«la crisis del estado de bienestar» · 2012-06-18 · «la crisis del estado de bienestar»...

Ekonomiaz N.º 30 278

«La Crisis del Estado de Bienestar»

En este artículo se analiza la evolución y la crisis actual del denominado Estado de Bienestar.En primer lugar se expone la evolución del déficit del sector público en los países de la OCDE,con especial énfasis en el análisis de las partidas que componen el Estado de Bienestar.Seguidamente, el autor se adentra en la interpretación de las causas de la crisis del Estadode Bienestar, para detenerse en las implicaciones de los distintos modelos políticos en elmantenimiento y evolución de éste. El trabajo termina con una consideración de lasdiferentes medidas arbitradas para la contención del coste del mismo, con especial mencióna las reformas en el mercado de trabajo, en orden a la consecución de un presupuestopúblico sostenible a medio plazo.

Artikulu honetan Ongizatearen Estatua delakoaren bilakaera eta oraingo krisia aztertzendira. Hasteko, arlo publikoaren defizitaren bilakaera OCDEko herrietan azaltzen da,Ongizatearen Estatua osatzen duten diruatalen analisian arreta berezia jartzen delarik.Jarraian, egileak Ongizatearen Estatuaren krisia eragin duten arrazoiak interpretatzeariekiten dio, eredu politikoek haren mantenimenduan eta bilakaeran dituzten inplikazioaknabarmenduz. Lanaren amaieran, epe ertainean sostengagarria ¡zango den aurrekontupublikoa lortzeko, Ongizatearen Estatuaren kostua igo ez dadin ezarri diren neurri desberdineiburuzko hausnarketa egiten da, bereziki lan merkatuaren erreformak aipatzen direlarik.

This article analyses the evolution and the current crisis of the so-called Welfare State. First, theevolution of the deficit of the public sector in OECD countries is studied with a special emphasison the analysis of the items which compose the Welfare State. The author then interprets thecauses of the crisis, and studies the implications of the various political models in themaintenance and evolution of the Welfare State. The study ends with consideration to thevarious measures to contain its cost, with special attention to labour market reform, so as toachieve a sustainable public budget in the medium run.


Sebastian García TrujilloEconomista del Servicio de Estudios del BBV

1. Evolución del déficit del sector público2. La dificultad de sanear la economía vía mayores impuestos3. Interpretación de la crisis del Estado de Bienestar4. La importancia del modelo político en el volumen del gasto público y en el

diseño del Estado de Bienestar5. Medidas para la contención del coste público del Estado de Bienestar6. La necesaria flexibilidad del mercado de trabajo7. El ineludible objetivo del presupuesto sostenible a medio plazo8. ConclusiónBibliografía

En el presente trabajo se estudia laevolución y la crisis actual del denominadoEstado de Bienestar.

De manera general, el Estado de Bienestarexpresa una situación económica ligadaindefinidamente al consumo estable percápita en una determinada sociedad. Conmayor precisión, el Estado de Bienestar seconcreta, fundamentalmente, en cuatrocapítulos: 1) los subsidios a losnecesitados, 2) los derechos pasivosderivados de cotizaciones previas(pensiones, seguro de enfermedad, segurode paro), 3) los servicios generalessubvencionados o gratuitos (educaciónobligatoria, transporte colectivo, vivienda,ayuda familiar), y 4) la regulación delmercado laboral desde la perspectiva delfortalecimiento de la estabilidad del puestode trabajo y de los derechos sociales de losasalariados. En estos términos precisos esen los que nos vamos a referir al Estado deBienestar en el presente trabajo.

A grandes rasgos, se puede decir que elEstado de Bienestar surgió a raíz del crackeconómico de 1929 y que se consolidódespués de la Segunda Guerra Mundial, amedida que en los países desarrollados sefue asentando la convicción de que todociudadano, por el hecho de serlo, tienederecho a determinadas prestacionesbásicas en ciertas áreas sociales:educación, sanidad, pensiones, salarlomínimo, desempleo, etc. Con estascoberturas sociales se trataba de paliar,mediante la paulatina redistribución de losrecursos económicos tendente a laeliminación de las desigualdades socialesmás extremas, los efectos nocivos, inclusodesde una perspectiva meramenteeconómica, inherentes a la dualización dela sociedad.

Este modelo ha funcionadosatisfactoriamente hasta los años 70, en losque se inició la crisis fiscal del Estado, que,con altibajos, no ha hecho sino acrecentarsecon el paso de los años, hasta el punto de que,

Palabras clave: Estado de bienestar, déficit del sector público, mercado de trabajo, moderación presupuestaria.Nº de clasificación JEL: I3, R13, H61, H62, J45.



hoy en día, se acepta, de maneraprácticamente unánime, la existencia de lacrisis del Estado de Bienestar y eldiagnóstico de sus dos urgencias básicas:la de la necesidad de mantener loscontenidos fundamentales del mismo y la desu inaplazable adaptación a la nuevasituación económica.

En orden a facilitar el seguimiento y lacomprensión de este grave problema denuestros días, y sobre todo, del futuroinmediato, distribuimos el presente trabajoen los siguientes puntos: en primer lugar,exponemos la evolución del déficit del SectorPúblico en los países de la OCDE,deteniéndonos en el análisis de las partidasque componen el Estado de Bienestar; acontinuación, señalamos la dificultad dereducir el déficit público con nuevos y/omayores impuestos; seguidamente, nosadentramos en la interpretación de lascausas de la crisis del Estado de Bienestar,

para detenernos en las implicacionesde los distintos modelos políticos en elmantenimiento y evolución de éste;finalmente, terminamos con unaconsideración de las diferentes medidasarbitradas para la contención del coste delmismo, con especial mención de lasreformas en el mercado de trabajo, enorden a la consecución de un presupuestopúblico sostenible a medio plazo.

1. EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT DELSECTOR PUBLICO

Entre las características básicas delEstado de Bienestar se pueden señalar: a)la universalidad de sus coberturas, variasde ellas, en gran medida, independientesdel nivel de renta de los ciudadanos; b) elimportante peso del sector público en lafinanciación global de estas coberturassociales; y c) el fuerte incremento del

Cuadro n.° 1. Cuotas del Estado de Bienestar s/Gastos Públicos Totales

1979 1989

EEUU 53 49

ALEMANIA 68 67

REINO UNIDO 60 62

AUSTRALIA (1) 57 55

AUSTRIA (2) 67 68

DINAMARCA (3) 67 62

HOLANDA 63 59

NORUEGA (4) 61 64

SUECIA (5) 67 67

(1) Años 1979,1988.(2) Años 1981, 1988.(3) Años 1979, 1988.(4) Años 1980, 1989.(5) Años 1980,1988.Fuente: Cuentas Nacionales de la OCDE. Elaboración propia.

Sebastian García Trujillo


Cuadro n.° 2. Déficit público de los países industrializados (% s/PIB)

1980 1985 1990 1992

EEUU -1,3 -3,1 -2,5 -4,4

JAPÓN -4,4 -0,8 2,9 1,5

ALEMANIA (1) -2,9 -1,1 -1,9 -2,7

FRANCIA - -2,9 -1,5 -3,9

ITALIA -8,5 -12,5 -11,5 -10,0

REINO UNIDO -3,4 -2,9 -1,3 -6,2

CANADÁ -2,8 -6,8 -4,1 -6,6

ESPAÑA -2,6 -7,0 -3,9 -4,4

TOTAL - -3,5 -2,2 -4,0

Sin seguridad Social

1980 1985 1990 1992

EEUU -1,8 -4,5 -4,7 -6,0

JAPÓN -7,0 -3,9 -0,6 -2,3

ALEMANIA (1) -3,2 -1,4 -2,6 -2,8

FRANCIA -0,8 -3,2 -1,4 -3,5

ITALIA -5,5 -8,0 -16,2 -5,0

REINO UNIDO 1,1 2,3 2,6 -0,3

CANADÁ -1,8 -5,1 -1,9 -3,9

PRINCIPALES P.INDUST

-2,7 -3,8 -3,1 -4,3

(1) Sobre PIN. Fuente: FMI.

gasto público que exige la financiación delmismo en la actualidad y aún más en elfuturo.

