l’escola bressol · ralitat i els ajuntaments, de crear 30.000 noves places públiques...

L’escola bressol i els serveis a la petita infància i a les seves famílies

Una proposta de gestió municipal

Escola bressol.qxp 3/7/07 12:06 Página 1

L’escola bressol i els serveis a la petita infància i a les seves famílies

Una proposta de gestió municipal

Col·lecció_Documents de Treball

Sèrie_Educació, 3

xarxa de municipis


© Diputació de BarcelonaPrimera edició: maig del 2007

Disseny i producció: Direcció de Comunicació de la Diputació de BarcelonaImpressió: Gutenberg, SAISBN: 978-84-9803-230-7Dipòsit legal: B-31686-2007

Direcció institucional

Diputació de Barcelona. Àrea d’EducacióIl·lm. Sr. Àngel Merino, president delegat de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona Josep Janés Tutusaus, coordinador de l’Àrea d’EducacióAlbert de Gregorio Prieto, cap del Servei d’Educació

Equip tècnic del projecte de l’Àrea d’Educació:Coordinació: Montserrat Roig i Jordi Plana, assessors de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona;Carme Bosch, cap de secció de participació i promoció educatives; Montserrat Ramírez, cap de secció deserveis de qualitat; Inés Bustos, cap del programa d’infància

Direcció tècnica, realització i redacció de l’informeAlbert Serra MartínBora Kasi SA

Equip del projecteAnàlisi, suport tècnic i de redacció: Maria Acha, Pau Mas, Ramon Plandiura, Alicia XalabarderTreball de camp: Xavier Porteros, Bárbara Mir

Participació en la recerca qualitativa i contrastació

Barcelona: Lola Cabrera, dir. de les escoles bressolde l’IMEB. Berga: Encarna Sánchez, regidora d’E-ducació. Caldes de Montbui: Victòria Herrero, tècni-ca d’Educació, Lluís Ibord, cap de Serveis Perso-nals. Cardona: Ramon Llordella, regidor d’Educació.Castelldefels: Juan Manuel Patón Barnés, 5è tinentd’alcalde i regidor d’Ensenyament, Pau i Solidaritat;Núria Jiménez, dir. de l’Escola Bressol La Casa delsInfants. Cerdanyola del Vallès: Montserrat Puig, regi-dora de l’Àrea d’Educació, Ocupació, PromocióSocial, Salut Pública i Consum. L’Hospitalet de Llo-bregat: Josefina Rañé, tècnica d’Educació; JosepM. Abella, cap de la Secció Educació; Josep M.Tarrats, cap Gestió Servei Educatiu; M. AntoniaPagan, dir. de l’Escola Bressol El Patufet; Neus Mar-tínez, Escola Bressol El Patufet. Igualada: Montser-rat Mateu, 1a. tinent d’alcalde. Àrea d’Educació,Cooperació, Solidaritat i Igualtat de Gènere; JoanaDíaz, Escola Bressol La Lluna. Manlleu: GemmaTobella, tècnica d’Educació; Laura Rovira, dir. del’Escola Bressol Els Colors. Manresa: MontserratMestres, regidora d’Educació, Justina Zapata, capde Secció de l’Àrea d’Educació, Rosa Martínez, dir.de les escoles bressol La Lluna i L’Estel (Empresa6TELL). Masquefa: Lourdes Bosch, tècnica d’Edu-cació. Mataró: Josep Comas, regidor Educació;Acensio Yuste, tècnica de les escoles bressol IME iresponsable de sis escoles bressol. Molins de Rei:Núria Garriga, regidora d’Educació; Jordi Cabezón,

cap de Negociat per l’Educació; Carme Soler, dir. del’escola Bressol El Molí. Montcada i Reixac: Montser-rat Marcos, cap de l’Àrea d’Educació; Núria Xisto,tècnica d’Educació. Olèrdola: Lídia Girona, regidora.El Prat del Llobregat: M. José Albadalejo, regidorad’Educació; Fina Rifà, coordinadora d’educació; FeliPrado, dir. de l’Escola Bressol Sol Solet. Sant Feliude Llobregat: Assumpta Lecha, responsable d’Edu-cació; Úrsula Fuentes, coordinadora de quatreescoles bressol; Carme Rubio, dir. de l’Escola Bres-sol Municipal El Tambor; Toñi Monge, dir. de l’Esco-la Bressol La Ginesta. Terrassa: Josep Pàmies, regi-dor delegat d’Educació i president del PAME; ManelFernández, cap de Negociat per l’Educació; AntòniaSans, cap de les Escoles Bressol. Vilafranca delPenedès: Dolors Peñafiel, tècnica coordinadora d’E-ducació. Vilanova del Vallès: Oriol Safont, alcalde;Carolina Roger, dir. de l’Escola Bressol La Baldufa.Vilanova i la Geltrú: Míriam Espinàs, regidora Educa-ció; Laura Vinyals, tècnica d’Educació; Iolanda San-dalines, dir. de l’Escola Bressol El gavot: Eva Orriols,dir. de l’Escola Bressol El Drac; Antònia Saumell, dir.de La Baldufa.

Empreses: 6TELL, Clara Puigventós; DRECERASCCL, Judith Colom; Fundació Pere Tarrés, AleixLlobet; Iniciatives i Programes, Ricard Campàs, ZIGAZAGA Gestió de serveis educatius, Encarna LiébanaSánchez; PROGESS, Josep Giménez.


Índex

Presentació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Introducció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Continguts del projecte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11El treball de camp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Síntesi de conclusions del treball de camp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

El marc legal de l’educació de 0 a 3 anys a Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21La Llei orgànica d’educació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21L’Estatut d’Autonomia de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22La llei de creació de llars d’infants i el seu reglament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Cap a un model de gestió dels serveis d’atenció a la infància. . . . . . . . . . . . . 25Antecedents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25El procés de gestió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Desplegament del model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Àmbit 1: Anàlisi social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33L’estat de la qüestió en l’àmbit de l’anàlisi social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33L’anàlisi social: elements propositius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Àmbit 2: Política pública i model de provisió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39L’estat de la qüestió en l’àmbit del disseny de la política pública i del model de provisió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Disseny de la política pública i del model de provisió: elements propositius . . . 45

Àmbit 3: L’oferta de serveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59L’estat de la qüestió en l’oferta de serveis a la petita infància . . . . . . . . . . . . . . 59L’oferta de serveis: elements propositius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Àmbit 4: Disseny dels serveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77El disseny dels serveis: estat de la qüestió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78El disseny dels serveis: elements propositius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Àmbit 5: Procés de producció i prestació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97Els models de producció i prestació dels serveis a la infància: estat de la qüestió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97Procés de producció i prestació: elements propositius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103El problema de la dimensió dels municipis a Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Àmbit 6: Avaluació i impacte social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111El servei prestat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111L’assoliment dels objectius socials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113La satisfacció de ciutadans i usuaris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Índex | 5


Eines de treball . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Eines i instruments de gestió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Implementació i gestió del canvi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Annex 1. Documentació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Annex 2. Índex de taules i gràfics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

6 | L’escola bressol i els serveis a la petita infància i a les seves famílies


Presentació

En els darrers anys, els ajuntaments catalans han pogut constatar que alguna cosa defons va canviant en el panorama educatiu del nostre país. El canvi d’escenari polític queha suposat, des del Govern de la Generalitat, mirar els ajuntaments amb confiança encomptes de mirar-los amb recel té implicacions que tot just comencem a veure, però quemarcaran de manera definitiva el paper dels ajuntaments en la política educativa. El PacteNacional per a l’Educació, signat el 20 de març de 2006, és el vaixell insígnia d’aquest nourumb que sens dubte prendran en endavant les coses, però no és en cap cas l’únic. Dosanys abans, es va aprovar la llei per la qual s’establia el compromís, conjunt entre la Gene-ralitat i els ajuntaments, de crear 30.000 noves places públiques d’educació infantil. Perprimer cop, Generalitat i ajuntaments es trobaven explícitament en el mateix vaixell i enca-raven un horitzó d’una gran envergadura.

No era, però, un camí nou. Força anys abans, un bon grapat d’ajuntaments van volerreconèixer el bon treball que un altre bon grapat de professionals de l’educació, amb tan-ta il·lusió com formació, van emprendre per atendre els nens i nenes de 0 a 4 anys. Lesescoles bressol cooperatives o laborals que es van fer a l’inici dels anys setanta van ser lallavor d’un sistema d’atenció a la infància i a les famílies que, amb el temps, es va conver-tir en una realitat a molts municipis i al mateix temps en un clam en aquells en què aques-ta realitat no existia. La reivindicació d’un nombre de places suficient d’educació de 0 a 3anys va anar prenent cos en molts indrets, fins que esdevingué a la primeria d’aquestadècada esmentada en un moviment social que es va consolidar en una iniciativa legislati-va popular. La iniciativa va arribar al Parlament de Catalunya i va constituir una llei, de totsja prou coneguda, a mitjan any 2004. Posteriorment, la llei es reglamentava i concretavaen un mapa per a la creació de les 30.000 places esmentades en el quadrienni 2004-2008.

Ens trobem, per tant, immersos en aquest procés. Això sí, a diferents nivells. Mentrealguns ajuntaments estan en procés de construir noves escoles, molts altres —segura-ment més «veterans»— reflexionen sobre com millorar i diversificar el seu funcionament.Aquesta és, sens dubte, una reflexió bàsicament estratègica, de visió de ciutat, és a dir,política i també pedagògica; i, només en segona instància, una reflexió sobre la gestió, ésa dir, tècnica. Tard o d’hora, la reflexió s’haurà de fer a tots els ajuntaments i, més enllà,obligarà els ajuntaments a trobar el màxim de respostes comunes per atendre el màximnombre de persones amb el màxim nivell de qualitat en les escoles bressol i els serveisadreçats a la petita infància.

No partim de zero en aquesta reflexió: molts ajuntaments han avaluat el seu model educa-tiu i n’han valorat també el funcionament quotidià. En diversos àmbits, la reflexió s’haposat en comú i s’hi ha treballat de manera compartida: els darrers anys, sense anar méslluny, s’han dut a terme la III Jornada de Bones Pràctiques Locals en Educació —sobrepolítiques de petita infància que va tenir lloc a Vilanova i la Geltrú el 29 de setembre de2005— i el XII Fòrum Local d’Educació, amb el nom «Desenvolupament de les polítiqueseducatives d’infància i escoles bressol municipals», que es va celebrar a Terrassa el 22 dejuny de 2006.

Presentació | 7


Mancava, però, una visió conjunta d’aquestes experiències i reflexions municipals i, englo-bant-les, un model general de referència que fos significativament útil als ajuntaments perprendre decisions a l’hora de dissenyar i posar en funcionament un servei públic educatiuadreçat a les famílies amb nens i nenes de 0 a 3 anys. Un model molt sòlidament construïti suficientment contrastat amb l’experiència que molts ajuntaments ja tenen en aquestcamp. Des de la meva responsabilitat com a president delegat de l’Àrea d’Educació de laDiputació de Barcelona, vaig considerar fonamental i prioritari que el model de referènciaestigués disponible per a tots els ajuntaments en el termini de temps més breu possible.

Per això, em plau molt sincerament presentar el document que ara teniu a les mans. Haestat elaborat, amb molt respecte, per als ajuntaments que es van llançar al camí sense elsuport de què avui disposen, per a les mestres i educadores que en definitiva el van ferpossible i per a les famílies que l’han de recórrer dia a dia. Aborda tots els temes que for-men part de l’àmbit de decisions dels ajuntaments: per a qui i per a què es creen els ser-veis, quins serveis crear i com gestionar-los, com fixar-ne les característiques de funciona-ment i com avaluar-los.

Estic convençut que és un document molt útil. No tanca, però, cap camí: exigirà, per con-tra, que els ajuntaments continuïn intentant acordar temes més pragmàtics, si voleu, peròque necessàriament s’han d’abordar sense un marge excessiu de disparitat entre munici-pis: la cartera de serveis, la política de preus, etc.

Finalment, també estic convençut que, de la mateixa manera que l’Àrea d’Educació de laDiputació de Barcelona ha sabut coordinar l’elaboració del document i facilitar als ajunta-ments l’acompliment dels seus compromisos en l’etapa 0-3, sabrà estar al costat de totsels ajuntaments per continuar ajudant-los a donar el millor servei a la seva ciutadania mésmenuda, per consolidar potser el component més fonamental del servei públic educatiulocal.

Àngel Merino i BenitoPresident delegat de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona



Introducció

Les trajectòries demogràfiques espanyola i catalana han estat marcades per una davalla-da de la natalitat durant el darrer quart del segle XX que ha determinat de manera decisival’evolució del país. Les conseqüències, directes o indirectes, han estat múltiples. Entreelles destaca l’envelliment progressiu de la població i, per tant, la desestructuració de lapiràmide demogràfica. Sovint s’ha diagnosticat que aquesta baixa natalitat, tan decisivaen l’evolució social, es relacionava directament amb l’absència d’una política pública desuport a la família i a la baixa oferta de serveis d’atenció a la petita infància (0-3 anys).

Efectivament, entre les febleses de l’estat del benestar espanyol, al costat d’uns serveissocials febles i escassos i d’una inexistent política d’habitatge públic, s’hi observa, ambalguna excepció sorgida del voluntarisme municipalista no sempre ben encaminat,l’absència d’una política d’atenció a la franja de població en concret i a la família entesacom a unitat bàsica de convivència. En l’àmbit local, el que no se li pot negar és el reco-neixement per l’esforç realitzat. És possible detectar alguna actuació en aquesta direcciórealitzada des de la lògica educativa. Sens dubte, és un enfocament absolutament neces-sari quan es tracta d’educació però, com ho demostra l’experiència europea, no és sufi-cient. La integralitat de la dinàmica familiar en l’etapa 0-3 anys del procés de reproduccióobliga a una política també més integrada entre la dimensió educativa, la dimensió sociali fins i tot altres enfocaments complementaris.

Finalment, recolzada en l’escola bressol/llar d’infants sembla que s’obre espai una políti-ca en la qual es troba l’embrió d’un sistema d’atenció integrat a la família en l’etapa d’a-tenció a la infància 0-3 i potser, des d’aquesta plataforma, un sistema de suport al procésgeneral de desenvolupament familiar.

L’embrió de política pública d’atenció a la família i a la infància s’ha llançat des del governnacional català en forma de regulacions i recursos d’una dimensió fins ara desconeguda.És sens dubte una bona notícia. L’execució d’aquesta política correspon al nivell local.Sens dubte és també una bona notícia. Es fa difícil imaginar serveis de més proximitat queels que aquí es tracten. El problema és que, en un país de minifundisme del poder localcom és Catalunya, l’avantatge de la proximitat es veu contrarestat, sovint, per la debilitatorganitzativa i la corresponent dificultat per desenvolupar models d’implementació de lespolítiques que siguin prou meditats, consistents i elaborats per assegurar l’èxit de la volun-tat política i l’ús adequat i sostenible d’uns recursos prou significatius. Ara, la dimensió delprojecte (30.000 places d’escola bressol en 4 anys, el doble de les actualment existents) ila manca de desenvolupament del procés d’implementació i de gestió del procés de can-vi de model que necessàriament comporta aquesta actuació pressionen molt el governlocal. A tot això, s’hi afegeix un marc jurídic poc adequat i un pressupost ostensiblementinsuficient, que situen la política d’atenció a la petita infància en una posició força compli-cada.

Ja abans de l’actual procés, els governs locals es veien abocats a improvisar models d’im-plementació i desenvolupament del programa d’escoles bressol, i encara molt més com-plex, de les polítiques i les carteres de serveis corresponents a les polítiques de suport a la

Introducció | 9


infància i a les famílies. Com ha succeït potser massa sovint, ens trobem, un cop més, enuna frenètica carrera per inventar solucions a un nou repte per al govern local.

L’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona —probablement l’únic recurs institucionalpotent de què disposen els ajuntaments per desenvolupar el treball de modelatge i d’I+Dque els pugui ajudar a generar capacitats i eines— ha incorporat en el seu pla de treball uneix de desenvolupament orientat a avançar en la direcció assenyalada.

El projecte s’emmarca en aquest pla de treball, i aspira a col·laborar en el desenvolupa-ment i la consolidació d’un model de gestió de la política de suport a la infància 0-3 i a lafamília que s’arribi a caracteritzar algun dia per la seva qualitat educativa i social i per laseva sostenibilitat i estabilitat organitzativa i econòmica. Per aconseguir-ho es planteja, apartir d’un escenari de treball tècnic i de cooperació orientat a generar el màxim consensi la màxima integració de recursos, assolir dos objectius principals:

• Desenvolupar les capacitats locals de gestió de la política d’atenció a la infància de0 a 3 anys i les famílies amb la proposta d’un model de referència per a l’organitza-ció dels serveis municipals adreçats a aquesta població amb especial atenció a l’es-cola bressol, eix principal, avui per avui, d’aquesta política.

• Crear una xarxa, formal o informal, de cooperació municipal centrada en l’aprofundi-ment de la proposta de model, la generació de consens per a la seva aplicació i laseva implementació, adaptada a la realitat de cada municipi i l’aprenentatge i milloracontinuada del model.

El projecte de treball que es desenvolupa i que dóna lloc a aquest document de referènciase situa en el marc descrit, i se centra a donar resposta al primer d’aquests dos objectiuscom a pas previ al desenvolupament del segon.

Continguts del projecte

En els darrers temps s’ha intensificat fortament el desplegament del parc d’escoles bres-sol i de l’oferta d’atenció a la família que realitzen els ajuntaments de l’àmbit territorial de laDiputació de Barcelona. Tanmateix, això s’ha fet mitjançant models molt heterogenis tèc-nicament i pedagògicament, de provisió dels serveis i de disseny de criteris d’accés delsciutadans als serveis, de models d’organització i gestió, de models de producció i d’es-tructures de costos i estratègies de finançament. En l’actualitat, la diversitat d’experièn-cies i models és força significativa. No sembla, a més, que es pugui afirmar la superioritatde cap d’aquests models i experiències respecte dels altres. En canvi, sí que sembla evi-dent que totes aquestes experiències, i els models de referència que han anat construintels diferents ajuntaments, aporten valuosos elements a partir dels quals és factible cons-truir un model bàsic de referència. Aquest model incorporaria les variants que assegurin lanecessària flexibilitat i que recullin les millors pràctiques i metodologies de provisió i pres-tació dels serveis municipals a la infància i a la família, com també de disseny i gestió deles escoles bressol.

D’altra banda, la mateixa Diputació de Barcelona compta amb una llarga trajectòria de tre-ball tècnic i de reconeixement de la demanda social en l’àmbit educatiu, i aquesta expe-



riència aporta una base de treball molt sòlida sobre la qual seguir construint una propostade referència.

A partir de les dues constatacions marcades es proposa desenvolupar el treball de dis-seny i modelatge operatiu per a la gestió de la política d’atenció a la infància de 0 a 3 anysi del seu sistema de serveis, amb especial atenció a les escoles bressol/llar d’infants mit-jançant la seqüència de treball següent:

• Identificació, anàlisi i avaluació de les principals experiències i models de polítiquesd’atenció a la infància i d’escoles bressol. Anàlisi dels models tècnics i pedagògics,organitzatius, economicofinancers i de costos actuals associats a cada model.

• Aproximació al coneixement, a partir de treballs ja realitzats i de fonts secundàriescomplementàries, de l’oferta, la demanda social potencial i els nivells i estàndards decobertura actuals, com també de les perspectives futures existents per als serveis dereferència.

• Disseny i desenvolupament d’una proposta que identifiqui els elements bàsics dedefinició d’un model de provisió i prestació dels serveis d’atenció a la infància i d’es-cola bressol. El model ha d’incorporar:

— Els objectius públics del servei.

— La cartera de serveis que estructuri la política d’atenció a la infància.

— Models alternatius d’organització de la provisió i la producció dels serveis queprevegin, entre d’altres, la possibilitat de la cooperació dels sectors públic i privat il’aportació de les organitzacions socials sense ànim de lucre.

— Identificació del cicle de gestió del sistema de serveis.

— Identificació i proposta de desenvolupament dels instruments de gestió necessa-ris per a la implementació del model.

Aquest enfocament facilita la construcció d’un model de referència per al desplegamentdels serveis municipals d’atenció a la infància i les escoles bressol que garanteixi la possi-bilitat d’una aplicació més o menys universal i, al mateix temps, que permeti la seva adap-tació a les especificitats, trajectòries anteriors i opcions polítiques i institucionals dels dife-rents ajuntaments.

Metodologia

La metodologia per a la realització del treball s’estructura basant-se en l’anàlisi de lesexperiències existents als ajuntaments. Aquesta centralitat que es proposa de l’expe-riència acumulada es justifica per dos motius. En primer lloc, les experiències són proudiverses i desenvolupades per poder subministrar molta informació, capacitat d’avaluaciói criteris de treball. En segon lloc, la possibilitat que el model que s’acabi desenvolupantsigui aplicable dependrà en gran manera de la seva capacitat d’integrar experiènciesanteriors, fins i tot en els casos que necessitin, com és molt probable que succeeixi,processos d’ajust.

Introducció | 11


Aquesta opció metodològica no comporta, en cap cas, renunciar a la incorporació en lespropostes finals d’elements prèviament inexistents en cap dels models actuals i quepuguin originar-se en el mateix procés d’anàlisi i disseny, o que puguin pertànyer a altresexperiències realitzades en altres àmbits territorials.

El procés metodològic, d’acord amb el criteri principal exposat i seguint els contingutsproposats, s’estructura de la forma següent:

• Anàlisi documental sobre el tema i explotació i anàlisi de la informació disponible isubministrada per la Diputació de Barcelona i els ajuntaments sobre experiències irealitzacions.

• Anàlisi i identificació de les diferents tipologies d’experiències existents. Identificacióde les variables presents en els models de gestió i categorització dels models. Anà-lisi d’avantatges i inconvenients de cada model. Elaboració de conclusions.

• Proposta de model. Identificació dels components clau i proposta de marges devariabilitat.

• Realització de sessions de contrastació del model elaborat.

• Redacció de la proposta final de model.

El procés de contrastació i difusió proposats ha de servir per aconseguir la màxima homo-geneïtat possible en el conjunt dels municipis barcelonins respecte dels models de provisió iproducció dels serveis d’atenció a la infància i de les escoles bressol, sense limitar la lliuredecisió dels ajuntaments respecte de les seves opcions de desplegament d’aquests serveis.

El treball de camp

La intencionalitat de la investigació de camp que s’ha inclòs en aquest projecte respon ala voluntat, ja expressada, de recollir i donar suport a tot el procés de desenvolupamentdel model en l’experiència acumulada dels ajuntaments i altres operadors. Els objectiusgenèrics que s’han plantejat per estructurar aquesta tasca són:

• Identificació, anàlisi i avaluació de les principals experiències i models de gestió i pro-visió dels serveis d’atenció a la petita infància i a les famílies existents en el momentactual, preferentment escoles bressol.

• Anàlisi de les perspectives de futur d’oferta i de demanda existents, nivells de creixe-ment previstos i identificació de les principals preocupacions, opcions considerades iprioritats orientades al desenvolupament de les polítiques d’atenció a la infància 0-3.

El treball de camp s’ha basat en una metodologia qualitativa i s’ha realitzat mitjançantentrevistes en profunditat a responsables i directius d’una selecció de municipis, escolesbressol i organitzacions no lucratives i empreses proveïdores d’aquests serveis de la pro-víncia de Barcelona.

El treball de camp s’ha orientat a conèixer el tractament que s’ha donat als diferents casosanalitzats en el disseny i la gestió de les polítiques i dels serveis adreçats a la petita infàn-



cia i la família, amb una atenció especial al paper que han tingut en aquest camp les esco-les bressol.

Les entrevistes s’han realitzat sobre un guió obert que s’ha adaptat al tractament d’allòque l’entrevistat considerava més substancial o coneixia amb més profunditat, ja que l’ob-jectiu principal ha estat capturar la màxima informació i coneixement possible més que nopas respondre a qüestions predeterminades.

L’estructura del guió suggeria el tractament dels temes següents.

Temes d’oferta i demanda:

• Oferta actual de serveis 0-3

• Coneixement del mercat / sector i del context actual

• Necessitats i previsió de creixement de futur

Temes de serveis i usuaris:

• Tipologies de necessitats

• Perfil d’usuaris

• Política de preus

• Condicions d’accés

• Ajuts econòmics

Temes de model educatiu i de serveis

• Missió

• Cartera de serveis

• Ràtios d’infants

• Ràtios de professionals

• Gestió de la relació amb les famílies

Temes econòmics i de gestió

• Gestió dels serveis: modalitats

• Externalització de serveis

• Finançament dels serveis i inversions

• Pressupostos

• Costos dels serveis

• Gestió per part de les empreses: integral o parcial

• Empreses que operen en el sector

Introducció | 13


Selecció d’entrevistats

L’elecció dels ajuntaments i operadors a entrevistar es va realitzar partint dels criterissegüents:

• Heterogeneïtat de dimensió i de caràcter socioeconòmic dels municipis.

• Cobertura de tot el territori a fi d’assegurar, com a mínim, la presència de municipisde totes les comarques barcelonines.

• Existència d’oferta de serveis d’atenció a la petita infància i a la família.

• Diferenciació en els models de provisió i prestació dels serveis.

• Experiència suficient en el temps.

La selecció final dels ajuntaments, escoles i operadors a entrevistar es va fer de comúacord entre la Diputació de Barcelona i l’equip tècnic encarregat de la realització d’aques-ta investigació, i tenint en compte el coneixement acumulat per la relació intensa i conti-nuada de l’Àrea d’Educació amb els ajuntaments de la província de Barcelona, com tam-bé del coneixement del sector de què disposa l’equip consultor encarregat del treball decamp. L’estructura final del panell d’ajuntaments i operadors que es va decidir entrevistares reflecteix a la taula 1.

Els operadors no lucratius i privats entrevistats han estat: 2 cooperatives, 3 societats limi-tades i 1 fundació.

Com ja s’ha indicat, i coherentment amb l’objectiu del treball i la metodologia emprada, enl’elecció dels ajuntaments i operadors a analitzar, en cap moment s’ha buscat la significa-ció estadística de cap variable, sinó el coneixement del màxim nombre de situacions pos-


TAULA 1. Mostra de treball de camp qualitatiu

5.000 a 20.001 a 50.001 aMunicipis i centres < 5.000 20.000 50.000 100.000 > 100.000 Total

Alt Penedès 1A 1A 2

Anoia 1A 1A/1M (GI) 3

Bages 1A 1A/1M (GI) 3

Baix Llobregat 2A/3M (2GI+1GD) 2A/2M (GM) 8

Barcelonès 1A/1M(GM) 2

Berguedà 1A 1

Garraf 1A/1M (GI)+2G 4

Maresme 1A/1M(GM) 1

Osona 1A/1M(GM) 2

Vallès Occidental 1A 1A 1A/1M(GM) 3

Vallès Oriental 1A/1M(GM) 1A 3

Total entrevistes 32Ajuntaments entrevistats: 20. Escoles entrevistades: 15 (algunes entrevistes es van fer conjuntes).A: Ajuntament; M: escola municipal; G: escola Generalitat; GD: gestió directa; GI: gestió indirecta; GM: gestió mixtaFont: elaboració pròpia.


sibles amb total independència de la seva freqüència. Cal recordar que la metodologiaemprada és de base qualitativa i no pas de base quantitativa.

El treball de camp ha aportat més de 100 hores de converses enregistrades i una consi-derable quantitat de documentació complementària. El buidatge i l’explotació d’aquestmaterial s’ha recollit en un document previ del qual aquí es presenta una breu síntesi de lesprincipals conclusions, i posteriorment s’integra en la proposta de model com a elementde partida per avaluar la situació actual de cadascun dels diferents temes que s’hi tracten,i quan s’escau, fer propostes relacionades amb la informació recollida.

Explotació del treball de camp

L’explotació analítica del material aportat pel treball de camp s’ha enfocat a identificar prio-ritàriament les qüestions que han aparegut caracteritzades com a «factors clau d’èxit» peral reforçament del sistema de gestió al servei del desplegament de la política de suport al’atenció a la petita infància i a les famílies en la seva dimensió educativa. Els blocs temà-tics des dels quals s’ha estructurat aquesta anàlisi són els que segueixen:

1. El model de provisió de serveis a la petita infància (elements de política pública).

2. El model tècnic. Criteris educatius i socials principals.

3. El model de gestió i producció dels serveis (organització, gestió i finançament).

És pertinent recordar ara que la prioritat i el centre d’atenció principal del projecte se cen-tra en l’anàlisi i el desenvolupament d’un model de política pública i de gestió de l’oferta deserveis, i no pas en el seu disseny tècnic, que òbviament correspon desenvolupar alsexperts, especialment els del sistema educatiu i social. En aquest sentit, el que sí querecull el model de gestió són els elements de consens tècnic bàsic que l’han de regir i laseva adequació als objectius de política pública fixats per qui té la responsabilitat de fer-ho, és a dir, els responsables del govern local.

Síntesi de conclusions del treball de camp

Elements generals

Posicionament públic

El sector públic, amb les darreres mesures adoptades, ha deixat clara la seva opció i el seumodel d’intervenció en el sector. Un servei amb vocació d’universalitat progressiva, noobligatori i de copagament.

Servei de proximitat

La delegació en el govern local de la gestió de l’escola bressol/llar d’infants i dels serveisque la complementin dóna un fort protagonisme als ajuntaments i assegura una gestió deproximitat.

Introducció | 15


Debilitats de gestió

El paper assignat als ajuntaments exigeix un esforç addicional en el desplegament delmodel. Donar suport a la gestió local i assegurar un grau d’equitat interterritorial: aquestés un repte avui per avui no resolt ateses les debilitats de capacitació del nivell local espe-cialment en municipis mitjans i petits.

Mercat mixt mal regulat

En la mateixa definició del model, la Generalitat ha assignat un paper rellevant a la iniciati-va social i mercantil, bé sigui com a operadors en mercat lliure o com a cooperadors en lagestió de l’oferta pública. Aquesta opció, en un mercat adreçat a la petita infància, reque-reix una clara intervenció reguladora i inspectora encara no desenvolupada.

La feblesa del mercat: empreses i treballadors

El sector públic és feble en aquest àmbit. Falta disseny de model, capacitació en gestió,criteris compartits. Però el sector mercantil i social i el mercat de treball també presentenfebleses importants. No hi ha un teixit empresarial social ampli i consolidat; hi ha pocsrecursos humans per a les necessitats de creixement proposades.

El model de provisió

La missió

Sembla que el debat sobre la naturalesa educativa o social de l’escola bressol/llar d’in-fants encara no s’ha resolt del tot, però de fet ha perdut virulència i ja són pocs els que enfan una qüestió central. En canvi, hi ha una majoria que considera necessari un enfoca-ment multiobjectiu a aquesta política pública: educatiu, social i comunitari.

Els drets d’accés

El plantejament del model (no obligatori, copagament i sense cobertura del 100% de lademanda potencial) obliga a una regulació molt fina de les condicions d’accés al servei:criteris de prioritat, aplicació del copagament, beques i subvencions per situacions de ren-des baixes. Es tracta d’un àmbit de treball en què es juga l’equitat del sistema, i a més moltpoc homogeneïtzat i modelat.

Falta de capacitat d’avaluació de la demanda i de l’oferta

Les eines de coneixement de la realitat i d’avaluació de la demanda potencial i real, i lesmotivacions d’aquesta demanda, són poc conegudes. Els sistemes d’informació per a lagestió social són també pocs i precaris, i utilitzats molt de tant en tant.

La doble xarxa pública

L’existència de dues xarxes públiques d’escola bressol llar d’infants és una veritableincongruència que treu credibilitat a l’actuació pública i distorsiona extraordinàriamentl’actuació dels ajuntaments. No resoldre amb rapidesa aquest tema serà molt mal indica-dor de qualitat de la política pública, a més d’una font permanent de problemes.



El model tècnic

Alt nivell de qualitat tècnica

El model tècnic de l’escola bressol/llar d’infants a Catalunya és d’una alta qualitat, equipa-rable a qualsevol altre país avançat. També és, però, un model molt minoritari. Preservaraquesta qualitat doblant o triplicant la dimensió del sistema és un gran repte.

Falta de definició en la cartera de serveis

Sembla força compartit que l’escola bressol/llar d’infants és el centre del sistema d’aten-ció a la petita infància. També sembla, però, que aquesta política requereix serveis mésdiversificats i adaptats a necessitats complementàries o alternatives. Està en procés —però pendent de consolidar— el disseny d’aquesta cartera de serveis complementàriade l’escola bressol/llar d’infants.

La gestió dels criteris

Com és lògic, la fixació de criteris, estàndards i ràtios és un debat permanentment obert.No és gaire raonable esperar que algun dia es tanqui. És lògic que l’experiència, el mateixdesenvolupament del model, noves possibilitats i noves necessitats facin que els profes-sionals debatin i reflexionin sobre el sistema tècnic i les seves variables de forma continua-da. Sembla, però, que el debat es confon sovint amb el procés regulador i normatiu, i quela discrepància tècnica fa legítima l’aplicació de criteris diferents dels establerts per la llei il’autoritat educativa. Cal aclarir que el debat tècnic és legítim, però la normativa és d’obli-gat compliment mentre estigui vigent. En l’àmbit públic qualsevol altre comportament ésinacceptable i generador de comportaments «privatitzadors» dels béns públics i genera-dors de desigualtats en l’ús dels serveis públics.

Criteris de disseny d’estructura desenvolupats

Com que en molts àmbits el desenvolupament de criteris de model és baix, en l’àmbitarquitectònic i tècnic és molt alt i de molta qualitat.

El model de gestió i producció

Diversitat de l’organització municipal

El desplegament operatiu del model planteja, en general, un problema d’excés de diversi-tat i heterogeneïtat que tendeix a generar desigualtat i confusió. El mateix disseny de l’or-ganització municipal ja és un món extraordinàriament divers (àrees, assignació de serveis,organismes autònoms, òrgans transversals). Sense posar en qüestió l’autonomia munici-pal i l’adaptabilitat a situacions diferents, potser seria possible una més gran simplificacióde models organitzatius.

Diversitat de models de gestió i producció: directe, externalitzat, mixt

Un altre àmbit de diversitat es dóna en el model de gestió de la mateixa escola bressol/llard’infants. Es constata l’existència de tres models i algun sistema de subvenció. A vegades

Introducció | 17


en el mateix municipi. No sembla necessari fer cap opció única, però sí que cal ordenar elsistema i disposar de criteris clars per fer les opcions que es considerin pertinents. Sí quesembla que hi ha acord en el fet que la convivència de models en un mateix municipi ésuna opció poc sostenible.

