la junta arbitral del concierto … nº. 2, 2007, págs. 101-148 y también “las re - laciones...

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I. INTRODUCCIÓN

El reconocimiento de poderes tributarios a diver-sos titulares ocasiona numerosos conflictos y dis-crepancias entre ellos. La solución puede llegarpor distintos caminos, entre otros, el de la JuntaArbitral, prevista en el Concierto Económico3.Pese a estar legalmente prevista, su puesta enmarcha se ha retrasado notablemente, lo cualha provocado problemas de distinta entidad, desuerte que incluso el TC, en el marco de un re-curso de amparo, se ha tenido que pronunciarsobre los efectos de su falta de constitución, te-niendo la vista puesta en que, en última instancia,tales litigios tienen que solventarse por los tribuna-

les, y más concretamente, por los de la jurisdic-ción contencioso administrativa.

Merece la pena recoger de la doctrina conte-nida en la STC 26/2008, de 11 de febrero, RTC2008\26:

Fundamento jurídico 7: (…) Así pues es a la Juntaarbitral prevista en el art. 39.1 LJCA a la que lecorrespondería conocer de los conflictos decompetencia, entre otras materias, que se plan-teen entre la Administración del Estado y las Di-putaciones Forales «en relación con laaplicación de los puntos de conexión de los tri-butos concertados», y los que surjan entre las ci-

LA JUNTA ARBITRAL DEL CONCIERTO ECONOMICODESDE LA PERSPECTIVA PROCEDIMIENTAL

ISAAC MERINO JARA (*)

1 Este trabajo se enmarca en los proyectos de investiga-ción titulados: “Tributación de las actividades económi-cas en el País Vasco: la incidencia del DerechoComunitario”, IT604-13, del Gobierno Vasco; “La coor-dinación fiscal desde la perspectiva del ordenamientoforal del País Vasco, DER-2012-39342-CO-02, del: Minis-terio de Economía y Competitividad; y en la UFI11/05de la Universidad del País Vasco.2 Entre los más recientes, por orden alfabético, IsabelAlonso Anduiza y Luis J. Izquierdo Pérez, “La Junta Arbi-tral del Concierto Económico: pasado, presente y fu-turo, Zergak, nº. 37, 2009, págs. 109-122; José LuisBurlada Echeveste, “Génesis de la junta arbitral del con-cierto económico y del convenio económico, Nuevafiscalidad, nº. 2, 2007, págs. 101-148 y también “Las re-laciones entre la inexistente Junta Arbitral del conciertoEconómico y el derecho de acceso a la jurisdicción”,Revista técnica tributaria, nº. 83, 2008, págs. 23-52; JoséLuis Burlada Echeveste e Inés María Burlada Echeveste,“La inexistencia de legitimación de los contribuyentespara plantear conflicto positivo de competencias antela Junta Arbitral del Convenio Económico”, Aranzadi Ju-risprudencia tributaria, nº2, 2009, págs. 9-19 y también“Las discrepancias entre administraciones respecto a ladomiciliación de los contribuyentes y la inexistente juntaarbitral del concierto económico”, Quincena fiscal, nº17, 2008, págs. 79-87 y asimismo “El fantasma de laJunta Arbitral del Concierto Económico y su considera-ción como existente: el fin de un pernicioso razona-miento jurídico”, Quincena fiscal, nº 7, 2009, págs. 87-95;Fernando de la Hucha Celador, “El sistema de gestióny reclamaciones previsto en la Ley General Tributaria. El

GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO

(*) Catedrático de Derecho Financiero y Tributario.UPV/EHU1-2

papel de la Junta Arbitral del País Vasco, Tratado sobrela Ley General Tributaria: Homenaje a Álvaro RodríguezBereijo / coord. por Andrés Báez Moreno, DomingoJesús Jiménez-Valladolid de L'Hotellerie-Fallois; JuanArrieta Martínez de Pisón (dir.), Miguel Angel Collado Yu-rrita (dir.), Juan José Zornoza Pérez (dir.), Vol. 2, 2010(Tomo II), págs. 1251-1269; Olatz Ereño García, “Resolu-ciones de la Junta Arbitral del Concierto Económicocon el País Vasco”, Forum fiscal de Álava , Mes 8-9,2011, págs. 15-26; Juan Ignacio Martínez Alonso, “Cons-titución de la Junta Arbitral prevista en el Concierto Eco-nómico”; Forum fiscal de Alava, Mes 12, 2007, págs.11-21 y “Resolución de la Junta Arbitral del País Vascosobre el caso ROVER”, Forum fiscal de Álava, Mes 10-11,2009, págs. 17-24; Gemma Martínez Bárbara, “Vías deresolución de discrepancias entre las administracionestributarias en relación con la domiciliación de los con-tribuyentes en el Concierto Económico”, Zergak: ga-ceta tributaria del País Vasco, nº. 37, 2009, págs. 89-108;Aitor Orena Domínguez, “La tutela judicial efectiva y laausencia de Junta Arbitral”, Quincena fiscal, nº 10, 2008,págs. 93-96, José María Utande San Juan, “Las JuntasArbitrales del Concierto y el Convenio como vía parala resolución de conflictos tributarios forales”, Impuestos,nº 6, 2010, págs. 11-44; Juan Zurdo Ruiz-Ayúcar e Igna-cio Zurdo Ruiz-Ayúcar, “A vueltas con la Junta Arbitralde la Ley del Concierto Económico y el artículo 44 dela LJCA. Una interpretación de parte”, Jurisprudenciatributaria, nº. 6, 2007, págs. 11-16.3 Ya el R.D. de 24 de diciembre de 1926, mediante elque se aprueba el Reglamento del Concierto Econó-mico con las provincias vascongadas (art. 18 y ss.), re-gulaba en cada una de las tres provincias un Juradomixto provincial y además un Jurado mixto central. Lasfunciones de esos Jurados y su composición conviertena esa regulación en un antecedente de la Junta Arbi-tral prevista en el Concierto.

tadas Administraciones «como consecuencia dela interpretación y aplicación del presente con-cierto económico a casos concretos concer-nientes a relaciones tributarias individuales».Como el Abogado del Estado pone de mani-fiesto en su escrito de alegaciones, esta vía arbi-tral, prevista en la Ley del concierto, ha deconceptuarse como un tipo singular de vía ad-ministrativa previa, que termina con un acuerdoque es un acto administrativo revisable por la ju-risdicción contencioso-administrativa y, dentrode ella, por la Sala de lo Contencioso-Adminis-trativo del Tribunal Supremo (art. 39.5).

Todas las partes personadas se muestran deacuerdo, criterio que también ha sostenido el Tri-bunal Superior de Justicia en su Sentencia, enque la controversia planteada en este caso entrela Diputación Foral de Álava y la AdministraciónGeneral del Estado era perfectamente subsumi-ble en el supuesto de los conflictos de competen-cia entre ambas Administraciones a los que serefiere el art. 39 de la Ley del concierto econó-mico y, en consecuencia, que su resolución envía administrativa correspondería a la Junta arbi-tral, cuyo Acuerdo sería impugnable ante la Salade lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Su-premo. El problema surge porque, pese a estarlegalmente prevista su constitución desde el año1981, aún no se ha formalizado la constitución dela referida Junta arbitral, suscitándose entoncesla cuestión de qué hacer con las controversiasque se planteen entre la Administración tributariaestatal y la Administración tributaria foral y, enparticular, si dichas controversias son o no resi-denciables en el orden jurisdiccional conten-cioso-administrativo.

En este proceso de amparo, dado su limitado ob-jeto, hemos de limitarnos a determinar si la deci-sión judicial impugnada que declaró lainadmisibilidad de los recursos contencioso-admi-nistrativos ha vulnerado o no en este caso, deacuerdo con la doctrina constitucional reseñada,el derecho de la demandante de amparo a latutela judicial efectiva, en su vertiente de dere-cho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE),ámbito al que debe circunscribirse, por lo tanto,nuestro pronunciamiento”.

Fundamento jurídico 8: La primera de las razonesen las que el órgano judicial funda su decisión deinadmisión, esto es, la no constitución de la Juntaarbitral, cuyas funciones se pretende que asuma,y su falta de competencia para resolver conflic-tos de competencia, desde la perspectiva decontrol que nos corresponde se revela por su ri-gorismo y excesivo formalismo desfavorable a laefectividad del derecho a la tutela judicial efec-tiva, con la desproporcionada consecuencia eneste caso de impedir que pueda impetrarse la tu-tela judicial respecto de derechos e intereses le-gítimos.

En efecto, como el Abogado del Estado alega,el art. 39 de la Ley del concierto económicotiene la naturaleza de una lex specialis que, alprever la Junta arbitral, establece un tipo singularde vía administrativa para resolver los conflictosde competencia entre la Administración tributa-ria foral y la Administración tributaria estatal en re-lación, entre otras materias, con la aplicación delos puntos de conexión de los tributos concerta-dos, así como con la interpretación y aplicacióndel concierto a casos concretos concernientes arelaciones tributarias individuales, configurándoseademás como vía administrativa previa a la juris-diccional.

Pues bien, la falta de constitución formal de laJunta arbitral no puede conducir a privar de todaposibilidad de tutela jurisdiccional a los intereseslegítimos en este caso afectados, impidiendo asus titulares el acceso a la vía judicial en defensade los mismos, sino que ha de llevar, por el juegodel principio pro actione, a la aplicación de lanormativa general, que permite que puedan re-sidenciarse y dirimirse en el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo controversias compe-tenciales entre la Diputación Foral de Álava y laAdministración General del Estado, como las sus-citadas en el caso que nos ocupa”.

Como es natural este criterio del TC ha sido apli-cado, posteriormente, por todos los tribunales(Cfr. SSTS de 10 julio 2008, RJ 2008\4406; de 6 demayo de 2010 (RJ 2010, 3484); de 9 marzo 2011 (RJ 2011\2034) y de 10 marzo 2011 ( RJ2011\2054).

ESTUDIOS Y COLABORACIONES

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El limbo en el que se encontraban los distintos in-teresados antes de la constitución de la Junta Ar-bitral y de la aprobación de su reglamento, hamotivado que ésta haya tenido que interpretarflexiblemente determinados requisitos contenidosen el Reglamento de la Junta Arbitral prevista enel Concierto Económico con la Comunidad Au-tónoma, aprobado por Real Decreto 1760/2007,de 28 de diciembre (en lo sucesivo RJACE) Y, asíen Resoluciones, como la 2/2008 y 4/2009, laJunta Arbitral manifestó que la aplicación del sis-tema de plazos del RJACE "tiene como presu-puesto que este órgano se encontrase demanera efectiva en funcionamiento al tiempo deentablarse el conflicto, ya que no tendría sentidoque caducase la posibilidad de acudir a la JuntaArbitral como vía prevista en el Concierto Econó-mico para la resolución de controversias antes deque este órgano tuviese la posibilidad real de en-trar a conocer de ellas, conclusión que encuen-tra apoyo además en el principio pro actione".

Es importante, no obstante, matizar que este cri-terio se ha aplicado en supuestos en los que elconflicto fue planteado antes, varios años antespara ser exactos, de que la Junta Arbitral se cons-tituye y fuera aprobado su Reglamento, dadoque “no podrían aplicarse los plazos establecidospor éste para precluir el acceso a esta vía sin me-noscabo de la seguridad jurídica".

Son muchas y complejas las cuestiones sobre lasque la Junta Arbitral está llamada a pronun-ciarse. En alguna ocasión, incluso, se ha encon-trado con alguna laguna legal, tal es el caso dela valoración de operaciones entre entidadesvinculadas sometidas a la competencia inspec-tora de diversas Administraciones tributarias. Espor ello, por lo que en la Resolución 8/2012, de 2de julio, Expediente 16/2009 (que es firme, puestoque no ha sido recurrida ante el Tribunal Su-premo), puede leerse lo siguiente:

“8. (..) La necesidad de que las Administracionesinteresadas en la valoración de operaciones vin-culadas traten de aproximar sus posiciones pormedio del intercambio de información y el diá-logo a fin de evitar una doble imposición deriva,sin duda, de los principios generales del Con-

cierto Económico, cuya finalidad esencial es ar-monizar el ejercicio de las competencias finan-cieras y tributarias del Estado y de los TerritoriosHistóricos del País Vasco, evitando que del ejer-cicio de competencias concurrentes se derivenperjuicios para los ciudadanos. Estos principiosgenerales están plasmados ante todo en el artí-culo 2 del Concierto Económico, que enumeracomo principio tercero el de "coordinación, ar-monización fiscal y colaboración con el Estado,de acuerdo con las normas del presente Con-cierto Económico". La coordinación y colabora-ción deben tener lugar, como es lógico, enambos sentidos.

El principio de colaboración se desarrolla en el ar-tículo 4 del Concierto Económico, cuyo apartadoTres, invocado por la Diputación Foral de Gipuz-koa, establece el deber del Estado y de los Terri-torios Históricos en el ejercicio de las funciones degestión, inspección y recaudación de sus tributosde facilitarse mutuamente cuantos datos y ante-cedentes estimen precisos para su mejor exac-ción, y añade lo siguiente:

"En particular, ambas Administraciones: a) Se fa-cilitarán, a través de sus centros de proceso dedatos, toda la información que precisen. A talefecto, se establecerá la intercomunicación téc-nica necesaria.

Anualmente se elaborará un plan conjunto y co-ordinado de informática fiscal". Este precepto nose refiere en rigor al intercambio de informaciónpropio de un procedimiento del tipo del amistosoen el plano internacional, -que va acompañadode un diálogo entre las Administraciones intere-sadas, sino que la información a la que alude sedestina a su utilización en un procedimiento pro-pio de la Administración receptora. Sin embargo,dicho precepto es manifestación del principiomás general de colaboración entre Administra-ciones. A este mismo principio alude el artículo19.Dos tanto de la LIS como de la NFIS de Gipuz-koa en relación con la inspección del Impuestosobre Sociedades.

También es manifestación de los principios de co-ordinación y colaboración la norma de la letra e) 135

LA JUNTA ARBITRAL DEL CE DESDE EL PUNTO DE VISTA PROCEDIMENTAL



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del artículo 16.9 NFIS de Gipuzkoa, invocada porla Diputación Foral de Gipuzkoa, que disponeque en el supuesto de que la competenciasobre la otra parte de la operación correspondaa otra Administración tributaria, se comunicará aésta la iniciación del procedimiento "a los efectosque resulten oportunos".

Este precepto, que lamentablemente no tieneparalelo en la normativa estatal, está en líneacon las normas internacionales sobre precios detransferencia, presididas, como hemos visto, porel principio de colaboración entre las Administra-ciones de los Estados interesados.

Lo mismo cabe afirmar respecto de la posibilidadde acuerdos previos de valoración de operacio-nes vinculadas (conocidos en la práctica interna-cional como APA, abreviatura de sudenominación en inglés: advance pricing agre-ements) en los que participen otras Administra-ciones tributarias, previstos por el artículo 16.7tanto de la LIS como de la NFIS de Gipuzkoa, des-arrollado en el ámbito estatal por los artículos 29quater y siguientes del Reglamento del Impuestosobre Sociedades aprobado por RD 1777/2004,de 30 de julio. De esta norma no cabe deducir di-rectamente la posibilidad de acuerdos sobre lavaloración de operaciones vinculadas, como sos-tiene la Diputación Foral de Gipuzkoa, pero síconstituye una manifestación más del espíritu decolaboración entre Administraciones que debepresidir esta materia.

(…)

10. Ni el Concierto Económico ni la normativa es-tatal o foral prevén el supuesto que origina el pre-sente conflicto: la valoración de operacionesentre entidades vinculadas sometidas a la com-petencia inspectora de diversas Administracionestributarias; laguna realmente sorprendente en unmundo en el que la existencia de grupos socie-tarios y de vinculaciones entre empresas es unhecho habitual. Ambas Administraciones con-cuerdan en la constatación de semejante la-guna, pero de esta admisión no es posiblededucir ni un argumento favorable a la preten-sión de la Diputación Foral de Gipuzkoa, como

ésta propugna, ni uno contrario a ella, comoafirma la AEAT, puesto que el fundamento deesta pretensión se encuentra, como hemos vistomás atrás, en otras consideraciones.

Anteriormente hemos afirmado que los principiosgenerales del Concierto Económico exigen quelas Administraciones interesadas no se ignoren re-cíprocamente en la valoración de las operacio-nes vinculadas sino que cooperen para evitarque las correcciones valorativas ocasionen dobleimposición. Esta cooperación debe traducirse enun diálogo e intercambio de información con elfin de intentar de buena fe resolver las discrepan-cias que puedan surgir. Este es el alcance queatribuimos a la pretensión de participación de laDiputación Foral de Gipuzkoa, que entendida enestos términos no podemos sino estimar. La reali-zación de esta cooperación no requiere, en rea-lidad, un procedimiento detallado, que, comohemos indicado, tampoco existe en el ámbito in-ternacional, sin perjuicio de las normas internasque los Estados quieran adoptar, como, en elcaso español, el citado Reglamento de procedi-mientos amistosos.

