INFORME JURÍDICO

Régimen jurídico de las universidades católicas y el proyecto de nueva Ley Universitaria

Por

JOSÉ ANTONIO CARO JOHN

Doctor en Derecho por la Universidad de Bonn - Alemania.

Lima, 24 de marzo de 2014

1.

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ÍNDICE

A. EL ESTATUS JURÍDICO DE LA IGLESIA CATÓLICA ...................................... 4

2.La Iglesia Católica en la legislación nacional ................................................ 4

3.La personería jurídica en las relaciones Iglesia Católica-Estado peruano ..... 5

4.El Acuerdo entre la Santa Sede y la república peruana ................................ 5

5.Universidades católicas y el Código de Derecho Canónico .......................... 5

6.La Iglesia Católica en la Constitución ........................................................... 6

7.El reconocimiento de la primacía del Acuerdo frente a las disposiciones legales internas ............................................................................................... 6

B.LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA COMO LÍMITE A LA LEGISLACIÓN .................................................................. 6

1.Constitución y autonomía universitaria ........................................................ 6

a. En el Perú .................................................................................................... 6

b. En México ...................................................................................................... 7

c. En el Salvador ................................................................................................ 7

d. En Honduras ................................................................................................... 7

e. En Guatemala, Ecuador y Colombia .............................................................. 7

f. En Chile .......................................................................................................... 7

g. En Argentina .................................................................................................. 7

h. Balance: significado de la constitucionalización de la autonomía universitaria ......................................................................................... 7

2.Contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria .... 8

C.ANÁLISIS DEL PROYECTO DE NUEVA LEY UNIVERSITARIA ......................... 8

1.El proyecto de nueva ley universitaria ignora el Acuerdo aprobado por el Decreto Ley Nº 23211 ..................................................................................... 8

2.Creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria ........ 8

3.La SUNEU y la autonomía universitaria ....................................................... 9

4.Las funciones de la SUNEU la convierten en una institución centralista y vertical ............................................................................................................ 9

5.Las funciones asignadas al SUNEU no respetan los principios de no duplicidad de funciones y el de asignación de competencias ......................... 9

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I. OBJETO DE LA CONSULTA Y ESTRUCTURA DEL INFORME

El presente informe tiene por objeto delimitar el régimen jurídico de las universidadescatólicas y analizar el proyecto de nueva ley universitaria que actualmente se vienediscutiendo en el Congreso de la República, considerando el marco de autonomía eindependencia de la Iglesia Católica y la Constitución vigente.

El análisis jurídico desarrollado en el presente informe se ha estructurado en tres partes.La primera parte (A.) analiza el estatus jurídico de la Iglesia Católica, considerando nosolo la práctica histórica desarrollada con el Estado peruano (aspectos fácticos) sinotambién los instrumentos legales suscritos o emitidos por o entre ambas partes (aspectosjurídicos formales). Especial relevancia tiene en este contexto el Acuerdo suscrito entrela Santa Sede y el Estado peruano.

En la segunda parte (B.) se analiza la garantía institucional de la autonomíauniversitaria como límite a la legislación interna. Especial relevancia se ha puesto endesarrollar cuál es tratamiento constitucional de la autonomía universitaria en nuevepaíses latinoamericanos y el efecto jurídico de la constitucionalización de dicha garantíainstitucional, en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional, así como su contenidoconstitucionalmente protegido.

La tercer parte (C.) está dedica íntegramente al análisis del proyecto de la nueva leyuniversitaria que actualmente se viene discutiendo en el Congreso. En este lugar seaprovecha todo lo desarrollado en las dos primeras partes. Desde tal perspectiva deanálisis se concluye que el proyecto de nueva ley universitaria no sólo desconoce loscompromisos jurídicos y la tradición de mutuo respeto entre el Estado peruano y laIglesia Católica al omitir toda referencia al Acuerdo suscrito entre ambas partes, sinoque además desconoce –e infringe– principios básicos de la Ley Marco deModernización de la Gestión del Estado, Ley N° 27658. Con la SuperintendenciaNacional de Educación Universitaria no sólo se crea un organismo excesivamentecentralista y vertical, sino se afecta directamente la garantía institucional de laautonomía universitaria.

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II. OPINIÓN JURÍDICA

A. EL ESTATUS JURÍDICO DE LA IGLESIA CATÓLICA

En el campo académico se hace algunas diferencias entre el Vaticano, la Santa Sede y laIglesia Católica. Para un sector de la doctrina1, por ejemplo, el Vaticano y la Santa Sedeson dos sujetos diferentes de derecho internacional. En cambio, otro sector2 consideraque sujetos de derecho internacional vendrían a ser la Iglesia Católica y la Ciudad delVaticano, mientras que la Santa Sede sería un órgano de la Iglesia Católica3. De estamanera se estaría haciendo una construcción asimilable a la de organismo (IglesiaCatólica) y órgano (Santa Sede). En el presente informe, nos referiremos indistintamentea la Iglesia Católica y a la Santa Sede, pues asumimos que ésta (Santa Sede) al ser elórgano de aquella (Iglesia Católica), entonces los actos del órgano vinculanjurídicamente al organismo.

La Santa Sede ha tenido y tiene una reconocida presencia y actuación desde muy antañoen los actos y relaciones jurídicas de derecho internacional. Inclusive en las épocas enque el Vaticano carecía del reconocimiento formal de una base territorial, la Santa Sedeya actuaba jurídicamente como sujeto de derecho internacional. El propio Pacto deLetrán de 1929, que dio origen al Estado de la Ciudad del Vaticano, fue suscrito entre elentonces reino de Italia y la Santa Sede4.

Actualmente, la Santa Sede actúa como sujeto de derecho internacional reconociendo enalgunos casos y acreditando en otros a representantes diplomáticos, así comonegociando y suscribiendo actos jurídicos dentro del marco de las normas de derechointernacional. En todo caso, en la práctica de las relaciones internacionales con losdemás Estados, la Santa Sede tiene la capacidad jurídica para manifestar la voluntad

1 ORTIZ AHLF, Loretta, Derecho internacional, Harla, México 1988, pp. 47-48.

2 BARBERIS¸ Julio A., Los sujetos del derecho internacional actual, Tecnos, Madrid 1984, p. 100.

3 En tal sentido, Cfr. BECERRA RAMÍREZ, Manuel, Derecho internacional público, UNAM, México1997, pp. 23-24.

4 En estricto, Los Pactos de Letrán fueron una serie de acuerdos firmados el 11 de febrero de 1929 porel cardenal Pietro Gasparri, Secretario de Estado, en nombre del papa Pío XI, y por el primerministro de Italia Benito Mussolini. Dichos acuerdos proporcionaron el reconocimiento mutuo entreel entonces Reino de Italia y la Santa Sede, reconociendo a la Santa Sede como un Estado soberano ysujeto de Derecho Internacional.

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jurídicamente vinculante del Estado de la Ciudad del Vaticano. Como lo señala RANSON

GARCÍA, más allá de algunas diferencias de precisiones, “los autores coinciden (…), enque le corresponde (a la Santa Sede) todos los derechos y que posee los atributos propiosde los sujetos de Derecho Internacional. Se trata de un punto en que parece haberunanimidad y cuya discusión está ya completamente superada”5.

2. La Iglesia Católica en la legislación nacional

En nuestro país, el reconocimiento de la subjetividad jurídica de la Iglesia Católica seinscribe dentro de todo un proceso histórico que va desde una etapa inicial donde talreconocimiento respondía a una situación meramente fáctica ─una situación de hecho─hasta la etapa actual donde dicha subjetividad jurídica goza de un reconocimiento legalexpreso.

Dentro de ese proceso histórico, interesa subrayar dos etapas importantes: la de aquelladonde el reconocimiento de tal personería jurídica se manifiesta en los hechos ─en lasrelaciones Estado-Iglesia─ y aquella otra etapa, donde estos antecedentes trasciendenlas relaciones meramente fácticas y van materializándose en reconocimientos legalesexpresos.