El problema de l’organització «multiservei»

La tendència a ampliar progressivament la cartera de serveis complica i diversifica la feinadels directors d’escola bressol/llar d’infants i també dels responsables municipals d’edu-cació. L’estructura de responsabilitats es troba mal ajustada a les noves funcions i pers-pectives de futur, especialment pel que fa a la direcció de les escoles bressol/llar d’infantsi del conjunt de serveis 0-3.

La gestió econòmica

El model d’escola bressol/llar d’infants i de serveis 0-3 presenta una complexitat econò-mica considerable: tres fonts de finançament (Generalitat, ajuntament, famílies); copaga-ment, externalització o organismes autònoms, serveis complementaris i diferenciats,beques, subvencions al preu, etc. La capacitat per gestionar aquesta complexitat i elmateix disseny dels models econòmics és una assignatura pendent.

La gestió de l’externalització

L’externalització d’una part més o menys gran de les activitats operatives a realitzar per laprestació del servei és una opció que pot aportar especialització, flexibilitat, eficiència iqualitat a la feina de l’àrea d’educació dels ajuntaments, però perquè sigui així s’ha de ges-tionar molt bé el procés de disseny del servei i la mateixa externalització. L’aprenentatged’aquesta feina es troba, en molts casos, per fer.

La dificultat de la participació social: en la gestió o en el servei?

Un dels temes que més preocupa és el de la participació social i familiar. No és un temaben resolt encara, tot i que es tracta d’una etapa educativa en la qual l’atenció dels pa-res és molt alta. Es detecten dues vies de treball complementàries: el desenvolupamentde la participació institucional (consell escolar) i el desenvolupament de la participacióen el mateix procés educatiu als centres. Comença a semblar que vincular la participa-ció a l’activitat educativa és una via forta d’activitat relacional i de desenvolupamentcomunitari.

El marc de relacions laborals

La darrera conclusió no és en absolut la menys important, sinó tot el contrari. El creixe-ment que es preveu en el sector afecta directament el volum d’ocupació que seguramentes doblarà, com a mínim. A hores d’ara ja hi ha situacions de regulació professional i labo-ral poc clares consolidades. D’ara endavant aquest serà encara un tema més complicat.Aprofundir i desenvolupar el marc de disseny del procés formatiu, el marc de relacionscontractuals i l’escenari de negociació col·lectiva és un dels principals reptes que cal



afrontar. No cal dir que es tracta d’un sector en el qual la base clau de treball són els pro-fessionals.

El resum de les aportacions realitzades des del treball de camp és molt sintètic. Es potrecórrer a l’informe complet sobre el tema si es desitgen precisions més detallades. Tansols es pretenia recordar els temes principals i centrar l’estructura que es desenvolupa acontinuació.

Introducció | 19


El marc legal de l’educació de 0 a 3 anys a Catalunya1

Dues són avui les grans lleis que situen el lloc de l’educació de nens i nenes de 0 a 3 anysen el nostre ordenament jurídic, les dues publicades el 2006:

• La LOE, la Llei orgànica 6/2006, de 3 de maig, d’educació.

• L’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC), aprovat per referèndum el dia 18 de junyde 2006 i publicat en el DOGC del dia 20 de juliol de 2006.

A més d’altres referents no legislatius, significativament el Pacte Nacional per a l’Educacióde 20 de març de 2006 o les referències en altres lleis,2 sembla evident que la llei mésemblemàtica de les llars d’infants és la Llei 5/2004, de 9 de juliol, del Parlament de Cata-lunya, de creació de llars d’infants de qualitat, desplegada el mes de juliol del 2006.

L’atenció específica a la legislació sobre llars d’infants no pot fer perdre de vista el referentde la resta de legislació educativa general, com també cal tenir en compte que, en la con-figuració i funcionament de les llars d’infants municipals, hi entra sovint en joc la legislacióde règim local i, alhora, sobretot perquè encara se’n construeixen els marcs, la legislaciólaboral.

La Llei orgànica d’educació

Les lleis educatives3 ordenen el sistema en diversos ensenyaments, que van des de l’edu-cació infantil fins a l’educació universitària i, en aquesta organització, la LOE4 subratlla quel’educació infantil constitueix una etapa amb identitat pròpia que atén nens i nenes de finsa sis anys. Ara bé, l’ordenació unitària de l’etapa no es correspon amb la seva organització,que sol fer-se separadament per a nens i nenes de 0 a 3 anys i per a nens i nenes de 3 a 6anys, sovint en centres i amb titularitats diferents, amb unes dinàmiques quan es tracta delprimer cicle de l’etapa i amb unes altres quan es tracta del segon. Certament que la LOEpresenta ambdós cicles com un bloc unitari, però la real estructuració del sistema trencaaquesta unitat i el que acaba conformant són dos ensenyaments, tots dos voluntaris perònomés el segon cicle amb declaració de gratuïtat,5 que la LOE diu que són un de sol.

La primera qüestió que es planteja, doncs, és com assegurar la identitat pròpia de tota l’e-tapa quan un cicle, el segon, apareix integrat als centres que imparteixen l’educacióprimària i participa de la seves dinàmiques, i quan l’altre, el primer, es troba cercant la sevaidentitat específica i la seva configuració.

El marc legal de l’educació de 0 a 3 anys a Catalunya | 21

1. Aquest capítol ha estat elaborat per Ramon Plandiura Vilacís.2. Com succeeix, per exemple, en l’art. 6 i concordants de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famí-lies. 3. Actualment l’art. 3 de la LOE.4. Art. 12.1.5. Art. 12.2 i 15.2 de la LOE.


Aquestes manques de sintonia del sistema —també paleses a l’escola pública en el tren-cament organitzatiu de l’ensenyament obligatori i gratuït— obliguen a estructurar el primercicle de l’educació infantil i les llars d’infants que l’imparteixen amb la mirada, els ponts iels espais comuns posats en el segon cicle.

Tres trets encara d’especial rellevància en el tractament del primer cicle d’educació infan-til a la LOE:

• El primer és que, després del parèntesi de la LOCE que considerava preescolar iassistencial l’atenció dels nens i nenes de fins a tres anys, la LOE recupera la natura-lesa educativa del cicle.

• El segon tret és que, com succeeix en el segon cicle i, també, en altres ensenya-ments,6 la LOE encomana a les administracions públiques —no pas a les educativeso no sols a les educatives— que promoguin un increment progressiu de l’oferta deplaces de primer cicle i que es responsabilitzin de la seva coordinació.

• En tercer lloc, la LOE subratlla el paper de les corporacions locals en aquest tram.

La LOE, com es pot veure, a diferència del que feia la LOCE, no grinyola amb la iniciativalegislativa catalana sobre llars d’infants ni amb el seu desplegament. Abans, però, un copd’ull a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya.

L’Estatut d’Autonomia de Catalunya

Del nou Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC), en convé ressaltar dos aspectes, amb-dós situats en el terreny competencial: en un cas, en referència a les competències de laGeneralitat i, en un altre, en referència a les competències dels poders locals.

El primer que convé indicar és que, en aquest primer cicle de l’educació infantil, la Gene-ralitat disposa de competències exclusives7 per ocupar-se de qüestions tan importantscom la determinació dels continguts educatius i la regulació dels centres, així com la defi-nició de les plantilles del professorat i de les titulacions i especialitzacions de la resta depersonal.

No és menys important el protagonisme que l’Estatut atorga als poders locals reconei-xent-los competències pròpies8 en la planificació, l’ordenació i la gestió de l’educacióinfantil i, també, en la participació en el procés de matriculació en els centres públics i con-certats del terme municipal i el manteniment i l’aprofitament, fora de l’horari escolar, delscentres públics i del mateix calendari escolar.

Sembla palès que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya proporciona un fort aixopluc a l’ac-tivitat reguladora de la Generalitat i les actuacions des del territori.


6. Art. 15.2, 32.2, 109.2.7. Art. 131. 2 b) de l’EAC.8. Art. 84. 2 g) de l’EAC.


La llei de creació de llars d’infants i el seu reglament9

Aquesta llei és l’evidència que, amb poques paraules, es pot fer una llei important. Com sesap, la Llei 5/2004, del Parlament de Catalunya, de creació de llars d’infants té nomésquatre articles i un parell de disposicions finals, suficients per:

• Constituir una xarxa de llars d’infants de titularitat pública a Catalunya, constituïdaper les llars d’infants de la Generalitat i les dels ajuntaments.

• Fixar-se com a objectiu l’assegurament d’una oferta suficient i, amb aquest objectiu,quantificar un mínim de trenta mil noves places en un període de quatre anys.

• Encomanar al govern l’elaboració del mapa de llars d’infants de Catalunya.

• Garantir el seu caràcter educatiu —recordeu que, en aquell moment, estava en vigorla LOCE— i la seva consideració com a part del sistema educatiu.

• Fer un mandat al govern de dotació pressupostària per als objectius de la llei.

La Llei parla de llars d’infants de la Generalitat i de llars d’infants dels ajuntaments, però elgruix de la xarxa pertany als ajuntaments i la Generalitat sembla haver-se estancat en unaquarantena de llars d’infants amb tendència a la baixa, quan no a la desaparició. Els ajun-taments, per tant, assumeixen de fet la responsabilitat de les llars d’infants públiques.

Aquesta llei ha estat desplegada pel decret 282/2006, de 4 de juliol, que regula el primercicle d’educació infantil i els requisits dels centres. És un decret que conté vint articles i unadesena de disposicions addicionals, transitòries i finals, i que precisa que és d’aplicació alscentres que acullen de manera continuada i sistemàtica infants de 0 a 3 anys i els donenserveis educatius, encara que sigui en la modalitat de mitja jornada, però no els establi-ments que reben infants de 0 a 3 anys de manera irregular.

El decret conté els enunciats següents: àmbit, objecte, principis, objectius, competències,denominacions, modalitats del servei, nombre i qualificació dels professionals, nombremàxim d’infants per grup, requisits d’espais i instal·lacions, condicions dels locals, progra-mació de l’oferta i admissió d’alumnat, participació tant en llars d’infants públiques comprivades sostingudes amb fons públics, i delegació de competències, amb esment de lesllars d’infants rurals, el consorci d’educació de Barcelona i l’adaptació de centres a la novanormativa.

Tanmateix, en consonància amb aquest lloc preferent que s’atorga als ajuntaments enmatèria de nens i nenes de 0 a 3 anys, les referències del decret als ajuntaments són fre-qüents10 i, s’hi fa referència, per exemple, per parlar de la delegació de competències,impulsar l’oferta de places, regular la participació si s’han assumit competències i partici-par-hi, o bé regular les condicions dels locals.

El marc legal de l’educació de 0 a 3 anys a Catalunya | 23

9. La llei catalana de creació de llars d’infants de qualitat va ser publicada en el DOGC de 15 de juliol de 2004.10. Art. 1, 2, 7, 8, 14, 15, 16, 18, 19, 20 i disposicions addicionals 2a o 4a.


Cap a un model de gestió dels serveisd’atenció a la infància

Antecedents

La iniciativa popular i política han estat la clau per obrir aquest camí esperançador en eldesplegament d’un sistema de serveis d’atenció a la infància i a la família a Catalunya,encara que el disparador del procés hagi estat molt minimalista: un objectiu, 30.000 pla-ces d’escola bressol/llar d’infants, una llei i una dotació econòmica. Sens dubte és molt.Més del que mai hi havia hagut. Però construir un sistema d’atenció a la infància de 0 a 3anys demana força més coses.

D’una banda, cal millorar de manera molt significativa el nivell de cooperació entre governnacional i govern local per anar molt més enllà de la gestió dels acords polítics i obrir pro-cessos de desenvolupament del sistema en el nivell de detall i en els seus diferents àmbits:definició d’objectius estratègics i operatius d’aquesta política; desenvolupament tècnicdel sistema (criteris de treball, assegurament de l’estructura professional en tots els seusaspectes); i desenvolupament organitzatiu i de les eines de gestió, especialment inexis-tents.

De l’altra, i això afectaria els dos actors principals però en les seves dinàmiques internes,es proposa partir del criteri que qualsevol sistema i qualsevol política pública que es vulguiimplementar amb èxit requereix un bon nivell de desenvolupament, i un bon equilibri d’a-quest desenvolupament, dels tres pilars que sostenen qualsevol sistema complex: el sis-tema polític, el sistema tècnic i el sistema d’organització i gestió, incloent-hi, en aquestdarrer, la variable econòmica financera i, encara més importat, la capacitat de direcció igestió organitzativa i operativa.

El model proposat és un primer instrument de treball que parteix de l’experiència actual ique caldrà contrastar, aprofundir i desenvolupar de manera conjunta amb els responsa-bles municipals i amb altres agents i operadors que treballen en el sector. Pel que fa a l’es-tructura, i d’acord amb aquest plantejament, el model s’ha dissenyat de manera que fospossible incorporar-hi tres elements que es consideren imprescindibles per complir l’ob-jectiu establert.

• Una estructura articulada dels components que s’han de tenir en compte en elmoment de dissenyar el sistema en tots els seus aspectes (tècnics, organitzatius,econòmics, socials, etc.).

• La identificació de les diferents alternatives disponibles per dissenyar cadascun delscomponents acompanyades d’una breu avaluació.

• Una recomanació argumentada per a l’elecció d’una o algunes d’aquestes alternati-ves, tenint en compte la necessitat de garantir la coherència interna entre els dife-rents components del model, i tenint també en compte, i molt principalment, dos cri-teris estratègics de treball que delimiten el marc de llibertat en el disseny del model.Els dos criteris són:

Cap a un model de gestió dels serveis d’atenció a la infància | 25


— El sistema de serveis d’atenció a la infància és un sistema de serveis d’iniciativapública, de gestió local i de provisió mixta de serveis públics i privats.

— El sistema de serveis d’atenció a la infància, sense renunciar a la seva lògicalocal, ha de ser un sistema que asseguri graus adequats d’equitat interterritorial.

La darrera condició esmentada es troba en la base d’aquest projecte i de la proposta ques’hi presenta. El respecte per l’autonomia i els principis de subsidiarietat i proximitat delgovern local no poden ser font de desigualtat interterritorial. Avui dia el sistema de serveisd’atenció a la infància, atesa la seva heterogeneïtat, pot estar caminant en aquesta direc-ció, ja que no existeixen referents compartits que facin compatible l’adaptació a l’especi-ficitat local i el màxim aprofitament de la proximitat amb criteris d’equitat que comparteixitot el territori. Per aconseguir equilibri cal anar més enllà en el desenvolupament del siste-ma de referència per als serveis d’atenció a la infància del punt al qual s’ha arribat fins avui.Es reitera aquí que això significa, sobretot, construir un sistema que superi les actualsdebilitats del govern local i autonòmic en aquests camps que es deriven del desequilibri idel baix nivell de desenvolupament i dels pilars abans enunciats.

De fet, l’estudi que presentem se centra, molt especialment com ja s’ha dit, en dos aspec-tes d’aquesta situació:

• La construcció d’una visió integrada que vinculi les tres dimensions clau pel que fa alsistema de serveis per a la petita infància.

• L’aprofundiment en els aspectes més febles del sistema, que són la funció gestora il’aprofundiment en el disseny de la política local en aquest camp.

Cal dir que, per contra, a nivell tècnic l’escola bressol/llar d’infants disposa d’una experièn-cia i d’un nivell de qualitat equiparable a l’excel·lència. Però això no és garantia suficient perpensar que un procés que en un marge de 4 anys duplicarà el nombre de places existentsserà fàcil garantir el mateix nivell de qualitat. Fins ara, la qualitat del sistema s’ha basat enl’experimentació, l’excepcionalitat i la dimensió reduïda. Passar d’un sistema «artesanal» aun sistema de la dimensió que es preveu és un repte de canvi d’escala que exigeix nous sis-temes de gestió. Pel que fa al nivell polític i de gestió, en general el sector públic i en parti-cular el govern local i els sectors educatiu i social presenten serioses mancances, que esveuen agreujades en l’àmbit local per raons de dimensió i d’una cultura poc orientada avalorar el desenvolupament organitzatiu com a variable cabdal. Al mateix temps, aquest


GRÀFIC 1: El desenvolupament del sistema

Funció política

SISTEMA PÚBLIC

Funció gestióFunció tècnica

Font: elaboració pròpia.


àmbit de treball necessita una visió integrada i global, i això és el que es tractarà d’avançaren aquesta proposta. Per fer-ho, i sense perdre de vista l’objectiu d’avançar cap un noumodel, aquest s’estructurarà des de la lògica del procés de gestió entès de forma integral.

El procés de gestió

Cada cop pren més força, en l’àmbit públic, la idea que el sector públic, amb els impos-tos dels contribuents, ha de ser capaç de produir valor públic. És a dir, ha de ser capaç detransformar els recursos recaptats en activitats i serveis valuosos per a la comunitat i elsseus membres i ho ha de fer, a més, amb qualitat i eficiència. El sistema públic, a més, técom a objectiu central aportar allò que només és possible des de la lògica pública i col·lec-tiva, allò que, en definitiva, el mercat no és capaç de produir ni de distribuir equitativamentamb independència de la renda personal.

Aquest objectiu es troba al fons de tota política pública. Transformar impostos en valorpúblic pressuposa realitzar un procés de decisió política, de gestió i de producció i pres-tació de serveis. Assegurar que el procés, tot ell, és el millor possible és la responsabilitatdels directius i treballadors públics. És en aquest punt on pren tot el seu sentit la necessi-tat d’equilibrar política, tècnica i gestió. La raó és molt senzilla. Si qualsevol peça del pro-cés de treball (també definit com a cicle de gestió o cadena de creació de valor públic) nofunciona o no funciona bé, el resultat final no serà ni bo ni l’esperat. Tampoc no s’aconse-guiran els objectius si aquests tres àmbits operen incoherentment entre ells.

El repte, per tant, és clar: identificar el procés de gestió, la cadena de creació de valorpúblic per a la ciutadania i el conjunt de la societat i desenvolupar-la a fi d’aconseguir l’ex-cel·lència en tots els seus aspectes i moments.


GRÀFIC 2. El cicle de gestió i de creació de valor


Stituació social 2

Objectius del GovernGeneralitat/Govern local

Valors:ConsistènciaEficaciaEficiènciaImpacteEquitatSatisfaccióQualitat

Model de provisióde serveis públics

Cartera de serveis

Disseny dels serveisProcés de produccióprestació

Avaluació i impactesocial

Situació socialinfants 0-3 i famílies

Anàlisi social

Resultats de Governcanvi social

Model dedesenvolupament social


Aquesta primera aproximació sintètica és l’objecte del treball central del projecte que pre-sentem. La formulació integra els dos components principals del cicle:

1. Els àmbits de treball que conformen el cicle de gestió o la cadena-procés de creacióde valor públic.

2. Els valors a què s’aspira que satisfaci el model de gestió i el conjunt del sistema ques’està dissenyant.

Aquesta descripció cíclica del procés de gestió integra els elements clàssics del ciclegenèric de gestió, que es poden expressar així:


GRÀFIC 3. Síntesi del cicle de gestió


POLÍTIQUES I ESTRATÈGIES

Objectiu i estratègiade govern

Producció deserveis publics

Anàlisi, evaluació iredisseny de l’actuació

Pressupost i assignacióde recursos

AVALUACIÓPRESSUPOST

EXECUCIÓ

El desenvolupament d’un model compartit de gestió d’un sistema de serveis públics comel que aquí es presenta no es pot realitzar ni en un laboratori ni en poc temps. L’entorn enquè s’ha de construir aquest sistema de serveis tampoc no és fàcil. Per al govern local,especialment, el repte és articular tot el sistema amb l’únic suport d’una decisió políticamolt concreta: crear 30.000 places d’escola bressol/llar d’infants i la disponibilitat d’unrecurs financer que cobreix un 30% aproximadament del cost real estimat d’aquesta polí-tica. No hi ha dubte que es tracta d’un salt qualitatiu espectacular en la política social delpaís. Però tampoc no hi ha dubte que el nivell de desenvolupament que exigeix aquestapolítica per assegurar-ne l’èxit i la sostenibilitat a llarg termini depassa en molt i en moltsàmbits la formulació, altament concisa, que n’ha fet el govern nacional. Ara els ajunta-ments es troben enfrontats a dos reptes. Implementar aquesta política absolutamentnecessària i oportuna, però també desenvolupar-la i dissenyar-la en aspectes que proba-blement havien d’estar molt més clars i estructurats amb anterioritat.

Cal dir que la proposta que s’aporta aspira a col·laborar activament a afrontar el repte.També cal recordar que és evident que aquesta aportació serà insuficient per dues raons.La primera per la impossibilitat d’arribar, des d’una formulació que aspira a ser integral, alnivell de profunditat necessari en tots els aspectes. La segona, perquè un sistema de ser-


veis no es construeix des del paper sinó des de la seva prestació i producció quotidiana ides de l’aprenentatge continuat, sovint per la via de la prova i l’error.

Per tot això, l’estructura conceptual d’aquesta proposta es configura com un marc de cri-teris i un esquelet estructurat que ha d’admetre desenvolupaments posteriors, fins i totdiferenciats, i si convé correccions estructurals. De fet, la seva funció principal potser noha de ser tant la de convertir-se en el model real de prestació de serveis a la infància comla de ser una referència per al treball conjunt dels ajuntaments i la resta del sistema institu-cional en el procés de desenvolupament del sistema de serveis. Així, l’estructura de l’apor-tació és volgudament esquemàtica i orientada a identificar àrees clau de resultat, ordenarel sistema d’integració i proposar criteris de treball més que propostes tancades.


TAULA 2. Procés integrat de gestió del sistema

Àmbits Components operatius

Anàlisi social Evolució demogràfica i social

Demanda social explícita i implícita

Estructura de l’oferta

Objectius de govern Política pública

Objectius estratègics

Estratègia d’intervenció

Model de provisió Drets d’accésdel servei públic Sistema de finançament

Cartera de serveis Composició de la cartera de serveis

Estructura i integració de la cartera de serveis

Disseny dels serveis Objectiu social

Definició/descripció del servei

Entorn i inversió

Persones i tasques

Processos

Costos

Recursos pressupostats

Preu social

Normativa reguladora

Comunicació

Procés de producció Estratègia de producciói prestació Procediment operatiu

Direcció i gestió

Avaluació i impacte Servei prestatsocial Objectius socials assolits

Satisfacció dels ciutadans i usuaris


Func

ió p

olíti

ca

Func

ió tè

cnic

a

Func

ió d

e ge

stió

En aquesta estructura s’integren els aspectes polítics, tècnics i de gestió que poden asse-gurar el resultat buscat. En el detall, es descriu a continuació què incorpora cadascunad’aquestes àrees al procés de creació de valor i quina és la seva concreció en el cas delsistema de serveis d’atenció a la infància 0-3 anys i les seves famílies.


A continuació s’entra en el detall del model i es presenten propostes de concreció per a cadacomponent. La forma en què es presenta la proposta recull el que es considera font principaldel disseny: l’aportació de l’experiència i les preocupacions del nivell local recollides en el tre-ball de camp i ordenades d’acord amb els elements aportats més amunt, a saber:

1. La necessitat d’assegurar un desenvolupament equilibrat del nivell polític, tècnic i degestió que configura el sistema.

2. L’estructuració d’aquest sistema seguint la lògica integrada del procés de gestió, ciclede gestió o cadena de creació de valor públic per a la ciutadania.

Desplegament del model

D’acord amb aquest marc conceptual es presenta a continuació una proposta de referèn-cia de sistema integrat de serveis per a la infància de 0 a 3 anys i les seves famílies, d’a-cord amb els criteris bàsics ja proposats: iniciativa pública, gestió local i equitat interterri-torial.

La proposta es desplega basant-se en el tractament detallat de cada àmbit de gestió ambdos nivells de treball, quan hi ha material de base per fer-ho:

1. Estat de la qüestió d’acord amb les informacions aportades pels ajuntaments i altresoperadors que han col·laborat en el treball de camp i en altres espais compartits de refle-xió i amb les informacions recollides d’altres fonts documentals.

2. Elements propositius per a cadascun dels components del cicle de gestió. En ocasionses presenta més d’una alternativa. En d’altres es posa de manifest la necessitat d’apro-fundir en el tema per poder elaborar alternatives i propostes consistents. Com ja s’ha indi-cat, difícilment es podrà donar per tancat, ni probablement per gaire avançat cap modelen aquesta primera aproximació. Tot i que hi ha àmbits on el nivell de desenvolupament ésmolt alt, en d’altres cal començar del no res o de molt avall.

Finalment, la proposta es complementa amb dos breus apartats addicionals que tenenper funció encetar el que hauria de ser una feina continuada de desplegament i concreciódel model. El primer se centra a establir l’escenari per al desenvolupament d’eines de ges-tió concretes, des de sistemes estables d’anàlisi demogràfica fins a plecs de condicionstipus, sistemes de càlcul de costos o eines d’avaluació de la satisfacció dels usuaris i ones recullen algunes eines ja disponibles actualment. No es pretén ara aprofundir en aquestterreny. El segon apartat se centrarà a identificar els temes clau i crítics que cal abordar pergestionar el canvi que es va gestant en aquest àmbit de la política nacional i local debenestar social.

Al llarg del desenvolupament de la proposta es mantindrà la referència al model integrat,ja que aquesta és la característica principal de l’enfocament del projecte: la visió integra-da del procés de gestió. Com ja s’ha apuntat, altres treballs hauran de concretar en eldetall molts dels aspectes que aquí tan sols podran ser situats en conjunt. L’esquema queseguirà el desenvolupament serà el següent:



A continuació es desenvolupen aquests àmbits i els seus components, tot analitzant l’es-tat de la qüestió i aportant elements propositius.


TAULA 3. Resum del procés integrat de gestió del sistema

Àmbits

1. Anàlisi social

2. Política pública i model de provisió

3. Oferta de serveis

4. Disseny dels serveis

5. Procés de producció i prestació

6. Avaluació i impacte social


Func

ió p

olíti

ca

Func

ió tè

cnic

a

Func

ió d

e ge

stió


Àmbit 1: Anàlisi social

El primer dispositiu de gestió d’un sistema de serveis públics és un bon coneixement del’entorn en què ha d’operar. Es tracta d’adquirir coneixements sobre aspectes objectius isubjectius de la realitat social, és a dir, de les expectatives de la ciutadania envers la polí-tica pública. En l’àmbit públic és tan important gestionar els serveis públics com tenir encompte les expectatives de la ciutadania.

En un sistema, a més, que es planteja obert amb participació d’altres operadors i que tévocació redistributiva un dels coneixements clau de l’entorn és la resta de l’oferta de ser-veis disponible. La posició del sector públic no és la d’un operador més, sinó la de l’ope-rador que vetlla per l’interès general i és responsable últim del conjunt de l’actuació de totsels operadors i especialment en un àmbit tan sensible com el de la petita infància. Entred’altres coses perquè ha d’exercir la funció de regulació, en aquest sector especialmentpoc desenvolupada. Així, pel que fa a l’anàlisi social, el sistema hauria de prestar atencióa tres àrees de coneixement principals:

1. Evolució demogràfica i social

2. Demanda social explícita i implícita

3. Estructura de la totalitat de l’oferta

Tal com s’ha indicat, revisarem aquests tres components de l’àmbit de gestió des de dospunts de vista: l’estat actual de la qüestió, en primer lloc, i en segon lloc, elements propo-sitius que puguin donar suport a l’estructuració i el desenvolupament del sistema d’aten-ció a la petita infància.

L’estat de la qüestió en l’àmbit de l’anàlisi social

Les dades estan disponibles però la utilització que se’n fa, com acostuma a passar enl’àmbit públic i especialment en el local, és molt baixa. Pocs són els gestors que utilitzenregularment sistemes d’informació social per validar les seves decisions. Aquest és un pri-mer canvi que cal introduir en el sistema d’atenció a la infància i a les famílies: conèixer béqui són, on són, quantes n’hi ha i què necessiten.

Evolució demogràfica i social

Tot i que els ajuntaments disposen de la informació demogràfica i social necessària, i enbona mesura en són productors i gestors principals en general, no existeixen sistemesd’informació estables i desenvolupats integrats en les àrees de gestió dels serveis a lapetita infància. En canvi sembla força clar que aquesta informació, degudament territoria-litzada, és determinant, com també ho són els criteris de cobertura desitjable de lademanda potencial.

Àmbit 1: Anàlisi social | 33



Tampoc en aquest àmbit no s’han identificat sistemes estructurats a les àrees de gestiómunicipal.

Pel que fa als usuaris actuals, no es disposa d’una radiografia sòlida ni d’anàlisisquantitatives. Les percepcions més personals dels entrevistats en el treball de campés que la composició dels usuaris és heterogènia. Aquesta descripció, però, tendeixa acotar la majoria d’usuaris en la classe mitjana. En funció dels municipis i del centrehi ha tendència a la classe mitjana alta o mitjana baixa. La presència de classe socialde nivell socioeconòmic més baix és minoritària amb algunes excepcions. Les excep-cions coincideixen amb àrees urbanes amb dificultats, i sovint els infants atesos pro-cedeixen de famílies ateses pels serveis socials. En algun cas el percentatge és d’un20-25%.

Aprofundint en aquest tema, els entrevistats han aportat informació que permet la identi-ficació d’alguns segments específics tot i que la fiabilitat de la segmentació és escassa, inomés pot ser tinguda en compte com a hipòtesi a comprovar.

Famílies nouvingudes: Forta presència de parelles joves nouvingudes en municipis de l’à-rea metropolitana i en municipis que han crescut molt els darrers anys. Solen treballar elsdos membres de la unitat de convivència i manquen de xarxa familiar al municipi.

Situació laboral de pares i mares: El factor de parella professionalitzada es repeteixencara que no siguin nouvinguts i que, per tant, disposin d’una certa xarxa familiar. Esdetecta algun problema sobre com prioritzar aquestes situacions. Algun entrevistat ésde l’opinió que s’hauria de donar prioritat al perfil assenyalat, i no als pares que no tre-ballen tots dos. El factor treball és també irrellevant en la presència d’immigrants. Hi hauna influència «cultural» clara en l’elecció familiar. Les dones magribines tendeixen a notreballar i es dediquen als fills. Els col·lectius femenins d’immigrants llatinoamericanes,molt més integrades en el mercat de treball, sovint submergit, sí que els porten a l’esco-la bressol/llar d’infants. Algunes cultures no consideren l’escola bressol com un serveiconvenient per als seus fills i filles, pel fet que els separa de la mare durant moltes horesseguides.

Relació de veïnatge: Com era d’esperar, el factor proximitat física és molt determinant enl’ús d’aquests serveis.

Xarxa familiar: Es percep com a determinant per a l’ús i la seva intensitat el tipus d’estruc-tura familiar i de convivència. Hi té una rellevància especial la proximitat dels avis, que sónun recurs essencial per a les famílies.

Famílies amb problemes: Algun entrevistat ha esmentat aquest segment tot i que per arasembla molt minoritari.

Infants amb necessitats especials: En pocs casos, hi ha demanda d’atenció per a infantsamb necessitats especials. Per a aquestes situacions, que acostumen a ser molt difícilsencara que escasses, hi ha serioses mancances de capacitat d’atenció. De vegades estracta de necessitats especials que poden ser degudes a processos complexos dedesenvolupament o a discapacitats físiques o psíquiques. Els entrevistats assenyalen que



la presència d’aquests infants suposa més necessitats de personal no finançat per laGeneralitat. També s’esmenta la realització d’experiències de cooperació amb organitza-cions externes o departaments especialitzats, i es considera necessària la implicació deSanitat, en alguns casos.

La presència de la immigració

Es considera pertinent tractar específicament el tema a causa de la distorsió que pateix enla seva visualització social. Majoritàriament, al contrari del que s’acostuma a percebre, hiha poca presència d’immigrants en aquests serveis i especialment en l’escola bressol/llard’infants. La fórmula de copagament i els hàbits culturals, juntament amb alguns proble-mes d’accessibilitat, expliquen la situació. Això no vol dir que, excepcionalment, no hi hagicasos de forta presència (barris amb molta immigració de dones treballadores, arribadesmassives de col·lectius homogenis). En tot cas sembla que caldrà seguir de prop l’evolu-ció d’aquest segment, ja que es poden produir variacions significatives de comportament,i de fet es detecta algun cas en el qual el Pla d’acollida de la immigració preveu explícita-ment l’escola bressol/llar d’infants com a mecanisme integrador. També l’escola concer-tada, en alguns casos, ha fet l’opció d’obrir aquest «mercat». En qualsevol cas, cal cons-tatar que, ara per ara, les polítiques de petita infància no posen l’accent en estratègiesd’inclusió.

La demanda pendent

La gran majoria dels entrevistats coincideixen en el fet que la demanda supera l’oferta i quehi ha llistes d’espera. En algun cas la demanda pot arribar a triplicar l’oferta de places. Tam-bé cal dir que aquest no és un punt crític arreu. En municipis de petita dimensió o en retro-cés demogràfic o fort envelliment, no hi ha demanda no atesa. En algun cas, l’equilibri estàproper o bé s’aconsegueix. En algun altre cas, tot just aquest any s’ha produït un desajustlleu en l’equilibri oferta-demanda. Es pot avançar aquí una consideració central en el siste-ma de serveis: hi ha una dependència significativa de la demanda de factors no vinculats alfet mateix de tenir infants, com per exemple tipologia de l’estructura familiar, posició socio-econòmica o, molt sovint, opcions personals. Dit d’una altra manera, l’ajust de oferta idemanda, en aquests serveis, ha de considerar altres factors que la xifra d’infants.

Aquesta consideració es fa encara més evident si s’observa la demanda per franges d’e-dat. Les llistes d’espera afecten totes les edats, però hi ha una tendència a ser més eleva-des al grup 1-2. La demanda és més baixa al grup 0-1 i, tot i que l’estructura de l’oferta jaconsidera aquests diferencials, hi ha centres amb sobrants a la primera franja d’edat.Sembla, no obstant això, que la demanda en aquest grup d’edat és forta en el cas demunicipis que reben població nouvinguda.

S’apunta també que el diferencial de demanda té un component més fort del factor con-ciliació vida familiar i laboral en la franja baixa d’edat i un component més educatiu en elnivell superior.

Pel que fa a les baixes, no sembla que hi hagi una rotació estructural molt alta al llarg delcurs, tot i que sí que hi ha una variabilitat important d’assistència quotidiana més marca-da en les edats més baixes.



La demanda implícita

No es disposa de prospectives que permetin afinar la demanda potencial segons la com-posició social del territori. Els únics criteris de planificació que s’utilitzen per establir lesnecessitats a cobrir són un genèric 60% de la totalitat de la població de 0 a 3 anys o lesllistes d’espera (demanda explícita), que, com ja s’ha dit amb anterioritat, caldria revisar enfavor de la flexibilitat. S’aporten algunes dades de referència.