No obstante, en el ámbito estatal el ReglamentoGeneral de Gestión e Inspección Tributaria, apro-bado por RD 1065/2007,de 27 de julio, regula ensu artículo 168 las "inspecciones coordinadas conlas Comunidades Autónomas", procedimientoque, aunque no está especialmente diseñadopara supuestos como el presente, podría servir decauce para la colaboración entre Administracio-nes en tales supuestos.

Es de señalar que el derecho a la participaciónque reconocemos a la Diputación Foral de Gi-puzkoa en los términos expuestos no implica laobligación por parte de la Administración del Es-tado de llegar a un acuerdo con ella. Esta obli-gación tampoco existe en el procedimientoamistoso en el ámbito internacional (cfr. el co-mentario al artículo 25 del Modelo de Conveniode la OCDE de 2010, párrafo 37), de aquí quepara el supuesto de falta de acuerdo se introdu-jese en la actualización de 2008 del Modelo dela OCDE un procedimiento arbitral. La solucióndefinitiva de las controversias entre Administracio-

nes tributarias sobre los ajustes de precios detransferencia en el ámbito interno exigirían igual-mente la adopción de soluciones en vía legisla-tiva”,

Por razones de espacio, no es abarcable en unsolo trabajo dar cuenta de todos los conflictossobre los que se ha pronunciado la Junta Arbitral,por ello, nos centraremos en la descripción de losmás recientes que se refieren a la vertiente pro-cedimental, dejando para otra ocasión el análisisde otros aspectos. La jurisprudencia recaídasobre las normas relativas a las Juntas Arbitralesprevistas en el Convenio Económico y en laLOFCA, nos van a ser de utilidad para nuestro tra-bajo, en la medida que aborden problemas simi-lares a los que se pueden suscitar con respecto ala Junta Arbitral del Concierto Económico. Reco-geremos, a modo de recopilatorio, textos ampliosde las resoluciones y sentencias más recientes,para facilitar su difusión.

La Junta Arbitral del Concierto tiene carácter bi-lateral y está pensada para resolver los conflictosque se plantean entre la Administración estatal ylas Diputaciones Forales o entre éstas y la Admi-nistración de cualquier otra Comunidad Autó-noma.

No se ha previsto, expresamente, cómo puedenresolverse los conflictos entre los Territorios Históri-cos del País Vasco y Navarra. La STS de 17 de oc-tubre de 2013, RJ 2013\7514, también lo ha vistoasí, pero ello no le ha impedido pronunciarse, enaras del principio de tutela judicial efectiva, si-guiendo la estela del Tribunal Constitucional, conocasión de un conflicto que ha llegado a su co-nocimiento:

“desde la perspectiva de aplicabilidad del Con-venio a la concreta relación o conflicto a resol-ver, los Territorios Históricos del País Vasco esterritorio en régimen común, y viceversa, desdela perspectiva de aplicabilidad del Concierto, laComunidad Foral de Navarra, es territorio de ré-gimen común; no es posible salvar el vacío nor-mativo o la contradicción entre normas, deentender que existen, aplicando las reglas gene-rales para salvar las mismas, en tanto que el ám-

bito de aplicación del Concierto o Convenio,aún que materialmente puedan coincidir, con-ceptualmente son distintos, aun cuando resulteevidente que ello puede dar lugar a la paradojaque las partes ponen en evidencia.

Sin embargo, aún lo anterior, el debate quedadescontextualizado de obviarse la función quedentro de la regulación para coordinar, armoni-zar y hacer factible el normal desarrollo de distin-tos regímenes en el sistema tributario del Estadoespañol, cumple la Junta Arbitral en la concretacuestión que nos ocupa, esto es, a los efectos depacificar un conflicto surgido entre las Adminis-traciones interesadas; expresamente se prevéque entre las funciones de la Junta Arbitral secuenta la de resolver los conflictos que se suscitenentre la Administración Tributaria del Estado y lasDiputaciones Forales, o entre éstas y la Adminis-tración de cualquier Comunidad Autónoma enrelación con una serie de materias. Pero, dentro,claro está, del estricto ámbito administrativo,puesto que es función jurisdiccional el control dela actividad administrativa, y en concreto la re-solución última de los posibles conflictos que pu-dieran surgir entre administraciones implicadas,por mandato constitucional y cumplimiento delprincipio de tutela judicial efectiva mediante laposibilidad de acceder a los tribunales de justicia.

En este contexto, único que interesa para resolverla cuestión que nos ocupa, la función resolutoriade los conflictos por parte de la Junta Arbitral seinscribe, dentro de un procedimiento administra-tivo y, en concreto, se configura como mero trá-mite administrativo, esto es, como se ha dichopor este Tribunal en incontables ocasiones, como"vía administrativa previa a la jurisdiccional". Asíes, el conocimiento de los litigios competencialesentre Administraciones públicas corresponde aeste orden jurisdiccional por mandato constitu-cional y reconocimiento legal; este es el presu-puesto realmente importante en el que debeinscribirse la función de resolución de los conflic-tos entre las Administraciones por parte de laJunta Arbitral, por lo que las dificultades o com-plejidades procedimentales, en modo algunopueden perjudicar fatalmente el derecho al ac-ceso a los tribunales de justicia, tutela judicial 137




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efectiva, para la posible resolución judicial delconflicto surgido entre las administraciones. Sonnumerosas las sentencias de este Tribunal Su-premo que en aquellos casos en los que dentrodel ámbito material que nos ocupa, esto es decoordinación de los distintos regímenes existentesdentro del sistema tributario español, surgido elconflicto entre las Administraciones, aun cuandoincluso no se habían constituido las Juntas Arbi-trales del Convenio o del Concierto, se procuróla interpretación más acorde para hacer factiblela resolución judicial del conflicto, recordemosalgún pronunciamiento en el que se dijo si-guiendo al Tribunal Constitucional que "la jurisdic-ción contencioso-administrativa no sólo tiene pormisión controlar la conformidad a Derecho de laactividad administrativa a iniciativa de un ciuda-dano, sino también resolver los litigios entre Admi-nistraciones basados en el DerechoAdministrativo, y que la falta de constitución for-mal de la Junta arbitral no puede conducir a pri-var de toda posibilidad de tutela jurisdiccional alos intereses legítimos afectados, impidiendo a sustitulares el acceso a la vía judicial en defensa delos mismos, sino que ha de llevar, por el juego delprincipio pro actione, a la aplicación de la nor-mativa general, que permite que puedan resi-denciarse y dirimirse en el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo controversias compe-tenciales entre Administraciones Públicas basa-das en el Derecho Administrativo.. A lo que cabeañadir un plus argumental representado porqueel conflicto entre las Administraciones no se haceen abstracto, sino que tiene como misión clarifi-car situaciones que hagan posible la mejor ges-tión dirigida a procurar los ingresos necesarios através de los tributos, en los que siempre cabedescubrir en última instancia al contribuyentesobre el que va a recaer la obligación de hacer-los efectivos, cuyo interés en la resolución delconflicto entre las Administraciones es evidente,en tanto que la resolución del mismo afecta di-rectamente a sus intereses y garantías básicascomo tal contribuyente, y que, por ende, tienederecho a que se le facilite el acceso a la vía ju-risdiccional como medio para delimitar y clarifi-car su situación tributaria.

(…)

En el caso que nos ocupa, no es discutible que seha planteado un conflicto de competencia entrela Diputación Foral de Álava y la Comunidad deNavarra, sobre el domicilio fiscal de un contribu-yente, y pretende la primera que se aplique lodispuesto en el artº 43 del Concierto Económicocon el País Vasco, Ley 12/2002, de 23 de Mayo,correspondiéndole la resolución del conflictoconforme al artº 66. Uno. c del citado texto, a laJunta Arbitral prevista en la citada Ley.

Pues bien, conforme a los razonamientos anterio-res, dado que los conflictos entre Administracio-nes públicas deben dilucidarse ante el ordenjurisdiccional contencioso-administrativo, al quele corresponde el conocimiento de los litigioscompetenciales entre Administraciones Públicasbasadas en el Derecho Administrativo, tiene valorel pronunciamiento impugnado de la Junta Arbi-tral, en lo que interesa, en cuanto se ha cumplidoel tipo singular de vía administrativa para resolverlos conflictos de competencia previstos en la ci-tada Ley 12/2002, que se configura como vía ad-ministrativa previa a la jurisdiccional; sin que hayalugar, por tanto, a declarar la nulidad solicitadapor falta de competencia de la Junta Arbitral”.

II. NATURALEZA Y FUNCIONES.

La Junta Arbitral se configura como un órganocolegiado de deliberación y resolución de losconflictos. Sus resoluciones son recurribles judicial-mente. El procedimiento ante la Junta Arbitral esun procedimiento administrativo singular que nopuede equipararse al arbitraje.

Son cuatro las funciones que tiene atribuidas laJunta Arbitral. Tres contenidas en el artículo 66.Uno de la Ley 12/2002, de 23 de Mayo del Con-cierto Económico (en lo sucesivo CEPV) y lacuarta recogida en el artículo 64 CEPV. Parafra-seando a las SSTS de 17 enero 2013 ( RJ2013\1227) y 7 de junio de 2012 (RJ 2012, 7285),la principal función que está llamada a desem-peñar la Junta Arbitral del Concierto Económicoes la de resolver conflictos de competenciasentre Administraciones, positivos o negativos, sur-gidos como consecuencia de la aplicación delConcierto a casos concretos.

Según el apartado uno del artículo 66 de la Leydel Concierto Económico la Junta Arbitral tendráatribuidas las tres siguientes funciones:

La primera, resolver los conflictos que se planteenentre la Administración del Estado y las Diputacio-nes Forales o entre éstas y la Administración decualquier otra Comunidad Autónoma en rela-ción con la aplicación de los puntos de conexiónde los tributos concertados y la determinación dela proporción correspondiente a cada Adminis-tración en los supuestos de tributación conjuntapor el Impuesto sobre Sociedades o por el Im-puesto sobre el Valor Añadido.

El conflicto entre las Administraciones no tieneque ser un conflicto abstracto, todo lo contrario.Si fuera abstracto, la Junta Arbitral tendría quedeclarar su inadmisión. Así lo ha hecho en su Re-solución 1/2013, de 25 de enero, Expediente12/2010:

“(..) la declaración de la terminación del proce-dimiento tiene como presupuesto que éste hayasido debidamente incoado. Ello es dudoso en elpresente caso en vista de la cuestión sometida ala decisión de esta Junta Arbitral, que tiene unanaturaleza fundamentalmente abstracta. Enefecto, no se pide a la Junta Arbitral que se pro-nuncie acerca de un volumen de operaciones fi-jado cuantitativamente por una Administración,cuya corrección es discutida por otra y de cuyacuantía se deriven según el Concierto conse-cuencias en cuanto a la normativa aplicable, laexacción de un impuesto o su inspección, gene-rándose así un conflicto de competencias.

Obsérvese que en el presente procedimiento nose menciona en ningún momento cuál es el vo-lumen de operaciones de la entidad que la Dipu-tación Foral de Gipuzkoa ha consideradoexistente; únicamente se afirma por la Diputaciónen su escrito de alegaciones de 25 de noviembrede 2011 que su cuantificación fue única para elImpuesto sobre Sociedades y el IVA, según unadiligencia que no consta en el expediente, y queen los ejercicios 2004 y 2005 fue inferior a 6 millo-nes de euros, afirmación que no es discutida porla AEAT.

Los razonamientos del escrito de planteamientode la AEAT, aunque suscitados por los datos rela-tivos a ENTIDAD 1, giran en su totalidad sobre lainterpretación de los conceptos de volumen deoperaciones y de proporción de volumen deoperaciones adoptados por el Concierto Econó-mico y tienen, en consecuencia carácter generaly abstracto. De aquí que lo que la AEAT pide ini-cialmente a la Junta Arbitral no es que rectifiquede una manera determinada un volumen deoperaciones previamente cuantificado por la Di-putación Foral de Gipuzkoa sino que lleve a cabosu cómputo de acuerdo con las normas del Con-cierto Económico tal y como éstas son interpre-tadas por la AEAT.

Tampoco origina el presente conflicto el hechode que una Administración (en el presente casola Diputación Foral de Gipuzkoa), sobre la basede un volumen de operaciones tenido en cuentapor ella haya asumido competencias que otraAdministración (en el presente caso la AEAT) con-sidera que transgreden las propias, que es el su-puesto específico de los conflictoscompetenciales cuyo conocimiento es funciónde la Junta Arbitral. Por eso el "requerimiento deinhibición" dirigido por la AEAT a la DiputaciónForal de Gipuzkoa lo que exige de ésta no es quecese en el ejercicio de una competencia queaquélla considera que le pertenece, sino que de-termine el volumen de operaciones de la entidadajustándose a la interpretación que la AEAT con-sidera correcta. Tiene, pues, razón la Inspecciónde la Hacienda Foral de Gipuzkoa cuando afirmaen su informe de 2 de junio de 2010 que "[e]l re-querimiento de inhibición como requisito previopara el inicio del procedimiento a seguir para laresolución de los conflictos que se planteen entreAdministraciones tributarias no parece el proce-dimiento adecuado, ya que se entiende porparte de esta Inspección que no existe un con-flicto de competencia ni de interpretación en re-lación con la aplicación de los puntos deconexión de los tributos concertados".

Prueba del carácter abstracto de la discrepanciaque la AEAT consideró inicialmente existente esque la AEAT considera que el objeto del conflictoha desaparecido cuando se pone de manifiesto 139


GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCOGACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO


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que existe una coincidencia en cuanto al con-cepto de "volumen de operaciones" del ConciertoEconómico, aceptando sin discusión las cuan tíasdeterminadas por la Diputación Foral de Gipuz-koa, que, como ya hemos señalado, no son ob-jeto de controversia en el presente procedimiento.

Pues bien, de las normas que regulan las funcio-nes de la Junta Arbitral se deduce que no entradentro de sus atribuciones resolver cuestionesabstractas de interpretación del Concierto Eco-nómico sin relación con conflictos concretos.

Así se infiere del artículo 66 del Concierto Econó-mico, que habla de "resolver conflictos" o "cono-cer de conflictos" y se refiere en general al"conflicto de competencias". A la misma conclu-sión se llega a la vista de los artículos 3 y 10 a 12RJACE, todos los cuales se refieren a conflictos decompetencias. Este es el supuesto contempladopor el artículo 13 RJACE cuando exige la formu-lación de un requerimiento de inhibición comorequisito para el planteamiento del conflicto.

En vista de la ausencia en el presente caso de unconflicto de competencias realmente existente -sin perjuicio de que pudiese suscitarse en un mo-mento posterior –el conflicto fue indebidamenteplanteado y debe inadmitirse”.

La segunda, conocer de los conflictos que surjanentre las Administraciones interesadas como con-secuencia de la interpretación y aplicación delpresente Concierto Económico a casos concre-tos concernientes a relaciones tributarias indivi-duales.

La tercera, resolver las discrepancias que puedanproducirse respecto a la domiciliación de los con-tribuyentes.

Siguiendo las SSTS de 17 de enero de2013 (RJ 2013\1227) y 7 de junio de 2012 (RJ 2012,7285) puede decirse que los tres supuestos hacenreferencia a conflictos sobre puntos de conexiónque surgen en la aplicación del Concierto, dadoque la referencia a la proporción de operacionesen el Impuesto sobre Sociedades y por el Im-puesto sobre el Valor Añadido y a la domicilia-

ción de los contribuyentes son casos particularesde puntos de conexión.

Brevemente haremos alguna referencia a la ter-cera de las funciones. En ese sentido comenza-remos haciéndonos eco de la Resolución11/2012, de 28 de septiembre, Expediente15/2009, puesto que realiza algunas referencias alas reglas sobre distribución de la carga de laprueba que son del mayor interés:

“4 (..)De ellas se desprende que corresponde ala Diputación Foral de Bizkaia probar los hechosde los que extrae la conclusión jurídica de queprocede retrotraer los efectos del cambio de do-micilio al 1 de enero de 2007, puesto que esa essu pretensión; por su parte la AEAT, dado que seopone a ella, ha de acreditar que tales hechosson reveladores de una situación diferente, o quejunto a ellos existen otros que, valorados en suconjunto, acreditan una cosa distinta. Por tanto,ninguna de ambas partes está dispensada deprobar lo que a su derecho convenga. A estaJunta Arbitral, puesto que no se trata de unaprueba tasada, le corresponde valorar libre-mente las alegaciones y propuestas realizadas.