Este incremento ha sido debido a trescausas: la incorporación de nuevoscolectivos al Estado de Bienestar, laampliación paulatina de nuevas coberturasy el incremento de ciertas partidas (segurode desempleo, sobre todo), derivado de laprolongada crisis económica de los últimosaños en los países desarrollados, en losque, además, la creación de empleo se topa

con dificultades cada vez mayores. Laimportancia de los gastos públicos en elsostenimiento del Estado de Bienestar puedededucirse del Cuadro n.° 1, donde se reflejaque los costes de éste a cargo del sectorpúblico representan bastante más de lamitad de los gastos totales públicos en lospaíses de la OCDE.

En este contexto, es evidente que elmantenimiento del sistema de coberturas yde financiación del Estado de Bienestar, enun momento de crisis económica y de



Cuadro n.° 3. Déficit público en los países de la UE (% s/PIB)

1991 1994 Diferencia1994-1991

DiferenciaRespecto Objetivo

BÉLGICA -6,6 -6,4 0,2 -3,4

DINAMARCA -2,2 -4,9 -2,7 -1,2

ALEMANIA -3,2 -4,0 -0,8 -1,0

GRECIA -16,3 -15,4 0,9 -12,4

ESPAÑA -5,2 -7,2 -2,0 -4,2

FRANCIA -2,1 -5,9 -3,8 -2,9

IRLANDA -2,0 -3,2 -1,2 -0,2

ITALIA -10,2 -8,9 1,3 -5,9

LUXEMBURGO -1,0 -2,3 -1,3 +0,7

HOLANDA -2,5 -4,1 -1,6 -1,1

PORTUGAL -6,4 -8,2 -1,8 -5,2

REINO UNIDO -2,7 -6,8 -4,1 -3,8

UE -4,7 -5,9 -1,2 -2,9

Fuente: Économie Européenne, n.°55, 1993.

importantes cambios demográficos, estáacarreando un grave deterioro, en volumen yen calidad, del déficit y del endeudamientopúblicos en la mayoría de los países de laOCDE, hasta el punto de que, de seguir lasactuales tendencias, a medio plazo, elsoporte público del mismo devieneabsolutamente insostenible.

En efecto, el seguimiento del déficitpúblico de los países industrializados en losúltimos veinticinco años revela que, pese aque, tras la fase expansiva de los 70, losgobiernos, obligados por la segunda crisisdel petróleo, siguieron políticas de ajuste, eldéficit público aumentó mucho entre 1979 y1983, hasta el punto de que en este año eldéficit medio de la OCDE se situó en el 4,5%del PIB. En España, aún fue peor, puestoque, en dicho período, el déficit aumentó 4puntos porcentuales, frente a 2,5 puntos en laOCDE y el 1,5% en Europa. Y si bien es

cierto que el déficit público mejoró, entre1983-89, en casi todos los países, lo hizomás por razones cíclicas que por laaplicación de políticas restrictivasestructurales, puesto que, a partir de 1990,el déficit público se ha deterioradoconsiderablemente con la recesióneconómica en casi todos los países (1).

Lo alarmante de estas cifras, además de lainsostenibilidad que preconizan del modeloactual del Estado de Bienestar, se basa enque la reducción del déficit público se ha

(1) OXLEY, H., p. 6: «Por lo que se refiere al conjuntode la OCDE la disminución del déficit durante el periodocomprendido entre 1984 y 1989, de 1,5 puntosporcentuales del PIB, fue el resultado de un aumentode la participación de los ingresos de 0,9 puntosporcentuales y una disminución de gasto de sólo 0,5puntos porcentuales. En el caso de España el descensoen el déficit de 2,5 puntos porcentuales del PIB estabacompuesto por una subida en los impuestos de 5puntos, en parte compensada por una subida delgasto de 2,5 puntos».



convertido en una necesidad inaplazablepara los países desarrollados. En efecto, enla actualidad, el déficit público, cuyapersistencia a medio plazo pareceinevitable, lejos de favorecer elrelanzamiento de la economía a través delapoyo a los consumidores, contribuye aagravar la recesión de la misma, porquefavorece al mantenimiento de los altostipos reales de interés a largo plazo, yacentúa las incertidumbres respecto de lasmedidas económicas a llevar a la práctica,con la consiguiente depresión de los índicesde consumo y de la confianza de losinversores.

En Europa, además, los déficit públicos,prácticamente generalizados, han dado lugara una mezcla inoperante, por contradictoria,de las políticas monetaria y fiscal, que haincidido negativamente en la situacióneconómica y ha contribuido decisivamente alas sucesivas crisis del Sistema MonetarioEuropeo. Los países de la Unión Europea,por su parte, han de hacer frente a lacontradicción que supone el mantenimientodel Estado de Bienestar, lo que conlleva elincremento creciente de los gastos públicos,en un momento en que los Estadosmiembros de la misma deben reducir susrespectivos déficit públicos de formaimportante, para cumplir el criterio deconvergencia impuesto en el Tratado deMaastricht (3% de Déficit Público s/PIB),cada vez más alejado en términos globalesdel objetivo esperados, especialmente porlos déficit crecientes esperados en Alemania,Francia e Inglaterra.

1.1. Evolución de las principalespartidas de gasto público

El seguimiento del coste público por lasdistintas coberturas del Estado de Bienestar,en los últimos años, nos señala la incidenciade cada una de éstas en el volumen del gastopúblico, al tiempo que permite intuir tanto laevolución de éste en el futuro, si no semodifica actual sistema de protección,

como las tensiones sociales, que lamodificación del mismo podría acarrear.

Para facilitar el seguimiento de las distintaspartidas en el balance de los principalespaíses europeos, las agrupamos en cuatroapartados, a saber, gastos públicos: eneducación, en seguridad social (incluidaslas pensiones), en ayuda familiar y encobertura al desempleo, que incluye losgastos de apoyo a la creación de puestosde trabajo.

1.1.1. Gastos en educación

Los gastos públicos en educaciónrepresentan aproximadamente el 5% delPIB en Francia e Inglaterra; en Alemania sequedan ligeramente por encima del 4%,mientras que las posiciones extremas entrelos países de la muestra las han ocupadotradicionalmente Bélgica, por encima del6% hasta el año 1985, aunque en laactualidad se encuentra en cifras en torno al5%, y España, que viene remontandoposiciones desde el 2,6% del PIB en 1980al 4,2% en el año 1989 (Gráfico n.°1).

Hay que hacer notar que, mientras en losprincipales países europeos los gastospúblicos en educación en relación con el PIB,han ido decreciendo o estabilizándose entorno a posiciones inferiores, a partir, almenos, del año 1985, en España esta tasaha ido creciendo ininterrumpidamentehasta el año 1989, aunque manteniéndosepor debajo de la tasa de los primeros paíseseuropeos. Hay que señalar, sin embargo, quelas previsiones señalan que los gastos eneducación/PIB en nuestro país descenderánpor debajo del 3% en el año 1995, hastasituarse ligeramente por encima del 2% enaño 2000 y por debajo del 2% en el 2005.

Este decrecimiento prácticamentegeneralizado de los gastos públicos eneducación con relación al PIB es elresultado de cuatro factores básicos: 1) eldescenso de la población en edad escolar(Gráfico n.° 2), en todos los países de la



Gráfico n.° 1. Gastos públicos en educación / PIB (%)

Fuente: UNESCO. Anuario Estadística 1993. Elaboración propia.

Gráfico n.° 2. Evolución de la población escolar

Fuente: UNESCO. Anuario Estadístico 1993. Elaboración propia.



Gráfico n.° 3. Ratio de escolarización (1o y 2° nivel)


Gráfico n.° 4. Gastos en educación por alumno matriculado




Cuadro n.° 4. Gastos totales en educación por alumno

(En$)1980 1985 1987 1988 1989 1990 1991

BÉLGICA 3.158 2.205 - 3.468 3.675 - -FRANCIA 2.570 2.248 - - 3.769 4.640 4.879

ALEMANIA (1) 3.186 2.329 - 4.280 4.128 5.038 -ESPAÑA (2) 540 534 - 1.345 - - -REINO UNIDO 2.622 1.174 1.168 1.172 1.372 1.369 -

(1) Sin RDA.(2) Estimación al año 1979.Fuente: UNESCO. Anuario Estadístico 1993. Elaboración propia.

de la muestra, excepto en Francia, gracias alas políticas de apoyo del gobierno francés alas familias numerosas, que es compensado2) con un incremento similar en el ratio deescolarización (Gráfico n.° 3), aunque condiferencias entre los distintos países. Por otraparte, se registra 3) un fuerte incrementodel gasto en educación por alumno en losdistintos países europeos (Gráfico n.° 4),especialmente notorio en los casos deEspaña, Francia e Inglaterra, aun teniendo encuenta que este ratio incorpora lasdiferenciales del IPC en los respectivospaíses.

