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“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR

EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”

COLABORADOR:

JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA

Primera Edición 2013.

Primera Impresión Marzo del 2013.

Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

Derechos Reservados en trámite.

ISBN: 978-607-475-276-2

Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F. Todos los derechos reservados.

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limitada esta edición o reimpresión exclusivamente al número total de ejemplares

señalados en la página legal de esta obra literaria.

E l E d i t o r .

ESTIMADO LECTOR.

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“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”

INDICE DOCUMENTO METODOLOGICO. Introducción I

1. Justificación del Tema. VIII

2. Objetivo de Investigación. XIV

3. Planteamiento y Delimitación del Problema XV

4. Preguntas de Investigación XXII

5. Marco Teórico-Conceptual de Referencia XXIII

6. Formulación de Hipótesis. LXXXVII

7. Comprobación-Negación de las Hipótesis (Pruebas Empíricas o

Cualitativas) LXXXIX

Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación CVI

Bibliografía CXII

REPORTE DE INVETIGACIÓN.

Introducción. 1

Capitulo I. El Cuestionamiento al Modelo De Desarrollo y la Política de

Bienestar en México. 8

1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales. 16

1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor. 24

1.3. La Interpretación de los Países Latinoamericanos de un Estado

Benefactor 29

1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar 33

1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos 36

1.4. La Crisis y el Señalamiento al Estado de Bienestar 39

1.5. La Política de Bienestar en México 49


1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar. 65

Capitulo II. El Federalismo Fiscal. 69

2.1 Análisis Económico de la Descentralización 71

2.1.1 Eficiencia 72

2.1.2 Equidad 74

2.1.3. Estabilidad 75

2.2 Los Impuestos como Medio para Solventar la Crisis. 77

2.2.1 La Cooperación en los Impuestos 81

2.2.2. Métodos de Recargos 81

2.2.3 Impuestos Adecuados 82

2.3 El Financiamiento del Gasto Público Deficitario 85

2.3.1 Financiamiento Basado en los Impuestos 85

2.3.2. Financiamiento a Base de Transferencias 87

2.3.3 Financiamiento a Base de la Deuda 89

2.3.4 Consecuencias en la Economía por Parte de la Deuda

Pública. 90

Capitulo III Políticas de Desarrollo en México 95

3.1. Las Posibilidades de Bienestar ante una Crisis en México. 95

3.2. Políticas de Desarrollo Económico. 99

3.2.1. Descentralización de los Lineamientos en la Toma de

Decisiones 99

3.2.2. Privatización. 102

3.2.3. Democratización. 103

3.3. Políticas de Desarrollo Económico en México. 103

3.3.1. Restablecimiento de los Organismos del Estado y una Mejor

Relación entre Estado Nacional y el Estado Estatal. 103


3.3.2. Desmantelar el Estado Central Fiscalizador. 105

3.3.3. Reformas al Artículo 115 Constitucional. 105

3.4 La Política Social y de Bienestar en el Apogeo Neoliberal 108

3.5. La Aparición de una Nueva Política Social y de Bienestar 115

3.6. Los Resultados de la Política Social y de Bienestar 120

3.7 La Crisis Económica y como Resultado la Pérdida del Bienestar 123

3.8. Reflexiones 129

Capitulo IV. La Bursatilización como Alternativa de Financiamiento para

el Bienestar del Estado. 132

4.1 La Emisión de Valores. 138

4.2 Requerimientos para Consumar una Oferta Pública. 139

4.2.1 Obligaciones Necesarias para el Registro de Valores en el

Registro Nacional de Valores. 141

4.2.2 Resultado de la Inseguridad Crediticia. 141

4.2.2.1 Grados de Calificación. 145

4.2.2.2 Razonamiento de las Calificaciones Crediticias de los

Gobiernos nacionales. 148

4.2.2.3 Prioridades en la Calificación Crediticia: 149

4.2.2.4 Ejemplos de la Calificación Crediticia de los Estados de

Querétaro y Sinaloa. 150

4.3 Proyecto de Bursatilización para el Financiamiento del Estado. 152

4.3.1 Balances del Fideicomiso. 157

4.3.2 Reconocimiento del Financiamiento. 159

4.4 Gastos a Cubrir en una Presentación de Valores: 160

4.5 Casos Sobresalientes en el Pago de la Deuda en los Estado de

Aguascalientes, Veracruz y Nuevo León. 161


4.6 Elecciones de Financiamiento para Jurisdicciones Medianas y

Pequeñas. (municipios, ejidos, etc.). 165

4.6.1 Emisión Conjunta de Valores. 165

4.6.2 Capital Revolvente. 167

4.6.3 Títulos de Capital de Desarrollo 168

4.6.3.1 Esquemas de Certificación: 168

Capitulo V. El Impuesto de la Propiedad como Alternativa de

Crecimiento Fiscal y la Creación de Mejorías en el Nivel de Bienestar

en la Sociedad Mexicana. 170

5.1. Federalismo Mexicano. 171

5.2. Finanzas Públicas y Comienzos del Federalismo Fiscal. 180

5.3. El Historia Municipal. 184

5.4. Análisis de la Hacienda Pública Municipal. 193

5.5. El Impuesto Predial como Medio para Mitigar la Crisis. 201

5.6. El Catastro como Medio de Apoyo para las Finanzas Públicas. 203

5.7. El Catastro como Instrumento Recaudatorio para el

Mejoramiento Social en México y los Municipios. 213

5.8. La Descentralización y el Federalismo Cooperativo para la

Creación de Medios de Bienestar Social. 218

5.9. Federalismo Cooperativo, Fiscal o Hacendario. 225

5.10. El Impuesto de la Propiedad como Escalón para Subsanar las

Finanzas Públicas. 231

5.11. EL Cobro Tributario Predial como Falla del Gobierno para

Incrementar sus Dividendos Económicos. 245

5.12. Resultados Internacionales y Latinoamericanos en la

Generación de Capitales para Sobrellevar una Crisis. 248

Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación 258

Bibliografía 265




DOCUMENTO METODOLÓGICO


I

INTRODUCCIÓN

La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias

son grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía

real, en la pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la

caída del comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las

dificultades para continuar con los planes de inversión, en la creación de

nuevas políticas de bienestar, en el desempleo y lo más probable es que

también se manifieste en el terreno político, generando problemas de

gobernabilidad en los países democráticos, en especial aquellos que han

mantenido tensiones políticas y sociales en los últimos años.

Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas

que buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus

respectivas economías. Al respecto se puede señalar que en México se

encuentra en mejores condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se

estuvo en las crisis anteriores, durante los años del 2000. Sin embargo,

cada uno de los planes, como corresponde, posee un fuerte sello

económico y financiero pero no se explicitan medidas equivalentes en el

terreno político, o en el de la protección social. Estas requieren de acuerdos

nacionales específicos y, quizás, esta es una de las mayores

vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la

administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales

puedan participar los diversos actores; establecer conversaciones con los

partidos políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la

coyuntura en una perspectiva de largo plazo.

Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para

concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de


II

reflejar el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito

nacional. De igual forma estas dificultades de concertación y coordinación

se expresan también a nivel regional en donde no se han logrado construir

visiones compartidas para enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos

han surgido respuestas que apelan más al proteccionismo.

Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración

de un el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de

los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado

en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país.

En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos

públicos permite observar esta característica.

Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo,

de tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,

productos y aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el

periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña

del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en

promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo revela la

relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a nivel

nacional.

La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de

apropiación por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas

de ingresos dejando a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos,

para ello se utilizó el sistema de participaciones.


III

Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido

a que la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la

Federación y los estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las

participaciones. Los principales motivos que llevaron a corregir este sistema

fueron los de uniformar y distribuir las participaciones. Mediante el actual

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones

fiscales intragobiernos, las entidades entregan a la Federación los

impuestos recaudados formando con ello el fondo “Recaudación Federal

Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos denominados

participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.

En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya

que la manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que

nuevamente se presentan importantes diferencias en el caso de ciertos

impuestos, como son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al

Valor Agregado (IVA), los cuales son impuestos de alta recaudación

dejando como impuestos locales aquellos con baja recaudación, como son

el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), Impuesto Sobre

Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre nóminas, entre otros.

Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran

desigualdad en el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual

sistema de participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal

vigente no provee los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de

gobierno.

Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre

otras razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes

especiales (o gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el


IV

esquema legal y a una administración complicada. La carga fiscal resulta

muy alta para la reducida población que paga impuestos (alrededor de

30%), la cual no es suficiente para cubrir las necesidades del país. La falta

de recursos provoca que no haya financiamiento para inversión, con ello no

se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción.

En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser

centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados

dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee

de los recursos necesarios para atender las demandas de la población

dados los bajos niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios

presupuestos, un déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual

asignado durante 1991-1999. Aunque los gobiernos locales podrían

incrementar la recaudación haciendo uso de sus facultades tributarias,

cuestiones políticas y de descontento social han impedido esta vía.

Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía

emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que

surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado

de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en

México.

Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía

emisión de bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos

para financiar el gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento

es menor en comparación con los préstamos del sistema bancario. De las

24 emisiones realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a

tasas variables con base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al

3%; a tasa fija en pesos y el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que


V

fomentan la transparencia de sus finanzas públicas al ser expuestos los

estados financieros al participar en el mercado de valores.

Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la

administración gubernamental para atender las demandas de la población;

incrementa la demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se

obtienen recursos que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que

aumenta el poder de compra de la población y con ello el empleo, la

inversión, haciendo circular capitales ociosos. Se promueve una gestión

más apropiada de las finanzas públicas locales ya que el mercado penaliza

el manejo inadecuado de los recursos públicos con el criterio del mínimo

déficit operacional propiciando la disciplina financiera.

Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades

apremiantes en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que

existe un amplio debate en torno al significado de política bienestar tanto

por su contenido como por la interacción de actores que se involucran en su

formulación y puesta en marcha. Normalmente va a evocar asistencia,

servicios sociales y bienestar social, que son etiquetas que a partir del siglo

XX sirven principalmente para describir amplias áreas de intervención

pública. Por ello, no es sencillo encontrar una definición de política social

que incluya todos los elementos que correspondan a las diferentes formas

de acercarse al problema.

Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende

por política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo

que ese término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han

logrado definirla con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social,

el cual sufre vaivenes significativos dependiendo del enfoque, sector e


VI

incluso énfasis que en determinadas circunstancias se adopten. De manera

convencional, es una parte sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán

reduccionista, el concepto de política de bienestar va a arropar los

programas aparecidos a partir de la década de los setenta, momento en que

la crisis económica empieza a dejar sentir sus devastadores efectos

sociales; programas denominados, también de manera convencional, como

de emergencia.

Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de

cinco capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado

protector y lo que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México

para tratar de frenar la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.

En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se

pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar

un Desarrollo Económico deseable.

En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de

desarrollo) que la administración pública ha adoptado y las ventajas que

éstas representan al analizar los tipos de financiamiento al momento de

elaborar estrategias para el Desarrollo Económico en el país para frenar la

crisis.

En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como

alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas

controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación,

poniendo como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz

y Nuevo León.


VII

Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de

implementar el impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento

financiero y la creación de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad

mexicana. A través del impuesto predial y el mejoramiento del catastro para

la obtención de más fondos para el mejoramiento social en el país.


VIII

1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

Los orígenes y analogías de la política de bienestar en la etapa moderna de

México, se puede enunciar en los acontecimientos económicos y sociales

que ocurren en la segunda mitad del siglo que acaba de concluir. El margen

económico y social que caracteriza a México en ese período puede ser

dividido en dos partes muy simbólicas en término de sus características

económicas y sociales: La primera que tiene sus orígenes en las

inmediaciones a la segunda guerra mundial, está caracterizada por el

crecimiento económico y el auge del estado del bienestar. La segunda parte

que se hace especialmente visible a partir de 1982, la distingue

precisamente lo contrario, es decir, la recesión económica, los programas

gubernamentales de ajuste fiscal y restructuración económica, y el

abandono del estado del bienestar como política de atención a las

necesidades de la población.

Todos estos nuevos cambios políticos y sociales en México se desataron

con la gran crisis de 1982, por ello es necesario retroceder un poco en el

tiempo y considerar con un poco más de detenimiento lo que sucedió con la

economía mexicana y las variables sociales en los años posteriores a estos

años recientes.

Entre los problemas que se hacen evidente en esos años destacan la

insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa

articulación del aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el

abastecimiento de bienes de capital, la falta de competitividad internacional

de los productos mexicanos, el fuerte déficit financiero del gobierno, el

endeudamiento externo y, finalmente, un proceso inflacionario de

desconocida intensidad para la experiencia mexicana.


IX

Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la

acumulación de alza de precios exagerados en relación a las de los países

con los que se comerciaba se conjugaron con otros factores para que el

gobierno mexicano decidiera abandonar el régimen histórico económico que

había imperado a través del tiempo. El programa de ajuste que el gobierno

instrumento estuvo dirigido principalmente a resolver los desequilibrios

financieros internacionales en las cuentas internas, además de contener el

proceso inflacionarios. Para hacer posible este último objetivo, el gobierno

adoptó una política de contención salarial que se ha mantenido vigente y

que ha provocado desde entonces importantes disminuciones en los

ingresos reales y en el bienestar de la población.

Aunado a esto y respaldándose en la constitución el gobierno mexicano,

implemento nuevas medidas para frenar las crisis: como la implementación

de nuevos impuestos y rescates bancarios que nada tenían que ver con la

población. El gobierno mexicano tiene capacidad para establecer su sistema

tributario y gasto público, lo cual ha provocado problemas porque cada uno

de los ámbitos gubernamentales tiene como base de su ingreso la misma

población, que a su vez es la beneficiaria de los servicios públicos y de

políticas de bienestar.

En un país con régimen federal como es el mexicano, los diversos ámbitos

de gobierno deben estar coordinados y no subordinados, lo que presupone

una estructura descentralizada que permita un crecimiento balanceado del

país. Sin embargo, en México, al igual que en otros países, hay una gran

centralización que sin duda desempeñó un papel importante en el proceso

de urbanización e industrialización. Sin embargo, en la actualidad, tanto en

el aspecto económico como político, es un obstáculo para que los estados


X

logren los objetivos de eficiencia y equidad de recursos así como

estabilidad.

No obstante, el federalismo financiero en México se ha caracterizado por la

centralización de los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo

que se ha reflejado en la escasez de recursos de las entidades y los

municipios del país. En el reporte de Finanzas Públicas 1991-1999, la

estructura de los ingresos públicos permite observar esta característica. Las

participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo, de

tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,



del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la deuda pública representó el

16% en promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo

revela la relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a

nivel nacional. Lo anterior indica una dependencia fiscal de recursos

federales, es decir una centralización fiscal y como consecuencia una

relevante escasez de recursos y la aparición de nuevas crisis financieras.

En cuanto a la distribución de recursos, existen contradicciones en el

sistema. “El Estado constituyó durante los primeros años de vigencia un

mecanismo que coadyuvó a una desigualdad mayor en el desarrollo de las

entidades federativas que conforman la federación” La polarización entre las

entidades ha sido evidente. Los criterios utilizados como ejes de distribución

de las participaciones han sido los establecidos en la Ley de Coordinación

Fiscal de 1980. El Fondo General de Participaciones es el más importante

en cuantía, la distribución de este fondo entre las entidades se hace por

medio de cálculos porcentuales basados en la recaudación federal obtenida

en cada estado y en el total de las percepciones de la Federación; en


XI

consecuencia se siguen repartiendo las participaciones en función del lugar

donde se obtienen los impuestos, por lo que las entidades que generen

mayores volúmenes de impuestos, las más desarrolladas económicamente

también son las que reciben los mayores montos por concepto de este

fondo, con lo cual no se resuelve la concentración en el destino de los

recursos atribuibles.





gobierno.








se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción. Esta

situación resulta en una gran dependencia de las finanzas públicas con

relación a los ingresos del petróleo que durante el periodo 1980-1999

representaron en promedio 11.4% del total de los ingresos públicos. Este

energético está sujeto a fluctuaciones de precios y con ello los ajustes en el

gasto público son variantes e impredecibles arrojando con ello que se

empiece a dejar de lado las políticas de bienestar.


XII











emisión de deuda estatal es una alternativa al sistema de coordinación fiscal

que surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales

resultado de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo

financiero en México.

La emisión de deuda estatal es una alternativa de financiamiento a los

municipios del país. El municipio por su naturaleza es un ente que debe ser

considerado como sujeto especial para este tipo de financiamiento, siempre

y cuando logren la aprobación de las calificadoras de valores. Por lo mismo,

son aun pocas las entidades municipales que han accedido a este

financiamiento.








XIII



déficit operacional propiciando la disciplina fiscal. Este contexto sería

benéfico para los mercados financieros ya que los gobiernos locales

reflejarían la confianza para que los capitales sigan invirtiendo en bonos de

emisión estatal.

Los gobiernos locales al poder obtener mayores recursos generan inversión,

la cual es una inversión selectiva, además que se cuenta con mayor

independencia para iniciar proyectos de coinversión con la iniciativa privada.

Otra ventaja es que constituye un método más suave para establecer

impuestos, ya que no priva definitivamente al suscriptor de su dinero;

además de escapar a los procesos políticos, siendo mejor aceptada la

deuda, que obtener recursos con los propios impuestos.


XIV

2. OBJETIVO DE INVESTIGACIÓN.

General:

Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras

recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor,

y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las

políticas de bienestar en México.

Específicos:

Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en

cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la

sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas

económicos.

Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido

mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de

nuevos impuestos locales.

Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos

mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las

necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas

medidas han ampliado la desigualdad.

Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la

creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis

fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno

central.


XV

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

Las consecuencias que se prevén de la crisis financiera permiten asegurar

que tendremos importantes limitaciones al desarrollo humano y que

aumentarán las amenazas a la seguridad humana y se perderán las

políticas de bienestar, arrojando un contexto de tensiones en los sistemas

políticos democráticos que en algunos casos pondrán en juego la

gobernabilidad y la convivencia democrática.

Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar

en cuenta el contexto internacional dominado por el ideario en que se

producen, y el contexto interno que precedió la profunda crisis que se

desencadenó en 1982. En la medida en que el Estado ha desempeñado y

sigue desempeñando todavía un papel central, trataremos de señalar en él

la manera como fue actuando y consolidándose en el presente siglo y las

transformaciones en curso.

Recuperar la Política es esencial. Cada uno de los debates sobre macro

economía, reformas a la institucionalidad, los diseños de una nueva

arquitectura financiera y global no son sólo debates técnicos, son

esencialmente debates políticos. Ellos se ligan y se entrelazan directamente

con las visiones del desarrollo que surgen de cada país y de cada

subregión. Por otra parte, y reafirmando lo anterior, los consensos y los

acuerdos que se adopten en el país, en las instancias de Integración

regional significan impulsar y promover el multilateralismo, así como el forjar

un sistema de reglas en las cuales el país pueda ser parte de quienes las

promueven, impulsan y acuerdan. Todo lo anterior reafirma la necesidad de

respuestas políticas nacionales, y regionales.


XVI

Con el fin de diseñar e implementar políticas públicas de bienestar se debe

promover un diálogo de expertos gubernamentales, de académicos y de la

sociedad civil para generar un intercambio de distintas visiones y proyección

de escenarios. Se deben construir foros de diálogo político en un amplio

abanico de actores (gobiernos, empresarios, sindicatos, académicos)

desde donde se podrán construir los consensos básicos y desarrollar una

significativa voluntad política. La desconfianza interpersonal y entre los

líderes es uno de los grandes problemas En este sentido, se debe

contribuir en el fortalecimiento de la confianza recíproca entre los líderes de

la región y del diálogo de estos con sectores fuera de la región.

Las nuevas estrategias han tenido como finalidad la reestructuración del

Estado (que, en forma paradójica, es llevada a cabo por la élite gobernante

sin la participación de la sociedad e implica, a la larga, una reducción de la

soberanía estatal y el desmantelamiento de las bases tradicionales de su

poder), así como la instauración de un nuevo modelo económico al pasar de

uno proteccionista y nacionalista a otro abierto al exterior. Por su

envergadura, estas reformas tienen repercusiones en todos los niveles de la

realidad social (en lo económico, lo político y lo social) y conciernen tanto a

las bases estructurales del sistema político (partido de Estado) como a las

ideológicas (nacionalismo, agrarismo, obrerismo).

Lo que acarrea en el ámbito del desempleo una aparición de una crisis

financiera que afecta directamente los niveles de pobreza. Una de las

principales decisiones tomada por los gobiernos es la necesidad de limitar

el riesgo del desempleo y la extensión del empleo informal por medio del

impulso a la demanda de trabajo y el mantenimiento de los niveles

salariales. Además, se debe promover la ayuda a las personas que

buscaran trabajo mejorando sus competencias, aumentando los recursos a


XVII

disposición de los servicios públicos de empleo, poniendo en práctica

programas de formación profesional y de desarrollo de competencias

empresariales para tratar de mitigar la crisis.

El concepto básico de política de bienestar exige que el país que no

cuentan todavía con una extensa seguridad social instauren “una protección

social adecuada para todos, sustentada en un régimen básico de protección

social que incluya el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso

para los ancianos y las personas con discapacidad, las prestaciones por

hijos a cargo y la seguridad del ingreso combinada con sistemas políticos de

garantía del empleo para los desempleados y los trabajadores pobres” El

régimen de protección debe incluir dos elementos. Primero, el acceso

geográfico y financiero a los servicios esenciales, y Segundo, un conjunto

básico de transferencias sociales esenciales pagadas a la población pobre y

vulnerable. El nivel de prestaciones debe garantizar un mínimo acceso a

alimentos básicos y servicios esenciales.

También es imperativo mejorar la calidad de inserción laboral de amplios

sectores de la población, lo que significa garantizar salarios suficientes,

contratos estables, condiciones de trabajo seguras, acceso a los sistemas

de salud y afiliación, y aporte a los sistemas de previsión social. En todo

momento se debe asegurar la protección de los derechos de los

trabajadores, fácilmente violables en contextos de escasez de trabajo.

La reducción de la oferta de crédito es otra consecuencia de la crisis

financiera. Esta consecuencia afecta a todas las personas y empresas, pero

principalmente a las pequeñas y medianas empresas, usualmente no

consideradas “sujetos de crédito” en la Banca Privada. En este escenario se

deben promover Bancos de Desarrollo y el otorgamiento de micro créditos


XVIII

para estos sectores. En la Banca de Desarrollo debe privilegiarse la

búsqueda del bienestar socio-económico de la población y no únicamente la

rentabilidad de las operaciones bancarias.

La crisis afecta a todos, pero de manera desigual, por lo que las políticas

deben tomar en consideración los grupos más vulnerables. El país deberá

ayudar a estos grupos por medio de una combinación de medidas de apoyo

a los ingresos, desarrollo de competencias laborales y respeto del derecho

a la igualdad y del derecho a la no discriminación. Se deben generar ideas y

diseñar programas de protección para los sectores más afectados a través

de políticas promocionales, dirigidas a eliminar prácticas de asistencialismo.

Se deben crear programas que incidan en las causas—y no sólo en los

efectos—de la pobreza, asignando instrumentos más fuertes a los sectores

más débiles en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible con

amplia participación ciudadana.

Algunas recomendaciones de políticas a implementar son las siguientes:

a) Promover estrategias y acciones que mejoren la salud y educación en

mujeres, jóvenes, niños(as) y, en particular, las comunidades

indígenas. Al señalar a la educación, la formación secundaria y

técnica se convierte en prioridad. Mejorar la calidad de la educación

secundaria y técnica contribuye con un mejor acceso de los jóvenes a

empleos de mayor productividad. En esta misma línea, se deben

promover políticas para que los padres puedan retener a sus hijos en

el sistema educativo durante la crisis.

b) Contribuir en la prevención y eliminación de toda forma de violencia es

esencial para la convivencia democrática. La discriminación contra las


XIX

mujeres, jóvenes, niños(as) e indígenas es la base desde la cual se

producen situaciones de exclusión y violencia. Mejorar los sistemas

de inclusión es fundamental. Ello asegura la cohesión social.

c) Creación de políticas públicas que promuevan el acceso de estos

grupos a los procesos de toma de decisión y espacios de poder en la

vida pública y política, lo que garantiza más y mejor democracia.

d) Ampliación en la cobertura, así como de la calidad de los servicios

públicos es esencial para reforzar la democracia y mejores niveles de

convivencia y armonía en las sociedades.

e) En el corto plazo, ampliación de los beneficiarios de las transferencias

sociales para limitar las consecuencias de la crisis en los grupos más

vulnerables.

En el desarrollo de las políticas públicas es esencial la participación de la

sociedad civil, y en especial, de los beneficiarios de las políticas. Estos

grupos se deben constituir en actores activos del proceso, no únicamente

receptores de las medidas. También es necesario crear sistemas e

instituciones de seguimiento y monitoreo sobre las metas alcanzadas en

cada rubro. Debe haber una constante retroalimentación entre los

beneficiarios de las medidas y los generadores de políticas públicas para

asegurar el impacto deseado de cada una de las políticas.

Las decisiones de política económica y política social nacional y regional,

así como la construcción de una nueva arquitectura internacional

trascienden los aspectos meramente técnicos, los debates son


XX

principalmente de carácter político. En este sentido, es necesaria una

respuesta política nacional, regional y global.

Para ello se sugiere:

1) Promover un diálogo de expertos gubernamentales, académicos y de

la sociedad civil. Intercambio de visiones prospectivas.

2) Construir mesas de diálogo político entre los diversos actores:

gobiernos, empresarios, sindicatos, ONGs y académicos.

3) Seguimiento y monitoreo para el cumplimiento de las metas y tareas

propuestas. Construcción de mecanismos institucionales para tal

efecto.

4) Promover agendas de acción con impactos en la reactivación

económica y en la concertación macro-económica regional.

5) Generar ideas y diseñar programas de protección para los sectores

más vulnerables.

6) Interconectar agendas y resultados de las iniciativas integracionistas.

7) Reafirmar la democracia para la construcción de democracia. La crisis

es el resultado de un mundo sin normas, por lo que en el futuro el

país debe diseñar una mirada global y una visión común basada en

lazos de cooperación y solidaridad entre los distintos Estados. Se

deberá superar la histórica desconfianza entre los líderes de la región

ya que la confianza política es uno de los activos principales para


XXI

superar la crisis. Y para lograr la creación de políticas públicas

efectivas ante la crisis, la recuperación de la política es esencial.


XXII

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

1.- ¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de

los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando

esta aparece que hace el gobierno para frenarla?

2.- ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las

políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿cuál

ha sido su impacto?

3.- ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el

proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social?

4.- ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el

antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis

financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder

adquisitivo, etc.)?

5.- ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido

para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han

sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y

solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis?

6.- ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la

crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su

respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en

los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha

frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?


XXIII

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA

EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA

POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO.

En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos

en las pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor

que surge en la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la

Gran Depresión de finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene

características tan propias que se puede decir que no presenta semejanza

alguna con el modelo europeo. Lo que interesa analizar en este primer

capítulo no son esas diferencias, sino la manera en la que países como

México entraron en pleno siglo XXI tenido que reconocer el fracaso del

modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un Estado fuerte,

interventor y controlador de la vida social.

Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo

para remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras

sociedades más desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado

de actividades económicas y por la liberalización del mercado y de sus

leyes.

El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar

que su diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública,

primero porque no se imaginó como una política integral a la que se le

fijaran propósitos claros que resultaran de la puesta en marcha de

decisiones o programas; y, segundo, porque se concibió como programas

de corte coyuntural, de los que se esperaban no tanto resultados que

incidieran en el mejoramiento del nivel de vida de la población más


XXIV

desprotegida, sino en apoyos para mantener la gobernabilidad. Este

enfoque se hace teniendo como referente la construcción del Estado liberal

y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la Revolución para

llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos gobiernos, los

que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo dos

modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó

durante los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado

neoliberal o de mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel

De la Madrid y las profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.

A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en

particular conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis

económica que en los veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de

esos años han presentado escasos momentos de alivio y etapas de

agravamiento tan severas que han obligado a los gobiernos a una revisión a

fondo de los modelos de desarrollo adoptados. Una cuestión que parece

central para esta investigación es que la referencia a la crisis se ha

mantenido en un ámbito de argumentación estrictamente económica.

Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la

política económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las

opciones y soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis,

que no han logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados

francamente desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras

que indican que desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando

respecto a la población nacional. Es evidente que a pesar de los programas

adoptados en cada uno de los gobiernos de esa década para combatir la

pobreza esta tasa va en ascenso. De esta forma para1992, se registra un

aumento del 66%.