3. La personería jurídica en las relaciones Iglesia Católica-Estado peruano

El reconocimiento de la personería jurídica de la Iglesia Católica se nota ─en loshechos─ cuando el Estado peruano recurría ante la Iglesia Católica, en ejercicio deiniciativas oficiales, buscando la emisión de un acto formal por parte de la Iglesia, dandoasí origen a la generación de actos jurídicos vinculantes entre ambos sujetos.

Dentro de esta etapa, podríamos ubicar como caso especialmente relevante6 de talreconocimiento de la personalidad jurídica de la Iglesia, la emisión de la Bula dePatronato Pio, del 3 de marzo de 1874, denominada Bula praeclara interbeneficia, en lacual, en virtud del derecho de patronato concedido por la Santa Sede, se reconoceexpresamente que los Presidentes de la República del Perú gozarán en las Iglesias delPerú de los mismos honores que gozaban en otro tiempo los Reyes de España.

5 RANSON GARCÍA, John, “La Santa Sede como sujeto de Derecho Internacional”, en Revista deMarina, Chile 2003, N° 1, p. 1. Cfr. http://revistamarina.cl/revistas/2003/1/Ranson.pdf [Consultahecha el 20.02.2014]

6 La relevancia la ubicamos en la forma cómo esta Bula fue reconocida y valorada jurídicamente en elPerú.

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El exequátur de esta Bula fue emitida por el Presidente Nicolás de Piérola, el 27 deenero de 1880, en su calidad de Jefe Supremo de la República. En virtud de talexequátur el Estado peruano dispone que la misma sea considerada y rija perpetuamente“como ley del Estado”7. Es así que una disposición unilateral de la Iglesia Católica esreconocida como derecho nacional en el Perú.

4. El Acuerdo entre la Santa Sede y la república peruana

Dentro de esta etapa, las prácticas de aquellos reconocimientos fácticos de antaño seempiezan a materializar en disposiciones legales expresas, con pleno reconocimiento nosolo de la formalidad jurídica exigible según el ordenamiento jurídico nacional (decretossupremos, leyes, etc.), sino también del conjunto de derechos y obligaciones legalesjurídicamente vinculantes que surgen de dichos actos normativos.

Un antecedente del reconocimiento legal expreso de la personería jurídica de la Iglesiase encuentra en el Decreto Supremo N° 019-78-PM, del 14 de diciembre de 1978. Enefecto, en el artículo primero de dicho decreto supremo el gobierno del Perú reconoceexpresamente que la Iglesia Católica en el Perú goza de personería jurídica en el ámbitodel Derecho Público interno.

Toda esta tradición continua de reconocimiento de la subjetividad jurídica de la IglesiaCatólica y de la Santa Sede en nuestro país, se consolida con la suscripción del Acuerdoentre la Santa Sede y la República del Perú, el 19 de julio de 1980, aprobadomediante Decreto Ley N° 23211, del 24 de julio de 1980. Este Acuerdo tiene la calidadde tratado entre ambos sujetos de derechos internacional, la Santa Sede y la Repúblicadel Perú.

En virtud de este Acuerdo, el Estado peruano reconoce expresamente la personeríajurídica de la Iglesia Católica desde antes de la suscripción de dicho documento.Efectivamente, en el artículo 2° se señala expresamente que “La Iglesia Católica en el

7 Como recuerda RODRÍGUEZ RUIZ, no obstante que en 1886 el Congreso peruano anuló los actos delrégimen pierolista, sin embargo se mantuvieron los acuerdos internacionales, en aplicación del principiode derecho internacional del respeto a la palabra empeñada conocido como “pacta sunt servanda”.Tampoco tales obligaciones internacionales fueron cuestionadas luego de la suscripción del Acuerdoentre la Santa Sede y la República del Perú, del 19 de julio de 1980, al cual nos referiremos luego. Cfr.RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, La relevancia jurídica del acuerdo entre la Santa Sede y el Perú: lapersonalidad jurídica de la Iglesia en el Perú y sus implicancias en el ordenamiento jurídicoperuano, Roel, Lima 2006, pp. 21-22; asimismo, REVILLA IZQUIERDO, Milagros Aurora, El Sistema derelación Iglesia-Estado peruano: Los principios rectores del derecho eclesiástico del Estado en elordenamiento jurídico peruano. Tesis para optar el grado académico de Magister en DerechoConstitucional, PUCP 2013, p. 18.

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Perú continúa gozando de la personería jurídica de carácter público”8. De esta manera, elAcuerdo no hace otra cosa que formalizar, mediante un tratado ─típico acto jurídicobilateral─, entre dos sujetos de derecho internacional, aquella situación de hecho al cualnos referimos anteriormente respecto del reconocimiento de la personalidad jurídica dela Iglesia Católica.

Un segundo aspecto que resulta importante resaltar es que a diferencia del carácteresencialmente unilateral de las Bulas papales, este Acuerdo constituye un tratadointernacional; en consecuencia, vincula jurídicamente, en términos de paridad, al Estadoperuano y a la Santa Sede.

Junto al reconocimiento de la personería jurídica, el Acuerdo entre la Santa Sede y laRepública del Perú, del 19 de julio de 1980, reconoce expresamente que “La IglesiaCatólica goza de plena independencia y autonomía” (art. 1°). Tal reconocimientoreviste especial relevancia no solo por su forma ─tiene rango de Tratado─ sino tambiénpor su contenido: reconoce expresamente que la Iglesia Católica tiene la “capacidadjurídica para actuar frente al Derecho nacional, respetando la autonomía de su propioordenamiento jurídico, que es primario e independiente del Estado peruano”9.

El Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú tiene la naturaleza jurídica ylos efectos vinculantes de un Tratado, pues concurren elementos subjetivos y objetivos.Por un lado está la común intención de las partes (elemento subjetivo): ambas partesexpresan su intención de vincularse jurídicamente; y, por el otro lado, encontramos elelemento objetivo, al constatar que el Acuerdo responde a la tipificación de lo que es unTratado, según las reglas de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, elcual señala que “se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escritoentre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único oen dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (elsubrayado es nuestro).

Por lo tanto, como señala RODRÍGUEZ RUIZ, siendo la Iglesia en el Perú un sujeto dederecho público, su ordenamiento jurídico es distinto al del Estado peruano, y “éste le

8 Texto consultado en el Archivo Nacional de Tratados Embajador Juan Miguel Bákula Patino, web delMinisterio de Relaciones Exteriores del Perú.http://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf/Ficha_Tratados.xsp?databaseName=VICUS/MREPERU!!portal%5Ctratados.nsf&documentId=5D3F2F21366D08A405256E8300677FA2&action=openDocument[Consulta hecha el 05..03.2014].

9 RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, “El estatuto jurídico de la Iglesia Católica en el Perú y sus implicanciasen la enseñanza religiosa”, en In Crescendo, Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote 1 (2), 2010,p. 365.

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reconoce la personería jurídica pública para actuar válida y legalmente. La relevanciajurídica destaca la personalidad pública de la Iglesia en el Perú, que era ya reconociday aceptada por la práctica jurídica, mientras que con el Acuerdo logró elreconocimiento de un instrumento jurídico internacional”10.

Hay pues una relación directa entre la calidad de sujeto de derecho internacional de laIglesia Católica, el reconocimiento de su autonomía e independencia frente al Estadoperuano, por un lado; y, por otro lado, el régimen jurídico de las UniversidadesCatólicas, pues el accionar de éstas se inscribe también dentro de ese marco deindependencia y autonomía que el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica, comoveremos a continuación.