Hay que destacar, con todo, que entérminos comparativos todavía son muygrandes las diferencias entre países delgasto en educación por alumno, hasta elpunto de que en el año 1988 Alemania másque triplicaba el gasto por alumno deEspaña y Bélgica casi triplicaba el deInglaterra.

La conjunción de los tres factoresseñalados explica que el volumen final delgasto público en educación haya crecidoen los distintos países europeos, en lasegunda mitad de los 80, en unaproporción ligeramente inferior alcrecimiento porcentual del PIB (2), exceptoen España entre 1986-89, en el Reino Unidoen 1990 y en Francia en 1991.

Esta tendencia al decrecimientoporcentual respecto del PIB persistirá a loslargo de los próximos años, hasta el puntode que las previsiones, a partir del año2000, indican que el ratio del gasto públicoen educación en función del PIB continuarádescendiendo en el entorno del -1% en losprincipales países industrializados, exceptoen Canadá, donde los recortes previstos seaproximan al -2% del PIB (Gráfico n.° 5).

1.1.2. Gastos de Seguridad Social

Los gastos públicos en la Seguridad Socialhan oscilado, durante 1985 y 1989, entre el25-30% del PIB en Alemania, Francia, yBélgica; ligeramente por encima del 20%en el Reino Unido e Italia y en torno al 17%en España (Gráfico n.° 6).

La tendencia de este ratio muestra uncrecimiento sostenido del mismo por encimadel crecimiento del PIB desde 1970 hasta la

(2) Algunos otros factores que influyen en el gasto deeducación son el ratio alumnos/profesor y el incrementode las retribuciones de los educadores por encima delcrecimiento del PIB, como parece haber sido el caso deItalia.



Gráfico n.° 5. Cambios previstos de los gastos públicos en educación

primera mitad de los 80; a partir de estosaños sólo mantiene la tendencia ascendenteen Italia, mientras que en Francia y España seestabiliza en un nivel superior al del inicio dela década aproximadamente en un 10%; enBélgica, Alemania y el Reino Unido seregistran recortes aproximados del 5%sobre los niveles alcanzados en 1980. Eldesglose de las distintas partidas de gastoque componen la Seguridad Social(Sanidad, Pensiones de jubilación y deviudedad, Maternidad y Familia, Empleo yparo) permite el análisis de la distintaestructura de ésta por países y facilita unseguimiento pormenorizado de los distintosconceptos.

En prácticamente todos los supuestos, losgastos de Sanidad y de Pensiones absorben,en cifras del año 1989, por encima del 80%de los gastos totales de la Seguridad Social,excepto en Italia, donde este porcentaje sube

hasta el 90% (3). Las divergencias entrepaíses son más notorias en el porcentaje delas partidas destinadas a Maternidad yFamilia y al Desempleo sobre el total de laSeguridad Social. España es el país de laUnión Europea con menores coberturas porMaternidad y Familia, y, tras Dinamarca, elde mayores gastos porcentuales pordesempleo (4).

Los gastos públicos por las coberturas deenfermedad, invalidez, accidentes, etc. sonlos que presentan mayor diferencia entre lospaíses europeos, tanto respecto de latendencia de los mismos en la década de los

(3) España también alcanza un porcentajerelativamente alto en el concepto de pensiones; en elaño 1988, el 47% del presupuesto de la SeguridadSocial, frente al 42% de media en los países de laUnión Europea.

(4) En 1988 las partidas por 'Empleo y paro' en Españarepresentaban el 15,6 de las prestaciones sociales,frente al 17,4% en Dinamarca y el 8,8% en los países dela CEE.

Fuente: Heller y otros (1986).



Cuadro n.° 5. Estructura porcentual de las prestaciones de la seguridad social

Sanidad Jubilaciones Maternidad Empleo y paro

ALEMANIA 41 44 8 7

BÉLGICA 35 44 9 12

ESPAÑA 36 47 2 15

FRANCIA 36 46 11 7

ITALIA 34 59 5 2

R. UNIDO 35 47 11 7

UED 37 42 9 9

(*) Año 1984. Resto, año 1989.Fuente: ECU Newsletter. UE. Elaboración propia.

80(Gráfico n.° 7), como respecto delporcentaje de los mismos sobre el PIB en elaño 1989 (Alemania: 10,8%, Francia: 9,7%,Bélgica: 9,3%, Italia: 7,8%, Reino Unido: 7,2%,España: 6,2%).

Con independencia de la evoluciónprevista en las pensiones, los gastosmédicos tenderán a incrementarse en lospróximos años a la par con el envejecimientode la población, debido a la mayorpropensión de éstos a gastos dehospitalización y de medicinas. La previsióndel incremento de los gastos médicos enfunción del PIB en los países másdesarrollados en los próximos años oscila entorno al 1 % del PIB, con lo que, salvadas laspeculiaridades de los diferentes países, seestima que el Incremento del gasto público enservicios médicos sobrepasará el recorteprevisto en los gastos de educación enEEUU, Japón, Alemania y Francia, y seequilibrará, con cierto ahorro, en Italia,Reino Unido y Canadá (Gráfico n.° 8).

1.1.3. Pensiones de vejez y de viudedad

el 8,7% (5) del PIB en los países de la CEE, convalores máximos en Alemania (12,1 %) yBélgica(11,9%), y valores mínimos enlrlanda(4,5%), Grecia (5,8%), Portugal (6,1%),Reino Unido (6,3%) y España (7,3%) (Gráficon.° 9).

La evolución de las pensiones porjubilación y viudedad ha experimentadovariaciones bastante dispares en los paísescomunitarios en la última década, siendoAlemania el único país de la CEE conreducciones absolutas en dicho ratio,mientras que en Bélgica el porcentaje delas pensiones sobre el PIB representa a1989 prácticamente el mismo valor que en1980 (Gráfico n.° 10). En el resto de paísescomunitarios los gastos de las pensionessobre el PIB creció de forma importanteentre 1980-89, especialmente en los casosde Italia y España, con tasas del 30% y del20% respectivamente. Por contra, enFrancia desde 1985 y en Inglaterra desde1987 los recortes se sucedieron sininterrupción. La eliminación de los efectosde la distinta evolución de los precios en los

En los inicios de la década de los 80 losgastos por pensiones públicas representaban

(5) El 8,2% en la OCDE, en ambos casos mediaaritmética no ponderada.



Gráfico n.° 6. Gastos de la Seguridad Social (% s/PIB)

Fuente: ECU Newsletter.

Gráfico n.° 7. Gastos de Sanidad (Base 1980=100)

Fuente: ECU Newsletter.

Gráfico n.° 8. Cambios previstos de los gastos públicos en Sanidad (% s/PIB)

Fuente: Heller y otros (1986)



países comunitarios apenas si varía lastendencias señaladas (Gráfico n.° 11).Italia sigue registrando los crecimientosmás rápidos, mientras que Inglaterradesplaza a España del segundo puesto yen Alemania se produce un ligerodescenso para aumentar en 1989 porencima de los niveles de 1980. Elincremento de la pensión real por personajubilada también ha experimentadovariaciones muy dispares en los paísescomunitarios entre 1980-85, a tenor,sobre todo, del distinto poder de comprade la renta percibida por los jubilados enlos diferentes países de la CEE (Gráficon.° 12).

1.1.4. Maternidad y Ayuda familiar

El seguimiento de las coberturas deayuda familiar revela las grandesdiferencias que se registran en los gastospúblicos de los diferentes paíseseuropeos por este concepto, pese aldescenso generalizado en todos ellosdesde 1983.(Gráfico n.° 13).

Francia sigue siendo el país que mayoratención económica presta a las familias,mientras que Italia y, sobre todo, Españaapenas si destinan poco más del 1 % ypor debajo del 0,5% del PIB,respectivamente, a estos conceptos.

1.1.5. Subsidios al empleo y pensionesde desempleo

Los evolución de esta partida muestraun plegamiento bastante marcado de lasayudas públicas a los desempleados a lasoscilaciones del crecimiento del PIB, condiferentes sensibilidades según lospaíses. Así, mientras en 1989 estasayudas alcanzaban un 3,0 % del PIB enBélgica y un 2,5% en España, enAlemania únicamente alcanzaron el 1,7%del PIB, el 1,8% en Francia y el 1,4% enel Reino Unido en 1988; en Italia esteporcentaje era solamente del 0,4% delPIB.