XXV

A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema

como la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta

llamada mínima, que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude

higiene y educación. Julio Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a

distinguir entre pobreza relativa, que comprendía la satisfacción de las

necesidades básicas además de los elementos de participación en un estilo

de vida socialmente dominante y la reducción del trabajo doméstico

extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se estaría incluyendo lo

indispensable para la satisfacción de todas las necesidades en condiciones

de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992

(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)

Años 1981 1984 1988 1989 1992

Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%

Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.

Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el

progreso, lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J.

Campos: México, Ed. Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país

cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo, las élites intelectuales

avalaron los modelos adoptados, en algunos casos convencidas de que era

el ‘único camino’, y en otros por defender posiciones o intereses de grupo.

Las élites políticas los instrumentaron también en algunos casos por

convicción y en otros por conveniencia, pero siempre resultaron

beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta ahora para


XXVI

encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso han

contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de

la sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la

población. Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo

en desarrollo durante las dos últimas décadas, la coexistencia de

crecimiento del producto interno y mejores equilibrios macroeconómicos,

con empeoramientos serios en la situación social de las mayorías"

(Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura Económica- INAP, 1994, p.

25). La calidad de vida de las mayorías no está en relación directa con el

monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J. Campos: p. 62).

El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de

ello se derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan

estas decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los

problemas de conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de

bienestar. De ahí que esos servicios sociales hayan sido definidos

convencionalmente" como una de las políticas de gobierno, puesto que su

acción tiene un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al

brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall: London Hutchinson

University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido caracterizados

como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas en el

mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,

para acompañar a las políticas de ajuste económico.

En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de

los desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece

evidente que debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos

liberales, particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron

fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una


XXVII

manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para

que este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la

sociedad mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia',

compartiéndolas siempre con “los privados”, hasta empezar a poner en

marcha programas de desarrollo comunal o comunitario y generación de

empleo de emergencia, al igual que sucedió con otros países del continente.

Finalmente se impulsaron programas para resolver problemas urgentes en

ciertos sectores de la población a los que se les empezó a identificar como

“población objetivo”.

El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con

políticas de carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de

la presión demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir

de la década de ochenta. En ese momento se acude a la institución de los

programas de ajuste y reestructuración productiva que se van a aplicar

también en la mayor parte de los países de América Latina. Los programas

de bienestar van a entenderse:

"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos

‘inicialmente’ negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos

de la población convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de

la asignación de los recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M,

Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 8).

Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a

sustentarse en los fondos de inversión social como una respuesta de los

gobiernos frente al agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México,

UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin embargo, la intranquilidad por atenuar los

efectos sociales de las políticas económicas, es anterior: desde los


XXVIII

programas de desarrollo comunal o comunitario de la década de los setenta

hasta los programas de generación de empleo de emergencia de los

setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de programas son el PIPIO en

Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo en Brasil. (José

Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).

Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas

de operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas

que vale la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de

tres o cuatro años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización

y reestructuración productiva. Su finalidad era compensar, al menos

parcialmente, el deterioro de las condiciones de empleo, de salarios y las

reducciones de gasto social que 'acompañarían' a los procesos de

estabilización, intentando reducir los costos sociales en algunos sectores de

la actividad económica durante el período de transición de esa

reestructuración.

Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el

ajuste macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las

inversiones que se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad

económica, el empleo y los salarios, con el consecuente mejoramiento de

las condiciones sociales (Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la

política de estabilización, el Banco Mundial promovió y apoyó la mayor parte

de los fondos transitorios, "se consideró que éstos debían aplicarse en

países con deficiencias estructurales muy graves en los sectores sociales,

lo que hacía indispensable contar con un instrumento eficiente de política

compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales adicionales al

ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).


XXIX

La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta

investigación es que se partía de la presunción de que los organismos

reguladores del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha

función con la suficiente rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear

programas o mecanismos alternos. Sin embargo, estos organismos fueron

más eficaces en la intermediación que en la prestación de servicios de

calidad; su cobertura fue expansiva, aunque no inclusiva. Los fondos

fomentaron la aparición de unidades administrativas "alternas" a las que se

les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones excepcionales

respecto del conjunto del sector público, lo que de manera primordial tuvo

que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte de

donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).

Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con

las actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al

término del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue

considerarlos como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con

fondos permanentes financiados esencialmente con recursos nacionales

que lograran, por una parte, compensar los efectos negativos del ajuste y,

por la otra, mejorar la distribución de los beneficios del progreso económico

(Tomado de J. Wurgaft: p. 3).

Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no

dependían de un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares

de los poderes ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter

permanente; surgieron también como respuesta a la agudización de los

problemas sociales, pero su vinculación no es tan directa con las políticas

de ajuste y estabilización. Mediante su instrumentación se esperaba poder


XXX

canalizar parte del gasto e inversión sociales a los sectores más pobres

urbanos y rurales, independientemente de las etapas de ajuste o

reactivación en las que se hallaran las economías. Sus características

podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos y sus

recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.

Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas

cuya base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que

sus características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a

las de los permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que

tomó partes de ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento

fueron tanto internas como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la

promoción de empleo, hasta la de actividades productivas. Lo importante

aquí es destacar que su puesta en marcha se hizo a través de unidades

administrativas distintas a las que tradicionalmente se habían ocupado de la

política social, y que invariablemente dependieron del titular del poder

ejecutivo.

Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades

inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos,

no han existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir

los efectos producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones

realizadas se han centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes

programas y proyectos y en los de la eficiencia operativa, pero no en el

impacto social que se derivaría de su puesta en marcha.

Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba

acciones que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos

ofrecían: reorientar la política macroeconómica, aplicar una política tributaría


XXXI

y de ingresos redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en

materia de seguridad social y de capacitación para el trabajo, incidir en

mayor proporción en la institucionalización de un sólido mercado de trabajo,

instalar programas de apoyo para las actividades productivas de los grupos

más pobres, en una palabra, incrementar tanto la magnitud como la

eficiencia del gasto social del Estado (Tomado de J. Wurgaft: p. 29).

Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si

bien por momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre

resultaron insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos

aumentos no han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía

derivarse de contar con más recursos. Esta situación acreditaría en el

supuesto de que los programas de política social fueron utilizados para

renovar los apoyos y consensos y con ello vigorizar el margen de

gobernabilidad.

1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales.

A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países

industrializados el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este

Estado se conforma ideológicamente, entre otros planteamientos, de la

teoría económica de Keynes; de una propuesta que redefine más tarde la

ideología socialista en torno al concepto de la pobreza, la cual deja de ser

un problema estrictamente individual, para convertirse en uno que adquiere

una dimensión social, lo que planteaba la necesidad de una acción pública;

y de la concepción en torno al tránsito del simple Estado de Derecho a la del

Estado Social de Derecho que desarrollara la Social democracia alemana.

(C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en Gerhard Ritter:

Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).


XXXII

Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,

principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad

crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el

crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los

cuales resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales.

El modelo se basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado:

regulación económica, procuración del bienestar social y negociación

política corporativa (Manuel García Pelayo: Madrid, Alianza Universidad,

1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba arreglos de organización

orientados hacia la redistribución y estabilización de ingresos y niveles de

consumo.

El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas

industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más

o menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres

elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el

pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo,

la provisión de una serie de servicios sociales universales, incluyendo

transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas en una

sociedad compleja y cambiante. La universalidad representa que los

servicios sociales están dirigidos a todos los grupos, y para acceder a ellos

no se requiere pasar ningún tipo de control de ingresos; estos servicios

tienen como objetivo la provisión de la seguridad social en un sentido más

amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel

mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como caridad

pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad

colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y


XXXIII

democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Universidad, 1989, p. 56).

Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno

de los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas

en cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al

intentar aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto

se constituía en un elemento central del proceso de acumulación, al

reactivar la economía por medio del estímulo a la demanda, creando y

manteniendo fuentes de trabajo, intentando alcanzar el pleno

empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey, Princeton University Press,

1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid, Alianza Editorial, 1989).

La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a

la difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el

socialismo como alternativa para las sociedades del momento. En ese

tiempo la idea de estabilización no estaba referida al sistema de precios o a

los equilibrios macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento

de un proceso sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se

encargó de aclarar cuáles eran sus preocupaciones:

"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar

las propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han

de parecer, para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo

financiero norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el

individualismo. Por el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico

de evitar la destrucción de las formas económicas existentes, así como por

ser las condiciones de un funcionamiento exitoso de la iniciativa individual"

(John Keynes: New York, Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).


XXXIV

Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron

sustentadas en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas

productivas y sobre un escenario político donde las relaciones de poder

amenazaban la integridad del sistema social vigente. "La variante Estado de

Bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y

capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de

organización social" (Alberto C. Barbeito, Rubén M.: Argentina, UNICEF,

CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado de Bienestar se

consolidó paulatinamente.

"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se

desmercantilizó diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que

su expansión fue paralela a la consolidación del sistema democrático-

partidario de participación política, ambos procesos se estimularon

mutuamente. El conflicto social pudo ser vigilado a partir de un consenso

básico entre el capital y los trabajadores, que certificaba beneficios para las

dos partes a través de la acción mediadora del Estado" (Alberto Minujin-

Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires, 1993, pp. 234-

240).

El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas

políticos. Los conservadores y social demócratas desplazaron sus

divergencias a la discusión sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En

muchos países, especialmente en Europa, la participación estatal se daba

como un hecho, y los desacuerdos giraban en torno a su naturaleza y

magnitud. El lograr hacer coincidentes las recomendaciones keynesianas y

el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda Guerra Mundial.


XXXV

"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos:

el de la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a

través de un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta

expansión explica el crecimiento en espiral del gasto público en todas las

sociedades industriales avanzadas desde los años sesenta" (Ramón

Cotarello: Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2a- edición, 1990. p.

98).

Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos

ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del

sistema capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió

gobernar durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos

legitimados por su gestión de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores,

1988, pp. 116-120).

Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a

conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo:

en el extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el

capitalismo; en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el

capitalismo para construir la democracia de masas, derivando en el

comunismo que acabó con ambos principios de organización al crear un

nuevo escenario de contradicciones al interior de sí mismo (Barbeito y Lu

Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente disidentes que afirmaban que el

Estado Benefactor era adverso al crecimiento económico, pero éstos eran

una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993, pp.206-207).

El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las

diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state

y economía mixta. Es decir, “Por un lado prestaciones públicas, en especial


XXXVI

en el campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas

subvencionadas, más redistribución de la riqueza mediante impuestos de

signo progresivo. Y por el otro, la coexistencia de empresas públicas y

privadas" (L. Paramio: p. 126).

La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el

Estado tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de

sus ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio

apoyo no solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino

también de dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L.

Paramio: p. 207).

Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar

dificultades durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la

inflación y la recesión debilitaron economías que habían sido pujantes y

esto repercutió de manera negativa en los programas sociales. Esta

situación estuvo acompañada del desarrollo de un nuevo paradigma que

tuvo como origen la escuela de economía en la Universidad de Chicago: el

llamado, neoliberalismo. En varios países europeos la ampliación de la

actividad del Estado de Bienestar provocó serios problemas de inflación,

crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en cuestionamiento

dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando legitimidad y

consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2),

1992, pp. 139-168).

Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y

sus enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos

intelectuales y políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political

Studies, v. 25 (2), 1992, p. 207). Las opiniones negativas giraron también en


XXXVII

torno al aumento de la burocracia que el Estado Benefactor había

auspiciado, con sus correspondientes problemas de ineficiencia y

corrupción, lo cual se convirtió en una presión adicional. El Estado tuvo que

suplir necesidades que estaban fuera de su alcance además de encontrarse

sobrecargado con demandas que le resultaba imposible satisfacer (Josep

Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).

De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen

drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar

disposiciones para establecer alguna prioridad sobre la organización de

esfuerzos en materia de política social. Sin embargo, no existe una

definición única que permita relacionar cómo se tomaron y se toman esas

decisiones en cada país con una teoría acerca del Estado de Bienestar en

general.

"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad

de reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de

legitimación del régimen político, en función de la respuesta del Estado a las

expectativas de los ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de

acumulación, a partir del balance que hace el propio Estado en esfuerzos de

redistribución, contra la expectativa de que usará su autoridad para proveer

adecuados incentivos y contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A.

Rosenberry: British Journal of Political Science, vol. 12, part 1, January,

1982, p. 423).

De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de

Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una

única expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su

seno (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se


XXXVIII

cambia junto con la sociedad, se transforma con los cambios que registran

las fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonomía que

surgen entre los intereses contrapuestos. La propia definición de bienestar

se convierte en un proceso permanente de construcción social (Berbeito y

Lo Vuolo: p. 112).

Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los

países para definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo

social atender primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se

establecen las decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se

han hecho hasta la fecha para analizar esos criterios, las constantes

parecen ser el empleo como variable dependiente y el desarrollo económico

y demográfico como independientes. En estos análisis también se observa

que los factores políticos siempre tienen un papel secundario en la

explicación del carácter de las políticas sociales del Estado Benefactor

(Rosenberry: pp. 423-424).

1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor.

En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de

la pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se

convirtió en un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en

cuestionamiento los fundamentos del modelo de Estado que mediante

programas sociales amplios e intensos había generado la perspectiva de

lograrlo, con lo que se presentaron, incluso, síntomas de una crisis de

legitimidad de los sistemas políticos. De los setenta a los ochenta se pasa

de hablar de protección y crecimiento de la demanda, a reactivación del

mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra, disminución del Estado

de Bienestar y de su responsabilidad social.


XXXIX

"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades

de la gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una

comercialización al margen del mercado ya no se considera un elemento de

estabilidad, sino de distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso

en el político" (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-

222).

El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el

argumento de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que

tarde o temprano tendría que entrar en colusión con el dispositivo

esencialmente privado y privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción:

España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 209-210).

James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes

formas de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación

y de legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital

social para incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la

inversión social en proyectos y servicios que aumentan la productividad

laboral (por ejemplo, capacitación, energía más barata e infraestructura) y

gastos de consumo social que actúan para disminuir los costos de

producción del trabajo (por ejemplo, alojamiento de interés social, subsidios

a los alimentos y al transporte público). En segundo lugar, la función

legitimadora del Estado se financia con gastos sociales que no son ni

siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para mantener la

concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los

asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se

agrava cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el

Estado, pero las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas.


XL

Las crisis económicas pero también las políticas y sociales se presentan

cuando la tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los

medios para financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed.,

1989, p. 18).

La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con

respecto al contenido redistributivo de sus políticas y los medios para

hacerlo efectivo. Para el caso de sociedades "con débil práctica

democrática, esta falta de consenso fortalece el avance de posiciones

favorables al abandono de toda política distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p.

10).

También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes

medios; la derecha radical marcaba que la intervención del Estado

socavaba la iniciativa y responsabilidad individuales y debilitaba los

fundamentos de la civilización occidental.

"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en

los Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a

disminuir la participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y

a promover la iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente

en materia de asistencia social, aumentó la resistencia pública a la

tributación"(B. Kliksberg: p. 209).

Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para

partidos conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo

opuesto del espectro político también alzaron sus voces críticas contra la

noción de Estado Benefactor. Afirmaban "que los servicios sociales

gubernamentales del Estado no promovían el bienestar, sino que suprimían


XLI

los instintos revolucionarios del proletariado y afirmaban la reproducción de

su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).

De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el

Estado fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad

enfoques alternos tales como la intervención de la comunidad y la idea de

responsabilidad de la misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).

De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final

para las crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos

de este modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente

neoliberal, lo situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable

de los males económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades

contemporáneas. Su crítica establecía que el Estado de Bienestar había

logrado extenderse a casi todos los espacios rentables, con la consecuente

exclusión de la actividad privada, la reducción de márgenes de beneficios

de las empresas y el crecimiento desmesurado de los aparatos burocráticos

(B. Kliksberg: p. 209).

Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes

perspectivas teóricas; existe una corriente de opinión que considera al

modelo de bienestar como un recurso para lograr mayor eficacia y

prosperidad, al permitir la extensión de las fuerzas de la propiedad y del

mercado. Otro grupo de analistas, preocupado por la conservación de

valores y procesos de cohesión social, promueve el traslado de funciones

del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de mercado y

gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de diversas

funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión de

demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la


XLII

gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp.

27-64).

Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o

Asistencial, en los tiempos en los que el modelo de modernización de la

segunda posguerra era todavía dinámico, las políticas sociales constituían

sólo acción estatal.

Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le

imaginaba en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones

sociales era un hecho fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la

acción quedaban ajustadas a los funcionarios, presumiblemente los únicos

capaces de manejar las propuestas y las variables económicas; de ahí el

carácter asistencialista y paternalista que ha caracterizado a esas políticas

(Tomado de SELA, Políticas sociales para América Latina…, p. 3.)

En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos

tipos de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el

desgaste del modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado

y el que se ha visto sometido a importantes críticas, pero está lejos de

desaparecer. El segundo, asociado a la dinámica externa, en el que el

anticomunismo desarrollado en algunos países del continente estuvo en la

base de las críticas del Estado Benefactor, pero que se agudizó al entrar a

la década de los setenta, cuando la ex Unión Soviética sirvió como un

ejemplo de que la acción del Estado destruía en el largo plazo, la vitalidad

de la economía, ahogando las iniciativas individuales.

El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se

le han hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la


XLIII

que los recursos no son tan copiosos, pero muchos de los programas

sociales amparados por el Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los

intentos que ha habido para desmantelar programas sociales han tenido

que enfrentar una fuerte oposición que se ha visto materializada en

movilizaciones sociales de dimensiones muy considerables, que han incluso

obligado a los gobiernos a reconsiderar sus posiciones respecto a los

recortes en materia de gasto y servicios sociales.

La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades

industriales avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas

monetaristas clásicas. Esta 'claudicación' económica, sin embargo, no ha

tenido hasta la fecha, que sepamos, trasunto político: todos los partidos que

aplican las medidas monetaristas (conservadores y socialistas, excepto

Suecia) las normalizan sosteniendo que son para salvaguardar el Estado de

Bienestar que van dirigidas o bien para recomponer una situación que

permita retomar al Estado de Bienestar (R. Cotarello: p. 110).

1.3. La Interpretación de los países Latinoamericanos de un Estado

Benefactor

Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en

los procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los

cuarenta y cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto

de la desviación sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo

capitalista después de la Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la

propuesta por Lord Keynes para salvar la economía del agujero en que la

depresión la sumergió" (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.),

México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-

CONACYT, México, 1992, p. 115).


XLIV

Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en

general, y el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo

de desarrollo, esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer

una clara diferencia entre la dirección y los resultados del proceso de

intervención del Estado Latinoamericano y el Europeo. En América Latina el

núcleo de la competencia capitalista se transfirió de la demanda como

proponía Keynes e hicieron los países europeos a la oferta, que estuvo en

la base de las propuestas de la Comisión Económica para América Latina

(CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció la capacidad de

producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los

consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la

que las unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en

función de las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos:

capacidades técnicas atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los

países productores de materias primas en una posición de desventaja

respecto a aquellos productores de bienes manufacturados, obligando a los

productores de materias primas a entrar en un círculo de dependencia, que

fue pasando de ser técnica hasta convertirse en comercial y financiera.

En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen

de maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período

de sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos

institucionales representativos de las mismas. La intervención del Estado en

América Latina ocurrió en un contexto de transición de sociedades

tradicionales a modernas, lo que impidió esa sedimentación, dando como

resultado una desarticulación social que favoreció la 'centralidad' del

Estado, lo cual a su vez propició que se autonomizara la economía de la

política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio


XLV

Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT, México,

1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se fortalecieron los

modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar mecanismos

de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en América

Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se

tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que

infringieron contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio

Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y

Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 118).

Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las

versiones latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta

manera los conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de

Derecho e integración económica de mercado. Sin embargo, la presencia

de los gobiernos autoritarios en casi todos los países de la región

latinoamericana han demostrado que la 'estabilidad' se logró mediante un

alto costo: suprimir uno de los aspectos de la difícil cohabitación, el ejercicio

democrático del poder. Por ello es que si bien se puede afirmar que los

conflictos pueden ser esencialmente de la misma naturaleza, las formas en

las que se expresan y las iniciativas para administrarlas en los países

subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas en los

países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:

p. 111).

En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un

sector de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones

de clase sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se

entra en una lógica centralizada y burocrática como una vía para lograr

materializarla. La naturaleza del Estado de Bienestar latinoamericano, “no


XLVI

puede ser entendido desde la óptica exclusiva de su capacidad absoluta de

proporcionar bienestar para el conjunto de la sociedad, no es un Estado

Benefactor en sentido estricto, ni representa la decisión unilateral del Estado

o de la clase obrera, para conceder y controlar reivindicaciones, ni éstas son

resultado de las conquistas históricas de las luchas obreras" (Rose

Spalding: Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-438).

Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en

las que el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el

carácter de bien colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir

en campos vinculados con el proceso de desarrollo económico. Sin

embargo su desasosiego no estuvo puesto en la distribución de los

beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las llamadas políticas sociales, no

podrían servir para aumentar los niveles de bienestar de la población, sino

para ofrecer servicios a cambio de apoyo y sostenimiento de la legitimidad

de los sistemas políticos.

Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el

aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían;

esta estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado

Interventor, relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del

Estado de las áreas económicas. Desde el momento de la expansión del

Estado, a los programas sociales se les vincula dentro de una propuesta

macroeconómica, como un mecanismo de contra peso, tanto desde el punto

de vista del gasto como del de su financiamiento.

Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había

concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo

quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser


XLVII

en el caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en

la investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de

marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible

para sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de

operación.

Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al

ritmo que se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose

una inevitable saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El

recorte en gasto de operación se tradujo en una falta de insumos básicos y

en el sacrificio de tareas de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en

la necesidad de hacer erogaciones más caras. También se presenta una

desastrosa caída de los salarios reales, particularmente en sectores como

educación y salud, lo que inevitablemente va a manifestarse en la

degradación de la calidad de los servicios. Los recortes presupuestales

tienden además a ser de contenido altamente regresivo, ya que en primer

lugar reducen los servicios que se prestan en los lugares más apartados y

en los sectores más pobres y menos organizados.

1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar

Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos

también sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión

de bienestar. Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia

del sufrido por el modelo de desarrollo con un fuerte componente de

presencia estatal, sino que puede decirse que excesos del ejercicio

centralizado del poder y de la gestión pública se sumaron a la crisis

económica y de legitimidad.


XLVIII

Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema

descentralizado del ejercicio del poder, y más concretamente hacia la

descentralización de algunos servicios públicos para aliviar dicha presión y

para descargarlos de la sobredemanda de bienes y servicios públicos, la

cual estaba colocando en el límite los márgenes de gobernabilidad. En

relación con la propuesta 'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las

propuestas descentralizadoras, está también ligada a la noción de la crisis,

lo que quiere decir que es una preocupación relativamente reciente y que ha

tenido en su desarrollo distintos propósitos; de ahí que hay que ser muy

cuidadosos cuando se revisan las decisiones de los Estados centrales de

transferir servicios, por ejemplo, de salud y educación a los gobiernos

locales.

El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al

modelo de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron

no estar acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo,

caracterizado por una presencia estatal casi omnipresente comenzó a

presentar muestras de agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo

reconocer con eficacia a la presión que las crecientes demandas que

ejercieron sobre él, se acude al expediente de la descentralización, como

un medio que en primera instancia permitiría "encontrar nuevas vías de

respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía soluciones a los

problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes muestras de

desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).

Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más

tarde la descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de

control político sino como "una alternativa para atenuar los efectos sociales

más duros de la crisis". (Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La


XLIX

descentralización ha buscado, entre otras cosas, que las decisiones

referidas a la política social puedan ser asumidas por agencias de gobierno

local (provincias o estados, departamentos, municipios y hasta por

organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir que

esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su

operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de

descentralización operativa más que política, avalando la hipótesis de que el

objetivo de la descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el

uso de los recursos escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva

democratización de los programas y también hacer frente a la necesidad de

prestar servicios, dejando también pendiente el problema de la calidad.

Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha

sido la debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de

haberse transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud

completamente deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras,

habría que considerar adicionalmente que los gobiernos locales carecían de

la infraestructura física, institucional e incluso humana para recibir con

certidumbre las nuevas responsabilidades que exigía la descentralización

(Mauricio Merino: México, 1995, p.4).Además, los gobiernos locales

normalmente presentaban mayores restricciones fiscales, lo que los

obligaba a recibir esos servicios para en el mejor de los casos seguirlos

facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo que es aún peor,

en calidad.

EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo

en una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en

consecuencia, en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de

llenar el vacío institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de


L

hacerlo mediante la expedición de un sin número de normas y reglamentos,

con lo que se fortaleció la propuesta centralizadora diseñada desde el

centro y sustentada en una legislación de carácter central. Bajo estos

supuestos la descentralización se convirtió en un expediente que deja sin

contenido el reforzamiento de las instancias locales, para transformarse en

la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por ello no fue

casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias

tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las

circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio

Merino: México, 1995, p. 5).

El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza

un sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy

funcionales a los ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de

Estado Interventor agotó sus posibilidades. Las indiferencias que generaron

esta situación ambigua, la descentralización centralista, obligó a que en

algunos casos se intentaran profundizar aún más estos esquemas los

cuales resultaron también más funcionales cuando se cambió el modelo de

desarrollo y se optó por un Estado cuya presencia se ha visto forzosamente

confinada.

1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos

Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en

muchas áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos

se hizo a través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó

corregir las desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana,

reactivar la economía por medio del gasto público deficitario. Esta faceta


LI

adquiere un activismo que rebasaba con mucho los límites que exigía, por

ejemplo, la actividad propiamente económica.

"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401

entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas

de ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser

consideradas como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm.

158, 1991, p. 43).

Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una

amplia discusión en la que se calificó a la empresa pública como

esencialmente deficiente en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena

medida, a que a estas empresas se les exigió cumplir con objetivos no

siempre congruentes: obtención de ganancias, redistribución del ingreso,

subsidios a sectores privados y regionales, captación de divisas, generación

de empleo y hasta favorecer a aumentar la probabilidad de que un partido

triunfara en las elecciones (Gray Cowan: The Washington Quartelry, Center

of International Strategic Studies, Georgetown, 1985, p. 51).

La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas

empresas públicas y las ineficiencias del sector público resultaban

coincidentes con el desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una

fuerte intervención estatal. Por ello es que también en la base de las

propuestas que presionaban por un retiro del Estado de algunas de las

actividades económicas, aparece el expediente de la privatización. Bajo

este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en estricto

sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto

alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos

privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos


LII

o empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos

locales.

En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una

consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas,

se puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los

programas de ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción

de servicio público y su reemplazo por una operación mercantil orientada

hacia la ganancia" (Carlos M. Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto

sentido a la lógica neoliberal de contar con estados más pequeños y

eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que determinen de

manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta idea

implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito

de los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían

subsidiados, lo que va a descartar a importantes sectores sociales de sus

beneficios.

Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su

carácter 'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un

correspondiente sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores

más pobres. Esta tendencia responde a otra más general: la de integrar a

los empresarios privados para hacerse cargo de los servicios públicos, con

la idea de instaurar la supuesta 'eficiencia de la administración privada' en la

administración pública. El significado puesto en la privatización de los

programas y servicios sociales se inscribe en la tendencia más amplia de

privatizar y desregular la economía, "plantea un problema de difícil solución,

la compatibilización de los criterios de rentabilidad comercial que orientan a

las empresas que quedan a cargo de las prestaciones, con los criterios de


LIII

equidad que supone el diseño de los programas y servicios" (Carlos M.

Vilas: p. 28).

Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que

ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más

amplia cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad

administrativa de las erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del

90%de su presupuesto se canaliza hacia salarios, lo que los reduce a

cristianizarse en una especie de 'gestores' ante las secretarías de hacienda

o economía de los fondos que se negocian entre los desmantelados

sindicatos y los grupos corporativos que aún sobreviven. Estas unidades

administrativas centrales no tienen recursos para transferirlos a los niveles

locales, por lo que su función ministerial pierde contenido y las imposibilita

para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los ministerios

sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin

posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la

disminución institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo

la capacidad para administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto

más compleja. Es en este escenario de vacío institucional en el que han

surgido y proliferado organizaciones no gubernamentales comprometidas

con la política social (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada,

1993, pp. 220-227).

1.4. La Crisis y el señalamiento al Estado de Bienestar

En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de

las políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los

fines últimos de la política social.