5. A tenor de la doctrina del Tribunal Supremo ex-presada, entre otras, en la STS de 22 de enero de2000 compete en todo caso a cada parte lacarga de probar sus pretensiones. Efectivamente,según la sentencia citada, la carga de la pruebaes un concepto no demasiado perfilado en elproceso contencioso, que se limita a ser tributariode la doctrina civilista nacida de los artículos 1214y siguientes del Código Civil. La carga de laprueba es clave cuando hay falta o ausencia deprueba de hechos relevantes. En ese caso, debehacerse la imputación lógica a la parte que que-brantó el "onus probandi". Igualmente, como re-cuerda, entre otras, la STS de 28 de abril de 2001,en relación con la cuestión de la carga de laprueba se han introducido matizaciones en elrigor con que se ha venido exigiendo a los sujetospasivos tal probanza, siendo una de ellas la queproviene de la necesidad de ir más allá de la es-cueta aplicación del artículo 1214 del CódigoCivil, precepto que está orientado hacia elcampo del Derecho de obligaciones, debiendo

ponerse el mismo en relación, en el campo delderecho tributario, con el supuesto de hecho dela norma de que se trate, habiéndose consoli-dado la doctrina uniforme y reiterada, según re-cuerda entre otras la sentencia de esta Sala de17 de marzo de 1995, de que cada parte ha deprobar el supuesto de hecho de la norma que in-voca a su favor. Efectivamente, en la citada Sen-tencia de 17 de marzo de 1995 se señala que"procede reiterar la doctrina uniforme de estaSala, según la cual cada parte ha de probar elsupuesto de hecho de la norma, cuyas conse-cuencias invoca a su favor, doctrina jurispruden-cial puesta de manifiesto por el Tribunal Supremoen Sentencias de 20 y 13 marzo y 24 enero 1989,y reiterada en las Sentencias de 29 noviembre1991 y 19 febrero 1994. En definitiva, concluye laSTS de 28 de abril de 2001: "La función que des-empeña el artículo 1214 -actual artículo 217 LEC- del Código es la de determinar para quién sedeben producir las consecuencias desfavorablescuando unos hechos controvertidos de interéspara resolver cuestiones del pleito no han que-dado suficientemente probados. Se trata de unaregla cuyo alcance ha sido conformado por ladoctrina científica y jurisprudencial, y que por sucarácter genérico opera solamente en defectode regla especial".

6. En procedimientos de la naturaleza como elque nos ocupa, no podemos dar la espalda a lasreglas probatorias específicas que se aplican enmateria tributaria, en la medida en que pueden,en ocasiones, servir para declarar probados he-chos o situaciones jurídicas, pero, las más de lasveces su eficacia será más bien limitada, desuerte que, por regla general, bastarán las reglasgenerales sobre la prueba. Esta declaración pre-via que realizamos viene a propósito de la invo-cación que hacen las Administracionesinteresadas de determinadas presunciones con-tenidas en la normativa tributaria, tal es el casode la presunción de certeza de los datos y ele-mentos de hecho consignados en las autoliqui-daciones, declaraciones, comunicaciones ydemás documentos presentados por los obliga-dos tributarios y de la presunción de certeza delas diligencias extendidas por personas al serviciode las Administraciones interesadas. Ninguna de

ambas presunciones puede trasladarse, tal cual,a procedimientos de la naturaleza del que esta-mos enjuiciando, siquiera sea, entre otros motivosque pudieran esgrimirse-, por lo siguiente: uno, enrelación con la primera presunción, porque soloopera con respecto a los propios obligados tribu-tarios, no con respecto a terceros, como sería elcaso de la Diputación Foral de Bizkaia; y dos, enrelación con la segunda presunción, porque seciñe a los hechos contenidos en la diligencia yaceptados por el obligado tributario objeto delprocedimiento, así como sus manifestaciones, y,en este caso, en ninguna de las diligencias se re-cogen hechos aceptados por el obligado tribu-tario. Por supuesto, las declaraciones,autoliquidaciones y comunicaciones de la socie-dad interesada, así como las diligencias extendi-das por personas al servicio de lasAdministraciones interesadas, en tanto en cuantoforman parte del expediente y del que derivanhechos relevantes para la decisión del procedi-miento (art. 80.1 de la Ley 30/1992), han de ser te-nidos en cuenta a la hora de dictar la resolución(art. 89.1 de la Ley 30/1992). En suma, tales docu-mentos no carecen de valor probatorio; natural-mente que tienen efectos probatorios, pero nogozan del privilegio de presunción de certeza.

Como se recordará a día de hoy, el artículo 43.Seis de la Ley del Concierto dispone que “las dis-crepancias entre Administraciones que puedanproducirse respecto a la domiciliación de los con-tribuyentes serán resueltas, previa audiencia deéstos, por la Junta Arbitral que se regula en la sec-ción 3.ª del capítulo III de este Concierto Econó-mico”. Por su parte, el artículo 43.Nueve de la Leydel Concierto establece que “el cambio de do-micilio del contribuyente se podrá promover porcualquiera de las Administraciones implicadas. LaAdministración promotora dará traslado de supropuesta, con los antecedentes necesarios, a laotra para que se pronuncie en el plazo de dosmeses sobre el cambio de domicilio y la fecha aque se retrotraen los efectos. Si ésta respondeconfirmando la propuesta, la Administración queresulte competente lo comunicará al contribu-yente. Si no hubiera conformidad será la Junta Ar-bitral la que tendrá que resolver, previaaudiencia al contribuyente”. 141




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El Proyecto de Ley por la que se modifica la Ley12/2002, de 23 de mayo, por la que se apruebael Concierto Económico con la Comunidad Au-tónoma del País Vasco da nueva redacción alapartado nueve del artículo 43 CEPV, pasando atener la siguiente:

“El cambio de domicilio del contribuyente sepodrá promover por cualquiera de las Adminis-traciones implicadas. Dicha Administración darátraslado de su propuesta, con los antecedentesnecesarios, a la otra para que se pronuncie en elplazo de cuatro meses sobre el cambio de domi-cilio y la fecha a que se retrotraen los efectos. Siésta responde confirmando la propuesta, la Ad-ministración que resulte competente lo comuni-cará al contribuyente.

Si no hubiera conformidad podrá continuarse elprocedimiento en la forma prevista en el apar-tado seis de este artículo.

Con carácter previo a la remisión de una pro-puesta de cambio de domicilio, la Administracióninteresada podrá llevar a cabo, en colaboracióncon la otra Administración, actuaciones de veri-ficación censal del domicilio fiscal”

Cuando se produzca un cambio de oficio de do-micilio, previo acuerdo de ambas Administracio-nes, o como consecuencia de un resolución dela Junta Arbitral, se presumirá, salvo prueba encontrario, que el nuevo domicilio fiscal así deter-minado se mantendrá durante los tres años si-guientes a la fecha de la resolución”.

Es el momento de recordar que es criterio reite-rado de la Junta Arbitral (por todas, Resolución6/2013, de 22 de febrero, Expediente 06/2010): enprimer lugar, que la noción de "gestión adminis-trativa y dirección de los negocios" que se con-tiene en el artículo 43. Cuatro CEPV “es unconcepto jurídico indeterminado, cuya concre-ción requiere tomar en consideración todas lascircunstancias del caso. Sólo en el caso de queno pueda establecerse este lugar entraría enjuego el criterio supletorio del lugar donde radi-que el mayor valor del inmovilizado previsto en elinciso 2° de dicho precepto. Criterio que en el

presente caso difícilmente nos haría servicio,dado que la sociedad carece de inmovilizadomaterial”; en segundo lugar, que “a la hora dedeterminar el domicilio fiscal de las personas jurí-dicas lo que importa no es su domicilio social, elcriterio realmente decisorio es donde esté efecti-vamente centralizada su gestión administrativa yla dirección de sus negocios, cuestión cierta-mente compleja dado que no se definen suscontornos. La localización del domicilio fiscal,pues, será un hecho que habrá que acreditarprobando que tales circunstancias concurren enun determinado lugar. La prueba no es tasada,es más, a nivel legal no se establecen pautas alrespecto, ni siquiera a título indicativo"; y, por úl-timo, que “dado que el lugar en que se realice lagestión administrativa y la dirección de los nego-cios es una cuestión fáctica, deben tenerse encuenta los distintos elementos probatorios queobren en el expediente (el domicilio fiscal de losadministradores y de los accionistas, el resultadode las visitas realizadas al domicilio fiscal de la en-tidad, los informes y diligencias de constancia dehechos extendidos por los inspectores, los mediospersonales con los que cuenta la entidad en lalocalización desde la que sostiene que lleva acabo la gestión administrativa, los lugares dondese formalizan las escrituras públicas que otorgansus administradores, los lugares donde radican lascuentas corrientes, etc.), pues todos ellos consti-tuyen, o pueden constituir, datos fácticos muy re-levantes para determinar el domicilio fiscal de laentidad”.

La cuarta función consiste en resolver las contro-versias que se susciten en el seno de la Comisiónde Coordinación y Evaluación Normativa, si noexiste acuerdo acerca de las consultas que se leplanteen relativas a los puntos de conexión con-tenidos en el Concierto Económico.

El artículo 64.b) CEPV dice que tales consultas “setrasladarán para su análisis junto con su pro-puesta de resolución en el plazo de dos mesesdesde su recepción, al resto de las Administracio-nes concernidas. En el caso de que en el plazode dos meses no se hubieran formulado observa-ciones sobre la propuesta de resolución, ésta seentenderá aprobada. De existir observaciones, se

procederá a la convocatoria de la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa quien, deno llegar a un acuerdo, la trasladará a la JuntaArbitral”.4

La nueva redacción que se propone por el Pro-yecto de Ley por la que se modifica el CEVP esla siguiente: b) Resolver las consultas que se plan-teen sobre la aplicación de los puntos de cone-xión contenidos en el presente ConciertoEconómico. Estas consultas se trasladarán parasu análisis junto con su propuesta de resoluciónen el plazo de dos meses desde su recepción, alresto de las Administraciones concernidas. En elcaso de que en el plazo de dos meses no se hu-bieran formulado observaciones sobre la pro-puesta de resolución, ésta se entenderáaprobada.

De existir observaciones y no ser admitidas, podrállegará a un acuerdo sobre las mismas en el senode la Comisión de Coordinación y EvaluaciónNormativa. En todo caso, transcurridos dos mesesdesde que dichas observaciones hayan sido for-muladas sin llegar a un acuerdo sobre las mismas,la Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa así como cualquiera de las Administracio-nes concernidas podrá proceder a trasladar eldesacuerdo a la Junta Arbitral en el plazo de unmes”.

Por tanto se facilitan las cosas, puesto que ya nohará falta que se vuelva reunir la Comisión de Co-ordinación para acordar trasladar el desacuerdoa la Junta Arbitral. Repárese en que en el futuroel mencionado traslado podrá llevarse a cabopor la propia Comisión o por cualquiera de lasAdministraciones concernidas.

La normativa estatal, entendiendo por tal, a lospresentes efectos, la Ley General Tributaria y loscorrespondientes reglamentos que la desarrollan,no contiene ninguna referencia esta cuestión.Ello no supone, sin embargo, ningún problema. El

párrafo segundo el artículo 1 de la LGT, referidoal objeto y ámbito de aplicación, dispone que “loestablecido en esta ley se entenderá sin perjuiciode lo dispuesto en las leyes que aprueban el Con-venio y el Concierto Económico en vigor, respec-tivamente, en la Comunidad Foral de Navarra yen los Territorios Históricos del País Vasco.

Eso es lo que también viene a decir el ya dero-gado Real Decreto 404/1997, de 21 de marzo,que establece el régimen aplicable a las consul-tas cuya contestación debe tener carácter vin-culante para la Administración tributaria. Se limitaa señalar en su Disposición Adicional Cuarta quelo dispuesto en el propio Real Decreto se en-tiende sin perjuicio de los regímenes de ConciertoEconómico con la Comunidad Autónoma delPaís Vasco y de Convenio Económico con la Co-munidad Foral de Navarra. Ese reglamento hasido derogado por el Real Decreto 1065/2007, de27 de julio, por el que se aprueba el ReglamentoGeneral de las actuaciones y los procedimientosde gestión e inspección tributaria y de desarrollode las normas comunes de los procedimientos deaplicación de los tributos, que no dice nada alrespecto, quizás por entenderlo innecesario,dado lo que establece el párrafo segundo del ar-tículo 1 de la LGT. En cambio, si se introduce unaDisposición dedicada a Canarias. Efectivamente,la Disposición adicional duodécima, relativa a laContestación a consultas tributarias relativas alImpuesto General Indirecto Canario y al Arbitriosobre Importaciones y Entregas de Mercancíasen las Islas Canarias, establece que “En el ámbitodel Impuesto General Indirecto Canario y del Ar-bitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercan-cías en las Islas Canarias se aplicará lo dispuestoen el apartado tres de la disposición adicionaldécima de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de mo-dificación de los aspectos fiscales del RégimenEconómico Fiscal de Canarias”.

Las disposiciones forales si se ocupan, expresa-mente, de esta cuestión. En efecto, el DecretoForal (Álava) 80/2005, de 28 de diciembre, queaprueba las normas de procedimiento aplicablesa las consultas tributarias escritas, propuestas pre-vistas de tributación y cláusula anti-elusión esta-blece en su artículo 4.2 que «en los supuestos en 143


4 Vide http://www.agenciatributaria.es/AEAT.fisterrito-rial/Inicio_es_ES/_Menu_/Fiscalidad_Autonomica/Regi-men_Foral/Resoluciones_de_las_Juntas_Arbitrales_y_Consultas/Consultas_Tributarias/Pais_Vasco/Todas_las_Consultas/Todas_las_Consultas.shtml


http://www.agenciatributaria.es/AEAT.fisterritorial/Inicio_es_ES/_Menu_/Fiscalidad_Autonomica/Regimen_Foral/Resoluciones_de_las_Juntas_Arbitrales_y_Consultas/Consultas_Tributarias/Pais_Vasco/Todas_las_Consultas/Todas_las_Consultas.shtml





los que, de conformidad con lo dispuesto en elConcierto Económico o en la normativa autonó-mica sobre armonización, coordinación y cola-boración fiscal, deba remitirse consulta a otrosórganos de la Administración tributaria se proce-derá a la realización de los trámites correspon-dientes, comunicando al consultante dicharemisión, que producirá la suspensión del proce-dimiento durante la tramitación de aquellos» yque «el periodo de suspensión a que se refiere elpárrafo anterior no se computará a efectos delplazo máximo de resolución de tres meses esta-blecido en el apartado 5 del artículo 83 de laNorma Foral 6/2005, de 28 de febrero, General Tri-butaria de Álava». Por su parte, el artículo 4.3 delDecreto Foral (Bizkaia) 101/2005, de 21 de mayo,que desarrolla los procedimientos relativos a con-sultas tributarias escritas, propuestas previstas detributación y cláusula anti-elusión establece que«en los supuestos en los que, de conformidad conlo dispuesto en el Concierto Económico o en lanormativa autonómica sobre armonización, co-ordinación y colaboración fiscal, deba remitirseconsulta a otros órganos, la Secretaría de Coor-dinación y Asistencia Técnica dará traslado de lamisma y de la propuesta de contestación a la Se-cretaría General Técnica para la realización delos trámites correspondientes, comunicando alconsultante dicha remisión, que producirá la sus-pensión del procedimiento durante la tramita-ción de aquéllos» y que «el periodo de suspensióna que se refiere el párrafo anterior no se compu-tará a efectos del plazo máximo de resolución deseis meses establecido en el apartado 5 del artí-culo 85 de la Norma Foral General Tributaria delTerritorio Histórico de Bizkaia». Finalmente, el De-creto Foral (Gipuzkoa) 49/2006, de 5 de diciem-bre, por el que se desarrollan los procedimientosrelativos a consultas tributarias escritas y propues-tas previas de tributación y se crea la ComisiónConsultiva Tributaria dispone que: En los supues-tos en los que, de conformidad con lo dispuestoen el Concierto Económico o en la normativa au-tonómica sobre armonización, coordinación ycolaboración fiscal, deba remitirse la consulta aotros órganos, la Administración tributaria reali-zará los trámites correspondientes a la remisión ycomunicará a quien realizó la consulta dicha ac-tuación, que producirá la suspensión del proce-

dimiento durante la tramitación de aquéllos. Elperíodo de suspensión a que se refiere el párrafoanterior no se computará a efectos del plazo má-ximo de contestación de seis meses establecidoen el apartado 5 del artículo 83 de la Norma Foral2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del Te-rritorio Histórico de Gipuzkoa.

Esa función puede dar mucho juego, de hechoya ha comenzado a darlo. Y así en la STS de 21febrero 2011, RJ 2011\1254, (en el marco de unrecurso de casación contra una STJPV, que no unrecurso contra una resolución de la Junta Arbi-tral), podemos leer:

Fundamento jurídico segundo (...) “la DiputaciónForal de Bizkaia aduce dos motivos de casación.