Ara com ara són quasi inexistents els ajuntaments que disposen d’un coneixement acurati estable de l’oferta de serveis per a la petita infància i les seves famílies. De fet, ni tan solssempre es disposa d’una informació agregada i integrada del conjunt de l’oferta munici-pal. Pel que fa a l’oferta privada, es desconeix la d’escola bressol/llar d’infants i encaramés la dels serveis derivats, els serveis informals, molt abundants en aquest camp, i elsserveis substitutius de l’escola bressol/llar d’infants (ludoteques i altres). Els ajuntamentstampoc no disposen de cap mecanisme intern que els permeti seguir de prop l’evoluciódel mercat en el sector que ens ocupa. La connexió entre el sistema de llicències d’activi-tat i la política d’atenció a la infància és inexistent.

L’oferta de centres d’educació infantil s’ha vist incrementada els darrers cinc anys, espe-cialment els de titularitat pública. Per contra, els de titularitat privada han disminuït l’ofer-ta, tant en el conjunt de Catalunya com a la província de Barcelona.

Els ajuts públics orientats a fer possible la conciliació laboral i familiar han crescut notable-ment els darrers anys, tant a nivell estatal com autonòmic.

El conjunt de subvencions atorgades a Catalunya i, en particular, a la província de Barce-lona, s’ha triplicat en només quatre anys, sobretot per l’increment dels ajuts adreçats a l’a-tenció a la primera infància.

L’anàlisi social: elements propositius


Aquí tan sols caldria fer un seguiment de l’evolució demogràfica i migratòria, que convin-dria que fos territorialitzada ja que la possibilitat i necessitat de proximitat dels serveis a lapetita infància demanen una localització ben distribuïda dins de la ciutat o municipi, fins itot en municipis mitjans i relativament petits. També convindria disposar d’un bon conei-xement de l’evolució de les estructures familiars i de convivència, del grau d’integració dela dona al món del treball i de les condicions socioeconòmiques de la població.

En una primera aproximació seria raonable disposar regularment d’informació relativa a:

• població per franges d’edat i pes relatiu

• població de 0 a 3 anys



• nombre de famílies i estructura

• taxa de natalitat

• data mitjana de maternitat

• taxa de participació de les dones en el mercat de treball

• taxa d’escolarització de la població infantil

• nens nascuts de mare estrangera per nacionalitats


El segon àmbit sobre el qual cal disposar d’informació és el de la demanda, explícita idocumentada a través d’usuaris, llistes d’espera, usuaris de serveis privats complemen-taris, etc., i també la demanda no explicitada però detectable ateses unes situacionssocials determinades.

Pel que fa al coneixement de la demanda social, caldria desenvolupar eines més potentsi estables d’anàlisi que, a més, poguessin identificar i treballar amb variables més cohe-rents amb la mateixa política educativa i social, i no tan sols amb estàndards més o menysgenèrics o amb les llistes d’espera. Caldria poder treballar amb:

• Indicadors de necessitat social.

• Indicadors o criteris de necessitat educativa.

• Estructura socioeconòmica.

• Estructura laboral i familiar.

• Situacions especials.

• Necessitats de foment, promoció i integració social.

• Necessitats d’evitar situacions d’exclusió.

• Oportunitats d’integració comunitària de poblacions diverses.

Seria també d’utilitat disposar d’informació sobre les opinions de la ciutadania respecte ala idoneïtat de l’escola bressol/llar d’infants i, en general, dels serveis d’atenció a la infàn-cia, pel que fa al desenvolupament dels infants i de la família. El component cultural en laformació de la demanda d’aquests serveis o la desinformació són factors rellevants a con-siderar.

Caldria, finalment, establir sistemes d’identificació, o bé simulacions aproximades, sobreel total i l’estructura de la demanda desitjable per poder establir polítiques de gestió de lainformació i dels recursos que asseguressin una bona priorització de l’oferta disponiblementre no es pugui assegurar una cobertura universal de la demanda que, segons elshàbits de la població, pot ser, d’altra banda, innecessària.




El tercer aspecte a considerar en l’anàlisi social és el d’aconseguir un coneixement acuratde la totalitat de l’oferta existent en el municipi i no tan sols d’escola bressol/llar d’infants,sinó també de serveis complementaris o substitutius. També aquí caldria desenvoluparsistemes d’informació que permetessin disposar d’una visió global d’aquest «mercat» deserveis. Cada cop més sovint el sector públic es troba operant en espais on cooperen,competeixen o conviuen operadors diversos. El sector públic no pot funcionar com unoperador més; hauria de ser capaç de disposar d’una visió coherent amb la seva funcióde vetllar per l’interès general. Conèixer totes les modalitats d’oferta i totes les ofertes ésnecessari si es vol articular millor la pròpia posició. En aquest cas, però, també hi ha unafunció de regulació del mercat, requerida per la societat i per la llei, rellevant. Ja s’han pro-duït alguns casos de situacions delicades en centres d’atenció a la petita infància. El com-pliment d’aquesta funció exigeix més bona informació i una més gran coordinació. Caldria,per tant:

• Disposar d’un bon coneixement de tots els serveis que impliquen la petita infànciaexistents en el municipi (oferta local de serveis a la petita infància).

• Conèixer els operadors que hi actuen.

• Coordinar les diferents àrees municipals que poden aportar informació, incloent-hiles àrees que regulen l’activitat econòmica.

• Desenvolupar criteris de regulació per al funcionament de centres d’atenció a la peti-ta infància, ja siguin públics o privats.

La gestió d’un sistema de serveis mixt i diversificat i d’iniciativa i responsabilitat pública exi-geix un bon coneixement de la totalitat de l’oferta existent.



Àmbit 2: Política pública i model de provisió

El segon àmbit de treball a considerar en el disseny d’un sistema públic de serveis se cen-tra en la definició dels objectius que el govern aspira a assolir amb aquest sistema de ser-veis. Així, cal identificar la problemàtica o situació i l’expectativa social sobre la qual es volincidir; establir l’orientació i la dimensió dels canvis que es volen assolir; establir els criterisd’intervenció pública que orientaran aquesta actuació; i finalment, dissenyar les estratè-gies que sostindran l’actuació a realitzar. En el cas que es tracta caldrà tenir en compte, amés, que són dos els nivells de govern implicats i que el disseny de la política serà, en cadacas, o per al conjunt del nivell local, el resultat de l’elaboració i interacció dels dos nivells,ara com ara un dels principals problemes a resoldre. El tractament d’aquestes qüestionss’ha estructurat en els apartats següents.

1. Criteris de política pública.

2. Identificació i fixació dels objectius estratègics.

3. Model de provisió i drets d’accés.

4. Sistema de finançament.

S’analitzen i es presenten propostes sobre aquestes qüestions començant per situar l’es-tat de la qüestió d’acord amb la informació recollida i analitzada.

L’estat de la qüestió en l’àmbit del disseny de la política pública i del model de provisió

Criteris de política pública

Els serveis adreçats a la petita infància han estat sotmesos en el nostre país a un debatcontinu des de fa força temps. Un debat que ha estat sovint situat en el nivell tècnic(dimensió educativa), i que també incorporava un important component de política públi-ca i de criteris de gestió. Els principals elements que han estat presents en aquest debathan estat:

• La missió dels serveis a la petita infància i molt en particular la missió i funció socialde l’escola bressol/llar d’infants.

• Valors que han emmarcat l’actuació de les administracions públiques en aquestterreny.

• Estratègies d’intervenció de l’Administració pública en aquest camp.

Pel que fa al primer debat sobre la missió dels serveis a la petita infància, s’ha esdevingutuna forta polèmica entre dues opcions suposadament irreconciliables: la tendència ano-menada pejorativament «assistencialista» i la tendència, que en el mateix sentit anomena-rem «educativista». En síntesi, les dues posicions s’han centrat en el paper de l’escolabressol/llar d’infants assignant respectivament una funció exclusivament educativa o

Àmbit 2: Política pública i model de provisió | 39


fonamentalment social. Altres qüestions (ampliació de serveis, coordinació amb serveis debenestar, polítiques familiars, etc.) han quedat supeditades a aquest debat monogràfic.

El debat ha estat llarg i no està pas tancat, tot i que sí que sembla que ja es troba en pro-cés de decantació. El treball de camp realitzat apunta vers un acord creixent en què elsserveis d’atenció a la infància de 0 a 3 anys han de satisfer, almenys, dues missions. Donarsuport al desenvolupament dels infants en el seu procés educatiu des dels 0 anys, i apor-tar recursos socials a la família per facilitar la cura i l’educació dels infants i el desenvolu-pament personal i convivencial en aquesta etapa de la vida familiar. Molt especialment,afavorint una millora substancial de la qualitat de vida de les mares i del seu desenvolupa-ment integral. Tot i això, queden punts de difícil solució produïts pel debat. Un d’ells, ahores d’ara segurament més nominal que real, però que afecta plenament aquest projec-te, és la indefinició respecte del nom a utilitzar per definir el servei bàsic d’aquesta política:escola bressol o llar d’infants. De moment sembla obligat fer servir els dos termes fins i totinstitucionalment.

El segon debat té a veure amb el grau de preeminència dels criteris tècnics respecte delspolítics, organitzatius i econòmics, en definitiva, respecte de la definició de la política públi-ca que correspon a aquesta acció de l’Administració. Els valors que han dominat en elsector han estat, fonamentalment, els que es referien a la qualitat tècnica, aquí educativa,del servei escola bressol/llar d’infants, considerat l’únic realment rellevant, juntament ambla satisfacció dels usuaris (no necessàriament de tota la ciutadania) i la preocupació per lescondicions de treball dels professionals, vinculada a la qualitat tècnica. Altres qüestionscom la definició de diversos objectius socials associats a aquesta política (suport a la famí-lia, suport a la dona, integració social i comunitària...), l’assoliment de nivells raonablesd’eficiència, l’assoliment de cobertures àmplies de la demanda social, l’equitat interterri-torial, la sostenibilitat econòmica del sistema, s’han quedat en un segon pla quan hanestat presents. També aquí sembla palès que la major part dels responsables i implicatses manifesten plenament conscients que la qualitat del sistema d’atenció a la infància de0 a 3 anys i a les famílies no dependrà només de la qualitat tècnica de l’atenció educativa,sinó que també dependrà del nivell de consistència del conjunt del sistema en totes lesseves dimensions i, molt especialment, de la definició àmplia de la funció social i de l’am-plitud d’accés per a la ciutadania.

Pel que fa al tercer tema assenyalat, les estratègies d’intervenció utilitzades pel sectorpúblic en aquest àmbit, també sembla que el diagnòstic és àmpliament compartit. Es trac-ta d’un àmbit d’acció pública que s’ha mantingut en la marginalitat de les polítiques debenestar social al llarg dels darrers trenta anys. Els elements que configuren aquesta mar-ginalitat han estat, entre d’altres:

• Confusió i debilitat en la definició de la política pública.

• Confusió i debilitat legislativa.

• Confusió competencial.

• Intervenció voluntària i residual de les administracions autonòmica i local. Actual-ment hi ha dues xarxes públiques que operen amb diferents criteris (i diferent nom:escola bressol i llar d’infants).



• Existència de molts i diferents criteris i sistemes de suport econòmic, models tècnicslocals i models de gestió (directa, indirecta, organismes autònoms...).

• Baix nivell de cobertura de la demanda social.

• Inexistència de referències per a la fixació d’objectius i estàndards d’actuació.

• Poca regulació de l’activitat mercantil en el sector, que cal considerar altament sen-sible i de risc, considerant la població a què s’adreça.

• Debilitats serioses de les polítiques i eines de gestió dels recursos humans.

I encara s’hi podrien afegir altres aspectes, tots ells típics d’un sistema públic poc maduri poc rellevant dins el ventall de les polítiques públiques de benestar social. Això no obs-tant, el discurs dominant ha estat sempre el que definia un sector amb vocació d’univer-salitat, gratuïtat, alta qualitat tècnica i plena vocació educativa.

No és casual que hagi estat una iniciativa legislativa popular la que ha llançat una novadinàmica en el sector. Tampoc ho és que aquesta iniciativa, formulada en termes depolítica pública, sigui d’una banda molt ambiciosa (30.000 places d’escola bressol/llard’infants en 4 anys) i d’altra banda molt feble. Pràcticament la determinació de la xifra il’aprovació de les dotacions pressupostàries corresponents ha estat la totalitat del dis-seny d’aquesta política, ara en fase de desplegament amb no poques confusions i debi-litats.


El Pla de Govern 2004-2008 que està intentant posar al dia aquest àmbit de l’acció públi-ca en el nostre país preveu destinar 150 milions d’euros per finançar 30.000 places de llarsd’infants, tant per a la creació de places noves com per al manteniment de les ja existents.El Govern es compromet a aportar un màxim de 5.000 euros per cada nova plaça de llard’infants de titularitat pública que creïn els municipis, i fins a un màxim de 1.800 euros pera despeses de funcionament de les existents. Es pretén que l’oferta de places doni cabu-da al 60% d’infants d’entre 0 i 3 anys per al conjunt de Catalunya.

Pla de creixement

El nivell d’execució del pla en la fase de fixar compromisos entre el govern local (respon-sable de la implementació de la política) i el govern de la Generalitat, finançador i impulsordel pla, es mostra molt reeixit. No ho és tant la implementació real, tot i l’esforç, sovintvoluntarista, dels ajuntaments. La inexistència d’un pla de desplegament i d’un mínim càl-cul de riscos i dificultats (disponibilitat de recursos, entre ells professionals i directius; ine-xistència de criteris i eines de gestió, confusions entre xarxes...) fan aflorar dificultats quecaldrà anar abordant tot procurant no fer més invents dels que resultin estrictamentnecessaris i mantenint un nivell raonable de cohesió global del sistema.



En un altre nivell, però, també hi ha debilitats que caldria superar en la fixació dels objec-tius del pla. Es repassen breument quines són:

• L’únic objectiu definit amb precisió és el de la creació de 30.000 places d’escolabressol/llar d’infants. Essent una magnífica notícia, no es pot concloure que consti-tueixi una definició consistent d’una política pública.

• No s’han explicitat clarament objectius d’impacte de canvi social referits a qüestionsque han estat rellevants en la definició d’aquestes polítiques en altres països (taxa denatalitat, nombre de fills, edat de primera maternitat, suport a tipologies familiarsdiferents de la convencional, integració social, incorporació de la dona al treball iconciliació de la vida familiar i laboral). La política definida aspira a tenir algun impac-te en aquests àmbits? Quins? Com es mesurarà el resultat?

• No es troba ben definida la integració de l’escola bressol/llar d’infants en un sistemapròpiament definible com d’atenció a la petita infància i a la família. Tot i que es par-la de sistema de serveis i política integral, sembla que la concreció i la definició d’ob-jectius en aquest sentit queda a discreció de cada govern local.

El govern local pot donar respostes a aquestes qüestions, però certament seria oportúque el nivell de disseny de la política i la definició dels objectius tingués en compte,almenys, l’àmbit territorial de tot Catalunya. Probablement es tracta d’una de les àrees detreball més decisives a l’hora d’assegurar l’èxit d’aquesta política.

Model de provisió i drets d’accés

Abans d’entrar en el tema s’aclareix que, per model de provisió, s’entén la definició de les con-dicions en què el sector públic preveu executar una determinada política pública i les condi-cions en què preveu lliurar els serveis públics que concreten aquesta política a la ciutadania.


TAULA 4. Pla de creixement 2004-2008

Oferta 2004 Previsió 2008

Alt Penedès >30 >30

Anoia 20-25 >30

Bages >30 >30

Baix Llobregat <15 20-25

Barcelonès <15 20-25

Berguedà >30 >30

Garraf 15-20 >30

Maresme 15-20 >30

Osona 20-25 >30

Selva* 25-30 >30

Vallès Occidental <15 20-25

Vallès Oriental <15 25-30

*D’aquesta comarca només un municipi és de la província de Barcelona.Font: elaboració pròpia.


El model de provisió que defineix la política actualment en marxa presenta algunesnovetats respecte dels models clàssics amb què es tendeix a formular les polítiquespúbliques de benestar social en el nostre país. Tot i els antecedents de demanda d’uni-versalitat, gratuïtat i quasi obligatorietat de l’escola bressol/llar d’infants, els elementsque finalment han anat definint aquesta política s’allunyen d’aquesta lògica i s’acostenmés a una lògica redistributiva i de foment de la qualitat de vida. Sembla també, per lainformació recollida, que l’enfocament bàsic es considera políticament adequat a lesnecessitats socials, a la demanda social i a assegurar un model sostenible i equitatiu allarg termini.

El model de provisió, però, s’ha definit més des de la pràctica que des d’una formulacióexplícita a priori. Tampoc no s’acaba de saber ben bé si es tracta d’un model volgut oinevitable per raó de les limitacions econòmiques i d’altres. Fins i tot el que aquí es pro-posa, de diferenciar clarament el model de provisió del servei públic respecte del modelposterior de prestació o producció que es pugui utilitzar per fer arribar aquest serveipúblic a la ciutadania, no es troba explicitat clarament en la conceptualització del governni del legislador.

Des de la pràctica, es poden identificar alguns criteris de provisió, acceptats força gene-ralitzadament, tot i que amb diverses interpretacions, lectures i implementacions, que sónels següents:

• El sistema públic de provisió de serveis a la petita infància i a la família es focalitza enl’escola bressol/llar d’infants com a servei únic i principal.

• Es dóna per fet que els governs locals convertiran aquest sistema monoservei en unsistema de serveis més complex, i que se’n responsabilitzaran de la gestió (sensedefinir-ne el model de producció, directa o indirecta, pel govern nacional).

• El servei se situa en l’àmbit educatiu, tot i que s’espera la generació d’altres valorspúblics, especialment de naturalesa social.

• Es considera un servei educatiu no obligatori.

• Es considera un servei que aspira a poder ser d’accés universal per a tothom qui elvulgui.

• No és un servei gratuït. S’espera que les famílies hi facin una aportació significativa.No és clar què passa amb les rendes insuficients, una possible font de desigualtat.

• No es considera un sistema de serveis tancat ni d’estricta titularitat pública, sinó alcontrari: es compta amb una clara aportació del mercat, tant en la mateixa escolabressol/llar d’infants com en altres serveis, com es compta també amb la coopera-ció del sector social i privat en la prestació del mateix servei públic.

Aquests criteris defineixen amb claredat el model de provisió, tot i que des d’una formula-ció poc explícita que pot generar excessives interpretacions diferenciades i, per tant, tam-bé un model nacional potser massa diferenciat. Serà l’objectiu del projecte formular demanera explícita i coherent els principis que defineixen el model de provisió.



Drets d’accés

La formalització del model de provisió és l’element principal de definició d’una políticapública, ja que és a través d’aquesta definició que el sector públic assigna els drets d’ac-cés de la ciutadania als diferents serveis públics.

En aquest cas sembla possible concloure que el model assigna a tota la ciutadania el dretd’accedir a una plaça pública d’escola bressol/llar d’infants sempre que estigui en condi-cions de fer front a la part de cost assignada o al fet que hi hagi disponibilitat de subvencióextraordinària al preu establert, com ja sembla que s’està definint, de forma extraordinària-ment diversa, per iniciativa dels governs locals. També sembla possible que es produeixinrestriccions a aquest dret d’accés universal no gratuït per la falta de places en el procés detransició. Només assenyalar aquí que ambdues restriccions poden ser font de desigualtat icap de les dues disposa de criteris de gestió ni de transició ni estables compartits per tot elterritori. Hi ha, doncs, dos riscos: dificultats locals d’accés i desequilibris i desigualtats inter-territorials en no haver-hi criteris comuns de gestió de l’accés al sistema.

Sistema de finançament

El model de provisió concreta el compromís que estableix el sector públic amb la ciutada-nia respecte d’un bé o servei públic. Un element clau d’aquest compromís és l’assignaciópressupostària que s’hi destina i la seva atribució, a través de la prestació del servei, a laciutadania. El model de provisió desenvolupat proposa una provisió pública amb unfinançament parcial per part del sector públic compartit entre el nivell nacional i el nivelllocal, que serà complementat per les famílies usuàries del servei. S’estableix, per tant, unmodel de copagament amb vocació universal i redistributiva. El model de finançament ésaixí compartit entre les dues administracions implicades i les famílies amb un criteri departs iguals (tres terços). Aquest criteri, acceptat socialment i política, pot operar com acriteri de segmentació per renda limitant l’accés de les rendes més baixes. Per això,paral·lelament al compromís del nivell nacional de govern, amb rang de llei, s’esdevé unsegon nivell de compromís, menys regulat però amb una forta implicació política, de partdel nivell local, que amplia a una provisió més extensa de serveis que l’escola bressol/llard’infants i cobertures pressupostàries addicionals de moltes modalitats (beques, subven-cions al preu, recursos de serveis socials, descomptes diversos etc.) i amb criteris dife-rents d’aplicació per a unes mateixes condicions socioeconòmiques.

A aquesta problemàtica cal afegir el dubte estructural respecte dels costos reals del ser-vei escola bressol/llar d’infants i dels altres. No sembla que les xifres de referència escorresponguin a la realitat (5.000,00 c inversió; 1.800,00 c cost d’un terç de funciona-ment) encara que les diferències poden ser no gaire importants. En qualsevol cas, no hiha, amb comptades excepcions, càlculs fiables de costos complets dels diferents serveisi ni tan sols de l’escola bressol/llar d’infants.

Com a conclusió final dels temes abordats en l’apartat del model de política pública idrets i condicions d’accés als serveis, es pot assenyalar que en l’àmbit de la definició i eldisseny de la política pública que sosté els serveis d’atenció a la infància i a la família elnivell de desenvolupament és encara molt incipient i feble. Això, en un sistema descen-



tralitzat en el nivell local de govern, amb poca base de gestió acumulada i en un país ambun fort minifundisme local que planteja seriosos problemes de capacitació per al dissenyde polítiques i serveis i per a la seva gestió, dificulta la construcció d’un sistema coherenti sostenible.

Disseny de la política pública i del model de provisió: elements propositius

De la diagnosi realitzada, se’n desprèn que el sistema d’atenció a la petita infància i a lesfamílies a Catalunya disposa de dues bases consistents de desenvolupament: una políti-ca nacional amb un únic però sòlid ancoratge com ho és el programa de desplegament del’escola bressol/llar d’infants i un govern local fortament implicat en el desplegament de laproposta i en la seva ampliació. També hi ha un model, més implícit que explícit, de crite-ris de política pública i de provisió de serveis que sembla disposar d’un alt nivell de con-sens polític i social. Des d’aquestes bases, prou consistents, es fa necessari anaravançant en el desenvolupament de tots aquells aspectes en què caldrà aprofundir perevitar que el que és una gran oportunitat no quedi en un simple apedaçat. Tot seguit, par-tint de les bases ja comentades, es proposen algunes línies de progrés i s’intenta explici-tar formalment l’estructura del model a fi que tots els agents implicats el puguin compartiri hi puguin fer les aportacions que considerin convenients.

Criteris de política pública

L’entorn social en què se situen els serveis a la petita infància i les seves famílies s’ha fetmés complex. Els canvis socials i demogràfics han posat damunt la taula nous reptes ques’entrecreuen. Això fa necessari incorporar una perspectiva multidimensional al reptesocial que es vol afrontar, ja que aquest és, al seu torn, complex i divers. Les tres perspec-tives que, com a mínim, es proposa considerar són:

1. Perspectiva sociodemogràfica.

2. Perspectiva de benestar.

3. Perspectiva educativa.

Les polítiques d’atenció a la petita infància i a la família tenen la raó de ser en la creixentdificultat socialment generalitzada per assegurar, en condicions òptimes, el procés dereproducció i atenció a la petita infància. No cal insistir en les taxes de natalitat i en l’enve-lliment de la població, en el retardament de la primera maternitat, en les dificultats de lesnoves formes familiars per assegurar l’atenció a la petita infància o en les dificultats de laconciliació família i treball, sobretot per a les dones.

Aquestes polítiques també han de considerar l’aportació d’unes condicions mínimes desolidaritat i integració social per a les famílies amb menys recursos econòmics, socials ieducatius o la possibilitat d’oferir més bona qualitat de vida a totes les famílies en aques-ta etapa vital.



En tercer lloc, la perspectiva educativa situa la petita infància al centre d’atenció del siste-ma educatiu. L’escola bressol com a centre educatiu amb grans responsabilitats pel quefa a l’educació dels infants va guanyant terreny a una concepció purament assistencialis-ta del servei. De fet, l’escola bressol té com a gran repte la millora de condicions d’igual-tat no tan sols entre els infants que en fan ús, sinó també entre les famílies que confien enel servei. En conseqüència, l’escola bressol és una eina de primer ordre a favor de la inclu-sió social, de la plena ciutadania des del mateix moment del naixement i de desenvolupa-ment personal i social dels infants de 0 a 3 anys. Es tracta de detectar i corregir desigual-tats de forma precoç i posar-hi remei amb tots els recursos possibles.

El gràfic següent reflecteix explícitament un possible escenari que recull el que s’ha inter-pretat de les opinions i les formulacions realitzades per l’autoritat educativa i els responsa-bles locals i que pot ajudar a concretar la missió específica que el sistema públic assignaa l’embrionari sistema de serveis a la petita infància i a les seves famílies.

La missió dels serveis d’atenció a la petita infància

Sembla, en primer lloc, que la missió del sistema de serveis que encapçala l’escola bres-sol/llar d’infants no és únicament educativa, tot i que aquest aspecte continua essent lacondició necessària i principal. El suport al desenvolupament familiar, al desenvolupamentdels diferents components de la família independentment de la seva estructura i compo-sició, a la seva condició social i de benestar i a la seva integració social, són missions quecompleten aquest sistema de serveis. Tindrem, per tant, tres focus de creació de valorpúblic i social:

1. Aportar educació a la petita infància.

2. Aportar suport col·lectiu i individual a la família per facilitar el seu desenvolupament i lamillora del benestar.

3. Aportar un entorn social integrador a les famílies que sigui afavoridor del seu desenvo-lupament des d’una lògica comunitària.

Convé ressaltar aquest darrer aspecte, més innovador. Una xarxa àmplia de serveis a lapetita infància i d’escola bressol/llar d’infants significa disposar d’una xarxa de proximitat,atesa la naturalesa del servei i la lleugeresa de l’equipament, amb alta accessibilitat i altacapacitat de convocatòria per les famílies amb infants petits, ja que es tracta de l’etapa de


GRÀFIC 4. Un nou escenari de política pública


Creixementi renovació

demogràficaProjecte comú

POLÍTICA PÚBLICA

Infants ifamília

Perspectivaeducativa

Condicionsd’atenció social

solidàries

Perspectivadel benestar

Perspectivasociodemogràfica


més gran participació i proximitat al procés de desenvolupament de l’infant i de la famíliaal centre educatiu o social.

Aquesta definició comporta la necessitat de redefinir el mateix concepte d’escolabressol/llar d’infants com un centre multiservei, molt vinculat al territori i molt obert a l’en-torn i a les famílies, tal com ja fan molts centres i ajuntaments. Això, però, planteja reptesimportants que es perceben en veure les exigències de sofisticació de la cartera de ser-veis que comporta aquesta visió, les complexitats organitzatives que suposa l’opció tria-da i les exigències econòmiques que requereix. Cal recordar aquí que és a través de la car-tera de serveis i de la seva gestió òptima com es concretarà l’acompliment de la missióformulada. No cal dir que aquest enfocament no podrà fer-se només des del nivell local,sinó que caldrà una forta implicació del govern nacional. Caldrà, entre d’altres:

• Revisar les polítiques locals de benestar social i integració de les actuacions referi-des a infància i família de les diferents àrees sectorials d’actuació.

• Revisar la política educativa local. Reconsiderar el rol secundari d’aquesta políticad’acord amb el nou escenari que es configura amb el sistema 0-3.

• Revisió de les propostes d’implantació territorial i del rol comunitari de l’escola bres-sol/llar d’infants en les polítiques d’integració social en general i en particular de lapoblació immigrada.

Aportació del govern nacional d’eines de desenvolupament tècnic, organitzatiu i de gestiói regulació per fer créixer el model amb especial reconsideració dels nivells i tipologies deprofessionals implicats entre els quals caldrà considerar la presència de gestors.

Més endavant, en les propostes relatives a la cartera de serveis i al model de gestió, s’apor-taran elements addicionals de desenvolupament que concreten aquestes línies de treball.

Els principis del model

Com s’ha apuntat en l’anàlisi de l’estat de la qüestió, l’actual sistema d’escola bressol/llard’infants i serveis a la infància, desenvolupat en base a l’esforç sovint voluntarista degoverns locals, s’ha basat fonamentalment en tres principis: la qualitat educativa, la satis-facció dels usuaris i unes condicions professionals adequades. No és agosarat afirmarque aquests principis es poden ampliar. A continuació, es proposa una sèrie de puntsgenèrics, apropiats tant per a la política de 0-3 com per al sector públic en conjunt:

• Consistència

• Impacte

• Equitat

• Eficàcia

• Eficiència

• Satisfacció

• Qualitat

A continuació es descriu breument què s’entén per cadascun d’ells.



ConsistènciaS’entén per consistència l’existència d’alts nivells de coherència entre els diferents com-ponents que donen cos a la política pública. És especialment rellevant mantenir unaobservació permanent respecte de si els serveis prestats són coherents amb els objectiussocials i de política pública plantejats i sostenibles en relació als recursos assignats i lesnecessitats socials expressades per la ciutadania. En el cas que ens ocupa, el discurs haanat molt més enllà que els fets, amb un resultat final que ha requerit una iniciativa legisla-tiva popular per a la seva correcció.

ImpacteIncorpora al sistema la vocació d’assegurar que les accions realitzades provoquen elsimpactes socials esperats. És clar que prèviament cal haver definit amb claredat quins sónmitjançant una definició d’objectius socials explícita i d’alguna forma mesurable. L’indica-dor de 30.000 places és sens dubte rellevant, però els objectius de la política pública quecomporta gastar 150 milions d’euros no té com a objectiu últim crear 30.000 places. Caldràanar més enllà i concretar què s’espera aconseguir amb aquesta política i en quins àmbits.

EquitatSens dubte, un principi clau de les polítiques públiques i de l’acció pública de govern,especialment rellevant en les polítiques de benestar social. Al mateix temps, un dels puntsmés delicats dels que s’analitzen aquí. Avui ja hi ha un escenari de desigualtat: excel·lentsescoles bressol/llar d’infants, però només per a uns pocs i no necessàriament els mésnecessitats. D’altra banda, les heterogeneïtats interterritorials també són una font inesgo-table de problemes. L’equitat ha de ser present en tots els processos de disseny i decisióque es realitzin en aquest sistema, fàcilment vulnerable per la seva complexitat.

EficàciaS’entén per eficàcia la capacitat d’aconseguir els objectius en els terminis compromesos.És un repte molt important i exigible per la ciutadania.

EficiènciaL’eficiència manté els elements de l’eficàcia, però hi afegeix el factor cost. L’eficiència valo-ra la capacitat d’aconseguir els objectius al millor cost possible. Cal recordar que el costprové d’impostos i, en aquest cas, també directament de les rendes familiars.

SatisfaccióTot i que els criteris de decisió en l’àmbit públic se centren més en l’interès general que nopas en la satisfacció individual, és rellevant que d’aquells per als quals han estat assignatsdrets d’accés a determinats serveis públics se’n tingui en compte i se’n conegui el grau desatisfacció en l’ús. Caldrà tenir en compte que en el cas de les polítiques públiques lasatisfacció de l’usuari no és criteri suficient si es produeixen situacions de privilegi respec-te dels no usuaris.

QualitatProbablement el principi més preuat i al mateix temps més enganyós. La qualitat no és unatribut més, sinó el resultat de tots els altres atributs. No hi ha qualitat si qualsevol de les



peces de la cadena de creació de valor és inadequada. Només es pot parlar de qualitatd’un sistema quan tot ell, sense excepcions, funciona adequadament. Tot un repte per alsistema públic de serveis d’atenció a la infància de 0 a 3 anys i les seves famílies.

Estratègia d’intervenció

Un component clau en la formulació de la política d’atenció a la petita infància és el dissenyde les estratègies d’intervenció mitjançant les quals el govern o governs aspiren a assolir elsobjectius definits. En l’anàlisi de l’estat de la qüestió s’ha assenyalat un seguit de qüestionsde les quals es pot concloure que, avui, la política d’atenció a la petita infància és una polí-tica pública amb un disseny feble, sense que això signifiqui que no hi hagi una forta volun-tat política i una proposta també forta com ho és l’objectiu de les 30.000 places.

La debilitat detectada es refereix al grau d’aprofundiment i consistència de la concreciód’aquesta política, de la qual ja s’han identificat alguns aspectes (simplicitat de la definicióde la política pública; debilitat legislativa; confusió competencial/dues xarxes operativespúbliques; heterogeneïtat de criteris d’accés, de models tècnics i de models de gestió;baix nivell de cobertura de la demanda social; inexistència de referències i estàndardsd’actuació; poca regulació de l’activitat mercantil; debilitat de les eines de gestió...). Noaprofundir en aquest nivell del procés de creació de valor pot significar que l’escenari d’im-plementació de la política sigui confús i desordenat. Caldria, doncs, abordar diversostemes i desenvolupar-los. Es proposen les línies de treball que segueixen:

1. Explicitar els objectius de canvi social que han promogut aquesta política (educació,natalitat, conciliació, benestar, integració cultural...) i explicitar els instruments i els indica-dors de mesura i els objectius que en permetran avaluar l’èxit o el fracàs.

2. Aclarir les funcions competencials més enllà de l’estricte i simplista mecanisme delegislar-pagar-fer. Caldria en aquest sentit identificar els àmbits de regulació que s’han d’a-bordar en el procés legislatiu i regulador (sistema de serveis, model de provisió per a totsells, agents implicats, rol del mercat i regulació...). També és imprescindible determinarl’àmbit econòmic aclarint qui és responsable d’establir un escenari transparent de gestióeconòmica (cal saber de quina despesa es tracta, com es calcula la despesa, qui paga,com es paga, qui no paga i per què...).

3. És insostenible el manteniment de les dues xarxes públiques, que a més operen ambcriteris diferents, sovint desqualificadors els uns amb els altres i generadors de desigual-tats en tots els àmbits (usuaris, professionals, territoris...).

4. És imprescindible, sense menystenir l’autonomia del govern local, crear sistemes com-partits de referència sobre com fer les coses. En aquest punt, com es veurà més enda-vant, cal desenvolupar criteris, eines de gestió i protocols, i definir estàndards de referèn-cia que permetin al govern local i als operadors prendre decisions amb informació solvent.

5. Cal construir un model de priorització de la demanda pendent, en el procés progressiude cobertura de la demanda social, mínimament consensuat entre les diferents autoritatspúbliques de manera que no es produeixin factors de discriminació segons el municipi.