La ralentización del crecimiento del PIBentre los años 1980-83 (6) en los países

Gráfico n.° 9. Pensiones públicas(% s/PIB)

Gráfico n.° 10. Pensiones de jubilación yviudedad

(% s/PIB) (Base 1980=100)

Fuente: OCDE. Fuente: ECU Newstatter.



Gráfico n.° 11. Pensiones dejubilación y viudedad

(Gastos reales: índice 1980=100)

Gráfico n.° 12. Pensión media entérminos de paridad de poder de

compra

Fuente: ECU Newsletter. Fuente: OCDE.

de la Comunidad Europea se manifestó enun fuerte crecimiento de los gastos públicosal desempleo (Gráfico n.° 14). Estoscomenzaron a decrecerá partir de 1984(excepto en España que lo hizo a partir en1985), y, sobre todo, a partir de 1986,especialmente en el caso de Inglaterra,Italia y Bélgica.

Por lo que se refiere a España, hay quehacer notar que estos recortes en losgastos públicos por desempleo enrelación al PIB fueron debidos a larecuperación económica y no amodificaciones estructurales en el sistemade apoyo a los parados, por lo que, encuanto se deterioró la situacióneconómica, de nuevo, aumentó confuerza el porcentaje de estos gastos enfunción del PIB. (Gráfico n.° 15).

(6) Las tasas de crecimiento del PIB en la CE fueron del1,4% en 1980, 0,1 % en 1981, 0,7% en 1982 y 1,5% en1983. A partir de 1984 las tasas de crecimiento del PIBcomunitario sobrepasan el 2,3%.

El efecto conjunto de la evolución de lasdistintas partidas que componenactualmente el Estado de Bienestar esclaramente expansionista respecto delgasto público. Como el factor determinantede la nueva situación es el envejecimientoprogresivo de la población, cuyasconsecuencias eclosionarán a principios dela próxima década, las repercusiones finalesvarían en intensidad según la evoluciónprevista de la pirámide de edades en losdistintos países. La situación se prevéespecialmente preocupante en Japón,Alemania e Italia, mientras es menosalarmante el futuro de mantenimiento de losrespectivos Estados de Bienestar en EEUUy Canadá. (Gráfico n.° 16).

2. LA DIFICULTAD DE SANEAR LAECONOMÍA VIA NUEVOSIMPUESTOS

La crisis actual del Estado de Bienestarviene determinada más por el incremento de



Gráfico n.° 13. Gastos en maternidad y ayuda familiar (% s/PIB)

Fuente: ECU Newslettter.

Gráfico n.° 14. Beneficios de desempleo y subsidios

Fuente: ECU Newslettter.

Gráfico n.° 15. Pensiones de desempleo s/PIB

Fuente: Mº de Trabajo y S.S,



Gráfico n.° 16. Cambios previstos en el gasto público por el estado del bienestar

Fuente: Heller y otros.

los gastos públicos que por lo reducido delos ingresos fiscales (Cuadro n.° 6). En efecto,los gastos públicos en función del PIB de lospaíses de la OCDE han pasado desde el37,4% en 1979 al 41,2% en 1984 y laralentización de éstos, iniciada en la segundamitad de los 80, hasta el 40,7% en 1990, estásiendo insuficiente para compensar losincrementos anteriores, por lo que el

saneamiento presupuestario continúa sinlograrse en los países industrializados, pesea que los ingresos públicos han crecidodesde el 34,2% del PIB en 1979 al 36,9%en 1990; lo que da como consecuenciaque los gastos públicos han rebasado en 2,6puntos porcentuales los ingresos públicosentre 1970-90.

Cuadro n.° 6. Ingresos y gastos de las administraciones públicas en la OCDE

(% s/PIB)1970 1979 1982 1984 1989 1990 DIF. 90-70

INGRESOS

GASTOS

31,1

32,3

34,2

37,4

35,9

41,5

36,0

41,2

36,9

40,0

36,9

40,7

+5,8

+8,4DIFERENCIA -1,2 -3,2 -5,6 -5,2 -3,1 -3,8 -2,6

Fuente: Cuentas Nacionales de la OCDE y Perspectivas Económicas de la OCDE.



Gráfico n.° 17. Carga fiscal empresarial

Esta situación es especialmentepreocupante, si se tiene en cuenta, además,que la contención de los gastos públicosen los últimos años se ha apoyadopreferentemente en recortes de la inversiónpública, de las subvenciones y de lasretribuciones salariales de los funcionarios, yque cada vez resulta más dificultosoincrementar los ingresos fiscales públicos,tanto por el coste político que comporta todasubida de impuestos, tras una década decontinuo aumento de la presión fiscal enEuropa, como, sobre todo, por lasdistorsiones en la competitividad productivaque acarrean.

En este sentido, hay que destacar que lacarga fiscal relativa de los países europeos essuperior a las de su principales competidoresen el mundo, por lo que los países de la UniónEuropea, en los próximos años, encontrarándificultades no sólo para aumentar, sinohasta para mantener el peso relativo de losingresos impositivos con relación al PIB(Cuadro n.°7).

En efecto, la presión fiscal en los países dela UE ha aumentado 4,6 puntos porcentuales

entre 1980-1992 (+11,8 puntos en España),y, lo que es más significativo, a lo largo de losochenta ha sido más de 10 puntos superior ala de los EEUU y a la de Japón.

Es más, queda por ver hasta qué punto enel futuro se podrá mantener la presión fiscalque en la actualidad soportan losempresarios europeos sin dañar lacompetitividad de la industria europea en elmundo, ya que, a 1991, la carga fiscal sobrelos empresarios de la Unión Europeasobrepasaba en 1,2 puntos a la media de lospaíses de la OCDE, y era superior en 2,3puntos a la de los EEUU (Gráfico n.° 17).

En este sentido, la sugerencia del LibroBlanco de Jacques Delors, respecto de laconveniencia de rebajar las cotizacionesempresariales a la Seguridad Social y sucompensación mediante incrementos en laimposición indirecta, gana adeptos y puedeservir de indicador de hacia dónde se orientala necesaria reforma de la financiación de laSeguridad Social europea en los próximosaños. Alguna de las estimaciones que se hanrealizado en este sentido señalan que la



reducción de un punto porcentual del tipode las cotizaciones de los empresarios seequipararía en término de recaudación realcon una elevación paralela de 0,36 puntos deltipo impositivo indirecto (7). Sucede, empero,que las repercusiones tanto recaudatoriascomo sobre la actividad económica de estecambio de política fiscal presentan bastanteincógnitas respecto del comportamientofuturo del impuesto del IVA, y por lasmayores posibilidades de fraude delmismo.

3. INTERPRETACIÓN DE LA CRISISDEL ESTADO DE BIENESTAR

En la actualidad, existe prácticamenteunanimidad en los países de la OCDErespecto de la inviabilidad del mantenimientodel actual sistema del Estado de Bienestar.Es más, las previsiones confirman que lasituación se hará insostenible en las primerasdécadas del siglo próximo, a menos que seadopten con rapidez las correccionesnecesarias.

Es evidente que la globalización yliberalización de la economía, lideradas porlos países económicamente más dinámicosdel mundo, han tornado prácticamenteimposible la aplicación del denominadokeynesianismo de un solo país (8). La políticade corte keynesiano, propiciadora de que elgasto público supla las limitaciones delmercado mediante el sostenimiento de lademanda global, incluso en su versión másavanzada (el denominado keynesianismobastardo de Joan Robinson), ha quedadobruscamente arrumbada, a nivel teórico ypráctico, por la ortodoxia monetarista, queprima la estabilidad de precios y laflexibilidad laboral a las exigencias delpleno empleo. De hecho, los gobiernos delos países desarrollados asumen, a pie

(7) SERVEN. L.(1990), pp. 445-453.(8) DREZE, J (1993):«... hoy... el énfasis recae sobre

el mercado internacional, sobre los beneficios que seesperan como consecuencia de la desaparición de lasbarreras comerciales y de la mayor integración de laseconomías europeas».

juntillas, que la recuperación económica notiene otro camino sino el de una políticamonetaria restrictiva y el de lareconducción de los déficit públicos. Laprueba más evidente de esto la constituyela simple enumeración de las condicionesde convergencia elegidas en el Tratado dela Unión Europea; mientras se exige, con rigory a plazo fijo, la convergencia de lasvariables monetarias y del endeudamiento ydéficit públicos, apenas se enuncia laoportunidad de que los países europeosavancen hacia políticas fiscal y de empleocomunes.