En el primero, al amparo del art. 88.1.d) de la LeyJurisdiccional, denuncia la infracción del art. 107de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, GeneralTributaria y la jurisprudencia relativa al mismo, encuanto la sentencia viene a admitir un recursocontra un acto no susceptible de ser recurrido,obviando el análisis de la jurisprudencia reiterada,contraria a la irrecurribilidad de las contestacionesa las consultas tributarias, por todas, la sentenciade 10 de febrero de 2001 ( RJ 2001, 1019).

En el segundo, también al amparo del art. 88.1d),alega la infracción del artículo 64 del ConciertoVasco, aprobado mediante Ley 12/2002, de 23de mayo, y del artículo 62 de la Ley 30/1992, asícomo la jurisprudencia relativa a los mismos, al noexistir un vicio de incompetencia por parte de laHacienda Foral de Bizkaia, sino a lo más una omi-sión de un trámite del procedimiento que nopodía calificarse de esencial, ya que de una in-terpretación sistemática de la totalidad del art.64 del Concierto, de su integración con la NormaForal General Tributaria y con la Ley General Tri-butaria, no puede concluirse que la competen-cia para resolver las consultas tributariascorresponda a la Comisión de Coordinación yEvaluación Normativa, que, por su propia confi-guración, no tiene poderes ejecutivos sino que setrata de un foro paritario de diálogo político entrelas Administraciones implicadas en la gestión delConcierto Económico.


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Fundamento jurídico tercero:.-La cuestión contro-vertida consiste en determinar si la DiputaciónForal de Bizkaia resultaba competente por símisma para resolver cuestiones sobre puntos deconexión planteados mediante consulta o si, porel contrario, debía contar con la Administracióndel Estado, para dar una respuesta a dicha con-sulta por ser éste el procedimiento establecido alefecto.

En primer lugar, hemos de considerar ajustada aDerecho la posición de la Sala de instancia al ad-mitir el recurso, lo que implica la desestimacióndel primer motivo del recurso de la DiputaciónForal, pues si bien en la normativa que se citacomo infringida se establecía la imposibilidad porparte de los obligados tributarios de recurrir con-tra la resolución de una consulta tributaria, noexistía en cambio ninguna previsión normativaque impidiese a otro tipo de interesados, comoen este caso ocurría con la Administración del Es-tado, para cuestionar la actuación de la otra Ad-ministración afectada por razonescompetenciales y de procedimiento, que es loque realmente planteó la representación estatalen la instancia, dejando a un lado si el contenidode la respuesta era o no conforme a Derecho.

Fundamento jurídico cuarto:.- Asimismo resulta re-chazable el motivo que invoca Iberdrola, en elque alega que tenía derecho a una respuesta asu consulta en un determinado plazo, sin que laentrada en funcionamiento de la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa pudieraperjudicarle, y que por el criterio de la sentenciasu derecho dejó de existir.

Debemos comenzar recordando que dado quela consulta no tiene la consideración de acto ad-ministrativo, la falta de contestación no podía ge-nerar un acto de carácter presunto, para el casodel silencio positivo. Por otra parte, el consultanteno está obligado a seguir la interpretación mani-festada por la Administración en la consulta for-mulada, ya que dicha contestación norepresenta más que una manifestación de juiciopor parte de la Administración y por lo que podráactuar conforme a ella o no.

Precisamente el carácter meramente informativode la contestación a la consulta representa elfundamento de su inimpugnabilidad, al poner demanifiesto la ausencia de todo contenido deci-sorio que limita o amplíe por si sola la esfera dederechos y obligaciones del obligado tributario.

Fundamento jurídico quinto:- No mejor suerte hade correr el segundo motivo que articula la Dipu-tación Foral.

Ante el principio de coordinación, armonizaciónfiscal y colaboración con el Estado que esta-blece el artículo 2.tres de la Ley 12/2002, de 23 demayo, por el que se aprueba el Concierto con laComunidad Autónoma del País Vasco, se prevéuna Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa, que tiene atribuidas, entre otras, según elart. 64 .b), "resolver las consultas que se planteensobre la aplicación de los puntos de conexióncontenidos en el presente Concierto Económico",disponiendo, a continuación, "Estas consultas setrasladarán para su análisis junto con su pro-puesta de resolución en el plazo de dos mesesdesde su recepción, al resto de las Administracio-nes concernidas. En el caso de que en el plazode dos meses no se hubieran formulado observa-ciones sobre la propuesta de resolución, ésta seentenderá aprobada. De existir observaciones, seprocederá a la convocatoria de la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa quien, deno llegar a un acuerdo, la trasladará a la JuntaArbitral".

Siendo esta la normativa no cabe la menor dudaque el art. 64 b) del Concierto Económico obli-gaba a la Hacienda Foral a remitir la propuestade resolución de la consulta planteada, encuanto afectaba a la aplicación de los puntosde conexión de los tributos concertados conteni-dos en el Concierto, en el plazo de dos meses, ala Administración del Estado para posibles obser-vaciones, y que sólo a falta de observacionesésta se habría podido entender aprobada, puesen caso contrario era obligado proceder a cons-tituir la Comisión de Coordinación y EvaluaciónNormativa, trasladándose a falta de acuerdo alseno de la Junta Arbitral.

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Este procedimiento, sin embargo, fue inobser-vado, por lo que se vio obligada la Administra-ción del Estado a formular el requerimiento deanulación que, al ser desestimado, provocó el re-curso jurisdiccional.

La Sala comparte la conclusión a que llegó el Tri-bunal de Instancia, ya que no cabía obviar elprocedimiento establecido a pesar de que laconsulta versaba claramente sobre la aplicaciónde los puntos de conexión previstos en el Con-cierto, que obligaba a trasladarla para su análisisjunto con la propuesta de resolución, en el plazode dos meses desde su recepción al resto de lasAdministraciones concernidas, en el caso quenos ocupa, la Administración del Estado, y los res-tante trámites dependían de la existencia o node acuerdo entre ellas, debiendo constituirse laComisión en caso de existir observaciones”.

Hasta la fecha, la Junta Arbitral del ConciertoEconómico no se ha pronunciado sobre ningunaconsulta. No es el caso de la Junta Arbitral delConvenio, que si tuvo que pronunciarse puestoque se le trasladaron sendas consultas dado eldesacuerdo existente sobre la interpretación deltérmino “territorio común”. La resolución dictadapor la Junta Arbitral navarra se recurrió en casa-ción ante el Tribunal Supremo, que, mediante laconocida sentencia de 26 de mayo de 2009, RJ2009\4402, desestimó el recurso (La STS de 17 deoctubre de 2013 RJ 2013\7514, asume dicha in-terpretación).

Es muy interesante, la Resolución 17/2012, de 29de noviembre, Expediente 17/2010, pues distin-gue entre los procedimientos ante la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa y ante laJunta Arbitral. Estas son sus palabras:

“El mismo deber de colaboración y lealtad insti-tucional hubiera debido inducir a la AEAT a resol-ver la discrepancia existente con la DiputaciónForal de Bizkaia acerca de la condición del terri-torio de la Comunidad Foral de Navarra a efec-tos del cómputo del volumen de operacionesrealizado en territorio común, planteada precisa-mente por una consulta de una de las socieda-des objeto de las actuaciones que originan el

presente conflicto. Para ello la AEAT hubiera de-bido promover la convocatoria de la Comisiónde Coordinación y Evaluación Normativa deacuerdo con el artículo 64 b) del Concierto Eco-nómico. Es cierto que, como alega la Administra-ción estatal, también la Diputación Foral deBizkaia hubiera podido promover esa convoca-toria, pero es la AEAT la que llevó a cabo las ac-tuaciones inspectoras cuya competenciadependía de la resolución de la mencionadadiscrepancia.

Nuevamente nos encontramos aquí, sin em-bargo, con un procedimiento del tipo de los quecabe calificar de "amistosos", que no es el únicoen el Concierto Económico, con cuyo espíritu ar-moniza que las controversias entre las Administra-ciones interesadas se traten de resolver pormedio de acuerdos entre ellas antes de acudir aotras instancias.

También aquí el hecho de no haber instado laconvocatoria de la Comisión de Coordinación yEvaluación Normativa carece de consecuenciasrespecto al planteamiento del presente con-flicto.

Tiene razón la AEAT cuando alega en contra dela Diputación Foral de Bizkaia que el plantea-miento de una consulta no interrumpe las actua-ciones inspectoras, ni siquiera, a la vista delartículo 64 del Concierto Económico, cuando lacuestión se somete a la Comisión de Coordina-ción y Evaluación Normativa, a diferencia de loque sucede cuando el conflicto se somete a laJunta Arbitral, según lo dispuesto en el artículo 66.Dos del Concierto Económico.

El "amistoso" de consulta y el litigioso de conflictoson dos procedimientos independientes, aunqueel primero puede desembocar en el someti-miento de la discrepancia a la Junta Arbitral. Laelección de la vía del conflicto cuando la cues-tión de fondo de éste es la que constituye el ob-jeto de la consulta supone que se anticipa elrecurso a este órgano, pero éste ha de hacersecon sujeción a las normas que regulan su actua-ción”.


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III. PROCEDIMIENTO.

El artículo 66.Dos CEPV establece que losconflictos serán resueltos por el procedimientoque reglamentariamente se establezca en el quese dará audiencia a los interesados. El Regla-mento de la Junta Arbitral es elaborado decomún acuerdo entre la Administración estatal yla Administración vasca. Por su parte el artículo62, d) del Concierto establece que es función dela Comisión Mixta, no solo acordar el nombra-miento y régimen de los componentes de laJunta Arbitral, sino también lo referente a su fun-cionamiento, convocatoria, reuniones y régimende adopción de acuerdos. El Reglamento de laJunta Arbitral prevista en el Concierto Económicocon la Comunidad Autónoma, ha sido aprobadopor el Real Decreto 1760/2007, de 28 de diciem-bre. Como consecuencia de la modificaciónlegal actualmente en trámite parlamentario, de-berá ser modificado.

Si, como hemos dicho, la Junta Arbitral es unórgano administrativo a él le será aplicable laLey 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común a la horade tomar decisiones, quórum, deliberación,causas de abstención, etc. El artículo 8 delRJACE, dedicado al régimen de funciona-miento de la Junta Arbitral, dispone que entodo lo referente a las convocatorias, constitu-ción, sesiones, adopción de resoluciones, régi-men de funcionamiento y procedimiento de laJunta Arbitral se estará a lo dispuesto en la Ley30/1992, sin perjuicio de las particularidadesque puedan resultar del presente Regla-mento”, y que “para la válida constitución dela Junta Arbitral se requerirá la presencia detodos sus miembros”.

La Ley 30/1992, se ha tenido muy en cuenta porla Junta Arbitral, vgr. en materia de ampliaciónde plazos (artículo 49) y en materia de revoca-ción y corrección de errores (artículo 105). Bastereseñar al respecto la Resolución 16/2012, de 29de noviembre, Expediente 24/2010, en la quesobre la necesidad de determinar en un casoconcreto el objeto del conflicto, señala:

“En efecto, es palmario que la Diputación Foralde Bizkaia padeció un error al formular su postura,tanto en el documento dirigido a la Junta Arbitralmediante el cual planteó el conflicto como en lapropuesta de acuerdo de la Subdirección deCoordinación y Asistencia Técnica y el subsi-guiente acuerdo de interposición del DirectorGeneral de la Hacienda Foral. Es un error del tipodenominado tradicionalmente en Derecho civilerror obstativo o error en la declaración, consis-tente en una discrepancia inconsciente entre lavoluntad manifestada y la voluntad interna delque formula la declaración (designado frecuen-temente con las expresiones latinas lapsus lin-guae o calami).

Entraría también en la categoría de error materialconocida en Derecho administrativo.

La discrepancia entre la manifestación hechapor la Diputación Foral de Bizkaia en los actos en-caminados al planteamiento del conflicto plas-mada en los correspondientes documentos y laauténtica posición de esa Institución resulta sin lamenor duda de las actuaciones realizadas porella en el procedimiento de cambio de domicilio,en las que la Diputación Foral de Bizkaia propusoinicialmente y mantuvo luego sin variación la tesisde que el domicilio fiscal de ENTIDAD 1 no se en-contraba en el Territorio Histórico de Bizkaia sinoen territorio común, concretamente en el de lasIlles Balears, y ello desde el inicio de su actividadpor la entidad. Durante el procedimiento decambio de domicilio la AEAT, si bien aceptó elcambio al territorio común, discrepó de dicha re-troacción, sosteniendo que ésta solamentedebía alcanzar al 15 de julio de 2004.

El error en cuestión puede y debe ser corregidopor la Junta Arbitral ya que puede considerarseun principio general del Derecho que la voluntadreal debe prevalecer sobre la declarada cuandola primera consta inequívocamente y la con-fianza en la declaración no ha causado un per-juicio a su destinatario, circunstancias queconcurren en el presente caso. La posibilidad derectificar el error en este caso encuentra tambiénapoyo en el artículo 105.2 de la Ley 30/1992, de26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Ad- 147



ministraciones Públicas y del Procedimiento Ad-ministrativo Común (LRJ-PAC), aplicable supleto-riamente respecto al Reglamento de la JuntaArbitral del Concierto Económico (RJACE), apro-bado por Real Decreto 1760/2007, de 28 de di-ciembre, de acuerdo con el artículo 8 de éste. Elartículo 105.2 LRJ-PAC dispone, en efecto, que"[I]as Administraciones Públicas podrán, asimismo,rectificar en cualquier momento, de oficio o a ins-tancia de los interesados los errores materiales,de hecho o aritméticos existentes en sus actos".Aunque este precepto no es directamente apli-cable al presente caso, cabe su aplicación ana-lógica, en cuanto manifestación del criterio deirrelevancia en el Derecho administrativo de loserrores de esta naturaleza”.

También en materia de subsanación de la solici-tud de iniciación (artículo 71.1) lo ha hecho, y al-guna vez más debiera haberlo llevado a cabo,según la STS de 11 de abril de 2013, RJ 2013\3035,en la medida en que sostiene:

“Fundamento jurídico tercero: “(...) a pesar deque el conflicto se produce entre órganos perte-necientes a distintos regímenes tributarios, siem-pre cabe descubrir interesados particulares cuyasituación tributaria se va a hacer depender o acondicionar de la resolución del conflicto, y quecomo contribuyentes tienen derecho al respetode los derechos y garantías que le correspondecomo tales.

Y en lo que ahora nos interesa, resaltar que,como pone de manifiesto la parte recurrente ensu demanda, se trata de la devolución de un IVAque, al parecer, por hacer sido soportado en ex-ceso, tiene derecho a su devolución; convirtién-dose este mecanismo dentro de la operatividaddel IVA en medio relevante para mantener elprincipio básico de neutralidad, pues no cabe ol-vidar que el derecho a la deducción forma parteindisociable del mecanismo del IVA, y como tan-tas veces ha dicho este Tribunal, siguiendo alefecto una consolidada línea jurisprudencial delTribunal de Justicia de la Unión Europea, el dere-cho a la devolución del IVA no puede verse per-judicado fatalmente por requisitos formalesimpuesto por la legislación estatal, recordemos

las sentencias del Tribunal de Justicia de las Co-munidades Europeas, en los asuntos acumuladosC-95/07 y C-96/07 (TJCE 2008, 105) que consideróimprocedente exigir requisitos suplementariosque tengan como efecto la imposibilidad abso-luta de ejercer el derecho de deducción,cuando la Administración Tributaria dispone delos datos necesarios para determinar que el su-jeto pasivo es deudor del IVA, en su condición dedestinatario de los servicios de que se trate. Portanto, siendo indiscutible el derecho de devolu-ción -al menos sobre el papel y sin perjuicio de lascomprobaciones a las que haya lugar- que co-rresponde al sujeto pasivo, viniendo una u otraAdministración obligada a atender a dicho dere-cho del sujeto pasivo conforme a los criterios pre-determinados normativamente, dichas normas ysu interpretación no pueden convertirse en obs-táculo insuperable para negar al sujeto pasivo suderecho a la devolución, cuando consta, ade-más, que ejercitó dicho derecho ante una y otraAdministración.

Así es, aparte de defectos formales, sí consta y asíse trasladó por la entidad interesada a la JuntaArbitral que tanto una como otra Administraciónle habían denegado la devolución instada porentenderse ambas incompetentes al efecto.

“Fundamento jurídico cuarto: Cierto que parahacer efectivo un derecho reconocido, requisitoprimero y principal es solicitarlo y además solici-tarlo en forma y a través de los cauces que el or-denamiento jurídico reserva al efecto. La causatorpe, desde luego no puede amparar o favore-cer al causante de la misma.