5. Universidades católicas y el Código de Derecho Canónico

Junto a lo dispuesto en el citado Acuerdo, las Universidades Católicas encuentran en elCódigo de Derecho Canónico11 una de sus principales normativas jurídicas autónomas dela legislación nacional interna. Así en el Libro III del citado Código, referido a laFunción de Enseñar de la Iglesia, se reconoce dos modalidades de ejecución de dichafunción de enseñar: la que se ejerce mediante la creación y conducción de lasUniversidades Católicas y otros Institutos Católicos de Estudios Superiores (Capítulo II)y las que se ejerce mediante las Universidades y Facultades Eclesiásticas (Capítulo III).

Respecto a las primeras (las Universidades Católicas …), el Código de DerechoCanónico establece que “La Iglesia tiene derecho a erigir y dirigir universidades quecontribuyan al incremento de la cultura superior y a una promoción más plena de lapersona humana, así como al cumplimiento de la función de enseñar de la mismaIglesia”. Desde la asignación del título de “universidad católica” se advierte laautonomía de este régimen legal respecto de la legislación nacional. En efecto, tal comolo prevé el citado Código el uso de tal denominación (“universidad católica”) requieredel consentimiento de la competente autoridad eclesiástica y no del Estado peruano.

6. La Iglesia Católica en la Constitución

Tal independencia y autonomía también es reconocida por la propia Constitución cuandoseñala que “dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la

10 RODRÍGUEZ RUIZ, Juan Roger, Op. cit., p. 366.

11 Promulgado por la Autoridad del Papa Juan Pablo II. Dado en Roma el 25 de enero de 1983.

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Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moraldel Perú, y le presta su colaboración” (art. 50).

La Constitución Política establece expresamente que “los tratados celebrados por elEstado y en vigor forman parte del derecho nacional” (art. 55)”, por lo que existiendoun Tratado (el referido Acuerdo) entre la Iglesia Católica y el Estado peruano, todala legislación nacional tiene que respetar los parámetros de autonomía eindependencia de la normativa propia que rige el accionar de la Iglesia Católica, locual se extiende no solo a la actividad estrictamente religiosa sino que llega acomprender el régimen legal propio que rige a las Universidades Católicas.

7. El reconocimiento de la primacía del Acuerdo frente a las disposicioneslegales internas

El reconocimiento de la vinculación jurídica entre Estado peruano e Iglesia ha sidoreconocido formalmente en varios actos legislativos. Así, por ejemplo, al regular lalibertad religiosa en el Perú, la Ley N° 29635, del 21 de diciembre de 2010, en suSegunda Disposición Complementaria y Final ha reconocido expresamente el carácterjurídicamente vinculante del Acuerdo suscrito con la Santa Sede, al señalar que “Lapresente Ley, su reglamento y cualquier otra norma complementaria no afectan lodispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211, que aprueba Acuerdoentre la Santa Sede y la República del Perú, y las normas, protocolos o notas que sederiven del mismo. La personería y capacidad jurídica de la Iglesia Católica y lasentidades religiosas erigidas o que se erijan conforme a lo establecido en el Acuerdoentre la Santa Sede y la República del Perú, de 19 de julio de 1980, se regulan por loestablecido en el citado tratado.”

Con carácter más especial, referido precisamente a la función educadora de la Iglesia através de las universidades de las cuales es promotora, la Primera Disposición Final de laLey de Promoción de la Inversión en la Educación, aprobada mediante DecretoLegislativo N° 882, del 9 de noviembre de 1996, estableció expresamente que “Lodispuesto en esta Ley no afecta a lo establecido en el Acuerdo aprobado por elDecreto Ley Nº 23211”.

Tales declaraciones legislativas resultan trascendentales, pues constituyen un claroreconocimiento de los límites legales que ─expresamente reconoce el propio Estadoperuano─, para legislar en materia de educación tratándose de las universidadescatólicas. En efecto, la citada Disposición Final de la Ley de Promoción de la Inversiónen la Educación, supedita la vigencia de la entonces vigente Ley de Educación (LeyN° 23384) y de la propia Ley Universitaria (Ley N° 23733) a que las disposición deestas leyes no se opongan con lo que establece esta Ley de Promoción ….; es decir: la

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Ley de Promoción de la Educación prima sobre la Ley de Educación y la LeyUniversitaria y puede modificar a estas leyes en todo cuanto se le oponga a la Ley dePromoción de la Educación, sin embargo, y aquí radica la relevancia de la referidadisposición transitoria, en nada afecta a lo establecido en el Acuerdo suscrito entre laSanta Sede y el Estado peruano.

Tal respeto del régimen jurídico especial de la Iglesia Católica no es un acto de meravoluntad o simple condescendencia del Estado peruano para con aquella. Sino delreconocimiento jurídico de que existe un el régimen legal especial de las UniversidadesCatólicas que se inscribe en el marco de dicho Acuerdo, en tanto en él se le reconoce ala Iglesia la plena libertad para establecer centros educacionales de todo nivel. El Estadoperuano no puede desconocer ─en ningún de sus actos, menos en sus actoslegislativos─ que la Iglesia tiene su propio ordenamiento jurídico que es primario eindependiente del Estado peruano. De lo contrario, el Estado peruano estaría violando elprincipio del “pacta sunt servanda”, referido al cumplimiento estricto de loscompromisos asumidos en los actos bilaterales en los que se ha sido parte.

B. LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍAUNIVERSITARIA COMO LÍMITE A LA LEGISLACIÓN

Hasta ahora hemos visto cómo el reconocimiento (fáctico y jurídico) de la personalidadjurídica de la Iglesia Católica por parte del Estado peruano, permite el reconocimientode una autonomía normativa de la Iglesia, dentro del marco del derecho internacionalpúblico y del propio ordenamiento jurídico nacional. Corresponde analizar ahora cómoel tratamiento constitucional de las universidades también origina un reconocimiento dedicha autonomía normativa, ahora específicamente referida a la organización y gestiónde las universidades católicas. Veamos:

La primera Constitución que hizo mención a la Universidad fue la Constitución de 1823,y es precisamente en este texto donde también se advierte el reconocimiento oficial delEstado peruano a la religión católica. En efecto, según el artículo 184 del citado textoconstitucional “(…) No puede dejar de haber universidades en las capitales dedepartamento, ni escuelas de instrucción primaria en los lugares más pequeños; la quecomprenderá también el catecismo de la religión católica (…)” (Sic)12.

La independencia y autonomía que la Constitución reconoce a la Iglesia Católica (Art.50°), encuentra en el campo de la educación un reforzamiento normativo específico: laautonomía universitaria13. Por ello, en el análisis del régimen legal de las universidadescatólicas, no puede ignorarse lo que contemporáneamente se ha denominado como la

12 En: http://www.congreso.gob.pe/ntley/ConstitucionP.htm. [Consulta hecha el 04.03.2014]

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garantía institucional de la autonomía universitaria. Se trata de una garantíainstitucional que, si bien aplicable a todas las universidades, en el caso específico de lasuniversidades católicas, la autonomía universitaria viene a integrarse y a complementarun bloque jurídico. De tal manera que tal independencia y autonomía reconocida a laIglesia, ahora viene a materializarse también en el funcionamiento propiamente de lasuniversidades.

La autonomía es el principal factor que permite delimitar, por un lado, y definir, por elotro, las relaciones entre la universidad y el Estado. En la base de la idea que inspiró laconstrucción doctrinaria de la autonomía universitaria está el pensamiento de la época─primeras décadas del siglo pasado─ y la noción kantiana de “legislador de sí mismo” 14.Esta idea luego se extendió hasta comprender a otros ámbitos como el jurídico15. Enefecto, como lo señala Marcial RUBIO CORREA, “la universidad (…) tuvo una situaciónparticular desde sus orígenes ya que en la edad media se solía dar ciertos privilegios yautonomías a instituciones o ciudades importantes, que sometidas al poder del rey,tenían sin embargo una amplia libertad para organizarse”16; es decir, como el propioRubio Correa lo resalta, no es que las universidades ganaron en algún momento lalibertad de autogobernarse, sino que, “bajo diversas modalidades, siempre la tuvieron”17.