6. És important determinar la regulació del mercat i donar coherència al conjunt de l’ac-tuació pública en aquest camp en què es produeixen importants incoherències entre la



regulació educativa nacional, la regulació educativa local i la regulació d’activitats econò-miques.

7. És urgent reflexionar sobre els mercats informals i irregulars que es poden presentar enel sector.

8. És necessari identificar altres polítiques i sectors implicats en la política d’atenció a lainfància i la família tant a nivell nacional com local. Educació, salut, esport, activitat econò-mica, polítiques actives d’ocupació, formació professional i tècnica, capacitació en gestióde polítics i gestors són sectors i àmbits d’activitat de suport o de concurrència i comple-mentarietat amb la política d’atenció a la infància amb els quals caldrà coordinar-se perintegrar esforços.

En definitiva es tracta, en primer lloc, de fer explícit que la decisió de posar en marxa el pro-cés de creació de 30.000 places d’escola bressol/llar d’infants és un pas molt importantperò també molt migrat en termes de desenvolupament d’una política a llarg termini d’a-tenció integral a la petita infància i a les seves famílies. En segon lloc, cal construir el pla detreball prenent com a base les consideracions exposades i d’altres que caldrà incorporar,necessàriament a llarg termini, que enriqueixi i completi el primer pas realitzat amb les30.000 places. Això, en definitiva, és el que permetria passar d’una política de creixementdel parc de places públiques d’escola bressol/llar d’infants a una política integral d’aten-ció a la petita infància i a les seves famílies.


En la definició dels objectius estratègics és on més es palesa la migradesa del disseny dela política fins avui mateix. L’únic objectiu mesurable és la creació de les 30.000 placesd’escola bressol. No hi ha cap altre objectiu ni mesurable ni no mesurable pel que fa a lapossible conversió d’aquesta primera decisió en un sistema articulat de política pública alservei del desenvolupament de la família, sigui quin sigui el tipus de família, tot i que exis-teixen altres iniciatives de sectors de l’acció de govern (treball, benestar social, polítiquesd’igualtat de gènere...) que semblen confluir en una mateixa direcció. En aquest camp esrecomanarien diverses línies d’aprofundiment, que són:

1. Explicitar els objectius de canvi social que orienten aquesta política. Sembla que l’únicobjectiu central és el d’iniciar el procés educatiu als 0 anys. Altres desitjos (conciliació,suport familiar, ajut social a la reproducció) no passen de declaracions de bones inten-cions. Caldria aclarir si es tracta d’objectius assumits o no. S’aspira a escolaritzar tota lapoblació de 0 a 3? Es pretén incidir en l’increment de la taxa de natalitat? En la taxa d’o-cupació femenina? En l’edat de primera maternitat? Finalment, per a aquestes variables oles que s’estableixin, quins objectius, mesurables, s’aspira aconseguir?

2. Caldria determinar quina és l’estructura de serveis que es promou i que dóna suport aaquesta política (sempre que no sigui només una política educativa que ho faci innecessa-ri) en termes de cartera de serveis coherent amb els objectius definits (els anteriors o elsque siguin) i amb independència de qui en sigui el regulador, proveïdor, productor ofinançador. És evident que en la pràctica es desenvolupa una cartera diversificada de ser-



veis coherent amb una política que depassa l’àmbit estrictament educatiu. Fóra bo forma-litzar la dinàmica assenyalada i generar els escenaris de treball intersectorials adequats aaquesta lògica.

3. Pel que fa als objectius de generació de servei (producte, output) caldria concretaralguns punts addicionals. La pregunta central és: perquè 30.000 places? I per què unataxa de cobertura del 60%? Prenent com a base quin criteri? Caldria millorar l’estructuradel sistema d’objectius i d’arguments. I sobretot s’hauria d’aclarir si aquest és un marc acurt termini i de transició o és, realment, l’objectiu estratègic.

4. Finalment, caldria formular algun sistema d’objectius que integrés el conjunt de serveisorientats a donar suport a la família amb petita infància. Podria ser fins i tot un sistemad’objectius construït conjuntament entre l’administració nacional i el govern local, no gai-re complicat, i que permetés visualitzar quina és la proposta de desenvolupament socialque es planteja i com s’incideix en l’àmbit que ens ocupa.

L’experiència real dels governs locals ja aporta força elements en aquesta direcció, tot ique ho fa d’una manera més pràctica que formal. El recull d’aquesta experiència i la sevaformalització (carteres de serveis sobretot) poden ajudar a avançar en el desenvolupamentde perspectives més elaborades i sòlides en el nivell del disseny estratègic i de la políticapública.

Model de provisió i drets d’accés

Tal com s’ha posat de manifest en l’anàlisi de l’estat de la qüestió i encara que de formamés implícita que explícita, el model de provisió que es desprèn de les propostes i expe-riències fins ara realitzades sembla força clar, tot i que hi ha debats encoberts i temes pen-dents. Tot i això, és molt més clar el model de provisió i de les condicions d’accés al ser-vei escola bressol/llar d’infants i, per extensió, a d’altres aspectes desplegats pel governlocal que no pas el sistema d’objectius d’aquesta política anteriorment comentat. Natural-ment, encara que no sembla que l’orientació bàsica del model de provisió s’hagués demodificar substancialment, això pot crear incongruències o zones fosques que millorarienamb un sistema d’objectius més desenvolupat.

Basant-se en aquesta formulació, en part implícita, de la política de desplegament de l’o-ferta de places d’escola bressol/llar d’infants, es proposa el sistema de criteris que sem-bla estructurar el model de provisió i que defineix els drets d’accés al sistema.

1. Es tracta d’una política pública amb vocació d’universalitat (amb un objectiu de cober-tura del 60%).

2. És un sistema de serveis no obligatori, ni té aspiracions de ser-ho mai, una novetat enel sistema educatiu bàsic.

3. Es planteja amb una clara vocació de ser redistributiu, ja que no se’n preveu la gratuï-tat total i es tendeix a desenvolupar sistemes de discriminació positiva per a les rendesmés baixes considerant-se un mercat mixt, d’iniciativa i presència pública però amb par-ticipació activa del sector social i mercantil d’iniciativa privada.



4. Tot i que no preveu la gratuïtat total, sí que sembla clara la voluntat de garantir-ne l’ac-cessibilitat plena a tota la població, sense que pugui haver-hi limitacions per raons de ren-da disponible. Segons com, el 60% de taxa de cobertura pot ser un objectiu que contra-digui o dificulti l’assoliment de l’accessibilitat plena.

5. Encara que la política es focalitza en l’escola bressol/llar d’infants com a ancoratgeprincipal, i de fet únic, del sistema de serveis, implícitament s’aspira a desenvolupar un sis-tema de serveis complex, diversificat i integral que tingui en compte diverses dimensionsd’atenció i diversos usuaris (infants i família com a mínim).

6. En aquest sentit sembla que, tot i prioritzant clarament la dimensió educativa i definint-la com a subjecte principal del sistema als infants, es vol superar el vell debat «educativis-me versus assistencialisme» i orientar-se clarament cap un sistema de serveis educatiu isocial a la vegada, assumint un format multipropòsit, interdisciplinar i capaç de proporcio-nar suport tant al desenvolupament dels infants com també al desenvolupament de la prò-pia família i en particular de les dones.

7. Sembla que es comença a manifestar en el nivell local una incipient vocació d’enten-dre aquest sistema de serveis com un sistema de suport a la integració i el desenvolupa-ment comunitari atesa la seva proximitat i atractivitat social.

8. Es desvincula amb claredat el compromís de provisió púbica del servei de la funció pro-ductiva o prestadora, en la qual s’accepta, i fins i tot es promou, la cooperació pública-social-privada.

Aquests són els elements que estructuren el model de provisió dels serveis d’atenció a lapetita infància i a les seves famílies, de moment focalitzats en l’escola bressol/llar d’infants.Resumidament, el model es pot visualitzar al gràfic següent.


GRÀFIC 5. Criteris del model de provisió


Universal

Serveis a la petita infànciai a la família a Catalunya

Escola bressol/llar d’infants

Educatiusocial i comunitari

Redistributiu

Integral No obligatori

CopagamentAccessible

Finalment, és molt important constatar que sembla que el consens bàsic sobre aquestscriteris de referència és compartit molt àmpliament per la ciutadania i els actors institucio-nals i polítics.


El marc institucional

El model de provisió esbossat aporta novetats rellevants respecte d’altres experiències enl’àmbit de les polítiques socials. Aquestes novetats incorporen criteris d’equitat redistribu-tiva i sostenibilitat econòmica, com també eficàcia operativa i cooperació interinstitucionali organitzativa. Aquí, és important assenyalar la multiplicitat d’agents implicats en el dis-seny i en la implementació d’aquesta política de la qual es deriva la necessitat d’identificarels agents implicats i les relacions que s’estableixen entre ells. Cal assenyalar que és elmodel de provisió adoptat el que determina aquest escenari organitzatiu.

Com ja succeeix cada cop més sovint en els sistemes públics, el model de provisió definits’orienta a comptar amb molts actors actius a la vegada i a ser fortament relacional.

Els agents actius són pràcticament tots els sectors de l’organització social:

1. Administració nacional.

2. Administració local.

3. Organitzacions socials no lucratives.

4. Empreses.

5. Ciutadania i usuaris.

El mapa d’actors i d’interseccions que dibuixa aquest model és fortament relacional i con-currencial:



GRÀFIC 6. El marc institucional

L’escenaripúblic

L’escenarimercantil

L’escenarisocial

GOVERNNACIONAL

GOVERNLOCAL

OPERADORSSERVEISPÚBLICS

OFERTAPRIVADA

OPERADORSNO LUCRATIUS

COMUNITAT


El model relacional que es descriu deriva dels criteris amb què ha estat construïda aques-ta política. La iniciativa política i el finançament impliquen el govern nacional; la delegacióde la gestió en el govern local l’implica i crea un espai compartit i de coresponsabilitat entreadministracions; la no obligatorietat deixa un espai al mercat i a l’oferta privada i facilita lacooperació entre els sectors públic i privat; la proximitat i la vocació social del model com-porta una forta participació ciutadana i inclou una certa dimensió comunitària i de desen-volupament local; la vocació d’integralitat implica diferents sectors d’actuació, especial-ment en el nivell local (educació, serveis socials, esports, desenvolupament comunitari,salut pública...).

El marc institucional que es dibuixa és molt complex. Probablement és, però, l’únic esce-nari que fa possible el desplegament de la política i el que aporta més sinergies i mésbenefici i valor a la ciutadania. Probablement també és l’únic viable econòmicament, i pertant pot anar més enllà del discurs i les bones intencions, sovint existents únicament en elspapers, a vegades fins i tot en les lleis. No hi ha dubte que també és un escenari de moltdifícil gestió, i que requereix capacitats i eines avui inexistents per assegurar-ne la viabili-tat, qualitat, sostenibilitat i eficiència. I aquest repte recau sobretot en el govern local.

El govern local, però, és quelcom molt heterogeni, i en el cas de Catalunya presenta undisseny minifundista, d’alta qualitat democràtica i política, però de difícil gestió operativa.I sobretot planteja un problema, ja identificat nombroses vegades, que pot arribar a sergreu: l’aparició d’un excés d’heterogeneïtat, sovint confosa amb autonomia local, que alseu torn és font inesgotable de desigualtats i ineficiències territorials i de confusió social acausa de l’existència de tants models de política pública com govern locals hi hagi.

Aquí rau, de fet, l’origen de la proposta i la seva raó última de ser: aportar un escenari detreball cooperatiu interlocal, que serà determinant si es vol assegurar un desplegamentbasat en la proximitat coherent i equitatiu territorialment. I això no serà una tasca inicialsinó permanent, si es vol aprofitar la riquesa de la proximitat i mantenir, a la vegada, lacohesió territorial. A més d’aquest àmbit de treball, ja iniciat a través de diferents mecanis-mes, serà necessari treballar en la creació d’escenaris que permetin assegurar les coope-racions i interaccions necessàries.

La naturalesa relacional del sistema permet identificar, a més dels agents, els escenaris deles relacions entre ells. Se’n poden identificar els següents:

1. Intensificació de la cooperació pública interadministrativa govern nacional-govern localno tan sols en la implementació de la política, sinó també en el seu disseny.

2. Foment de la participació ciutadana en la mateixa producció del servei. Presènciaquotidiana de la comunitat i dels usuaris en el sistema de serveis i no tan sols en les reu-nions.

3. Coordinació horitzontal i transversalitat entre els diferents sectors d’actuació a nivelllocal.

4. Cooperació dels sectors públic i privat en la gestió de la política pública buscant lamàxima especialització.

5. Regulació pública de l’actuació del sector social i privat en el mercat lliure.



Aquests escenaris de cooperació i interacció són, també i sobretot, escenaris de treball ide desenvolupament del sistema social d’atenció a les necessitats de la petita infància i lesseves famílies. Caldrà aquí crear els espais interorganitzatius adequats, dotar-los de capa-citat tècnica i posar-los al servei del desenvolupament de la política d’atenció a la infànciai a les seves famílies.

Drets d’accés als serveis

El model, tal com s’ha definit en el marc legislatiu i com s’ha formulat aquí, defineix sufi-cientment les condicions d’accés als serveis per a la petita infància i les seves famílies,especialment a l’escola bressol. D’acord amb el model, qualsevol família que opti per uti-litzar aquests serveis no hauria de tenir cap altre condicionant que disposar de recursosper fer front al terç de cost que li correspongui assumir o, alternativament, accedir a recur-sos complementaris destinats a donar suport a aquest cost econòmic.

En la pràctica, però, les coses no són tan fàcils com s’ha comentat en l’estat de la qües-tió. L’automatisme esperable entre condicions o model de provisió dels serveis, sobretotescola bressol/llar d’infants, i l’exercici real dels drets d’accés, planteja de moment algu-nes deficiències que caldrà tenir en compte. I aquestes deficiències es deriven de lessegüents condicions operatives:

1. El límit del 60% a l’oferta, fins i tot suposant que es correspongui amb la mitjana de lesopcions de les famílies, no necessàriament ha de ser homogeni a tot el territori.

2. Aquest 60% sembla incloure l’oferta privada (social o mercantil), que, en principi, com-porta assignar el cost total del servei a la família.

3. La inexistència actual de la totalitat de les places previstes obliga a un període de tran-sició en què es mantindrà el desajust oferta-demanda de serveis i que caldrà gestionar.

En aquest escenari algunes de les característiques del model de provisió proposat no ope-ren adequadament. Això fa imprescindible establir elements de correcció addicional,alguns de caràcter estructural i d’altres transicionals.

La majoria d’ajuntaments fan servir el règim de preinscripció i barems d’admissió quemarca la Generalitat. En alguns casos es detecten variacions en la formulació que habi-tualment fan referència a la proximitat al centre de prestació o a la pertinença al muni-cipi. Aquesta és una primera forma de selecció d’usuaris i priorització. La segona, queno té perquè ser explícita, ja que molts potencials usuaris poden renunciar a accedir alservei de bon principi per raons econòmiques, la marca el cost de la plaça i l’existèn-cia o no d’ajuts complementaris. En aquest cas la selecció d’usuaris que se’n puguiderivar és clarament contradictòria amb el model de provisió proposat, i no compleixels principis d’equitat, redistribució i integració. Finalment, cal veure com afecta, i a qui,la consideració igualitària entre oferta pública i oferta privada (social o mercantil) dins el60% de la cobertura considerada, informalment, òptima. És obvi que la composicióinterna de la cobertura (proporció relativa dins del 60% públic-privat) generarà impac-tes socials completament diferents. De fet, es pot donar una política de promoció deplaces privades que arribi al 60% i el resultat serà el mateix que disposar d’un 60% d’ofer-ta pública.



Resumint, es fa imprescindible aprofundir en els criteris que defineixen el model de provi-sió i concretar-los com a tals criteris i també en el detall de la seva gestió operativa. Es pro-posen diverses qüestions en què caldria desenvolupar aquests criteris per a la definiciódels drets d’accés als serveis:

1. S’ha d’aclarir l’objectiu de cobertura de la població infantil de 0 a 3 anys i argumentar-lo. Com s’ha pogut comprovar al llarg de l’apartat, la taxa de cobertura és un tema d’unaimportància cabdal. L’estàndard del 60% adoptat més o menys formalment com a taxa dereferència pot resoldre la situació de manera provisional, però no és capaç d’aportar unasolució a llarg termini ni d’oferir una solució satisfactòria a tots els municipis de la provínciade Barcelona. En el debat sobre la taxa de cobertura hi ha en joc el dret d’accés al servei,la seva universalitat i, fins i tot, el caràcter públic, en la mesura que les famílies es poden veu-re expulsades de la via pública i hagin de recórrer a operadors privats per motius que noresponen a la seva voluntat. El 60% pot ser una referència molt alta en alguns municipis,però molt baixa en d’altres, tot depèn de les característiques de cadascun. Així, potser seriaindicat defugir el 60% com a criteri de cobertura. En canvi, sembla més adient flexibilitzar elmodel deixant a mans dels ajuntaments la decisió d’incrementar o reduir l’oferta de placesa partir d’una combinació de criteris objectius i subjectius o polítics. La taxa de coberturahauria de respondre a un càlcul basat en una equació resultant de les demandes explícita ilatent (criteris objectius) i els objectius polítics que hagin pogut consensuar els municipis dela província de Barcelona (criteris subjectius o polítics). La variació de l’oferta, però, hauriad’estar subjecte a un procediment tipus (consensuat entre tots els municipis de la provín-cia) que permetés esbrinar la taxa de cobertura adient a cadascun d’ells. El procedimentpodria constar d’una enquesta tipus i d’un estudi sociodemogràfic tipus que determinessinla demanda (explícita i latent). Finalment, els criteris polítics haurien de completar l’ofertamunicipal necessària o oferta de mínims (segons la demanda) amb l’oferta municipal satis-factòria o políticament desitjable (segons els criteris subjectius o polítics).

2. Cal determinar la composició d’aquesta cobertura entre pública i privada (social o mer-cantil) i també argumentar-la. Suposant que es consideressin diferents cobertures per adiferents parts del territori caldria aclarir el perquè. Sembla que la raó més consistent ésque l’estructura socioeconòmica no és homogènia, i si la política plantejada és redistribu-tiva i no arriba a la universalitat caldrà veure on se situen les prioritats d’acció pública.

3. És imprescindible establir un sistema de segmentació i priorització de la demandabasat en criteris objectivables i comuns a tot el territori, i no necessàriament ha de ser elque utilitza la Generalitat per als seus centres (suposadament en procés de traspàsurgent), sinó que hauria de ser un model consensuat entre la Generalitat i els ajunta-ments.

4. Convé establir criteris i fonts de finançament complementaris en el cas de rendes bai-xes també raonablement homogenis per a tot el territori. Canviar de municipi i canviar dedrets, des de les mateixes condicions socioeconòmiques subjectives, sembla poc seriós.

5. Cal aclarir si hi ha o no finançament indirecte a les famílies o als serveis d’iniciativa pri-vada (socials o mercantils) de titularitat i naturalesa no pública. Com es veurà més enda-vant, es tracta d’una modalitat de prestació que cal afegir a la directa i a l’externalització,probablement no gaire recomanable en les circumstàncies actuals.



Alguns d’aquests temes afecten directament l’equitat del servei de forma estructural, d’al-tres tenen a veure amb la situació transicional que suposa el procés de desplegament físicdel model i també la seva estructuració i disseny progressius. Un aspecte clau en tots ellsés, evidentment, el finançament. En aquests serveis, com en la majoria de serveis públics,l’aportació de recursos pressupostaris públics, orientats a millorar la redistribució de lesrendes de desenvolupament personal, i en aquest cas familiars, o destinats a assegurarl’accés a determinats béns i serveis considerats d’interès general, són un component cen-tral de la pròpia naturalesa de la política pública.


La proposta bàsica del model de finançament dels serveis d’atenció a la petita infància i ales seves famílies sembla clarament definida: un model focalitzat en l’escola bressol/llard’infants com a únic servei finançat pel govern nacional; suport a la inversió a fons perdut(5.000,00 c per plaça); aportació fixa (revisable anualment d’acord amb la variació de cos-tos) per fer front a la despesa corrent de 1.800,00 c per plaça (se suposa que sempre quees compleixin les ràtios establertes per la Generalitat). No es preveu aportació extraordinà-ria per raó de la necessitat de finançament addicional a famílies sense recursos.

Queden molts punts foscos, o almenys ho sembla. La cobertura de la inversió amb els5.000,00 c per plaça fa necessari saber si aquesta aportació redueix els costos d’amortit-zació o de renovació d’equipaments, perquè en el seu moment es rebrà el mateix suport, oper contra és una aportació única i la renovació i actualització serà a càrrec del govern local.

Pel que fa al finançament de la despesa corrent cal determinar si els 1.800,00 c es liquidenper plaça o per línia, o bé si l’aportació es liquidarà per plaça ocupada o per plaça nominal.També s’ha de saber si els 1.800,00 c es revisaran d’acord amb l’evolució dels costos, comtambé el càlcul d’aquests (IPC, costos propis del sector: conveni col·lectiu o d’altres, siste-ma comú i de referència d’anàlisi de costos per a tots els serveis del sector, etc.)

S’ha de determinar si el finançament complementari que pugui ser necessari per a deter-minats casos socials és de nivell local o si hi haurà una disponibilitat pressupostària nacio-nal i d’on sortirà (serveis socials, educació, treball...). S’ha de prendre en consideració queels municipis on caldran més recursos addicionals són els de rendes més baixes i ambmenys recursos locals per poder fer front a una major demanda. L’intent de millorar l’equi-tat local pot desembocar en una més gran desigualtat interterritorial. En aquest àmbit cal-dria també disposar de criteris compartits sobre modalitats, nivells i criteris d’assignacióde recursos (criteris de renda, sistema de compensació-beques, subvencions a la matrí-cula, gratuïtat total segons renda...) orientats a subvencionar el cost familiar del servei.

Finalment, s’hauria de disposar d’un bon coneixement del grau d’ajust entre les hipòtesiseconòmiques i la realitat. La inexistència d’un model de referència per al càlcul de costosés una debilitat de gestió molt urgent de resoldre. L’aportació pública real ha de coincidiramb la formal i l’estàndard. Més endavant es reprendrà aquest tema.

Com ja s’ha dit en diverses ocasions, cal remarcar aquí que el nivell de desenvolupamentde la política del govern nacional és poc profunda i tendeix a descarregar moltes incògni-



tes i una forta pressió sobre els ajuntaments. La formulació operativa que ha fet l’autoritatnacional és molt minsa respecte del discurs polític, molt més integral i ampli. Tot i així, estracta del pas més important des de la implantació de la democràcia i, probablement, dela política social educativa més important i ambiciosa que s’ha delegat en el govern local.Per això mateix, les condicions de desplegament i d’implementació són poc consistents.El focus de la implementació és exclusivament l’escola bressol/llar d’infants quan el quees vol és una política d’atenció integral a la família i a la petita infància. També es vol unaimplementació ràpida i potent. Cal repetir que és, sens dubte, un pas endavant cabdal,però que deixa massa feina a mans dels ajuntaments.



Àmbit 3: L’oferta de serveis

L’oferta de serveis d’atenció a la petita infància i a les seves famílies, tan pública com pri-vada, es caracteritza per la seva migradesa i precarietat. L’actual esforç de la Generalitatde Catalunya en aquest camp no és, evidentment, una casualitat: és la conseqüència lògi-ca de la situació i de la història del sector. Un sector d’activitat pública i social poc desen-volupat i que, al nostre país, ha de ser qualificat encara d’emergent i feble, ben lluny de laconsolidació.

Dins d’aquest sector destaca, per la seva centralitat en l’actual oferta de serveis, l’escolabressol/llar d’infants. Tot i ser, de llarg, el servei més desenvolupat quantitativament i qua-litativa no és l’únic existent, i en la seva mateixa estructura es va produint una certa desa-gregació de serveis que, juntament amb d’altres que ofereixen diverses àrees d’activitat,la mateixa àrea d’educació o altres operadors privats, van configurant una oferta diversifi-cada. Per abordar el tema cal tractar, per tant, de quelcom més que l’oferta d’escola bres-sol/llar d’infants, encara que la política actual de desplegament de serveis en aquest àmbitpromoguda per la Generalitat s’hi centri exclusivament. Els temes que cal analitzar idesenvolupar són:

1. Estructura de l’oferta.

2. Composició de la cartera de serveis.

3. Integració de la cartera de serveis.

Aquest abordatge amplia el focus de l’anàlisi i de les propostes a realitzar en la pràcticareal dels ajuntaments i altres operadors: el desenvolupament progressiu d’una ofertadiversificada de serveis d’atenció a la petita infància i a les famílies, que esdevingui unaconcreció sòlida d’una política que aspira a aportar solucions a necessitats educatives,socials i comunitàries per a les quals l’escola bressol/llar d’infants stricto sensu és clara-ment insuficient.

L’estat de la qüestió en l’oferta de serveis a la petita infància

L’anàlisi que aquí s’aporta sobre l’actual estructura de l’oferta es basa, sobretot, en lesaportacions realitzades pels entrevistats en el treball de camp i són, bàsicament, de natu-ralesa qualitativa. La realitat, però, és que més enllà de la xifra de places d’escolabressol/llar d’infants i la seva distribució per operadors11, poca cosa més s’ha documen-tat en aquest sector. A continuació se situen els temes que defineixen la situació actual enels tres àmbits apuntats més amunt (oferta, cartera de serveis i model d’integració de lacartera).

Àmbit 3: L’oferta de serveis | 59

11. Les estimacions del 2004 registren l’existència d’unes 60.000 places (43,8% públiques; 43,8% privades;12,4% privades subvencionades, segons el Mapa de la Generalitat). D’aquestes, n’hi ha unes 29.000 de públi-ques que es distribueixen en 4.000 de la Generalitat i 25.000 dels municipis).



En l’oferta actual d’escola bressol/llar d’infants es pot apreciar, en una primera aproxima-ció que pot servir de referència per emmarcar la resta de l’anàlisi, unes característiquesrellevants.

La xarxa pública

L’oferta pública de serveis a la petita infància es redueix, formalment, a l’escola bressol/llard’infants. Actualment, els centres públics d’escola bressol/llar d’infants s’estructuren endues xarxes: centres de la Generalitat i centres municipals. Cal afegir-hi diferents tipus d’o-fertes públiques canalitzades a través d’escoles de diverses titularitats privades. És a dirque la presència pública és força confusa. Generalitat i ajuntaments operen indistintament(molt més el govern local que la Generalitat), amb disparitat de criteris i sense gaire coor-dinació i, a més, amb una gran diversitat de modalitats de gestió en els centres de titulari-tat municipal (subcontractació, finançament, suport indirecte, concertació). La presènciade centres de la Generalitat es concentra en els municipis més grans i no té una especialcoherència territorial.

L’existència d’aquesta doble xarxa pública es presenta avui com un dels principals entre-bancs per al desplegament d’un sistema coherent, si més no, d’escola bressol/llar d’in-fants, i el seu traspàs als ajuntaments és una de les preocupacions principals dels respon-sables municipals, que ho consideren imprescindible i fins i tot urgent. També elsprofessionals que treballen en els centres de la Generalitat estan molt pendents i preocu-pats per com es duu a terme aquest procés.

Sembla clar que la doble xarxa no té cap sentit, i també sembla evident que la política des-plegada per la Generalitat per als propers anys apunta cap a un protagonisme total delgovern local en la gestió d’aquests serveis. Això fa obvi que el traspàs dels centres de laGeneralitat als ajuntaments és quelcom inevitable, al temps que imprescindible, si es trac-ta de tenir, algun dia, una xarxa de serveis a la petita infància consistent i coherent amb lespolítiques que es pretenguin desenvolupar.

El lògic, desitjable i inevitable traspàs dels centres de la Generalitat als ajuntaments es pre-veu complicat i, probablement, conflictiu. S’apunten com a preocupacions concretes:

1. Inexistència de propostes estructurades i calendaris creïbles sobre el procés detraspàs.

2. Coneixement insuficient de la situació dels centres i dels serveis.

3. Situacions desajustades del marc normatiu dels centres de la Generalitat.

4. Parc d’edificis amb necessitat d’adaptació.

5. Models organitzatius interns específics i de difícil modificació acompanyats deresistències a acceptar canvis de models de serveis o de gestió.

6. Dificultats en la gestió i l’ajust de drets adquirits de diferents tipus i per a diferents afectats.

7. Problemes de gestió i assignació patrimonial.



8. Gran complexitat de gestió del personal en el cas que es plantegin canvis de titularitatdels serveis i, per tant, de relacions contractuals.

9. Problemes en l’avaluació econòmica del conjunt del traspàs.

A aquestes dificultats cal afegir la urgència d’unificar formalment la gestió de la xarxa entemes tan rellevants com la inscripció i l’assignació de places.

L’escola bressol/llar d’infants municipal

El parc d’escola bressol/llar d’infants de titularitat municipal és petit i antic (tot i que ho ésmolt més el de la Generalitat). El desplegament d’equipaments en aquest camp data,sovint, de la primera etapa democràtica, tot i que els darrers anys hi ha hagut una certarenovació que ara es va accelerant molt ràpidament a propòsit del decret de creació deplaces. La confusió competencial i l’absència de polítiques clares en aquest sentit han dei-xat un buit durant molts anys. Els parcs municipals més grans (Barcelona a part) se situenentre les 5-9 escoles bressol/llars d’infants. La resta de l’estructura d’escola bressol/llard’infants és molt poc homogènia en el territori, i fins i tot dins de cada municipi. Pel que faal disseny del programa de serveis, hi ha multitud d’experiències que comencen a conver-gir en alguns denominadors comuns, tot i que de manera molt poc estructurada i explíci-ta. Els darrers anys, i ara acceleradament, es va produint un creixement d’alta qualitat tanten la infraestructura física com en l’oferta de serveis, sense que aquesta sigui encara unacaracterística compartida pel conjunt del sistema.

La implantació territorial dels centres

Majoritàriament, tots els agents coincideixen en el fet que la distribució territorial és bona.No obstant això, hi ha algun cas d’escoles la ubicació de les quals no és la correcta perfalta de previsió o bé, en alguns casos, per problemes de disponibilitat de sòl.

S’ha constatat una certa manca de disponibilitat de sòl adequat per implantar-hi unaescola, tot i que no és un dels principals problemes assenyalats. Opinen també que decara al futur s’ha d’intentar planificar per aconseguir una bona distribució i poder construirescoles de nova planta als nous barris.

L’ampliació de l’oferta de serveis

Tant en el marc de l’escola bressol/llar d’infants com en altres espais, i fins i tot des d’altresàrees de l’estructura municipal, s’ha anat generant una oferta addicional de serveis queapunta cap a una estratègia local clarament orientada al desenvolupament d’una ofertadiversificada de serveis d’atenció a la petita infància i a les seves famílies, que es corresponben poc amb la visió estreta que proposa la Generalitat. Aquesta suposada incoherència espodria considerar d’una altra manera. Potser és precisament l’impuls aportat per la Gene-ralitat a través del pla d’ampliació del parc d’escola bressol/llar d’infants el que fa possiblela resta de processos. De tota manera, aquesta opció tampoc no sembla incompatible ambuna certa visió compartida de l’objectiu final ni amb un escenari més ampli de cooperació.

Els serveis que es poden incloure en aquest paquet ampliat inclouen l’oferta ampliada dela mateixa escola bressol/llar d’infants, altres serveis de l’àrea d’educació, serveis propo-



sats per altres àrees (serveis socials, salut, esports, promoció econòmica i ocupació,acció comunitària i participació). La tipologia d’aquest tipus de serveis (més endavant s’hientrarà en detall) és bastant diversa i en ben pocs casos es troba adequadament integra-da i coordinada, i sovint és font de conflictes.

Pel que fa a les perspectives de futur en l’ampliació de l’oferta —tot i que en línies gene-rals tothom pensa, fonamentalment, en l’escola bressol/llar d’infants—, també es dema-na de considerar, en el pla de creixement, altres serveis complementaris per intentarpal·liar la demanda específica que tenen alguns d’ells, malgrat que en aquest camp sem-bla que s’inverteixen els termes, i que hi ha més voluntat d’oferta que no pas de deman-da. Algunes qüestions a considerar que han anat aflorant puntualment són:

1. Necessitat de flexibilització d’horaris i criteris d’utilització dels serveis, la qual cosavoldrà dir, probablement, flexibilitzar horaris laborals.

2. Rellevància de la localització dels centres en els barris.

3. Consideració de l’oferta privada en el pla de creixement per evitar duplicitats inne-cessàries.

4. Prudència en el creixement atesa l’alta variabilitat de la demanda, que no depèn nomésdel factor demogràfic.

5. Desenvolupament equilibrat i ben integrat del conjunt de la cartera de serveis.

6. Millor difusió i contrastació dels plans de desenvolupament entre el conjunt d’opera-dors.

S’assenyala, finalment, la necessitat de promoure estudis que ajudin a aclarir totes aques-tes qüestions, especialment tot allò que fa referència a conèixer el comportament de lademanda potencial. Ara com ara, hi ha molt pocs estudis, per no dir cap, que ajudin aprendre decisions d’oferta recolzades en les expectatives de la demanda social en aquestàmbit. Alguns ajuntaments han encarregat treballs en aquesta direcció. Com s’ha indicaten el primer àmbit de treball, la debilitat dels sistemes d’informació de suport a la presa dedecisions i a la gestió és un dels temes que cal abordar i millorar.

L’oferta privada

Al costat de l’oferta pública hi ha l’oferta privada, vinculada o no al sistema educatiu denivell obligatori privat i/o concertat. El més rellevant és que aquesta oferta és, en general,poc coneguda pel sector públic, tot i atorgar els corresponents reconeixements adminis-tratius. Són pocs els municipis que disposen d’un «mapa» local d’escola bressol/llar d’in-fants, i encara menys d’un mapa dels serveis locals, reconeguts com a tals, a la petitainfància. En alguns municipis hi ha també escola bressol/llar d’infants d’oferta privada, devegades molt rellevants. Els ajuntaments, o la majoria d’ajuntaments, no han assumit perara el rol d’integració i agregació del conjunt de l’oferta disponible en el territori que elscorrespon, i s’ocupen quasi exclusivament de la pròpia oferta tot comportant-se com unoperador més i no pas com a govern local.

En l’àmbit privat, i de vegades també en el públic, comença a existir una oferta de ser-veis nous, sobre els quals no hi ha regulacions i que sovint exerceixen com a substituts



de l’oferta de serveis educatius i d’atenció bàsica formal a la petita infància. Algunsd’aquests serveis han operat des de la informalitat (cangurs, servei domèstic) i d’altresdes de declaracions d’activitat fora del sistema regulat (parcs d’oci, ludoteques). L’a-parició de la immigració com el recurs humà més disponible per realitzar aquest tipusde serveis ha ampliat la zona gris del sistema, ja que sovint es tracta de treballadorsirregulars.