En el presente caso el Real Decreto 1760/2007 re-gula los conflictos positivos y negativos de com-petencia que pueden plantearse. Nos interesaeste último.

Como ya se ha puesto de manifiesto y consta,documentalmente en autos, y así le constaba ala Junta Arbitral, si no con el soporte documentaladecuado, sí mediante manifestación de laparte recurrente, que puso en su conocimientoque ambas Administraciones se habían decla-rado incompetente para proceder a la devolu-


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ción del IVA ejercicio de 2007, como decimosconsta que la recurrente se dirigió tanto a la Di-putación Foral de Guipúzcoa, como a la AEAT so-licitando la devolución del IVA y ambas se lodenegaron por la misma razón, no ser competen-tes, el efecto consiguiente, de no resolverse estadoble inhibición, y determinarse cuál era la com-petente, no es otro que la imposibilidad de ha-cerse efectiva la devolución en perjuicio delsujeto pasivo acreedor.

Si sólo cabe plantear el conflicto a las Administra-ciones implicadas, ni a los particulares, ni siquieraa la Junta Arbitral de oficio, y de su resolución de-pende la efectividad del derecho; dichas Admi-nistraciones viene obligada a conducirse demanera que se determine ante cuál de las dosdebía hacerse efectiva la devolución. El conflictonegativo se prevé en el artº 13 del Reglamento,cuando establece que "en el caso de que nin-guna Administración se considere competente,deberá haberse producido la declaración de in-competencia de una Administración a favor deotra y la decisión de esta en el sentido de inhibirsea su vez".

En el caso que contemplamos consta que laparte recurrente se dirigió a la Diputación Foralde Guipúzcoa solicitando en forma, modelo 390,la devolución del IVA ejercicio de 2007, desesti-mando la solicitud en 18 de septiembre de 2008,"dado que la sociedad ----S.L., no es sujeto pasivoen este Territorio Histórico de Guipúzcoa". Sin em-bargo, a pesar de no considerarse competente,se abstiene de una declaración al efecto a favorde la Administración del Estado; nada hace alefecto, incumpliendo un trámite que en dicha si-tuación resultaba obligado para proteger el de-recho del interesado.

La reacción de este para hacer efectivo su dere-cho, como no podía ser de otra manera, ante elincumplimiento de la Diputación Foral al nohacer declaración de inhibición, era reproducirsu solicitud ante la que debía ser competente, laAEAT. Respecto de cada período de 2007 la AEATle deniega la compensación y por último, perí-odo 12, la devolución, por considerar que con-forme al artº 27 del Concierto Económico , no

estaba obligado a tributar a la Administración delEstado en proporción alguna. Tampoco existedeclaración de inhibición a favor de la Diputa-ción Foral.

En definitiva, la entidad interesada solicita la de-volución del IVA ejercicio 2007 ante la DiputaciónForal, que se la deniega por no ser competente.Ante ello solicita la devolución del IVA ejercicio2007, y se le deniega por no ser competente.Como ninguna de las dos Administraciones hancumplido con la disposición prevista en el artº 13transcrito, ninguna ha hecho declaración formalde incompetencia a favor de la otra, y como nocabe promover conflicto a la entidad interesada,formalmente no cabe tener por planteado con-flicto alguno entre ambas administraciones, per-judicando fatalmente el derecho de la parterecurrente que comprueba como teniendo de-recho a la devolución del IVA -sin perjuicio de lascomprobaciones a las que haya lugar- no se vaa hacer efectiva porque ninguna de las dos ad-ministraciones responsables ha cumplido las for-malidades precisas para el planteamiento delconflicto.

Prescindiendo, como hizo la Junta Arbitral de losdefectos de los escritos de la entidad instante,dado el automatismo que se contempla en el artº13.3 del Reglamento, a los efectos de tener porplanteado conflicto entre las Administraciones, ysin perjuicio de la tramitación y posterior verifica-ción de los requisitos exigidos, a la solicitud de laentidad recurrente sobre el presupuesto de quehabía solicitado la devolución del IVA a ambasAdministraciones y las dos habían negado su com-petencia al efecto, sin que constara que ningunahabía planteado el conflicto en plazo, debió ad-mitir como planteado el conflicto puesto que ma-terialmente el mismo se produjo, más cuandoconsta que desde la notificación de la denega-ción de la AEAT, 21 de abril de 2010 a la fecha dela solicitud, 21 de mayo de 2010, no había trans-currido el mes que dispone el artº 13.3 del Regla-mento; y dado que las Administraciones nopodían beneficiarse de su propio incumplimiento,en perjuicio del solicitante, debió requerir a las Ad-ministraciones y al solicitante para que aportaranlos datos y antecedentes necesarios para resolver. 149



Con todo, lo que solicita la parte recurrente en elsuplico de su demanda no es otra cosa, apartede la anulación de la resolución recurrida, que seordene reponer las actuaciones dando la opor-tunidad de subsanación del escrito inicial deplanteamiento de conflicto de competenciasante la Junta Arbitral, siendo aplicable las normasdel procedimiento común, y dado que existe unreconocimiento explícito de la propia parte recu-rrente de que la propia recurrente reconoce queel escrito inicial carecía del rigor técnico quedebía observarse en la formulación de la solicitudefectuada, procedía, artº 71.1 de la Ley 30/92,ofrecer trámite de subsanación”.

Según establece el artículo 9 del RJACE el proce-dimiento se inicia mediante el planteamiento delconflicto o discrepancia ante la Junta Arbitral porla Administración del Estado, por las DiputacionesForales, por una Comunidad Autónoma o por laComisión de Coordinación y Evaluación Norma-tiva prevista en el Concierto Económico.

Como señalan las SSTS de 3 febrero 2011, RJ2011\525, y de 1 de junio de 2012, RJ 2012\7179,los conflictos no pueden ser planteados de oficiopor la Junta Arbitral del Concierto Económico nipor los particulares, señalando:

“Es verdad que el art. 16, apartado 4, del citadoReal Decreto, establece que el Presidente de laJunta Arbitral «pondrá de manifiesto el expe-diente a las Administraciones tributarias en con-flicto, así como a los interesados en elprocedimiento del que trae causa el conflicto,todos los cuales dispondrán de un plazo de unmes para formular cuantas alegaciones tenganpor conveniente »; pero tal posibilidad de alegarsólo puede tener lugar tras una serie de trámitescontemplados en dicho art. 16, trámites que co-mienzan con el recibimiento del escrito de plan-teamiento del conflicto presentado por quien, deconformidad con el art. 9, tiene legitimación parahacerlo. En este sentido, acierta la Resolución dela Junta Arbitral recurrida en esta sede cuandodestaca que « la personación del contribuyenteen un determinado conflicto positivo requiereque, previamente, alguno de los legitimados an-tedichos lo haya planteado”.

Ahora bien, también debemos tener en cuentala STS de 11 abril 2013, RJ 2013\3035, pues si nosencontramos ante un conflicto negativo, la con-clusión ha de matizarse, pues, como bien señala;

“Ni se contempla que los particulares puedanplantear conflicto entre dichos órganos, ni tan si-quiera viene reconocida la facultad de que seala propia Junta Arbitral la que de oficio puedaplantear conflicto alguno.

Siendo ello así, no puede obviarse que la regula-ción para coordinar, armonizar y hacer factibleel normal desarrollo de distintos regímenes en elsistema tributario del Estado español, en dondecabe inscribir a la Junta Arbitral, no se hace enabstracto, sino en función de procurar los ingresosnecesarios a través de los tributos, en los quesiempre se va a descubrir a un obligado a hacer-los efectivos.

Con ello se quiere significar que a pesar de queel conflicto se produce entre órganos pertene-cientes a distintos regímenes tributarios, siemprecabe descubrir interesados particulares cuya si-tuación tributaria se va a hacer depender o acondicionar de la resolución del conflicto, y quecomo contribuyentes tienen derecho al respetode los derechos y garantías que le correspondecomo tales”. Es por ello, que se prevé el denomi-nado conflicto negativo en el artº 13 del Regla-mento, cuando establece que "en el caso deque ninguna Administración se considere com-petente, deberá haberse producido la declara-ción de incompetencia de una Administración afavor de otra y la decisión de esta en el sentidode inhibirse a su vez".

Por otro lado, con arreglo al artículo 9, párrafo se-gundo del RJACE "en ningún caso se podránplantear conflictos sobre cuestiones ya resueltaso pendientes de resolución por los Tribunales deJusticia". La STS de 10 de junio de 2010, RJ2010\5644, confirma el criterio de la Junta Arbitralde que “los Tribunales Económico-Administrati-vos, cualquiera que sea la Administración a laque pertenezcan, no pueden tener cabida, deninguna manera, en el concepto de Tribunalesde Justicia, dada su evidente naturaleza de ór-


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ganos administrativos. En efecto, los TribunalesEconómico Administrativos son tribunales de ca-rácter netamente administrativo tal como lo pro-clama la Ley General Tributaria en sus artículos226 y siguientes, destacando lo preceptuado porel artículo 249 en que se establece que sus reso-luciones ponen fin a la vía administrativa dandocauce a la jurisdicción ordinaria. Cosa bien dis-tinta es que el Tribunal de Justicia de Unión Euro-pea haya admitido la legitimación de un TribunalEconómico-Administrativo para someterle unacuestión prejudicial”.

De otra parte, según el artículo 66. Dos CEPV,“cuando se suscite el conflicto de competencias,las Administraciones afectadas lo notificarán a losinteresados, lo que determinará la interrupciónde la prescripción y se abstendrán de cualquieractuación ulterior” (Cfr. SSTS de 12 de noviembrede 2012, RJ 2013\129 y de 10 de julio de 2008). LaNorma Foral General Tributaria de cada TerritorioHistórico recoge esta causa de interrupción de laprescripción -y, además, la NFGT de Bizkaia,como causa de interrupción de la caducidad-,y, asimismo, regula los efectos del planteamientodel conflicto ante la Junta Arbitral en el procedi-miento de inspección y en el procedimiento san-cionador.

Como señala la SAN de 23 de marzo de 2011, JUR2011\103360, una vez planteado el conflicto decompetencias, “el único órgano que tiene atri-buida legalmente la competencia para pronun-ciarse sobre el fondo de la cuestión es la JuntaArbitral, en virtud de lo dispuesto en el artículo66.Dos de la Ley del Concierto Económico con elPaís Vasco y del artículo 3 del Real Decreto1760/2007, de 18 de diciembre, por el que seaprueba el Reglamento de la Junta Arbitral. Delprimero de los preceptos citados, que dispone"Cuando se suscite el conflicto de competencias,las Administraciones afectadas lo notificaran a losinteresados, lo que determinará la interrupciónde la prescripción y se abstendrán de cualquieractuación ulterior", se desprende que las Admi-nistraciones afectadas por un conflicto de com-petencias deben abstenerse de cualquieractuación una vez planteado aquél y constituidala Junta Arbitral”.

El artículo 17.3 RJACE establece que la Junta Ar-bitral resolverá conforme a Derecho todas lascuestiones que ofrezca el expediente, hayan sidoo no planteadas por las partes o los interesados,incluidas las fórmulas de ejecución. Por tanto, laJA no resuelve con criterios de equidad, sino concriterios jurídicos. Con respecto a la extensión dela competencia es interesante la STS de 28 junio2013. RJ 2013\5657, en la medida en que sostieneque, en el caso en cuestión, la propia Junta Arbi-tral debió declarar la inadmisión del conflicto,amparándose en el artículo 67 CEPV, y en el ci-tado artículo 17 RJACE, cuando, además, lascuestiones de inadmisibilidad por razones deorden público son apreciables siempre de oficio.

Actualmente se incluye en el RJACE que cuandose suscite el conflicto de competencias, hastatanto sea resuelto el mismo, la Administraciónque viniera gravando a los contribuyentes en dis-cusión continuará sometiéndolos a su fuero, sinperjuicio de las rectificaciones y compensacionestributarias que deban efectuarse entre las Admi-nistraciones, retrotraídas a la fecha desde la queproceda ejercer el nuevo fuero tributario, segúnel acuerdo de la Junta Arbitral. Para el futuro seincluirá ya en la propia Ley del Concierto (nuevoartículo 65.Tres) según establece el Proyecto deLey por la que se modifica CEPV.

La interpretación de los artículos 10 (plantea-miento del conflicto por la Administración del Es-tado), 11 (planteamiento del conflicto por lasDiputaciones Forales) y 12 (planteamiento delconflicto por la Administración de cualquier Co-munidad Autónoma), no ha dado problemas. Siha dado quebraderos de cabeza el artículo 13(procedimiento a seguir para el inicio de los con-flictos que se planteen entre Administraciones tri-butarias), y por ello, resulta interesante trascribirliteralmente sus tres apartados, y, al tiempo rela-cionarlos con las resoluciones de la JA y las sen-tencias de los Tribunales que, respectivamente,se refieran a ellos:

El apartado primero establece:

“1. Como requisito para la admisión del conflictoserá necesario que antes de su planteamiento la 151



Administración tributaria que se considere com-petente haya requerido la inhibición a la que es-time incompetente, reclamando así sucompetencia, y que esta última Administraciónhaya rechazado el requerimiento, ratificándoseen su competencia expresa o tácitamente.

El mencionado requerimiento se realizará en elplazo máximo de dos meses a contar desde lafecha en que la Administración que se considerecompetente tuviera conocimiento del acto oactos que a su juicio vulneren los puntos de co-nexión establecidos en el Concierto Económico.

En el escrito de requerimiento se especificaráncon claridad los actos objeto de conflicto, asícomo los fundamentos de derecho.

En el caso de que ninguna Administración se con-sidere competente, deberá haberse producidola declaración de incompetencia de una Admi-nistración a favor de otra y la decisión de ésta enel sentido de inhibirse a su vez.

Se entiende que una Administración tributaria seratifica tácitamente en su competencia cuandono atienda el requerimiento de inhibición en elplazo de un mes desde su recepción. Asimismo,se entenderá que una Administración tributariano se considera competente cuando no atiendala declaración de incompetencia de la otra Ad-ministración.

En las discrepancias planteadas como conse-cuencia de la domiciliación de los contribuyen-tes, transcurrido el plazo de dos meses a que serefiere el apartado nueve del artículo 43 del Con-cierto Económico sin que exista conformidad porparte de ambas Administraciones, ya no será ne-cesario efectuar el requerimiento o declaraciónde incompetencia a que se refiere el primer pá-rrafo de este apartado para poder plantear elconflicto”.

Pues bien, en relación con este apartado trae-mos a colación la Resolución 14/2012, de 29 deoctubre, Expediente 24/2012, puesto que recogeel criterio más reciente, y que supone un cambiocon respecto a resoluciones precedentes moti-

vado por las SSTS de 22 de septiembre de 2011(rec. 2429/2007) y 7 de junio de 2012 (rec. 9/2011),en cuya doctrina – reiterada por la STS de 17 deenero de 2013, RJ 2013\1227- leemos lo siguiente:

“Las citadas sentencias fueron dictadas en rela-ción con el Convenio Económico entre el Estadoy la Comunidad Foral de Navarra, aprobado porLey 28/1990, de 26 de diciembre, en la redaccióndada por la Ley 25/2003, de 15 de julio, y el Re-glamento de su Junta Arbitral, aprobado por RealDecreto 353/2006, de 24 de marzo. No obstante,su doctrina es plenamente aplicable a las normasaplicables al País Vasco, dada su exacta coinci-dencia con las de Navarra, con la única diferen-cia de que el plazo establecido por elReglamento de la Junta Arbitral del Conveniopara el planteamiento del conflicto es de quincedías en lugar de un mes.

En síntesis, la referida doctrina del Tribunal Su-premo es la siguiente: En primer lugar, la senten-cia de 22 de septiembre de 2011, Fundamentode Derecho Cuarto, establece que la vulnera-ción del plazo de dos meses exigido por el artí-culo 43.5 del Convenio Económico (coincidentecon el 43.Nueve del Concierto) no puede consi-derarse causa de nulidad de pleno derecho, enlos términos del art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común, pues para que dichoincumplimiento hubiera producido ese efecto,además de concurrir cualquiera de las circuns-tancias enumeradas en tal precepto, debióhaber colocado al interesado en una situaciónen la que le hubiera sido imposible alegar o de-fenderse, causándole indefensión.