Hay que tener en cuenta, además, que elEstado de Bienestar nació y se consolidó enun contexto socio-político bastante diferentedel actual y, previsiblemente, aún másdiferente del futuro. A nivel social se handebilitado importantes estabilidadespasadas: la matrimonial y la laboral, porejemplo, así como la de la división deltrabajo, que hacen que los derechosderivados del pasado se hayan convertido,en la actualidad, en derechos individuales. Seha deteriorado la estabilidad laboral y lastasas de paro han crecidoconsiderablemente, convirtiéndose en algoconsustancial con el sistema productivo. Eneste contexto, se ha desarrollado la fiebreconsumista y se bate en retirada la defensade los valores igualitarios en amplios sectoressociales hasta hace poco identificados con elmodelo de desarrollo unidimensional decrecimiento más distribución. Estapreponderancia creciente del individualismocompetitivo hace cada vez más difícil laaceptación de una política fiscal máselevada que la situación presupuestariaactual y, sobre todo, futura del Estado deBienestar exigen.

Este clima social poco propicio almantenimiento del nivel de las coberturassociales tradicionales se ve agravado tantoa nivel sociológico como, sobre todo, anivel presupuestario por las alteracionesque se están registrando en el equilibriointergeneracional de las naciones másdesarrolladas, por el doble efecto



generalizado del descenso de los índices denatalidad y por el alargamiento de laesperanza de vida. La consecuencia másInmediata de estos dos hechos es la mayortasa de dependencia de los mayores de 65años respecto de un número decreciente decontribuyentes, que, si hacia el año 2000supondrán más del 20% de los habitantesentre 15 y 64 años en la mayoría de lospaíses de la Unión Europea, en el 2025 lessobrepasan en más del 30% (Cuadro n.° 8).Los crecimientos del ratio de dependencia enlos 40 años entre 1960-2000 alcanzantasas del orden del 35% en Alemania, del36% en Dinamarca, del 64% en España, del101 % en Grecia, del 71 % en Italia, y del 48%en Portugal. El impacto de estos cambios estal que, según datos de la OCDE, demantenerse el actual sistema de repartoen la contribución/cobertura de laSeguridad Social, se provocará que el pesoactual de las pensiones públicas semultiplique por dos en los próximos 50años.

Todo esto sucede, además, en uncontexto en que las tasas de crecimientoeconómico de los países industrializadosparece no podrán mantener el impulsosuficiente del pasado frente a los gastosexigidos para el sostenimiento del statusactual del Estado de Bienestar tanto por lamayor competitividad derivada de losnuevos mercados emergentes en los paísesen vías de desarrollo, como por la mayorhomogeneidad entre los paísesdesarrollados, a causa del desmantelamientoprogresivo de las fronteras Internacionales,con el agravante de que, ajuicio de muchosexpertos, la única reacción posible de lospaíses europeos para recuperar lacompetitividad perdida pasa por ladestrucción de empleo y la concentración enuna producción altamente especializada y decalidad. En este sentido, se ha estimado quesólo el mantenimiento en términos reales delas pensiones actuales absorbería tasasreales de crecimiento del PIB del orden del1,5% anual.

Cuadro n.° 8. Ratio de dependencia

(Personas > 65 años/personas – 15+64)1960 1980 2000 2025 A % 1980/1960 A % 2025/1980

ALEMANIA 17,1 22,1 23,1 23,6 35 52

BÉLGICA 18,3 24,2 22,5 31,1 23 28

DINAMARCA 16,5 22,3 22,4 34,9 36 57

ESPAÑA 12,8 17,0 21,0 24,0 64 41

FRANCIA 18,8 21,9 22,2 30,7 18 40

GRECIA 12,6 20,5 25,3 28,0 10 37

IRLANDA 19,4 18,3 14,3 17,2 -26 -0,6

ITALIA 14,2 20,8 24,3 30,9 71 49

LUXEMBURGO 16,0 20,0 22,2 34,3 39 71

PAÍSES BAJOS 14,8 17,4 19,6 35,4 32 103

PORTUGAL 12,7 16,5 18,8 24,1 48 46

REINO UNIDO 11,9 23,5 23,3 29,7 30 26

Fuente: United Nations (1986). Elaboración propia.



4. LA IMPORTANCIA DEL MODELOPOLÍTICO EN EL VOLÚMEN DELGASTO PUBLICO Y EN EL DISEÑODEL ESTADO DE BIENESTAR

Aunque el nacimiento y consolidación delEstado de Bienestar se viene ligandohabitualmente a los gobiernossocialdemócratas, su mantenimiento hoy endía, es una adquisición social defendida porgobiernos de cualquier color, aunque conciertos matices en el caso de los gobiernosconservadores.

A este respecto conviene señalar que,debido a la creciente diferenciación de losintereses de los trabajadores y a la mayorsegmentación de los mismos en gruposdistintos de interés, la consecución demayorías políticas, en general, ysocialdemócratas, en particular, vieneresultando cada vez más difícil (9). Tal es asíque, a menudo, se vaticina el final del siglosocialdemócrata y del Estado de Bienestar,por derrumbamiento de sus basesmateriales e ideológicas. Se trata de unapremonición exagerada, sin duda, porcuanto que el Estado de Bienestar hasupuesto un progreso importante, incluso enel plano estrictamente económico, "tantopara aliviar el peso de la recesión, comopara mantener un componente importantede la demanda mediante el poderadquisitivo de los salarios" (10).

El problema radica en la dificultad deencontrar vías aceptables de financiación deun Estado de Bienestar, reducido hastacondiciones de sostenibilidad, en un contextoen el que no parece probable que, por lafuerte liberalización y globalización delmarco en que se librará la lucha por lacompetitividad en los próximos años, vaya aser posible financiar el mayor coste delmismo vía el crecimiento significativo de losimpuestos, lo que apenas deja otras

(9) Véase MERKEL, W (1994).(10)DREZE, J(1993).

alternativas que: o la reducción del aquél,y/o la mejora de su gestión, habida cuentaque la financiación vía mayores déficitpúblicos o elevación consentida de las tasasde inflación parecen poco creíbles.

Hay que hacer notar, sin embargo, que laelección o intensificación relativa de cada unade las alternativas posibles (reducción de lascoberturas sociales, aumento del déficit y/ode la presión fiscal) para la sobrevivenciasuficiente del Estado de Bienestar va adepender, bastante, de la tipología de losgobiernos de los países más fuerteseconómicamente en los próximos años;sobre todo, porque está demostrado que laextensión y volumen de las coberturas delEstado de Bienestar varían, dentro deciertos límites, según la clase política en elpoder (socialdemócrata, liberal,conservadora...) y el modelo institucional delejercicio de éste, en cada momento.

En efecto, los estudios respecto de laincidencia de las variables políticas en el pesorelativo del Estado y en la frecuencia yvolúmenes de los déficit públicosdemuestran que estas magnitudes socio-económicas mantienen una relación positivadirecta con el grado de inestabilidad(frecuencia en la alternancia en el poder) yde polarización (grado de dispersión de lasalternativas de gobierno) del sistema políticoen vigor en los diferentes países.

La inestabilidad y la polarización políticasestán, a su vez, en relación con el sistemaelectoral de un país de modo que cuantomayor es la proporcionalidad electoral menores la estabilidad de los gobiernos, mayor elnúmero de partidos políticos conrepresentación parlamentaria y másnumerosa la presencia de posicionamientosextremos en las Cámaras legislativas. Lossistemas políticos más inestablesfavorezcan la formación de gobiernosminoritarios o de coalición que se sientenmenos presionados a primar políticaspresupuestarias rigurosas por cuanto prevénque serán otros, seguramente los de la



Gráfico n.° 18. Deuda pública neta según organismos democráticos

Fuente: OCDE.I: Democracias representativas: Bélgica, Dinamarca, Italia, Holanda, EspañaII: Democracias mayoritarias: Canadá, Alemania, Japón, Inglaterra, AustraliaIII : Democracias presidencialistas: EE.UU, Francia.

oposición, quienes habrán de hacer frenteal pago del endeudamiento o a la reducciónde los déficit. Al mismo tiempo, hay queseñalar que la inestabilidad gubernamentaltambién está ligada a la mayor dificultadpara llegar a posicionamientos comunesrespecto de las cuestiones menospopulares como son las referidas a lasrestricciones en el gasto público y a lasmodificaciones en las prestaciones ligadas alEstado de Bienestar (Gráfico n.° 18).