La regulació del sector

La regulació pública de l’activitat privada i de la mateixa acció pública en aquest sector és,avui, insuficient. Hi ha una gran diversitat de «formes d’atenció» que s’escapen fàcilmentdel sistema regulat. Tenint en compte els usuaris principals del servei (infants de 0 a 3anys), no és una qüestió menor. La situació d’un cert descontrol té a veure, d’una banda,amb la poca acció de la Generalitat fora de l’entorn educatiu (les activitats no qualificablesd’educatives queden fora del sistema institucional) i, de l’altra, amb la tendència dels ajun-taments a ocupar-se exclusivament del seus serveis i a no coordinar actuacions amb l’à-rea d’activitat econòmica (llicències d’activitat), però també amb el procés d’innovaciód’actuacions i serveis que la demanda social genera. Aquesta necessitat és reforçada perla impressió que no hi ha control del sector privat. Com ja s’ha dit, no hi ha un coneixementsuficient de l’oferta privada existent, però, a més, tampoc no es disposa de les competèn-cies adequades. El control de les escoles bressol/llars d’infants privades és competènciade la Generalitat en el seu vessant educatiu. Els ajuntaments només tenen competènciapel que fa a les llicències d’activitat i les activitats no considerades educatives tan sols dis-posen d’aquest darrer control.

Perspectives d’evolució de l’oferta

En l’elaboració del mapa de llars d’infants s’ha considerat que l’oferta total òptima d’es-colarització s’hauria de situar al voltant del 60%, tenint en compte l’oferta conjunta públi-ca i privada. Hi ha un ampli acord que no es tracta d’arribar necessàriament al 100% decobertura ateses les característiques de l’etapa escolar (no és obligatòria ni gratuïta). D’al-tra banda, també és important tenir en compte com evolucionarà l’oferta privada. Tal comja s’ha indicat amb anterioritat, queda pendent de resoldre com s’ajusta aquesta visió ala vocació d’universalitat. Els supòsits de demanda social potencial amb què es treballa,segons criteri de la Generalitat, és del 22% (0 a 1), el 40% (1 a 2) i el 70% (2 a 3). No ésclar si s’ha d’interpretar que les ràtios s’han d’aconseguir amb oferta pública o total.Menys clar està encara en quina proporció i per què. D’altra banda, alguns ajuntamentstenen fixats els propis objectius en aquest sentit, encara que són pocs els que ho fanamb previsions i estratègies d’execució. Les raons d’aquestes estratègies diferenciadess’expliquen perquè es considera necessari tenir en compte les característiques sociode-mogràfiques dels municipis que poden afectar la voluntat o necessitat d’utilitzar aquestsserveis (pautes culturals de les famílies i condicions socioeconòmiques). La majoria d’a-juntaments preveu el seu creixement en funció de l’acord amb la Generalitat a partir de lacreació de les 30.000 places. Molts d’ells superaran les places que tenen adjudicades.Una minoria espera cobrir una gran part de la demanda si arriben a les places adjudica-des. No obstant això, hi ha un grup que no creu que la demanda s’arribi a cobrir amb l’ac-tual dimensionament.



En aquest escenari es fa evident que hi ha una voluntat majoritària, per part dels ajunta-ments, de promoure el creixement de l’oferta. Pràcticament tots els municipis entrevistatstenen previsió de creixement en nombre de places públiques. En quasi tots els casos esconsidera que el creixement de places d’escola bressol/llar d’infants anirà acompanyat delcreixement de la cartera de serveis, però en aquest terreny no hi ha pràcticament cap pre-visió explícita, tot i que en la pràctica es produeixen nombroses innovacions i no tan solsdes de l’àrea d’educació. Fa la impressió que el suport a la família és previst en l’agendade totes les àrees socials. Si això és d’aquesta manera, és clar que es produiran iniciativesque seria bo articular.

El mercat mixt

La darrera qüestió a considerar és el fet que es tracti d’un «mercat» mixt (públic-privat),intersectorial i interadministratiu amb presència pública, no lucrativa i privada, amb consi-derables sistemes d’interacció i cooperació entre aquests actors, encara que sovint moltincipients i febles. La naturalesa mixta suposa un aspecte de novetat en la gestió d’aques-ta política que està poc present en la ment dels directius públics responsables, algunsd’ells molt més confortablement acomodats en models autàrquics i tancats. Sovintaquesta «complicació», que aporta, o pot fer-ho, una quantitat considerable de possibili-tats de desenvolupament, garanties importants de sostenibilitat tècnica i econòmica i unabona integració social i territorial, es percep com un problema o com un enrenou més queno pas un avantatge que, sens dubte, cal liderar i gestionar des del sector públic. Aques-ta visió estreta planteja la contradicció d’un sector públic que de vegades vol el monopo-li i omnipresència al mateix temps que és incapaç d’ocupar-se d’allò que no sigui la sevapròpia activitat, com si fos un operador qualsevol i seriosament limitat per exercir funcionsde lideratge, generació de sinergies, integració i, en allò que calgui, regulació i exercici del’autoritat pública.

Composició de la cartera de serveis

Tot i que l’atenció a la petita infància i a la família es formula habitualment en termes de car-tera de serveis i no tan sols d’escola bressol/llar d’infants, aquest és l’únic servei que totsels operadors comparteixen, i és en el seu si on algun altre servei comença a tenir unapresència força rellevant. De fet, no existeix una cartera formalitzada dels serveis d’aten-ció a la petita infància i la família. El nombre i la tipologia de serveis que s’ofereixen a cadamunicipi depèn de l’experiència i la voluntat dels ajuntaments, de les mateixes escolesbressol/llars d’infants, dels seus recursos i iniciatives i de la demanda social rebuda. Tam-bé, ja fora de l’escola bressol/llar d’infants, de la iniciativa de les altres àrees socials delgovern local. En aquest escenari es presenten problemes fins i tot terminològics, ja quediferents noms es refereixen a la mateixa cosa, començant pel mateix nom genèric del ser-vei clarament central del sistema, escola bressol/llar d’infants, que sembla definitivamentdesdoblat pel mateix marc legal.

Els serveis complementaris que apareixen són de dos tipus: el que podríem anomenarserveis perifèrics de la mateixa escola bressol i serveis complementaris que poden estar,o no, vinculats a l’escola bressol. Entre els primers trobem les permanències o el servei de



menjador. Entre els segons, hi ha bàsicament serveis orientats a la participació de la famí-lia en la cura dels infants en l’espai comunitari o escolar. També s’ha identificat un tercerpaquet de serveis que, pel fet que es troben fora de l’àrea d’educació, són difícils d’iden-tificar i han quedat apartats d’aquesta primera aproximació. Sens dubte caldrà aprofundiren la via d’anàlisi esbossada, ja que la construcció d’un sistema de serveis locals a la peti-ta infància exigeix una integració horitzontal explícita i coherent de l’oferta que se’n fa.

La cartera de serveis identificada és presenta a la taula següent.


TAULA 5. Cartera de serveis

Servei central Escola bressol/llar d’infants

Serveis perifèrics Permanències

Menjador

Serveis complementaris Espai familiar

Espai nadó

Espai de joc

Tallers

Piscina

Vacances

Racó dels menuts

Ludoteques

Bebeteca

Tertúlies educatives

Parcs infantils

Mainaderes


L’escola bressol/llar d’infants

Com ja s’ha dit, l’escola bressol/llar d’infants és el servei central i bàsic del sistema. I totesles escoles bressol/llars d’infants tendeixen a oferir una estructura de serveis bastanthomogènia encara que no sigui igualment àmplia. De fet, hi ha escoles bressol/llars d’in-fants que només ofereixen el servei bàsic. D’altres els tenen tots. L’estructura bàsica d’a-quests serveis és la següent:

Jornada completa: La majoria amb horari de 9 a 12 i de 15 a 17. L’horari de tarda pot variarentre les 16.30 i les 17.30.

Mitja jornada: Pràcticament tots els centres ofereixen mitja jornada. Els que no ho fan ésperquè creuen necessari prioritzar la jornada completa (en algun cas no arriben ni a discri-minar el preu).

Permanències: També gairebé totes les escoles ofereixen permanències. Al matí oscil·lenentre les 7.30 i les 9, encara que la majoria se situen de 8 a 9. A la tarda se situen de 17:00a 19.45 amb prioritat per la franja de 17.00 a 18.00. En general, si no hi ha oferta de per-manències o l’horari és limitat, acostuma a ser per falta de demanda i, poques vegades,per motius pedagògics.


Menjador: Totes les escoles ofereixen aquest servei.

Serveis complementaris: Els serveis complementaris a l’escola bressol s’acostumen aprestar des del mateix centre però amb lògiques diferents i, sovint, amb operadors dife-rents. Entre aquests serveis destaquen el de vacances (Nadal, Setmana Santa i, sobretot,estiu) i els serveis que operen compartint la seva realització amb la família (espai nadó, espaifamiliar, espai de jocs...) i sota la direcció/supervisió de professionals. De vegades, poques,hi ha altres activitats puntuals (sortides, piscina, tallers...).

Altres serveis: En un altre nivell, es troben serveis aliens a l’escola bressol, els quals són,de vegades, d’iniciativa privada. Destaquen els serveis generats per altres àrees munici-pals (ajuts econòmics, serveis d’atenció familiar, serveis de promoció de la salut, formació,activitats esportives, promoció de l’ocupació, ludoteques) o els proposats per la iniciativaprivada (ludoteques, parcs infantils de jocs, serveis de cangurs i mainaderes) i altresespais, dels quals cal assenyalar que hi ha ben poca regulació i dels quals, a excepció delsque són de titularitat pública, no es coneix l’existència.

Integració de la cartera de serveis

Al llarg de l’anàlisi sobre la composició de la cartera de serveis aflora contínuament unaaltra perspectiva rellevant: com s’integra aquesta cartera de serveis, tant des del punt devista organitzatiu com des del punt de vista del ciutadà. Avui, es constata que no existeixun model únic d’integració dels serveis municipals per a la petita infància i per a les sevesfamílies que pugui constituir-se en l’embrió d’un veritable sistema coherent de políticapública en aquest camp. Es poden identificar les següents «visions» o pràctiques:

1. Cartera de serveis diferenciada i àmplia, compartida entre diferents àrees d’actuació,bàsicament educació, benestar social i salut (gràfic 7).

2. Cartera de serveis diferenciada i àmplia, estructurada horitzontalment, però bàsica-ment dependent de l’àrea d’educació (gràfic 8).

3. Cartera de serveis diferenciada i àmplia, però estructurada al voltant de l’escola bres-sol/llar d’infants (gràfic 9).

4. Priorització forta de l’escola bressol/llar d’infants com a servei central en l’etapa actuali previsions de promoure la incorporació de nous serveis un cop s’hagi desplegat i conso-lidat l’actual pla de creixement de places promogut per la Generalitat (gràfic 10).



GRÀFIC 7. Cartera de serveis diversificada per àrees

Àrea 1 Àrea 2 Àrea 3

Servei 1 Servei 2Servei 4 Servei 5 Servei 6 Servei 7 Servei 8 Servei 9 Servei 10Escola bressol

Llar d‘infants


Aquests són els models d’organització dels serveis identificats fins al moment. Hi ha, però,diverses expectatives i projectes que superen el marc descrit, encara que no tenen undesenvolupament pràctic. Són, bàsicament:

1. Integració al voltant de l’escola bressol/llar d’infants d’un sistema de serveis transver-sal amb participació de diferents àrees municipals i amb participació social, la qual cosarepresenta superar l’àmbit de l’àrea d’educació i requereix un fort lideratge municipal.


GRÀFIC 8. Cartera de serveis diversificada vinculada a Educació


Àrea d’educació Àrea 2 Àrea 3

Servei 1 Servei 2 Servei 4 Servei 5 Servei 6 Servei 7 Servei 8 Servei 9 Servei 10Escola bressolLlar d‘infants

GRÀFIC 9. L’escola bressol com a recurs central i prioritari


Servei

Servei

Servei

Servei 1

Escola bressolllar d’infants

Servei 2

Servei 4 Servei 3

Servei 5

Servei

Servei

Servei

Gràfic 10: L’escola bressol com a recurs únic



Servei 1

Servei 2

Servei 3


2. Inici de treball en xarxa emmarcat en polítiques inclusives (tendència incipient): treballsistemàtic amb serveis socials, salut i/o altres serveis municipals i ciutadans. Desplega-ment de la xarxa d’infància amb l’horitzó d’ampliar la cobertura d’edat fins als 12 anys.

A la pràctica, aquestes tendències d’integració no es concreten netament en quasi capdels casos analitzats. Cal remarcar que són significatives les opinions que considereninviable la prestació de serveis al marge de la dinàmica de l’escola bressol/llar d’infants, jaque aquest és el veritable centre neuràlgic de la relació amb la família i els infants. Diversesexperiències en aquesta mena de serveis no han funcionat fins que s’han reorientat en elmarc de l’escola bressol/llar d’infants.

Els directors i les directores dels centres i altres tècnics afegeixen consideracions relle-vants:

• No és fàcil que, amb el disseny i els recursos actuals (humans, tècnics, capacita-cions) des de l’escola bressol/llar d’infants es desenvolupin i gestionin altres serveis.

• Hi ha serveis amb funcions i missions prou diferents de les específiques de l’escolabressol, i això pot dificultar-ne la integració (ajuts domiciliaris, utilització d’equipa-ments diferenciats).

• El perfil de la direcció de l’escola bressol/llar d’infants presenta requeriments especí-fics si l’escola bressol/llar d’infants actua com a centre d’un sistema diversificat deserveis i no tan sols com a escola bressol/llar d’infants.

Es pot concloure d’aquesta revisió de l’oferta actual de serveis a la petita infància i a lesseves famílies que el paper cabdal de l’escola bressol/llar d’infants és indiscutible, i ques’erigeix a més en el motor del desplegament del sistema. També es pot concloure quel’estratègia de desplegament es troba poc definida i requereix un treball d’aprofundimentde les mateixes característiques que el que necessita el disseny de la mateixa políticapública a la qual ha de donar suport i concreció. A continuació s’esbossen algunes líniesde treball que poden ajudar a avançar.

L’oferta de serveis: elements propositius

Les propostes de treball per aconseguir que l’oferta de serveis sigui un instrument eficienten el desplegament de la política de serveis a la petita infància i a les famílies es presentaseguint els elements d’anàlisi considerats anteriorment. És probable que això no siguiprou i que calgui considerar altres variables ara no percebudes.

L’enfocament estratègic en la definició de l’oferta

Hi ha una consideració prèvia a fer en aquest tema. Tot el treball orientat a estructurar igestionar l’oferta de serveis a la petita infància i a les seves famílies ha de ser coherent ambel marc de política pública dissenyat. Un mercat mixt públic-privat, una cartera de serveisamb tendència a l’ampliació, un clar lideratge del govern local i una visió integral del muni-cipi i no tan sols de l’acció del govern local. L’oferta a conèixer i a gestionar no és la de l’a-juntament i la Generalitat, sinó la del municipi. Caldrà, doncs, principalment:



1. Ordenar, desenvolupar i integrar l’oferta pròpia municipal de serveis a la petita infànciai a les seves famílies.

2. Integrar el conjunt de l’oferta pública.

3. Garantir a la ciutadania la solvència i la qualitat de l’oferta privada promovent una majorclaredat i més rigor regulador en aquest àmbit d’activitat.

4. Assegurar una agregació adequada de la totalitat de l’oferta tot evitant solapaments iduplicitats.

5. Assegurar en un termini mitjà una oferta global que garanteixi l’equitat i l’accessibilitatdel sistema a tota la ciutadania que ho necessiti o desitgi.


Les principals línies de treball per ordenar i aclarir l’oferta de la xarxa pública són prou defi-nides:

1. Traspassar les escoles bressol/llars d’infants de la Generalitat als ajuntaments i homo-geneïtzar la xarxa pública. Caldrà desenvolupar un treball específic amb un equip de ges-tió mixt i potent que en un termini curt de temps desenvolupi el projecte de traspàs, con-siderant tots els sistemes apuntats en l’estat de la qüestió, i que generi el consensnecessari perquè sigui viable i l’implementi. Cal insistir en el fet que serà molt difícil per a laGeneralitat i els govern locals liderar el procés si no es resol aquest tema.

2. Assegurar el desplegament en temps i condicions del mapa escolar planificat. Per fer-ho caldrà resoldre alguns detalls que es tractaran en l’apartat de disseny dels serveis. Und’ells és disposar de personal professional i de gestió, i també del lideratge polític adequatper assegurar una execució solvent. Signar els convenis no és el més complicat ni tampocn’assegura l’execució.

3. Assegurar una cobertura territorial adequada dels centres de referència. Aquest éssens dubte un sistema de serveis de forta proximitat i de clara dimensió comunitària. Ladistribució física en el territori és una variable clau. D’altra banda, la relativa lleugeresa del’equipament (comparat amb altres equipaments educatius, de salut o esportius) fa possi-ble aconseguir una bona distribució. Caldrà, naturalment, prendre en consideració total’oferta, pública, social i privada, ni que sigui per promoure’n la substitució.

4. Definir una cartera tipus de serveis i un o uns models d’integració que serveixin dereferència. Això no pressuposa la seva obligatorietat de desplegament sinó, tan sols, dis-posar d’un marc compartit per a tot el sistema públic català. S’aprofundeix més endavanten aquests temes.

5. Disposar d’una visió integral i de capacitat d’incidència de tota l’oferta local privadaamb l’objectiu d’aconseguir un sistema al més consistent possible i la màxima cooperaciódels sectors públic i privat.

6. Promoure els sistemes reguladors que calguin sobre el conjunt del mercat per assegu-rar la fiabilitat dels serveis que es presten, tenint en compte que es tracta de serveis



adreçats a la població de 0 a 3 anys. És especialment rellevant vincular la informació dellicències d’activitat econòmica a la gestió del conjunt de serveis si es vol disposar d’unabona informació sobre el tema. Hi ha cada cop més activitats que no depenen de l’autori-tat educativa, i que només necessiten assegurar que les condicions operatives garantei-xen la màxima seguretat i adequació a la població usuària.

7. Finalment, cal determinar les perspectives de futur en l’evolució d’aquest sistema deserveis. Hi ha moltes incògnites en el model de cobertura proposat a banda del sistemade serveis que s’acabi configurant. De moment sembla obligat situar els estàndards dereferència almenys en els temes següents:

a. Quina és la cobertura estimada òptima per franges d’edat (22%, 40% 70%) i perquè. Seria convenient establir hipòtesis sobre criteris que permetin decidir-ne l’òptimai establir un interval, més que no pas una referència única sense criteris d’elecció i pertant suposadament vàlida en qualsevol situació social. S’apunta la possibilitat d’utilit-zar estàndards internacionals, criteris d’estructura sociodemogràfica i anàlisi de lesexpectatives de la població de cada lloc.

b. Quina és la composició òptima, dins d’aquesta cobertura, entre oferta pública ioferta privada. No sembla adequat pressuposar que qualsevol combinació de propor-cions és acceptable. Caldria també ajustar una possible proposta d’intervals amb lasituació socioeconòmica de la població de què es tracta en cada cas, especialmentmentre no s’arribi a una cobertura pública que s’acosti als estàndards decidits.

c. Caldria, si fos possible, establir la cartera mínima exigible de serveis per a l’ofertapública, tant des d’educació com des d’altres àrees d’activitat. Prèviament, s’hauria dedeterminar l’actual oferta de tot el sistema públic i privat, cosa encara no aconseguidani tan sols pel mateix govern municipal. Cal tenir en compte que la primacia de l’esco-la bressol/llar d’infants i, per tant, de l’àrea d’educació no hauria de fer perdre de vistaque altres àrees treballen també en aquest camp i en temes altament rellevants.

En totes aquestes qüestions, per a les quals s’apunten línies de progrés, caldria establiralgun sistema de treball basat en la cooperació intermunicipal, interadministrativa i entreels sectors públic i privat coherent amb la naturalesa del sistema. Al final d’aquesta apor-tació es fa una proposta.

Composició de la cartera de serveis

La cartera de serveis concreta a través de quins mecanismes tindrà lloc l’aportació públi-ca de valor a la ciutadania. En aquest cas, tot apunta a una oferta articulada al voltant del’escola bressol/llar d’infants, però força ampliada per la iniciativa política del govern locali, probablement, articulada al voltant de la mateixa escola bressol/llar d’infants. Sembla,també, que a nivell local s’amplien les àrees implicades en la cartera de serveis a més dela d’educació (serveis socials, esports, salut pública, acció comunitària, desenvolupamenteconòmic i ocupació).

La cartera de serveis no s’ha de concebre com un sistema estable i tancat. Les necessi-tats canvien, i això fa necessari modificar igualment les respostes, és a dir, els serveis.



Però, fins i tot quan les necessitats no varien, les respostes es poden modificar per millo-rar-ne l’eficàcia en la resolució de les necessitats, i incorporar respostes més adequades,més eficients i generadores de millors resultats o simplement igual de bones però mésbarates. La cartera de serveis, per tant, ha d’estar permanentment sotmesa a revisió imillora. Ha d’estar, per dir-ho en termes formals, continuadament sotmesa a un procés derecerca i desenvolupament (R+D) orientat a la millora permanent de tots i cadascun delsserveis que la componen, al disseny de nous serveis i a l’eliminació de velles relíquies. Totplegat orientat a mantenir ajustada l’oferta a l’evolució de la demanda i a la millora conti-nuada de la seva atenció.

La cartera de serveis no és única; ha de ser específica de cada ajuntament. És possible, però,identificar i formalitzar una cartera de serveis de referència que pugui ser d’ús compartit pertot el sistema públic i privat, però cada ajuntament, d’acord amb la seva població i la sevavoluntat política, haurà d’establir els serveis que configuren la seva oferta concreta. També elsector social i privat fa les mateixes eleccions sobre un ventall ampli i comú de possibilitats.

Serveis proposats

La cartera estàndard de serveis encara s’ha d’establir. De fet, la que es pot identificar estroba poc desenvolupada i consolidada. El desconeixement formal de l’oferta privada i finsi tot de la mateixa oferta pública, desagregada en diferents àrees i serveis, fan inviableencara tenir clar aquest tema, ni tan sols de forma empírica. Un treball a realitzar serà el deconstruir la cartera exhaustiva que permetrà començar a decidir estratègies d’ordenació.Dels diferents models detectats en el treball de camp es pot considerar que la referènciabàsica té l’estructura i la composició següents:


TAULA 6. Proposta de cartera de serveis

Servei central Escola bressol/llar d’infants

Serveis perifèrics Permanències

Menjador

Serveis complementaris Espai familiar

Espai nadó

Espai de joc

Tallers

Piscina

Vacances

Racó dels menuts

Ludoteques

Bebeteca


Parcs infantils

Mainaderes


D’acord amb aquesta cartera, el servei central al voltant del qual pivota tot el sistema d’a-tenció a la petita infància és l’escola bressol/llar d’infants.


Una de les principals tasques de desenvolupament del sistema ha de ser la de mantenirun escenari de construcció permanent de la cartera de serveis tenint en compte que enaquest sistema de serveis, tal com s’està definint, cal treballar des de diferents perspecti-ves i de forma cooperativa en la mesura que sigui possible. Es parla sovint de la necessi-tat de fer més fluida, transparent, clara i cooperativa la relació entre els sectors públic i pri-vat. Seria positiu que entre administracions públiques, i ja no diguem entre àrees d’unamateixa administració, és treballés en la mateixa direcció.

Evidentment, la gestió d’un model d’aquesta mena planteja molts reptes i demana moltescapacitacions organitzatives, tècniques relacionals i de gestió. També, sens dubte, ofereix


Taula 7: Cartera de serveis de referència local. Proposta a desenvolupar

Àrea d’activitat Serveis centrals Serveis perifèrics

Educació Escola bressol/llar d’infants Permanències

Menjador

Beques

Espai familiar

Espai nadó

Espai de joc

Vacances

Bebeteca

Racó dels menuts

Mainaderes

Acció comunitària Tallers


Parcs infantils

Ludoteques

Serveis socials Espai familiar

Ajuts econòmics

Salut Educació alimentària

Prevenció

Diagnòstic precoç

Esports Piscina per a infants

Recuperació


Al voltant de l’escola bressol/llar d’infants se situen un seguit de serveis d’iniciativa local queno són tinguts en compte en la política nacional. Com es pot observar, s’inclouen alguns ser-veis que pertanyen formalment a altres àrees municipals (esports, cultura). En canvi, no sen’han identificat entre els de les àrees de serveis socials o de salut, en les quals és notori quees realitzen activitats i serveis adreçats a la població diana (infants 0-3 o famílies). El fet d’es-tar treballant des de la perspectiva educativa fa perdre, també en aquest estudi, les altresperspectives, que a més sovint són considerades, fins i tot en la mateixa estructura munici-pal, competències interàrees. És clar que caldria resoldre les friccions i omplir els buits quegeneren, i és per això que és proposa un marc d’estructuració de la cartera de serveis.


més potencialitats i possibilitats que qualsevol altre model exclusivament basat en lescapacitats d’un sol actor institucional.

Pel que fa al govern local, operar en el marc d’un model d’aquestes característiques exi-geix assumir un rol de direcció estratègica, lideratge i integració coherent de l’actuació detots els actors, des d’una lògica cooperativa, intersectorial, interadministrativa i relacional.En tot cas, sembla evident que en aquest escenari el govern local no s’hauria de concen-trar únicament en la sola gestió de la seva pròpia oferta.

Integració de la cartera de serveis

Com s’ha apuntat al principi de l’anàlisi, en l’apartat sobre l’escenari global, es trobendiversos models d’integració i gestió de la cartera de serveis. Els que s’han identificat són:

1. Cartera de serveis diferenciada i transversalitzada.

2. Cartera de serveis diferenciada segons l’àrea d’educació.

3. Cartera de serveis diferenciada estructurada al voltant de l’escola bressol/llar d’infants.

4. Priorització de l’escola bressol/llar d’infants com a servei central i bàsic en l’etapaactual.

En la contrastació realitzada amb l’actual realitat local sembla que hi ha una opció domi-nant: l’escola bressol/llar d’infants com a nucli central i referent d’una cartera de serveisdiversificada i integrada.

Aquesta tendència, majoritària i sorgida de l’àrea d’educació, té una estructura radial quesitua l’escola bressol/llar d’infants en el centre del sistema. En molts casos s’apunta queel desplegament temporal del model hauria d’avançar centrant els esforços en la consoli-dació de l’escola bressol/llar d’infants i deixant per a més endavant el desplegament d’u-na cartera de serveis més àmplia. La prioritat se situa així en la necessitat de cobrir la for-ta demanda de places d’escola bressol/llar d’infants i evitar la dispersió d’esforçosderivada d’una cartera de serveis massa àmplia.

Aquesta opció no significa una renúncia a la cooperació transversal amb altres àrees i ser-veis a la família, però sí que sembla apuntar que es tracta d’un paquet de serveis que, toti la seva dimensió social, va més enllà de la funció educativa pivotant a l’entorn de l’esco-la bressol/llar d’infants com a centre de referència i nucli fort de generació de les capaci-tats d’atenció.

Cal afegir que l’escola bressol/llar d’infants és l’únic servei en aquest sistema d’atencióque disposa d’un sòlid desenvolupament tècnic. Tots els altres serveis en deriven, i n’hi hapocs que disposin d’una base conceptual i tècnica especialment desenvolupada. Calrecordar que des de Benestar Social de la Diputació s’ha coordinat un treball en xarxaamb els ajuntaments per caminar en aquesta direcció.12 L’aspecte més destacable és queels serveis complementaris —la millora i l’ampliació de la implicació familiar en el procés de


12. Els espais familiars de petita infància 0-3 anys.


No obstant això, avui el que es pot trobar és:

1. Una relativament bona integració dels serveis prestats en l’escola bressol/llar d’infantsi de la resta de serveis que depenen de la pròpia àrea d’educació.

2. Alguna coordinació operativa i/o informal, bona o no tan bona, amb la resta d’àreesmunicipals (serveis socials, esports, participació i acció comunitària, desenvolupamenteconòmic i creació d’ocupació).

3. Deficiències o absència de coordinació amb la resta del sistema públic de serveis(salut, benestar social), fins i tot amb la mateixa autoritat educativa i amb la xarxa d’esco-les bressol/llar d’infants de la Generalitat de Catalunya.

4. Dificultats per encaixar en aquest escenari l’actuació del sector social i mercantil.

Així doncs, actualment, el model dibuixat tendeix a acabar-se en el si de l’àrea d’educaciómunicipal, la qual sembla mostrar dificultats a exercir una funció de lideratge, cosa que nos’hauria de confondre amb una actuació colonitzadora de la resta d’actors interns iexterns. Un cop més, els problemes de coordinació horitzontal, transversal i de coopera-ció es plantegen com una barrera al desenvolupament d’un sistema integral, relacional imultidisciplinar de política pública.


GRÀFIC 11. La integració de la cartera de serveis


Servei 1


Servei 2

Servei 4

Servei 3

Servei 5

Perspectiva comunitària Perspectiva educativa Perspectiva benestar

Servei 1Servei 2

Servei 4

Servei 3

Servei 5

Servei 1

Servei 2

Servei 4

Servei 3

Servei 5

Servei 6

Servei 7

Servei 8

Servei 9

Servei 10

desenvolupament dels infants— sembla que tenen èxit quan es realitzen en el marc del’escola bressol/llar d’infants.

La integració de la cartera de serveis locals a la petita infància i a les seves famílies s’es-tructura, doncs, al voltant de la centralitat de l’escola bressol/llar d’infants. Es tracta d’unmodel, però, que encara no és real. Ni tan sols existeix en els municipis més avançats.Com es pot apreciar al gràfic 11, es tracta d’un model de multiàrees i multiactors.


Com a vies de solució que suavitzin aquestes dificultats es pot pensar a crear escenarisque puguin ajudar a superar les limitacions mantenint l’escola bressol/llar d’infants com areferència física i territorial per al conjunt del sistema de serveis (no n’hi ha cap altra):

1. Elaboració d’un pla-guia municipal de serveis per a la petita infància i les seves famíliesque impliqui tot el municipi (administració, organitzacions socials, empreses...). Es propo-sa no entrar en la dinàmica «pla integral-pla estratègic», ja que l’estratègia està prou bendefinida i amb una presentació breu i clara serà suficient.

2. Creació d’escenaris estables de coordinació-cooperació. Aquests escenaris podenser formals i reglamentats o informals.

a) Interàrees municipals (política i executiva).

b) Interadministracions.

c) Públic-social-privat.

3. Desenvolupar un model de direcció del sistema que no depengui dels responsablesgenerals de l’àrea d’educació —o que no els carregui excessivament—, i menys encaradels directors i directores de les escoles bressol/llar d’infants. Un dels colls d’ampolla delmodel resideix en la inviabilitat de confondre la direcció de l’escola bressol/llar d’infantsamb la gerència-direcció del sistema d’atenció a la petita infància.

Aquestes i altres línies de treball poden ajudar a aconseguir un procés progressiu dedesenvolupament de la cartera de serveis de manera integrada i, per tant, progressiva-ment més propera a la construcció d’un veritable sistema local d’atenció a la petita infàn-cia i la família.



Àmbit 4: Disseny dels serveis

Un cop establerts el servei i la cartera de serveis, és imprescindible desenvolupar-ne el dis-seny detallat. Aquest és el procés mitjançant el qual s’estableixen les característiques i elsprocessos que definiran la producció i prestació operatives i, per tant, la relació amb elsusuaris.

En sistemes emergents o en fase de construcció hi ha una tendència a definir molt succin-tament el servei, i deixar la concreció a mans dels professionals. A mesura que els siste-mes de serveis, especialment els públics, es consoliden, és imprescindible desenvoluparreferències compartides per convertir-les en estàndards tècnics, en protocols de procés oen criteris de comportament. Naturalment, la feina dels professionals sempre exigeix unample marge de maniobra derivat del seu coneixement tècnic, però això no ha de serincompatible amb l’existència de criteris institucionals, organitzatius i tècnics compartits.D’altra banda, l’excel·lència i la qualitat dels serveis a les persones sempre sorgeixen i esdesenvolupen a partir del consens tècnic i organitzatiu relatiu a les bones pràctiques.

El disseny dels serveis afecta el nivell polític (objectius socials i estratègics), tècnic (condi-cions i criteris de prestació) i organitzatiu i de gestió (processos, costos, homogeneïtat, efi-ciència i eficàcia). Hi ha components del disseny que posen més o menys èmfasi en algund’aquests àmbits, i en d’altres hi són presents tots tres.

L’estructura dels serveis, la formen els components següents:

1. Objectiu social

2. Definició/descripció del servei

3. Condicions de prestació

4. Entorn i inversió

5. Persones i tasques

6. Processos

7. Costos

8. Recursos pressupostaris

9. Preu social

10. Normativa reguladora

11. Comunicació

Cal recordar que els components assenyalats són presents, amb més o menys complexi-tat, a tots i cadascun dels serveis. Que es tracti d’un servei central (escola bressol/llar d’in-fants entesa en la seva funció bàsica), perifèric (menjador) o complementari (espai nadó)no és rellevant, ja que tots han de ser dissenyats de manera específica, i posteriormentintegrats amb coherència. Per tant, l’anàlisi i les propostes que s’apunten tot seguit s’hande llegir i desenvolupar per a tots i cadascun dels serveis que componen la cartera de ser-

Àmbit 4: Disseny dels serveis | 77


veis (tal com ja succeeix actualment amb més o menys detall). Tot i així, les referències secentraran aquí, sobretot, en l’escola bressol/llar d’infants pròpiament dita. Cal recordarque aquesta proposta no aspira a detallar excessivament, sinó a proposar un model degestió integral per al sistema de serveis d’atenció a la infància.

Finalment, abans d’entrar en el tema, cal recordar que es dóna per descomptat que lacapacitat tècnica per a la producció/prestació tècnica dels serveis es troba a mans delsprofessionals (mestres, monitors, gerents, netejadors o cuiners). El que cal aquí és identi-ficar i definir quins són els elements que tenen dimensió organitzativa i institucional, i quedefineixen el compromís de la institució amb els usuaris i no pas les tècniques professio-nals concretes necessàries per realitzar les funcions que hi corresponen.

El disseny dels serveis: estat de la qüestió

A continuació es revisen els components ja definits com a peces que estructuren un ser-vei públic.