Es importante tener clara esta garantía institucional ─de la autonomía universitaria─que históricamente tienen y han tenido las Universidades, en tanto pertenece a lanaturaleza misma de la universidad, pues responde al espíritu de independencia que le esconsustancial18 y no a las contingentes regulaciones de la legislación infraconstitucional.Tal como señala BERNALES BALLESTEROS, “la autonomía universitaria está relacionada al

13 La autonomía universitaria proviene de la reforma universitaria cordobesa. En nuestro país fueincorporado ─en el debate nacional─ por los primeros movimientos de reforma del 1918-1920 y de1928-1930.

14 Este mismo reconocimiento está presente cuando el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica laindependencia y autonomía para autoregularse en función de su propio régimen legal. Es en este sentidoque se entiende la autonomía como capacidad de darse a sí mismo la legislación que la regule, comomayor o menor independencia de otros poderes superiores, como el Estado, por ejemplo. Cfr. RUBIO

CORREA, Marcial, Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo 2, Fondo Editorial de la PUCP,1999, p. 179.

15 Cfr. ORTIZ CABALLERO, René, La matrícula universitaria: ¿contrato privado o acto administrativo?Tesis para optar el grado académico de Magíster en Derecho con mención en Derecho Civil-PUCP, Lima1995, p. 18.

16 RUBIO CORREA, ídem.

17 RUBIO CORREA, ídem.

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quehacer mismo de la universidad, tiene un innegable tinte de protección y garantía desu labor frente a los poderes que intenten sojuzgarla total o parcialmente”19. En la mismaorientación, Jaime ORNELAS DELGADO señala que “La autonomía universitaria enAmérica Latina, al tiempo de ser la ruptura con el concepto decimonónico de la vidauniversitaria, se plantea como la separación radical entre la Universidad y el Estado”20.

1. Constitución y autonomía universitaria

En esta parte del informe nos interesa analizar cómo se encuentra regulada la autonomíauniversitaria en las Constituciones de los principales países de nuestro continente.Veamos:

a. En el Perú

En nuestro país, desde la Constitución de 1979, la autonomía universitaria tienereconocimiento constitucional, dotándole así de una primacía jurídica jerárquicamentesuperior a la legislación infraconstitucional. En efecto, el texto constitucionalactualmente vigente establece que “Cada universidad es autónoma en su régimennormativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades serigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”.

Más adelante veremos cómo nuestra jurisprudencia constitucional emitida por elmáximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, ha configurado elcontenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria. (Ver 2.2.2.).

b. En México

En México, por ejemplo, luego de la reforma del 9 de junio de 1980, el artículo 3 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que “Las

18 Cfr. BERNALES BALLESTEROS, Enrique, et. al., La Constitución de 1993. Análisis comparado. 4ª ed.,Editora RAO, Lima 1998, pp. 236 s.

19 BERNALES BALLESTEROS et. al., Op. cit., p. 241.

20 ORNELAS DELGADO, Jaime, “Reflexiones en torno a la autonomía universitaria”, p. 34. Publicado en elObservatorio de la Autonomía Universitaria,http://www.udual.udg.mx/observatorio/libros/DOCUMENTO%20AUTONOMIA.pdf. [Consulta hechael 05.03.2014].

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universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgueautonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas (...)”. Allíqueda claramente regulada la idea, consustancia a la autonomía, entendida comoautorregulación21. Con esta reforma constitucional se recoge una “tendencia constante yprofunda (y) la formalizó y consolidó en el más alto rango del ordenamiento mexicano,y estableció con claridad el marco para el desarrollo futuro en este sector”.22

c. En el Salvador

En el Salvador, el artículo 60 de la Constitución salvadoreña establece expresamente quela Universidad de El Salvador y las demás del Estado gozan de autonomía en losaspectos docente, administrativo y económico. Deberán prestar un servicio social,respetando la libertad de cátedra. Se regirán por estatutos enmarcados dentro de la ley”.Existe en esta regulación constitucional clara mención al contenido de dicha autonomía,el cual comprende los aspectos de la docencia, administrativos y los económicos. LaConstitución costarricense, por su parte, no usa el término de autonomía, sino deindependencia. Así en el artículo 84 señala que “La Universidad de Costa Rica es unainstitución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de susfunciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones,así como o para darse su organización y gobiernos propios”. Independientemente delhecho que no se use el término autonomía, en su regulación encontramos el contenido deesta garantía institucional, sobre todo cuando se hace referencia directa a que launiversidad tiene capacidad “para darse su organización y gobiernos propios”, en dondeencontramos la idea de la autorregulación y autogobierno, que –cómo señalamos- esconsustancial al concepto de autonomía universitaria.

d. En Honduras

Si bien no encontramos en la Constitución hondureña una mención literal a la autonomíauniversitaria, sin embargo, encontramos que el artículo 157 de la Constituciónhondureña, exceptúa expresamente al nivel superior de la educación –niveluniversitario– de la autorización, organización, dirección y supervisión del Poder

21 Tal como lo señala la exposición de motivos de la referida reforma constitucional “se precisa que escompromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía de las instituciones decultura superior para que se organicen, administren y funcionen libremente, y sean sustento delibertades”, Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, N° 3, AutonomíaUniversitaria, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUNAM, México 2005pp. 19-20.

22 GARCÍA RAMIREZ, Sergio, La autonomía universitaria en la Constitución y en la ley, UNAM, México2005, p. 87.

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Ejecutivo. Eso significa, en buena cuenta, que la universidad se autorregula, lo cual esmanifestación de la garantía de la autonomía universitaria. La Secretaría de EducaciónPública –símil de nuestro Ministerio de Educación– no tiene injerencia en laUniversidad Nacional Autónoma, la cual es reconocida constitucionalmente como “unainstitución autónoma del Estado” (art. 160). La Constitución establece que entre laSecretaría de Educación pública y la Universidad Nacional Autónoma, “sin menoscabode sus respectivas competencias” (sic.), adoptan las medidas que sean necesarias paraque la programación general de la educación nacional se integre en un sistemacoherente, a fin de que los educandos respondan adecuadamente a los requerimientos dela educación superior”. Es decir, la Constitución hondureña, con una técnica legislativadistinta, ha sido más clara al momento de regular la autonomía universitaria:sencillamente a excluido al Ejecutivo de cualquier actividad de vinculada a laautorización, organización, dirección y supervisión de la universidad.

e. En Guatemala, Ecuador y Colombia

En Guatemala, Ecuador y Colombia, sus respectivas constituciones, aludenexpresamente a la autonomía universitaria, así el artículo 82 de la primera señala que laUniversidad de San Carlos de Guatemala, es una institución autónoma con personalidadjurídica. Se rige por su Ley Orgánica y por los estatutos y reglamentos que ella emita. Enel caso del Ecuador, el artículo 41 de su Constitución señala que las universidades yescuelas politécnicas tanto oficiales como particulares, son autónomas y se regirán por laLey y por su propio estatuto. Finalmente, en el caso de Colombia, el artículo 69 de suConstitución “garantiza la autonomía universitaria”, precisando a continuación que “lasuniversidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdoa Ley”. Hay pues en estas tres regulaciones constitucionales un claro reconocimiento ala noción de autorregulación inherente a la garantía institucional de la autonomíauniversitaria.

f. En Chile

En Chile, con la Ley de Reforma Constitucional N° 17.398, del 9 de enero de 1971, laConstitución de 1925 regula la autonomía universitaria al establecer que “lasuniversidades estatales y las reconocidas por el Estado son personas jurídicas dotadas deautonomía académica, administrativa y económica”; sin embargo ya en el siglo XIX(1879) algunas instituciones universitarias habían logrado cierta independencia del poderpúblico23. Tal reconocimiento se eliminó el 18 se setiembre de 1976. El siguiente y

23 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, Barquín / OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, “Constitución y autonomíauniversitaria en Iberoamérica”, en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional UNAM,México 1992, p. 49.