LIV

"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados

en la región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos

políticos competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la

social democracia europea, ni tampoco como un juego de presión de

fuerzas sociales organizadas alrededor de las pretensiones de clase. Más

bien aparece como una compleja telaraña donde se fueron agregando en

forma anárquica las negociaciones entre el poder político y los diferentes

grupos corporativos. El abandono de prácticas democráticas permitió que la

legitimidad del poder se construyera como un juego donde el corporativismo

y poder político intercambiaban prebendas y reaseguraban el control social"

(Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, p. 118).

Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como

un instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas

de la sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados

recursos. En estos términos, el orden social se construyó a partir de un

discurso donde todos los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de

hacerlos efectivos no dependía de una norma de derecho del poder

regulador, sino de la mayor o menor capacidad de acceso a los círculos del

poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993,

pp. 118-119).

El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento

del fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado

Benefactor y ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en

los años setenta en América Latina y en México. Sin embargo, un Estado

Interventor fuerte resultó en uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su

papel tradicionalmente importante en las sociedades latinoamericanas, con

lo que la separación entre el Estado y la sociedad se hizo aún más patente


LV

(Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, núm. 74,

octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).

Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes

de conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se

evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las

demandas sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía

una racionalidad técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento

de su racionalidad política. Ya desde los años setenta esa situación fue

presionando a la misma sociedad a empezar a desarrollar formas

autónomas de solución a sus problemas (Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo

de Estado permaneció hasta que la crisis se agudiza de manera dramática a

principios de la década de los ochenta dejó profundas huellas que se

hicieron más patentes en los graves déficits en el área de beneficios

sociales.

Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio

de organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el

modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas

instituciones resultaron ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a

racionalidad económica se refiere: la presión por expandir el gasto público

no se acompañó de una política paralela de captación de recursos para

financiarlo. De ahí que se pueda afirmar que en América Latina no hubo una

experiencia exitosa en materia de planificación del desarrollo; un Estado con

esas características pudo generar más fallas y conflictos de los que era

capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta situación no se traduce en

el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir por el simple hecho de

reducir al Estado.


LVI

Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de

estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por

los organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco

Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a

los países deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la

necesidad de la estabilización a través de políticas fiscales y monetarias

ortodoxas, la apertura de la economía a la competencia internacional y la

reducción del Estado a una expresión mínima para, por el contrario,

expandir el papel del mercado a su máxima expresión (Alan Angell y Carol

Graham: Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p.191).

"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo

Monetario Internacional y de otros organismos internacionales de

financiación, aseguraron la puesta en marcha de las ideas de la llamada

Nueva Derecha, particularmente en países en desarrollo. En algunos como

Chile, dichas ideas fueron introducidas por el sector militar, a través de

medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America

Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada de estos

programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una

respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión

económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.

El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas

particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una

concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha

sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores

índices de crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la

pobreza.


LVII

Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en

Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del

subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento,

ampliando las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo

procesos maduros en los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p.

142).

Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados

antes de la crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que

fueron recortados durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer

un uso más racional de los recursos escasos "La inequidad era una

particularidad distintiva de los países latinoamericanos antes de la crisis de

la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).

Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que

llegaba al sector de los más pobres (20% de la población) declinó de

manera consistente entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún

más, el porcentaje de ingresos que recibió a finales de la década de los

setenta, ese 20%- fue más bajo en Latinoamérica que en cualquier otra

parte del mundo en vías de desarrollo (Banco Mundial: Washington, D.C.,

1993, p. 118).Hoy día, el problema que enfrentan esas sociedades es que

los gobiernos cayeron en la tentación de usar la política macroeconómica y

los programas de ajuste, en muchos casos iniciados tardíamente, para

buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.

De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias'

para esa grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como

una suerte de mecanismo automático que haría que los procesos de

modernización económica generarían sucesivas modernizaciones en el


LVIII

resto de la estructura, trayendo consigo además la solución para los graves

problemas que las sociedades enfrentaban. En ciertas enunciaciones

extremas se reconoció incluso como inevitable cierto deterioro de las

condiciones sociales, el cual se superaría cuando los ajustes estructurales

empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una vez que las fuerzas

del mercado actuaran libremente, desaparecerían los problemas de carácter

social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).

De ahí que bajo estos supuestos:

"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se

considera, entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico

producirá crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno

de la economía, subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener

indefinidamente los programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por

Carlos M. Vilas: p. 10).

La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el

variante novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales

puede considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre

acumulación y reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico,

que bajo los supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando

se observa el sentido destructor y regresivo de los procesos económicos

desatados en los últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el

'nuevo' modelo sí logrará superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p.

121).

La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y

hasta ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región,


LIX

no se acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo

tanto, "los rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de

las políticas sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando

hasta volverse contradictorios con los propios objetivos que justificaron su

existencia" (E. S. Bustelo, p. 152).

Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la

crisis es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le

reconozca como medio para hacer llegar beneficios sociales a la población,

y no como intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas

otorgadas selectivamente a cambio de apoyo.

Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad,

diferente al de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en

una sola arca, existe mayor flexibilidad en la organización de la producción,

se han reducido de manera importante las barreras proteccionistas

nacionales para aprovechar escalas de mercado, lo que sin duda debilita al

Estado como agente económico. Es ello que algunos analistas

latinoamericanos sostienen que la raíz política de la crisis de la versión

latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de su

ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones

inequitativas y básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la

crisis emerge de la insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder

sostener el esquema de beneficios diferenciados desarrollado a partir del

estado omnipresente, que "coopta" en su estrategia corporativa a los grupos

potencialmente más interesantes como reserva de capital "político". Incluso

estos mismos analistas hacen el siguiente cuestionamiento: "si las

instituciones del Estado de Bienestar sólo pueden funcionar positivamente

en el auge económico, ¿en qué racionalidad sustenta éste supretensión de


LX

prevenir y reparar las contingencias sociales de la sociedad moderna?"

(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).

De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva

decreció y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.

"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la

oferta maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante

mínimos movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto

inflacionario. La inversión pública se desmoronó, deteriorando la

infraestructura básica y abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo

económico. La inversión privada acompañó la caída de la pública, pero en

este caso no fue por falta de recursos, sino porque los mismos se

reciclaron, en gran medida, hacia la captación de rentas improductivas

(Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).

Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en

manos de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su

poder de veto sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable

posición para apropiarse del desvalorizado patrimonio público, imponiendo

exigencias de rentabilidad excepcionales y con pocos o nulos compromisos

de productividad e inversión (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).

En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se

acentuó la regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su

caída global pero el aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro

forzoso al que se vio sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor

inversión, sino en fuga de capitales, concentración de la riqueza y consumo

improductivo (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).


LXI

De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es

devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo

que la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo

de relieve un proceso de producción de pobres que no obedece a causas

demográficas, sino estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p.

11).

Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un

proceso aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al

adoptarse un enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas,

las prácticas paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el

llamado esquema neoliberal también puso énfasis en la participación de los

‘usuarios'. Se asume que el involucramiento de la población en los

proyectos ofrece más perspectivas de éxito que un diseño vertical y

centralista. Sin embargo, esta participación tiene lugar en la operación de

los programas, abonando en la idea de que este llamado a la participación

no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino con otros

considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de

operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29),

o el establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.

Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los

defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se

sustentó en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg;

primero, se afirmaba que los servicios estatales eran insuficientes, costosos,

burocráticos y organizados de manera deficiente. Esta creencia también ha

sido evocada por la derecha radical para justificar sus esfuerzos por reducir

la participación gubernamental en la prestación de asistencia social y


LXII

reemplazar los servicios estatales por los provenientes del mercado y de

organizaciones voluntarias. Segundo, quienes proponían la participación de

la comunidad, creían que la población local podía gerenciar los servicios

sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con el que se

caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por parte

del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales

promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el

que se trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios,

sin implicarla en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación

estatal generaba tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos

incapaces de realizar acciones positivas y que invariablemente funcionaban

para controlar, manipular y subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg:

pp. 17-42).

Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que

los gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez

que el modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto

es, cuando se ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a

las demandas que además crecieron en magnitudes considerables frente al

agotamiento de recursos. En algunos países esta participación se asiste

como un ingrediente para fortalecer esquemas democráticos; en otros,

como una posibilidad adicional para fortalecer a los autoritarios al utilizarla

para continuar manipulando y controlando grupos y sectores sociales.

1.5. La Política de Bienestar en México

El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo

que debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la

Revolución, junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una


LXIII

realidad fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera

paulatina a través de los grupos que van organizándose en estructuras

corporativas lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se

fueron convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los

programas sociales se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos

grupos y a los vinculados con diversas áreas de Estado, al interior de la

burocracia o como proveedores de insumos, contratistas de obras y algunos

que agruparon a gremios de profesionistas. La expansión de las actividades

estatales favoreció la construcción de lealtades en esos grupos organizados

y, por ende, la consolidación del poder político.

El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la

dinámica generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino

que va a encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La

imprecisión entre la pretensión universalista de las políticas sociales y la

práctica particularista acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de

la construcción del sistema de dichas políticas y encontró un terreno

favorable en el modelo económico que prevaleció durante el proceso de

sustitución de importaciones. El modelo de desarrollo a partir de las políticas

de ajuste, sólo logró incluir programas laterales que tampoco resolvieron los

graves desequilibrios sociales.

En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los

sexenios analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y

lograr una sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro

de política social han respondido menos a un diseño de largo plazo que

efectivamente busque soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales

imaginadas por los distintos gobiernos. La llamada política social se ha

insertado dentro de programas de muy corto plazo que han servido más


LXIV

como paliativos que como soluciones y respuestas a presiones específicas

económicas y sociales. Su ineficacia se inscribe en el hecho de que con

estos programas se buscaron diversos objetivos, además de que su

instrumentación se hizo mediante arreglos de organización distintos a las

instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos de

política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar

la justificación por haber dado resultados tan poco favorables.

También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar

de sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216),

esta retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para

fortalecer el ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del

presidente, dado que los programas diseñados para resolver problemas

sociales resultaron proyectos apoyados por la presidencia y a los que

normalmente se les concedió una atención especial. Al buscarse objetivos

diversos, como utilizarlo como un medio de control político, se limitaron

seriamente las posibilidades de contar con un efectivo esquema

democrático. De hecho se puede afirmar que:

"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito

para dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa

participación. Al respecto México tiene una tradición en fomentar el control

político de sus ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún

otro país de América Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).

La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que

probablemente en materia educativa se pueda hablar de un sistema con

reglas más universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda

obligó al restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una


LXV

maraña normativa que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda

educativa pública, la complicó. Además de que hubo que aceptar la

participación no solo de instituciones privadas lo que por definición

modificaba la intención original sino también la de un poderoso sindicato

que se benefició de los intercambios con los que lo favoreció el gobierno;

adicionalmente confundió la defensa de los derechos de sus agremiados

con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se ha

convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de

generar calidad en esos servicios.

En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década

de los cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad

social, con derechos y obligaciones normados sobre la categoría de

trabajador y no sobre la de ciudadano. La política en materia de salud, por

ejemplo, se organizó en un sistema cerrado alrededor de los sindicatos,

financiada parcialmente por un impuesto al salario. Bajo estos supuestos no

estuvo nunca incluido el seguro del desempleo el cual significó un elemento

clave en la construcción del Estado de Bienestar de las democracias

europeas, puesto que en estas sociedades por un lado, la economía

funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la lógica del

modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban debido

a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios

privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo:

p. 121).

En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje

de esta política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la

coyuntura de la demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta

favorable. Incluso la burocracia pública opera como un sector que se erige


LXVI

en el defensor de sus propias reivindicaciones, como un representante del

interés de ciertos grupos al interior del aparato estatal.

Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir

cambios en las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras

razones por lo difícil que trascendía mover el sistema de intercambios

establecido de manera fundamental con los sindicatos se acudió al

expediente de políticas asistenciales englobadas en programas específicos

dirigidos a los grupos no integrados al mercado laboral. Estas políticas

aparecen en forma residual y no se otorgan a través de las instituciones que

tradicionalmente hicieron frente a los programas incluidos en el rubro de

política social.

"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades

administrativas creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y

vinculados, en gran medida, con estrategias políticas también clientelares.

Su debilidad es la contracara de su pretensión omnicomprensiva y se

canaliza en todo tipo de acciones: la entrega de bienes y servicios de todo

tipo, subsidios en dinero, entrenamiento para actividades comunitarias,

asistencia a la producción familiar, etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la

posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las

políticas sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en

donde la negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados

de programas sociales se ha agravado porque los únicos programas

gubernamentales de alivio a la pobreza han sido puestos en marcha por

agencias autónomas, contrariamente al caso de Chile, en donde la política

social se había caracterizado históricamente por ser relativamente eficiente


LXVII

y de cobertura amplia. Los programas de estabilización puestos en marcha

por el gobierno Pinochet, necesitaron de programas llamados de redes de

protección, sobre todo los de empleo público. Bajo el gobierno chileno

estas medidas compensatorias se integraron a los ministerios de línea y no

crearon una burocracia diferente y que entraba en competencia con la

tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y Graham: p.

203).Los arreglos de organización de esos programas también estuvieron

creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores

conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de

solución, sino de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la

política social o las políticas sociales se intentaron resolver además todo

tipo de problemas: desde necesidades básicas, apoyos al pequeño

campesino, desarrollo de la agricultura, hasta los inherentes a las

actividades económicas.

Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia

gama de problemas derivados de la situación económica por la que el país

ha atravesado y atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de

manera importante los de impacto internacional: descenso de los precios o

pérdida de la demanda de los mercados internacionales para productos

mexicanos, las crisis del petróleo, las crisis de la deuda, el estancamiento y

el proteccionismo del os países industrializados.

Una mención obligada al analizar los programas en materia de política

social son los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin

embargo, es claro que el gasto social obedece normalmente a las

prioridades que el gobierno fija los cuales son inevitablemente coyunturales.

Lo que es importante destacar para los propósitos de esta investigación es

que esa situación no necesariamente se va a traducir en una concepción


LXVIII

integral del modo en el que deben atenderse los derechos sociales, ni en el

papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado al intervenir como

regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera tampoco

están definidas con claridad las posibilidades de participación de los

gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la

asignación de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una

política pública completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y

que es justamente a lo que se ha limitado la que se ha entendido como

política de bienestar en México.

De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa

que el sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la

dotación de recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto

público creció del 26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento,

educación, salud y seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial

durante ese período. En promedio el gasto público en materia de política

social durante el gobierno de Fox como porcentaje del PIB, fue del 7.8%.

(Guillermo Farfán: Germán Pérez y Samuel León, (coord.), México, UNAM,

p. 75). Peter Ward en la obra citada (Políticas de bienestar social en México:

1970-1989), señala que en tiempos del presidente Luis Echeverría, este

rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del sector energético, y que

habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto combinado para la

administración y la defensa. La energía y la administración incluyeron

entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos este

sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un

enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970

y 1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).


LXIX

Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los

setenta se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal,

dentro del cual buena parte de las unidades que lo integraban tenían

relación con el campo de 'lo social', aunque esto representa un indicador de

la confusión que el propio gobierno ha tenido en la distinción que debe

haber entre políticas de apoyo al desarrollo y las propiamente destinadas al

bienestar social. Paralelamente al crecimiento del sector para estatal, y

como una de las consecuencias de la utilidad que los presidentes le

concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho más de imagen que

institucionales, se creó una serie de unidades con distinta estructura

organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los

distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como

ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.

A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el

desarrollo social se consideró un área importante de la política

gubernamental en términos de los recursos que le fueron asignados,

aunque no de manera tan evidente como en el sexenio anterior. Para el

período correspondiente al gobierno de López Portillo, el gasto público en

relación con el PIB va a mantener su carácter expansionista.

A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio

Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de

1980 va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9%

en 1982. El gasto en materia de política social mantiene en promedio un

7.6%, que se registró también en la administración anterior, aunque las

asignaciones anuales presentan ya un declive progresivo. Del 22. 1% en

1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G. Farfán: p. 77), el análisis central de

este trabajo considera estos esfuerzos de asignación presupuestal


LXX

justamente como un indicador de que no se concibieron las decisiones de

programas sociales como una política a la que, por añadidura, tampoco se

le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo plazo

que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples

que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis

y diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada

gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y

carencias sociales.

Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de

1970 a 1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una

considerable degradación como prioridades.

Cuadro 2

GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985

(MILLONES DE PESOS)

Periodo Índice de

precios Gasto público en desarrollo social

Gasto público en desarrollo social

subsecuente

Tasa de crecimiento

respecto al año anterior

1977 120.7 149.271 123.671.1 -

1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6%

1979 168.3 228.551 135,779.8 8%

1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6%

1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4%

1982 559.0 762.728 136,445.1 -16%

1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5%

1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3%

1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2%

Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65 Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico. Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.

Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público

en desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento


LXXI

de 1981 contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los

que sufre un importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que

se ha mencionado en el trabajo en el sentido de que la pretensión del

gobierno de López Portillo era la de "administrar la abundancia", expectativa

que se vio frustrada y que asientan las cifras; no existió un crecimiento que

permitiera contar con los esperados excedentes.

Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto

social incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que

el sector fomento social:

"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-

1988), aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor,

López Portillo (1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio

De la madridista, la cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión

del 41% en términos reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter

Ward: pp. 27-28).

El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en

1987 el 9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México,

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de

Guadalajara, 1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para

gasto social sino que el propio gasto social real desde1982 había seguido

siendo socavado. El gasto en materia de política social acusó un

decremento en los tres primeros años del gobierno de De la Madrid de

25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una recuperación del 4.3% en

1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que lo situó en un

retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin embargo, un


LXXII

aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de

reconstrucción después del terremoto de 1985.

México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos

modelos de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes

del mercado y abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos

se entendió que la provisión de bienestar social representaba un medio

importante para aliviar la presión social, pero la primera función del

bienestar social siguió siendo el control social y político. Peter Ward dice

que la naturaleza de esta aportación cambió considerablemente en los

últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos últimos) debido a que

dejaron de ser operantes las antiguas normas de apaciguamiento y a que el

Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para garantizar la

estabilidad.

De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en

muchos sectores de la burocracia como resultado de la creciente

importancia de los técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no

estaban generando un flujo de recursos suficientes para pacificar a la

mayoría, lo que significó que ya no bastaban las promesas y la retórica.

También apunta que como resultado del aumento al gasto social desde

principios de los setenta, la cobertura de los servicios se extendió y se gastó

el presupuesto de mejor manera dando respuestas más eficientes, producto

de un enfoque más tecnocrático, más en armonía con las necesidades del

pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar social como prioridad se

contrajo.

"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la

proporción en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose


LXXIII

respecto de la cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los

niveles de bienestar social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo

económico para estimular y mejorar las condiciones de ese desarrollo"

(Peter Ward: pp. 219-223).

Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta

manera los viejos esquemas de control social y obligaban que los

instrumentos de mediación, como había sido la política social, se adaptaran

también a las nuevas exigencias.

"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del

Estado mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de

transformación económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto

agrario y las garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las

que se sumaban otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los

servicios urbanos, resultado de la explosión demográfica" (Armando

González Torres: Centro de Estudios Internacionales, 1994, p. 115).

Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad

del Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo

en los dos últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en

las que se habían establecido los compromisos en materia de política social.

La evolución de las políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid,

como un ejemplo de lo apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de

las acciones del Estado, sino también porque esa evolución envuelve una

modificación sustancial de las concepciones ideológicas que le han dado

sentido al papel y funcionamiento del Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró

porque por un lado se argumentó en todas las formas la poca efectividad de

los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por otro, se señalaron las


LXXIV

limitaciones económicas, así como la magnitud y complejidad de las

demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar

compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica

de los gobiernos posrevolucionarios.

De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una

distancia al señalar que una de las constantes del discurso social había sido

la fragilidad de las promesas del populismo y la argumentación de un

Estado 'propietario', poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador

de crisis económicas. Esto hacía necesario establecer las bases para

desarrollar un Estado 'solidario', capaz de funcionar como centralizador de

las iniciativas sociales, en un marco de pluralismo y corresponsabilidad (A.

González Torres: pp. 115- 117). Seis años después de ese análisis la

situación de amplios sectores sociales no sólo no ha mejorado sino incluso,

si cabe, se puede decir que ha empeorado.

El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la

década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los

servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la

infraestructura y los recursos humanos; existía irracionalidad en las

relaciones entre gastos de operación e inversión; se habían abandonado los

incentivos para el reclutamiento y promoción del personal; existía capacidad

subutilizada o inutilizada, a pesar del aumento en la demanda.

Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del

sistema económico, pero no es la única. También ha habido una evidente

incapacidad del sistema de políticas sociales para procesar esas

inestabilidades. La crisis económica mostró que la llamada política social no

estuvo nunca pensada para resolver los desequilibrios y que el sistema de


LXXV

políticas sociales tiende a volverse más ineficaz en la medida en que la

sociedad más lo necesita, que es justamente en épocas de recesión,

cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso. Esto no se debe a

la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo se intentó

llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses

particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos

incorporados al mercado. La política económica y la social debían favorecer

que los ciudadanos estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto

es que tuvieran una ocupación rentable.

El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez

más evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres

sino que efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir

la política social a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos,

sólo se ocupa de los síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A.

González Torres: p. 142). Por consiguiente, en el aspecto social las

manifestaciones de la inquietud social de finales de los setenta y que se

hicieron más patentes frente a las medidas de austeridad de los años dos

mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro más desesperado (A.

González Torres: p. 117).

De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural

cuyo resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no

se vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar

acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo

y subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases

de menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente

concentración de la riqueza en pocas manos.


LXXVI

"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en

el mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La

riqueza de estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer:

Excélsior, jueves 30 de septiembre de 2003).

Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio

publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza

lograda durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio

Azcárraga tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos

Slim, por 6,700 y las de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa

que al tomar Carlos Salinas el poder, México tenía únicamente un par de

millonarios en dólares y que al concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el

indicador del PIB ha tenido un comportamiento muy distinto, dice Meyer,

incluso decepcionante, ya que en ese mismo sexenio se movió entre el 2 y

el 4%.

Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder

adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el

dólar.

En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como

consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían

además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los

planes y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan

retóricas como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los

de Echeverría y López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las

consignas revolucionarias de justicia y equidad social.


LXXVII

Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir

más sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más

bienestar a los grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante

todo un propósito de equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la

justicia... No se trata de tener a toda costa una economía sólo sana, sino de

entender que las condiciones para aspirar con certidumbre a una vida digna

se sustentan en el trabajo. La economía es uno de los medios para elevar el

bienestar, pero lo principal es que se haga realidad la transformación,

canalizar energía para reformar lo inoperante" (Carlos Salinas De Gortari:

México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).

Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una

definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los

programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares.

Ninguno de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política

pública de largo aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del

gasto en el renglón de lo social como un insumo, entre otros, para el diseño

y puesta en marcha de una política pública; ninguno de ellos tuvo como

preocupación esencial el establecimiento de bases estructurales que

permitieran trabajar en el equilibrio entre beneficios del desarrollo y el

bienestar social. A cambio de lo anterior, los cuatro gobiernos entendieron

esos programas como un recurso para fortalecer la gobernabilidad, la cual

aparecía más frágil en momentos de la definición del proyecto político, esto

es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos aludieron desde los

tiempos de las campañas electorales a su compromiso social, aunque su

instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad, sobre

todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de

sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.


LXXVIII

1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar.

La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la

política de bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno

más amplio: el que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de

desarrollo y el tipo de Estado que lo auspició, "el Benefactor"; y de la

llamada propuesta neoliberal que incluye una disminución importante de la

presencia del Estado en muchos de los ámbitos de la vida social, y una

redefinición, también importante de la cobertura de bienes y servicios

sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones distintas.

Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos

globales permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El

primero, se desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta

universalista a las demandas sociales por haber estado sustentado en una

disponibilidad más o menos discrecional de recursos presupuestales

públicos, con una fuerte representación del Estado. En el segundo,

reaparece el mercado como actor central, y la iniciativa individual vuelve a

considerarse como elemento fundamental en la solución de problemas

sociales, exigiéndose por medios internos y presiones externas un repliegue

del Estado. Los elementos que conforman este debate sobre el tema de la

política social los sintetizaremos sólo para propósitos analíticos, con la

certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican especificidades

de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más

significativas que las características que pueden considerarse comunes.

Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que

acompañan a las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha

dado como resultado que el énfasis desde la perspectiva de los Estados


LXXIX

nacionales, tanto en las democracias occidentales como en los países

subdesarrollados, haya estado puesto en las medidas económicas, lo que a

todas luces ha obligado a subordinar la política social a la económica.

Anteriormente se hablaba de la superposición que tenía que haber entre la

política económica y la social. La estrategia económica debía tener

consecuencias positivas casi de manera automática en lo social; la

tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca

subordinación.

Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de

'lo público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de

la colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo

gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés

individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito,

la atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o

gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la

resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las

organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a

encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y

los derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994,

p. 1-3).

También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas

ocupen espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios

más racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios

netamente sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización

de la economía y de su desregulación. Los resultados más evidentes de

esto se encuentran en la privatización de pensiones y jubilaciones, la

privatización de los fondos de pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo


LXXX

la dictadura de Augusto Pinochet, la que abandonó el esquema de reparto y

adoptó uno de capitalización administrado por entidades privadas

(administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M. Vilas: 3-4 de julio

1994, p. 13).

Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se

refiere al costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y

ganancia, lo que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura

(Carlos M. Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 12). La descentralización también se

convierte en un elemento auxiliar en esta estrategia de auspiciar la

participación de los actores directamente afectados como corresponsales de

programas sociales. Esto se ha traducido en que han obligado a los

gobiernos centrales a transferir a los locales responsabilidades y servicios

para los que no necesariamente estaban preparados, aunque siempre

quedándose con resquicios importantes de control, como pueden ser los

recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado procesos de

descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las

características indispensables para que puedan obtenerse resultados

mejores mediante procesos de privatización y hasta de descentralización,

es la inevitable fortaleza del Estado en términos institucionales y de su

capacidad reguladora; ésta es una grave falla de la que adolecen los países

situados en un nivel inferior de desarrollo.

Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto

grado de integración a los programas políticos. En el debate actual se

advierte sobre ello al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado

Benefactor y de su versión latinoamericana de Estado Interventor, la política

social se definió equiparándola con el gasto social, que en momentos de

auge económico o de menores dificultades en el manejo de los indicadores


LXXXI

macroeconómicos, llegó incluso a ser abundante. Esto permitió que formara

parte del activo del discurso de reivindicación de los grupos sociales de

menores ingresos que el Estado y los gobiernos sintieron obligación de

“proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose en una forma de

negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad de los

sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se

entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M.

Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 4).

Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social

va a responder más a problemas derivados del ajuste tratando de

compensarlos, diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos

de la sociedad previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social

es considerado una dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se

diluye y cede terreno al de compensación social" (Víctor Brodersohn:

Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer caso, bajo el esquema del Estado

Interventor, las políticas sociales fueron instrumentadas por las instituciones

tradicionales encargadas normalmente por área de la atención de los

problemas sociales. La discusión actual también refiere al fracaso de estas

instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre otras razones

de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue derivando de

los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre las

cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un

estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de

organización particulares, con los que se intentan soluciones para grupos

identificados y seleccionados dentro de dichos esquemas de organización

puestos en marcha.


LXXXII

Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas

favoreció su descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de

intercambios que no tenían que ver con los propósitos de cumplir con los

objetivos institucionales. Esta situación favoreció la tendencia general

derivada del modelo modernizador de reducir la intervención del Estado y

de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo acciones sociales por medio

de organismos distintos a los tradicionales. Esta tendencia además

respondía a las exigencias de los organismos financieros internacionales,

cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos tuvieron

como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y

seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de

ayuda. El recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas

ad hoc para hacerse cargo de programas sociales diseñados con las

intenciones específicas y para núcleos de población también particulares,

abonó en el proceso de desinstitucionalización que han tenido que enfrentar

los Estado nacionales en la última década, lo que ha debilitado aún más al

Estado, suponiéndose que lo que se estaba logrando era sólo la reducción

de los núcleos estatales.

MARCO DE REFERENCIA

INTRODUCCIÓN.

CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA

POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO.

1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.

1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.

1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN

ESTADO BENEFACTOR


LXXXIII

1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR

1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS

1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR

1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO

1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.

CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.

2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

2.1.1 EFICIENCIA

2.1.2 EQUIDAD

2.1.3. ESTABILIDAD

2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.

2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS

2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS

2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS

2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO

2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS

2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS

2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA

2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA

PÚBLICA.

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO

3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.

3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.