Por su parte, la sentencia de 7 de junio de 2012,Fundamento de Derecho Sexto, resuelve que elplazo establecido para la interposición del con-flicto ante la Junta Arbitral (quince días en el casode Navarra -art. 14.2 de su Reglamento-; un mesen el del País Vasco -art. 13.2 RJACE) se refieresólo al plazo de interposición del conflicto posi-tivo, pero que "carece de sentido mantener queel plazo de 15 días establecido tiene que apli-carse también en los supuestos de cambio de


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destino [sic; debe querer decir "domicilio"], y queel mismo tiene carácter preclusivo, porque el art.43.5 [coincidente con el 43.Nueve del Concierto]prevé un procedimiento amistoso que, si no cul-mina con éxito, deriva en la Junta Arbitral paraque determine dónde debe considerarse domi-ciliada una persona física o jurídica, debiendosignificarse que el Reglamento sólo prevé queuna vez transcurrido el plazo de dos meses quetiene la Administración requerida para contestarya no es necesario otro trámite para poder plan-tear el conflicto, por lo que la propia solicitud decambio de domicilio abre la vía, si es rechazada,para interponer conflicto ante la Junta Arbitral".

La conclusión a la que llega la citada sentenciaes que la misma irrelevancia del plazo para res-ponder a la propuesta de cambio de domicilioafirmada en la sentencia de 22 de septiembre de2011 "ha de entenderse aplicable al plazo de in-terposición del conflicto, por lo que nada impideque ante una resolución extemporánea que re-chace la propuesta de cambio de domiciliopueda acudirse a la Junta Arbitral en el plazo dequince días desde el conocimiento de la decisióndesestimatoria adoptada.

Asimismo nada impide que, en caso de falta derespuesta en el plazo establecido, cuando así loestime oportuno la Administración que promovióel cambio, pueda entender desestimada tácita-mente la propuesta de cambio y promover for-malmente el conflicto, aplicando la normativageneral sobre el silencio negativo, sin que en con-tra pueda invocarse la inseguridad jurídica res-pecto del obligado tributario a que afecte, pueslas consecuencias del retraso en la resoluciónhan de ser invocadas, en su caso, en relacióncon la liquidación que practique la Administra-ción que resulte competente".

La discrecionalidad que el Tribunal Supremo con-fiere a la Administración promotora del cambiode domicilio está evidentemente limitada por labuena fe, de manera que no podrá tener pordesestimada la propuesta de cambio hastatanto no se haya pronunciado definitivamentesobre ella la Administración interpelada, tras ago-tar las posibilidades de acuerdo en el procedi-

miento amistoso establecido en el artículo43.Nueve del Concierto”.

También a la interpretación del artículo 13.1RJACE se refiere la Resolución 15/2012, de 29 denoviembre, Expediente 23/2010, y lo hace enestos términos:

“Alega la AEAT que la DFG le requirió de inhibi-ción el 19 de mayo de 2010, y que dado que, asu entender, ésta había conocido -al menos-desde el 11 de febrero de 2010 la existencia deun procedimiento de comprobación gestora ini-ciado por la AEAT frente a ENTIDAD1, en aquellafecha ya estaba sobrepasado el plazo máximode dos meses previsto en el artículo 13.1 del Re-glamento de la Junta Arbitral como límite paraformularlo.

(…)

En el caso de que se trata, la pretensión de laAEAT de que la DFG había conocido el inicio desus actuaciones de comprobación limitada enrelación con el Impuesto sobre Sociedades delejercicio 2008 del obligado tributario ENTIDAD1 sefunda en la mera manifestación vertida por elpropio obligado tributario en un escrito dirigido ala AEAT el 27 de abril de 2010, en el que manifes-taba que el 11 de febrero de 2010 la sociedadhabía aportado a los actuarios de la DFG que sepersonaron en su domicilio, entre otra documen-tación, copia de otro escrito que ella mismahabía presentado a la AEAT el 5 de febrero de2010, en el que manifestaba que "no procede elinicio por la AEAT de un procedimiento de com-probación limitada al tener la sociedad su domi-cilio fiscal en Guipúzcoa y realizar en territoriocomún menos del 75% de sus actividades". Mani-festación que no se acompañaba de ninguna di-ligencia u otro elemento probatorio de suveracidad.

Y en esa tesitura es obligado recordar la valideztan relativa que en orden a la acreditación dehechos con relevancia tributaria se atribuye, enla práctica cotidiana tanto de la AEAT como delas Haciendas Forales, a las simples manifestacio-nes de los obligados tributarios cuando no se ven 153



refrendadas con otros elementos materiales deprueba, como es el caso. Y, con fundamento ental evidencia, hay que concluir que no puededarse por acreditado que la DFG conocieradesde el 11 de febrero de 2010 que la AEAT habíainiciado actuaciones de comprobación limitadafrente a ENTIDAD1, por el simple hecho de que elrepresentante de esta sociedad así lo manifes-tara en un escrito dirigido a la AEAT, sin aporta-ción de ningún otro elemento probatorio querefrendara su mera manifestación.

Además, también es de señalar lo poco cohe-rente que resulta desde la posición de la AEAT, elpretender la extemporaneidad del requerimientosobre tan débil indicio de que la DFG pudieraestar enterada el 11 de febrero de 2010 de las ac-tuaciones iniciadas por la AEAT, cuando lo que siqueda probado en las actuaciones es que lapropia AEAT, al dirigirse por escrito a la DFG el día25 de enero de 2010 solicitándole que iniciara ac-tuaciones inspectoras contra ENTIDAD1, no lepuso de manifiesto el hecho de que, tres díasantes, ella misma ya había notificado a la enti-dad el inicio de las actuaciones de comproba-ción limitada”.

Igualmente se refiere al apartado 1 del artículo13 RJACE la Resolución 17/2012, de 29 de no-viembre, Expediente 17/2010, que se expresa dela manera siguiente:

“Es indudable que la Diputación Foral de Bizkaiatuvo conocimiento de que la Administración delEstado había realizado actuaciones que a su jui-cio vulneraban los puntos de conexión estableci-dos en el artículo 19.Uno del ConciertoEconómico para atribuir las competencias de ins-pección respecto al Impuesto sobre Sociedadesel 7 de julio de 2009, fecha en que le fue presen-tada la solicitud de devolución de ingresos inde-bidos. La Hacienda Foral de Bizkaia admiteexpresamente tal conocimiento, precisamente através de dicha solicitud de devolución, en el es-crito del Jefe de la Sección del Impuesto sobreSociedades de 26 de octubre de 2009. Entrecualquiera de estas dos fechas y el 25 de marzode 2010, día en que tuvo entrada en la AEAT elrequerimiento de inhibición, media un tiempo su-

perior a los dos meses que con este fin estableceel artículo 13.1 RJACE.

No desvirtúa el hecho de que la Hacienda Foralde Bizkaia conocía en las fechas indicadas la re-alización por la AEAT de actos que considerabainvasivos de su competencia, que es el aquí rele-vante, la circunstancia de que tal conocimientono lo hubiese adquirido de la propia Administra-ción estatal, al haber incumplido ésta su deberde colaboración. Es innegable que la AEAT in-cumplió este deber, que se deriva de los artículos2 y 4 del Concierto Económico, y que en esta ma-teria se concretó en el Anexo XVI de la ComisiónMixta del Concierto Económico de 30 de julio de2007. El cumplimiento de ese deber y, en general,la observancia de un comportamiento conformecon la lealtad institucional no son menos exigiblespor el hecho de que su vulneración carezca desanción. La frase desdeñosa del escrito de alega-ciones de la AEAT de que ni el artículo 4 del Con-cierto ni los acuerdos de la Comisión Mixta"establecen la obligatoriedad de que una Admi-nistración deba comunicar a la otra los obligadosque carga en su plan de inspección", no es pre-cisamente reveladora de una actitud correctaante los deberes mencionados.

(..)

Tiene razón la AEAT cuando alega en contra dela Diputación Foral de Bizkaia que el plantea-miento de una consulta no interrumpe las actua-ciones inspectoras, ni siquiera, a la vista delartículo 64 del Concierto Económico, cuando lacuestión se somete a la Comisión de Coordina-ción y Evaluación Normativa, a diferencia de loque sucede cuando el conflicto se somete a laJunta Arbitral, según lo dispuesto en el artículo 66.Dos del Concierto Económico.

El "amistoso" de consulta y el litigioso de conflictoson dos procedimientos independientes, aunqueel primero puede desembocar en el someti-miento de la discrepancia a la Junta Arbitral. Laelección de la vía del conflicto cuando la cues-tión de fondo de éste es la que constituye el ob-jeto de la consulta supone que se anticipa elrecurso a este órgano, pero éste ha de hacerse


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con sujeción a las normas que regulan su actua-ción, entre las que figura el artículo 13.1 RJACE.La perentoriedad del plazo de dos meses paraformular el requerimiento de inhibición estable-cido por este precepto ha sido implícitamenteconfirmada por la sentencia de la Sala Terceradel Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012 (re-curso núm. 9/2011), F. D. Sexto, al afirmar que enel caso de conflictos positivos de competenciacomo el presente el conflicto debe promoverseante la Junta Arbitral en el plazo reglamentario(un mes para la Junta Arbitral del Concierto),plazo que se cuenta desde la desestimación ex-presa o el rechazo tácito por silencio del requeri-miento y, en consecuencia, presuponen laformulación tempestiva de éste.

En suma, a la vista de las precedentes considera-ciones procede estimar la Alegación de extem-poraneidad del requerimiento de inhibiciónaducida por la AEAT y, por consiguiente, inadmitirel presente conflicto”.

Como dijimos páginas más arriba, también, en lamedida en que fuera útil, íbamos a mencionartambién sentencias recaídas en relación con re-soluciones dictadas por otras Juntas Arbitrales (lasprevistas en la LOFCA y en el Convenio Econó-mico). En esta ocasión traemos a colación la STSde 13 de abril de 2001, RJ 2011\3221, referida auna resolución de la JA de la LOFCA, y lo hace-mos para que nos hagamos una idea acerca delos criterios jurisprudenciales –que, casi inevitable-mente, son casuísticos, siendo difícil, de mo-mento, extraer criterios de general aplicación-sobre la interpretación de determinados requisi-tos. Esta Sentencia dice:

“Fundamento jurídico segundo: En el primer mo-tivo de casación la Generalidad de Cataluña, alamparo del artículo 88.d) de la LJCA, aduce lainfracción del apartado cuarto del artículo 9 delReal Decreto 2451/1998, de 13 de Noviembre, deaprobación del Reglamento de la Junta Arbitralde resolución de conflictos en materia de tributosdel Estado cedidos a las Comunidades Autóno-mas, por no haberse computado conforme almismo el plazo de 30 días hábiles que establecepara efectuar el requerimiento previo al plante-

amiento del conflicto, al no imponer el conoci-miento formal y fehaciente del acto invasivo decompetencias que exige la sentencia, sino úni-camente el conocimiento del acto o disposiciónque haya vulnerado el punto de conexión.

Según la recurrente, en este caso no cabe com-putar el plazo a partir de la comparecencia deTerra Networks, S.A., en 26 de Marzo de 2011, enla que aportó la documentación relativa al in-greso, al existir hechos acreditativos de que conanterioridad la Comunidad de Madrid tuvo co-nocimiento del hecho imponible y de que sehabía liquidado el Impuesto ante la Administra-ción Tributaria de Cataluña, entre los que bastatomar en consideración el escrito dirigido por elDirector General de Tributos de la Comunidad deMadrid de 5 de Marzo de 2001 a Terra comuni-cándole la iniciación de actuaciones inspectorasy requiriéndole para que aportase la escritura deaumento de capital y la declaración liquidacióncorrespondiente, especificando que se tratabade la escritura de aumento de capital otorgadael día 27 de Octubre de 2000 ante el Notario deMadrid, D. Jesús Roa Martínez, con el número 4de su protocolo.

Esta circunstancia junto con el conocimiento deque "Terra" había trasladado su domicilio social aBarcelona, al haber presentado ante la Comuni-dad de Madrid, en 31 de Agosto de 2000, el do-cumento notarial oportuno, constituyen datossuficientemente acreditativos de que la liquida-ción y ingreso ante la Generalidad de Cataluñase había producido con anterioridad, al ser elpago del impuesto presupuesto necesario parala inscripción registral de acuerdo con lo estable-cido en el artículo 54.1 del Real Decreto legisla-tivo 1/1993, de 24 de Septiembre, regulador delImpuesto.

Fundamento jurídico tercero: El artículo 9.4 delReal Decreto 2451/1998, de 13 de Noviembre, es-tablece como dies a quo, para el inicio del plazode la reclamación de competencia, trámite pre-vio a la interposición del conflicto ante la JuntaArbitral, la fecha en que la Administración que seconsidere competente tuviera conocimiento delacto o disposición que a su juicio vulnere los pun- 155



tos de conexión establecidos en las normas regu-ladoras de la cesión de tributos.

Dado que en el escrito de requerimiento ha deespecificarse con claridad el acto o disposiciónviciado, así como los fundamentos de derecho,la interpretación que realiza la Sala de instanciaha de estimarse correcta, pues sólo cuando laAdministración que se considere competente,tras la debida constatación de la liquidación oautoliquidación practicada, estima que tienecompetencia, es cuando puede comenzar elplazo legal para el requerimiento.

No bastaba, pues, en este caso, el conocimientodel cambio de domicilio de la entidad a Barce-lona, ni del otorgamiento de la escritura de am-pliación del capital, si no constaba la fechaexacta del ingreso del Impuesto, que era el datoesencial, y que sólo quedó acreditado comoconsecuencia del resultado de las actuacionesinspectoras, al atender la empresa el 26 de Marzode 2001 el requerimiento que se le efectuó. Tam-poco la exigencia que establece el artículo 54.1del Real Decreto legislativo podía ser determi-nante si se desconocía el contenido de la autoli-quidación presentada”.

Específicamente, ya refriéndose a resolucionesde la Junta Arbitral del Concierto, puede men-cionarse con provecho la STS de 26 de abril de2013, RJ 2013\3577, y por ello transcribimos dosde sus fundamentos jurídicos, cuyo tenor es el si-guiente:

“Fundamento jurídico sexto: En el presente casonos encontramos ante una reclamación que re-alizó la Xunta de Galicia el 9 de Junio de 2008 ala Hacienda Foral de Gipuzkoa ante la autoliqui-dación presentada por los herederos de D. Fer-mín el 26 de Julio de 2004 ante el Departamentode Hacienda y Finanzas de la Diputación de Gi-puzkoa, que fue estimada temporánea por laJunta Arbitral, a pesar de haber tenido conoci-miento la Xunta de Galicia de la presentación dela referida autoliquidación el día 31 de Octubrede 2007, por entender que la presentación de laautoliquidación no constituye un acto de la Dipu-tación Foral de Gipuzkoa que suponga el ejerci-

cio de potestades que pudieran infringir el Con-cierto Económico , lo que le lleva a considerarque el primer acto de la secuencia que formalizael conflicto es la propia reclamación presentadael 9 de Junio de 2008

(..)

Con arreglo a esta interpretación basta tener co-nocimiento formal y fehaciente de actuacionesde gestión por una Administración, aunque elprocedimiento se hubiera iniciado mediante au-toliquidación en otra distinta, para que el plazopara formular la reclamación de competenciacomience a computarse, sin que, por tanto, seapreciso que la Administración tenga el convenci-miento de que le corresponde el rendimiento deun tributo, por aplicación de los puntos de cone-xión.

Fundamento jurídico séptimo: Consta en las ac-tuaciones que la Delegación Provincial de laConsejería de Economía y Hacienda de la Xuntade Galicia tuvo conocimiento, por remisión del ti-tular de la Oficina Liquidadora del Registro de laPropiedad de ----(Ourense), en 2 de Agosto de2004, de la copia de la escritura de aceptacióny adjudicación de herencia autorizada el 26 deJulio anterior por el Notario de ----t, D. --, que fueautoliquidada sin ingreso en la Delegación Terri-torial de San Sebastián, al ampararse en la exen-ción establecida en el art. 5.4 de la Norma Foral3/1990, de 11 de Enero, todo ello por no tenerconstancia de que se hubiera liquidado la totali-dad de la herencia y considerar el liquidador queel rendimiento correspondía a su Oficina.

Consta asimismo que el 26 de Abril de 2007, denuevo el titular de la Oficina Liquidadora de ---re-mite copia de la citada escritura, a los mismosefectos, a la Delegación Provincial de la Xuntade Galicia.

Por otra parte, figura que iniciadas actuacionesinspectoras en la Delegación Territorial de Ou-rense, el 3 de Octubre de 2007, frente a los here-deros de D. Fermín, en relación con el Impuestosobre Sucesiones, el representante designadoaportó, entre otra documentación, en 31 de Oc-


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tubre de 2007, fotocopia del Impuesto sobre laRenta y Patrimonio de los ejercicios 1996, 97 y 98presentado en la Hacienda Foral de Gipuzkoa, ycertificado de la Diputación Foral de Gipuzkoade 29 de Octubre de 2007 de haber presentadotambién el Sr. Fermín, ante el Departamento deHacienda y Finanzas, declaración de renta de losejercicios 1999 a 2004 así como del Impuestosobre el Patrimonio de los ejercicios 1999 a 2003,y autoliquidación con fecha 26 de Julio de 2004del Impuesto sobre Sucesiones, correspondientea la herencia de D. Fermín, por parte de su cón-yuge y de su hijo, suspendiéndose el procedi-miento hasta nuevo aviso telefónico, que tuvolugar el 17 de marzo de 2008, después de aportarla Inspección certificado de empadronamientodel Sr. Fermín en Vilamartín de Valdeorras desdeel 1 de Mayo de 1996, por alta por renovaciónpadronal, hasta el 11 de Abril de 2004, que seprodujo la baja por defunción, el historial sanitariodel Hospital Comarcal de Valdeorras en relacióncon el Sr. Fermín, e información de depósitos y ex-tracto de los movimientos de cuentas del cau-sante en entidades bancarias y de los inmueblestitularidad del causante a fecha del devengo.