Objectiu social

L’objectiu social del servei identifica i, si pot ser, quantifica, mitjançant indicadors socials,els objectius de política pública i canvi social que persegueix el servei. En el cas de l’esco-la bressol/llar d’infants i de la política d’atenció a la petita infància no és clar que es puguiformalitzar aquest sistema d’objectius en el sentit aquí plantejat. De fet, acostuma a ser undels problemes típics dels processos de definició d’objectius en els serveis públics. En totcas, si no es pot arribar a formular els objectius en termes de canvi social (desenvolupa-ment educatiu dels infants, taxa de natalitat, millora de les condicions de conciliació vidafamiliar i professional, etc.) sí que es poden fixar objectius intermedis que ajudin a orientarla gestió i el compromís amb la ciutadania, i permetin comprovar l’aproximació als objec-tius socials i avaluar l’acció pública.


La definició/descripció del servei vol facilitar la comprensió de l’activitat que es tracta derealitzar. El procés de disseny dels serveis és iteratiu i permanentment obert, ja que exigeixuna tasca de millora continuada. Es tracta d’una tasca dels ajuntaments, de tècnics i polí-tics que, a partir dels objectius, han de definir de manera sistemàtica i detallada el serveique es vol prestar.

Condicions de prestació

L’estructura bàsica de les escoles bressol/llars d’infants

Com s’ha comentat a l’inici d’aquest apartat, aquí tan sols s’abordaran els aspectes tèc-nics que tenen un impacte organitzatiu significatiu. Es dóna per descomptat que la base



tècnica de l’atenció correspon als professionals especialitzats, que desenvoluparan laseva tasca en el marc organitzatiu que s’hagi establert a partir de requeriments mínimsconsensuats. El sistema d’atenció, complex i de caràcter públic, ha de ser capaç de tro-bar la seva optimització tècnica, social i econòmica, que és el que es busca aquí. Lesreferències que s’utilitzen per definir els elements bàsics són quatre: les ràtios d’usuarisper grup, les línies per tram d’edat, les ràtios de professionals i les ràtios d’entorn físic. Enaquests temes cal dir que hi ha un debat pendent, però també sembla que es tracta deqüestions jurídicament tancades, ja que el Departament d’Educació ha marcat la posiciónormativa en aquest sentit. L’aportació es limitarà, per tant, a presentar les opinions reco-llides sobre aquests temes, que com es veurà, són molt heterogènies.

Infants per grups i edats

Un tema fortament controvertit, tot i que sembla que l’autoritat educativa segueix un crite-ri definit, ja que utilitza el mateix des de fa molts anys. Les ràtios establertes per la Gene-ralitat són les mateixes que les que figuraven al decret 1004 de 1991 del Govern Espanyolen el marc del desenvolupament de la LOGSE: 0-1 any, 8 infants; 1-2 anys, 13 infants; 2-3 anys, 20 infants. La majoria d’ajuntaments i centres entrevistats fan servir les de referèn-cia, però això no evita que:

• no necessàriament es compleixin plenament les ràtios.

• alguns ajuntaments i escoles les considerin excessives i proposin diferents alternati-ves poques vegades coincidents.

• les propostes alternatives combinin ràtios per grup, professionals, línies, etc.

En la pràctica es donen situacions força diverses amb independència de la referència for-mal. Entre d’altres, les qüestions que expliquen aquesta diversitat són les següents:

• Les ràtios reals depenen, de vegades, del nombre de línies que es tinguin per franjad’edat.

• Les ràtios són altes, però d’aplicació raonable per la forta demanda existent.

• Les ràtios són adequades en consideració que en aquesta etapa educativa, espe-cialment en la franja 0-1, es dóna un nivell considerable «d’absentisme escolar» ambuna assistència al centre força irregular.

• Es considera que només alguna franja és excessiva (especialment s’assenyalen la 0-1 i la 2-3).

• Hi ha algun cas aïllat que les considera baixes tenint en compte la baixa coberturaassolida.

• S’apunta que si s’arriba a les ràtios proposades el personal qualificat es desviarà aprimària.

• S’afirma que la idoneïtat de les ràtios depèn, fonamentalment, del personal amb quies pugui comptar i dels espais disponibles, i s’apunta que si les ràtios augmenten esforçaria un increment del personal per fer-la gestionable (més educadors i més per-sonal auxiliar).



• S’argumenta que amb menys infants per tram d’edat millora el servei.

• S’assenyala que no es tenen en compte casos especials com el de l’atenció alsinfants amb necessitats específiques.

Es considera que no hi ha molta homogeneïtat en les franges establertes i que seria millortreballar amb una divisió per franges de mesos.

Nombre de línies

Pel que fa al nombre de línies per cada franja d’edat, sembla que hi ha menys dispersiód’opinió. A més, es detecten algunes contradiccions respecte del tema de les ràtios.

Una minoria d’escoles no tenen grup 0-1. Les raons són manca de demanda, mancad’espai adequat o manca de capacitat pedagògica. Majoritàriament, les escoles tenenmenys nombre de grups 0-1 que la resta de grups o bé el mateix. El màxim de línies enuna escola per a aquest grup és de 2.

Quant al grup 1-2, les escoles tenen el mateix nombre de línies que per al grup 2-3 omenys. Existeixen un parell d’excepcions en què hi ha més línies. El màxim de línies d’a-quest grup és de 3.

Pel que fa al grup 2-3, les escoles entrevistades o conegudes pels responsables munici-pals entrevistats tenen o bé el mateix nombre de línies que per al grup 1-2 o més. El màximde línies d’aquest grup és de 4.

Apunt: L’escola bressol/llar d’infants rural

És especialment complicat aplicar la «racionalitat» tècnica i de gestió a una població dis-persa. En aquest àmbit, tot és perfectament revisable.

Calendari i horari

Totes les escoles segueixen aproximadament el mateix calendari, des de la primera set-mana de setembre fins al final de juny (Sant Joan). Però durant el mes de juliol totes ofe-reixen servei d’estiu, amb alguna excepció.

Jornada completa: la majoria amb horari de 9 a 12 i de 15 a 17. L’horari de tarda varia mési pot anar fins a les 16.30 o 17.30.

Mitja jornada: pràcticament tots els centres ofereixen mitja jornada. Els que no ho fan ésperquè creuen necessari prioritzar la jornada completa (en algun cas no arriben ni a discri-minar el preu).

Permanències: gairebé totes les escoles ofereixen permanències. Al matí oscil·len entreles 7.30 i les 9.00, encara que la majoria se situen de 8 a 9. A la tarda se situen entre les17.00 i 19.45, amb prioritat per a la franja de 17 a 18. En general, la manca d’oferta de per-manències o un horari limitat respon a la falta de demanda, i poques vegades es plantejaper motius pedagògics.

A aquesta estructura bàsica, s’hi ha d’afegir l’oferta de serveis complementaris o perifè-rics (vacances, menjador i d’altres) per a les quals els criteris ja són més dispersos.



Nivell d’homogeneïtat i flexibilitat de serveis

L’homogeneïtat en la cartera de serveis és relativament baixa a excepció de l’escola bres-sol/llar d’infants, on es dóna una forta homogeneïtat a nivell pedagògic i educatiu. Tot i així,va acompanyada de certes flexibilitats organitzatives orientades a adaptar el servei a lesdinàmiques familiars i laborals i/o a la interrelació amb altres serveis.

La flexibilitat en l’organització i prestació dels serveis és un dels reptes més rellevants.Com es veurà en analitzar els models de gestió, gestionar la flexibilitat acostuma a ser moltdifícil per als ajuntaments, tot i que cada cop es fa més evident que les famílies tampoc nonecessiten ni volen serveis gaire ampliats en termes d’horaris o calendaris anuals, ja queper elles mateixes no veuen desitjable desestructurar gaire les rutines diàries dels infantsen aquesta primera etapa infantil.

Entorn i inversió

En la prestació de serveis la peça clau és l’atenció personalitzada, i per tant ho són tambéels professionals responsables. L’entorn físic, però, condiciona d’una manera decisiva elresultat de l’actuació dels professionals. En el cas de l’escola bressol/llar d’infants, atesesles característiques dels usuaris principals, els infants, aquest aspecte és especialmentdeterminant, tant en l’estructura com en la localització. Pel que fa a la localització, la pro-ximitat és essencial. Tenint en compte la dimensió i lleugeresa d’un centre o equipamentd’atenció a la infància, i malgrat que el sòl sempre és un bé escàs, la solució no es plante-ja especialment difícil. D’altra banda, l’estructura de les instal·lacions hauria de fer front ados problemes recurrents: la precarietat i les condicions d’accés (fonamentalment esca-les i altres obstacles).

Persones i tasques

En l’estructuració dels serveis, el paper de les persones implicades en la seva producció iprestació és molt rellevant. Habitualment, els serveis incorporen processos productiusmolt intensius en recursos humans. En el cas dels serveis a la petita infància, el recursbàsic també són les persones que tenen a càrrec la cura dels infants.

Els professionals del sistema d’escola bressol/llar d’infants i dels serveis a la infància engeneral concorden que la seva tasca és socialment poc considerada. Probablement éscert, però encara és menys considerada la tasca de dos altres tipus de professionals, tam-bé essencials: els polítics locals responsables de les àrees d’educació i els gerents ges-tors dels serveis. Els polítics locals no poden continuar essent la torna del sistema depoder local, i la pràctica inexistència de gestors és un veritable risc, especialment quans’afronta un creixement quantitatiu i qualitatiu del servei públic com l’actual.

Perfils professionals, contractació i remuneració

Les titulacions dominants i bàsiques en els centres d’escola bressol/llar d’infants són demestres amb especialitat d’educació infantil i titulats en FP de segon grau especialistes en



jardí d’infància. També hi ha algunes altres titulacions, com ara pedagogia. Els auxiliarshan de tenir un cicle formatiu de grau mitjà. Aquesta qualificació és la mateixa que la delsprofessionals que treballen en la franja de 3-6 anys, però hi ha diferències retributivesimportants.

Els perfils funcionals estan definits en la lògica escola bressol/llar d’infants i no pas en lalògica sistema de serveis: director, coordinador, educadors/tutors, personal de suport,auxiliars, monitors, etc., tot i que hi ha perfils diferencials (orientadora pedagògica) omodels d’assignació de funcions de gestió rotatives. En el cas de les escoles de gestiódirecta, el personal acostuma a ser personal laboral dels ajuntaments, mentre que en lesescoles de la Generalitat són funcionaris. En les empreses la contractació és, lògicament,laboral. Les diferències entre xarxes són significatives. Es constata sovint que les funcionsde les educadores i del personal de suport són confuses, i que moltes vegades fan elmateix treball per sous diferents, una font important de tensions laborals. De vegadesaquestes desigualtats es presenten en nivells diferents i desemboquen en un cert caos(mateixa escola, entre escoles del mateix municipi i entre escoles gestionades per unamateixa empresa). Les diferències entre les escoles de l’àmbit públic i d’aquestes amb lesde l’àmbit privat també és preocupant, ja que molt sovint es veuen agreujades.

L’estabilitat contractual i laboral també és motiu de preocupació, encara que en aquestcas són els mateixos professionals els més interessats, com és lògic, a mantenir un bonequilibri entre estabilitat i opcions de canvi i millora.

L’estructura professional: ràtios

Un altre tema fortament controvertit que enllaça i es confon amb la proposta de ràtios d’in-fants per grup d’edat. Alguns debats resolen el tema de les ràtios d’infants per la via de lesràtios de professionals tot provocant un nou front de diferències i desigualtat entre usua-ris i entre professionals.

Aquest debat, sens dubte legítim, sembla que també legitima aplicar criteris diferents encentres, municipis i plecs de condicions tècniques, no en funció de la normativa vigent,sinó de la correlació de forces del lloc de què es tracta. Aquesta percepció fa que es pro-dueixin variacions considerables respecte dels criteris normatius, i que es disposi la incor-poració de més personal tècnic, de suport i auxiliar com també dels corresponents recur-sos addicionals. Cal repetir aquí la consideració respecte del problema de desigualtat,desordre i confusió ciutadana que genera l’incompliment, més o menys sistemàtic, de lanorma de referència. Cal insistir en el fet que l’existència de criteris confrontats i el mante-niment de marcs de debat i reivindicacions no és argument per a l’incompliment de la llei ide la normativa vigent. Cal recordar també, d’altra banda, que en tots els sistemes labo-rals hi ha negociacions permanentment obertes i això no és motiu de canvis en les condi-cions acordades i vigents.

El mercat de treball

En alguns casos, cada cop més nombrosos, s’han detectat dificultats serioses de reclu-tament de personal, i sembla que la situació empitjorarà en la mesura que s’avanci en l’e-xecució del programa de creixement previst. Al principi del treball s’apuntava la «feblesa»



del disseny d’aquesta política pública. No haver previst ni considerat, en un moment dequasi plena ocupació i exigències altes de titulació i capacitació, la necessitat d’una anà-lisi del mercat de treball i el desenvolupament d’una estratègia de formació, capacitació ireclutament resulta francament insòlit.

La gestió política

Com s’ha indicat al principi, no és el mateix fer funcionar 3 escoles bressol/llar d’infantsque 10. Ni és el mateix comprometre’s políticament amb una política forta d’atenció a lainfància i la família diversificada i amb vocació d’universalitat que prestar alguns serveispuntuals.

El govern local va assumint la gestió i l’impuls d’algunes polítiques de benestar social o deserveis personals de dimensions fins ara desconegudes. Immigració, dependència i infàn-cia i família en són els tres exemples ara mateix més evidents. Des d’un punt de vista com-petencial, el govern local ha tingut tradicionalment un paper molt residual i quasi testimo-nial en les polítiques de benestar social, tot i que en la pràctica ha hagut d’assumir moltestasques que formalment no li corresponien, amb les conseqüències que això comporta.

La gestió organitzativa: la direcció gerencial

El mateix argumentari, potser agreujat, es pot aplicar al nivell gerencial. La possibilitat d’a-vançar cap a un sistema local de serveis per a la petita infància i les seves famílies, pivotatsobre el parc públic d’escola bressol/llar d’infants que cobreixi la dimensió educativa,social i comunitària, que es basi en un model redistributiu i de copagament amb vocaciód’universalitat i que se sostingui a partir de la cooperació entre el sector públic i privat,depèn decisivament de la capacitat de gestionar els processos organitzatius, econòmics,reguladors i administratius. I aquesta no és una feina senzilla ni de naturalesa pedagògica,educativa o social. És una feina de gestió.

Processos

A banda de la feina que realitzen els professionals que presten els serveis (mestres, edu-cadors, assistents socials, monitors), la gestió de serveis requereix una gestió de proces-sos organitzatius, econòmics, administratius i d’altres. Cada servei necessita tenir identifi-cats els seus processos de gestió, que han d’estar estandarditzats i basats en protocolspúblics i transparents. A més, els processos es troben presents en tot el cicle de gestió.Des del sistema d’anàlisi social fins als sistemes d’avaluació del treball realitzat, passantpels processos d’accés, l’anàlisi de costos, els requeriments d’equipaments, els proces-sos d’externalització, els plecs de condicions tècniques, els sistemes d’accés a serveis,els sistemes de sol·licitud de beques o ajuts, fins a la negociació laboral.

No sembla raonable que en un sistema de govern local tan minifundista com el català,cada ajuntament —molts d’ells sense estar capacitats— dissenyin els seus propis proces-sos i protocols. Aquest és un àmbit en què el suport de la Diputació i el treball en xarxapoden aportar solucions que estalviïn esforços excessius i generin un marc homogeni i dequalitat.



Costos

En general i d’acord amb la informació recollida, els aspectes econòmics són els que pre-senten més debilitats i heterogeneïtats. De fet, és pràcticament impossible realitzar-ne unaanàlisi comparada, pel fet que els sistemes de càlcul, si existeixen, no són homologables.Això queda especialment palès en sistemes d’anàlisi de costos i sistemes de fixació depreus socials.

El cost i el preu infant-curs

Cal recordar que un bon coneixement de l’origen dels costos no condiciona el sistema depreus, almenys directament. En l’àmbit públic els costos no determinen el preu, si n’hi ha,ja que el principi redistributiu o de servei públic trenca aquesta lògica.

Pel que fa als costos unitaris (no el volum pressupostari destinat, habitualment una micamés clar), els operadors municipals plantegen els problemes següents:

• El càlcul no es diferencia per franges d’edat quan, d’acord amb les ràtios, el cost uni-tari és molt diferent entre grups d’edat.

• Quasi mai es defineix clarament si els costos inclouen tot el cost o només el costdirecte. Molt sovint hi acostuma a haver una part de cost no imputat (amortització,energia, serveis municipals generals, neteja, equipament operatiu, consumibles, llo-guers, amortitzacions, inversions, reparacions etc.).

• La comptabilitat municipal o de les mateixes escoles bressol/llars d’infants no oferei-xen informació de fàcil accés. Sovint el control del cost s’ha de fer amb mètodesmanuals i d’arqueologia comptable, ja que l’ajuntament no subministra cap modelde comptabilitat consistent.

• Tot plegat fa que s’hagin identificat —en alguns llocs— costos mitjans per a infant icurs que oscil·len entre un mínim de 3.000 c/any i un màxim de quasi 7.000 c/any.Algunes xifres segmentades informen que el cost de la franja 0 a 1 (6.000 c/any)duplica el de la franja 2 a 3 (menys de 3.000 c/any).

• Diversos operadors han calculat el cost de personal i funcionament (costos, per tant,parcials) per franges d’edat amb els resultats següents:

— Franja 0-1: 5.963 c

— Franja 1-2: 4.080 c

— Franja 2-3: 3.025 c

Recursos pressupostaris

En aquest apartat tampoc no hi ha sistemes homogenis de tractament ni de presentacióde les xifres. Les modalitats actualment existents són:

• Integració del pressupost 0-3 en el conjunt del pressupost d’educació, sense dife-renciació clara per serveis.



• Distribució del pressupost entre diferents àrees, especialment educació i serveissocials.

• Els ajuntaments que disposen d’organismes autònoms tenen pressupost propi,però no necessàriament inclou tota la despesa imputable. Els contractes generalspoden deixar a la comptabilitat central de l’ajuntament una part significativa delsrecursos dedicats i no és possible saber quins.

• L’estructura pressupostària és diferent en gairebé tots els ajuntaments. En algunscasos s’estructuren a partir de serveis, i de vegades de la naturalesa de la despesa(personal, consums). En molts casos no hi ha detall de despesa identificable.

• El pressupost explícit detectable als pressupostos municipals —que no té perquèrecollir la despesa total— mostra ordres de magnitud força modestes (algunes xifresde diversos ajuntaments grans, petits i mitjans són 809.784 c, 450.000 c,369.621,93 c, 938.000 c, 457.500 c, 100.000 c, 949.219,16 c i 121.461 c).

• Uns quants dels pressupostos més detallats corresponen a escoles de gestió indi-recta. Això sembla obligat per les exigències d’aclarir amb precisió les condicionseconòmiques de la concessió. Però els conceptes i la manera d’agrupar-los tambédifereix d’ajuntament a ajuntament i de plec a plec.

• El cost total de les escoles bressol/llars d’infants, servei del qual es disposa mésinformació, és molt variable en funció de l’estructura de serveis, les seves dimen-sions, el nombre de línies, les característiques de la concessió, etc. Encara no éspossible aportar xifres mínimament validades.

• Pel que fa l’aportació municipal real, la fiabilitat de les xifres és molt baixa a causa dela debilitat dels sistemes d’anàlisi i informació, al mateix temps que tot sembla indi-car que la variació percentual és molt alta.

• Finalment, constatar resistències que s’han detectat a les escoles bressol/llars d’in-fants a l’hora d’aprofundir en l’anàlisi de costos. Sembla que es tracta més de dificul-tats a l’hora de tractar la informació econòmica que no pas d’una voluntat d’opaci-tat. D’altra banda, el problema es veu agreujat per la manca de personal qualificatorientat a la realització de tasques de gestió.

Ajudes de la Generalitat

El proper curs l’ajuda de la Generalitat arribarà als 1.800 c per plaça d’escola bressol/llard’infants. L’ajuda ha crescut els darrers anys continuadament i això, com ja s’ha mencio-nat, afavorirà les polítiques de terços. De tota manera, les bases de càlcul d’aquestfinançament són excessivament normatives i tenen poca base econòmica. Això fa moltprevisible la despesa de la Generalitat però molt poc, en canvi, la dels ajuntaments i la deles famílies: l’aportació de la Generalitat és estable, mentre que la dels ajuntaments i lesfamílies, per múltiples raons, és variable i pot arribar a anul·lar la política de terços.

La gestió financera de l’externalització i el copagament

La mecànica dominant de la gestió financera en el cas dels centres externalitzats es basaen la fixació d’un preu global de concessió, la fixació de preus per usuaris, la recepció per



part de l’ajuntament de la subvenció de la Generalitat, el cobrament de les quotes alspares per part de l’operador i, finalment, la facturació de l’operador a l’ajuntament per ladiferència. Aquesta estructura bàsica té algunes variacions. La més rellevant és que l’ajun-tament ingressi directament les quotes del pares i liquidi sencera la concessió.

Aquest flux financer pot incloure ajudes, beques, preus especials, diferencials de cost ialtres variants que poden tenir dos tipus de conseqüències: que l’ajuntament assumeixiles desviacions o que, en algunes qüestions, les desviacions recaiguin en l’operador.

Aquests circuits presenten zones fosques que no acaba de controlar ningú, i tendeixen aalterar, a la pràctica, la regla dels tres terços. Sovint el problema deriva en deficiències degestió, desconfiances originades més en el desconeixement que en l’existència real devoluntats malèvoles i, sobretot, en una molt pobra capacitació i instrumental tècnic perassegurar una gestió seriosa en aquest terreny.

Preu social

La política de preus

L’autoritat educativa nacional no aporta criteri en aquest sentit, i dóna per bona la hipòte-si que es compleix el model de tres terços, del tot discutible i probablement fals. La políti-ca de preus és de nivell estrictament local. I és gairebé impossible identificar dos sistemesde fixació de preus que siguin idèntics. Aquesta diversitat afecta criteris, escales i xifres.Els preus se segmenten de maneres diferents: per horari d’ús (jornada completa, mitja jor-nada, una minoria no té mitja jornada, hi ha centres que no discriminen entre completa imitja per intentar prioritzar la demanda de jornada completa); per intensitat temporal enl’ús dels serveis (fix o esporàdic); per edat (diferents preus per 0-1, 1-2 i 2-3, fins i tot permesos, etc.). En alguns casos hi ha drets de matriculació i en d’altres no. El preu per usua-ri del servei bàsic oscil·la entre els 100 c i els 228 c. Algun cas —potser no homologablequant al contingut del servei— arriba als 315 c. Hi ha un altre cas en què el preu del men-jador supera el de la jornada completa.

Pel que fa als preus per usuari, l’opció majoritària és que tothom pagui el mateix i que exis-teixi un sistema de descomptes a partir d’uns criteris determinats. Els tres més comunssón: per germans a l’escola, per família nombrosa i per renda. Hi ha models més comple-xos (per rendes i per edat). Tot i així, una anàlisi detallada revela que, a pesar de criterismés o menys compartits, es dóna una gran diversitat de solucions i escales d’aplicació.

En general, però, hi ha un acord raonable sobre la idoneïtat dels preus. Es constata, tam-bé, que hi ha una sensibilitat social forta per la temàtica dels preus, ja que el caràcter públicdel servei genera l’expectativa inicial de gratuïtat. En tots els sistemes, els preus, els fixal’ajuntament, molt especialment en el cas de la gestió externalitzada. La coherència delsistema de preus del conjunt de l’oferta pública, però, és del tot inexistent, especialmententre la xarxa de la Generalitat i l’oferta municipal.

El pes de l’aportació de les famílies en el total del cost

El model de referència que sembla el model de futur és el conegut com a model «dels tresterços». Es tracta de fer-se càrrec, entre Generalitat, ajuntament i usuari a parts iguals del



cost. Encara no és un model generalitzat en la seva aplicació, però és acceptat com areferència. Actualment conviuen diferents opcions (més aportació de la família, més apor-tació de l’ajuntament). En general, l’aportació de la família i l’ajuntament és la que s’ajustaa l’aportació de la Generalitat fins a cobrir el cost. Això fa que hi hagi aportacions de laGeneralitat entre el 19% i el 33%; dels usuaris, entre el 17% i el 38%, i de l’ajuntament,entre el 33% i el 70%. És convenient insistir aquí en el caràcter qualitatiu d’aquesta anàlisii, per tant, en la funció estrictament il·lustrativa de les dades aportades, que no són gene-ralitzables.

Hi ha consens sobre la impressió que les noves ajudes afavoreixen les polítiques deterços. Cal diferenciar, però, entre la política de terços formal i la política de preus real, uncop incorporades les ajudes i altres estratègies de preus. Finalment, sembla que l’aporta-ció d’un terç per part de les famílies, més que una referència de preu és una referència d’a-portació màxima. L’aplicació de sistemes d’ajut a les rendes baixes redueix, sens dubte,aquesta aportació. Si el cost real, a més, és superior que la hipòtesi de la Generalitat(5.400 c/any), el diferencial recau en l’ajuntament, que si no repercuteix el cost en elsusuaris s’acabarà fent càrrec de més d’un terç fins a arribar, probablement, al 50%. Siguicom sigui, només la Generalitat sap quin és el preu final que acabarà transferint als ajun-taments.

Les beques i la subvenció complementària al preu

El copagament i la vocació de política d’inclusió social obliguen a generar un sistema com-plementari de redistribució. Els sistemes, com ja s’ha dit, són ben diferents, però semblaque finalment el sistema de beques és el que presenta major consens. La gran majoriadels ajuntaments i escoles ofereixen beques. El problema, però, és que ho fan seguint cri-teris d’adjudicació, graus de bonificació i escales d’aplicació diferents: escales que van del100% al 25%, beques per a l’escolarització i el dinar, beques només per a l’escolarització,places a preu reduït, preus simbòlics, places reservades per benestar social i altresvariants. Hi ha ajuntaments que gestionen les beques des de serveis socials, la qual cosapot ocasionar que es prioritzin determinats usuaris en detriment de famílies que, tenint difi-cultats econòmiques, no s’ajusten prou al perfil de serveis socials. En algun cas, el formatde beques es va fer tan complex que no hi va poder accedir ningú. Finalment, cal comen-tar que el volum de beques sobre el total de places també varia de municipi a municipi.


A diferència del mercat, on el preu defineix la capacitat d’accés dels potencials clients, enl’àmbit públic els drets dels ciutadans a accedir als serveis públics es determinen per siste-mes de tipus normatiu. La normativa que regula els serveis és, de fet, el sistema de reconei-xement del dret d’accés al servei públic per part dels ciutadans. Un servei públic, per tant, noes troba plenament definit si no disposa d’una norma (llei o de rang inferior) que determinaqui té dret a què i en quines condicions. En conseqüència, el ciutadà adquireix un dret en vir-tut del qual podrà exigir la seva protecció i defensa davant de l’administració pública o els tri-bunals. La naturalesa dels serveis públics, per tant, fa que un sector públic responsable s’as-seguri de no assignar drets d’accés a serveis que després no pugui proveir.



Comunicació

El darrer component de cada servei és el disseny de la política de comunicació que ha dedonar a conèixer a la ciutadania la seva existència i la proposta d’utilització que plantejal’autoritat pública.

Un dels factors de discriminació més importants i menys evidents en l’accés als bénspúblics és la possibilitat d’accedir a la informació. Saber-se informar i disposar d’accés ainformació privilegiada són mecanismes de discriminació o de privilegi.

El disseny dels serveis: elements propositius

Objectiu social

Sense objectius explícits i mesurables no hi ha possibilitat d’avaluació. En el cas que ensocupa es poden fixar objectius de necessitat, cobertura i producció com a succedanisdels objectius socials si aquests no es poden definir (% d’oferta sobre demanda potencial,cobertura de la demanda explícita, nombre d’infants atesos, hores anuals de suport a lafamília, activitats de formació, etc.). Una part important del procés d’avaluació dependràdels objectius que es fixin, tant per a l’escola bressol/llar d’infants com per a la resta delsserveis.


Es proposa com a eina la utilització d’una fitxa descriptiva o quelcom similar, que serà con-siderada d’ús intern i no pas de comunicació ciutadana, encara que, sens dubte, és labase per al desenvolupament d’aquesta comunicació.

Estructura del document d’identitat del servei

• Nom del servei

• Necessitat/demanda/expectativa a la qual respon

• Perfil dels usuaris als quals s’adreça

• Descripció del contingut del servei

• Condicions d’accés per al seu ús (drets d’accés)

• Lloc de referència per tramitar l’assignació/utilitzar el servei

• Unitat de mesura de la producció/prestació del servei

• Pressupost assignat

• Preu públic i barem d’aplicació

• Condicions contractuals de la prestació



• Demanda potencial o esperada

• Objectiu de cobertura de la demanda

• Responsable de la provisió

• Responsable de la producció/prestació

• Indicadors de gestió (mínims)

— Impacte social/objectius

— Producció

— Pressupost

— Cost

— Procés

— Satisfacció

• Protocols de suport tècnics i de gestió bàsics

La formalització del servei requerirà el desenvolupament d’elements que es proposen acontinuació i potser també d’altres no considerats aquí. Caldria disposar d’aquesta fitxadescriptiva per a tots i cadascun dels serveis que configuren la cartera de serveis.

Condicions de prestació

L’estructura bàsica de les escoles bressol/llars d’infants

Cal treballar en tres direccions si es vol garantir una bona atenció tècnica als usuaris:

1. Establir l’estructura d’unitats i línies d’atenció que assegurin el nivell òptim de qualitat ieficiència.

2. Establir la correlació més equilibrada entre professionals i usuaris per assegurar aquestòptim.

3. Establir les condicions d’accessibilitat del servei als usuaris (horaris principalment).

Infants per grups i edats

No és objecte del treball que presentem aportar propostes en aquest àmbit, ja que corres-pon a l’autoritat educativa. Sí que es veu clar, però, que serà fonamental per al conjunt delsistema d’atenció separar el debat sobre el criteri òptim respecte de la gestió actual de laxarxa, en la qual caldrà respectar la normativa vigent en cada moment. Aquesta és unaprova de maduresa del sistema. Pot ser perfectament legítima la discussió sobre ràtiosòptimes i, en general, sobre qualsevol altre criteri de definició del sistema. El que no és dis-cutible és que la norma vigent és d’obligat i ineludible compliment mentre sigui vigent. Unquadre sintètic de les forquilles proposades ofereix els següents ventalls de possibilitatsconsiderant únicament les ràtios d’infants per grup.



Nombre de línies de les escoles bressol/llar d’infants d’àmbit rural

En aquest terreny, l’única solució sembla el grup únic 0-3, la substitució del servei per ser-veis d’atenció més personalitzada, l’assignació d’ajuts econòmics per disposar de suportsdomiciliaris o la mancomunació de serveis. Caldrà desenvolupar estratègies concretes enaquest àmbit. La Diputació de Barcelona i el treball en xarxa hauran de ser-ne la base.

Entorn i inversió

Seria bo, si més no a les àrees urbanes denses, establir algun criteri de distància que faci-lités la programació òptima de les localitzacions.

Pel que fa a l’estructura interna, només assenyalar que és possiblement el tema que dispo-sa de més criteris tècnics, més desenvolupats i altament consensuats. Tan sols assenyalarque una orientació més social i comunitària de l’escola bressol/llar d’infants i dels serveisd’atenció a la petita infància i a les seves famílies faria necessària la reconsideració d’algunsespais i equipaments interiors per evitar-ne l’ús precari per part dels professionals.

Quant al cost d’inversió, també es disposa de criteris econòmics i de coneixement de cos-tos. Tot i així, caldria aclarir l’escenari de costos d’inversió i condicions d’amortització enquè s’hauria d’ubicar l’aportació de 5.000,00 c per plaça compromesos per la Generalitatde Catalunya. És obvi que el cost d’inversió no és homogeni a tot el territori i, encaramenys, estable en el temps. Seria oportú saber quin és l’esforç municipal comparat ambl’esforç del govern nacional. En l’apartat de recursos de gestió es donen més referènciesrelatives a la gestió d’aquesta temàtica.

Persones i tasques

Com ja s’ha dit, l’exercici de la direcció d’un sistema integrat de serveis necessita trescomponents directius i operatius: una direcció i lideratge polític, una direcció i un equiptècnic capaç de realitzar la tasca productiva i una gerència capaç d’assegurar el sistemaorganitzatiu i econòmic dels serveis i la integració del model. Aquests components sónespecialment imprescindibles si el sistema es defineix com a marc relacional inter-administratiu, intersectorial i de cooperació entre el sector públic i privat com és el cas.Fins ara, l’únic component professional considerat ha estat el que fa referència al sistematècnic, i molt especialment als professionals de l’educació que es revisa a continuació.


TAULA 8: Infants per grups i edats

Infants per grup

Anys Mínim Màxim

0-1 5 8

1-2 9 13

2-3 12 20



Perfils professionals, contractació i remuneració

Sembla que en aquest camp cal un procés important d’ajust que presenta dos focus prin-cipals d’atenció:

1. Determinació de l’escenari de titulacions i funcions assignables.

2. Homogeneïtzació urgent de les condicions de contractació i remuneració a tot el sis-tema públic (entre centres municipals, de la Generalitat i de gestió indirecta). Tan aviatcom sigui possible, també caldria fer-ho per al conjunt del sector, és a dir, incloent-hi elsector privat.

Probablement és urgent revisar l’escenari de negociació col·lectiva del sector per posar-loal dia. Caldria que, en aquest esforç, s’hi impliqués qui finalment assumirà el cost delsacords; és a dir, el sector públic.

L’estructura professional: ràtios

En aquest àmbit caldria aclarir les qüestions següents:

1. Ràtios per grup i titulacions homologables i personal auxiliar.

2. Variabilitats admissibles segons situacions especials.

3. Adaptacions en situacions de no-cobertura de l’oferta establerta.

4. Regulació de les funcions d’enllaç amb els serveis complementaris i perifèrics vinculatsa l’escola bressol/llar d’infants o al sistema de serveis.

Aconseguir l’homogeneïtat del sistema és el primer pas per a la seva millora posterior.L’existència d’actituds i situacions de permissivitat que permeten aconseguir avantatges«privats» només serveixen per deixar les parts més febles del sistema en situacions enca-ra pitjors.

L’ampliació de la cartera de serveis i els professionals

Les exigències d’ampliació de la cartera de serveis planteja reptes importants en termesde recursos humans. Cal tenir en compte que bona part dels serveis complementaris i deles funcions auxiliars són realitzats per persones immigrades, i en moltes ocasions des del’economia informal i irregular. Es presenta aquí una nova col·lecció de reptes:

1. Definició de funcions i perfils professionals en els nous serveis.

2. Capacitació i formació del personal necessari.

3. Reconversió dels recursos humans que operen en serveis irregulars, que podran sersubstituïts per la nova oferta pública (que no podrà fer servir aquest personal, ni directa-ment ni indirectament) i integració en els serveis formalitzats. Acords amb les autoritats detreball i, potser, d’immigració.