3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE

DECISIONES

3.2.2. PRIVATIZACIÓN.

3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.

3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.


LXXXIV

3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA

MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.

3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.

3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.

3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL

3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL

BIENESTAR

3.8. REFLEXIONES

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE

FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.

4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.

4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.

4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL

REGISTRO NACIONAL DE VALORES.

4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.

4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.

4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS

GOBIERNOS NACIONALES.

4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA

4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE

QUERÉTARO Y SINALOA.

4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL

ESTADO.

4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.

4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.

4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES

4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO

DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.


LXXXV

4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS

Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).

4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.

4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.

4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO

4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN

CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE

CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE

BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA.

5.1. FEDERALISMO MEXICANO.

5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.

5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.

5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.

5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.

5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS

PÚBLICAS.

5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL

MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.

5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA

CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.

5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.

5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR

LAS FINANZAS PÚBLICAS.

5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA

INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.

5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA

GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN


LXXXVI

BIBLIOGRAFÍA


LXXXVII

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

Principal:

Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al

2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades

fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las

estrategias y alcances en materia de políticas de bienestar, las cuales han

tenido resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo

de la población, y en general se observa como medidas insuficientes para

evitar el deterioro del bienestar las clases más pobres.

Secundarias:

1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito

estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial,

cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han

propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando

dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal.

2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la

privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la

constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han

provocado un profundo rezago social y caneladas vías de desarrollo

alternativo.

3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del

gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la

perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una


LXXXVIII

adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento,

particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual

acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.


LXXXIX

7. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O

CUALITATIVAS)

Hipótesis Central:

Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del

año 2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva

de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha

significado la redefinición de las estrategias y alcances en

materia de políticas de bienestar, las cuales han tenido

resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder

adquisitivo de la población, y en general se observa como

medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las

clases más pobres.

Para comprobar el esquema de aprobación de la hipótesis principal. Si el

gobierno ha hecho algo por subsanar la crisis a través de ciertas medidas, y

programas de apoyo a las políticas de bienestar. Es necesario remitirnos a

los Capítulo I, II y III de la investigación para responder con afirmación que

el gobierno en turno ha tratado de mitigar la crisis a través de programas de

desarrollo, impuestos y un federalismo fiscal más abierto por tratar de

enmendar los males posibles que genera la aparición de una crisis

financiera y respaldar con más bases las políticas de bienestar necesarias

para la sobre vivencia de la población ante estos males.

Hipótesis Secundarias:


XC

1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el

ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados,

cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral,

entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas

entidades, generando dependencia absoluta de los poderes

federales y en su caso estatal.

Para solventar con afirmación o negación al planteamiento de la hipótesis 1

secundaria. Si la aplicación de ciertas medidas por parte del gobierno

mexicano como son los impuestos más elevados cobro de predial, de

tenencia, etc. Han servido como señal para frenar la crisis financiera. Fue

necesario plantearnos en los capítulos II, III y IV sobre si estas medidas han

frenado en algo la crisis y al parecer no han servido en mucho para hacer

frente a la misma. Hay más libertad fiscal pero no se meneja de acorde a las

necesidades presentes, el gobierno central sigue manejando y disponiendo

de los grandes capitales, y los estados y municipios con qué recursos

cuentan para hacerle frente a la crisis. Hay más impuestos pero no hay

capacidad de las personas encargadas de distribuir dichos ingresos, hay

más corrupción y la crisis sigue en aumento.

2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como

son: la privatización, descentralización, las reformas a varios

artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas

finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social

y canelado vías de desarrollo alternativo.

Para tratar de solucionar la hipótesis número 2. Si las políticas de desarrollo

en México como son: la privatización, la descentralización, las reformas a

varios artículos han reducido la problemática que genera la aparición de una


XCI

crisis y todo lo que conlleva la misma. Es necesario remitirnos al Capitulo

número III de la investigación el cual nos arroja como resultado que todas

las políticas de desarrollo bien empleadas por solventar la crisis, si son bien

aplicadas arrojan resultados favorables, ya que sirven como contra peso en

la balanza por restarle poder de presencia a la crisis financiera, ya que se le

hace frente con nuevas medidas de apoyo de bienestar hacia la gente.

3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte

del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al

corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin

embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha

provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los

municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de

recursos para solventar la política de bienestar.

Para comprobar la hipótesis número 3. Si la emisión de cetes, la

bursatilización, el esquema de certificación han ayudado en algo por restarle

poder de adquisición a la crisis financiera. Es menester remitirnos al capítulo

número IV de la investigación, la cual nos arrojara resultados negativos. Ya

que la emisión de cetes y la bursatilización en nada han servido para frenar

la crisis financiera. De qué sirve pedir más préstamos para cubrir las

deudas, si existen malos manejos en las finanzas y cada día se ve con más

deudas a los Estados que han pedido apoyo crediticio, habrá estados con

finanzas pulcras que al pedir préstamos de capital han ayudado a mitigar la

crisis, como es el caso del Estado de Aguascalientes, pero ya se ha

denotado que esta medida no sirve en la mayoría de los estados que han

pedido prestado capital, siguen con sus deudas y ahora empiezan a

arrojarlas al erario federal y a heredar las misma a la población futura de los

estados mismos.


XCII

El gobierno mexicano y los estados mismos han aplicado sus medidas por

subsanar la crisis, pero los municipios que son los más olvidados que han

empleado para brindar protección a sus finanzas, como manejan y emplean

los recursos provenientes del erario Federal para frenar la incipiente y

cruenta crisis financiera. Para solucionar esta hipótesis es necesario

plantearnos el contenido del capítulo V, IV y II y decir que los municipios del

país son los más olvidados y rezagados en cuanto a medidas cautelares de

apoyo del gobierno federal para subsanar las crisis financieras. De qué sirve

que el erario federal controle los grandes capitales y la captación de la

mayoría de los impuestos, si todo esto está mal distribuido, y en todo caso

los estados algunas veces no llegan a solventar las necesidades de sus

municipios y se ven obligados a pedir más prestamos, que en su mayoría

son mal empleados para frenar la crisis financiera. El municipio se ve en la

necesidad de emplear medidas más contundentes para allegarse de recurso

que sirvan para subsanar sus necesidades primarias, como es a través del

cobro predial, que en algunos caso está mal el catastro y esto impide un

cobro exacto de los contribuyentes, por lo tanto esto no sirve para controlar

la incipiente crisis financiera que se avecina.

Objetivo General Objetivos específicos

Preguntas Hipótesis Desarrollo

Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.

Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.

¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla?

Principal: Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA


XCIII

Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.

Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.

¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)? ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario

de políticas de bienestar, las cuales han tenido resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo de la población, y en general se observa como medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las clases más pobres. Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal. 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago

TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA


XCIV

han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis? ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?

social y canelado vías de desarrollo alternativo. 3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS.


XCV

(MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE


XCVI

MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

Hipótesis secundarias




Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.

Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis

¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de

Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO


XCVII

recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.

bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

en su caso estatal.

ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES.


XCVIII

4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.


XCIX

4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN




Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.

Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

Secundarias: 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y canelado vías de desarrollo alternativo.

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE


C

UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL


CI

ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.


CII

5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.



Identificar y examinar la forma en que han

Determinar si las políticas de

¿La bursatilización

Secundarias:

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN


CIII

repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.

desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.

empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis? ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?

3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS


CIV

ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO


CV

PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.


CVI


La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes

desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se

tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos

económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al

resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde

los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que

promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción

específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar

las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para

que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo

local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de

corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que

dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal

para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los

ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma

de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir

de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y

debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva

implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la

participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los

medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser

resueltos.


CVII

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados

a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de

ingresos autónomos capaces de financiar los servicios.

De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la

solución de tres problemáticas concretas que requieren de acciones

inmediatas, entre estas se encuentran:

1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los

municipios puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento

regional, en particular es necesario establecer un sistema de

garantías con la banca de desarrollo a fin de que, sin afectar la

autonomía y libertad de los municipios, cuenten con el apoyo de la

estructura federal, cual cobra particular relevancia cuando se acude a

los mercados financieros y bursátiles.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de

financiar su gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad

crediticia. Las opciones de financiamiento que ha brindado el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal: recaudación de impuestos propios,

participaciones y transferencias, ha mostrado no ser suficientes para

satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento, provocando la

fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevos

escenarios catastróficos.

Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que

se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones

regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a


CVIII

que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a

inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y

transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias de

participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles

riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente

acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que

justifican la descentralización.

El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta

vía de financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios

conozcan los requisitos para acceder al mercado de valores para que

amplíen sus opciones. Además, el tratar de acceder a esta vía implica que

el municipio maneje sus finanzas con claridad y una adecuada estimación

de sus fortalezas y debilidades.

Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado

considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos

propios y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría

a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se

disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de

dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento.

Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados

tomando en cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla

con cautela la tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo

el gobierno federal la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque

la población que no viva en el municipio endeudado, tendría que pagar una

deuda que no tiene retribución alguna.


CIX

2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar

plena autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus

áreas de competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los

programas que contengan recursos federales y estatales. La reforma

constitucional se vuelve una condición necesaria para modificar la

inequidad y convertir a los municipios en garantes del desarrollo

económico y social.

Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en

México, son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y

Aportaciones Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal

de las administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que

la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes

desequilibrios que se presentaban al momento de iniciar el proceso de

descentralización Política, Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de

forma vertical como horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la

limitada capacidad impositiva de los Estados y en las enormes

responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los

conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales

para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que

ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar

una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación

entrega a los gobiernos locales.

Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales

gestionen directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno,


CX

que en el Estado aún no se rompe con los paradigmas de proyectos

sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo

más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales

que sin duda son el insumo principal para el diseño de una Política de

bienestar y de Desarrollo Económico local en México.

3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con

carácter autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el

sano desarrollo y utilización de los recursos financieros de deuda y

financiamiento alternativos buscando equilibrios financieros

fundamentales en las gobiernos municipales, partiendo de un enfoque

microregional y productivo.

El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir,

el control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se

encuentra en el Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir

obtener financiamiento del exterior, y al conjugarse con otras regulaciones

en la materia, ha permitido registrar puntualmente y darle seguimiento a

diferentes aspectos de los créditos obtenidos.

Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus

respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el

sobre endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron

insuficientes para establecer controles eficaces.

El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de

las municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros

de mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la

deuda en los diferentes órdenes de gobierno.


CXI

Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas

alternativas y los nuevos escenarios en que las relaciones

intergubernamentales, se enriquecen con la alternancia política en todos los

órdenes de gobierno y en los nuevos escenarios de gestión y administración

en todos los niveles.

Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir

trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para

reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los

derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la

colocación de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya

que instauro nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir

con su objetivo de subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y

aplicación.

El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada

vez con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las

carencias y necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto

corriente a base de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el

problema lo acrecenta con la aparición de nuevas crisis financiera y la

afectación de la política de bienestar.


CXII

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2



REPORTE DE INVESTIGACIÓN


1

INTRODUCCIÓN.

La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias

son grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía

real, en la pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la

caída del comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las

dificultades para continuar con los planes de inversión, en la creación de

nuevas políticas de bienestar, en el desempleo y lo más probable es que

también se manifieste en el terreno político, generando problemas de

gobernabilidad en los países democráticos, en especial aquellos que han

mantenido tensiones políticas y sociales en los últimos años.

Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas

que buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus

respectivas economías. Al respecto se puede señalar que en México se

encuentra en mejores condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se

estuvo en las crisis anteriores, durante los años del 2000. Sin embargo,

cada uno de los planes, como corresponde, posee un fuerte sello

económico y financiero pero no se explicitan medidas equivalentes en el

terreno político, o en el de la protección social. Estas requieren de acuerdos

nacionales específicos y, quizás, esta es una de las mayores

vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la

administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales

puedan participar los diversos actores; establecer conversaciones con los

partidos políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la

coyuntura en una perspectiva de largo plazo.


2

Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para

concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de

reflejar el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito

nacional. De igual forma estas dificultades de concertación y coordinación

se expresan también a nivel regional en donde no se han logrado construir

visiones compartidas para enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos

han surgido respuestas que apelan más al proteccionismo.

Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración

de un el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de

los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado

en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país.

En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos

públicos permite observar esta característica.

Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo,

de tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,



del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en

promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo revela la

relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a nivel

nacional.

La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de

apropiación por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas


3

de ingresos dejando a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos,

para ello se utilizó el sistema de participaciones.

Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido

a que la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la

Federación y los estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las

participaciones. Los principales motivos que llevaron a corregir este sistema

fueron los de uniformar y distribuir las participaciones. Mediante el actual

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones

fiscales intragobiernos, las entidades entregan a la Federación los

impuestos recaudados formando con ello el fondo “Recaudación Federal

Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos denominados

participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.

En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya

que la manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que

nuevamente se presentan importantes diferencias en el caso de ciertos

impuestos, como son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al

Valor Agregado (IVA), los cuales son impuestos de alta recaudación

dejando como impuestos locales aquellos con baja recaudación, como son

el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), Impuesto Sobre

Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre nóminas, entre otros.





gobierno.


4








se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción.











emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que

surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado

de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en

México.

Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía

emisión de bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos


5

para financiar el gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento

es menor en comparación con los préstamos del sistema bancario. De las

24 emisiones realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a

tasas variables con base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al

3%; a tasa fija en pesos y el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que

fomentan la transparencia de sus finanzas públicas al ser expuestos los

estados financieros al participar en el mercado de valores.









déficit operacional propiciando la disciplina financiera.

Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades

apremiantes en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que

existe un amplio debate en torno al significado de política bienestar tanto

por su contenido como por la interacción de actores que se involucran en su

formulación y puesta en marcha. Normalmente va a evocar asistencia,

servicios sociales y bienestar social, que son etiquetas que a partir del siglo

XX sirven principalmente para describir amplias áreas de intervención

pública. Por ello, no es sencillo encontrar una definición de política social

que incluya todos los elementos que correspondan a las diferentes formas

de acercarse al problema.


6

Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende

por política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo

que ese término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han

logrado definirla con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social,

el cual sufre vaivenes significativos dependiendo del enfoque, sector e

incluso énfasis que en determinadas circunstancias se adopten. De manera

convencional, es una parte sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán

reduccionista, el concepto de política de bienestar va a arropar los

programas aparecidos a partir de la década de los setenta, momento en que

la crisis económica empieza a dejar sentir sus devastadores efectos

sociales; programas denominados, también de manera convencional, como

de emergencia.

Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de

cinco capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado

protector y lo que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México

para tratar de frenar la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.

En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se

pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar

un Desarrollo Económico deseable.

En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de

desarrollo) que la administración pública ha adoptado y las ventajas que

éstas representan al analizar los tipos de financiamiento al momento de

elaborar estrategias para el Desarrollo Económico en el país para frenar la

crisis.


7

En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como

alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas

controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación,

poniendo como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz

y Nuevo León.

Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de

implementar el impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento

financiero y la creación de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad

mexicana. A través del impuesto predial y el mejoramiento del catastro para

la obtención de más fondos para el mejoramiento social en el país.


8

CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA POLÍTICA

DE BIENESTAR EN MÉXICO.

En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos

en las pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor

que surge en la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la

Gran Depresión de finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene

características tan propias que se puede decir que no presenta semejanza

alguna con el modelo europeo. Lo que interesa analizar en este primer

capítulo no son esas diferencias, sino la manera en la que países como

México entraron en pleno siglo XXI tenido que reconocer el fracaso del

modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un Estado fuerte,

interventor y controlador de la vida social.

Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo

para remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras

sociedades más desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado

de actividades económicas y por la liberalización del mercado y de sus

leyes.

El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar

que su diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública,

primero porque no se imaginó como una política integral a la que se le

fijaran propósitos claros que resultaran de la puesta en marcha de

decisiones o programas; y, segundo, porque se concibió como programas

de corte coyuntural, de los que se esperaban no tanto resultados que

incidieran en el mejoramiento del nivel de vida de la población más

desprotegida, sino en apoyos para mantener la gobernabilidad. Este


9

enfoque se hace teniendo como referente la construcción del Estado liberal

y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la Revolución para

llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos gobiernos, los

que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo dos

modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó

durante los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado

neoliberal o de mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel

De la Madrid y las profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.

A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en

particular conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis

económica que en los veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de

esos años han presentado escasos momentos de alivio y etapas de

agravamiento tan severas que han obligado a los gobiernos a una revisión a

fondo de los modelos de desarrollo adoptados. Una cuestión que parece

central para esta investigación es que la referencia a la crisis se ha

mantenido en un ámbito de argumentación estrictamente económica.

Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la

política económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las

opciones y soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis,

que no han logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados

francamente desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras

que indican que desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando

respecto a la población nacional. Es evidente que a pesar de los programas

adoptados en cada uno de los gobiernos de esa década para combatir la

pobreza esta tasa va en ascenso. De esta forma para1992, se registra un

aumento del 66%.


10

A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema

como la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta

llamada mínima, que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude

higiene y educación. Julio Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a

distinguir entre pobreza relativa, que comprendía la satisfacción de las

necesidades básicas además de los elementos de participación en un estilo

de vida socialmente dominante y la reducción del trabajo doméstico

extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se estaría incluyendo lo

indispensable para la satisfacción de todas las necesidades en condiciones

de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992

(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)

Años 1981 1984 1988 1989 1992

Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%

Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.

Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el

progreso, lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J.

Campos: México, Ed. Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país

cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo, las élites intelectuales

avalaron los modelos adoptados, en algunos casos convencidas de que era

el ‘único camino’, y en otros por defender posiciones o intereses de grupo.

Las élites políticas los instrumentaron también en algunos casos por

convicción y en otros por conveniencia, pero siempre resultaron

beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta ahora para


11

encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso han

contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de

la sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la

población. Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo

en desarrollo durante las dos últimas décadas, la coexistencia de

crecimiento del producto interno y mejores equilibrios macroeconómicos,

con empeoramientos serios en la situación social de las mayorías"

(Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura Económica- INAP, 1994, p.

25). La calidad de vida de las mayorías no está en relación directa con el

monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J. Campos: p. 62).

El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de

ello se derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan

estas decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los

problemas de conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de

bienestar. De ahí que esos servicios sociales hayan sido definidos

convencionalmente “como una de las políticas de gobierno, puesto que su

acción tiene un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al

brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall: London Hutchinson

University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido caracterizados

como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas en el

mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,

para acompañar a las políticas de ajuste económico.

En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de

los desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece

evidente que debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos

liberales, particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron


12

fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una

manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para

que este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la

sociedad mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia',

compartiéndolas siempre con ‘los privados’, hasta empezar a poner en

marcha programas de desarrollo comunal o comunitario y generación de

empleo de emergencia, al igual que sucedió con otros países del continente.

Finalmente se impulsaron programas para resolver problemas urgentes en

ciertos sectores de la población a los que se les empezó a identificar como

‘población objetivo’.

El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con

políticas de carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de

la presión demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir

de la década de ochenta. En ese momento se acude a la institución de los

programas de ajuste y reestructuración productiva que se van a aplicar

también en la mayor parte de los países de América Latina. Los programas

de bienestar van a entenderse:

"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos

‘inicialmente’ negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos

de la población convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de

la asignación de los recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M,

Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 8).

Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a

sustentarse en los fondos de inversión social como una respuesta de los

gobiernos frente al agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México,


13

UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin embargo, la intranquilidad por atenuar los

efectos sociales de las políticas económicas, es anterior: desde los

programas de desarrollo comunal o comunitario de la década de los setenta

hasta los programas de generación de empleo de emergencia de los

setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de programas son el PIPIO en

Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo en Brasil. (José

Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).

Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas

de operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas

que vale la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de

tres o cuatro años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización

y reestructuración productiva. Su finalidad era compensar, al menos

parcialmente, el deterioro de las condiciones de empleo, de salarios y las

reducciones de gasto social que 'acompañarían' a los procesos de

estabilización, intentando reducir los costos sociales en algunos sectores de

la actividad económica durante el período de transición de esa

reestructuración.

Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el

ajuste macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las

inversiones que se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad

económica, el empleo y los salarios, con el consecuente mejoramiento de

las condiciones sociales (Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la

política de estabilización, el Banco Mundial promovió y apoyó la mayor parte

de los fondos transitorios, "se consideró que éstos debían aplicarse en

países con deficiencias estructurales muy graves en los sectores sociales,

lo que hacía indispensable contar con un instrumento eficiente de política


14

compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales adicionales al

ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).

La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta

investigación es que se partía de la presunción de que los organismos

reguladores del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha

función con la suficiente rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear

programas o mecanismos alternos. Sin embargo, estos organismos fueron

más eficaces en la intermediación que en la prestación de servicios de

calidad; su cobertura fue expansiva, aunque no inclusiva. Los fondos

fomentaron la aparición de unidades administrativas "alternas" a las que se

les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones excepcionales

respecto del conjunto del sector público, lo que de manera primordial tuvo

que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte de

donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).

Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con

las actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al

término del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue

considerarlos como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con

fondos permanentes financiados esencialmente con recursos nacionales

que lograran, por una parte, compensar los efectos negativos del ajuste y,

por la otra, mejorar la distribución de los beneficios del progreso económico

(Tomado de J. Wurgaft: p. 3).

Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no

dependían de un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares


15

de los poderes ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter

permanente; surgieron también como respuesta a la agudización de los

problemas sociales, pero su vinculación no es tan directa con las políticas

de ajuste y estabilización. Mediante su instrumentación se esperaba poder

canalizar parte del gasto e inversión sociales a los sectores más pobres

urbanos y rurales, independientemente de las etapas de ajuste o

reactivación en las que se hallaran las economías. Sus características

podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos y sus

recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.

Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas

cuya base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que

sus características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a

las de los permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que

tomó partes de ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento

fueron tanto internas como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la

promoción de empleo, hasta la de actividades productivas. Lo importante

aquí es destacar que su puesta en marcha se hizo a través de unidades

administrativas distintas a las que tradicionalmente se habían ocupado de la

política social, y que invariablemente dependieron del titular del poder

ejecutivo.

Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades

inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos,

no han existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir

los efectos producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones

realizadas se han centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes


16

programas y proyectos y en los de la eficiencia operativa, pero no en el

impacto social que se derivaría de su puesta en marcha.

Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba

acciones que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos

ofrecían: reorientar la política macroeconómica, aplicar una política tributaría

y de ingresos redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en

materia de seguridad social y de capacitación para el trabajo, incidir en

mayor proporción en la institucionalización de un sólido mercado de trabajo,

instalar programas de apoyo para las actividades productivas de los grupos

más pobres, en una palabra, incrementar tanto la magnitud como la

eficiencia del gasto social del Estado (Tomado de J. Wurgaft: p. 29).

Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si

bien por momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre

resultaron insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos

aumentos no han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía

derivarse de contar con más recursos. Esta situación acreditaría en el

supuesto de que los programas de política social fueron utilizados para

renovar los apoyos y consensos y con ello vigorizar el margen de

gobernabilidad.

1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.

A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países

industrializados el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este

Estado se conforma ideológicamente, entre otros planteamientos, de la

teoría económica de Keynes; de una propuesta que redefine más tarde la


17

ideología socialista en torno al concepto de la pobreza, la cual deja de ser

un problema estrictamente individual, para convertirse en uno que adquiere

una dimensión social, lo que planteaba la necesidad de una acción pública;

y de la concepción en torno al tránsito del simple Estado de Derecho a la del

Estado Social de Derecho que desarrollara la Social democracia alemana.

(C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en Gerhard Ritter:

Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).

Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,

principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad

crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el

crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los

cuales resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales.

El modelo se basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado:

regulación económica, procuración del bienestar social y negociación

política corporativa (Manuel García Pelayo: Madrid, Alianza Universidad,

1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba arreglos de organización

orientados hacia la redistribución y estabilización de ingresos y niveles de

consumo.

El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas

industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más

o menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres

elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el

pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo,

la provisión de una serie de servicios sociales universales, incluyendo

transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas en una

sociedad compleja y cambiante. La universalidad representa que los


18

servicios sociales están dirigidos a todos los grupos, y para acceder a ellos

no se requiere pasar ningún tipo de control de ingresos; estos servicios

tienen como objetivo la provisión de la seguridad social en un sentido más

amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel

mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como caridad

pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad

colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y

democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Universidad, 1989, p. 56).

Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno

de los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas

en cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al

intentar aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto

se constituía en un elemento central del proceso de acumulación, al

reactivar la economía por medio del estímulo a la demanda, creando y

manteniendo fuentes de trabajo, intentando alcanzar el pleno

empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey, Princeton University Press,

1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid, Alianza Editorial, 1989).

La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a

la difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el

socialismo como alternativa para las sociedades del momento. En ese

tiempo la idea de estabilización no estaba referida al sistema de precios o a

los equilibrios macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento

de un proceso sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se

encargó de aclarar cuáles eran sus preocupaciones:


19

"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar

las propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han

de parecer, para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo

financiero norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el

individualismo. Por el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico

de evitar la destrucción de las formas económicas existentes, así como por

ser las condiciones de un funcionamiento exitoso de la iniciativa individual"

(John Keynes: New York, Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).

Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron

sustentadas en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas

productivas y sobre un escenario político donde las relaciones de poder

amenazaban la integridad del sistema social vigente. "La variante Estado de

Bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y

capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de

organización social" (Alberto C. Barbeito, Rubén M.: Argentina, UNICEF,

CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado de Bienestar se

consolidó paulatinamente.

"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se

desmercantilizó diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que

su expansión fue paralela a la consolidación del sistema democrático-

partidario de participación política, ambos procesos se estimularon

mutuamente. El conflicto social pudo ser vigilado a partir de un consenso

básico entre el capital y los trabajadores, que certificaba beneficios para las

dos partes a través de la acción mediadora del Estado" (Alberto Minujin-

Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires, 1993, pp. 234-

240).


20

El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas

políticos. Los conservadores y social demócratas desplazaron sus

divergencias a la discusión sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En

muchos países, especialmente en Europa, la participación estatal se daba

como un hecho, y los desacuerdos giraban en torno a su naturaleza y

magnitud. El lograr hacer coincidentes las recomendaciones keynesianas y

el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda Guerra Mundial.

"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos:

el de la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a

través de un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta

expansión explica el crecimiento en espiral del gasto público en todas las

sociedades industriales avanzadas desde los años sesenta" (Ramón

Cotarello: Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2a- edición, 1990. p.

98).

Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos

ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del

sistema capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió

gobernar durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos

legitimados por su gestión de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores,

1988, pp. 116-120).

Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a

conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo:

en el extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el

capitalismo; en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el


21

capitalismo para construir la democracia de masas, derivando en el

comunismo que acabó con ambos principios de organización al crear un

nuevo escenario de contradicciones al interior de sí mismo (Barbeito y Lu

Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente disidentes que afirmaban que el

Estado Benefactor era adverso al crecimiento económico, pero éstos eran

una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993, pp.206-207).

El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las

diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state

y economía mixta. Es decir, "Por un lado prestaciones públicas, en especial

en el campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas

subvencionadas, más redistribución de la riqueza mediante impuestos de

signo progresivo. Y por el otro, la coexistencia de empresas públicas y

privadas" (L. Paramio: p. 126).

La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el

Estado tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de

sus ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio

apoyo no solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino

también de dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L.

Paramio: p. 207).

Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar

dificultades durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la

inflación y la recesión debilitaron economías que habían sido pujantes y

esto repercutió de manera negativa en los programas sociales. Esta

situación estuvo acompañada del desarrollo de un nuevo paradigma que

tuvo como origen la escuela de economía en la Universidad de Chicago: el


22

llamado, neoliberalismo. En varios países europeos la ampliación de la

actividad del Estado de Bienestar provocó serios problemas de inflación,

crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en cuestionamiento

dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando legitimidad y

consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2),

1992, pp. 139-168).

Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y

sus enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos

intelectuales y políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political

Studies, v. 25 (2), 1992, p. 207). Las opiniones negativas giraron también en

torno al aumento de la burocracia que el Estado Benefactor había

auspiciado, con sus correspondientes problemas de ineficiencia y

corrupción, lo cual se convirtió en una presión adicional. El Estado tuvo que

suplir necesidades que estaban fuera de su alcance además de encontrarse

sobrecargado con demandas que le resultaba imposible satisfacer (Josep

Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).

De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen

drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar

disposiciones para establecer alguna prioridad sobre la organización de

esfuerzos en materia de política social. Sin embargo, no existe una

definición única que permita relacionar cómo se tomaron y se toman esas

decisiones en cada país con una teoría acerca del Estado de Bienestar en

general.