Finalmente, en la comunicación de 17 de Marzode 2008 de la Inspección requiere al represen-tante de los herederos la declaración del Im-puesto sobre Sucesiones y otra documentación,porque de acuerdo con los datos que obrabanen poder del servicio resultaba acreditado queD. Fermín estaba empadronado en el momentode su fallecimiento en el Concello de Vilamartínde Valdeorras, hecho que constituía prueba desu residencia en el mismo, lo que determinó lacomparecencia del representante en 16 de Abrilde 2009 planteando la incompetencia de laXunta y la resolución del conflicto por la Junta Ar-bitral prevista en el Concierto Económico con elPaís Vasco.

Ante estos datos, no cabe la menor duda quedesde el año 2004 la Xunta de Galicia conoció lapresentación de la autoliquidación del Impuestosobre Sucesiones por los herederos del causante,ante la Hacienda Foral de Gipuzkoa, y que noobstante la aprobación del Reglamento de laJunta Arbitral del Concierto Económico, con efec-

tos del 1 de Enero de 2008, no reclamó el rendi-miento del Impuesto a la Hacienda Foral de Gipuz-koa hasta el 9 de Junio de 2008 y, por tanto, fueradel plazo de los dos meses establecido al efecto,por lo que procede estimar el primer motivo de im-pugnación alegado por la representación deDoña Cecilia y de D. Aquilino, declarando mal ad-mitido el conflicto por la Junta Arbitral”.

Tal como hemos anticipado también sobre elcómputo del plazo de un mes previsto en el apar-tado 2 del artículo 13 del RJACE ha habido pro-nunciamientos, de ahí que tambiénconsideramos conveniente transcribirlo antespara después dar cuenta de las sentencias y re-soluciones que se refieren a él.

Dicho apartado 2 establece:

“Los conflictos se promoverán en el plazo de unmes a contar desde la ratificación expresa o tá-cita a que se refiere el apartado anterior, me-diante escrito dirigido al Presidente de la JuntaArbitral en el que se harán constar los extremos si-guientes, en relación con el conflicto:

La Administración tributaria que lo plantea.

La Administración tributaria contra la que se plan-tea.

Todos los datos que permitan identificar el su-puesto concreto objeto del conflicto.

Los antecedentes y razonamientos en los que sefundamenta la reclamación de competencia o,en su caso, la inhibición.

Al escrito de planteamiento del conflicto habránde adjuntarse el requerimiento a la Administra-ción tributaria contra la que se plantea el con-flicto, así como el de ratificación de ésta en sucompetencia o en su inhibición, o bien, en su de-fecto, la acreditación del transcurso del plazo aque se refiere el apartado anterior”.

Pues bien, la Sentencia de 15 noviembre 2013, RJ2013\7548 (reiterando el criterio previo de STS de28 de junio de 2012 ( RJ 2013, 5657), señala: 157



Fundamento jurídico tercero: (...) En efecto, dis-pone el artículo 13.2 del Reglamento de la JuntaArbitral prevista en el Concierto Económico delEstado con la Comunidad Autónoma del PaísVasco, aprobado por Real Decreto 1760/2007,de 28 de diciembre (en vigor desde el 17 deenero de 2008, y por tanto, vigente al tiempo dedictarse los actos administrativos anteriormentereferidos), en relación con el artículo 43. Nuevedel propio Concierto económico, aprobado porLey 12/2002, de 23 de mayo, que los conflictosque se planteen ante la misma entre Administra-ciones tributarias en relación con el cambio dedomicilio del contribuyente, se promoverán en elplazo de un mes a contar desde la disconformi-dad de ambas Administraciones.

Sin embargo, el conflicto fue planteado por la Di-putación foral de Guipúzcoa ante la Junta Arbi-tral mediante escrito de fecha 11 de junio de2008, registrado de entrada en la Junta Arbitral eldía 13, según el apartado 1 de los Antecedentesque expone la resolución R 7/2012, esto es,cuando había transcurrido sobradamente el ci-tado plazo de un mes. En consecuencia, el plan-teamiento del conflicto fue extemporáneo, y asílo debió declarar la propia Junta Arbitral, puestoque tanto el artículo 67 de la Ley 12/2002 delConcierto económico, como el artículo 17 de suReglamento de 2007, obligan a la misma a resol-ver conforme a derecho todas las cuestiones queofrezca el expediente, hayan sido o no plantea-das por las partes o los interesados en el conflicto;siendo además las cuestiones de inadmisibilidadcuestiones de orden público apreciables siemprede oficio.

En autos ha quedado acreditado que la Resolu-ción núm. 415/2003, de 23 de junio, del DirectorGerente de la Hacienda Tributaria de Navarra,por la que no se prestaba la conformidad a lapropuesta de cambio de domicilio fiscal de la Di-putación Foral de Guipúzcoa respecto de la em-presa ---S.L., fue oportunamente notificada a laDiputación Foral de Guipúzcoa con fecha 4 dejulio de 2005.

Asimismo, ha quedado acreditado que el oficiode 27 de marzo de 2008 de la Hacienda Tributaria

de Navarra, dirigido por el Director de su Serviciode Inspección Tributaria a la Diputación Foral deGuipúzcoa, se remitía expresamente a la ante-riormente citada Resolución 415/2005, de 23 dejunio, del Director Gerente de la Hacienda Tribu-taria de Navarra, habiendo sido igualmente noti-ficado en forma debida a la Diputación Foral deGuipúzcoa con fecha 2 de abril de 2008.

De ello claramente resulta que la Orden273/2008 del Diputado Foral de Hacienda y Fi-nanzas de la Diputación Foral de Guipúzcoa,dando traslado al Gobierno de Navarra de lapropuesta de rectificación de domicilio fiscal dela entidad ----S.L., "para que, de acuerdo con lodispuesto en el artículo 43. Nueve del ConciertoEconómico entre el Estado y el País Vasco, apro-bado por Ley 12/2002, de 23 de mayo, se pronun-cie en el plazo de dos meses sobre la misma", fuecontestada por la Administración demandanteremitiéndose al anterior requerimiento formuladoen idéntico sentido, y sobre los mismos elementosfácticos y fundamentos, tres años antes, y quefue rechazado, así como notificado oportuna-mente a la Diputación Foral de Guipúzcoa.

De ahí que nos encontremos ante una resoluciónde la Hacienda Tributaria de Navarra, dictadapor su Gerente, que es firme y consentida por laDiputación Foral de Guipúzcoa, y, asimismo, queel planteamiento del conflicto ante la Junta Ar-bitral fue extemporáneo.

(..)

En el presente recurso la Administración requi-rente (la Diputación Foral de Guipúzcoa) no acu-dió a la Junta Arbitral dentro del mes desde elconocimiento -el 2 de abril de 2008-- de la deci-sión desestimatoria de la Hacienda Tributaria deNavarra, sino que lo hizo más de dos meses des-pués. Y si nos referimos a la primera negativa a lapropuesta de cambio de domicilio, la reacciónde la Diputación Foral de Guipúzcoa ha sido algomás que extemporánea, puesto que tuvo cono-cimiento de la postura desestimatoria de la Ad-ministración demandante con fecha 4 de julio de2005 (como así se ha acreditado en este pro-ceso) y no planteó el conflicto o discrepancia


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ante la Junta hasta el día 13 de junio de 2008,casi tres años después.

De ahí que deba llegarse a la conclusión de quela tramitación inicial llevada a cabo en 2004/2005produjo un acto que debe reputarse consentidoy firme, y de que se produjo asimismo vulneracióndel plazo preclusivo en el planteamiento del con-flicto ante la Junta Arbitral derivado de la nuevapropuesta de la Diputación Foral de Guipúzcoadel año 2008. De no seguirse esta tesis, y a pesarde los dos pronunciamientos desestimatorios dela Hacienda Tributaria de Navarra sobre la cues-tión a ella planteada por la Diputación Foral deGuipúzcoa, el plazo para plantear el conflicto se-guiría todavía abierto, y así indefinidamente, locual resulta, además de absurdo y falto de todalógica, claramente contrario al principio de segu-ridad jurídica.

La interpretación que mantiene la Junta Arbitralal defender que debe tramitar cualquier con-flicto que se hubiere promovido con anterioridada la fecha de su efectiva constitución, esto es,antes del 4 de abril de 2008, no es aplicable alcaso que nos ocupa.

En la presente ocasión el conflicto no se ha plan-teado antes de que la Junta Arbitral tuviese laposibilidad real de entrar a conocer del mismo.La Diputación Foral de Guipúzcoa no realizó ac-tuación alguna dirigida a plantear el conflictoantes de la constitución de la Junta Arbitral. Esta-mos ante un conflicto nuevo, planteado por la Di-putación Foral de Guipúzcoa ante la JuntaArbitral en escrito que tuvo entrada el 13 de juniode 2008, después, por tanto, de que la Junta seconstituyera e iniciara de manera efectiva su ac-tividad (el 4 de abril de 2008). El plazo para elplanteamiento del conflicto recogido en el artí-culo 13.2 del RJACE habría finalizado el 4 demayo de 2008. Como el escrito de planteamientodel conflicto tuvo entrada en el registro de laJunta Arbitral el 13 de junio de 2008, era necesa-riamente extemporáneo.

Desde el 4 de abril de 2008 corría ya el plazo parapresentar el conflicto, habida cuenta de que,para esa fecha, ambas Administraciones --la de

la Diputación Foral de Guipúzcoa y la HaciendaTributaria de Navarra-- ya habían expresado queel domicilio fiscal de la sociedad debía encon-trarse situado, durante el periodo indicado, en elterritorio de la otra Comunidad Autónoma.

El artículo 13.2 del RJACE establece el plazo deun mes para promover el conflicto, plazo que eneste caso no se ha cumplido, puesto que el es-crito de planteamiento del conflicto tuvo entradaen la Junta el 13 de junio de 2008, lo que obligaa declarar su extemporaneidad”.

Asimismo, la Resolución 19/2012, de 27 de diciem-bre, Expediente 18/2010 ha tenido que interpretarel cumplimiento de lo dispuesto, en materia deplazos, en el artículo 13.2 RJACE, señalando que:

“como se desprende de la Sentencia del TribunalSupremo de 7 de junio de 2012, lo dispuesto en elapartado 2 del artículo 13 RJACE no se aplica enlos supuestos de cambio de domicilio, y no soloeso, no se ha establecido ningún plazo en sustitu-ción del previsto en dicho apartado 2.

Naturalmente, si no existe plazo, no puede enten-derse que se ha incumplido el requisito procedi-mental de carácter temporal. En su caso, quienpodría quejarse del retraso en el planteamientodel conflicto seria ENTIDAD 1, pero como se des-prende de la STS de 22 de septiembre de 2011,para que ese retraso tuviera alguna virtualidadsería preciso, en primer lugar, que a la entidad sele hubiera causado indefensión, cosa que no hasucedido, desde el momento en que, durante latramitación del presente conflicto, por parte deesta Junta Arbitral, se le ha dado traslado paraque alegara lo que estimase por conveniente,cosa que ha realizado, tanto con respecto a laalegación de extemporaneidad como en rela-ción con la cuestión de fondo. Baste señalar que,con respecto a la extemporaneidad, opone va-rios argumentos, uno de ellos que de la lectura delartículo 13 RJACE "se deduce claramente que elplazo de dos meses es un plazo meramente pro-cesal a los solos efectos de obviar el requeri-miento o declaración de incompetencia pero enabsoluto obsta a la interposición del conflicto porcualquiera ele las administraciones afectadas o 159



por parte del propio contribuyente". En definitiva,no solo no se le ha provocado indefensión sinoque, además, se ha declarado que el plantea-miento del conflicto no ha sido extemporáneo”.

Finalmente, también interesa el cómputo delplazo de un mes previsto en el apartado13.3.RJACE, relativo a los conflictos negativos,puesto que ha sido igualmente objeto de resolu-ciones de la Junta Arbitral y Sentencias de los Tri-bunales.

El tenor del mismo es el siguiente:

“En los supuestos en los que ninguna Administra-ción se considere competente, si en el plazo deun mes señalado en el apartado anterior ningunade las dos Administraciones se hubiera dirigido ala Junta Arbitral promoviendo el conflicto, bas-tará con que el obligado tributario, dentro delmes siguiente, comunique esta circunstancia a laJunta para que el conflicto se entienda automá-ticamente planteado.

En el supuesto del párrafo anterior la Junta Arbi-tral podrá dirigirse a cualquiera de las dos Admi-nistraciones y al obligado tributario para queaporten todos los datos y documentos necesariospara la resolución del conflicto.

No obstante, el conflicto no se tramitará si en elplazo de los dos meses siguientes a la comunica-ción del obligado tributario una de las dos Admi-nistraciones acepta la competencia”.

Como ya hemos dicho, la Junta Arbitral ha apli-cado criterios flexibles en cuanto a los plazospara interponer el conflicto, cuando se tratabade conflictos planteados antes de que la JuntaArbitral se constituyera, pero cuando se han plan-teado después ha exigido el cumplimiento es-tricto de los plazos previstos en el RJACE, siendoprueba de ello la Resolución R 9/2012, de 2 dejulio, Expediente 10/2010, que ha sido confirmadapor la STS de 30 de octubre de 2013, RJ2013\7373, que declara

Fundamento jurídico tercero: (...) En la presenteocasión el conflicto no se ha planteado antes de

que la Junta Arbitral tuviese la posibilidad real deentrar a conocer el mismo. En el supuesto que nosocupa ni las Administraciones en conflicto ni elobligado tributario han realizado actuación al-guna dirigida a plantear el conflicto antes de laconstitución de la Junta Arbitral. Estamos ante unconflicto nuevo, planteado a virtud de la comu-nicación de conflicto automático presentadapor la sociedad actora el 29 de marzo de 2010ante la Junta Arbitral, después de que ésta seconstituyera e iniciara de manera efectiva su ac-tividad. Pues bien, ya se entienda que la JuntaArbitral se encontró efectivamente operativa aldía siguiente (17 de enero de 2008) de la publi-cación en el BOE del Reglamento de la Junta Ar-bitral (que tuvo lugar el 16 de enero de 2008),fecha en la que ya se había nombrado los árbi-tros, o bien se considere, como dice la resoluciónrecurrida, que la Junta Arbitral se constituyó e ini-ció su actividad de manera efectiva el 4 de abrilde 2008, el plazo para el planteamiento automá-tico del conflicto recogido en el aludido artículo13.3 del RJACE habría finalizado el 17 de marzode 2008 o el 4 de junio de 2008. Como el escritode planteamiento del conflicto tuvo entrada enel registro de la Junta Arbitral el 29 de marzo de2010, era, en cualquiera de las dos hipótesis, ne-cesariamente extemporáneo.

Desde el 17 de enero de 2008 o, en todo caso,desde el 4 de abril de 2008, corría ya el plazopara presentar el conflicto, habida cuenta que,a esas alturas, ambas Administraciones ya habíanexpresado que era la otra la Administración com-petente para devolver los saldos de IVA pendien-tes (recuérdese que la declaración deincompetencia de la Diputación Foral de Viz-caya tuvo lugar el 6 de junio de 1998 y la de laAEAT el 5 de marzo de 1999).

El artículo 13.3 del RJACE establece un plazo deinicio del correspondiente procedimiento, plazoque en este caso no se ha cumplido, puesto queel escrito de planteamiento del conflicto tuvo en-trada en la Junta Arbitral el 29 de marzo de 2010,lo que obliga a declarar su extemporaneidad”.

Como decíamos, hasta ahora, la Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa no se ha


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dirigido a la Junta Arbitral, por ese motivo nos li-mitaremos a señalar que el artículo 14 del RJACE,está dedicado al planteamiento del conflicto porla Comisión de Coordinación y Evaluación Nor-mativa. Quizás, como consecuencia de la modi-ficación del artículo 64.b) del ConciertoEconómico, la futura reforma del RJACE alcan-zará a este precepto.

