha sido establecida, los sujetos particulares q u e lo integran resultan beneficiados, no porque se les conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna tutela, sino que se benefician pro-parte y como consecuencia del beneficio común, y tal beneficio, que descansa en el interés público, tiende a proteger al órgano colegiado para que sea inviolable, pero esto sólo puede lograrse protegiendo a cada uno de sus componentes de donde resulta que ese beneficio no viene a ser, sino el interés jurídicamente protegido, o sea un derecho reflejo y especifico que corresponde a cada uno de los miembros de las Cámaras Legislativas fijad6 en el articulo 109 constitucional. Sin embargo, no puede renunciar a ese derecho, porque el beneficio de la Ley no está establecido Únicamente en favor del particular, sino como miembro de una Cámara que es en realidad la que tiende a ser protegida constitucionalmente con objeto de que su función de soberanía no se menoscabe; por eso es que nuestra Cons- titución únicamente faculta a ese órgano para que decida por mayorfa absoluta de votos, si no uno de sus miembros puede ser enjuiciado por







delitos del orden común y por la autoridad judicial competente. NO obstante esto, es indispensable convenir en que esa prerrogativa establecida en favor de la Cámara, finca u n interés en cada uno de sus miembros que debe ser juridicamente protegido, pero esto n o implica en forma alguna, que pueda renunciarse ese beneficio, porque los beneficios que establecen las leyes de orden ptiblico son irrenunciables, pues- t o que se establecen para satisfacer intereses sociales, ya que sólo pueden renunciarse los beneficios que la ley concede exclusivamente a los particulares, si no se afectan los derechos de tercero. Por estos conceptos el fuero n o puede renunciarse, ya que tinicamente puede privarse de él a virtud de una funcibn de soberania que realice la Cámara a la que pertenezca el miembro o individuo que es objeto de una decisión sobre este particular, pero éste, como tal y mientras no haya sido privado de ese beneficio, no puede ser sujeto a proceso, y en consecuencia, no puede ordenarse su aprehensión, pues al hacerlo, se viola el artículo 16 constitucional, toda vez que la jurisdicción represiva, bien sea del orden común o federal, no es competente para realizarlo, puesto que no se han satisfecho las condiciones de procedibilidad y punibilidad, a virtud del obstáculo que de una manera expresa señala el artículo 109 de nuestra Constitución Federal. Por otra parte, y para que se perciba la profunda diferencia entre una licencia concedida, aun cuando haya sido solicitada con el propósito de somete:-se a los órganos de Poder Judicial, y el desafuero constitucional, es pertinente advertir que por medio de la primera, no se pierde e2 carácter de representante popular y el interesado .puede volver a sus funciones a,! terminar esa licencia, o cuando lo estime conveniente, dándola por concluida, en tanto que tratándose de desafuero, el representante popular queda desde luego separado del Cuerpo a que pertenece, sin que pueda volver a recuperar su cargo, aun cuando sea absuelto en el proceso judicial correspondiente. Además, en el caso de licencia, aparte del derecho de percibir sus dietas respectivas, el representante popular conserva su carácter de tal, con todas sus inmunidades, de tal manera que si cometiere u n delito del orden comUn o de naturaleza oficial, dentro del plazo de la licencia, no podrá ser enjuiciado, sino con las formalidades previas que señala la Constitución; en cambio con el desafuero, queda en calidad de simple ciudadano, y puede ser enjuiciado por las autoridades judiciales no sólo por el delito que originó el desafuero, sino por cualquier otro delito posterior, sin requisito previo alguno. Por último, en su parte formal se diferencia la licencia y el desafuero, en que para conceder






FUER,O CONSTITUCIONAL Y LICENCIA 225

la primera, basta en quórum ordinario, y para decretar la segunda, es necesario el quórum que la Constitución General señala".23

Creemos que lo anterior es sumamente claro para diferenciar lo que es Licencia y Desafuero. Pero, si lo anterior fuera poco, hay que recor- dar los casos de Joffre Sacramento y Pedro Vargas Téllez,2* los cuales, son idénticos en cuanto a contenido.

Insistamos, con un caso que ha levantado polémica: Carlos A. Ma- drazo y el criterio sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte el 28 de febrero de 1946.