De todas las maneras parece evidente quecualquiera que sea el color y la composiciónde los gobiernos de los países desarrollados,éstos habrán de asumir la tarea de la reformadel Estado de Bienestar aún a costa deafrontar un fuerte coste político que sóloevitará el descrédito de la clase política encuanto se articule a través del consensomáximo posible entre todas las fuerzaspolíticas y agentes sociales implicados.

5. MEDIDAS PARA LA CONTENCIÓNDEL COSTE PUBLICO DELESTADO DE BIENESTAR

Ante la dificultad, ya mencionada, dereducir el déficit del sector público por el

coste creciente del Estado de Bienestar, através de un incremento de los ingresosfiscales, los gobiernos de los paísesdesarrollados han optado, de maneraprácticamente generalizada, por unacontención de los costes sociales.

Los recortes en las prestaciones sociales,con variantes según la situación de losdiferentes países, se polarizan en lasreducciones del período de percepción y delimporte de los sueldos por desempleo (11),en la revisión de las pensiones por invalidez,en el retraso de la edad de jubilación, en laampliación de los años de cotización paraacceder a determinados montos depensiones (12), y en el aumento de losaños tomados como base (algunosproponen que se incluyan todos los años detrabajo de los beneficiarios) para promediarla pensión final; también se trata de evitarciertas indexaciones de las pensiones alíndice de precios, excesivamente gravosas,a la larga, para el Estado.

(11) Por ejemplo, a partir de 1993, -3% en Alemania,hasta el equivalente actual del 65% del sueldo en activo.

(12) En Francia, se ha pasado de 37 a 40 años paratener derecho a la pensión máxima, que además secalculará a un tipo más reducido que el actual.



Por otra parte, se están tomando medidaspara ampliar el período activo de lostrabajadores, aumentando el número dehoras y las jornadas laborales (supresión depuentes y fiestas) y retrasando la edad dejubilación. También se han fijado nuevosbaremos para la actualización de laspensiones y se trata de incrementar laparticipación del beneficiario en los costesde ciertos servicios de la Seguridad Social,potenciando que las coberturas sociales secomplementen entre entidades públicas yprivadas, lo que se puede acompañar conuna modificación del reparto de lascontribuciones al Estado de Bienestar entrelos empresarios y los trabajadores. Ademásse intenta congelar el incremento deplantillas de los servicios sociales (número demédicos o de profesores, etc.) y de contenerlas retribuciones salariales de losfuncionarios.

Mención especial merecen, en estecontexto, las medidas tendentes a lanecesaria modificación de los hábitos deahorro de los ciudadanos, inevitable ante laevolución prevista del déficit públicopermanentemente crónico a que parecenestar abocadas las partidas más

significativas de la Seguridad Social. Elequilibrio presupuestario, que sólo parecealcanzable a largo plazo, podríaconseguirse con recortes en las tasa deconsumo, muy distinta en los diferentespaíses de la OCDE (12% del consumo finalde los belgas, en tomo al 9% en el casode los británicos, el 3% de los franceses, y el1 % del de los alemanes). En términosmedios, se ha calculado que, en lascircunstancias actuales, sólo con aumentosde hasta el 3-4% en el ahorro final de loseuropeos se conseguiría reducir el déficit dela seguridad social en sus respectivospaíses. Y es que, además, de mantenerseel actual Estado de Bienestar, la tasa deahorro de los países desarrollados,actualmente insuficiente para el desarrollo dela economía y el sostenimiento de lascoberturas sociales vigente, continuarádeteriorándose, por cuanto que elenvejecimiento creciente de la poblaciónviene acompañado de un incremento de lapropensión al consumo lo que provocaráuna subida de los tipos de interés reales,que agravará el coste del endeudamientocreciente del sector público. Un adelanto deesta situación puede preverse a través delseguimiento de la tasa de ahorro

Cuadro n.° 9. Evolución del ahorro bruto en los países desarrollados

(% s/ PIB)

1980-84 1985-89 1990-94

EE.UU. 18,9 16,4 14,6

JAPÓN 30,8 32,7 34,0

ALEMANIA 21,1 24,0 22,0

FRANCIA 20,4 20,1 19,9

ITALIA 22,8 20,9 18,3

R. UNIDO 17,7 16,8 13,6

CANADÁ 21,3 19,4 15,6

Fuente: FMI.



en los países desarrollados en los últimosaños (Cuadro n.° 9).

En este contexto es de esperar que elrecorte de las prestaciones sociales públicasprovoque un crecimiento significativo de losfondos de pensiones, sobretodo, si, como esde prever, se corrigen las actuales políticasfiscales, desincentivadoras del ahorroprivado.

Es por eso que, de modo general, puedeafirmarse que, en los próximos años, tenderáa aumentar la propensión al ahorro en lamayoría de los ciudadanos, lo que provocaráimportantes cambios en los mercadosfinancieros.

Como la idiosincrasia de losciudadanos jubilados les lleva a valorar lafiabilidad de las productos donde invierten susahorros, es previsible que, en el futuro, sevaloren preferentemente las formas deahorro cuyos rendimientos, excediendo, siquiera ligeramente, el incremento del costedel índice de vida, huyan de lasdesviaciones especulativas y aseguren lacerteza de las retribuciones periódicas.

Mayores son las dificultades para preverhacia donde se canalizarán los ahorros de losasalariados en un contexto de crecienteprecariedad de la estabilidad en el trabajo.Recientes estudios parecen prever que elincremento previsto de fondos de pensionesy de pólizas de seguro de renta suelenorientarse hacia las inversiones en Bolsa,por la mejor proporción relativa entre riesgoy rentabilidad que ofrece el mercado devalores, con rendimientos habitualmentepor encima de las tasas de inflación.

6. LA NECESARIA FLEXIBILIDAD DELMERCADO DE TRABAJO

Uno de los puntos delicados del actualengranaje del Estado de Bienestar radica enla configuración actual del mercado laboral,que prima la estabilidad del puesto de trabajoy, a menudo, también la indexación de los

salarios con relativa independencia de laproductividad de las empresas y de laevolución del ciclo económico. Estacombinación, a la larga, resultaenormemente cara, tanto para losempresarios como para los Estados, sobretodo durante los períodos prolongados deestancamiento o recesión económica,hasta el punto de que, en las circunstanciasactuales y futuras, parece insostenible.

La mayor parte de las prestacionespúblicas del Estado de Bienestar estánligadas a la pertenencia, al menos temporal,del beneficiario al mercado de trabajo, tantopor lo que hace al derecho y al monto de lapercepción de las compensaciones, comoen lo que hace a la contribución obligatoriade los trabajadores y empresarios a losingresos de la Seguridad Social. De ahí quela configuración del mercado de trabajoresulte clave en el diseño y la evolución delEstado de Bienestar en los próximos años.

Una característica común de la situaciónlaboral en los países desarrollados es lareducción creciente del número detrabajadores en el sector industrial, a partir delos años 80, a consecuencia tanto de ladesindustrialización como de lareestructuración productiva, hasta el puntode que, hoy en día, la recuperación delempleo se ha de apoyar principalmente enel sector servicios (13).

Las respuestas internacionales a esteproceso de transformación del mercado detrabajo se pueden sistematizar en tresmodelos recientes de relaciones laborales:el modelo estadounidense, el modeloescandinavo y el modelo de los paísesintegrados en la Unión Europea.

El modelo norteamericano se caracterizapor la estrategia de fuertes diferencias

(13) Según la OCDE, la cifra de desempleados, en1993, sobrepasará los 32 millones, 9 millones más queen 1990 y tres millones más que los registrados en laanterior recesión del 1982. Estas cifras, además, noincluyen los trabajadores a tiempo parcial ni los que,desanimados, abandonan todo intento por buscartrabajo.