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actual texto constitucional, el de 1980, ya no lo regula, más bien guardo silencio en loque se refiere a la autonomía de las universidades24.

La historia política de Chile nos puede dar una explicación –por lo menos en su origen–,del porqué de este silencio del texto constitucional de 1980: se trata de una Constitucióndada por un régimen de facto. En efecto, el 11 de setiembre de 1973, se produce elGolpe de Estado contra el gobierno constitucional de Salvador Allende. En 1980, luegode un plebiscito muy cuestionado en diversas instancias internacionales, el gobierno dePinochet, logró la aprobación de esta nueva Constitución Política. Eliminada el rangoconstitucional de la regulación normativa de la autonomía universitaria, va a ser Junta deGobierno la que, el 7 de marzo de 1990, regule a través de una legislacióninfraconstitucional –la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) –, laautonomía para todos los establecimientos de educación superior, entendiéndola como lacompetencia para “regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en susestatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende laautonomía académica, económica y administrativa”.

De tal manera la garantía institucional de la autonomía universitaria se degrada hastaconvertirse en una garantía simplemente legal. Desde la perspectiva constitucional ellosignifica que la ley puede, sin violar la Constitución, optar entre crear universidadesautónomas o universidades subordinadas a la Administración central. Dicho de otromodo, si una ley configura una universidad estatal como un ente no autónomo de laAdministración central, esa ley no podía ser tachada de inconstitucional.25

No obstante ello, ha sido la jurisprudencia constitucional chilena la que ha construido elfundamento y contenido constitucional de la autonomía universitaria. Así en elconsiderando décimo primero de la sentencia del Tribunal Constitucional rol núm. 523-2006, de 19 de junio de 2007, consideró que el Rector de la Universidad de Chile tienefacultad para suprimir cargos, en consecuencia, tal acto, no pueden producir efectoscontrarios a la Constitución, toda vez que esa facultad constituye “una manifestacióninherente de la autonomía universitaria”. Igualmente, el Tribunal Constitucionalconsidera que la autonomía universitaria “tiene un fundamento constitucional directo enel artículo 1°, inciso tercero, de la Constitución chilena, en tanto dicha disposición

24 NÚÑEZ, A. Manuel, “Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de autonomíauniversitaria: ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena”, en EstudiosConstitucionales Año 5, N° 2 (2007), p. 225.

25 Cfr. NÚÑEZ, A. Manuel, Op. cit., p. 225.

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constitucional garantiza la autonomía de los cuerpos intermedios “y las universidadestambién lo son”26 (se refiere a que las universidades también son cuerpos intermedios).

g. En Argentina

En Argentina, con la Ley Avellaneda (1885) la universidad logra cierto grado deindependencia del poder público27-28 . Sin embargo, no obstante todo lo que significó elmovimiento de Córdova del 1918, la primera referencia a la “autonomía” en un textoconstitucional argentino fue hecha en la Constitución de 1949, que rigió desde ese añohasta 1955, en la que figuraba esta norma: “Las universidades tienen el derecho degobernarse con autonomía, dentro de los límites establecidos por una ley especial quereglamentara su organización y funcionamiento” (art. 37, sec. lV, inc.4º)”29.

Ya en la década de los 70s, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, reconocía laautonomía universitaria como cuando señala que: “No está en discusión que laUniversidad Nacional de La Plata es un ente descentralizado de la Administraciónnacional y que tiene por tanto autonomía académica y autarquía administrativa yfinanciera. Constituye, en consecuencia, una persona distinta del Estado, con capacidadpara adquirir derechos y contraer obligaciones por sí misma” (Fallos, 285:312; 25-4-73)”; o que: “La Universidad de Buenos Aires posee el carácter de persona de derechopúblico, dotada de autarquía administrativa y económico financiera, habilitada paraadoptar y ejecutar todas las decisiones que hagan al cumplimiento de sus funciones, para

26 Literalmente, en el décimo cuarto considerando de la sentencia precitada, el Tribunal Constitucionalchileno señala lo siguiente: “(…) al ser las universidades, ya sean públicas o privadas, cuerposintermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, la autonomía que las singularizatiene fundamento constitucional directo en el artículo 1º, inciso tercero, de la Carta Fundamental, quegarantiza la autonomía de los cuerpos intermedios. Al efecto cabe tener presente lo discutido sobre elparticular en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, cuando se analizó en el marco de lalibertad de enseñanza la posibilidad de incorporar disposiciones específicas sobre el estatuto de lasuniversidades y su consecuente autonomía, lo que se estimó innecesario, habida consideración que “elCapítulo I de la Carta Fundamental ya confiere autonomía a todos los cuerpos intermedios –y lasUniversidades también lo son-“ (Sesión Nº 399, de 12 de julio de 1978, p. 3155)”.

27 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, Barquín / OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús, “Constitución y autonomíauniversitaria en Iberoamérica”, en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM,México 1992, p. 49.

28 GARCÍA LAGUARDÍA, Jorge Mario, “Universidad y Constitución en América Latina”, en BoletínMexicano de Derecho Comparado, N° 28-29, Nueva Serie, Año X, México 1977, p. 38.

29 CANTINI, José Luis, La autonomía y la autarquía de las universidades nacionales, Academia Nacionalde Educación, Buenos Aires 1997, p. 12.

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nombrar y remover a su personal, para administrar sus recursos y patrimonio, y realizarla gestión económica, financiera y jurídica a ello inherente (...)” (Fallos,300:1140; 26-10-78)”30.

No obstante tales antecedentes, la mayoría cita la reforma constitucional de 1994, comoel acto de reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria, tal como lo hace,además, el propio José Luis CANTINI en la obra citada (pág. 7-8). Con motivo de estareforma constitucional aparece -en el texto constitucional- la referencia a la autonomíauniversitaria, al establecerse la facultad del Congreso para “sancionar leyes deorganización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional (…) y quegaranticen (…) la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”31.

De esta manera, al mismo tiempo que se establece una facultad legislativa del Congreso,también se precisa el límite de dicha facultad: la no afectación de la autonomíauniversitaria.

h. Balance: significado de la constitucionalización de la autonomía universitaria

Tal es la relevancia de la autonomía universitaria que, en la mayoría de países de laregión, con la excepción de Chile32, la autonomía universitaria ha sido regulada en lasConstituciones Políticas, dándole así el mayor rango jerárquico normativo, tal como hasucedido también en nuestro país. La consagración de la autonomía universitaria a nivelconstitucional en diversos países iberoamericanos se inscribe en la tendencia hacia elconstitucionalismo social33, por un lado, y como una respuesta a la necesidad de abstraera la institución universitaria de las variaciones que resultan de la dinámica política a queestá sujeto un país por la limitación temporal, de hecho o de derecho, de los hombre olos partidos en el poder34.

30 CANTINI, La autonomía y la autarquía de las universidades nacionales, cit., p. 27.

31 Cfr. http://www.constitution.org/cons/argentin.htm. [Consulta hecha el 20.03.2014]

32Aun cuando, como veremos más adelante, no obstante el silencio del texto constitucional chileno,respecto a la autonomía universitaria, ha sido la jurisprudencia constitucional de su TribunalConstitucional la que se ha encargado no solo de asignar un contenido sino también un fundamentoconstitucional directo a la autonomía universitaria, usando para ello el artículo 1° referido a losdenominados “los grupos intermedios”.

33 ÁLVAREZ-OROZCO HENRÍQUEZ, / OROZCO HENRÍQUEZ, “Constitución y autonomía universitaria enIberoamérica”, cit., p. 48.

34 GARCÍA LAGUARDÍA, “Universidad y Constitución en América Latina”, cit., p. 36.

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Desde una perspectiva del derecho positivo solamente, sin perjuicio de la racionalidadque la inspira y a la cual ya hemos hecho referencia, la garantía institucional de laautonomía universitaria se constituye ─entonces─ en un límite, tanto material (por sucontenido constitucionalmente protegido) como formal (por el rango constitucional quese le reconoce), a la legislación. Allí reside la esencia de su carácter de garantíainstitucional.