"El artículo 109 de la Constitución Federal, determina en lo conducente: "Si el delito (materia de la incriminación) fuere común, la Cá- mara de Diputados, erigida en Gran Jurado, desaforará por mayoría absoluta de votos del número total de miembros que la forman, si hay o no, lugar a proceder contra el acusado. En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto desde luego a la acción de los tribunales comunes, etc. "Como se advierte, el Constituyente rodeó a los miembros del Poder Legislativo de una inmunidad que conocida entre nosotros como fuero constitucional, sólo es en esencia, la prerrogativa indispensable para la existencia de las instituciones que salvaguarda, otorgando a quienes la disfrutan, la facultad de no comparecer ante cualquiera jurisdicción extraña, sin previa declaración del propio cuerpo, de que ha lugar a proceder contra el acusado, emitida mayoría absoluta de votos de número total de sus miembros. La norma constitucional citada, se informa en una necesidad política: la de impedir que la asamblea sea privada de sus miembros por intervención de una jurisdicción extraña, sin participación, consentimiento, autorización o control, al menos de la propia asamblea. Es decir, el fuero tiende a proteger la independencia y autonomía de u n Poder frente a los otros Poderes del Estado y lejos de revestir de impunibilidad a quien lo disfruta, condiciona tan sólo la interoencidn de otyas jurisdicciones, a la satisfacción de determinados presupuestos, cuya ausencia las obliga a n o enjuiciar a u n miembro funcionario de la Cúmara, sin el consentimiento de la asamblea. Siendo el fuero, como anteriormente se dijo, una prerrogativa esencial para la subsistencia misma del cuerpo, en cuya garantía ha sido establecida misma del cuerpo, los sujetos particulares que lo integran, resultan beneficiados, pero no porque se conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna

23 Semanario Judicial de la Fed,maci6n, 5a. bpoca, t. LXXXVII, p. 1877. 24 Cfr. op. cit., t. LXXXVIII, pp. 325 y 761.







tutela, se benefician por parte y como consecuencia del beneficio co- mún. Es decir, de la protección directa del interés público de que el 6rgano colegiado sea inviolable, se benefician sus componentes durante el término de su función, disfrutando de un derecho reflejo, o sea, de un especifico y particular beneficio que con toda propiedad puede ser considerado como un interés jurídicamente protegido. N o siendo el fuero, por lo tanto, u n propio y verdadero derecho subjetivo, del que puede disponer libremente quien lo disfruta, resulta claro que los miembros del Congreso no pueden renunciarlo; si n o es rehusado formar parte del parlamento, porque no se trata de un privilegio otorgado a su persona, sino de una fn-errogativa parlamentaria, de orden Público, y tal particulari&d priva de efectos juddicos a cualquier renuncia que alguno de los legisladores hiciera de su fuero, para someterse a una jurisdiccidn extraña porque establecido para proteger la independencia y autonomia del Poder Legislativo e n sus fwnciones, se proyecta tan sólo en sus componentes, invistiéndolos de la facultad de no comparecer ante otra jurisdicción, entre tanto el organismo de que forman parte, n o declare, en los términos y con las formalidades que establece el articulo 109 de la Constitución Federal, que existiendo los actos delictuosos que se impu.tan al acusado, ha lugar a proceder e n su contra, satisfaciéndose, de este modo, la ineludible condición Fevia de punibilidad y procedibilichd. No siendo, en consecuencia, renunciable el fuero o prerrogativa menos aún puede aceptarse que se susFnda o concluya por licencia. De acuerdo con la doctrina y normas psitivas, la licencia es una simple a.utorización que cada Cúmara otorga a sus miembros, para .que puedan estar ausentes de las sesiones sin incurrir en la sanción establecida por el articulo 63 de la Constitución, y aun cuando significa una suspensión en el ejercicio del cargo, n o implica por su naturalera temporal, la Ptrdidu de los derechos, directos o indi- rectos, inherentes al m i m o , razón por la que sería absurdo pretender que tal permiso deroga o suple una prevención constitucional expresa, satisfaciéndose en su virtud, las exigencias de forma requeridas como indispensables para que la jurisdicción represiva pueda actuar. No obstante en contrario, la consideración de que, entre nosotros, sustituyendo al titular contra el suplente al desempeño de la función, porque en esto se complementa la representación otorgada a aquél y su función supletoria no es sino el ejercicio del propio mandato, prolongado en su persona, para ejercerlo en defecto del titular y como expresión soberana de sus electores. Tampoco tiene relevancia el hech,o de que su-