Cuadro n.º 10. Tasas de actividad

(%)1983 1991

TOTAL FEMENINA TOTAL FEMENINA

EE.UU. 73,1 61,8 76,6 68,1

ESPAÑAFRANCIAALEMANIAITALIA

56,666,467,560,1

33,254,452,540,3

58,666,269,761,3

41,156,857,744,7

NORUEGASUECIAFINLANDIADINAMARCA

76,581,377,480,9

65,576,672,774,2

77,282,776,184,0

71,280,672,1

-TOTAL OCDE 69,1 55,1 - -

Población activa Global. Población en edad activa (15-64 años) a mediados de año.Fuente: OCDE.

salariales entre empleados cualificados y nocualificados, con un rápido crecimiento dela desigualdad de las retribuciones, en uncontexto de debilitamiento de las fortalezassindicales del pasado.

Los modelos europeos se caracterizan porlos elevados costes laborales fijos (debido alas exigencias del Estado de Bienestar), consubsidios de desempleo respecto de lanómina más altos y pagaderos durante mástiempo que en los EEUU, en base a lasreivindicaciones defendidas por unossindicatos relativamente fuertes a escalanacional.

En su vertiente de los países de la UniónEuropea el rasgo más representativo loconstituye la denominada euroesclerosis delmercado laboral, que expresa la falta dedinamismo y de flexibilidad de éste,medidos en términos de altos yprolongados subsidios a los parados, y dedificultad para la rescisión de los contratoslaborales (14). En efecto, en los últimos años,se ha registrado, en la Unión Europea, una

masiva destrucción de empleostradicionales de trabajadores noespecializados y de mayor edad, que hanreducido su tasa de participación en un 50-55%. Como, además, el modelo muestra unaincapacidad manifiesta para generar puestosde trabajo vía servicios, la consecuencia esuna tasa muy elevada de desempleo,materializada en "una enorme yheterogénea población excedente deparados, de trabajadores desincentivados, dejubilados prematuros, de amas de casa y dejóvenes sin empleo" (15).

Los países escandinavos se diferenciandel resto de los europeos por dos factorespeculiares: en lugar de apelar a jubilacionesanticipadas y a un paro masivo, han optadopor las políticas activas de empleo

(14) Según el FMI, en la CEE el empleo sólo creció un7,75% entre 1972-92, mientras que en EEUU, Japón yCanadá, con mercado laborales más flexibles, lo hahecho en un 37%.

(15) ESPING ANDERSER, G (1993), p. 16.



Cuadro n.° 11. Paro de larga duración (Más de un año)

(% s/ Paro)1983 1991

TOTAL JÓVENES TOTAL JÓVENES 1988

EE.UU. 13,3 3,0 5,6 -

ESPAÑAFRANCIAALEMANIAITALIA

52,442,239,357,7

35,313,06,2

-

54,038,346,371,1

27,47,8--

NORUEGASUECIAFINLANDIADINAMARCA

6,310,319,833,0

1,81,12,1-

-4,8

-33,7

----

Fuente: OCDE. Elaboración propia.

(programas de formación yperfeccionamiento) que han favorecido larecolocación de los excedentes laborales.Además han ampliado considerablementelos servicios sociales del Estado deBienestar hasta el punto que elcrecimiento de puestos de trabajo en éstosha compensado el descenso del empleo en laindustria y en los servicios privados deconsumo. En Suecia, por ejemplo, losempleos ligados a servicios del Estado deBienestar han aportado el 80% delcrecimiento neto del empleo desde 1970, loque ha supuesto, además, un fuerteincremento de la mano de obra femenina.

Las consecuencias de optar por uno uotros de los modelos de empleo sonapreciables en términos de empleo total y,sobre todo, en términos de empleo femenino;y, por tanto, por lo que al Estado deBienestar se refiere, en el volumen de lasprestaciones públicas por desempleo (16),

(16) Porcentaje entre la población activa total entre lapoblación en edad activa (15-64 años).

una de cuya manifestaciones es la distintapermanencia de los trabajadores en elparo. El deterioro reciente de la situacióneconómica en los países escandinavosobliga, sin embargo, a matizar lasafirmaciones anteriores y a replantear laconveniencia de la alternativa a la crisiseconómica seguida hasta finales de los 90 enlos países nórdicos. De hecho, recientesestudios, equiparan el diagnóstico de lasituación económica en estos países, y lascorrecciones al Estado de Bienestar entérminos similares al del resto de los paíseseuropeos (17).

Con independencia de las necesariasmodificaciones a efectuar en el mercado detrabajo en los países de la OCDE para corregirla destrucción de empleo en los próximosaños (18), parece evidente que se impone en

(17) LINDBECK et al., p.244-245: «The most obvioussystem failures in the economic sphere in Sweden areperhaps the high level of public spending, the over-generous social-security system. the wide marginal taxeswedges, the low level of private, including householdsaving...».

(18) La caída del empleo en un país está positivamenteligado con la caída de la productividad y del comercio



Cuadro n.° 12. Situación del retiro en Europa

EDAD LEGALDE JUBILACIÓN

% FONDO DE PENSIONESSOBRE EL PIB

BÉLGICA 60 3,1DINAMARCA 67 17,7ALEMANIA 65 5,6GRECIA 65 -ESPAÑA 65 1,4FRANCIA 60 3,3IRLANDA 65 35,1ITALIA 60(h), 55(m) 1,0HOLANDA 65 79,0PORTUGAL 65(h), 62(m) 3,9REINO UNIDO 65(h), 60(m) 65,9MEDIA UE 65 16,6

(h), hombres, (m), mujeres.Fuente: Federación Europea de Fondos de Pensiones.

todos éstos, al menos, una doble reforma: lade elevar 'moderadamente' la edad de lajubilación y la de fomentar la contratación porlos asalariados de fondos de pensiónprivados (19). A este respecto hay que señalarque a excepción de en el Reino Unido, enHolanda y en Irlanda, en los países de la

internacional. Sin embargo, como, entre la mitad delos 70 a la mitad de los 80, el comercio entre los paísesdesarrollados y subdesarrollados se ha mantenidoestable, el incremento del paro no puede achacarseal aumento de la competitividad o al desfasetecnológico en general, sino a las rigideces del mercadode trabajo y al proteccionismo que dificulta lacompetitividad y el avance tecnológico en lossectores protegidos. (FMI, octubre 1993, p. 64).

(19) En Chile se ha optado por la privatización delsistema estatal de pensiones, con notable éxito, puestoque en la actualidad se han adherido al sistema el 80%de los beneficiarios. El sistema se basa en tres principios:Capitalización individual (el monto de la jubilación dependede las contribuciones individuales), Solidaridad en labase: hay una pensión mínima garantizada por el Estado,para los trabajadores que hayan cotizado al menos 20años y una pensión asistencial para ancianos de máximapobreza, y Gestión exclusivamente privada de los fondos,a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones(AFP).

Unión Europea los sistemas de pensionessiguen dependiendo casi en exclusiva de lascotizaciones obligatorias de los trabajadoresy empresarios a la Seguridad Social, lo que,a largo plazo, deviene claramenteinsostenible.

7. EL INELUDIBLE OBJETIVO DELPRESUPUESTO SOSTENIBLE AMEDIO PLAZO

Una de las consecuencias más delicadasdel fuerte peso que el mantenimiento delactual sistema del Estado de Bienestarrepresenta sobre el presupuesto público esla importante hipoteca que el crecienteendeudamiento público que comportasupone para la maniobrabilidad de lapolítica fiscal de los gobiernos.

En efecto, en la actualidad el nivel deendeudamiento público ha llegado a cotastan altas que sólo el servicio de la deudaabsorbe una parte importante de los gastos



Cuadro n.° 13. Compromisos netos por posiciones públicas

(Valor actualizado, en % del PIB de 1990)EE.UU. JAPÓN ALEMANIA FRANCIA ITALIA IRLANDA R. UNIDO CANADÁ

COMPROMISOS BRUTOS 309 496 467 729 742 609 537 482

• Derechos acumulados 113 162 157 216 259 242 156 121• Nuevos derechos 196 334 310 513 483 367 381 361

ACTIVOS 265 296 306 513 508 508 350 231

• Presentes 23 18 - - - - - -• Contribuciones futuras 242 278 306 513 508 508 350 231

COMPROMISOS NETOS 43 200 160 216 233 101 186 250

Fuente: FM. Octubre 1993.