Usando una calificación creada por Luigi FERRAJOLI35 para los derechos fundamentales,podríamos decir que, mutatis mutandis, dada su calidad de garantía institucional laautonomía universitaria delimita la esfera de lo indecidible por y para el legisladorinfraconstitucional, en materia de regulación legislativa de las universidades. Esto es: delo “no decidible que”, o sea de cómo las disposiciones constitucionales se constituyen enverdaderos límites no solo formales sino también materiales (de contenido) para ellegislador, en tanto impliquen una afectación al contenido constitucionalmente protegidode la autonomía universitaria. En efecto, como lo señala García LAGUARDÍA, “Ladisposición constitucional ofrece a la universidad la rigidez que la norma fundamentalotorga a la estructura orgánica del Estado determinada por la Constitución; y en estaforma la coloca a salvo del decreto que eventualmente puede alterar sus finalidadesesenciales en detrimento del principio de estabilidad, que condiciona el progreso de lainvestigación, docencia, formación cultural, extensión y cooperación social comofunciones naturales de la institución”36.

2. Contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria

Considerando lo expuesto precedentemente, para que se cumpla la función de laautonomía universitaria, en tanto garantía institucional, interesa entonces identificarcuál es el contenido constitucionalmente protegido de la misma; esto es, en términos deFERRAJOLI, cuál es ─prima facie─ ese ámbito de lo jurídicamente indecidible por partedel legislador infraconstitucional en materia de regulación legal de las universidades.Al respecto, el máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional, haseñalado que “la autonomía universitaria es una garantía institucional” 37 cuyo contenidoconstitucionalmente protegido cubre los siguientes aspectos:

35 FERRAJOLI, Luigi, Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Tomo 1: Teoría del derecho,Editorial Trotta, Madrid 2011, p. 775.

36 GARCÍA LAGUARDÍA, Op. cit., ibídem.

37 STC N° 00017-2008-AI, FF.JJ. 176.

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a) Régimen normativo.- Implica la potestad autodeterminativa para la creación denormas internas (estatuto y reglamentos) destinados a regular, per se, la instituciónuniversitaria.

b) Régimen de gobierno.- Implica la potestad autodeterminativa para estructurar,organizar y conducir, per se, la institución universitaria. Es formalmentedependiente del régimen normativo.

c) Régimen académico.- Implica la potestad autodeterminativa para fijar el marcodel proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria. Ellocomporta el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación,formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente delrégimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividaduniversitaria.

d) Régimen administrativo.- Implica la potestad autodeterminativa para establecerlos principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a facilitar laconsecución de los fines de la institución universitaria.

e) Régimen económico.- Implica la potestad autodeterminativa para administrar ydisponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios degeneración y aplicación de los recursos financieros.

A nivel legislativo, la actual Ley Universitaria prevé también el contenido de laautonomía universitaria al señalar en su artículo 4°, que “la autonomía inherente a lasUniversidades se ejerce de conformidad con la Constitución y las leyes de la República eimplica los derechos siguientes: a) Aprobar su propio Estatuto y gobernarse de acuerdocon él; b) Organizar su sistema académico, económico y administrativo; c) Administrarsus bienes y rentas, elaborar su presupuesto y aplicar sus fondos con la responsabilidadque impone la ley”. Luego precisa que “La violación de la autonomía de la Universidades sancionable conforme a ley”.

Visto así, tanto desde el punto de vista doctrinario como desde su regulaciónconstitucional, legislativa y también considerando el tratamiento jurisprudencial delmáximo intérprete de la Constitución, la autonomía universitaria se constituye en underecho constitucional protegido, que garantiza la potestad autoderminativa de lasuniversidades para gobernarse en los cinco aspectos a los que alude en el contenidoconstitucionalmente protegido determinado por el Tribunal Constitucional.

Dentro de este marco jurídico, es posible entonces señalar que todo acto legislativo,administrativo o jurisdiccional que vaya en contra de los aspectos comprendidos dentrodel contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitaria resultaráinválido materialmente, por su contenido, en tanto afecten dicha garantía institucional.

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C. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE NUEVA LEY UNIVERSITARIA

Como ya se analizó en el presente informe, tanto la autonomía e independencianormativa de la Iglesia Católica, por un lado, como la autonomía universitaria, por otrolado, constituyen límites jurídicos a la facultad legislativa del Estado. Si se desconoce elprimer límite, estaríamos frente al incumplimiento de una obligación legal contenido enun tratado, lo cual representa una clara violación a la Constitución. Si se desconoce elsegundo límite –la autonomía universitaria–, se afecta el contenido constitucionalmenteprotegido de dicha garantía institucional, generando automáticamente la invalidezmaterial del proyecto de modificación legislativa.

En el contexto de la decisión del Congreso de modificar la actual Ley Universitaria,resulta pertinente analizar si dicha iniciativa legislativa: a) reconoce el marco jurídicode autonomía e independencia jurídica de la Iglesia Católica, considerando loscompromisos bilaterales asumidos por Estado peruano, y, b) si se está respetando lagarantía institucional de la autonomía universitaria.

1. El proyecto de nueva ley universitaria ignora el Acuerdo aprobado por elDecreto Ley Nº 23211

En lo que respecta a la autonomía normativa de la Iglesia, como hemos visto, el Estadoperuano ha sido, hasta ahora, respetuoso con el compromiso general asumido en elAcuerdo suscrito con la Santa Sede. Así en la Segunda Disposición Final de la Ley deLibertad Religiosa se hace expresa reserva en el sentido que dicha normativa no afecta“lo dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211, que aprueba elAcuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, y las normas, protocolos o notasque se deriven del mismo”. También se reconoce que “La personería y capacidadjurídica de la Iglesia Católica y las entidades religiosas erigidas o que se erijan conformea lo establecido en el Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, de 19 de juliode 1980, se regulan por lo establecido en el citado tratado”.

En materia de educación, el Decreto Legislativo N° 882, Ley de Promoción de laInversión en Educación, también ha reconocido la prelación del referido Acuerdo,respecto de la legislación interna, al señalar que “Lo dispuesto en esta Ley no afecta a loestablecido en el Acuerdo aprobado por el Decreto Ley Nº 23211”.

Esta práctica del Estado peruano se ve soslayada –por decir lo menos–, en el proyecto denueva Ley Universitaria que estamos analizando. No existe ninguna mención al Acuerdosuscrito con el Estado peruano. Si bien es cierto, tal omisión, no significa la pérdida deeficacia jurídica del Acuerdo, pues al ser un tratado, el Estado peruano solo puededesvincularse previa denuncia, lo cual no ha ocurrido; sin embargo, tal omisión del

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reconocimiento expreso de la vigencia e imperatividad del Acuerdo, es un signo claro enel sentido de que el referido proyecto de ley no pretende hacer diferencias entre elrégimen legal de las universidades públicas y, concretamente, el de las universidadescatólicas. No hay, en efecto, ningún tratamiento o reserva normativa para éstas. Estasituación normativa se complica cuando vemos el ámbito de funciones que asume elEstado peruano a través de la creación de la Superintendencia Nacional de EducaciónUniversitaria (SUNEU), tal como tendremos oportunidad de analizar a continuación.

2. Creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria

La creación de un órgano estatal vinculado funcionalmente a la educación superioruniversitaria no es inconstitucional per sé, como no resulta inconstitucional per sé, porejemplo, la existencia de un Consejo Nacional de la Magistratura CNM) o del TribunalConstitucional (TC), por más que el primero tenga facultades sancionatorias contra losmagistrados, por ejemplo, o que el segundo ─dentro del mismo proceso o en otroindependiente─ pueda anular las decisiones jurisdiccionales del Poder Judicial.