"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad

de reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de


23

legitimación del régimen político, en función de la respuesta del Estado a las

expectativas de los ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de

acumulación, a partir del balance que hace el propio Estado en esfuerzos de

redistribución, contra la expectativa de que usará su autoridad para proveer

adecuados incentivos y contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A.

Rosenberry: British Journal of Political Science, vol. 12, part 1, January,

1982, p. 423).

De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de

Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una

única expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su

seno (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se

cambia junto con la sociedad, se transforma con los cambios que registran

las fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonomía que

surgen entre los intereses contrapuestos. La propia definición de bienestar

se convierte en un proceso permanente de construcción social (Berbeito y

Lo Vuolo: p. 112).

Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los

países para definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo

social atender primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se

establecen las decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se

han hecho hasta la fecha para analizar esos criterios, las constantes

parecen ser el empleo como variable dependiente y el desarrollo económico

y demográfico como independientes. En estos análisis también se observa

que los factores políticos siempre tienen un papel secundario en la

explicación del carácter de las políticas sociales del Estado Benefactor

(Rosenberry: pp. 423-424).


24

1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.

En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de

la pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se

convirtió en un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en

cuestionamiento los fundamentos del modelo de Estado que mediante

programas sociales amplios e intensos había generado la perspectiva de

lograrlo, con lo que se presentaron, incluso, síntomas de una crisis de

legitimidad de los sistemas políticos. De los setenta a los ochenta se pasa

de hablar de protección y crecimiento de la demanda, a reactivación del

mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra, disminución del Estado

de Bienestar y de su responsabilidad social.

"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades

de la gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una

comercialización al margen del mercado ya no se considera un elemento de

estabilidad, sino de distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso

en el político" (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-

222).

El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el

argumento de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que

tarde o temprano tendría que entrar en colusión con el dispositivo

esencialmente privado y privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción:

España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 209-210).


25

James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes

formas de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación

y de legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital

social para incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la

inversión social en proyectos y servicios que aumentan la productividad

laboral (por ejemplo, capacitación, energía más barata e infraestructura) y

gastos de consumo social que actúan para disminuir los costos de

producción del trabajo (por ejemplo, alojamiento de interés social, subsidios

a los alimentos y al transporte público). En segundo lugar, la función

legitimadora del Estado se financia con gastos sociales que no son ni

siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para mantener la

concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los

asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se

agrava cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el

Estado, pero las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas.

Las crisis económicas pero también las políticas y sociales se presentan

cuando la tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los

medios para financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed.,

1989, p. 18).

La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con

respecto al contenido redistributivo de sus políticas y los medios para

hacerlo efectivo. Para el caso de sociedades "con débil práctica

democrática, esta falta de consenso fortalece el avance de posiciones

favorables al abandono de toda política distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p.

10).


26

También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes

medios; la derecha radical marcaba que la intervención del Estado

socavaba la iniciativa y responsabilidad individuales y debilitaba los

fundamentos de la civilización occidental.

"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en

los Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a

disminuir la participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y

a promover la iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente

en materia de asistencia social, aumentó la resistencia pública a la

tributación"(B. Kliksberg: p. 209).

Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para

partidos conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo

opuesto del espectro político también alzaron sus voces críticas contra la

noción de Estado Benefactor. Afirmaban "que los servicios sociales

gubernamentales del Estado no promovían el bienestar, sino que suprimían

los instintos revolucionarios del proletariado y afirmaban la reproducción de

su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).

De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el

Estado fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad

enfoques alternos tales como la intervención de la comunidad y la idea de

responsabilidad de la misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).

De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final

para las crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos

de este modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente


27

neoliberal, lo situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable

de los males económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades

contemporáneas. Su crítica establecía que el Estado de Bienestar había

logrado extenderse a casi todos los espacios rentables, con la consecuente

exclusión de la actividad privada, la reducción de márgenes de beneficios

de las empresas y el crecimiento desmesurado de los aparatos burocráticos

(B. Kliksberg: p. 209).

Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes

perspectivas teóricas; existe una corriente de opinión que considera al

modelo de bienestar como un recurso para lograr mayor eficacia y

prosperidad, al permitir la extensión de las fuerzas de la propiedad y del

mercado. Otro grupo de analistas, preocupado por la conservación de

valores y procesos de cohesión social, promueve el traslado de funciones

del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de mercado y

gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de diversas

funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión de

demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la

gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp.

27-64).

Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o

Asistencial, en los tiempos en los que el modelo de modernización de la

segunda posguerra era todavía dinámico, las políticas sociales constituían

sólo acción estatal.

Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le

imaginaba en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones


28

sociales era un hecho fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la

acción quedaban ajustadas a los funcionarios, presumiblemente los únicos

capaces de manejar las propuestas y las variables económicas; de ahí el

carácter asistencialista y paternalista que ha caracterizado a esas políticas

(Tomado de SELA, Políticas sociales para América Latina…, p. 3.)

En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos

tipos de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el

desgaste del modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado

y el que se ha visto sometido a importantes críticas, pero está lejos de

desaparecer. El segundo, asociado a la dinámica externa, en el que el

anticomunismo desarrollado en algunos países del continente estuvo en la

base de las críticas del Estado Benefactor, pero que se agudizó al entrar a

la década de los setenta, cuando la ex Unión Soviética sirvió como un

ejemplo de que la acción del Estado destruía en el largo plazo, la vitalidad

de la economía, ahogando las iniciativas individuales.

El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se

le han hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la

que los recursos no son tan copiosos, pero muchos de los programas

sociales amparados por el Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los

intentos que ha habido para desmantelar programas sociales han tenido

que enfrentar una fuerte oposición que se ha visto materializada en

movilizaciones sociales de dimensiones muy considerables, que han incluso

obligado a los gobiernos a reconsiderar sus posiciones respecto a los

recortes en materia de gasto y servicios sociales.


29

La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades

industriales avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas

monetaristas clásicas. Esta 'claudicación' económica, sin embargo, no ha

tenido hasta la fecha, que sepamos, trasunto político: todos los partidos que

aplican las medidas monetaristas (conservadores y socialistas, excepto

Suecia) las normalizan sosteniendo que son para salvaguardar el Estado de

Bienestar que van dirigidas o bien para recomponer una situación que

permita retomar al Estado de Bienestar (R. Cotarello: p. 110).

1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN ESTADO

BENEFACTOR

Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en

los procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los

cuarenta y cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto

de la desviación sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo

capitalista después de la Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la

propuesta por Lord Keynes para salvar la economía del agujero en que la

depresión la sumergió" (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.),

México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-

CONACYT, México, 1992, p. 115).

Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en

general, y el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo

de desarrollo, esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer

una clara diferencia entre la dirección y los resultados del proceso de

intervención del Estado Latinoamericano y el europeo. En América Latina el


30

núcleo de la competencia capitalista se transfirió de la demanda como

proponía Keynes e hicieron los países europeos a la oferta, que estuvo en

la base de las propuestas de la Comisión Económica para América Latina

(CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció la capacidad de

producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los

consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la

que las unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en

función de las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos:

capacidades técnicas atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los

países productores de materias primas en una posición de desventaja

respecto a aquellos productores de bienes manufacturados, obligando a los

productores de materias primas a entrar en un círculo de dependencia, que

fue pasando de ser técnica hasta convertirse en comercial y financiera.

En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen

de maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período

de sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos

institucionales representativos de las mismas. La intervención del Estado en

América Latina ocurrió en un contexto de transición de sociedades

tradicionales a modernas, lo que impidió esa sedimentación, dando como

resultado una desarticulación social que favoreció la 'centralidad' del

Estado, lo cual a su vez propició que se autonomizara la economía de la

política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio

Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT, México,

1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se fortalecieron los

modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar mecanismos

de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en América

Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se


31

tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que

infringieron contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio

Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y

Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 118).

Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las

versiones latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta

manera los conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de

Derecho e integración económica de mercado. Sin embargo, la presencia

de los gobiernos autoritarios en casi todos los países de la región

latinoamericana han demostrado que la 'estabilidad' se logró mediante un

alto costo: suprimir uno de los aspectos de la difícil cohabitación, el ejercicio

democrático del poder. Por ello es que si bien se puede afirmar que los

conflictos pueden ser esencialmente de la misma naturaleza, las formas en

las que se expresan y las iniciativas para administrarlas en los países

subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas en los

países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:

p. 111).

En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un

sector de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones

de clase sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se

entra en una lógica centralizada y burocrática como una vía para lograr

materializarla. La naturaleza del Estado de Bienestar latinoamericano,"no

puede ser entendido desde la óptica exclusiva de su capacidad absoluta de

proporcionar bienestar para el conjunto de la sociedad, no es un Estado

Benefactor en sentido estricto, ni representa la decisión unilateral del Estado

o de la clase obrera, para conceder y controlar reivindicaciones, ni éstas son


32

resultado de las conquistas históricas de las luchas obreras"(Rose Spalding:

Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-438).

Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en

las que el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el

carácter de bien colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir

en campos vinculados con el proceso de desarrollo económico. Sin

embargo su desasosiego no estuvo puesto en la distribución de los

beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las llamadas políticas sociales, no

podrían servir para aumentar los niveles de bienestar de la población, sino

para ofrecer servicios a cambio de apoyo y sostenimiento de la legitimidad

de los sistemas políticos.

Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el

aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían;

esta estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado

Interventor, relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del

Estado de las áreas económicas. Desde el momento de la expansión del

Estado, a los programas sociales se les vincula dentro de una propuesta

macroeconómica, como un mecanismo de contra peso, tanto desde el punto

de vista del gasto como del de su financiamiento.

Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había

concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo

quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser

en el caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en

la investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de

marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible


33

para sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de

operación.

Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al

ritmo que se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose

una inevitable saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El

recorte en gasto de operación se tradujo en una falta de insumos básicos y

en el sacrificio de tareas de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en

la necesidad de hacer erogaciones más caras. También se presenta una

desastrosa caída de los salarios reales, particularmente en sectores como

educación y salud, lo que inevitablemente va a manifestarse en la

degradación de la calidad de los servicios. Los recortes presupuestales

tienden además a ser de contenido altamente regresivo, ya que en primer

lugar reducen los servicios que se prestan en los lugares más apartados y

en los sectores más pobres y menos organizados.

1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR

Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos

también sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión

de bienestar. Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia

del sufrido por el modelo de desarrollo con un fuerte componente de

presencia estatal, sino que puede decirse que excesos del ejercicio

centralizado del poder y de la gestión pública se sumaron a la crisis

económica y de legitimidad.

Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema

descentralizado del ejercicio del poder, y más concretamente hacia la


34

descentralización de algunos servicios públicos para aliviar dicha presión y

para descargarlos de la sobredemanda de bienes y servicios públicos, la

cual estaba colocando en el límite los márgenes de gobernabilidad. En

relación con la propuesta 'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las

propuestas decentralizadoras, está también ligada a la noción de la crisis, lo

que quiere decir que es una preocupación relativamente reciente y que ha

tenido en su desarrollo distintos propósitos; de ahí que hay que ser muy

cuidadosos cuando se revisan las decisiones de los Estados centrales de

transferir servicios, por ejemplo, de salud y educación a los gobiernos

locales.

El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al

modelo de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron

no estar acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo,

caracterizado por una presencia estatal casi omnipresente comenzó a

presentar muestras de agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo

reconocer con eficacia a la presión que las crecientes demandas que

ejercieron sobre él, se acude al expediente de la descentralización, como

un medio que en primera instancia permitiría "encontrar nuevas vías de

respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía soluciones a los

problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes muestras de

desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).

Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más

tarde la descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de

control político sino como "una alternativa para atenuar los efectos sociales

más duros de la crisis". (Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La

descentralización ha buscado, entre otras cosas, que las decisiones


35

referidas a la política social puedan ser asumidas por agencias de gobierno

local (provincias o estados, departamentos, municipios y hasta por

organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir que

esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su

operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de

descentralización operativa más que política, avalando la hipótesis de que el

objetivo de la descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el

uso de los recursos escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva

democratización de los programas y también hacer frente a la necesidad de

prestar servicios, dejando también pendiente el problema de la calidad.

Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha

sido la debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de

haberse transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud

completamente deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras,

habría que considerar adicionalmente que los gobiernos locales carecían de

la infraestructura física, institucional e incluso humana para recibir con

certidumbre las nuevas responsabilidades que exigía la descentralización

(Mauricio Merino: México, 1995, p.4).Además, los gobiernos locales

normalmente presentaban mayores restricciones fiscales, lo que los

obligaba a recibir esos servicios para en el mejor de los casos seguirlos

facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo que es aún peor,

en calidad.

EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo

en una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en

consecuencia, en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de

llenar el vacío institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de


36

hacerlo mediante la expedición de un sin número de normas y reglamentos,

con lo que se fortaleció la propuesta centralizadora diseñada desde el

centro y sustentada en una legislación de carácter central. Bajo estos

supuestos la descentralización se convirtió en un expediente que deja sin

contenido el reforzamiento de las instancias locales, para transformarse en

la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por ello no fue

casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias

tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las

circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio

Merino: México, 1995, p. 5).

El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza

un sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy

funcionales a los ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de

Estado Interventor agotó sus posibilidades. Las indiferencias que generaron

esta situación ambigua, la descentralización centralista, obligó a que en

algunos casos se intentaran profundizar aún más estos esquemas los

cuales resultaron también más funcionales cuando se cambió el modelo de

desarrollo y se optó por un Estado cuya presencia se ha visto forzosamente

confinada.

1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS

Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en

muchas áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos

se hizo a través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó

corregir las desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana,

reactivar la economía por medio del gasto público deficitario. Esta faceta


37

adquiere un activismo que rebasaba con mucho los límites que exigía, por

ejemplo, la actividad propiamente económica.

"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401

entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas

de ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser

consideradas como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm.

158, 1991, p. 43).

Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una

amplia discusión en la que se calificó a la empresa pública como

esencialmente deficiente en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena

medida, a que a estas empresas se les exigió cumplir con objetivos no

siempre congruentes: obtención de ganancias, redistribución del ingreso,

subsidios a sectores privados y regionales, captación de divisas, generación

de empleo y hasta favorecer a aumentar la probabilidad de que un partido

triunfara en las elecciones (Gray Cowan: The Washington Quartelry, Center

of International Strategic Studies, Georgetown, 1985, p. 51).

La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas

empresas públicas y las ineficiencias del sector público resultaban

coincidentes con el desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una

fuerte intervención estatal. Por ello es que también en la base de las

propuestas que presionaban por un retiro del Estado de algunas de las

actividades económicas, aparece el expediente de la privatización. Bajo

este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en estricto

sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto

alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos


38

privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos

o empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos

locales.

En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una

consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas,

se puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los

programas de ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción

de servicio público y su reemplazo por una operación mercantil orientada

hacia la ganancia" (Carlos M. Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto

sentido a la lógica neoliberal de contar con estados más pequeños y

eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que determinen de

manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta idea

implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito

de los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían

subsidiados, lo que va a descartar a importantes sectores sociales de sus

beneficios.

Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su

carácter 'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un

correspondiente sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores

más pobres. Esta tendencia responde a otra más general: la de integrar a

los empresarios privados para hacerse cargo de los servicios públicos, con

la idea de instaurar la supuesta 'eficiencia de la administración privada' en la

administración pública. El significado puesto en la privatización de los

programas y servicios sociales se inscribe en la tendencia más amplia de

privatizar y desregular la economía, "plantea un problema de difícil solución,

la compatibilización de los criterios de rentabilidad comercial que orientan a


39

las empresas que quedan a cargo de las prestaciones, con los criterios de

equidad que supone el diseño de los programas y servicios" (Carlos M.

Vilas: p. 28).

Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que

ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más

amplia cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad

administrativa de las erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del

90%de su presupuesto se canaliza hacia salarios, lo que los reduce a

cristianizarse en una especie de ‘gestores' ante las secretarías de hacienda

o economía de los fondos que se negocian entre los desmantelados

sindicatos y los grupos corporativos que aún sobreviven. Estas unidades

administrativas centrales no tienen recursos para transferirlos a los niveles

locales, por lo que su función ministerial pierde contenido y las imposibilita

para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los ministerios

sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin

posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la

disminución institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo

la capacidad para administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto

más compleja. Es en este escenario de vacío institucional en el que han

surgido y proliferado organizaciones no gubernamentales comprometidas

con la política social (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada,

1993, pp. 220-227).

1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR


40

En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de

las políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los

fines últimos de la política social.

"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados

en la región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos

políticos competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la

social democracia europea, ni tampoco como un juego de presión de

fuerzas sociales organizadas alrededor de las pretensiones de clase. Más

bien aparece como una compleja telaraña donde se fueron agregando en

forma anárquica las negociaciones entre el poder político y los diferentes

grupos corporativos. El abandono de prácticas democráticas permitió que la

legitimidad del poder se construyera como un juego donde el corporativismo

y poder político intercambiaban prebendas y reaseguraban el control social"

(Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, p. 118).

Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como

un instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas

de la sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados

recursos. En estos términos, el orden social se construyó a partir de un

discurso donde todos los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de

hacerlos efectivos no dependía de una norma de derecho del poder

regulador, sino de la mayor o menor capacidad de acceso a los círculos del

poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993,

pp. 118-119).

El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento

del fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado


41

Benefactor y ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en

los años setenta en América Latina y en México. Sin embargo, un Estado

Interventor fuerte resultó en uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su

papel tradicionalmente importante en las sociedades latinoamericanas, con

lo que la separación entre el Estado y la sociedad se hizo aún más patente

(Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, núm. 74,

octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).

Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes

de conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se

evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las

demandas sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía

una racionalidad técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento

de su racionalidad política. Ya desde los años setenta esa situación fue

presionando a la misma sociedad a empezar a desarrollar formas

autónomas de solución a sus problemas (Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo

de Estado permaneció hasta que la crisis se agudiza de manera dramática a

principios de la década de los ochenta dejó profundas huellas que se

hicieron más patentes en los graves déficits en el área de beneficios

sociales.

Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio

de organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el

modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas

instituciones resultaron ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a

racionalidad económica se refiere: la presión por expandir el gasto público

no se acompañó de una política paralela de captación de recursos para

financiarlo. De ahí que se pueda afirmar que en América Latina no hubo una


42

experiencia exitosa en materia de planificación del desarrollo; un Estado con

esas características pudo generar más fallas y conflictos de los que era

capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta situación no se traduce en

el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir por el simple hecho de

reducir al Estado.

Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de

estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por

los organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco

Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a

los países deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la

necesidad de la estabilización a través de políticas fiscales y monetarias

ortodoxas, la apertura de la economía a la competencia internacional y la

reducción del Estado a una expresión mínima para, por el contrario,

expandir el papel del mercado a su máxima expresión (Alan Angell y Carol

Graham: Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p.191).

"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo

Monetario Internacional y de otros organismos internacionales de

financiación, aseguraron la puesta en marcha de las ideas de la llamada

Nueva Derecha, particularmente en países en desarrollo. En algunos como

Chile, dichas ideas fueron introducidas por el sector militar, a través de

medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America

Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada de estos

programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una

respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión

económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.


43

El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas

particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una

concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha

sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores

índices de crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la

pobreza.

Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en

Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del

subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento,

ampliando las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo

procesos maduros en los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p.

142).

Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados

antes de la crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que

fueron recortados durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer

un uso más racional de los recursos escasos "La inequidad era una

particularidad distintiva de los países latinoamericanos antes de la crisis de

la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).

Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que

llegaba al sector de los más pobres (20% de la población) declinó de

manera consistente entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún

más, el porcentaje de ingresos que recibió a finales de la década de los

setenta, ese 20%- fue más bajo en Latinoamérica que en cualquier otra

parte del mundo en vías de desarrollo (Banco Mundial: Washington, D.C.,

1993, p. 118).Hoy día, el problema que enfrentan esas sociedades es que


44

los gobiernos cayeron en la tentación de usar la política macroeconómica y

los programas de ajuste, en muchos casos iniciados tardíamente, para

buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.

De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias'

para esa grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como

una suerte de mecanismo automático que haría que los procesos de

modernización económica generarían sucesivas modernizaciones en el

resto de la estructura, trayendo consigo además la solución para los graves

problemas que las sociedades enfrentaban. En ciertas enunciaciones

extremas se reconoció incluso como inevitable cierto deterioro de las

condiciones sociales, el cual se superaría cuando los ajustes estructurales

empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una vez que las fuerzas

del mercado actuaran libremente, desaparecerían los problemas de carácter

social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).

De ahí que bajo estos supuestos:

"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se

considera, entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico

producirá crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno

de la economía, subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener

indefinidamente los programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por

Carlos M. Vilas: p. 10).

La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el

variante novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales

puede considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre


45

acumulación y reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico,

que bajo los supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando

se observa el sentido destructor y regresivo de los procesos económicos

desatados en los últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el

'nuevo' modelo sí logrará superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p.

121).

La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y

hasta ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región,

no se acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo

tanto, "los rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de

las políticas sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando

hasta volverse contradictorios con los propios objetivos que justificaron su

existencia" (E. S. Bustelo, p. 152).

Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la

crisis es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le

reconozca como medio para hacer llegar beneficios sociales a la población,

y no como intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas

otorgadas selectivamente a cambio de apoyo.

Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad,

diferente al de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en

una sola arca, existe mayor flexibilidad en la organización de la producción,

se han reducido de manera importante las barreras proteccionistas

nacionales para aprovechar escalas de mercado, lo que sin duda debilita al

Estado como agente económico. Es ello que algunos analistas

latinoamericanos sostienen que la raíz política de la crisis de la versión


46

latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de su

ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones

inequitativas y básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la

crisis emerge de la insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder

sostener el esquema de beneficios diferenciados desarrollado a partir del

estado omnipresente, que "coopta" en su estrategia corporativa a los grupos

potencialmente más interesantes como reserva de capital "político". Incluso

estos mismos analistas hacen el siguiente cuestionamiento: "si las

instituciones del Estado de Bienestar sólo pueden funcionar positivamente

en el auge económico, ¿en qué racionalidad sustenta éste supretensión de

prevenir y reparar las contingencias sociales de la sociedad moderna?"

(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).

De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva

decreció y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.

"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la

oferta maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante

mínimos movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto

inflacionario. La inversión pública se desmoronó, deteriorando la

infraestructura básica y abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo

económico. La inversión privada acompañó la caída de la pública, pero en

este caso no fue por falta de recursos, sino porque los mismos se

reciclaron, en gran medida, hacia la captación de rentas improductivas

(Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).

Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en

manos de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su


47

poder de veto sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable

posición para apropiarse del desvalorizado patrimonio público, imponiendo

exigencias de rentabilidad excepcionales y con pocos o nulos compromisos

de productividad e inversión (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).

En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se

acentuó la regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su

caída global pero el aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro

forzoso al que se vio sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor

inversión, sino en fuga de capitales, concentración de la riqueza y consumo

improductivo (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).

De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es

devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo

que la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo

de relieve un proceso de producción de pobres que no obedece a causas

demográficas, sino estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p.

11).

Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un

proceso aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al

adoptarse un enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas,

las prácticas paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el

llamado esquema neoliberal también puso énfasis en la participación de los

‘usuarios'. Se asume que el involucramiento de la población en los

proyectos ofrece más perspectivas de éxito que un diseño vertical y

centralista. Sin embargo, esta participación tiene lugar en la operación de

los programas, abonando en la idea de que este llamado a la participación


48

no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino con otros

considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de

operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29),

o el establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.

Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los

defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se

sustentó en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg;

primero, se afirmaba que los servicios estatales eran insuficientes, costosos,

burocráticos y organizados de manera deficiente. Esta creencia también ha

sido evocada por la derecha radical para justificar sus esfuerzos por reducir

la participación gubernamental en la prestación de asistencia social y

reemplazar los servicios estatales por los provenientes del mercado y de

organizaciones voluntarias. Segundo, quienes proponían la participación de

la comunidad, creían que la población local podía gerenciar los servicios

sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con el que se

caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por parte

del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales

promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el

que se trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios,

sin implicarla en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación

estatal generaba tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos

incapaces de realizar acciones positivas y que invariablemente funcionaban

para controlar, manipular y subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg:

pp. 17-42).

Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que

los gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez


49

que el modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto

es, cuando se ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a

las demandas que además crecieron en magnitudes considerables frente al

agotamiento de recursos. En algunos países esta participación se asiste

como un ingrediente para fortalecer esquemas democráticos; en otros,

como una posibilidad adicional para fortalecer a los autoritarios al utilizarla

para continuar manipulando y controlando grupos y sectores sociales.

1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO

El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo

que debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la

Revolución, junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una

realidad fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera

paulatina a través de los grupos que van organizándose en estructuras

corporativas lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se

fueron convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los

programas sociales se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos

grupos y a los vinculados con diversas áreas de Estado, al interior de la

burocracia o como proveedores de insumos, contratistas de obras y algunos

que agruparon a gremios de profesionistas. La expansión de las actividades

estatales favoreció la construcción de lealtades en esos grupos organizados

y, por ende, la consolidación del poder político.

El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la

dinámica generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino

que va a encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La


50

imprecisión entre la pretensión universalista de las políticas sociales y la

práctica particularista acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de

la construcción del sistema de dichas políticas y encontró un terreno

favorable en el modelo económico que prevaleció durante el proceso de

sustitución de importaciones. El modelo de desarrollo a partir de las políticas

de ajuste, sólo logró incluir programas laterales que tampoco resolvieron los

graves desequilibrios sociales.

En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los

sexenios analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y

lograr una sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro

de política social han respondido menos a un diseño de largo plazo que

efectivamente busque soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales

imaginadas por los distintos gobiernos. La llamada política social se ha

insertado dentro de programas de muy corto plazo que han servido más

como paliativos que como soluciones y respuestas a presiones específicas

económicas y sociales. Su ineficacia se inscribe en el hecho de que con

estos programas se buscaron diversos objetivos, además de que su

instrumentación se hizo mediante arreglos de organización distintos a las

instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos de

política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar

la justificación por haber dado resultados tan poco favorables.

También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar

de sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216),

esta retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para

fortalecer el ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del

presidente, dado que los programas diseñados para resolver problemas


51

sociales resultaron proyectos apoyados por la presidencia y a los que

normalmente se les concedió una atención especial. Al buscarse objetivos

diversos, como utilizarlo como un medio de control político, se limitaron

seriamente las posibilidades de contar con un efectivo esquema

democrático. De hecho se puede afirmar que:

"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito

para dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa

participación. Al respecto México tiene una tradición en fomentar el control

político de sus ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún

otro país de América Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).

La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que

probablemente en materia educativa se pueda hablar de un sistema con

reglas más universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda

obligó al restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una

maraña normativa que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda

educativa pública, la complicó. Además de que hubo que aceptar la

participación no solo de instituciones privadas lo que por definición

modificaba la intención original sino también la de un poderoso sindicato

que se benefició de los intercambios con los que lo favoreció el gobierno;

adicionalmente confundió la defensa de los derechos de sus agremiados

con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se ha

convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de

generar calidad en esos servicios.

En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década

de los cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad


52

social, con derechos y obligaciones normados sobre la categoría de

trabajador y no sobre la de ciudadano. La política en materia de salud, por

ejemplo, se organizó en un sistema cerrado alrededor de los sindicatos,

financiada parcialmente por un impuesto al salario. Bajo estos supuestos no

estuvo nunca incluido el seguro del desempleo el cual significó un elemento

clave en la construcción del Estado de Bienestar de las democracias

europeas, puesto que en estas sociedades por un lado, la economía

funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la lógica del

modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban debido

a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios

privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo:

p. 121).

En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje

de esta política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la

coyuntura de la demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta

favorable. Incluso la burocracia pública opera como un sector que se erige

en el defensor de sus propias reivindicaciones, como un representante del

interés de ciertos grupos al interior del aparato estatal.

Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir

cambios en las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras

razones por lo difícil que trascendía mover el sistema de intercambios

establecido de manera fundamental con los sindicatos se acudió al

expediente de políticas asistenciales englobadas en programas específicos

dirigidos a los grupos no integrados al mercado laboral. Estas políticas

aparecen en forma residual y no se otorgan a través de las instituciones que


53

tradicionalmente hicieron frente a los programas incluidos en el rubro de

política social.

"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades

administrativas creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y

vinculados, en gran medida, con estrategias políticas también clientelares.