Cuadro n.° 14. Déficit cíclico y déficit estructural en España

1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

(1) Déficit observado(2) Déficit cíclicos

-2,66 -0,02

-6,95 -0,76

-6,01 -1,14

-3,12-0,21

-3,22-0,62

-2,801,62

-3,921,56

-4,990,91

-4,45-0,21

-7,22-2,34

-6,38-3,00

Déficit estructural = (1) - (2) -2,64 -6,19 -4,87 -2,91 -3,84 -4,20 -5,48 -5,90 -4,24 -4,88 -3,39



anuales de los gobiernos, por lo que, deseguir la actual tendencia, en los próximosaños la deuda pública aumentará por encimadel crecimiento del PIB, lo que impedirádefinitivamente el objetivo ineludible dealcanzar un presupuesto público sosteniblea medio plazo. Es más, la situación podríaempeorar por cuanto que la mayoría de losgobiernos no tienen constituidas reservassuficientes para el cumplimiento de lasobligaciones derivadas del pago de laspensiones en los próximos años.

Este desfase del patrimonio público sedebe a dos causas: en primer lugar, alsistema de pensiones públicas que en lamayoría de los países desarrollados,excepto en EE.UU. y Japón, opera principaly hasta exclusivamente en la modalidad dereparto (pay-as-you-go), sin lascorrecciones del modelo de capitalización;y en segundo lugar, al deterioro progresivodel ratio de dependencia de los jubilados, aque ya hemos hecho mención, y que, paralos países industrializados, se espera pasedel 48% en 1985 al 53% en el 2025.

La confluencia de ambas causas estáprovocando un crecimiento sorpresivo porsu rapidez del monto total de lasprestaciones públicas por pensiones,hasta el punto de que el valor actualizadode los compromisos contraídos porpensiones en los países más industrializadosrepresenta, en el mejor de los supuestos, unimporte equivalente al total del nivel deendeudamiento corriente de dichos países.Además este importe viene agravado porquelos gobiernos van a tener que apelar a unmayor endeudamiento para poder atender aestos pagos, por cuanto que gran parte delos fondos provenientes de lasrecaudaciones anuales de la SeguridadSocial están invertidos en activos a largoplazo.

A modo de ejemplo, el seguimiento de laevolución del déficit público en Españamuestra cómo sólo, a partir de las reformasestructurales que reduzcan el peso de lasprestaciones sociales públicas en los

modelos actualmente vigentes del Estadode Bienestar, es posible que los paíseseuropeos recuperen un presupuestopúblico sostenible, condición ineludible detoda política fiscal a medio plazo.

En efecto, entre 1980-85, el déficitpúblico español aumentóininterrumpidamente desde el 2,66% delPIB al 6,95%, a consecuencia tanto de laincidencia negativa de la crisis económicaen el presupuesto público, como de lasmedidas fiscales discrecionales delgobierno. Entre 1987 y 1990, el déficitpúblico se redujo significativamente hastaposiciones en torno al 3% del PIB, hasta elpunto de que el componente cíclico delmismo registró superávit entre 1988-91 (20),contrarrestadas, sin embargo, por lapersistencia del déficit estructural quecontinuó creciendo desde 2,85% del PIB en1987 al 5,48%. Este comportamientocontrapuesto del déficit cíclico y estructuralrevela que el gobierno español no supoaprovechar la recuperación económica deestos años para arremeter las reformas delas rigideces estructurales de su sistemaeconómico. Es por eso que, cuando, a partirde 1992, la crisis económica volvió aaparecer, el efecto conjunto del componentecíclico y estructural del déficit público españolelevó el déficit observado hasta el 7,22% delPIB en 1992 y el 6,38% en 1994.

El comportamiento del déficit públicoespañol, a partir de 1992, ha evolucionadoen consonancia con el de la mayoría delos países de la Unión Europea, aconsecuencia no sólo de las exigenciasfijadas en el Tratado de la Unión, sinotambién porque cada vez está másasimilado entre los responsables de laseconomías de los distintos países que sóloen un entorno económicamente establepueden generarse tasas de crecimiento quepermitan confluir entre sí a los paíseseuropeos.

(20) Se suele producir un desfase temporal entre laspartidas de gastos y de ingresos ligados al cicloeconómico; los primeros reaccionan más rápidamenteque los segundos a las oscilaciones de la economía.



8. CONCLUSIÓN

La crisis del Estado de Bienestar está enlos primeros compases. Las previsionessitúan el agravamiento de la misma hacialas primeras décadas del próximo siglo, amenos que se introduzcan correcciones en elimporte y en los sistemas de financiaciónde las coberturas sociales públicas.

Se trata básicamente de una crisiseconómica, por cuanto que las reduccionesesperadas en algunas de las partidas delEstado de Bienestar (educación) son másque contrarrestadas por los incrementosde otras (salud y pensiones).

La manifestación más inmediata de estacrisis es la imposibilidad del sostenimientodel coste creciente del Estado de Bienestar acargo del presupuesto público y lasdistorsiones que su financiación genera enla economía tanto a nivel general por losaumentos desproporcionados delendeudamiento público que comporta,como a nivel de las empresas por ladiferente contribución obligatoria de losempresarios a la financiación de laSeguridad Social en los distintos países.

Las causas de este derrumbe del Estadode Bienestar son múltiples: prolongación dela crisis económica en los paísesdesarrollados, más profunda que loesperado, alargamiento de la vida de loshabitantes en estos países, descensogeneralizado de la natalidad, crecienteintensificación del factor capital en lasestructuras productivas, tasas decrecimiento económico moderadas en elmejor de los casos, liberalización crecientede la economía, intensificación de lacompetencia proveniente de los países envías de desarrollo con programas socialesmenos exigentes (se habla con frecuencia dela oportunidad de contrarrestar el dumpingsocial), globalización creciente de losmercados, cambio en la estructura socialcon la incorporación de la mujer al mundo deltrabajo, mejor adaptación a esta nuevacoyuntura económica de los modelos

liberalizadores, etc. La mayoría de estascausas recogen fenómenossocioeconómicos irreversibles, por lo quela crisis del actual Estado de Bienestar noes meramente coyuntural, ni, por tanto,temporal.

Esto no significa el definitivoarrumbamiento del Estado de Bienestar. Losfundamentos del Estado de Bienestar sonvalorados positivamente por la mayoría delos teóricos de la economía, incluso entre losliberales, por su favorable colaboración a laestabilidad social y al sostenimiento de lademanda, condiciones imprescindibles detodo modelo de desarrollo.

No se trata, portante, en ningún supuesto,de la eliminación del Estado de Bienestar,sino de su adaptación a la nueva, y, sobretodo, futura, situación económica en elmundo.

La salida de la actual crisis del Estado deBienestar ha de ser una combinación dedistintas medidas, la principal de las cualesdebe venir por la ralentización de los gastospúblicos, hasta hacer que las coberturas dela Seguridad Social pierdan parte del pesorelativo con el que en la actualidad incidensobre el presupuesto público. Pero, asímismo, habrá que recurrir también amodificaciones en las prestacionesvinculadas a la estructura actual del contratode trabajo (contratos a tiempo parcial, retrasoen la edad de jubilación,complementariedad de las pensionesobligatorias y voluntarias, contribuciónparcial de los beneficiarios a ciertosservicios públicos sociales, etc.) habidacuenta, sobre todo, de que las rigideces delas prestaciones sociales laborales estáncontribuyendo decisivamente a dificultar lareducción del paro.

Mención especial merecen lasmodificaciones fiscales necesarias, no tantodesde la perspectiva de una intensificaciónde la presión fiscal, relativamente alta,sobre todo en Europa, sino mediante unaredistribución más adecuada de lascargas impositivas, tendentes, sobre todo,



a favorecer la constitución de distintasmodalidades de ahorro privado.

Por encima de las variacionescoyunturales en las coberturas del Estadode Bienestar en cada momento, las líneasbásicas del mismo deben mantenerse a lolargo del tiempo, a fin de no generarincertidumbres en los beneficiarios einestabilidad en la economía. Es por esoque el nuevo diseño básico del Estado deBienestar debería hacerse con elconsenso de las fuerzas políticas,evitando los partidos políticos extraerventajas mediante críticas irrealistas opromesas imposibles de cumplir,

que no hacen sino dificultar la adopciónde medidas imprescindibles.

Hay que hacer notar, finalmente, que elsólo reajuste de las coberturas y de lafinanciación públicas del Estado deBienestar es insuficiente para sureequilibrio financiero. En el futuro, espreciso que los ciudadanos seanconscientes de que sólo podrán gozar delas oportunas coberturas socialesmediante una reducción del consumo yun aumento del ahorro privado quecomplemente los niveles de coberturagarantizados por los servicios socialespúblicos.

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