La constitucionalidad de un órgano se define ─fundamentalmente─ en el haz defunciones que se le asigne formalmente. Efectivamente, si el CNM tendría formal ylegamente la facultad de resolver dictando el sentido de una resolución judicial en uncaso concreto, por ejemplo, entonces claramente ─no siendo un órgano con facultadesjurisdiccionales─ la disposición legal que regularía tal función sería inconstitucional38.

Por lo tanto, no está en cuestionamiento, la creación de un organismo estatal confacultades legales para regular la actividad universitaria. Lo que está en cuestión es quématerias pueden ser objeto de dicha regulación, coordinación o fiscalización, sin afectarla autonomía normativa de las universidades. Dicho esto, veamos a continuación cómose pretende regular la existencia y funciones de la referida Superintendencia Nacional dela Educación Universitaria en el texto del Dictamen de la Comisión de Educación,Juventud y Cultura del Congreso de la República.

38 Hay sí, en esta perspectiva, visos de excesos de parte del TC, cuando éste no solo declara nulaalgunas decisiones del CNM sino que establece que éste debe nombrar magistrados entre dosmagistrados postulantes, como ha sucedido en el pasado reciente (Casos Hinostroza Pariachi yCastañeda Segovia). Son casos que no demuestran la inconstitucional per sé del TC, en tanto órgano,sino actuaciones controvertidas, en tanto pueden ser calificadas como un actuar en exceso,precisamente considerando sus facultades constitucional y legamente establecidas.

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3. La SUNEU y la autonomía universitaria

El análisis de la constitucionalidad de la SUNEU pasa ─fundamentalmente─ por elanálisis de su relación con la garantía institucional de la autonomía universitaria. Cómose había señalado anteriormente la autonomía universitaria responde al espíritu deindependencia que le es consustancial a la Universidad39. Tiene un innegable tinte deprotección y garantía de la labor universitaria frente a los poderes que intentensojuzgarla total o parcialmente40. Esto está históricamente determinado pues ─tal comoha sucedido en esta parte del continente americano─, la autonomía universitariasignificó, por un lado, la ruptura con esa visión de la vida universitaria desde y para elEstado y, por otro lado, significó también la separación radical entre la Universidad y elEstado41.

En el Dictamen de la Comisión de Educación encontramos una concepción muy limitadade lo que viene a ser la universidad. Luego, esta concepción, se va a ver reflejada tantoen la decisión de crear la SUNEU como en el ámbito de las funciones que se le pretendeasignar a este organismo. Para dicho Dictamen “La universidad es una comunidadacadémica orientada a la investigación y a la docencia (…)” (art. 3). Concebir a launiversidad principalmente desde su forma externa ─comunidad académica─ y noconsiderando su función y fin vinculado a la construcción de Estado de Derecho, esquitarle a la universidad el rol histórico que le corresponde desempeñar en laconstrucción de un proyecto país, más democrático, justo e igualitario.

Tal concepción del Dictamen de la Comisión de Educación refleja, desde ya, su posiciónfrente a la garantía institucional de la autonomía universitaria. Hay pues en esteDictamen un interés manifiesto orientado a afectar la autonomía universitariacalificándola primero como inspirada en una “concepción en extinción”, y luego con la

39 En efecto, como señalan GONZÁLES PÉREZ, Luis / GUADARRAMA LÓPEZ, Enrique, “La autonomía seotorga a las universidades para que puedan cumplir sus funciones sin injerencias externas y ajenas quele dificultarían el cumplimiento de aquellas conforme a los principios de excelencia académica yproyección social, para que la educación que se imparta se encuentre libre de todo dogmatismo oideología”, véase en Autonomía universitaria y universidad pública. El autogobierno universitario,UNAM, México 2009, p. 25.

40 BERNALES BALLESTEROS, Enrique, et. al. Op. cit., p. 241.

41 Una rápida mirada a nuestra historia republicana nos muestra que los grandes procesos históricosencontraron en las universidades a sus principales protagonistas y escenarios. El movimiento político eideológico de los inicios del siglo pasado, por ejemplo, se gestó e impulsó en y desde lasuniversidades. Como reconoce BASADRE: “El principio de la autonomía universitaria regía sin trabas ysin conflictos”, véase su magistral obra Historia de la República del Perú. 1822-1933, Tomo XI, 7ªed., Editorial Universitaria, Lima 1983, p. 29.

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creación “de un órgano regulador que articule y direccione a 137 universidades”42 (elsubrayado es nuestro).

Con la creación de la SUNEU, tal separación entre la universidad y el Estado se debilitahasta prácticamente convertir en un espectro a la autonomía universitaria. Esto seevidencia, cuando menos, en los siguientes aspectos, los cuales veremos a continuación.

4. Las funciones de la SUNEU la convierten en una institución centralista yvertical

En materia de legislación universitaria, el Estado debe limitarse a diseñar políticasgenerales para el desarrollo de las universidades; sin embargo, según el Dictamen de lamayoría, la SUNEU será competente ─entre otras funciones─ además para autorizar odenegar el funcionamiento de universidades, facultades, escuelas; autorizar o denegar elcambio de denominación; cancelar la autorización de funcionamiento de lasuniversidades, facultades, escuelas y programas, etc. Lo cual la convierte en unainstitución con poderes excesivos. Tal situación se agrava si consideramos que dichaSUNEU será un “organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio deEducación” (art. 12); es decir, no se trata de un ente independiente al Estado sino queorgánicamente forma parte de él, con lo cual la separación Estado-universidad se veafectado ostensiblemente.

Siendo que el SUNEU estará adscrito al Ministerio de Educación, es decir, al PoderEjecutivo de turno, existe un alto grado de riesgo de interferencia política en la toma dedecisiones en materia de universidades. Si, a ello lo sumamos las funciones que se leasigna, no cabe duda que con esta Superintendencia, la injerencia estatal en lasuniversidades estará totalmente garantizada.

La SUNEU no solamente dictará normas generales que permita articular a lasuniversidades ─lo cual no estaría mal─ sino que tiene tal cantidad y tipo de atribuciones(art. 14) que en los hechos se encargará de dirigir a las 137universidaes actualmenteexistentes, lo cual la convierte en el vehículo de injerencia del Estado en lasuniversidades.

42 Dictamen de la Comisión de Educación, Juventud y Cultura del Congreso, enhttp://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc/02764?opendocument [Consulta hecha el 02.03.2014].

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5. Las funciones asignadas al SUNEU no respetan los principios de noduplicidad de funciones y el de asignación de competencias

La SUNEU se encargará de fiscalizar el uso de los recursos financieros en lasuniversidades públicas (art. 14.7). Las universidades no son ajenas a las prácticas detransparencia43 y tienen la obligación de presentar su información contable en todas lasinstancias que les sea requerida.

Tratándose de las universidades públicas, no cabe duda que el uso de los recursospúblicos está siempre sujeto a fiscalización y control. Ese control lo ejercen institucionespúblicas como la Contraloría General de la República y los respectivos órganos decontrol institucional conformantes del Sistema Nacional de Control. En efecto, tal comolo establece la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la ContraloríaGeneral de la República, Ley N° 27785, el Sistema Nacional del Control tiene por objetopropender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, paraprevenir y verificar la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de losrecursos y bienes del Estado.

En consecuencia, no se justifica legalmente la creación de un nuevo organismo público─la SUNEU─ para asignarle una función que es razón de ser de otros organismospúblicos actualmente existentes. En el caso de la SUNEU, esta función de fiscalización ycontrol colisiona con dos principios básicos, en materia de gestión del Estado, reguladoen la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley N° 27658: 1) Elprincipio de evitar duplicidades funcionales. Según este principio las funciones que seasigne a un organismo no deben duplicar las que ya tenga otras instancias de laadministración. Esto tiene que ver con la racionalización de aparato burocrático estatal;y, 2) El principio de asignación de competencias, según el cual es importante tenerclaramente asignadas las competencias de modo tal que pueda determinarse con calidadel desempeño y el grado de cumplimento de las respectivas funciones.