En la definició dels nous serveis caldrà tenir cura de resoldre bé aquestes qüestions i con-siderar com a restricció rellevant la disponibilitat de recursos humans (no tan sols tècnics)per realitzar-los.



La gestió política i la gestió organitzativa

L’estratègia de considerar l’acció i el lideratge polítics temes marginals i complementariss’està esgotant. El nivell d’exigència que es planteja exigirà lideratges i compromisos polí-tics forts a l’alcaldia i als regidors que en siguin responsables.

D’altra banda, l’actual capacitació del sistema local per abordar el repte des del punt devista de la gestió és molt escassa. El que és més preocupant, però, és la falta de conscièn-cia del problema. En aquest àmbit caldria:

1. Diferenciar els diversos rols directius i operatius.

2. Evitar la confusió entre direcció tècnica del sistema de serveis o de l’escola bressol i lagestió del conjunt del sistema.

3. Crear el marc adequat per poder realitzar el treball d’integració horitzontal, intersectorial,interadministratiu, i de cooperació entre el sector públic i privat. En aquest sentit, semblanecessari crear alguna figura de gestió del «programa d’atenció a la infància» que superésles divisions entre àrees i l’exclusiva adscripció del sistema a la direcció de les escoles bres-sol/llars d’infants, que es trobaran (ja s’hi troben ara) inevitablement desbordades.

La reflexió sobre el model organitzatiu està directament vinculada al model de desplega-ment escollit. Un model centrat a reforçar el parc d’escoles bressol/llar d’infants plantejaexigències fortes de gestió, però un sistema d’atenció a la família i a la infància de caràc-ter integral ho complica encara més.

Processos

En aquest camp, el procés de desenvolupament i de maduració és lent. S’apunten a con-tinuació alguns temes que s’han detectat com a prioritaris en l’anàlisi realitzada. Cal dirque alguns d’ells ja estan força treballats, i es disposa de material accessible que es recullmés endavant.

1. Sistema d’informació social (demografia, estructura socioeconòmica, registre de lademanda social, expectatives socials, etc.).

2. Sistemes de coneixement de la demanda social i d’expectatives del servei.

3. Sistemes de registre del conjunt de l’oferta de serveis existents al municipi, ja siguinpúblics o privats.

4. Cartera de serveis i fitxes d’identificació de cada servei.

5. Pla d’inversions i sistemes d’anàlisi d’execució.

6. Criteris d’estructura d’equipament i protocols de control de condicions físiques.

7. Estructura de personal.

8. Reglaments operatius de funcionament dels equipaments i serveis.

9. Documentació de gestió de la demanda ciutadana (sol·licituds, inscripcions, registresadministratius, barems de priorització, accés a recursos especials, etc.).



10. Sistemes i protocols d’anàlisi de costos i seguiment pressupostari.

11. Sistemes de càlcul dels preus socials de copagament.

12. Instruments de gestió de la cooperació entre el sector públic i el privat (plecs, contrac-tes, sistemes d’informació i control de gestió, informes, protocols de relació, etc.).

13. Instruments de control de resultats i anàlisi de satisfacció.

Un cop més, el procés de desenvolupament de suports de gestió als processos de treballsón acumulatius, i no és esperable un desenvolupament ràpid i definitiu de cadascund’ells. En tot cas, sí que cal trobar una metodologia de treball que permeti:

• Avançar en el desenvolupament d’eines i circuits de gestió.

• Facilitar als ajuntaments, especialment als més petits, eines de gestió que no els obli-gui a un esforç fora del seu abast.

Costos

Pel que fa a les dades aportades per aquest estudi cal mantenir la més absoluta prudèn-cia, ja que els models de càlcul no estan homologats. De fet, serveixen per constatar l’e-xistència d’un forat negre. Cal tenir en compte que si s’aplica la lògica dels tres terços, l’a-portació municipal és la que acaba quadrant els comptes, i per tant fent-se càrrec de totadespesa que quedi per cobrir. L’aportació d’estàndards de cost desglossats amb siste-mes de càlcul explícits i públics és una eina clau per a la gestió dels serveis en general i del’escola bressol/llar d’infants en particular. I aquí resulta imprescindible la creació d’unsuport tècnic centrat en el disseny de sistemes de càlcul i a oferir suport als ajuntamentsper treballar aquest tema.


Caldria oferir models més exigents de gestió de costos i que permetessin distribuir millorels riscos econòmics. La construcció d’un contracte-programa Generalitat-ajuntamentsen què els compromisos es vinculessin a una anàlisi econòmica i de riscos més explícitaajudaria a una gestió més transparent, equilibrada, rigorosa i sostenible.

La gestió financera de l’externalització i el copagament

En aquest àmbit serà clau treballar un model de plec de condicions econòmiques i admi-nistratives que ajudi a simplificar i, sobretot, a aclarir, les condicions contractuals i els sis-temes d’informació i de suport que han de permetre gestionar aquesta relació. El quesembla evident és que la separació de rols ajuda a aclarir responsabilitats. Són conegutsels casos de desajust i debat entre concessionaris i ajuntaments. En canvi, no hi ha capcas conegut en què l’ajuntament mateix es trobi abocat a l’autoexigència de determinacióde la situació econòmica en els models de gestió directa.



Preu social

Cal desenvolupar una proposta consensuada que abordi dues qüestions principals:

1. Desenvolupar una recomanació respecte del sistema més idoni de fer la «segona redis-tribució». Sembla que les beques són el mitjà que rep més consens.

2. Establir un sistema de baremació per a l’assignació d’aquestes beques. Cal identificarles variables a considerar i les quantitats a compensar respecte del preu públic que hau-ran de satisfer les famílies. Seria oportú que aquest sistema s’apliqués al màxim nombred’ajuntaments possible, com també a tots els serveis prestats.

Queda pendent el problema de la redistribució interterritorial ja comentat anteriorment. Siles beques surten del pressupost municipal, els ajuntaments de poblacions amb rendesmés baixes seran els més perjudicats, ja que són els que disposen de menys recursos perdotar el pla de beques. Alguns parcs públics d’escola bressol/llar d’infants de diversosmunicipis, entre ells Barcelona, són producte d’aquest «avantatge competitiu» a l’abast depocs municipis i ajuntaments.

La construcció del sistema de preus

Cal assegurar que el sistema de preus, i en general, qualsevol sistema de tractament d’in-formació econòmica, compleixi els requisits següents:

SimplicitatLa simplicitat garanteix claredat i facilitat de comprensió. Tenint en compte la naturalesapública del servei, aquesta condició és de gran importància, ja que és imprescindible queels criteris utilitzats puguin ser entesos pels ciutadans.

AplicabilitatEl sistema d’establiment i càlcul dels preus socials i les seves excepcions ha de ser apli-cable operativament. De res serveix disposar d’un sistema teòricament perfecte si no éspossible aplicar-lo. En els sistemes actuals, la majoria resulten inaplicables sobretot per-què la informació necessària per a la seva aplicació no està disponible, molt sovint ni pelsmateixos usuaris.

VerificabilitatNo n’hi ha prou de disposar de la informació necessària per a l’aplicació del sistema d’in-dicadors que regulen el copagament, sinó que aquesta informació ha de poder ser verifi-cada i documentada. La transparència obligada del sistema fa imprescindible que la infor-mació sobre la qual es basa la seva aplicació sigui verificable.

ObjectivitatEls indicadors que donen suport al sistema de copagament han de ser tan objectius comsigui possible. Això vol dir que el sistema ha de prendre com a referència criteris universalso, en tot cas, externs al sistema mateix.

EquitatL’aspiració d’equitat en la gestió dels serveis és essencial. En aquest sentit, els criteris d’u-niversalitat i copagament aporten elements d’equitat molt potents. Tothom que tingui la



mateixa necessitat pot trobar la mateixa resposta amb un cost ajustat a la seva situaciósocioeconòmica.

Cal concloure que els temes econòmics, de gestió de processos i de gestió dels profes-sionals són els que presenten reptes més grans de desenvolupament. És probable quecalgui establir algun grup de treball que dediqui atenció específica al desenvolupament decriteris, eines de gestió i processos de capacitació en aquest camp. Això haurà d’anaracompanyat inevitablement de la incorporació de personal expert en gestió en el sistemade serveis per a la petita infància en l’àmbit local.


En el cas que ens ocupa és públic i notori que no serà possible proveir el servei a tota lapoblació amb infants de 0 a 3 anys. Per tant, seria altament convenient que les normati-ves fossin coherents amb la capacitat de provisió de serveis dels municipis i que la volun-tat política s’ajustés a drets i recursos disponibles. Aquí caldrà fer un esforç nacional i localde coherència normativa en tots i cadascun dels serveis per assegurar que els compromi-sos públics es puguin complir. En aquest sentit, seria útil recopilar la normativa vigentsobre serveis i administracions per determinar els drets del ciutadà i homogeneïtzar la sevaposició davant del sector públic.

Comunicació

El disseny de la comunicació ha de tenir present, sobretot, la dificultat de gestió de la infor-mació per part de la ciutadania. Desenvolupar estratègies que afavoreixin l’accessibilitat ala informació de tota la població, especialment de la que pot tenir més dificultats, ha de serun criteri central en el disseny dels sistemes de comunicació. Cal tenir en compte que elscanals escrits i les tecnologies de la informació són vies que, avui, continuen essent acces-sibles només a una part de la població, probablement la que disposa de més recursos.



Àmbit 5: Procés de producció i prestació

La decisió pública de proveir un servei no comporta necessàriament la seva producciódirecta i amb mitjans propis. De fet, ja fa temps que l’especialització tècnica i la combina-ció de capacitats sembla la millor garantia de qualitat i eficiència.

En el cas dels serveis d’atenció a la infància de 0 a 3 anys i a les seves famílies, l’elecció dequina pot ser la millor manera de produir-los i prestar-los és la que més maldecaps propor-ciona als responsables locals. No obstant això, tot i els greus problemes en el model de pro-visió, els lineaments principals es troben força ben consensuats, fins i tot en temes tan sen-sibles i complexos com ho són les condicions d’accés als serveis, el sistema de finançamento l’assignació de responsabilitats competencials. Queden debats oberts —i sempre n’hihauran— en l’àmbit del sistema tècnic, però tant el nivell de desenvolupament del sistema,en termes educatius i socials, com el nivell de capacitació dels professionals són molt alts.En canvi, el debat sobre la forma en què s’ha de gestionar la producció i prestació dels ser-veis encara es troba en plena discussió. Aquest és el tema que correspon abordar ara.

Els temes que configuren la reflexió sobre el model de gestió del procés operatiu de pro-ducció o prestació del servei són els següents:

1. Model de producció i prestació

2. Procediment operatiu

3. Direcció i gestió

Prenent com a base aquestes tres qüestions s’estructurarà el sistema de treball que per-meti implementar i fer operatius la política pública i els serveis dissenyats.

Els models de producció i prestació dels serveis a la infància:estat de la qüestió

El model de gestió va ser el tema estrella de les entrevistes i reunions realitzades com asuport a aquest treball. A tall de resum i per apuntalar les propostes que es presentaranposteriorment, a continuació s’aportaran elements d’informació i valoració sobre les dife-rents alternatives, així com avantatges i inconvenients de cadascuna d’elles.

L’estratègia i els models de producció i prestació

L’elecció del model de gestió de producció i prestació hauria de derivar de la formulacióestratègica. Un sistema de provisió de serveis definit com a universal però no obligatori;amb vocació de cobertura parcial de la demanda potencial; de copagament, i inserit en unmercat de caràcter públic-privat són qüestions que caldria no perdre de vista. El sectorpúblic no pretén crear cap monopoli públic en aquest sector. Més aviat sembla interessata comptar amb tanta col·laboració privada com sigui possible. Evidentment, aquest dis-

Àmbit 5: Procés de producció i prestació | 97


seny no pressuposa cap model concret de producció de la pròpia oferta pública però, encanvi, emmarca, sens dubte, un model de política pública. D’altra banda, també és impor-tant tenir present l’estructura organitzativa de l’ajuntament, que condicionarà l’assumpciódel model que finalment es decideixi impulsar.

Els models de producció i prestació: el directe, l’indirecte o externalitzat, el mixt i el monetaritzat

El model de provisió defineix les condicions d’implementació de la política pública. Es trac-ta d’aquella part de l’acció pública que se centra a determinar tots els elements que cons-trueixen la naturalesa pública d’una actuació i, per tant, no és externalitzable en la sevaresponsabilitat. Dit d’una altra manera, la privatització —a diferència de l’externalització—consistiria a renunciar a la presència pública en aquests àmbits, molt especialment enquatre temes principals:

1. La decisió de desplegar o no una política pública en un àmbit determinat.

2. El desenvolupament d’un sistema de regulació que assigni drets i condicions d’accésals béns públics.

3. Determinar els recursos públics —procedents d’impostos— que s’assignaran al des-plegament d’aquesta política.

4. L’avaluació i el rendiment de comptes sobre els resultats obtinguts en la gestió de l’ac-ció pública de govern.

La producció i/o prestació del servei, en canvi, se centra en el nivell operatiu, en la «gestióde les operacions» que generen el servei. Aquest es prestarà, naturalment, tot seguint lescondicions definides pel model de provisió i els seus components. Aquesta part del pro-cés de creació valor públic és de dimensió tècnica i no posa en dubte la naturalesa públi-ca del servei. Són pocs els serveis públics que vegin alterada la seva condició pública pelfet de ser externalitzada la producció. De fet, això succeeix exclusivament en el cas delsserveis que impliquen exercici d’autoritat.

En general, es poden identificar 4 models de producció o prestació dels serveis públics:

1. Producció i prestació directaEl model de producció directa internalitza el procés de producció dels serveis en l’estruc-tura organitzativa pública, en aquest cas municipal. És un model de tipus autosuficient enquè l’organització considera les seves capacitats internes més adequades per a la pro-ducció de tots i cadascun dels processos i activitats vinculats al servei. Cal dir que, de fet,és un model inexistent i portat a l’extrem, impracticable fins i tot. Cap dels casos estudiatsno han internalitzat totes les activitats i els processos necessaris per prestar els serveis.

2. Producció i prestació externalitzada (o indirecta)El model indirecte o externalitzat és l’oposat a aquest: l’ajuntament adquireix les capaci-tats necessàries per assegurar la producció del servei fora de la seva estructura corpora-tiva. En la pràctica, el model assenyalat tampoc no existeix en estat pur, ja que l’ajunta-ment acostuma a establir, a través dels plecs de concessió, un seguit més gran o més petit



de condicions de producció que orienten i limiten la discrecionalitat dels operadorsexterns, i sovint tenen un professional intern de referència com a representant del titular.En qualsevol cas, els ajuntaments garanteixen la titularitat, l’accés i el finançament públical servei, mantenint-ne la seva naturalesa de bé i servei públic.

3. Producció i prestació mixtaFinalment hi ha el model mixt, l’únic que realment existeix en la pràctica. En aquest modella part d’acció directa de l’ajuntament es complementa amb una major o menor aportacióde recursos externalitzats. Així, als models mixts, s’hi poden trobar versions molt prope-res a la gestió i producció directa i d’altres molt properes a la gestió indirecta o externalit-zada, motiu pel qual en el treball que desenvolupem mantindrem la nomenclatura de lestres categories identificades als municipis estudiats (directa, externalitzada, mixta).

4. Gestió monetaritzadaAquest model finança les famílies de forma directa per tal que aquestes «comprin» els ser-veis dels quals volen gaudir. Es tractaria d’un model que sovint s’identifica amb algunesmodalitats de xec-servei o amb sistemes de subvenció a les famílies. Tot i que hi ha partdel sistema que opera amb aquesta fórmula, sembla que es troba en clara retirada i seriad’esperar la seva extinció progressiva.

Partint d’aquesta breu descripció, és oportú fer notar el caràcter fictici de la diferenciacióque s’ha detallat. En la pràctica, tot i que les posicions es defineixen en funció dels modelsdirectes o externalitzats, tots els models són mixts. Així doncs, és perfectament possibleoperar amb una visió flexible del procés de construcció del sistema final, que es pot ferevolucionar en una direcció o en una altra prescindint de canvis radicals. De fet, les deci-sions d’externalitzar han estat sempre parcials i progressives, i les de mantenir la gestiódirecta sovint han anat acompanyades de processos d’externalització parcials.

Pel que fa la posició dels entrevistats, llevat dels municipis amb instruments de gestiódirecta i parcs d’escola bressol/llar d’infants força amplis i consolidats, l’opinió majoritàriaes decanta cap a l’externalització. Tot i així, cal apuntar que massa sovint conviuen dife-rents models en un mateix municipi. Com s’intentarà argumentar més endavant, aquestamultiplicitat és la pitjor de les opcions possibles.

D’altra banda i per acabar, volem recordar que, al problema de la convivència de diferentsmodels de prestació, s’hi ha d’afegir el de la doble xarxa pública (a més de la privada), acausa de la presència de la xarxa de la Generalitat. La doble xarxa té com a conseqüènciala convivència de diferents criteris de política pública en un mateix territori, i de vegades finsi tot en un mateix municipi. Com ja s’ha esmentat amb anterioritat, la integració de les xar-xes, sigui quin sigui el model de prestació escollit, serà sens dubte una de les principalscomplicacions a què hauran de fer front les administracions al llarg dels anys vinents.

Elements valoratius de la gestió directa

Us presentem ara uns quants elements valoratius de la gestió directa que s’han recollit ivalidat:

• Si hi ha experiència prèvia aplicant aquest model sembla oportú continuar en lamateixa línia i externalitzar com a màxim serveis perifèrics o de suport.



• Sovint no es pot gestionar tot directament, perquè l’ajuntament té serveis comunsexternalitzats (neteja, seguretat, manteniment) o té una política de congelació delcreixement de la contractació de personal.

• En la gestió directa no es pot dedicar temps a la integració de serveis, ja que els res-ponsables s’han de dedicar a la gestió ordinària.

• La gestió directa ofereix una bona capacitat de control, tot i que vol molta dedicaciói fa perdre capacitat de direcció i planificació.

• Es veu bé l’opció d’externalització, però l’actual estructura de relacions laborals fadifícil plantejar-ho, tot i que de fet podria millorar la situació dels treballadors.

• És necessari separar la gestió dels centres de la direcció, i per fer-ho cal que la regi-doria tingui responsables que ho controlin directament.

• L’estabilitat dels recursos humans és molt alta. Al mateix temps, però, s’apunta unamanca de rotació de personal que impedeix la renovació pedagògica, etc.

• Les rigideses del sistema administratiu i funcionarial fan difícil aconseguir la flexibilitatnecessària, i impossibilita cobrir situacions fora del que és habitual (horaris, vacan-ces, jornades reduïdes, etc.).

• Les rigideses de la gestió directa obliguen a externalitzar quan es necessita guanyarflexibilitat de tota mena.

• La necessitat de combinar personal municipal i extern genera desigualtats molt for-tes. La feina estable és per als funcionaris, i quan cal flexibilitat s’han de fer contrac-tacions externes que s’ocupen de les pitjors feines i a sobre, en condicions precà-ries.

• Si hi ha organismes autònoms especialitzats, la gestió directa dóna bons resultats,encara que de vegades cal recórrer a empreses especialitzades.

Elements valoratius de la gestió externalitzada

Alguns elements valoratius de la gestió directa que s’han recollit i validat són els següents:

• Si el plec està ben fet i les relacions de coordinació són les adequades, el modeldóna molta flexibilitat i permet a l’ajuntament i a la regidoria centrar-se en el dissenyde la política i el control del sistema.

• La gestió indirecta facilita una gestió de costos ajustada a les condicions del servei ial finançament que rep, cosa que no es pot fer des de la gestió directa, ja que lescondicions generals de l’ajuntament són dominants.

• Si l’ajuntament fa el que li pertoca no perd cap dels avantatges de la gestió directa, ien canvi s’estalvia moltes complicacions organitzatives difícils de resoldre dins lamaquinària municipal.

• És un model més car –-almenys aparentment—, perquè s’han de fer explícits tots elscostos, a fi de dur a terme el plec de condicions i el contracte de concessió.



• S’han de dissenyar molt bé els serveis i les actuacions, perquè sinó el contracte esfa malament.

• La durada del contracte fa complicada la gestió externalitzada. Si és massa curt ésfont d’inestabilitat, i si és massa llarg i va malament és molt difícil de resoldre perquèno es fan servir mai les clàusules de penalització o rescissió.

• Es pot aprofitar l’especialització i flexibilitat de les organitzacions que presten els ser-veis.

• L’ajuntament pot tendir a distanciar-se dels serveis. L’externalització podria derivaren una «quasiprivatització» de facto si no es garanteix el control públic.

• Si els contractes de prestació no es fan correctament, es poden presentar proble-mes seriosos. El mateix passa si no es cuiden els sistemes de coordinació i elsmecanismes de control.

• Les empreses i les organitzacions que es dediquen a gestionar no sempre podenoferir les capacitats adequades, pel fet que es tracta d’un sector encara emergent.Cal assegurar que disposen de la capacitat adequada o bé que es troben en condi-cions d’adquirir-la. Sovint no es troben empreses que puguin fer front a la gestió delsserveis i això representa un problema per al creixement.

• S’ha de tenir molta cura amb la rotació de personal, massa alta, segons s’apunta, enmodels de gestió indirecta.

• La gestió indirecta aporta força innovació, però s’ha d’anar amb compte de no dis-persar massa la contractació de serveis perquè la gestió municipal es fa molt com-plexa.

• Falta experiència en la confecció de plecs i les relacions contractuals se’n ressenten.Molts aspectes queden mal definits o bé són contradictoris (per exemple, l’exigènciade contractes indefinits amb períodes curts de contractació i sense clàusula desubrogació).

• Els plecs són sovint massa detallistes, mentre que, en canvi, hi ha una manca de cla-redat pel que fa als objectius i els sistemes de relació.

En línies generals, doncs, els ajuntaments veuen difícil poder assumir la gestió directa delsserveis a la petita infància i preveuen una forta tendència a l’externalització. Cal tenir encompte que les polítiques públiques de qualsevol nivell de govern passen, cada cop més,per buscar escenaris de cooperació amb organitzacions privades especialitzades. Créixeramb estructures pròpies —poc especialitzades i sotmeses a les rigideses pròpies del sec-tor públic— és un escenari cada vegada més improbable. No obstant això, els ajunta-ments expressen preocupació pel que fa a la coordinació i el control dels operadors en elmodel indirecte. El pes històric del model directe i la falta d’experiència de control a travésd’instruments contractuals (plecs, contractes) genera moltes incerteses. El resultat és unadoble percepció de l’externalització com a inevitable i positiva, al mateix temps que peri-llosa pel que implica de pèrdua de control. Precisament, el que denota aquesta doble per-cepció és la manca d’informació dels ajuntaments respecte dels processos d’externalitza-ció i la seva gestió.



Elements valoratius del model mixt

El que es coneix com a model mixt combina elements tant de gestió directa com de gestióindirecta. La seva característica principal és que els serveis educatius es troben a càrrec depersonal municipal (en algun cas vinculat a un organisme autònom), mentre que els serveisperifèrics, de suport i complementaris es contracten a empreses o organitzacions senseànim de lucre (cuina, neteja, vigilància, permanències, menjador, manteniment, vacances,etc.). De fet, l’evolució del model mixt cap a un dels dos models purs —directe o indirec-te— sembla més aviat una qüestió d’intensitat, més que de canvi de model. El concepte decontínuum resumeix la idea de forma especialment encertada. Els diferents models s’or-denarien al llarg d’un contínuum en funció del caràcter més o menys directe del model deprestació. A continuació, s’apunten diverses fórmules d’implementació:

Externalització del servei de cuina, neteja i menjador combinat amb supervisió de perso-nal propi. L’externalització respon a una diferenciació entre serveis de contacte amb elsinfants i les famílies i serveis que no en tenen.

• Externalització de les necessitats de personal de suport ordinari i/o extraordinari(suport a l’horari lectiu, suport menjador, escola d’estiu, vacances, monitors, per-manències).

• Externalització de la cuina quant a personal i subministrament, però amb realitzacióa les instal·lacions del centre.

• Externalització de tots els serveis perifèrics (neteja, vigilància, manteniment, bugade-ria, subministrament, etc.).

L’aspecte més conflictiu i preocupant d’aquest model és la convivència, en un mateix sis-tema, de condicions contractuals i línies de comandament diferents.

L’estructura de gestió dels ajuntaments

La gran majoria dels ajuntaments gestionen els serveis per a la infància de 0 a 3 anys desde la regidoria d’Educació. Aquest no és però, l’únic model de gestió existent. I dins delmateix model també hi ha diferents constel·lacions de relacions entre regidor, responsablegerencial d’educació, tècnics especialistes de 0 a 3, directors de centres, etc. Cada vega-da més es considera necessària la figura d’un coordinador/cap d’àrea específicament res-ponsable dels serveis d’atenció a la petita infància. En alguns casos la figura del coordina-dor ja existeix, i sembla que aporta bons resultats. L’opció de fomentar una més grandescentralització tot reforçant la figura del director de centre, en canvi, ha estat conside-rada poc efectiva.

Un segon model també s’estructura al voltant de la regidoria d’Educació, però està menyscentrat en l’escola bressol/llar d’infants i té un enfocament més transversal. En aquestmodel es poden trobar programes en què serveis d’infància i joventut, serveis socials,salut i urbanisme treballen amb certa transversalitat o amb alguna eina de coordinació iintegració horitzontal. Els ajuntaments amb aquesta estructura assenyalen la transversali-tat dels serveis com a punt fort del model, tot i remarcar que les complicacions organitza-tives són rellevants. En algun cas, l’estructura que es detalla ha derivat en integracionsorganitzatives de les àrees d’educació i d’infància.



Finalment, hi ha ajuntaments que disposen d’algun organisme autònom, de vegadesorganitzat al voltant de la participació ciutadana i d’altres amb un format convencionald’institut municipal que agrupa tota l’acció educativa de l’ajuntament. Les diferentsopcions es combinen amb diferents models de distribució de funcions entre l’ajuntamenti els òrgans responsables de la gestió dels serveis. Sovint és l’ajuntament mateix qui assu-meix directament la gestió econòmica i organitzativa; i aleshores la transversalitat ambaltres àrees municipals perd potencialitat. En canvi, el marge de gestió de l’escolabressol/llar d’infants augmenta sensiblement.

Cap de les opcions assenyalades condiciona l’elecció d’un model o un altre de producciói prestació. Sí que hi ha, però, tendències que semblen vincular els models més autònomsamb un major pes de la gestió directa i una menor possibilitat de treball transversal. Percontra, els models més integrats horitzontalment semblen més dispersos i presenten mésdificultats de gestió.

Procediment operatiu

Tot i que no es disposa de molta informació, convé deixar constància de la falta d’expe-riència i capacitació en la gestió de procediments de contractació externa de serveis. Lafalta de domini de les eines del procediment contractual públic i l’absència de gestorsexperimentats dificulta molt la reflexió sobre el model de producció i prestació. Indepen-dentment de la decisió final, caldrà millorar la gestió del procediment operatiu i contractual.

Direcció i gestió

En general hi ha una manca de recursos humans i de capacitació en el terreny de la ges-tió. El model de direcció, que fins ara s’ha basat en les direccions de l’escola bressol/llard’infants, possiblement ha de ser modificat tot incorporant personal directiu de gestió ideixant que els directors dels serveis tècnics se centrin en les funcions que els són prò-pies. Si efectivament hi ha voluntat d’avançar cap un sistema d’atenció integral per a infàn-cia i família, caldrà promoure la gestió multiservei, interàrees i de cooperació externa.

Procés de producció i prestació: elements propositius

L’elecció del model de gestió per a la producció i prestació dels serveis no pressuposaprendre cap decisió a favor ni en contra de cap model. De fet, i com s’ha dit amb anterio-ritat, els models se situen al llarg d’un contínuum que va de l’autosuficiència pública al lliu-re mercat de prestació de serveis. Als ajuntaments, els correspon situar la seva política alllarg del contínuum, sense perdre de vista el caràcter públic dels serveis destinats a la peti-ta infància.

D’altra banda, cal constatar que l’escenari en què es desenvolupa el sistema de serveisd’atenció a la infància i a les famílies no és un sistema tancat i, per tant, autosuficient. Comja s’ha repetit en diverses ocasions, aquest és un sistema obert, relacional i cooperatiu en



què participen múltiples actors de caràcter públic i privat. La cooperació entre agents for-ma part de la mateixa naturalesa del model. L’acció privada (amb ànim de lucre o sense)es considera part de l’oferta i, per tant, de la pròpia política pública. L’escenari d’actorsinstitucionals és igualment ampli. Finalment, els models de gestió aplicables són diversos.Com es pot veure a la taula següent, el model de gestió directa totalment integrat és invia-ble per la mateixa naturalesa del sistema.


TAULA 9. Models de producció i provisió dels serveis

Drets iMarc legal condicions Regulaciói financer d’accés operativa Prestació Control Avaluació

Generalitat

Govern local

Organismes autònoms

Sector social i empresarial


Funcions

Agents

Estratègia de producció i prestació

El disseny de l’estratègia de producció i prestació no s’ha de plantejar des de la disjuntivad’escollir entre un model de gestió directa i un altre d’externalitzada. No es tracta de deci-dir si s’externalitza o no. Del que es tracta és de decidir què s’externalitza i què no s’exter-nalitza.

I des d’aquest enfocament s’aprecia de manera immediata que les decisions són limita-des. D’una banda, hi ha activitats que no són externalitzables:

1. El disseny de la política i dels seus components.

2. La fixació dels objectius estratègics.

3. El disseny de la cartera de serveis.

4. L’assignació de recursos.

5. La determinació de drets i condicions d’accés als serveis.

6. La definició de les condicions de prestació, bé sigui per a la seva execució interna o perpreparar els plecs de condicions per a la contractació externa.


7. El control de gestió.

8. L’avaluació de resultats.

D’altra banda, hi ha activitats que difícilment són internalitzables:

1. Compres de consumibles.

2. Manteniment d’edificis i consum de serveis (telèfon, llum, aigua).

3. Neteja, seguretat, petit manteniment i reparacions.

4. Serveis auxiliars de suport (monitors, substitucions, personal auxiliar, transport).

5. Formació i desenvolupament de personal.

6. Serveis professionals especialitzats (salut, psicologia, suport jurídic, assegurances,informàtica).

De fet, el debat queda fonamentalment circumscrit a una part de la funció tècnica, bàsica-ment els professionals centrals amb funció educativa i/o de gestió. Aquest és el nucli deldebat. És a dir, si s’externalitza o no la producció del servei central i quins serveis perifè-rics s’externalitzen i fins a quin punt.

Els pros de l’externalització

Les bases conceptuals de l’externalització sorgeixen de la necessitat de superar les feblesesdel model de producció anomenat fordisme i que es caracteritza per la seva autosuficiència.L’externalització (o subcontractació o cooperació intercorporativa) permet que cada organit-zació se centri en allò que és el seu centre de creació de valor afegit, i que s’estalviï la com-plicació d’haver de realitzar totes aquelles tasques que no se situen en el nucli principal de laseva activitat i que, a més, generen complicacions corporatives i organitzatives.

Els models d’externalització són quasi infinits. La distribució de funcions entre l’organitza-ció matriu i les subcontractades és discrecional i contingent. Cada corporació pot establirun model de distribució de funcions diferent que, a més, pot canviar al llarg del temps. Elscriteris per decidir l’estructura de subcontractació òptima són tres:

1. Identificar els centres estratègics de creació de valor afegit.

2. Identificar les capacitats tècniques, organitzatives i corporatives per realitzar els pro-cessos que integren la cadena de valor.

3. Analitzar la disponibilitat de sistemes de control que assegurin la integració coherent detot el procés i evitar la pèrdua de control sobre el producte final.

L’externalització és, per tant, una bona opció per combinar alts nivells d’especialització igarantia de provisió pública.

Els límits de la gestió directa i de l’externalització

El límit de l’externalització és el que pot generar el risc de:

1. Posar en qüestió la naturalesa pública del servei.



2. Perdre el control del sistema.

3. Generar conflicte intern.

Per contra, és inviable mantenir la gestió directa quan:

1. No es disposa de les capacitats que permeten estructurar un sistema coherent i complet.

2. No es disposa del coneixement tècnic i de gestió per gestionar els processos produc-tius i de gestió.

3. No hi ha encaix del model amb l’estratègia general de l’ajuntament.

4. S’ha de recórrer contínuament a externalitzacions parcials per resoldre determinatsproblemes, especialment els relacionats amb la flexibilitat de l’oferta.

El problema de la coherència i la sostenibilitat

De fet, totes les opcions són possibles, però hi ha el risc d’incórrer en conflicte i inestabi-litat si la coherència del model de gestió és baixa. La utilització de personal tècnic de per-fils similars per a activitats diferents, les unes ordinàries i les altres complementàries (men-jador, vacances, permanències) és, per exemple, una font permanent de conflictes. Undels problemes del sistema públic de més difícil solució és, precisament, la flexibilitzacióde les condicions laborals.

La convivència de models

Un dels factors d’inestabilitat més difícilment sostenibles és la convivència de models dife-rents en un mateix àmbit institucional. La coexistència de la xarxa de la Generalitat amb lamunicipal és poc sostenible, i la coexistència de models de gestió diferents dins d’unmateix ajuntament exactament igual.

Tot i així, hi ha ajuntaments que no preveuen la possibilitat d’incrementar els seus serveisseguint el model utilitzat fins al moment i, per tant, la convivència de models es fa inevita-ble. Caldrà incorporar una estratègia específica que faciliti la transició i el canvi cap a unmodel final homogeni.

Finalment, en algunes entrevistes aquest tema ha derivat cap a una reflexió general sobreun model d’oferta que inclou la iniciativa privada (amb ànim de lucre i sense) i els serveiscomplementaris, encara no regulats. D’aquí ha derivat l’afirmació que l’ajuntament hauriade tenir present la totalitat de l’oferta i no tan sols la pròpia, i que hauria de ser capaç degestionar la convivència d’ofertes d’origen diferent (públic i privat) però no per això incom-patibles.

Les relacions laborals

Al fons del debat sobre l’externalització hi ha la problemàtica de les relacions laborals.Sens dubte, mentre mercats públic i privat divergeixin en les seves respectives relacionslaborals, la possibilitat d’elecció racional del model de gestió és baixa. Per tant, no quedaaltre remei que intentar homogeneïtzar les condicions laborals del conjunt del sector mit-jançant la regulació de remuneracions i condicions de contractació laboral en els plecs de



contractació, de manera que públic i privat tendeixin a igualar-se. Cal tenir present, però,que l’estratègia pública és sovint la contrària, i que aprofita l’externalització per modificarunes condicions que dins la pròpia estructura serien intocables.