Su debilidad es la contracara de su pretensión omnicomprensiva y se

canaliza en todo tipo de acciones: la entrega de bienes y servicios de todo

tipo, subsidios en dinero, entrenamiento para actividades comunitarias,

asistencia a la producción familiar, etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la

posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las

políticas sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en

donde la negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados

de programas sociales se ha agravado porque los únicos programas

gubernamentales de alivio a la pobreza han sido puestos en marcha por

agencias autónomas, contrariamente al caso de Chile, en donde la política

social se había caracterizado históricamente por ser relativamente eficiente

y de cobertura amplia. Los programas de estabilización puestos en marcha

por el gobierno Pinochet, necesitaron de programas llamados de redes de

protección, sobre todo los de empleo público. Bajo el gobierno chileno

estas medidas compensatorias se integraron a los ministerios de línea y no

crearon una burocracia diferente y que entraba en competencia con la

tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y Graham: p.

203).Los arreglos de organización de esos programas también estuvieron

creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores

conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de


54

solución, sino de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la

política social o las políticas sociales se intentaron resolver además todo

tipo de problemas: desde necesidades básicas, apoyos al pequeño

campesino, desarrollo de la agricultura, hasta los inherentes a las

actividades económicas.

Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia

gama de problemas derivados de la situación económica por la que el país

ha atravesado y atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de

manera importante los de impacto internacional: descenso de los precios o

pérdida de la demanda de los mercados internacionales para productos

mexicanos, las crisis del petróleo, las crisis de la deuda, el estancamiento y

el proteccionismo del os países industrializados.

Una mención obligada al analizar los programas en materia de política

social son los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin

embargo, es claro que el gasto social obedece normalmente a las

prioridades que el gobierno fija los cuales son inevitablemente coyunturales.

Lo que es importante destacar para los propósitos de esta investigación es

que esa situación no necesariamente se va a traducir en una concepción

integral del modo en el que deben atenderse los derechos sociales, ni en el

papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado al intervenir como

regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera tampoco

están definidas con claridad las posibilidades de participación de los

gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la

asignación de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una

política pública completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y


55

que es justamente a lo que se ha limitado la que se ha entendido como

política de bienestar en México.

De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa

que el sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la

dotación de recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto

público creció del 26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento,

educación, salud y seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial

durante ese período. En promedio el gasto público en materia de política

social durante el gobierno de Fox como porcentaje del PIB, fue del 7.8%.

(Guillermo Farfán: Germán Pérez y Samuel León, (coord.), México, UNAM,

p. 75). Peter Ward en la obra citada (Políticas de bienestar social en México:

1970-1989), señala que en tiempos del presidente Luis Echeverría, este

rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del sector energético, y que

habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto combinado para la

administración y la defensa. La energía y la administración incluyeron

entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos este

sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un

enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970

y 1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).

Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los

setenta se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal,

dentro del cual buena parte de las unidades que lo integraban tenían

relación con el campo de 'lo social', aunque esto representa un indicador de

la confusión que el propio gobierno ha tenido en la distinción que debe

haber entre políticas de apoyo al desarrollo y las propiamente destinadas al

bienestar social. Paralelamente al crecimiento del sector para estatal, y


56

como una de las consecuencias de la utilidad que los presidentes le

concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho más de imagen que

institucionales, se creó una serie de unidades con distinta estructura

organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los

distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como

ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.

A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el

desarrollo social se consideró un área importante de la política

gubernamental en términos de los recursos que le fueron asignados,

aunque no de manera tan evidente como en el sexenio anterior. Para el

período correspondiente al gobierno de López Portillo, el gasto público en

relación con el PIB va a mantener su carácter expansionista.

A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio

Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de

1980 va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9%

en 1982. El gasto en materia de política social mantiene en promedio un

7.6%, que se registró también en la administración anterior, aunque las

asignaciones anuales presentan ya un declive progresivo. Del 22. 1% en

1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G. Farfán: p. 77), el análisis central de

este trabajo considera estos esfuerzos de asignación presupuestal

justamente como un indicador de que no se concibieron las decisiones de

programas sociales como una política a la que, por añadidura, tampoco se

le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo plazo

que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples

que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis

y diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada


57

gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y

carencias sociales.

Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de

1970 a 1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una

considerable degradación como prioridades.

Cuadro 2

GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985

(MILLONES DE PESOS)

período Índice de

precios Gasto público en desarrollo social

Gasto público en desarrollo social

subsecuente

Tasa de crecimiento

respecto al año anterior

1977 120.7 149.271 123.671.1 -

1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6%

1979 168.3 228.551 135,779.8 8%

1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6%

1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4%

1982 559.0 762.728 136,445.1 -16%

1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5%

1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3%

1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2%

Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65

Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia

de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico.

Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.

Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público

en desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento

de 1981 contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los

que sufre un importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que


58

se ha mencionado en el trabajo en el sentido de que la pretensión del

gobierno de López Portillo era la de "administrar la abundancia", expectativa

que se vio frustrada y que asientan las cifras; no existió un crecimiento que

permitiera contar con los esperados excedentes.

Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto

social incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que

el sector fomento social:

"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-

1988), aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor,

López Portillo (1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio

De la madridista, la cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión

del 41% en términos reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter

Ward: pp. 27-28).

El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en

1987 el 9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México,

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de

Guadalajara, 1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para

gasto social sino que el propio gasto social real desde1982 había seguido

siendo socavado. El gasto en materia de política social acusó un

decremento en los tres primeros años del gobierno de De la Madrid de

25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una recuperación del 4.3% en

1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que lo situó en un

retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin embargo, un

aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de

reconstrucción después del terremoto de 1985.


59

México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos

modelos de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes

del mercado y abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos

se entendió que la provisión de bienestar social representaba un medio

importante para aliviar la presión social, pero la primera función del

bienestar social siguió siendo el control social y político. Peter Ward dice

que la naturaleza de esta aportación cambió considerablemente en los

últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos últimos) debido a que

dejaron de ser operantes las antiguas normas de apaciguamiento y a que el

Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para garantizar la

estabilidad.

De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en

muchos sectores de la burocracia como resultado de la creciente

importancia de los técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no

estaban generando un flujo de recursos suficientes para pacificar a la

mayoría, lo que significó que ya no bastaban las promesas y la retórica.

También apunta que como resultado del aumento al gasto social desde

principios de los setenta, la cobertura de los servicios se extendió y se gastó

el presupuesto de mejor manera dando respuestas más eficientes, producto

de un enfoque más tecnocrático, más en armonía con las necesidades del

pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar social como prioridad se

contrajo.

"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la

proporción en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose

respecto de la cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los


60

niveles de bienestar social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo

económico para estimular y mejorar las condiciones de ese desarrollo"

(Peter Ward: pp. 219-223).

Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta

manera los viejos esquemas de control social y obligaban que los

instrumentos de mediación, como había sido la política social, se adaptaran

también a las nuevas exigencias.

"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del

Estado mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de

transformación económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto

agrario y las garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las

que se sumaban otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los

servicios urbanos, resultado de la explosión demográfica" (Armando

González Torres: Centro de Estudios Internacionales, 1994, p. 115).

Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad

del Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo

en los dos últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en

las que se habían establecido los compromisos en materia de política social.

La evolución de las políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid,

como un ejemplo de lo apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de

las acciones del Estado, sino también porque esa evolución envuelve una

modificación sustancial de las concepciones ideológicas que le han dado

sentido al papel y funcionamiento del Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró

porque por un lado se argumentó en todas las formas la poca efectividad de

los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por otro, se señalaron las


61

limitaciones económicas, así como la magnitud y complejidad de las

demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar

compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica

de los gobiernos posrevolucionarios.

De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una

distancia al señalar que una de las constantes del discurso social había sido

la fragilidad de las promesas del populismo y la argumentación de un

Estado 'propietario', poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador

de crisis económicas. Esto hacía necesario establecer las bases para

desarrollar un Estado 'solidario', capaz de funcionar como centralizador de

las iniciativas sociales, en un marco de pluralismo y corresponsabilidad (A.

González Torres: pp. 115- 117). Seis años después de ese análisis la

situación de amplios sectores sociales no sólo no ha mejorado sino incluso,

si cabe, se puede decir que ha empeorado.

El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la

década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los

servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la

infraestructura y los recursos humanos; existía irracionalidad en las

relaciones entre gastos de operación e inversión; se habían abandonado los

incentivos para el reclutamiento y promoción del personal; existía capacidad

subutilizada o inutilizada, a pesar del aumento en la demanda.

Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del

sistema económico, pero no es la única. También ha habido una evidente

incapacidad del sistema de políticas sociales para procesar esas

inestabilidades. La crisis económica mostró que la llamada política social no


62

estuvo nunca pensada para resolver los desequilibrios y que el sistema de

políticas sociales tiende a volverse más ineficaz en la medida en que la

sociedad más lo necesita, que es justamente en épocas de recesión,

cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso. Esto no se debe a

la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo se intentó

llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses

particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos

incorporados al mercado. La política económica y la social debían favorecer

que los ciudadanos estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto

es que tuvieran una ocupación rentable.

El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez

más evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres

sino que efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir

la política social a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos,

sólo se ocupa de los síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A.

González Torres: p. 142). Por consiguiente, en el aspecto social las

manifestaciones de la inquietud social de finales de los setenta y que se

hicieron más patentes frente a las medidas de austeridad de los años dos

mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro más desesperado (A.

González Torres: p. 117).

De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural

cuyo resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no

se vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar

acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo

y subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases


63

de menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente

concentración de la riqueza en pocas manos.

"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en

el mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La

riqueza de estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer:

Excélsior, jueves 30 de septiembre de 2003).

Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio

publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza

lograda durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio

Azcárraga tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos

Slim, por 6,700 y las de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa

que al tomar Carlos Salinas el poder, México tenía únicamente un par de

millonarios en dólares y que al concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el

indicador del PIB ha tenido un comportamiento muy distinto, dice Meyer,

incluso decepcionante, ya que en ese mismo sexenio se movió entre el 2 y

el 4%.

Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder

adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el

dólar.

En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como

consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían

además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los

planes y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan

retóricas como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los


64

de Echeverría y López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las

consignas revolucionarias de justicia y equidad social.

Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir

más sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más

bienestar a los grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante

todo un propósito de equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la

justicia... No se trata de tener a toda costa una economía sólo sana, sino de

entender que las condiciones para aspirar con certidumbre a una vida digna

se sustentan en el trabajo. La economía es uno de los medios para elevar el

bienestar, pero lo principal es que se haga realidad la transformación,

canalizar energía para reformar lo inoperante" (Carlos Salinas De Gortari:

México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).

Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una

definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los

programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares.

Ninguno de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política

pública de largo aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del

gasto en el renglón de lo social como un insumo, entre otros, para el diseño

y puesta en marcha de una política pública; ninguno de ellos tuvo como

preocupación esencial el establecimiento de bases estructurales que

permitieran trabajar en el equilibrio entre beneficios del desarrollo y el

bienestar social. A cambio de lo anterior, los cuatro gobiernos entendieron

esos programas como un recurso para fortalecer la gobernabilidad, la cual

aparecía más frágil en momentos de la definición del proyecto político, esto

es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos aludieron desde los

tiempos de las campañas electorales a su compromiso social, aunque su


65

instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad, sobre

todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de

sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.

1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.

La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la

política de bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno

más amplio: el que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de

desarrollo y el tipo de Estado que lo auspició, "el Benefactor"; y de la

llamada propuesta neoliberal que incluye una disminución importante de la

presencia del Estado en muchos de los ámbitos de la vida social, y una

redefinición, también importante de la cobertura de bienes y servicios

sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones distintas.

Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos

globales permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El

primero, se desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta

universalista a las demandas sociales por haber estado sustentado en una

disponibilidad más o menos discrecional de recursos presupuestales

públicos, con una fuerte representación del Estado. En el segundo,

reaparece el mercado como actor central, y la iniciativa individual vuelve a

considerarse como elemento fundamental en la solución de problemas

sociales, exigiéndose por medios internos y presiones externas un repliegue

del Estado. Los elementos que conforman este debate sobre el tema de la

política social los sintetizaremos sólo para propósitos analíticos, con la

certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican especificidades


66

de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más

significativas que las características que pueden considerarse comunes.

Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que

acompañan a las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha

dado como resultado que el énfasis desde la perspectiva de los Estados

nacionales, tanto en las democracias occidentales como en los países

subdesarrollados, haya estado puesto en las medidas económicas, lo que a

todas luces ha obligado a subordinar la política social a la económica.

Anteriormente se hablaba de la superposición que tenía que haber entre la

política económica y la social. La estrategia económica debía tener

consecuencias positivas casi de manera automática en lo social; la

tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca

subordinación.

Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de

'lo público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de

la colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo

gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés

individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito,

la atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o

gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la

resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las

organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a

encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y

los derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994,

p. 1-3).


67

También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas

ocupen espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios

más racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios

netamente sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización

de la economía y de su desregulación. Los resultados más evidentes de

esto se encuentran en la privatización de pensiones y jubilaciones, la

privatización de los fondos de pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo

la dictadura de Augusto Pinochet, la que abandonó el esquema de reparto y

adoptó uno de capitalización administrado por entidades privadas

(administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M. Vilas: 3-4 de julio

1994, p. 13).

Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se

refiere al costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y

ganancia, lo que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura

(Carlos M. Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 12). La descentralización también se

convierte en un elemento auxiliar en esta estrategia de auspiciar la

participación de los actores directamente afectados como corresponsales de

programas sociales. Esto se ha traducido en que han obligado a los

gobiernos centrales a transferir a los locales responsabilidades y servicios

para los que no necesariamente estaban preparados, aunque siempre

quedándose con resquicios importantes de control, como pueden ser los

recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado procesos de

descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las

características indispensables para que puedan obtenerse resultados

mejores mediante procesos de privatización y hasta de descentralización,

es la inevitable fortaleza del Estado en términos institucionales y de su


68

capacidad reguladora; ésta es una grave falla de la que adolecen los países

situados en un nivel inferior de desarrollo.

Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto

grado de integración a los programas políticos. En el debate actual se

advierte sobre ello al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado

Benefactor y de su versión latinoamericana de Estado Interventor, la política

social se definió equiparándola con el gasto social, que en momentos de

auge económico o de menores dificultades en el manejo de los indicadores

macroeconómicos, llegó incluso a ser abundante. Esto permitió que formara

parte del activo del discurso de reivindicación de los grupos sociales de

menores ingresos que el Estado y los gobiernos sintieron obligación de

“proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose en una forma de

negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad de los

sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se

entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M.

Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 4).

Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social

va a responder más a problemas derivados del ajuste tratando de

compensarlos, diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos

de la sociedad previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social

es considerado una dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se

diluye y cede terreno al de compensación social" (Víctor Brodersohn:

Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer caso, bajo el esquema del Estado

Interventor, las políticas sociales fueron instrumentadas por las instituciones

tradicionales encargadas normalmente por área de la atención de los

problemas sociales. La discusión actual también refiere al fracaso de estas


69

instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre otras razones

de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue derivando de

los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre las

cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un

estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de

organización particulares, con los que se intentan soluciones para grupos

identificados y seleccionados dentro de dichos esquemas de organización

puestos en marcha.

Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas

favoreció su descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de

intercambios que no tenían que ver con los propósitos de cumplir con los

objetivos institucionales. Esta situación favoreció la tendencia general

derivada del modelo modernizador de reducir la intervención del Estado y

de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo acciones sociales por medio

de organismos distintos a los tradicionales. Esta tendencia además

respondía a las exigencias de los organismos financieros internacionales,

cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos tuvieron

como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y

seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de

ayuda. El recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas

ad hoc para hacerse cargo de programas sociales diseñados con las

intenciones específicas y para núcleos de población también particulares,

abonó en el proceso de desinstitucionalización que han tenido que enfrentar

los Estado nacionales en la última década, lo que ha debilitado aún más al

Estado, suponiéndose que lo que se estaba logrando era sólo la reducción

de los núcleos estatales.

CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.


70

En este capítulo analizaremos los argumentos teóricos económicos que

sustentan el federalismo fiscal, como herramienta para solventar los

estragos de la crisis en México, así como el funcionamiento y organización

del federalismo en función de sus principales metas económicas. Para con

ello reflexionar la incidencia que implica el financiamiento al gasto público

vía emisión de deuda municipal como disyuntiva dentro del federalismo

fiscal.

Economía del Sector Público. (Federalismo fiscal).

La diligencia pública en el contexto de un país federalizado entraña la

complejidad de una serie de problemáticas de las relaciones políticas,

económicas, administrativas y fiscales que el sistema establece entre las

entidades que lo conforman.

La impaciencia del proceso por medio del cual se llega a las decisiones de

carácter público significa que en un sistema federal existe una

inquebrantable búsqueda de técnicas mediante las cuales ciertos objetivos

económicos pueden lograrse.

"El sistema federal se caracteriza por una búsqueda continua de técnicas

que sirvan para obtener fines económicos predeterminados, en razón de un

cuadro de estructuras de decisión que se relacionan íntimamente con la

centralización o no centralización de dichos fines" (Retchkiman: 1987, p.

47).


71

La presencia de gobiernos regionales y locales implica que los sectores

públicos se estructuran en niveles territoriales de decisión que se reparten

entre sí el poder decisorio de gastar e imponer. "Esto implica una serie de

cuestiones: ¿Cuál es la meta de la justificación económica de la

descentralización?, ¿Cuántos niveles de gobierno son necesarios?; ¿Cómo

se deben repartir las funciones entre los niveles de gobierno?; ¿Bajo qué

esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?" (Albi et al.:

2000, p. 160). A la parte de la Hacienda Pública que analiza estas

cuestiones se le denomina Federalismo fiscal, la cual es una teoría acerca

de cómo debe organizarse el proceso de adopción de las decisiones de

ingreso y gasto.

Primeramente, al estudiar las metas económicas del federalismo deben

aceptarse dos “restricciones importantes: primero, las autonomías de los

estados miembros en un amplio campo de cuestiones económicas, y

segundo la migración de un estado a otro, los alicientes y los obstáculos

para dichos movimientos." (Retchkiman: 1987, p. 48).

2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El sector público se inmiscuye en la economía por razones de eficiencia, de

equidad y de estabilización. El origen de un sistema federal responde a

tipos particulares de congregaciones geográficas, idiomas diversos,

enemistades históricas y diferencias étnicas y religiosas, además de la

indiferencia que implican niveles de operación ya establecidos en que se

unen para no llegar a un estado unitario.


72

La descentralización estará justificada, desde el punto de vista económico,

en la medida en que el reparto del poder decisorio entre gobierno central y

los gobiernos de ámbito territorial permita alcanzar mejor estos objetivos.

2.1.1 EFICIENCIA

El sujeto de la eficiencia está ligado a los denominados bienes públicos

locales. Un bien público local es aquel cuyos beneficios están limitados

espacialmente, solamente pueden consumirlo quienes vivan a una cierta

proximidad de donde se provee.

A los gobiernos territoriales sólo les importa el bienestar de los residentes

de su jurisdicción. Al tomar en cuenta las disposiciones de provisión

considerarán los beneficios y costes para estos residentes, solamente así

sus decisiones serán eficientes. Si por el contrario, los gobiernos decidieran

sobre la provisión de bienes de ámbito superior a su jurisdicción entonces el

resultado sería ineficiente.

Existen varias razones que indican que la descentralización es más eficiente

que la centralización para la provisión de bienes locales:

Información imperfecta y desigual. Para que el sector público provea

eficientemente los bienes públicos locales debe conocer qué bienes

públicos quieren los individuos y cuánto los valoran. El sector público

tendrá que basar sus estimaciones de lo que realmente quieren o

necesitan los individuos. Respecto a este punto, la descentralización

presenta al menos dos ventajas: al crear múltiples unidades de


73

decisión independientes, descompone el problema de estimación de

todas las preferencias locales que se enfrentaría un gobierno

centralizado en diferentes subproblemas de distancia reducida y por lo

tanto más fácil de resolver.

La segunda ventaja, dado que los gobiernos territoriales están más

próximos que el gobierno central a los beneficiarios últimos de la provisión

de bienes públicos locales, conocerán mejor sus preferencias y necesidades

y podrán realizar estimaciones más precisas que el gobierno central.

Existen restricciones del gobierno central a la transformación de ofertas

regionales o locales. Algunas veces los gobiernos centrales bien sea

por prohibiciones legales tendientes a garantizar la no discriminación

tienden a la provisión uniforme de servicios en todo el país.

Los gobiernos locales no están sujetos a este tipo de restricciones por lo

que se dice que son más eficientes. La provisión eficiente exige que en

cada jurisdicción se ofrezcan bienes públicos locales diferentes.

Garantía de los derechos de las minorías. Los gobiernos electos son

los que determinan las decisiones públicas, los votos de las regiones

pequeñas no son esenciales para obtener el control político. La

descentralización, al establecer gobiernos electos en todas las

jurisdicciones, sirve entonces para garantizar los derechos de las

minorías.

Respecto a este aspecto Charles Tiebout (1956) (Tiebout: 1956, citado por

Stiglitz 1988: p 725) planteó la hipótesis de que la movilidad entre las


74

jurisdicciones refuerza las ventajas de la descentralización como

mecanismo de adecuación entre lo que el sector público ofrece y lo que los

individuos quieren. La situación es la siguiente: si hay movilidad, los

individuos a los que no les guste lo que ofrece el gobierno local se irán a

otra jurisdicción que les ofrezca una combinación gasto impuestos más

acorde a sus preferencias lo cual denominó votación con los pies,"Lo que

preocupaba a Tibout era el problema de revelación de preferencias".

En el mercado de bienes públicos, los individuos revelan sus preferencias

mediante su decisión de dónde vivir, de esta forma la descentralización

resuelve el problema de la no observabilidad de las preferencias y los

incentivos a no revelarlas. En la realidad varios autores han criticado el

argumento de Tiebout. Las causas que impiden que la votación con los pies

aumente significativamente las ventajas de la descentralización son los

costos de movilidad y la limitación del número de jurisdicciones.

Es difícil que exista tal complejidad de jurisdicciones que se ajuste a las

preferencias de los individuos y movilidad ineficiente. La emigración puede

conducir a situaciones ineficientes en casos en que el exceso de población

congestionara los bienes públicos, si los inmigrantes pagaran unos

impuestos iguales al coste marginal de la congestión que causan, esto es,

impuestos suficientes para mantener constantes el nivel de provisión per

capital, estos movimientos no serían ineficientes.

2.1.2 EQUIDAD


75

El problema básico radica en que todos los ciudadanos de un país deben

obtener servicios públicos en condiciones similares, cualquiera que sea el

lugar de residencia. Entonces, hasta qué punto es legítimo y ético que cada

jurisdicción pueda decidir unilateralmente cuanta redistribución desea. En la

práctica, jurisdicciones de renta elevada no realizarán ningún gasto

distributivo para fomentar la emigración.

Otro problema radica en las diferencias de capacidad redistributiva,

jurisdicciones pobres al tener una base impositiva menor sólo podrán

realizar redistribuciones limitadas.

Además, si la población es suficientemente móvil los gobiernos locales

estarán imposibilitados para llevar a cabo políticas redistributivas

independientes. Una jurisdicción que trata de ser redistributiva vería emigrar

a los individuos más ricos para evitar financiar su política redistributiva. Por

lo tanto, la movilidad fuerza a la provisión uniforme y la centralización de los

gastos redistributivos es la mejor cuantía de uniformidad.

2.1.3. ESTABILIDAD

"La estabilidad es una función de carácter macroeconómico cuyo objetivo es

atenuar las posibles crisis cíclicas de la economía en torno a su senda

potencial de crecimiento, tratando de lograr una estabilidad en los precios y

el empleo" (Albi et al: 2000, p. 169).

El objetivo de estabilización debe estar centralizado en tres razones:


76

1. Los gobierno locales, al no poder emitir dinero, carecen de política

monetaria. La política monetaria es, sin embargo, un elemento

importante en el diseño de políticas de estabilización y debe estar

coordinada con la política fiscal.

2. Las jurisdicciones locales no pueden alterar las variables macro

económicas básicas: nivel de precios, tipo de interés, entre otras;

éstas son determinadas a nivel nacional incluso supranacional.

3. Debido a que la integración económica de un país es muy elevada,

una política fiscal aplicada localmente afectará de inmediato a todas

las jurisdicciones. De esta forma afectará poco a la jurisdicción que la

aplica y causará efectos externos, ya sean positivos o negativos, a las

demás.

Número de niveles de gobierno.

Un problema esencial del federalismo es acerca del tamaño óptimo que

debe alcanzar, es decir el espacio económico, las divisiones locales dadas

las condiciones de urbanización y crecimiento actuales en términos de

economías de escalas y demasías de beneficio costo. Debido a que los

gastos de estabilización y los redistributivos son responsabilidad del

gobierno central ¿Cuántos niveles de gobierno debe haber y qué gastos de

asignación debe corresponder a cada nivel de gobierno?

Buchanan responde a estas cuestiones mediante la teoría de los clubes

(Buchanan: 1965, citado por Stiglitz., 1988:725). Los individuos se unen

para un fin común que es el de proveerse de un bien público local,


77

determinar el tamaño adecuado de una jurisdicción se asemeja a decidir el

número óptimo de socios del club basándose en la capacidad tecnológica

de proveer bienes públicos.

En cuanto a qué gastos de concesión debe corresponder a cada nivel de

gobierno, para evitar la no correspondencia entre las funciones asignadas

por la constitución federal a dichos estados miembros y las fuentes de

recursos para cada uno, es otra de las preocupaciones del federalismo.

En este caso, los estados pueden verse obligados a aumentar sus tributos,

lo cual si no es necesariamente malo tampoco es forzosamente positivo;

pueden decidir no ejercitar sus funciones que se les señalaron, lo que es

peligroso para su autonomía; de otra manera, podría allegarse de recursos

mediante el endeudamiento y otro más sería aceptar ayuda financiera.

Por lo tanto, una federación debe continuamente buscar técnicas que le

permitan alcanzar los objetivos económicos para lo que fue creada. La

emisión de deuda municipal puede ser una vía mediante la cual las

entidades del país puedan mejorar o alcanzar los objetivos económicos. Los

recursos derivados de éste financiamiento pueden hacer que un municipio

sea eficiente en la provisión de bienes, los municipios al tener información

de los bienes que necesitan éste pueden cubrir los faltantes considerado

beneficios y costos; a su vez fomentando la equidad de bienes y servicios,

evitando emigraciones; además, el municipio propiciaría el crecimiento

económico al contar con mayores recursos.

2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.


78

Los impuestos son la forma obligatoria de financiamiento que permite a los

gobiernos obtener recursos para realizar sus actividades principales, es

decir sus gastos y solventar posibles crisis. En un sistema federal los

impuestos deben tener las propiedades de eficiencia, equidad y sencillez.

Un impuesto es eficiente si no provoca a los agentes económicos a cambiar

su comportamiento económico (consumo, inversión, entre otros) para

reducir su carga fiscal. En un contenido descentralizado implica que el

impuesto no genere movimientos de personas, factores o actividades

económicas entre jurisdicciones.

Impuestos como el aplicable a bienes inmuebles e impuestos basados en el

principio del beneficio son claramente eficientes en el sentido que no

generen movimientos entre jurisdicciones. Los bienes inmuebles no pueden

deslizarse como respuesta a la diferenciación entre jurisdicciones y los

impuestos basados en el beneficio, convierten los impuestos en

aproximadamente precios por los bienes públicos similares a los precios de

los bienes privados. Los beneficios que derivan los individuos del gasto no

son observables, lo que observarán son un aumento o reducción de bienes

públicos.

En cuanto a la sencillez del sistema impositivo, la descentralización de

algún impuesto en impuesto propio no conlleva costes importantes de

eficiencia, pero en ausencia de la coordinación adecuada puede aumentar

el fraude y, cuando es un impuesto compartido la presión fiscal indirecta es

una alternativa que elimina los problemas de la sencillez creando un

sistema de recargos. Con un sistema de recargos los elementos básicos del


79

impuesto (base, estructura de tipos, etc.) serán diseñados por el gobierno

central. Llamemos a los impuestos que, como resultado de este diseño,

tienen que pagar los contribuyentes al gobierno central. Cada nivel de

gobierno local instituiría su recargo, expresado como porcentaje de esta

cantidad, que sería calificado como ingreso propio.

El impuesto será tramitado y recaudado por el gobierno central que

transferiría a los restantes niveles de gobierno su recargo (Stiglitz: 1988, p.

191).

Los impuestos representan el capítulo más importante de ingresos en los

sectores públicos de las economías. "La base económica de la

descentralización es que los gobiernos locales gastan mejor que el gobierno

central. La descentralización de los impuestos es la consecuencia lógica de

la descentralización del gasto" (Stiglitz: 1988, p. 725).