Parte de esa expresión centralista y vertical se manifiesta cuando se establece que laSUNEU será competente para resolver en última instancia administrativa los conflictosque se produzcan en las universidades, relativos a sus órganos de gobierno y de lascomisiones organizadoras (art. 14.12), convirtiéndolo, de esta manera, además de en elmáximo órgano normativo-regulador de las universidades, en el “juez” que resuelveconflictos en el marco de dicha regulación. Con esto no solo se crea una instanciaadministrativa previa al control jurisdiccional sino que funcionalmente el SUNEUadquiere una excesiva consolidación de poder. La concentración del poder fiscalizador y

43 Cfr. CARPIZO MCGREGOR, Jorge, “Transparencia, acceso a la información y universidad públicaautonóma”, en Pensamiento Constitucional, Vol. 15, N° 15 (2011), pp. 27 ss.

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de control en una sola entidad estatal pone en grave peligro la autonomía universitaria,pues se estaría promoviendo un tipo de organización exageradamente centralista yvertical. Este modelo de organización impedirá el desarrollo universitario en el país.

Ambos regulaciones ─la dependencia orgánica del SUNEU al Estado y su marcofuncional─ afectan directamente la autonomía universitaria, pues de acuerdo a loanalizado en el numeral 2.7. del presente informe, la dirección de las universidades nopuede ser una acción que venga de fuera de éstas, ya que la autonomía universitariaimplica necesariamente ─en su contenido constitucionalmente protegido─, entre otrosaspectos, una potestad autodeterrminativa para regular la institución universitaria(régimen normativo), la cual está directamente vinculada a la faculta de estructurar,regular y conducir ─dirigir─ a la institución universitaria (régimen de gobierno).

No puede pues, entonces, pretenderse crear un órgano estatal que dirija a lasuniversidades ─considerando el amplio campo de atribuciones que tiene el SUNEU─ yseguir hablando del respeto a la garantía institucional de la autonomía universitaria. Estosignificaría, ya no solo en los hechos sino también en las normas jurídicas, teneruniversidades desde y para el Estado. Lo cual colisiona directamente con la finalidadinstitucional de la autonomía universitaria.

III. CONCLUSIONES

A. Sobre el estatus jurídico de la Iglesia Católica y su vinculación con lasuniversidades católicas:

1. El Acuerdo suscrito entre la Santa Sede y la República del Perú, el 19 de julio de1980, y aprobado mediante Decreto Ley N° 23211, del 24 de julio de 1980, rigelas relaciones jurídicas entre ambas partes, tiene rango de tratado internacional,se encuentra vigente tal como lo reconoce la información oficial del portal webdel Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (Archivo Nacional de TratadosEmbajador Juan Miguel Bákula Patino, web del Ministerio de RelacionesExteriores del Perú). Dicho tratado forma parte del derecho nacional (art. 55 dela Constitución) y siendo un acto bilateral, el Estado peruano no puededesvincularse unilateralmente de él: ni directa ni indirectamente. Enconsecuencia, toda la legislación nacional tiene que respetar los parámetros de

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autonomía e independencia de la normativa propia que rige el accionar de laIglesia Católica, el cual comprende no sólo a la actividad estrictamente religiosasino también al régimen legal propio que rige a las Universidades Católicas.

2. Tratándose de las Universidades Católicas, ese marco de independencia yautonomía normativa que el Estado peruano reconoce a la Iglesia Católica, seconsolida ─en el campo educativo superior─ con la garantía institucional de laautonomía universitaria.

B. Sobre la garantía institucional de la autonomía universitaria:

3. La autonomía universitaria es inherente a la necesidad institucional de launiversidad. Es el principal factor que permite delimitar, por un lado, y definir,por el otro, las relaciones entre la universidad y el Estado. La experienciahistórica demuestra que: 1) Las Constituciones Políticas de los principales paísesde la región reconocen rango constitucional a la autonomía universitaria; y 2) Enlas épocas de dictaduras y gobiernos de facto, el poder de turno ha cuestionado y,hay veces que, ha eliminado el reconocimiento constitucional de esta garantíainstitucional. No obstante ello, tanto en la doctrina como en la jurisprudenciaconstitucional, la ausencia de reconocimiento constitucional no ha significado lapérdida de su fundamento constitucional (caso Chile, por ejemplo).

4. El contenido constitucionalmente protegido de la autonomía universitariacomprende el régimen normativo; régimen de gobierno; régimen académico;régimen administrativo y el régimen económico (con los detalles identificados enel numeral 2.3 del presente informe). Todo ello, dentro del marco de la potestadautodeterminativa que tiene la Iglesia Católica y las universidades promovidaspor ella.

5. Tanto el Acuerdo suscrito entre Estado peruano y la Santa Sede como la garantíainstitucional de la autonomía universitaria se constituyen en límites, materiales(por sus contenido) y formales (por sus rango constitucional) para el legislador.Pues ─en conjunto─ delimitan la esfera de lo indecidible por el legislador. Encaso contrario, estaríamos tanto frente a una clara violación de un tratadointernacional como frente a la afectación al contenido constitucionalmenteprotegido de la autonomía universitaria.

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C. Sobre el proyecto de nueva ley universitaria:

6. Este proyecto omite señalar que el Acuerdo suscrito entre la Santa Sede y laRepública del Perú el 19 de julio de 1980 mantiene plena vigencia y que en casode conflicto entre el referido proyecto y aquel Acuerdo, éste debe permanecerinalterable. Tal omisión corta una práctica legislativa de reconocimiento expresono sólo de la vigencia de dicho Acuerdo, sino de su inalterabilidad frente a lalegislación nacional, tal como la propia legislación de la materia expresamente loreconoce: a) En el caso de la Ley de Libertad Religiosa, dada mediante Ley N° 29635, la

Segunda Disposición Complementaria y Final reconoce expresamente elcarácter jurídicamente vinculante del referido Acuerdo, al señalar que “Lapresente Ley, su reglamento y cualquier otra norma complementaria noafectan lo dispuesto en el tratado aprobado por el Decreto Ley núm. 23211,que aprueba Acuerdo entre la Santa Sede y la República del Perú, y lasnormas, protocolos o notas que se deriven del mismo. La personería ycapacidad jurídica de la Iglesia Católica y las entidades religiosas erigidas oque se erijan conforme a lo establecido en el Acuerdo entre la Santa Sede y laRepública del Perú, de 19 de julio de 1980, se regulan por lo establecido en elcitado tratado”.

b) La Primera Disposición Final de la Ley de Promoción de la Inversión en laEducación, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 882, del 9 denoviembre de 1996, reguló expresamente que “Lo dispuesto en esta Ley noafecta a lo establecido en el Acuerdo aprobado por el Decreto Ley Nº 23211”.

7. La creación de la Superintendencia Nacional de Educación Universitaria(SUNEU) no sólo infringe el principio de evitar duplicidades funcionalessino también el principio de asignación de competencias. Estos principios sonimperativos al momento de pretender crear nuevos órganos u organismospúblicos, de conformidad con la Ley Marco de Modernización de la Gestión delEstado, Ley N° 27658. Por ello, la creación de la SUNEU atenta contra laracionalización del aparato estatal, por representar un aparato excesivamentecentralista y vertical que posibilitará que dicha Superintendencia sea el vehículode intervención “política” del partido político que en una determinada coyunturaregente el Poder Ejecutivo.

8. Con el funcionamiento de la SUNEU, por estar adscrita al Ministerio deEducación, la separación entre la universidad y el Estado se debilita, con el

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riesgo de exponer la autonomía universitaria a convertirse prácticamente en unespectro carente de sentido y valor. Esto se palpable con la cantidad y tipo defunciones que se le pretende asignar.

Esta es mi opinión que, naturalmente, someto a otra mejor fundada en Derecho.

José Antonio Caro John

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