Treball en xarxa i participació

Els serveis d’atenció a la infància i les seves famílies incorporen a la cartera de serveis fortsvincles amb les famílies —fins i tot quan només hi ha servei d’escola bressol/llar d’infants,atès que es tracta d’un tipus de centre molt relacional.

A més, i a conseqüència d’aquest vincle, es planteja la preocupació per la participació i lacoordinació en xarxa, especialment quan es preveu l’ampliació de la cartera de serveis.Aquí s’han detectat diverses experiències que se sintetitzen a continuació i que són, al seutorn, elements que s’haurien d’estendre a tots els municipis, amb independència delmodel de prestació de cadascun d’ells. De fet, aquestes iniciatives no són exclusives dela gestió directa, i seria important assegurar la continuïtat de la dimensió participativa icomunitària en situacions d’externalització:

1. Establiment de taules de coordinació interescolars més o menys formals.

2. Comissions transversals-horitzontals amb les regidories d’infància, salut, serveissocials, esports, també més o menys formals.

3. Estructuració de consells escolars de tipus diferents.

4. Establiment d’espais de contacte amb les famílies.

L’elecció del model

No hi ha cap criteri definitiu que faci decantar per una de les dues opcions. Tanmateix, s’a-punten algunes consideracions a tenir en compte:

1. La situació de partida és determinant si es vol prendre una decisió. Si el model existentestà consolidat i és apreciat, hi ha poques raons per canviar, i seria recomanable assegu-rar-ne la continuïtat. Per contra, si la situació no és satisfactòria pot ser oportú propiciar uncanvi de model.

2. L’opció que es triï ha de tenir una perspectiva a llarg termini. Estructurar un sistemademana temps. Modificar-lo amb una perspectiva de curt termini és hipotecar el servei icondemnar-lo a la mediocritat.

3. La convivència de models hauria de ser transitòria. És necessari que l’organitzaciósàpiga en quina direcció va per evitar tensions. El canvi, al seu torn, s’ha de fer garantintsolucions positives per a totes les parts implicades.

4. En el cas de començar de zero sembla lògic optar per l’externalització, atès que lesdinàmiques generals municipals apunten en aquesta direcció. D’altra banda, és molt mésfàcil passar de l’externalització a la gestió directa que a l’inrevés.

5. L’externalització exigeix una alta capacitat de gestió i eines de treball relativament sofis-ticades i consistents. El problema de la gestió directa és que s’ho estalvia. Molt sovint lagestió directa és sinònim de laxitud de gestió.



Sigui quin sigui el model escollit, la prioritat del personal de direcció municipal hauria de serel disseny de la política, la direcció estratègica, el disseny de la cartera de serveis i dels ser-veis i la integració del programa d’atenció a la petita infància i a les seves famílies, i no pasla gestió diària del sistema.

Procediment operatiu

L’externalització deixa de ser quelcom positiu si la gestió tant de la posada en marxa comdel contracte mateix no és rigorosa i sòlida. El disseny del procés de contractació del ser-vei és clau i especialment delicat, tant per la construcció del model general com pel bonfuncionament del servei. La redacció del plec de condicions que fixen els compromisostècnics, econòmics, organitzatius i de relació és un punt crític del procés de gestió. Lapràctica de copiar plecs d’altres processos de contractació que tot sovint no tenen res aveure suposa condemnar al fracàs el mateix procés d’externalització, i probablement tam-bé la producció del servei.

La redacció d’un plec de condicions no és un acte burocràtic més, sinó que és l’instru-ment fonamental de planificació i establiment de compromisos contractuals per a la pro-ducció dels serveis. És, amb tota probabilitat, la tasca més important que ha de realitzarel gestor públic quan treballa amb tècniques d’externalització.

Curiosament, l’externalització pot ser tant una de les principals fortaleses com una de lesprincipals debilitats de la gestió municipal. La gestió directa, a diferència de la indirecta, noes veu abocada a aprofundir en l’estructura del servei, establir criteris, fer càlculs de cos-tos, fixar preus, desenvolupar sistemes de control i seguiment ni a establir marcs d’avalua-ció i coordinació estables i exigents. Si això no es fa en situacions d’externalització, elresultat és el pitjor possible, però si es fa com cal, millora el nivell d’exigència del propi ser-vei en benefici dels usuaris.

Per tant, un procés d’externalització presenta un gran repte per a l’administració municipal:la capacitació de personal especialitzat en processos d’externalització. És a dir, la formacióde personal capaç de redactar plecs, de gestionar els contractes de forma rigorosa a travésde sistemes de control i seguiment i d’avaluar la prestació externalitzada dels serveis de for-ma severa. Una externalització mal feta corre molts riscos. La capacitació de personal espe-cialitzat és indispensable si es vol garantir la producció i prestació d’un servei de qualitat.

Direcció i gestió

L’actual procés de desplegament dels serveis d’atenció a la infància obliga a replantejar elsistema de direcció. El reforç de la direcció política i de la funció gerencial ha d’acompa-nyar la consolidació del personal tècnic i de la direcció educativa o tècnica. Tant si el modelés de gestió directa com si és indirecta, el repte és capacitar per gestionar el sistema d’a-tenció a la infància. En aquest sentit caldria avançar en dues direccions:

• Diferenciar clarament les funcions de direcció tècnica (centres i serveis) de la funciógerencial o de la direcció de gestió.



• Situar la direcció política i la funció gerencial al nivell de programa municipal d’aten-ció a la infància i a la família reforçant les relacions interàrees i les relacions exteriorsno tan sols des del punt de vista educatiu, sinó de la infància.

El problema de la dimensió dels municipis a Catalunya

Per acabar, no seria prudent tancar aquest apartat sense fer esment de la situació delsajuntaments petits que, sens dubte, tenen greus dificultats per aplicar el present model degestió. Els recursos —humans, econòmics, tècnics i de gestió— dels ajuntaments petitssón escassos. La demanda (implícita i explícita) és força reduïda i, tot sovint, claramentinsuficient quan es tracta d’invertir en la creació o el manteniment d’una escola bressol, iencara menys, en un sistema integral d’atenció a la infància i a les seves famílies. La res-posta a aquesta problemàtica però, no és, ni de bon tros, la passivitat política. Al contrari.La manca de recursos i de demanda individual ha de ser l’esperó per a la cerca de solu-cions col·lectives. És a dir, la mancomunació de serveis a nivell supramunicipal.

I cal subratllar aquí que la Diputació de Barcelona, la dinàmica comarcal i les agrupacionsvoluntàries de municipis poden tenir un paper de gran transcendència en la mesura quetenen capacitat de proporcionar el suport necessari per assolir l’objectiu de «crear dimen-sió». Un suport que pot prendre infinitat de formes, com ara el logístic (a través de la xar-xa de municipis), el cognitiu (cessió de tècnics per assessorar els municipis, tant abanscom després de la mancomunació) o l’econòmic (cofinançament del servei).

Aquest àmbit de treball requereix, sens dubte, un espai específic i paral·lel de treball i refle-xió adaptat a les circumstàncies ben particulars i difícils dels municipis i els ajuntamentspetits. Un àmbit en el qual el suport tècnic esdevé essencial i imprescindible.



Àmbit 6: Avaluació i impacte social

El cicle es tanca comprovant que, efectivament s’han assolit els objectius marcats i s’haproduït l’impacte social esperat. Cal remarcar que no és suficient haver signat els conve-nis, ni tan sols haver creat les places, ja que al darrere de tota política hi ha objectius decanvi social que són els que realment legitimen la intervenció pública.

El control de gestió continuat és un instrument que permet la monitorització permanentdels serveis. És necessària, però, una avaluació dels serveis periòdica, que analitzi la sevaeficàcia pel que fa a les necessitats socials que pretenien resoldre. A diferència del controlde gestió, l’avaluació no se centra en el control del procés, sinó en la naturalesa del servei.De fet, es tracta de donar resposta a preguntes tan intuïtives com ara: és bona, la presta-ció del servei? S’ofereix un servei de qualitat? S’han assolit els objectius? S’ha esdevingutel canvi social esperat? Els usuaris n’estan satisfets? Què es pot millorar? Com fer efecti-ves les millores?

Amb caràcter general, el procés d’avaluació necessita un sistema d’informació d’actualit-zació periòdica que permeti avaluar, extreure conclusions, formular recomanacions i revi-sar la prestació dels serveis. Es tracta d’un sistema que s’hauria de nodrir de dues fonts.En primer lloc, de la valoració que facin els ciutadans del servei prestat i del seu grau desatisfacció. D’altra banda, d’anàlisis polítiques i tècniques tant de l’assoliment d’objectiuscom de les característiques tècniques de la prestació dels serveis.

L’avaluació és una de les poques eines de què disposa l’administració pública per detec-tar, anticipar o rectificar irregularitats i problemes de funcionament dels serveis públics.Tot i que molt sovint l’avaluació no té l’impacte que li correspondria, és convenient iimportant remarcar que es tracta d’un instrument de gran transcendència en la mesuraque permet identificar, de manera prospectiva, els canvis necessaris per millorar un ser-vei públic, al mateix temps que analitzar, retrospectivament, si el servei públic fa justíciatant als objectius pels quals havia estat dissenyat, com a la valoració de ciutadans i usua-ris.

Els elements que han de ser sotmesos a avaluació són els següents:

1. El servei prestat.

2. L’assoliment dels objectius socials.

3. La satisfacció de ciutadans i usuaris.

El servei prestat

L’avaluació del servei prestat és una qüestió d’enorme complexitat. D’una banda, perquèes tracta, per definició, d’una empresa multidimensional; de l’altra, perquè tota avaluacióseriosa té conseqüències polítiques en la mesura que posa de manifest mancances o irre-gularitats del servei públic, al mateix temps que obliga els poders públics, si més no moral-ment, a modificar parcialment o total el seu funcionament. Així doncs, són tres les dimen-

Àmbit 6: Avaluació i impacte social | 111


sions que cal avaluar: l’oferta de serveis; el disseny dels serveis prestats; i, com a conse-qüència de les dues anteriors, el model de prestació del servei.

Avaluació de l’oferta del servei: Seguint l’estructura del present document, l’avaluacióimplicaria, en primer lloc, identificar de forma periòdica l’estructura de l’oferta municipal deserveis a la petita infància de 0 a 3 anys (vegeu «Àmbit 3», p. 59) i garantir la disponibilitatde dades actualitzades respecte del conjunt de l’oferta municipal –-pública i privada— deserveis a la petita infància. En segon lloc, caldria sotmetre a avaluació periòdica la compo-sició de la cartera de serveis de la política de serveis a la petita infància (vegeu la taula 6,p. 71): els serveis centrals, però sobretot els serveis perifèrics i complementaris són per-fectament revisables. La cartera de serveis es pot ampliar o reduir en funció de la deman-da (explícita i implícita) o de consideracions polítiques, és a dir, dels objectius socials quehagin de satisfer els serveis. En tercer lloc, l’avaluació del model d’integració de la carterade serveis (vegeu «Àmbit 3», p. 59) és igualment necessària amb certa periodicitat, tot ique molt probablement no convé retocar-lo massa sovint, ja que implica canvis estructu-rals de gran abast que no val la pena introduir si no es disposa d’un estudi que els avali i siel nou model no s’ha de mantenir més enllà del curt termini.

Avaluació del disseny del servei prestat: Novament seguint l’estructura del present docu-ment, l’avaluació del disseny del servei seguirà les pautes de la confecció del servei.Reprenent els components que l’estructuren (vegeu «Àmbit 4», p. 77), l’avaluació hauriade centrar-se en la revisió crítica d’aquests punts:

• Objectiu social

• Definició/descripció del servei

• Condicions de prestació

• Entorn i inversió

• Persones i tasques

• Processos

• Costos

• Recursos pressupostaris

• Preu social

• Normativa reguladora

• Comunicació

La prestació del servei: Com s’ha vist amb anterioritat («Àmbit 5», p. 97), la disjuntiva entreun model de prestació directa i un altre d’indirecta és una disjuntiva falsa, perquè la majo-ria d’ajuntaments funciona amb el model que hem anomenat de prestació mixta. És a dir,la prestació –-parcialment— privada d’un servei catalogat com a públic i universal i, pertant, dirigit al conjunt de la ciutadania.

Seguint l’avaluació de les dues primeres dimensions, la tercera també s’ha de centrar enla pregunta sobre la qualitat del servei prestat. Aquí, però, la perspectiva és una mica dife-



rent: mentre que fins ara es tractava d’avaluar l’oferta i el disseny dels serveis, en aquestcas l’objectiu és identificar les deficiències directament atribuïbles al model de prestació.Per tant, i a fi de garantir la qualitat del servei, l’avaluació hauria de tenir com a propòsitidentificar les activitats que, essent de titularitat municipal, haurien de ser prestades peragents privats amb ànim de lucre o sense, o viceversa.

L’assoliment dels objectius socials

L’avaluació de l’assoliment dels objectius socials és, amb molta probabilitat, la dimensiómés difícil de l’avaluació. Mentre que la naturalesa d’alguns objectius en facilita l’avaluacióposterior, d’altres la dificulten extraordinàriament (vegeu la discussió relativa als objectiussocials de l’àmbit 4). Dit amb altres paraules, mentre que és relativament fàcil avaluar sis’ha acomplert l’objectiu de crear 30.000 noves places d’escola bressol, no ho és tant l’a-valuació de fins a quin punt l’escola bressol ha tingut l’impacte social desitjat, sigui comsigui que hagin estat definits els objectius (desenvolupament educatiu dels infants, taxa denatalitat, millora de les condicions de conciliació entre la vida familiar i la professional, etc.).Per tant, es necessiten mecanismes d’avaluació adequats per a cada tipus d’objectiu. Enaquest sentit, seria recomanable ordenar els objectius de més a menys segons el graud’abstracció i atribuir a cadascun d’ells el mecanisme d’avaluació més adient.

La satisfacció de ciutadans i usuaris

L’avaluació de la satisfacció dels ciutadans és important en la mesura que es tracta delsdestinataris i els usuaris del servei públic, i que pot diferir —de fet, acostuma a fer-ho— del’anàlisi que l’administració fa del servei. Cal diferenciar entre dues línies d’avaluació delnivell de satisfacció. D’una banda, la satisfacció de l’usuari mateix i, per tant, dels ciutadansmés directament afectats. De l’altra, el nivell de satisfacció de la ciutadania en general i, pertant, del grau d’acord i satisfacció, en abstracte, amb el model d’educació infantil.

Àmbit 6: Avaluació i impacte social | 113


Eines de treball

En l’àmbit més operatiu del model es proposen dos nivells de treball:

• La identificació d’eines i instruments de suport per a la gestió.

• La construcció d’un instrument d’avaluació de la situació d’un ajuntament que faci-liti la realització de diagnòstics i recomanacions de millora basades en un mateixmodel compartit d’anàlisi.

Eines i instruments de gestió

El darrer nivell de desplegament del sistema se centra a identificar les eines estàndard detreball que caldria desenvolupar si es vol assegurar un desplegament homogeni i consis-tent del sistema. L’objectiu és el d’acompanyar la cadena de valor amb les eines per a laseva gestió. La tasca a realitzar és la d’identificar per a cada element de la cadena les einesque podrien ser d’utilitat. La taula 10 inclou uns quants exemples d’eines de gestió quel’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona ha desenvolupat i posat al servei dels ajun-taments. D’altra banda, en el marc de l’estudi s’ha fet un recull de materials jurídics, decontext, econòmics, de gestió, de serveis i d’usuaris dels ajuntaments que han participaten la recerca qualitativa i la contrastació. Un cop avalats per l’Observatori de polítiqueseducatives locals de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona, passaran a formarpart del seu fons documental.

Algunes de les tasques de més exigència de continuïtat per al desenvolupament d’un sis-tema de serveis per a la petita infància seran les vinculades al desenvolupament de labateria d’eines de treball de tota mena. Aquesta via de treball, tan fosca com imprescindi-ble, inclou, en primer lloc, identificar les eines necessàries per a la gestió del sistema. Ensegon lloc, el desenvolupament, la validació i l’experimentació de les eines. Finalment, l’a-valuació de la seva utilitat i qualitat, i un treball de millora continuada de totes les eines. Elmés important d’aquesta tasca és que es realitzi amb un alt nivell de participació i con-sens, ja que aquest és el camí per construir un sistema homogeni i de qualitat.

Eines de treball | 115


TAULA 10. Procés de gestió integrat del sistema

Àrees de gestió Components operatius Eines de gestió-DIBA

Anàlisi social Programa informàtic per a laplanificació educativa

Enquesta de necessitats

Dades demogràfiques i socials publicades a la web de la Diputació

Política Criteris de política pública Anàlisi dels models de provisiópública i model Objectius estratègics de provisió Model de provisió i drets d’accés


Oferta Estructura de l’oferta Guies / carteres de serveisde serveis Composició cartera de serveis municipals

Integració de la cartera de Models de normatives per serveis establir l’accés

Disseny Objectiu socialdels serveis Definició/descripció del servei

Entorn i inversió

Persones i tasques

Processos

Cost


Preu social


Comunicació

Procés de Estratègia de produccióproducció Procediment operatiui prestació Direcció i gestió Pla de formació anual

Quadre d’indicadors de gestió

Cercles de millora de la gestió

Model d’auditories arquitectòniques, energètiques i de plans de manteniment

Programa informàtic per a la gestió dels espais dels centres educatius

Programa informàtic per al manteniment del centre

PMF de gestió econòmica, jurídica, de construcció d’edificis educatius, de manteniment i de gestió de qualitat d’imminent publicació a la

web de la DIBA

Avaluació i impacte Servei prestat Model d’enquestes de satisfacciósocial Objectius socials assolits de persones usuàries d’un servei

Satisfacció ciutadans i usuaris educatiu






Guia metodològica derecomanacions per a la construcció d’escoles bressol

Guia metodològica de costos d’escoles municipals

Plantilla per realitzar l’anàlisi de costos

Model per a l’aprovació de l’establiment del servei

Model de plecs per a la contractació externa del servei

Estudi publicat de gestió de la qualitaten els serveis educatius locals


Implementació i gestió del canvi

El desplegament del nou model i sistema d’escola bressol a Catalunya inclou una àmpliagamma de variables sobre les quals cal treballar. És evident que totes són rellevants, peròtambé ho és que no es podrà abordar tot de cop ni a curt termini. És per això que es con-sidera pertinent, amb independència que s’estigui plenament d’acord amb l’elecció queaquí es realitzi, identificar el que es defineix en gestió estratègica com a «factors crítics d’è-xit» o «àrees clau de resultat». Aquesta idea identifica les qüestions que poden esdevenircolls d’ampolla o barreres, que condicionen l’èxit del projecte o que mantenen el sistemaen situació de precarietat o debilitat permanents.

La identificació d’aquests elements aporta dos valors a la gestió del procés: en primer lloc,ajuda a identificar les línies de treball inevitables. En segon lloc, en un escenari altamentcomplex, facilita l’establiment de prioritats de treball.

Entre aquests factors crítics d’èxit es comença per assenyalar-ne dos d’inicials, previs a lamateixa reflexió:

1. La necessitat, justament, de tenir clars els elements clau del procés, és a dir, els factorscrítics d’èxit o àrees clau de resultat.

2. Gestionar bé i conscientment el factor temps. En quatre anys s’hauran de doblar o tri-plicar les places existents, construïdes al llarg dels últims 30 anys. Caldrà construir un sis-tema de serveis, formar professionals, aprendre a gestionar. En resum, canviar el model depolítica pública. Però un sistema d’atenció a la petita infància i a les seves famílies, d’àm-plia cobertura, de qualitat, eficient, homogeni i consolidat no es fa en 4 anys. Errar en elcontrol dels temps i en les expectatives dipositades per la ciutadania i els professionals potacabar convertint-ho en una gran frustració.

A banda d’aquests dos factors crítics previs, es proposa tenir en compte els següents.

Consens sobre el model

És bàsic generar un consens clar sobre el model a construir. Hi ha dos paquets d’elementsa considerar. En primer lloc, l’enfocament social del model. Aquí se n’ha apuntat un, asaber, un sistema de serveis (no tan sols un parc d’escoles bressol) intersectorials, articu-lats al voltant de l’escola bressol i amb vocació d’atendre la dimensió educativa, social icomunitària simultàniament. En segon lloc, les característiques del model de provisiópública dels serveis: vocació universal però no de cobertura total, no obligatorietat, ofertamixta públic-privat i copagament. Aquest és el model que marca la Llei. Mentre la Llei nodigui una altra cosa, aquest és el model a seguir.

Unificació de la xarxa pública

El segon factor crític que es proposa és la urgència d’unificació de la doble xarxa públicaen una de sola gestionada pels municipis. És socialment, políticament i operativament

Implementació i gestió del canvi | 117


insostenible mantenir aquesta situació, ja que crea seriosos dubtes sobre la capacitat degestió del mateix sector públic. És poc raonable plantejar exigències al sector privat, alsajuntaments, als professionals i a qualsevol altre actor quan l’administració es troba ambdues xarxes pròpies i no sap com resoldre el tema ni quan fer-ho.

Política de recursos humans

Tot just comencen a aflorar, però s’apunten problemes de gestió dels professionals de totamena implicats en el sistema. Comencen a faltar professionals tècnics; els dirigents polí-tics sovint són seleccionats en funció d’equilibris de quotes de poder i no pas de la sevacapacitat i pes per liderar un procés d’aquestes característiques; els especialistes en ges-tió simplement no existeixen o són clarament insuficients, i han gaudit de poques oportu-nitats per desenvolupar les seves capacitats; els professionals de l’educació, els més pre-parats, però escassos, es veuen abocats a realitzar tasques que no els corresponen, amés de no disposar d’un marc de relacions laborals i negociació col·lectiva consistent,estable i representatiu. Doblar o triplicar el sistema i ampliar a nous serveis vol dir, molt pro-bablement, doblar o triplicar els recursos humans actualment ocupats.

Capacitació en gestió

La funció gestió esdevé més necessària en la mesura que els sistemes creixen, es diver-sifiquen i es fan més complexos. No cal gaire complicació per fer funcionar algunes esco-les bressol. No es pot dir el mateix quan es tracta de fer-ne funcionar el doble o el triple,més un sistema de serveis complementari, més el conjunt del mercat privat dels mateixosserveis, de serveis complementaris o de serveis substitutoris i no regulats adequadament.La funció del director d’escola bressol no es pot ampliar indefinidament fins a ser també elregulador local del mercat privat de serveis a la petita infància. Els municipis s’han de dotard’estructures tècniques de treball, però també de gestió.

Perspectiva a llarg termini

Ja s’ha comentat a bastament, però, que és important construir una perspectiva a llargtermini. No solament per gestionar el factor temps, sinó també per resoldre les actualsinconsistències i incoherències del model a partir d’una estratègia que no pateixi sota lespressions del curt termini.

La xarxa de cooperació

El darrer factor crític que es proposa fa referència a la necessitat de constituir, formal oinformalment, una xarxa cooperativa que permeti intercanviar coneixement sobre estratè-gies, models, experiències, bones pràctiques, eines operatives i fins i tot sistemes com-partits de gestió. El sistema local minifundista té una gran capacitat de representació polí-



tica de la ciutadania i aquest és el seu gran valor. La contrapartida, ja s’ha comentat, ésuna dimensió excessivament petita per fer segons què. La xarxa és la resposta al dilemaque es presenta i les xarxes focalitzades en punts com més concrets millor són les quemés útils són.

En aquest àmbit cal pensar, almenys, en tres possibles tipus de xarxes:

• La xarxa de cooperació local.

• Les xarxes de cooperació interadministrativa.

• La xarxa de cooperació públic-privat.

Dit d’una altra manera, caldrà que tots els operadors cooperin entre ells i amb la restad’actors. D’aquesta cooperació poden sortir bones respostes a la multitud de preguntesque cal respondre.

Implementació i gestió del canvi | 119


Annex 1. Documentació

Per elaborar aquest treball s’han utilitzat fonamentalment els documents proporcionatspels ajuntaments en el transcurs del treball de camp i els documents procedents de laGeneralitat de Catalunya i l’Ajuntament de Barcelona. La tipologia documental és diversai prou significativa del suport que pot donar als processos de producció de materials peral desplegament de sistemes de serveis de 0 a 3 anys:

• Documents jurídics, de règim intern i memòries: estatuts, contractes, legislació,memòries, normatives internes, plecs de condicions tècniques, plecs de clàusulesadministratives, etc.

• Documents de context: censos escolars, dades de població, mapes de centres edu-catius i de llars d’infants i escoles bressol, etc.

• Documents econòmics i de gestió: costos, finançaments, model educatiu, plans deformació, plans de gestió, plantilles d’escoles bressol, pressupostos, preus d’esco-les bressol, quotes de serveis bàsics, quotes i calendaris, etc.

• Documents de serveis i usuaris: calendaris, catàlegs de serveis, fullets informatius ales famílies, normatives d’admissions i barems, etc.

Fonts i recursos de l’Àrea d’Educació de la Diputació de Barcelona

AMAT, Oriol; SOLDEVILA, Pilar; BAIXAS, Montserrat (2004). Guia de costos d’escoles munici-pals. Barcelona: Diputació de Barcelona, 61 p. (Guies Metodològiques; 6). ISBN: 84-7794-981-6

Cercles de Comparació Intermunicipals (CCI) (2006). «Quadre resum d’indicadors d’escolesbressol 2005». A: Indicadors. Quadres resum d’indicadors 2005. [Consulta: 01/03/2007]

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ (2006). «Gestió de les escoles bressol munici-pals». [Monogràfic]. [En línia]. De Prop: Revista de Política Educativa Local, núm. 19 (juny).<http://www.deprop.net/default.asp?numrev=19>. [Consulta: 01/03/2007]. Conté:

— Editorial (Àngel MERINO. «Escoles bressol i serveis d’infància: un debat polièdric»).

— El Fòrum (Albert SERRA. «Aproximació a l’anàlisi dels models de gestió de les polítiqueslocals d’atenció a la infància 0-3». Ponència ).

— Experiències (Marta TRIAS. «Ajuntament de Masnou: Sol Solet, escola bressol municipaldel Masnou»; «Ajuntament de Montcada i Reixac: les escoles bressol»).

— Entrevistes. (Marta TRIAS. «Entrevista amb Josep Pàmies, regidor d’Educació de Terrassa»).

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ (2005). «Escoles bressol i serveis a la petitainfància: 0-3 anys». A: Catàleg de serveis: 2005-2007. Barcelona: Institut d’Edicions de laDiputació de Barcelona. 28 p.

Annex 1. Documentació | 121


DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ (2005). «Polítiques de petita infància». [Monogrà-fic]. [En línia]. De Prop: Revista de Política Educativa Local, núm. 13 (setembre).<http://www.deprop.net/default.asp?numrev=13> [Consulta: 01/03/2007]. Conté:

— Editorial (SERVEI D’EDUCACIÓ. «Polítiques de petita infància»).

— La Jornada (Vicenç de FEBRER. «Atenció integral a la petita infància i les seves famílies».Ponència).

— Experiències («Ajuntament de Sant Feliu de Llobregat. Xarxa d’Atenció a la Infància»;«Ajuntament de l’Hospitalet de Llobregat. Creació d’una xarxa d’atenció integral al barri deSanta Eulàlia»; «Ajuntament d’Esparreguera. Xarxa Interdepartamental Petita Infància»;«Ajuntament de Castelldefels. La Casa dels Infants, centre municipal per a infants i famí-lies»; «Ajuntament de Vilanova i la Geltrú. La Baldufa: espai municipal per a la infància»;«Ajuntament de Viladecans. Xarxa d’Escoles Bressol Municipal: serveis integrals a la infàn-cia»; «Ajuntament de Súria. Programa municipal d’atenció a la infància, adolescència ifamília»; «Ajuntament de Masnou. Els nostres infants: parlem-ne»; «Ajuntament de SantBoi de Llobregat. Programa transversal d’infància i adolescència»).

— Entrevistes. Marta TRIAS. Entrevista a la comissió de seguiment de l’espai per a la infàn-cia La Baldufa de Vilanova i la Geltrú).

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ (coord.); CAZALLAS, Glòria; LLADÓ I PORTA, David(2006). Recomanacions per a la construcció d’escoles bressol municipals. Barcelona:Diputació de Barcelona, 99 p. (Guies Metodològiques; 9). ISBN: 84-9803-X

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ; FEDERACIÓ DE MUNICIPIS DE CATALUNYA; SUBIRATS,Joan (coord.) (2005). «Compartint responsabilitats: cap un nou paper dels governs localsen Educació». De Prop: Revista de Política Educativa Local, núm. 11. [Ponència presen-tada al IX Fòrum Local d’Educació: «El compromís local amb el Pacte Nacional per a l’E-ducació». L’Hospitalet de Llobregat, 10 de maig de 2005] <http://www.deprop.net/mate-ries.asp?numrev=11&sumari=7&seccio=0&numart=1&tema=2&numtem=1&versio=1>[Consulta: 01/03/2007]

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ. SERVEI D’EDUCACIÓ (2006). «Eines per a la gestiódels serveis educatius locals» [CD] [Document de treball. Inèdit.] Conté:

— Gestió econòmica. «Anàlisi econòmica financera» [PDF] [3 p.]

— Gestió econòmica. «Exemple de càlcul: anàlisi de costos [Excel] [2 p.]

— Gestió de qualitat. «Enquesta de satisfacció de les escoles bressol/llars d’infants: pro-posta elaborada a partir de les aportacions dels ajuntaments participants al cercle demillora de les escoles bressol» [model] [Word] [2 p.]

— Gestió de qualitat. «Recomanacions per a la implementació de l’enquesta de satisfac-ció de les escoles bressol/llars d’infants [PDF] [1 p.]

— Manteniment. «Pla manteniment: 02» [Programa informàtic] [Excel]

— Gestió i contractació. «Nocions gestió directa i gestió indirecta» [PDF] [6 p.]

— Gestió i contractació. «Notes orientatives del contingut de l’expedient administratiu pera l’establiment d’un servei públic educatiu» [PDF] [3 p.]



— Infraestructures. DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ (coord.); CAZALLAS, Glòria;LLADÓ I PORTA, David (2006). Recomanacions per a la construcció d’escoles bressol muni-cipals. Barcelona: Diputació de Barcelona, 99 p. (Guies Metodològiques; 9). ISBN: 84-9803-X [PDF]

— Planificació. «Eina per a l’estimació a curt i mig termini de la població en edat escolard’un municipi» [Programa informàtic]. [Excel]

— «Pautes orientatives per a l’elaboració dels plecs de clàusules administratives particu-lars» [Word]. 15 p.

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ. SERVEI D’EDUCACIÓ; DIPUTACIÓ DE BARCELONA.ÀREA DE GOVERN Local. SERVEI DE PROGRAMACIÓ (2006). «Primer cercle de comparació inter-municipal d’escoles bressol». 87 p. [Document de treball inèdit]

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ. SERVEI D’EDUCACIÓ. «Programa d’Infància 2000.Enquesta per a conèixer necessitats d’atenció a la primera infància» [Document de treballinèdit]

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA D’EDUCACIÓ. SERVEI D’EDUCACIÓ. SECCIÓ DE PARTICIPACIÓ I PRO-MOCIÓ EDUCATIVA (2006). «Polítiques locals d’infància». Protagonistes, ja!, núm. 33 (març-abril), p. 22-26.

DIPUTACIÓ DE BARCELONA. ÀREA DE GOVERN LOCAL. SERVEI DE PROGRAMACIÓ (2006).«Escolabressol». A: Indicadors de gestió de serveis municipals: guia d’interpretació: resultats any2005: municipis de més de 10.000 habitants de la província de Barcelona. Barcelona:Diputació de Barcelona, p. 72-87. http://www.diba.cat/pia/fitxers/GuiaInterpretacioRe-sultats2005.pdf. [Consulta: 01/03/2007]

FORNER, Àngel (dir.) (1999). L’educació dels més petits: estudi sobre serveis per a la infàn-cia: anàlisi de la demanda i de l’oferta de serveis educatius: orientacions i propostes per ala intervenció municipal. Barcelona: Diputació de Barcelona. Àrea d’Educació, 147 p.(Estudis; 4). ISBN: 84-7794-634-5

FORNER, Àngel (dir.); ACEDO, Conce; RECASENS, Josefina (2001). Serveis per a la infància:marc de referència per a polítiques educatives en l’àmbit municipal. Barcelona: Diputacióde Barcelona. Àrea d’Educació, 93 p. (Estudis; 7). ISBN: 84-7794-827-5

FORNER, Àngel; RECASENS, Josefina; FERNÁNDEZ, Tomàs (2002). Catàleg de serveis educa-tius per a la primera infància i família. Barcelona: Institut d’Edicions de la Diputació de Bar-celona, 91 p. DL: B-33634-2002

PLANDIURA VILACÍS, Ramon (2006). La problemàtica laboral que suscita la gestió indirec-ta dels serveis educatius locals, particularment de les llars d’infants municipals: informe.42 p. [Document inèdit]

PLANDIURA VILACÍS, Ramon. «La LOE i el territori». (2006). De Prop: Revista de Política Edu-cativa Local. [Secció actualitat]. <http://www.deprop.net/altres.asp?numrev=11&suma-ri=21&seccio=0&numart=13&versio=1>. [Consulta: 25/02/2007]

RAS I JANSÀ, Joan; DIPUTACIÓ DE BARCELONA, SERVEI D’EDUCACIÓ (supervisió tècnica) (2003).La gestió de la qualitat en els serveis educatius locals. Barcelona: Diputació de Barcelona,120 p. (Temes d’Educació; 15). ISBN: 84-7794-946-8

Annex 1. Documentació | 123


Annex 2. Índex de taules i gràfics

Taules

Taula 1: Mostra de treball de camp qualitatiu 14

Taula 2: Procés integrat de gestió del sistema 29

Taula 3: Resum del procés integrat de gestió del sistema 31

Taula 4: Pla de creixement 2004-2008 42

Taula 5: Cartera de serveis 65

Taula 6: Proposta de cartera de serveis 71

Taula 7: Cartera de serveis de referència local. Proposta per desenvolupar 72

Taula 8: Infants per grups i edats 90

Taula 9: Models de producció i provisió dels serveis 104

Taula 10: Procés de gestió integrat del sistema 116

Gràfics

Gràfic 1: El desenvolupament del sistema 26

Gràfic 2: El cicle de gestió i de creació de valor 27

Gràfic 3: Síntesi del cicle de gestió 28

Gràfic 4: Un nou escenari de política pública 46

Gràfic 5: Criteris del model de provisió 52

Gràfic 6: El marc institucional 53

Gràfic 7: Cartera de serveis diversificada per àrees 66

Gràfic 8: Cartera de serveis diversificada vinculada a Educació 67

Gràfic 9: L’escola bressol com a recurs central i prioritari 67

Gràfic 10: L’escola bressol com a recurs únic 67

Gràfic 11: La integració de la cartera de serveis 74

Annex 2. Índex de taules i gràfics | 125