Igualmente, tampoco se han suscitado proble-mas en relación con el artículo 15, (notificacióndel planteamiento del conflicto y efectos), perono es menos cierto que si ha habido un pronun-ciamiento vinculado a él muy trascendente, decara a la legitimación activa para interponer, ensu caso, el recurso contencioso-administrativocontra la resolución de la JA. En concreto, la STSde 22 abril 2010. RJ 2010\8053 dice:

Fundamento jurídico tercero: (..) Sobre este parti-cular, conviene comenzar recordando, de unlado, que el art. 39.Cinco de la Ley 12/1981, de13 de mayo, que aprueba el Concierto Econó-mico entre el Estado y el País Vasco, dispone que«[l]os acuerdos de esta Junta Arbitral sin perjuiciode su carácter ejecutivo, serán únicamente sus-ceptibles de recursos en vía contencioso-admi-nistrativa ante la Sala correspondiente delTribunal Supremo» (previsión que viene a reiteraren términos muy similares el art. 19 del RJACE ); y,de otro lado, que, de conformidad con el art.19.1 de la LJCA están legitimados en el orden ju-risdiccional contencioso-administrativo «[l] as per-sonas físicas o jurídicas que ostenten un derechoo interés legítimo».

Pues bien, no es dudoso que tanto el Sr. Emilianocomo la entidad ---- S.L. tienen indudablementeun interés, no ya legítimo, sino directo, en relacióncon la fijación de su domicilio fiscal a efectos delConcierto Económico. Por esta razón, compare-cieron en el expediente y, al amparo del art. 15del RJACE -que señala que «las Administracionesen conflicto deberán notificar a los interesadosen el procedimiento el planteamiento del mismo,produciendo tal notificación efectos interruptivosde la prescripción o suspensivos, en su caso»-, elDelegado Especial de la A.E.A.T. de Canarias co-municó el planteamiento del conflicto ante la

Junta Arbitral del Concierto Económico con laComunidad Autónoma del País Vasco al Sr. Emi-liano y a ---, S.L. (notificaciones de 25 de junio de2008, Documentos núms. 8 y 9 del expediente); laJunta Arbitral procedió a la puesta de manifiestodel expediente a los interesados por el plazo deun mes para que formularan cuantas alegacio-nes tuvieran por convenientes (comunicacionesde 22 de septiembre de 2008, Documentos núms.13 y 14); el Sr. Emiliano presentó escrito de alega-ciones (de fecha 16 de diciembre de 2008, Do-cumento núm. 18); y la Junta Arbitral dictó laResolución que ahora se impugna, notificándo-sela al Sr. Emiliano y a -- S.L. (Documento núm.23).”.

En relación con el artículo 16 (tramitación) bas-tará decir que la STS de 3 de febrero de 2011. RJ2011\525 rechaza que su apartado 4 sirva deapoyo jurídico para permitir a los contribuyentesplantear conflictos ante la Junta Arbitral, con elsiguiente argumento:

“Fundamento jurídico segundo: (..) Es verdad queel art. 16, apartado 4, del citado Real Decreto,establece que el Presidente de la Junta Arbitral «pondrá de manifiesto el expediente a las Admi-nistraciones tributarias en conflicto, así como a losinteresados en el procedimiento del que traecausa el conflicto, todos los cuales dispondrán deun plazo de un mes para formular cuantas alega-ciones tengan por conveniente »; pero tal posibi-lidad de alegar sólo puede tener lugar tras unaserie de trámites contemplados en dicho art. 16 ,trámites que comienzan con el recibimiento delescrito de planteamiento del conflicto presen-tado por quien, de conformidad con el art. 9,tiene legitimación para hacerlo. En este sentido,acierta la Resolución de la Junta Arbitral recurridaen esta sede cuando destaca que « la persona-ción del contribuyente en un determinado con-flicto positivo requiere que, previamente, algunode los legitimados antedichos lo haya planteado».

Que, como decimos, es claro que la norma nopermite que los particulares planteen conflictos,es algo que ya hemos puesto de manifiesto ennuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2006 ( 161



RJ 2007, 121) (rec. cas. 5031/2001 ), en la que,planteado recurso de casación contra una reso-lución judicial que rechazaba la posibilidad deque los particulares interesados pudieran acudira la Junta Arbitral del Convenio Económico deNavarra, concluimos que « [e]n todo caso, su des-estimación se impone pues conforme resultabadel art. 19 del antiguo Convenio los particularesafectados no podían acudir a la Junta Arbitral,quedando limitada tal posibilidad a la Diputaciónde Navarra y a la Administración del Estado » (FDTercero).

(…)

En atención a lo expuesto, no podemos más queconfirmar la Resolución impugnada cuando con-cluye que, hasta tanto alguna de las Administra-ciones legitimadas planteara conflicto enrelación con la controvertida herencia, la JuntaArbitral del Concierto Económico «no puedetener por planteado conflicto positivo de com-petencias», siendo entonces «cuando, en sucaso, el Sr. Marcial tendr[ía] la condición de inte-resado”.

No se han planteado problemas con el artículo17 (resolución), ni con el 18 (notificación y ejecu-ción de las resoluciones) del RJACE.

Para finalizar, recordaremos que el artículo 19RJACE establece que “las resoluciones de laJunta Arbitral, sin perjuicio de su carácter ejecu-tivo, serán únicamente susceptibles de recurso envía contencioso-administrativa ante la Sala co-rrespondiente del Tribunal Supremo. El recurso lopueden interponer las administraciones y, en sucaso, también los contribuyentes. La Comisión deCoordinación y Evaluación Normativa no puedeser parte, si interpretamos bien el Auto TS de 15noviembre 2009. JUR 2010\3505. La competenciadel Tribunal Supremo queda limitada a la revisiónjurisdiccional del acuerdo arbitral y solo mediata-mente afecta al acto singular, vgr. la liquidaciónorigen del conflicto.

Nótese que el Tribunal Supremo es la primera yúnica instancia judicial competente para pronun-ciarse sobre las resoluciones de la Junta Arbitral

del Concierto y adviértase que tal recurso no esun recurso de casación sino un recurso ordinario,y, por tanto, las limitaciones, vgr. probatorias, quese prevé para aquella no son aplicables.

En relación con la legitimación activa se ha plan-teado algún problema, a propósito de una de-terminada resolución de la JA del ConvenioEconómico. En el Auto TS de 30 de abril de 2013,JUR 2013\171043 se contiene un criterio que, ensu caso, también sirve a la hora de recurrir judi-cialmente las resoluciones de la JA del ConciertoEconómico.

Los hechos son los siguientes: la Diputación Foralde Bizkaia interpuso recurso contencioso adminis-trativo contra la Resolución de la Junta Arbitraldel Convenio Económico entre el Estado y la Co-munidad Foral de Navarra de 15 de Diciembrede 2011, dictada en el conflicto 21/2009 plante-ado por la Comunidad Foral de Navarra contrala Administración Tributaria del Estado, en rela-ción con la tributación en el Impuesto sobre So-ciedades y en el Impuesto sobre el Valor Añadidode las entregas de gas natural realizadas por ---,y en la que se declara la competencia de la Co-munidad Foral Navarra para la exacción de loscitados impuestos cuando las acometidas desdelas que se pone el gas a disposición de sus clien-tes-consumidores estén sitos en territorio navarro.La Comunidad Foral de Navarra en su contesta-ción a la demanda, presentó escrito de alega-ciones previas, denunciando la falta delegitimación activa de la entidad recurrente parainterponer el recurso contencioso administrativo,en cuanto el criterio adoptado por la resoluciónimpugnada no afectaba a la esfera de sus dere-chos e intereses, lo que conllevaba la inadmisibi-lidad del recurso contencioso administrativo,conforme al art. 69.b) de la ley de la Jurisdicción.El TS estimó las alegaciones previas formuladaspor la Comunidad Foral de Navarra y declara lainadmisibilidad del recurso contencioso adminis-trativo, por considerar que la recurrente no se veafectada en sus derechos e intereses legítimospor la resolución del conflicto planteado por laComunidad Foral de Navarra contra la Adminis-tración Tributaria del Estado en relación con la tri-butación del Impuesto sobre Sociedades e IVA


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de GDF, y en la que se declara la competenciade la Comunidad Foral de Navarra para la exac-ción de los citados impuestos en las entregas degas natural realizadas por dicha entidad cuandolas acometidas estén sitas en territorio navarro,toda vez que no concurre la existencia de unarelación material entre el sujeto y el objeto de lapretensión deducida, sin que la eventual anula-ción de la citada Resolución tenga la menor in-cidencia en la esfera jurídica de la recurrente noconstituyendo, por otra parte, el simple interéspor la legalidad el sustrato jurídico de la legitima-ción. A mayor abundamiento, el ATS argumentalo siguiente:

Fundamento jurídico cuarto: Debe recordarseque la legitimación, como hemos puesto de re-lieve en sentencia de 25 de mayo de 2006 delPleno de la Sala (recurso 38/2004 ), constituye unpresupuesto inexcusable del proceso que implicaen el mismo, como hemos señalado en la doc-trina de esta Sala (por todas sentencias, de 11de febrero de 2003 (RJ 2003, 3267), recurso nº53/2000, 6 de abril de 2004 y 23 de abril de 2005(RJ 2005, 6382), recurso nº 6154/2002), una rela-ción material unívoca entre el sujeto y el objetode la pretensión, de tal forma que su anulaciónproduzca automáticamente un efecto positivo(beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro,pero cierto, que debe repercutir de manera claray suficiente en la esfera jurídica de quien acudaal proceso, criterio que reitera la jurisprudenciaconstitucional (por todas, sentencias nº 197/88 ,99/89 , 91/95 , 129/95 , 123/96 y 129/2001 entreotras).

En definitiva, la legitimación activa exige en elorden contencioso administrativo, como declarala sentencia de 2 de febrero de 2011 (recurso4728/2007), la invocación en el proceso de la ti-tularidad de un derecho o interés legítimo que su-ponga una relación material entre el sujeto y elobjeto de la pretensión, de manera que la esti-mación del recurso produzca un beneficio o laeliminación de un perjuicio que no necesaria-mente ha de revestir un contenido patrimonial(sentencia de 29 de junio de 2004); y es que, endefinitiva, el problema de la legitimación, comoafirmamos en esa sentencia, tiene carácter ca-

suístico, lo que no permite una respuesta indife-renciada para todos los casos, siendo precisoexaminar en cada uno de ellos el concreto inte-rés legítimo que justifique la legitimación.

Fundamento jurídico quinto: Ante esta doctrina,la razón por la que la entidad recurrente im-pugna la Resolución de la Junta Arbitral de 15 deDiciembre de 2011, expuesta con claridad en suescrito de demanda, no puede ser suficientepara justificar la legitimación que invoca, porqueaunque la misma haya servido como funda-mento del posterior requerimiento de incompe-tencia en relación a la tributación de la entidadIberdrola Distribución Eléctrica, dada la natura-leza de las resoluciones de la Junta, simples deci-siones en un conflicto concreto, no normasjurídicas y, por tanto, sin vocación de generali-dad ni de permanencia o vigencia erga omnes,no actualiza sin más su interés para anticipar elcriterio final defendido, que es lo que, en defini-tiva, pretende la recurrente, sin que sea precisodiferir el análisis de la legitimación al momentodel enjuiciamiento del fondo en este caso,cuando en esta fase en que nos encontramos seevidencia de forma clara la inexistencia de vin-culación entre el objeto del recurso y la esfera ju-rídica de la recurrente.

Por otra parte, la conclusión jurídica que alcan-zamos de negar la legitimación a la recurrente ydeclarar la inadmisibilidad del recurso conten-cioso-administrativo, es conforme al derecho deacceso a los recursos, que comporta, según sedesprende de la doctrina del Tribunal Constitu-cional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4de marzo, 74/2005, de 4 de abril, y 279/2005, de 7de noviembre, como contenido esencial prima-rio, el de obtener de los órganos jurisdiccionalesintegrantes del Poder Judicial una resolución ra-zonada y fundada en derecho sobre el fondo delas pretensiones oportunamente deducidas porlas partes, imponiendo al juez, para garantizar laaplicación expansiva de este derecho funda-mental, una interpretación razonable y no arbi-traria de los presupuestos y cláusulas procesalesque no suponga una aplicación rigorista, excesi-vamente formal o desproporcionada en relacióncon los fines que preserva el proceso, de modo 163



que la declaración de inadmisión sólo puede fun-darse en la concurrencia de un óbice fundadoen un precepto expreso de la ley, que a su vezsea respetuoso con el contenido esencial del de-recho fundamental, adoptada con observanciade estos fundamentos hermenéuticos constitucio-nales”.

En cuanto interesados, diremos que los contribu-yentes que hayan sido parte en el procedimientoante la Junta Arbitral si pueden recurrir en vía ju-dicial la resolución adoptada por la Junta Arbi-tral. En ese sentido, como ya hemos reseñadoanteriormente la STS de 22 abril 2010. RJ2010\8053, nos limitaremos a recoger ahora la STSde 21 de noviembre de 2012, RJ 2012\10907, enla que se declara lo siguiente:

Fundamento jurídico cuarto: No es dudoso el in-terés que el recurrente tiene en la resolución delconflicto, interés que le legitimará para, en su día,impugnar por falta de competencia la resoluciónliquidatoria que lleve a cabo la AEAT.

Pero es evidente que quien no ha sido parte enel procedimiento administrativo, porque la ley nole reconoce esa condición, no puede serlo en unproceso contencioso posterior con carácter au-tónomo a las Administraciones involucradas.

Efectivamente, la reivindicación de potestadcompetencial que el conflicto decidido com-porta, por ser una "potestad" está fuera del ám-bito de poder de la actora, que, evidentemente,no es administración, sino particular.

No puede confundirse, como hemos adelan-tado, el interés que la actora tiene en la solucióndel conflicto, que podrá hacer valer en el pro-ceso pertinente cuando se gire la correspon-diente liquidación, con la titularidad de lapotestad competencial discutida en el conflicto,a la que es totalmente ajena.

Parece evidente que si dos Administraciones con-sienten la solución de un conflicto, no puedevenir un tercero a hacer valer una potestad deuna de las Administraciones involucradas en elconflicto contra su voluntad”.

Por último, haremos referencia al Auto TS de 15noviembre 2009. JUR 2010\350, en la medida enque se refiere a la posición de la JA del ConvenioEconómico (y lo que se dice es válido para la JAdel Concierto Económico), ante la pretensión deun contribuyente de que sea emplazada comoparte demandada para contestar a la demandapresentada ante el Tribunal Supremo. Dicho autorechaza esa posibilidad, pero admite que puedaintervenir con el carácter de "amicus curiae" paraformular alegaciones. Este es el razonamiento:

“Fundamento jurídico primero: La capacidadpara intervenir en un proceso corresponde a laspersonas jurídico-públicas y no a los órganos deéstas que carezcan de personalidad jurídica pro-pia. Y en este caso la Junta Arbitral es un órganocolegiado, cuyos árbitros son designados poracuerdo entre el Estado y la Comunidad Foral deNavarra (art. 5.1 del Real Decreto del Ministeriode Economía y Hacienda 353/2006, de 24 demarzo). Siendo partes en el presente recurso lasdos Administraciones Públicas --la del Estado y lade la Comunidad Foral-- es innecesario la inter-vención de la Junta Arbitral, que no es Adminis-tración Pública sino un órgano que efectúaarbitrajes de Derecho público entre Administra-ciones públicas. La Junta no se encuadra orgá-nicamente dentro de ninguna AdministraciónPública y no dicta actos administrativos en el ejer-cicio de una potestad administrativa. La fiscaliza-ción de sus acuerdos en sedecontencioso-administrativa y ante esta Sala delTribunal Supremo, así como el carácter ejecutivode aquéllos, ha requerido un reconocimientolegal expreso (art. 51.3 de la Ley 28/1990, de 26de diciembre), lo que sería innecesario si la JuntaArbitral fuese Administración pública. Por tanto,no puede ser considerada como parte deman-dada.

Fundamento jurídico segundo: Más, aunque laJunta Arbitral no sea una Administración Públicaque deba ser emplazada como parte procesal,ello no es óbice a que, en defensa de la legali-dad de su acuerdo, pueda permitirse su interven-ción en calidad de "amicus curiae", para queformule, en su caso, el informe que estime opor-tuno”.


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IV. PALABRAS FINALES.

Hemos pasado revista a distintas resoluciones dela Junta Arbitral y sentencias y autos de los tribu-nales (TC, TS y AN) recientes que han versadosobre aspectos procedimentales referidos a suactuación. Hemos podido comprobar que yahan salido a la luz distintos problemas, de suerteque, para algunos de ellos puede sostenerse queexisten criterios consolidados. No tenemos nin-guna duda, el tiempo lo dirá, que existen otrosmuchos problemas escondidos a los que habráque dar solución en el futuro.

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la junta arbitral del concierto … nº. 2, 2007, págs. 101-148 y también “las re - laciones...

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