La aprobación de que los gobiernos locales gastan mejor implica el

otorgamiento de los instrumentos de recaudación. Si los gobiernos locales

no financian su gasto mediante impuestos, sino mediante transferencias, los

ciudadanos no sabrán cual es realmente el costo de sus gobiernos locales y

se producirán tensiones permanentes entre los gobiernos locales y el

gobierno central, que en última instancia pueden conducir a distracciones

ineficientes del gasto subcentral. En la medida en que los gobiernos no

tengan capacidad para aumentar sus ingresos vía impuestos, siempre

pueden tratar de justificar gestiones ineficientes de los recursos discutiendo

que no se cubren las necesidades de gasto porque el gobierno central no da

transferencias suficientes.


80

"A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte

sustantiva de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes

se le denomina corresponsabilidad fiscal" (Stiglitz: 1988, p. 726). La

corresponsabilidad fiscal permite ajustar al nivel óptimo los ingresos de los

gobiernos locales a los niveles de gasto que piensan óptimos y así limitar

expansiones ineficientes del gasto y eliminar las tensiones entre el gobierno

central y los gobiernos locales.

En resumen, el objetivo de la descentralización de los impuestos es dotar a

los gobiernos locales del instrumento necesario para financiar su gasto.

Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales lo

utilicen para obtener ingresos propios, esto no implica su asignación

exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un impuesto es usado por más de

un nivel de gobierno se dice que es compartido. En otro caso, se dice que

es exclusivo del gobierno federal. La descentralización se puede realizar

otorgando diferentes grados de discrecionalidad normativa al gobierno

central.

En un extremo, el gobierno central delinearía todos los elementos

esenciales del impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipo, etc.). El

gobierno local se quedaría con todo o parte de lo que recolectara del

impuesto de su jurisdicción.

En el otro extremo sería el gobierno local el que, además de quedarse con

la recaudación, diseñaría todos los elementos del impuesto para los

residentes de su jurisdicción. Un grado de discrecionalidad intermedio

residiría en que la base imponible la diseñara el gobierno central y los

gobiernos locales tuvieran discrecionalidad para fijar los tipos que se aplican


81

a las bases. En términos simples, cuando no se descentraliza la capacidad

normativa al gobierno central se les está dando dinero, en tanto si se

descentraliza la capacidad normativa, se le está dando la posibilidad de

obtener dinero.

Las formas de descentralización más usuales entre las naciones son:

2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS

Los esquemas de cooperación en los impuestos consisten en que un

impuesto es compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno local

carece de capacidad normativa y la recaudación se encomienda al gobierno

central. Con este régimen se establece una ley, la cual divide a la

recaudación en dos, distribuyéndose ésta mediante los porcentajes de la

recaudación por ciertos impuestos que el gobierno central los cuales

transferirá a los gobiernos locales.

2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS

Este diseño permite compartir un impuesto y suministra a los gobiernos

locales cierta capacidad normativa sobre el impuesto compartido. El

gobierno central traza los componentes del impuesto y el gobierno local

instituye un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido por el

gobierno central.


82

2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS

Los impuestos propios corresponden en exclusiva a un gobierno local y éste

se encarga de recaudarlos. Lo cual implica problemas en la elección del

diseño de impuestos, en todo caso, el diseño de la forma de

descentralización del impuesto conlleva tres tipos de elecciones. Primero,

entre un sistema de conllevar impuestos y un sistema de reparto (en el que

cada tipo de impuesto se determina en exclusiva a un solo nivel de

gobierno). Segundo, entre un sistema basado en impuestos propios y otro

basado en impuestos concedidos. Tercero, entre un sistema en el que los

impuestos los recolecta el gobierno local u otro en el que recauda el

gobierno central.

En cuanto a compartir impuestos, puede plantear algunos problemas. En

primer lugar, todos los niveles de gobierno deben convenir algunos

elementos esenciales del diseño y gestión del impuesto, o de lo contrario el

contribuyente puede ver aumentar de forma considerable su presión fiscal

indirecta al aumentar el coste en forma de pagos de asesoramiento o de

tiempo perdido en que incurre el contribuyente para cumplir con sus

obligaciones fiscales.

En el caso en que un impuesto fuera utilizado por todos los gobiernos pero

cada uno precisara la base de forma diferente y lo recaudara en tiempos

diferentes; o en el caso en que varios niveles de gobierno utilizan el mismo

impuesto, resultaría en una sobre imposición de la base de imposición.

Estos problemas mostrarían que el reparto de impuestos es mejor que la

participación en impuestos a menos que existiera una adecuada

coordinación entre los niveles de gobierno.


83

Por otra parte, en cuanto otorgar capacidad normativa a los gobiernos

locales, parecería apropiado fomentar la corresponsabilidad fiscal, así

determinarían cuánto ingresar y cuánto gastar. Ante esta ventaja, los

gobiernos locales podrán incidir sobre la concesión de recursos desviando

del objetivo de la mera financiación del gasto público, lo cual conduciría a

asignaciones ineficientes en el sentido de reparto. Esto se debe a que en

una federación, los factores productivos son móviles entre las jurisdicciones,

los gobiernos locales se darán cuenta de que los tratos preferenciales

atraerán factores productivos a su jurisdicción y esto se traducirá en el

bienestar de los residentes. De esta forma, todos los gobiernos locales

establecerán estrategias en el diseño de las políticas impositivas para atraer

factores productivos, entonces se establecerá una "competencia fiscal, que

es simplemente la utilización de los instrumentos fiscales por parte de los

gobiernos locales para asumir a su jurisdicción a los factores productivos, y

el resultado final será una situación en la que todos los gobiernos locales

acaban estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos" (Stiglitz:

1988, p. 180).

La eventualidad de que se desarrollen competencias fiscales no implica que

no se deba conceder capacidad normativa a los gobiernos locales sino que

se debe seleccionar aquellos impuestos que no tengan capacidad

recaudatoria significativa y así no serán susceptibles de ser utilizados en

competencias fiscales.

Como resultado, el impuesto es el principal instrumento de recaudación con

el que cuentan los municipios y el gobierno central para solventar las

posibles crisis que puedan menguar la economía del país. Es importante


84

conocer el proyecto de descentralización en México para poder conocer los

alcances y las desventajas fiscales del municipio, y de acuerdo a ello

evaluar una alternativa de financiamiento viable.


85

2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO

Las diferencias entre el nivel total de gastos públicos y el nivel de recursos

públicos se muestran como desequilibrios del presupuesto público. Déficit,

si los recursos son menores a los gastos y superávit si son superiores.

De acuerdo al sistema fiscal en México, los estados pueden financiar su

gasto público deficitario mediante: impuestos, las transferencias y la emisión

de deuda.

2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS

El financiar el déficit (o la crisis) público mediante impuestos implica una

carga impositiva mayor sobre la población. Un impuesto sería eficiente si no

incita a los agentes económicos a cambiar su comportamiento (consumo,

inversión, entre otros). Los gobiernos estatales pueden aplicar gravámenes

sobre el capital, los salarios, las ventas y los bienes inmuebles; y los

resultados deben ser contemplados.

Una comunidad que incremente los impuestos sobre el capital verá como

van reduciéndose las inversiones hasta que vuelva a aumentar el

rendimiento del capital antes de deducir los impuestos. El descenso de las

inversiones continuará hasta que su rendimiento neto sea igual al de otras

partes. Así pues, a largo plazo los propietarios del capital no sufren la carga

del impuesto sobre el capital. Sólo la sufren la tierra y el trabajo. Como hay

menos capital, disminuye la productividad de estos factores y, por lo tanto,

su renta.


86

Si como consecuencia de un impuesto sobre el capital disminuye la

productividad de los trabajadores, bajan los salarios. Pero en ese caso, a

largo plazo, los trabajadores emigran; si son perfectamente móviles,

continúan emigrando hasta obtener los mismos ingresos (una vez reducidos

los impuestos) que en otros lugares. Por lo tanto, la tierra es el único factor

que no puede emigrar. Con menos capital y menos trabajo, su rendimiento

es menor: a largo plazo, la carga del impuesto recae totalmente en los

propietarios de la tierra.

En el corto plazo, los trabajadores no emigran inmediatamente ante

pequeñas variaciones del tipo impositivo sobre el capital. Estos trabajadores

resisten los aumentos impositivos y su salario se ve reducido como

consecuencia de la salida de capital.

Los gobiernos estatales deben de tener en cuenta las consecuencias de

introducir o encumbrar los impuestos, las industrias se irán buscando

horizontes que ofrezcan mejores condiciones.

En el caso de los impuestos sobre el trabajo, si la gente no tuviera un

vínculo especial sobre su lugar de residencia, la curva de oferta de trabajo

sería elástica. Un impuesto del trabajo aumentaría el precio del trabajo

antes de reducir los impuestos y no perturbaría su precio neto. En este caso

el impuesto sobre el salario incidiría en los terratenientes, por lo que sería

un impuesto indirecto pero ineficiente sobre la tierra.

Los impuestos uniformes sobre las ventas equivalen a impuestos

proporcionales sobre la renta. Sus efectos son similares a los de los


87

impuestos sobre los salarios, recaen sobre la tierra y sobre los trabajadores

que tienen reducida movilidad.

En el caso de impuestos a los bienes inmuebles, como la vivienda. En

principio estos no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación

de impuestos entre jurisdicciones. Por ello los impuestos que gravan estos

bienes no tendrán costos de eficiencia elevados, además es sencillo de

gestionar porque no se pueden ocultar al fisco.

En el caso de aumento en los impuestos a la vivienda, a corto plazo

disminuye el valor de mercado del apartamento. Pero eso reducirá el

atractivo de las viviendas como inversión; su oferta disminuirá conforme

envejezcan los antiguos o, en cualquier caso no aumentará al mismo tiempo

que la población. Por consiguiente, acabarán subiendo los alquileres hasta

el punto en el que el rendimiento de la vivienda una vez reducidos los

impuestos sea el mismo que podría obtener si invirtieran en otro estado. Por

lo tanto, aunque el impuesto grava a los edificios a largo plazo, es la tierra y

las personas inmóviles las que lo soportan.

Por lo visto, el suceso de cualquier impuesto recae sobre los propietarios

del suelo o de otros factores parcialmente inmóviles, de igual modo, el

acontecimiento de cualquier ventaja recae en los propietarios del suelo o de

factores parcialmente inmóviles (Stiglitz: 1988).

2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS


88

"Las transferencias son aquellas cantidades de dinero que un gobierno dona

a otro beneficiario"(Albi: et al., 2000: 132). Los donantes suelen ser los

gobiernos centrales los cuales tiene una capacidad recaudatoria mayor y los

beneficiarios los gobiernos estatales y locales.

Las transferencias pueden ser condicionadas o incondicionadas. Las

condicionadas son aquellas en las que el donante especifica el uso que

debe dar el beneficiario a los fondos transferidos. Las transferencias

incondicionadas son aquéllas en las que el donante no impone ninguna

restricción de uso, entonces el beneficiario puede decidir libremente el

destino de los fondos. Las trasferencias condicionadas a su vez pueden ser

compensatorias o no, es decir el beneficiario aporta cierto porcentaje de la

transferencia.

El papel de las transferencias en un sistema federal supone que estas no

deben ser un componente importante del financiamiento del gasto local. Si

un gobierno local financiara la mayor parte de su gasto mediante

transferencias quién en realidad decidiría cuánto se gasta sería el gobierno

central. Y si además la transferencia fuese condicional compensatoria, se le

impondría al gobierno central la composición del gasto, lo cual atentaría

contra el principio de suficiencia, es decir, contra los principios que justifican

la descentralización.

Las transferencias condicionadas compensatorias se deben utilizar para

lograr el objetivo de eficiencia ya que su uso puede ser encauzado

exclusivamente a la detección de la insuficiencia o demasía, internalizando

de tal forma los efectos externos. El uso de las transferencias

incondicionadas está ligado generalmente al objetivo de equidad


89

interregional. Si cada jurisdicción tuviese que financiar su gasto público local

con sus propios recursos, en las regiones pobres este sería insuficiente. Por

ello esta herramienta es adecuada para fomentar el bienestar.

2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA

Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos locales pueden utilizar la

deuda para cubrir diferencias entre la periodización de sus ingresos y la de

sus gastos. "El uso de crédito público significa suspender en el tiempo de

pago de las erogaciones, creando como contrapartida un derecho por parte

del acreedor a cobrar cierta suma en el futuro" (Núñez: 1998, p. 27).

Sin embargo, existen razones por lo que se debe limitar el uso de este

instrumento por parte de los gobiernos locales.

En primer lugar, "la deuda no es sólo un instrumento de financiamiento del

gasto sino también un instrumento de política macroeconómica con efectos

sobre el tipo de interés, el nivel de demanda agregada, etc." (Albi et ais.:

2000, p. 200). La emisión indiscriminada de deuda por parte de los

gobiernos locales o su retirada del mercado puede poner en riesgo la

política de estabilización del gobierno central.

En caso de que el gobierno central instituyese como objetivo eliminar el

déficit fiscal, la emisión de deuda estatal o regional por parte de varios

gobiernos puede impedir que se alcance dicho objetivo.


90

En segundo lugar, los gobiernos locales a diferencia de los gobiernos

centrales no pueden monetizar la deuda. Una política sensata de emisión de

deuda pública sería que las emisiones estuvieran limitadas por las

emisiones futuras. El problema es que los gobiernos locales tienen

estímulos para emitir deuda en exceso de lo que sugeriría esta política

sensata y es porque el gobierno central impedirá que los ciudadanos de

dicha jurisdicción se queden sin la provisión de los servicios públicos

básicos; antes que esto suceda, el gobierno central otorgará transferencias

a tal jurisdicción. Por lo tanto, endeudándose en exceso un gobierno local

puede conseguir, que aumenten las transferencias que recibe del gobierno

central.

Debido a estas dificultades es necesario que se impongan límites legales al

endeudamiento, límites al endeudamiento anual como porcentaje al gasto

de inversión o como porcentaje de los ingresos pasados.

2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA PÚBLICA.

Al convenir deuda pública por una entidad, lo que está implícito es la

devolución en el futuro de dicha suma (más lo pagos de intereses). Hay

diversos enfoques en torno a los efectos económicos de la deuda pública.

Una primera posición es que a través de la deuda pública la generación

actual traslada a la generación siguiente o a las siguientes, la carga de

financiación del gasto actualmente realizado. Es decir, la generación actual

en lugar de pagar más impuestos para financiar el gasto requerido se

endeuda vendiendo títulos de deuda que los ahorristas voluntariamente

compran, por lo que no genera ningún sacrificio ni para los contribuyentes


91

actuales ni a los suscriptores del empréstito. En cambio la generación futura

soporta la carga, pues deberá aumentar los impuestos para atender los

servicios de la deuda pública.

Las consecuencias de este razonamiento han sido: debe evitarse la deuda

pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la

carga del financiamiento público de las generaciones presentes; el uso de la

deuda pública es una irresponsabilidad fiscal, debido a que la generación

presente toma sus decisiones comparando los beneficios de los gastos con

los costos implicados por los impuestos que soportará la generación futura.

Estas conclusiones fueron muy comunes en las finanzas ortodoxas. La

mentira del argumento fue demostrada por economistas clásicos. (Núñez:

1988).

El camino que Ricardo-Pigou, menciona es que la generación futura soporta

una carga en el sentido de carga financiera pues debe aumentar la

recaudación de impuestos para hacer frente al pago de la deuda. Pero no

es una carga en sentido real en cuanto a disminución de recursos

disponibles por la colectividad. Los impuestos recaudados disminuyen el

ingreso disponible de los contribuyentes de la generación futura, pero estos

montos se convierten en pagos de intereses que aumentan el ingreso

disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes son similares,

el ingreso disponible, donde los pagos de intereses son gastos de

transferencias permanece constante y por lo tanto la generación futura, en

su conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la generación futura recibe la

hipoteca de la deuda, también recibe los títulos heredados de la generación

actual.


92

La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En

ocupación plena, el aumento del gasto público tiene como contra partida

una disminución del gasto privado (consumo privado o inversión privada).

Es la generación actual la que tiene que reducir su nivel de gasto privado

para liberar los recursos reales necesarios para la realización del gasto

público.

La opción entre deuda e impuesto se puede concebir como un impuesto

actual por una sola vez o un flujo de impuestos anuales futuros a tal tasa de

interés, en donde ambos importes son equivalentes considerando el valor

actual neto.

Si suponemos que el horizonte temporal de la economía es de dos

periodos, y que el gobierno decide financiar un volumen de gasto real dado

sin acudir a la emisión de dinero. En este caso, la restricción de

presupuesto del gobierno es:

Donde la deuda pública emitida en el año. El gobierno deberá recaudar

impuestos para financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y

para amortizar el capital:

Donde el tipo de interés que se supone constante. Dividiendo y sumando el

resultado obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal del

gobierno:

Las disposiciones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son

función del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible.


93

Supongamos que durante el periodo se trabaja a cambio de una renta Y.

Esta renta se utiliza en consumir y en pagar impuestos, y en ahorrar el

resto, para el siguiente periodo, en el que se produce la jubilación.

Dado que el gasto está dado, surgirá un déficit que deberá financiarse

mediante deuda. En conclusión, emitir deuda hoy equivale a pagar

impuestos mañana. Este resultado es conocido como el Teorema de

Neutralidad o Teorema de Equivalencia Ricardiana. El teorema tiene dos

implicaciones: de equidad intergeneracional y de tipo macroeconómico.

Un rasgo esencial de la deuda pública es que permite posponer en el

tiempo el pago de los impuestos. Esta posibilidad de tránsito de la carga de

financiación del gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar

un problema de equidad intergeneracional. Para unos autores existe carga

si los impuestos asociados a la amortización de la deuda reducen el

consumo y el ahorro. Otros opinan que la carga debe estar corregida por el

uso de recursos obtenidos mediante la deuda: si las generaciones futuras

reciben una cuantía mayor de capital real de la que disfrutasen sin

emisiones de deuda, el endeudamiento público podría no tener carga

alguna.

En cuanto a los términos de la deuda pública Domar (citado por Núnez: 293,

1998), demostró que lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda

pública o de los intereses a pagar, sino su relación con sus dimensiones

económicas globales. En su modelo permite imaginar que a mayor ritmo de

crecimiento económico, menor será el tamaño relativo de la deuda pública

acumulada y menor será la carga de intereses necesarios para financiar el

servicio de intereses de la deuda pública.


94

En resumen, las decisiones que se adopten en los diferentes niveles de

gobierno de un país federalizado, como México, involucran un complejo de

relaciones económicas, políticas y sociales. La emisión de deuda estatal

debe ser contemplada de tal forma que se consideren las repercusiones

económicas y la pertinente evaluación con las otras alternativas de

obtención de recursos de la hacienda estatal así como los límites de ella.

Así como una planeación adecuada de la amortización de la deuda

procedente de la producción a la que se aplique y, además que no se

desestime las metas económicas que justifican la descentralización.

Los estados pueden participar en la emisión de deuda pública y están

obligados a destinar tal deuda a inversiones productivas, por lo que la

amortización de la deuda está garantizada.


95

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO

3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.

En México, es pertinaz el discurso sobre la importancia del desarrollo

regional, empresarios, gobernantes y otros actores promueven y dicen ser

participes de políticas innovadoras a nivel regional. Sin embargo, las

evidencias muestran un país que ha incrementado sus diferencias

regionales e intrarregionales y que arroja la existencia de 40 millones de

mexicanos en la línea de la pobreza, una concentración que se refleja en

solo tres ciudades que concentran aproximadamente el 25 por ciento de la

población (INEGI, 1990), y el 40 por ciento de la producción (INEGI, 1990);

en tanto que el 63.22 por ciento de la población ocupada recibe dos salarios

mínimos o menos, es decir máximo 188 dólares mensuales, el 24.89 por

ciento recibe entre 188 y 475 dólares mensuales y el 11.88 por ciento

restante percibe más de 475 dólares mensuales (Sánchez, Bernal, Antonio:

México 1997).

Aunque las causas de dichos resultados estén relacionadas con múltiples

variables, una de las fundamentales tienen que ver con la concepción que

se tiene de la naturaleza de las desigualdades regionales, en este sentido

podemos apuntar, que en México fueron dominantes dos visiones

económicas, la keynesiana y la neoclásica, la primera parte de que el

mercado es amplificador y reproductor de las diferencias regionales, por lo

cual se propone la intervención del Estado con la aplicación de una política

compensatoria a las regiones más subdesarrolladas.


96

Esta forma de entender las desigualdades regionales, fue predominante en

el periodo de 1945 a 1975, durante el mismo observamos una creciente

intervención del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a

fortalecer extremos de crecimiento, que ya consolidados irradiarían

desarrollo hacia el resto del territorio.

Que conforma una región. En otras palabras, no se pretendió influir en las

articulaciones que conforman una región económica, sino más bien se

concentraron los recursos económicos en centros que diseminarían los

beneficios del crecimiento o en otros términos, el territorio sobre el cual se

actuaba directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos

sobre un territorio mayor. Los resultados de dicha política fue mayor

desigualdad regional e intrarregional, concentración de recursos e

inequitativa distribución de los ingresos.

Para fines de los setenta ante la fuerte inestabilidad de la economía que

culminó con el crack petrolero de 1978, era evidente para muchos analistas

de México y la región que el Estado debía reducir su participación en la

economía, ya que distorsionaba los mercados, generaba grandes y

costosas burocracias que en definitiva estaban bloqueando las posibilidades

de integrarse provechosamente al proceso de globalización de la economía

mundial.

Entonces se hizo dominante la visión neoclásica que en lo que respecta a

las desigualdades regionales, sustenta que existe la perfecta movilidad de

factores entre regiones y que si bien se parte de desigualdades regionales

los factores tenderán a moverse hacia regiones que permitan que las

productividades marginales se igualen, lo que a su vez nivelará la tasa de


97

rentabilidad y salarios para finalmente dar como resultado la igualdad del

ingreso per cápita.

Con esta perspectiva, cuando menos del gobierno central, hemos

observado en las últimas dos décadas un retiro del gobierno de las

actividades productivas usando como vía principal la privatización de

empresas estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres)

no a territorios y en general desarrollando mecanismos de regulación y

promoción de los mercados.

En suma, independientemente de las explicaciones económicas dominantes

sobre las causas de las diferencias regionales, lo que resulta relevante para

el caso de México es observar como se concluye que la acción directa y

desde arriba del Estado es la mejor forma de intervención ignorando las

capacidades, proyectos y preferencias locales. La relación entre estos

modelos y la existencia de un Estado central fuerte era muy clara, ya que la

mayoría de las intenciones por desarrollar venían de arriba y del exterior,

era necesario tener el control de las instituciones y de los procesos políticos

y sociales para su legitimación. Por tanto, la promoción del desarrollo se

convirtió rápidamente en una función del Estado central, para lo cual se

contó con el apoyo de las agencias internacionales.

Para los promotores de la relación entre crecimiento y desarrollo era

evidente que el Estado tenía un papel central como responsable de la

política económica. En este modelo correspondía al Estado estimular las

inversiones privadas, realizar nuevas inversiones públicas o mantener un

nivel de gasto público para garantizar la estabilidad de la economía.


98

Este modo de operar para defender la validez y legitimidad de los grandes

programas de desarrollo, empezó a tener problemas a raíz de dos procesos

que estaban ocurriendo a nivel internacional. Por una parte, el surgimiento

de las empresas transnacionales como principales responsables de las

acciones económicas a nivel internacional, debilitó el papel de las agencias

internacionales de ayuda en la tarea de promover el crecimiento económico

en las regiones periféricas; por otra, el surgimiento de movimientos sociales

a nivel internacional, como el movimiento feminista o los movimientos en

favor de la protección del medio ambiente, del respeto a los derechos

humanos y de la paz mundial, introdujo en la agenda de gobiernos

nacionales y organismos internacionales la necesidad de considerar las

propuestas locales, el respeto por las culturas autóctonas y de los recursos

naturales, la promoción de la igualdad de géneros y la necesidad de la

participación ciudadana en los procesos de toma de decisión (García, Ma.

Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).

Se puede decir, entonces, que ante los escasos resultados de las políticas

con el objetivo de eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la

formulación de propuestas de desarrollo entró en un proceso de

democratización irreversible caracterizado por una mayor participación de

los actores locales en la determinación de rutas de desarrollo.

De esta manera, el espacio para la discusión y la implementación de

iniciativas locales se ha incrementado gracias a la combinación de dos

fuerzas aparentemente antagónicas: por una parte, la formación de grandes

firmas transnacionales que encuentran más eficiente la toma de decisiones

en un mundo donde los gobiernos centrales de los países tienen una menor

intervención directa en las decisiones de localización, uso de recursos, etc.


99

y, por otra, una mayor conciencia ciudadana en torno a la defensa de

intereses locales.

Una consecuencia de lo anterior es el creciente interés que comparten

representantes de diversos sectores de impulsar cambios en los paquetes

de políticas públicas. Así, se ha iniciado el diseño y ejecución de nuevas

estrategias de desarrollo que intentan estimular la actividad económica con

una mezcla particular de distribución de actividad por tipo de propiedad, por

sector y por región.

3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.

Tres políticas que han destacado por su alcance y permanencia en el

debate público son la privatización, la descentralización y la

democratización. Para solventar y tratar de frenar alguna pérdida del poder

adquisitivo y detener con esto una posible crisis nacional.

3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES

Ante los lineamientos de las intenciones de desarrollo patrocinadas por las

agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de

los procesos de toma de decisión, se ha visto como una nueva estrategia de

desarrollo para países que, como México, tenían una larga costumbre de

procesos sumamente centralizados en la capital del país.

Por descentralización, en términos generales, se entiende "la atribución de

competencias a sujetos (personan jurídicas) distintos del Estado o gobierno


100

central. Con mayor insistencia se trata de la descentralización administrativa

(sea, de actividad administrativa). Los Municipios, Gobiernos Locales,

Ayuntamientos o Corporaciones Municipales se agregan al tema de la

Descentralización Administrativa" (Malavassi, Federico: Revista Acta

Académica. Núm, 20 Universidad Autónoma de Centro América 1997).

De acuerdo a lo que instituye Díaz (2002) una forma de gobierno

descentralizada ofrece una perspectiva de eficiencia económica mas

elevada, ya que los diferentes niveles de oferta de estos vienes podrían ser

tan variados como las preferencias y gustos de los grupos de consumidores.

El mismo autor describe así los siguientes teoremas como fundamento de

tal hipótesis (MALAVASSI, Federico: CIDE-Fundación Ford, 2001 y 2002,

México):

1. El teorema de Charles Tibout, conocido como "votar con los pies" en

el que destaca la opción que tiene el interesado de seleccionar aquel

lugar de residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que

mejor se adapte a sus preferencias, suponiendo la total movilidad de

los ciudadanos dentro de una nación.

2. El segundo, conocido como el teorema de la descentralización está

formulado en los siguientes términos: "Para un bien público cuyo

consumo está definido para subconjuntos geográficos del total de la

población y cuyos costos de previsión de cada nivel del bien en cada

jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos

gobiernos locales será siempre más eficiente (o al menos tan

eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de eficiencia a

sus respectivas jurisdicciones, que la provisión por el gobierno central


101

de cualquier nivel determinado y uniforme para todas las

jurisdicciones.

En suma, la descentralización es un concepto genérico que comprende

diversos grados de libertad en la toma de decisiones en las entidades

territoriales, cuando tales decisiones se manifiestan en la gestión de

intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición

de normas ajustadas a la constitución que genera autonomía en las

decisiones locales. Desde el punto de vista económico, la descentralización

estará justificada en la medida en que permita alcanzar los objetivos de

eficiencia. Equidad y estabilización (Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y

Gutiérrez, Eber: ITAGUI, Colombia 2000).

De acuerdo con Oates (1997) (López, González, Mauricio: México 2002),

son varios los argumentos que existen a favor de un sistema

descentralizado, estos son;

1. Una forma de descentralización de gobierno tiene la ventaja de tener

en cuenta los diferentes niveles de ciertos bienes públicos, con lo cual

los recursos pueden emplearse más eficientemente en la satisfacción

de las preferencias de los consumidores.

2. La descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e

innovación en la obtención de bienes públicos.

3. La descentralización puede llevar a niveles más eficientes del

público; puesto que las disposiciones de gasto están mucho más

relacionadas con el costo real de los recursos.


102

En términos generales se pueden resumir estas características en que; a

través de la descentralización se presenta una mayor cercanía entre los

ciudadanos y los sujetos encargados de la toma de decisiones públicas;

esto genera una mayor fiscalización de la ciudadanía con los políticos y

administradores y, adicionalmente, se genera una mayor competencia entre

los sujetos locales en la prestación de servicios públicos, lo cual depara una

mayor eficiencia en éstos últimos.