FUERO CQNSTITUCIONAL Y LICENCIA 227

plente en ejercicio y el propietario con licencia, disfruten simultánea- mente de la p-errogatiua, porque la Constitucidn la otorga n o en razón del ntimero de los componentes del Congrem, sino para garantizar la independencia del Poder Legislativo frente a los otros Poderes de la Unión, asegurando asi la integridad del régimen federal de gobierno que la propia constitución adopta.. No privando de licencia al Legis- lador, del fuero que lo protege, como integrante del Poder a que pertenece, se llega a la forzosa conclusión de que tal prerrogativa sólo con- cluye por muerte, por renuncia de2 cargo, por el trancurso del término durante el cual debe ejercerse la función o *que el interesado n o se @esente a rendir la pyotesta durante el término de treinta dias que señala el articulo 63 de la Constitucidn Federal, en la especie. No ha- biéndose extinguido la relación que liga al reo con el órgano constitucional a que pertenece por concurrir alguna de las causas señaladas, ni habiendo declarado la Cámara de Diputados, en los términos del articulo 109 de la propia Constitución que ha lugar de proceder en su contra, resulta evidente que sigue siendo Diputado, no obstante la licencia que le fue otorgada, y en estas condiciones no puede ser válida- mente enjuiciado por la jurisdicción federal, protegido como está por la prerrogativa implícita en su investidura y que por constituir un atributo del Poder Legislativo no puede serle desconocida sin agravio del propio cuerpo, en su integridad. Siendo las normas procesales de acatamiento ineludible para todos los sujetos del proceso, inclusive el Juez, éste debe confirmar a las mismas su conducta, cerciorándose previamente si se han observado los requisitos pertinentes de la Constitu- ción y desarrollo del proceso, en forma de que su inobservancia, no constituye un impedimento para la eficacia de su función decisoria. Es decir, la autoridad judicial está obligada legalmente a ser Juez de su propia competencia, y sólo en el caso de que considere que la Ley le confiere atribuciones para conocer del negocio sometido a su juris- dicción, puede proceder válidamente al desarrollo de su actividad. Tra- duciéndose el fuero en el establecimiento por la Constitución de una competencia funcional o por razón de grado, en favor de la Cámara de Diputados frente a la jurisdicción de los Tribunales, es ineludible que éstos n o pueden enjuiciar a u n miembro del parlamento mientras éste no declare que ha lugar a proceder en su contra, por tanto, la autoridad judicial no pudo juridicamente procesar al quejoso en ausen- cai de aquella declaratoria de la Cdmara hecha con las formalidades







esenciales del Procedimiento establecido e n la norma constitucional citada".

Resulta por ende, sumamente ilustrativa la tesis antes aludida ya que, nos define con claridad los supuestos del Fuero y la Licencia; al respecto y con la misma persona también se sostuvo lo siguiente:

"Si se sostiene que el acto reclamado consistente e n la petición diri- gida a la Cúmara de diputados para que privara al quejoso de la inmunidad parlamentaria. y lo pusiera a disposición de la justicia fedelal se consumó por habérsele concedido licencia, para separarse de su cargo de diputado. a fin de someterse voluntariamente a la jurisdicción del juzgado instructor, debe decirse que esta cuestión está subordinada a determinar previamente si tal licencia implica la pérdida del fuero del quejosoJ'.25 - .

O t r a supuestos, resultan tambikn de interés, para dar a conocer cuál ha sido la opinión del Poder Judicial de la Federación en estos temas.

Dicha institución ha sostenido que "si se reclama en amparo el acuerdo dictado por un tribunal en pleno, concediendo una licencia oficiosa d e seis meses para que continuara el promovente, separado d e su cargo de magistrado del propio tribunal; y entre tanto, la Comisión Per- manente del Congreso de la Unión declara desaparecidos los poderes constitucionales en el estado a que pertenecía dicho organismo, es claro que como los tribunales superiores de justicia, constituyen uno de dichos poderes, de proceder la concesión del amparo, no habría posibilidad de reponer al quejoso en el goce de sus garantías individuales, o en otros términos, de obligar al referido tribunal, a admitir a dicho quejoso en la continuación del ejercicio de sus funciones como integrantes del susodicho tribunal para el que había sido designado, por haber dejado legalmente de funcionar; por lo que la demanda de amparo en estas condiciones, es improcedenteW.26

En este supuesto, la Comisión Permanente declaró desaparecidos los poderes de un Estado, por lo cual a este funcionario no se le pudo reponer en el goce de sus derechos. Si a contrario sensu, éstos no hubie- ran desaparecido, el Magistrado que gozaba de licencia por un término de seis semanas, al concluir dicho plazo, se reintegraría al Tribunal Superior y seguiría conservando su fuero.

La tesis que a continuación se transcribe, confirma lo antes señalado: "Es infundada la queja que se presenta por un funcionario, en el

'25 Op. cit., t. LXXXVII, p. 1877. 26 Op. Cit., t. LXX, p. 472.







sentido de que no se da cumplimiento, a la ejecutoria de amparo que ordena que se le reponga en el puesto del que fue separado, si queda demostrado que mientras gozaba de una licencia, los poderes del Esta- do de que dependía desaparecieron por virtud de un decreto del Presidente de la República, basado en que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, declaró en uso de la facultad que le confiere la fracción V del articulo 76 de la Constitución, haber desaparecido los poderes constitucionales del mencionado Estad0".~7

Hemos revisado de manera suficiente (asi lo consideramos) las opi- niones del M5ximo Tribunal sobre el significado de Fuero y Licencia; en torno al desafuero, existen criterios también emitidos por .esta Ins- titución.

Remitámonos a algunos de ellos para dilucidar ,mds, esta cuestión, tanto en el ámbito local como municipal. Se dice,que '"si 'el juez de arnparo no,tuviera facultad para examinar

si las pruebas fueron,'-o no, sufi~ientt%.para acordar el '(leirafuero, este acto nunca podría ser objeto de un juicio de garantias, debiendo esti- marse, entonces, como un acto de ejercicio de la soberanía de la Cá- mara, quien podría decretarlo aun sin fundar su determinación y sin motivo legal alguno, y cualesquiera que fueran las consecuencias; la apreciacibn que hace el juez de amparo, no quita a la Cdmara su facultad soberana, siempre que la ejercite con motivo y fundamentos legales bastantes".2s

Al referirse a los diputados locales se ha sostenido que "no pueden ser enjuiciados dentro de territorio del Estado respectivo, sin que previamente se obtenga su de~afuero".~~

Desaforar a un funcionario público, no es cesarlo en el ejercicio de sus funciones, sino solamente suspenderlo en su cargo, en tanto la autoridad competente, declara si es, o no, culpable del delito que se le atri- buye; es una medida preventiva o transitoria de cara'cter político, que no puede dar lugar a violación de garantias índividuales, y, por consecuencia, al ampar0.~0

Casos de desafuero tenemos bastantes: Michoacán, es de los pioneros en tratándose de estos temas. Citamos sólo los siguientes casos: Basilio Vadilla, el 25 de octubre de 1992. José Maria Sánchez, el 26 de octu-

27 Op. czt., t . XLVII, p. 3862. 28 Op. cit., t . XXI, p. 160. 29 Op. cit., t. XIX, p. 642. so Op. cit., t. XIII, p. 823.







bre y Francisco Múgica, el lo de noviembre de 1923, Manuel Chávez, el 16 de enero de 1931. Argeo Alcázar, el 12 de diciembre de 1935. Lorenzo 4zm, el 25 de septiembre de 1936. Bernardo M. de León, el 3 'de febrero de 1937. José L. Cerda, el 29 de julio de 1942. Pedro V. Rodriguez Triana, el 7 de enero de 1944. Celso López y Pablo Oroz- co O., han sido desaforados.

Sabemos de antemano, que no son todos los casos de desafuero y, que por lo tanto existe una rica experiencia en tratándose de Licencias, Fuero y Desafuero.

Creemos por lo .tanto que no se .quizo actuar conforme a derecho, pudo más la militancia política, diría uno de nuestros m& brillantes diputados del siglo XIX, don Francisco Zarco: "al país toca pronunciar su fallo, . . .,como sobre,la conducta de todos y cada uno d e los diputados".

Nosotros agregariamos por nuestra parte: "Son representanes de lo Nacicin, representan al pais entero, no a sus ~artidos~politicos".






morales becerra - unam

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