De otro lado, los problemas más comunes que suelen presentarse, se

resumen en: un incremento desmesurado en la transparencia de

obligaciones hacia niveles de gobierno superiores o sujetos privados,

otorgamiento de mayor poder a ciertos grupos locales, se demuestran las

debilidades a escala institucional y las principales flaquezas en cuanto a las

capacidades administrativas y, finalmente en muchas ocasiones se

presentan problemas de coherencia que se reflejan en una ambigüedad al

momento de definir responsabilidades.

3.2.2. PRIVATIZACIÓN.

Asimismo, la privatización implica descentralizar, ya que transfiere la

responsabilidad y la toma de decisiones de la generación de bienes y

servicios, del gobierno a sujetos (sector privado) con responsabilidad

jurídica distinta. Este proceso genera un gran flujo de recursos, que en el

caso de México fue utilizado después de la crisis de 1994 para disminuir la

deuda interna lo cual mitigaría las presiones sobre el crecimiento del déficit

en el largo plazo, y otra parte de los recursos se destina a la creación de un


103

fondo de contingencia para hacer frente a cualquier eventualidad

económica.

3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.

La democratización es obligatoria para avalar la participación de la

comunidad en la toma de decisiones. Generalmente, la transición hacia un

modelo de gestión local se asocia con iniciativas locales surgidas de los

gobiernos locales o de la sociedad civil. Pero esto no está garantizado, las

iniciativas locales también pueden surgir de las élites o grupos de poder

locales. De hecho existe la posibilidad de que los intereses privados tengan

un paso más rápido de adaptación a las nuevas condiciones, lo que les

permitiría alejar a los gobiernos locales, consolidar élites locales y

regionales y, en última instancia, crear grupos con capacidad para decidir

por la comunidad y apropiarse de una mayor proporción del capital y ser un

obstáculo para el desarrollo integral de las regiones. Si se carece de

instituciones, públicas o sociales, capaces de mediar en el proceso de

transformación hacia el desarrollo local, los resultados del mismo pueden

ser contrarios a las perspectivas ciudadanas de mejores condiciones de

vida. (García Ma. Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).

3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.

3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR

RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.


104

En el caso de México, la necesidad de hacer reformas para promover el

desarrollo local se ha incrementado en los últimos años como resultado de

la mezcla de tres grandes factores: primero, en el marco de la globalización

de la economía, se ha hecho necesaria una reorganización de los aparatos

del Estado y un cambio en las relaciones entre el Estado Nación y el Estado

Local. En este mismo sentido, la diversidad de productores y de estrategias

organizacionales de las empresas, y la aparición de nuevas formas de

organización ciudadana, diseñan la necesidad de contar con una estructura

de toma de decisiones más flexible.

Lo mas difícil es que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la tomo de decisiones y es necesario devolver a la

comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han

de afectar su bienestar económico y su desarrollo; si bien el estado cuenta

con cierta autonomía en la toma de decisiones es necesario que sean así

mismo devueltas a las municipalidades las atribuciones que, como sujetos

representativos de los ciudadanos de una zona territorial, por derecho

propio le corresponde.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen: la tarea de

reformar el régimen estatal debe fundamentarse en el papel de gobierno

descentralizado que sobrelleve implícita la autentica democracia, e infunda

en la participación. Cada habitante del estado debe contar con las mayores

posibilidades de participar en las decisiones municipales; y esto se logra

garantizando formulas de participación popular en Cabildos abiertos, o en

consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas

concretos que deban ser resueltos.


105

3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.

Un segundo proceso que ha despertado el interés de desmantelar el Estado

central fiscalizador, es la crisis económica que en forma recurrente ha

afectado a México durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado

drástica e intensamente a las grandes áreas urbanas donde se

concentraron los beneficios del crecimiento económico registrado durante

las décadas pasadas. El declive urbano, caracterizado por la pérdida de

empleos, bienestar social y población en las áreas centrales de las grandes

regiones urbanas del país, ha aumentado el interés de encontrar otros

horizontes territoriales en donde promover el crecimiento.

Desafortunadamente la crisis económica ha debilitado también la capacidad

financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades

de la población y emprender programas de desarrollo local.

Por otra parte, los cambios globales y la crisis económica nacional han

hecho más evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la

visión centralista del Federalismo Fiscal Mexicano, entre estas

consecuencias destaca el atraso que viven la mayoría de los Municipios de

México y el poco desarrollo de su capacidad para inducir cambios, lo cual

contribuye a mantener las desigualdades regionales del país y limita las

posibilidades de desarrollo.

3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.


106

El Gobierno Central ha reconocido a estos cambios con una nueva

estrategia de descentralización que intenta favorecer la toma de decisiones

a nivel local. En 1983, el Congreso Mexicano reformó el Artículo 115

Constitucional, con el propósito de otorgar mayor autonomía y más

responsabilidades a los Estados. La reforma marcó el inicio oficial de un

proceso de descentralización de la toma de decisiones en el sector público.

Esta reforma y los cambios que se han registrado desde entonces se

inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la que las

estructuras de toma de decisión, tanto en el sector público como en el

privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.

La descentralización es, entonces, un intento de responder a la necesidad a

nivel local de tomar decisiones relacionadas con las condiciones de vida de

la comunidad y de su economía, la capacitación de la fuerza de trabajo, la

forma como se manejan los recursos o se producen bienes y servicios, y en

última instancia, con la formación de identidades locales y regionales que

buscan un lugar en la nueva configuración internacional.

En resumen estos tres factores favorecen el impulso del desarrollo

económico local desde el punto de vista analítico, ahora bien para observar

que esta sucediendo en el espacio local ante los mencionados cambios en

el contexto nacional e internacional se han realizado estudios que tienen

como hilo conductor examinar las estrategias de los gobiernos locales.

Específicamente en dos estudios se presentan evidencias sobre como los

actores locales están interviniendo ante los cambios que operan a nivel

nacional e internacional. En el primer estudio denominado

"Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo" (García, Ma. Luisa,

González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio 1998. Juan Pablo,


107

México) que tiene una cobertura para dos estado de la república mexicana,

se encontró que existen representantes locales que han emprendido

acciones que aprovechan las oportunidades que se han generado desde el

exterior, que contrarrestan los efectos negativos de la globalización y que

contribuyen a mejorar sustancialmente sus condiciones de vida. Además, se

identifica la ausencia del gobierno ante estas iniciativas.

En el segundo estudio denominado "Estrategias de las Organizaciones

Locales ante el Cambio Institucional. El Caso de los Municipios de México"

(Sánchez, Bernal: México) se reportan los resultados de distintos estudios

sobre el Municipio en distintas partes del país. En este trabajo se examina

como han encarado los gobiernos locales los cambios institucionales,

básicamente se destacó los cambios de los gobiernos locales en los

aspectos de organización interna, relación intergubernamental, marco legal,

manejo de finanzas y participación ciudadana.

Los gobiernos locales han iniciado y afianzado importantes cambios que

fortalecen su capacidad para promover políticas convenientes con el

desarrollo así a nivel de organización interna se realizan ajustes

estructurales que permiten abrir espacios para nuevos quehaceres como el

medio ambiente, además se mejoran los procesos de organización y se

cuenta con recursos humanos mas capacitados. En cuanto a la tradicional y

difícil relación entre Gobiernos Municipales con los Estatales y Federal se

observa como los Gobiernos Locales han impulsado nuevas formas de

cooperación pero aun sin romper con la toma de decisiones vertical.

Especial mención requiere los cambios que se han impulsado en lo que

respecta al marco legal, ya que podemos deducir que las organizaciones


108

locales aun no terminan de absorber las modificaciones constitucionales

que se realizaron en los ochenta.

En cuanto al manejo de las finanzas, ya existe una visión clara de que las

finanzas son un instrumento para impulsar el desarrollo en su entorno.

Finalmente los gobiernos locales han batallado de manera intensa con el

importante incremento de la participación ciudadana en sus territorios,

algunos han logrado crear mecanismos de participación ciudadana que

mejora la toma de decisiones, sin embargo para la mayoría ha sido difícil

involucrar y canalizar a los ciudadanos en la gestión del desarrollo.

3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL

El programa de bienestar cuyo nombre se le reconoció como PRONASOL

fue creado por el presidente Carlos Salinas el día de su toma de posesión

como la columna vertebral de la política social de su gobierno, orientada a

aliviar las consecuencias sociales del doloroso proceso de ajuste y

restructuración económica de la crisis anteriormente vivida, iniciada desde

el gobierno de Miguel de la Madrid para aminorar la tensión política

derivada del difícil proceso electoral. Concebido inicialmente con una

racionalidad neogerencial aplicada en todos los ámbitos de la

administración pública que descansaba en el principio de la eficiencia en el

uso de los recursos públicos el programa hacía énfasis en la participación

social comunitaria y estableció como poblaciones prioritarias de atención a

los indígenas, a los habitantes de las zonas áridas y a los pobres rurales y

urbanos.


109

Sin embargo, debido a la débil legitimidad política de su gobierno,

ocasionada por la falta de credibilidad social en los resultados de las

elecciones de 1988, la naturaleza y las características operativas del

programa fueron diseñadas también para construir una amplia base social y

política que le permitiera al gobierno construir esa legitimidad y restarle

espacios al avance de la izquierda mexicana, representada por el Partido de

la Revolución Democrática, el principal opositor del gobierno, el cual se

organizó y constituyó inmediatamente después del proceso electoral como

una coalición de los principales partidos de izquierda (Diaz-Cayeros y

Magaloni, 2003).

Por estas razones, aunque la participación social a nivel comunitario era el

elemento central en la discusión, la toma de decisiones y la implementación

de los proyectos financiados por el programa, PRONASOL era

administrado con una lógica burocrática y centralizada al más puro estilo

weberiano (Weber, 1996). El segundo día de su mandato, el presidente

Salinas anunció la creación de una Comisión (ver Consejo Consultivo del

Programa Nacional de Solidaridad, 1994) encargada del programa

encabezada por él mismo e integrada por los titulares de las diferentes

dependencias del gobierno federal relacionadas con las tareas del bienestar

social y nombró a un Coordinador del programa. Eventualmente, esa

Coordinación pasó a formar parte de la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) cuando ésta se creó en 1992 y desde entonces se mantiene en

esa dependencia la coordinación del mayor programa de atención a los

pobres. Con ésta lógica burocrática y centralizada, la administración del

programa era nacional y la operación recaía en delegados estatales

nombrados por el titular de la SEDESOL y esa estructura de administración


110

de los programas del gobierno federal orientados a combatir la pobreza se

mantiene hasta la actualidad.

Sin embargo, aunque los recursos del PRONASOL eran administrados

centralmente, la gestión del programa reposaba ampliamente en la

participación social comunitaria, organizada en los llamados Comités de

Solidaridad, generando una representación directa de las diferentes

comunidades rurales y urbanas en la gestión y solución de los diferentes

problemas a nivel de comunidad.

Quizá por esa necesidad de ampliar la base social del gobierno del

presidente Carlos Salinas, el programa no siguió estrictamente una

estrategia focalizada en su operación y los Comités de Solidaridad se

extendieron por todo el país, generando una estrecha relación clientelar

entre el gobierno y los beneficiarios del programa. Esta relación clientelar le

permitió al Partido Revolucionario Institucional (PRI), volver a ganar las

elecciones presidenciales en 1994, a pesar de una extendida crisis política y

económica.

La crisis financiera de 1994, que culminó con el rescate bancario por parte

de la administración de Ernesto Zedillo con el apoyo del gobierno de los

Estados Unidos y con la transformación de los pasivos de los bancos en

deuda pública interna mediante el programa FOBAPROA, provocó que el

gobierno pusiera mayor énfasis en la eficiencia económica en la operación

de los programas sociales. Después de algunos años de parálisis, la política

social del gobierno de Ernesto Zedillo sustituyó el PRONASOL del gobierno

de Carlos Salinas por el programa PROGRESA en 1997 y la eficiencia

económica mediante la focalización se convirtió en el principio rector de las


111

acciones del gobierno orientadas a mitigar los efectos de este nuevo ajuste

sobre los viejos y los nuevos pobres del país, especialmente los pobres de

las zonas rurales, hacia quienes se orientaron las acciones del programa.

PROGRESA fue renombrado como OPORTUNIDADES en el segundo año

del gobierno de Vicente Fox, pero mantuvo sus características

asistencialistas y focalizadas, aunque ante el crecimiento reciente de la

pobreza, ha tenido que incluir a los pobres urbanos dentro de la población

atendida.

La coherencia neogerencial de ambos programas de atención a la pobreza

descansa en un trabajo del influyente economista mexicano Santiago Levy,

preparado durante su estancia en el Banco Mundial. La propuesta de Levy

(1991) parte de la premisa de que el gasto del gobierno en los pobres

extremos debe ser visto como una inversión que, si se mantiene de manera

sistemática, permitirá que los pobres incrementen su potencial productivo y

contribuyan al aumento del ingreso nacional.

Para decidir cuántos recursos necesitaba el gobierno invertir en los pobres

extremos, Levy realizó un análisis de la pobreza estableciendo una línea

monetaria de pobreza extrema basada en estándares de ingesta de calorías

bajo el supuesto de que la desnutrición constituye un reflejo de la falta de

recursos monetarios en las familias para adquirir cantidades adecuadas de

alimentos. De acuerdo a sus cálculos con datos de la Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares (INEGI) de 1984, mientras que la pobreza

extrema era un problema mayormente rural (los niveles de incidencia de la

pobreza que obtuvo fueron de 19.5% a nivel nacional, 37.2% en las áreas

rurales, y 9.9% en las áreas urbanas), la mayor parte de los beneficios

entregados por el PRONASOL a través de subsidios a alimentos básicos


112

como la tortilla y la leche se entregaban a los pobres moderados de las

zonas urbanas y metropolitanas como el Distrito Federal.

En su diagnóstico sobre la pobreza en México, Levy insta que las raíces de

la pobreza se encuentran en las áreas rurales y en el sesgo urbano de las

políticas de desarrollo impulsadas por el gobierno a partir de la década de

los sesenta y que el exceso de regulación en el sector agrícola,

especialmente en lo que se refiere a la persistencia de formas comunales y

familiares de tenencia de la tierra heredadas desde la reforma agraria

inducida por el presidente Lázaro Cárdenas han impedido que la inversión

privada impulse el crecimiento económico de ese sector y que la fuerza de

trabajo agrícola se incorpore a los mercados de trabajo remunerados.

Por lo tanto, para erradicar la pobreza Levy sustenta que se requieren dos

tipos de políticas públicas: unas dedicadas a crear condiciones para que los

pobres rurales extremos se incorporen "productivamente" a los mercados

laborales de trabajo; otras, orientadas a combatir las causas institucionales

de la pobreza, debían enfocarse a superar los sesgos urbanos en la

inversión pública en infraestructura, salud y educación y a modificar las

condiciones con énfasis en las que se refieren a las formas comunales de

tenencia de la tierra que frenan que el campo se beneficie de la inversión

privada.

En correspondencia al diseño de la política social de atención a la pobreza,

para Levy era fundamental tomar en cuenta que en los pobres extremos

rurales permanecen características, necesidades y comportamientos que

crean condiciones de complementariedad para que las familias rurales

queden atrapadas en un "círculo vicioso" de reproducción de la pobreza.


113

Estas complementariedades se refieren en primer lugar a sus altos niveles

de fecundidad, los cuales están asociados a su vez a altas tasas de

mortalidad infantil, a las carencias en educación y a la falta de acceso a los

métodos anticonceptivos; en este contexto, tener muchos hijos puede ser

visto como un comportamiento racional por parte de las familias rurales

pobres.

En segundo lugar, los pobres extremos rurales no pueden protestar ante

una disminución transitoria en los salarios reales trabajando un mayor

número de horas, debido a que ya dedican todo su tiempo al trabajo en el

campo y a que enfrentan restricciones de movilidad hacia los mercados de

trabajo; por estas razones, las crisis económicas tienen un efecto inmediato

sobre sus ingresos y sus condiciones nutricionales.

En tercer lugar, los hijos de los pobres rurales no pueden favorecerse de la

ampliación de las oportunidades de educación creadas por el gobierno

porque tienden a incorporarse a edades tempranas a tareas familiares o al

trabajo en la parcela familiar y a que sus padres no tienen tampoco

incentivos para mandarlos a la escuela porque hacerlo implicaría dejar de

contar con su fuerza de trabajo.

En cuarto lugar, debido a que los pobres extremos rurales no poseen

activos ni tiene acceso al crédito, la disminución en las condiciones

económicas generales ante una crisis económica se traduce

inmediatamente en menores niveles de consumo y mayores niveles de

desnutrición.


114

En quinto lugar, debido a su condición de pobreza, las familias rurales

mantienen una dieta compuesta mayormente por calorías y su demanda de

alimentos con mejores contenidos de nutrientes es prácticamente nula, aún

en condiciones de relativa mejoría en los ingresos.

En sexto lugar, estos hábitos alimenticios tienen un efecto negativo directo

en la productividad de los pobres extremos rurales. Y finalmente, en los

comportamientos internos de las familias rurales pobres persisten

inequidades internas que afectan mayormente a los niños.

Como se ha mencionado en renglones anteriores, este dictamen acerca de

las características, las necesidades y el comportamiento de los pobres

extremos rurales constituye el fundamento y la racionalidad asistencial y

focalizada en el diseño e implementación de los programas PROGRESA y

OPORTUNIDADES (Coady, 2003; Orozco y Hubert, 2005), los cuales han

constituido la base de la política social del gobierno mexicano desde 1997.

Desde ese año, el gobierno federal entrega directamente a través de estos

programas a las madres de las familias en condiciones de pobreza un

paquete de beneficios económicos marginales para no crear distorsiones en

el sistema de precios y en los mercados de bienes y de trabajo que se

encuentran condicionados a que los hijos de estas familias asistan

regularmente a la escuela y a que sus madres y ellos acudan

periódicamente a clínicas médicas de atención preventiva en materia de

fecundidad, uso de anticonceptivos, salud materna e infantil y nutrición,

mientras que en la economía se crean las condiciones adecuadas para que

los pobres rurales extremos puedan convertir esas nuevas capacidades y

comportamientos en oportunidades de desarrollo individual y familiar.


115

Sin embargo, ante la persistencia de la pobreza y su expansión reciente

hacia las áreas urbanas, la población atendida por estos programas ha

crecido de 2.6 millones de familias con Progresa en 1997 a casi seis

millones de familias con Oportunidades en 2010.

3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

La aprobación de La Ley General de Desarrollo Social en adelante LGDS

(DOF, 2004) en enero de 2004 forma un cambio significativo en la política

social y de bienestar en el México moderno por dos razones que remiten

tanto a su pensamiento analítico como a sus características, como un

sistema de acción pública deliberadamente orientado a resolver problemas

sociales como la pobreza y la exclusión social (Aguilar, 2008). En primer

lugar, el hecho de que la política social haya sido elevada al rango de

mandato legal constituye un paso importante para convertirla en una política

social de estado, cuyos objetivos, principios y funcionamiento difundan las

diferentes administraciones sexenales del gobierno federal, dándole mayor

certidumbre a todos los actores públicos y sociales involucrados en los

diferentes aspectos de la política.

En segundo lugar, el hecho de que la LGDS haya sido primero impulsada

por los partidos de oposición al partido del gobierno, pero finalmente

aprobada por todos los partidos políticos representados en el poder

legislativo nos alienta a establecer en un principio la condición de que la

política social concebida en ella puede ser conceptualizada y analizada

como un conjunto de creencias valorativas compartidas producto de algún


116

mecanismo de diálogo y deliberación aceptado e implementado por los

diferentes actores públicos y sociales respecto a problemas sociales no

deseados para la población.

Desde nuestro punto de vista, la LGDS (en adelante Ley) imagina en

términos generales e intencionales a la política social como una propuesta o

un sistema de acción de gobernar en modo de gobernanza por tres razones

distintivas que remiten a las referencias teóricas y conceptuales de la nueva

gobernanza y de la sociología del conocimiento (ver Aguilar, 2008a, 2008b;

Kooiman, 2004 y Kooiman et al, 2008; ver también, Berger y Luckman,

1967; Giddens, 1984; y Pzeworski, 1982).La Ley puede ser pensada como

el acuerdo o conjunto de acuerdos de los diferentes actores sociales

involucrados en la discusión y solución de los problemas que son objeto de

la Ley y que la acción del gobierno convierte en problemas públicos cuya

solución descansa en varios principios aceptados por los diferentes actores.

La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social (SNDS) el cual es

imaginado como un mecanismo de constante afluencia en el que están

señaladas las obligaciones y las responsabilidades de los diferentes actores

públicos y sociales en el diseño, la implementación, el monitoreo y la

evaluación de la política social. El SNDS está constituido por un conjunto de

instituciones con atribuciones y responsabilidades específicas en las tareas

de formulación, implementación, coordinación y evaluación de la política

social: la Comisión Nacional de Desarrollo Social (CNDS); la Comisión

Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS); el Consejo Consultivo de

Desarrollo Social (CCDS); y el Consejo Nacional de Evaluación de la

Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Finalmente, al menos en los

enunciados principales de la Ley, la participación social y la rendición social


117

de cuentas parecen constituir elementos distintivos de la nueva política

social.

Sin embargo, el hecho de que la política social haya sido encumbrada al

rango de precepto legal y que su concepción tenga algunos de los

elementos distintivos de la gobernanza no garantiza, como lo instituye el

marco teórico-conceptual de referencia, que todos los objetivos y los

principios de la LGDS se cumplan en la práctica y que en las instituciones

encargadas de su diseño, implementación y evaluación existan espacios

que garanticen o al menos favorezcan la gobernanza como proceso de

gobierno.

Dos elementos que distinguen al proceso de gobernar en modo de

gobernanza son el necesario acompañamiento del estado y el gobierno por

parte de los diversos actores de la sociedad y la eficacia social de las

acciones del gobierno en la solución de problemas sociales y en la creación

de oportunidades (Aguilar, 2008a; Kooiman, 2004; Kooiman et al, 2008). Por

su parte, Aguilar (2008) ha señalado también que la investigación de la

calidad institucional de una propuesta de gobernanza está íntimamente

relacionada con la densidad y la calidad de la participación social.

Señalamos en seguida algunos problemas o inconsistencias de la política

social que pueden estar limitando a sus posibilidades como propuesta de

gobernanza: el primero se reseña a las limitaciones de la participación

social en las instituciones que conforman el SNDS; el segundo problema

está relacionado con la posibilidad administrativa de la política social en el

contexto actual de la administración pública federal mexicana.


118

Un primer problema narra al propio marco legal que sustenta a la política

social y tiene que ver con la densidad y la calidad de la participación social

en la política s. Aunque en la LGDS se reconoce el lugar que debe ocupar la

participación social ésta tiene densidades y cualidades diferentes en cada

una de las instituciones que conforman el SNDS y en algunas es

prácticamente inexistente.

La CNDS: en esta comisión, que tiene como propósito la atención de la

integralidad de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno y el papel

que juegan las inequidades regionales, no participan ni actores de la

iniciativa privada ni del resto de la sociedad. La CIDS: en esta comisión, que

tiene la responsabilidad de asegurar la coordinación de las acciones y

programas del gobierno federal en la política social no participan tampoco

representantes del sector privado, asociaciones, confederaciones o

agrupaciones empresariales que tienen un peso fundamental en la

generación de oportunidades de empleo, ingreso, salud y seguridad social

ni de la sociedad civil organizada en torno a demandas específicas de

grupos minoritarios o vulnerables. El CCDS: es un consejo consultivo que

tiene atribuciones para emitir encargos para mejorar la política social,

promover la colaboración de organismos públicos y privados, nacionales e

internacionales e impulsar "la participación ciudadana y de las

organizaciones" en el seguimiento, operación y evaluación de la política

social, y está constituido por ciudadanos de los sectores privado y social y

de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural. Finalmente está

el CONEVAL, institución del gobierno responsable de medir la pobreza y

evaluar la política social, integrado por dos representantes del gobierno y

seis académicos especialistas en evaluación de la política social, quienes

constituyen el soporte técnico científico de las tareas de evaluación y


119

medición de la pobreza del consejo; aquí también está ausente la

participación de representantes del sector privado o de la sociedad

organizada en torno a necesidades o intereses específicos de grupos

sociales.

Un segundo problema que puede estar afligiendo la viabilidad de la política

social está relacionado con las tensiones entre los preceptos y las

instituciones de la política social y el funcionamiento actual de la estructura

administrativa del gobierno, el cual conserva muchas de sus tradiciones

jerárquicas y burocráticas. En primer lugar, en un sistema presidencialista

como el de México, que tiene raíces profundas en el modo jerárquico de

gobernar, se entendiera que ninguna decisión de gobierno es válida y

cumplida por los titulares de las diferentes dependencias federales si en la

decisión no participa el propio jefe del ejecutivo federal y este modo

jerárquico y burocrático de gobernar la política pública a nivel federal se

reproduce en los niveles estatales y municipales del gobierno e influye en la

calidad de las interacciones entre los actores públicos y entre éstos y los

actores sociales.

En este método, y los trabajos de la CIDS pueden estar procesados al

fracaso porque es difícil que los titulares del resto de las dependencias

federales atiendan los acuerdos de una comisión que es gobernada por un

par y no por el presidente, y porque los asuntos y los acuerdos verdaderos y

válidos sobre la materia se tomen en el seno del gabinete social, en el que

sí participa el jefe del ejecutivo federal instituyendo compromisos y

esquemas de rendición de cuentas para los integrantes de su gabinete de

gobierno.


120

3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

Como se había mencionado anteriormente, Levy (1991) realizó un análisis

de la pobreza con datos de 1984, estableciendo una línea monetaria de

pobreza extrema basada en un estándar de ingesta de calorías y sus

cálculos mostraron que la incidencia de la pobreza extrema era de 19.5% a

nivel nacional, 9.9% en las áreas urbanas y 37.2% en las áreas rurales.

Aunque la canasta que se ha utilizado para medir la pobreza alimentaria en

el periodo reciente no es estrictamente comparable con la utilizada por

Levy.

Además, después de la crisis financiera y la macro devaluación del peso

mexicano de finales de 1994, Ernesto Zedillo inició su gobierno con un

incremento significativo de la pobreza. En particular, la pobreza alimentaria

afectaba en 1996 a 37 de cada 100 mexicanos a nivel nacional, a 27 de

cada 100 mexicanos de las áreas urbanas y a un poco más de la mitad de

la población en las áreas rurales. Al año siguiente, PROGRESA inicia sus

operaciones focalizadas precisamente en los pobres alimentarios de las

áreas rurales y al final del gobierno de Ernesto Zedillo, en el año 2000, la

disminución de la pobreza había sido significativa, pero los niveles se

mantenían todavía por encima de los observados a finales del gobierno de

Carlos Salinas. En el año de 2000, después de cerca de 70 años en el

poder, el PRI pierde la presidencia de la república y durante el gobierno de

Vicente Fox, especialmente en el último año, se logran reducciones

importantes en los niveles de incidencia de la pobreza alimentaria,

ubicándose ya a niveles por debajo de los observados antes de la crisis de

1994. Sin embargo, en los dos primeros años del gobierno de Felipe


121

Calderón ocurre un repunte de la pobreza, impulsado principalmente por el

incremento en 2008 en los precios mundiales de los alimentos. De esta

manera, las acciones y los programas de la política social en los últimos

catorce años no han sido suficientes para eliminar el problema de la

pobreza en México.

En dónde buscar las causas de esta persistencia de la pobreza a pesar de

los esfuerzos del gobierno mexicano desde PRONASOL hasta

OPORTUNIDADES para combatirla. Una parte significativa de la respuesta

a esta pregunta se encuentra en la propia racionalidad neogerencial,

asistencialista y focalizada de la política social, pues estos programas y sus

apoyos monetarios marginales están orientados a transformar las

capacidades de los individuos sin crear desviaciones en el sistema de

precios y para que los pobres con nuevas capacidades se incorporen a la

vida productiva (Levy, 1991). La otra parte de la respuesta está en el

desempeño de la economía y en la actitud de la sociedad frente a la

desigualdad social, que tiende a reproducirla

Cuadro 3

México: comportamiento de los ingresos y los precios, de 1990 a 2005.

México: Comportamiento de los Ingresos y los Precios, 1990-2005

Indicadores 1990 a1994 1994 a1995 1995 a 2000 2000 a2005 1990a2005

Producto Interno Bruto (PIB)

3.7 -6.2 6.1 1.9 3.6

PIB per cápita 1.6 -8.0 3.7 0.7 1.3

Inflación 13.4 52.0 22.9 4.9 35.0

Salarios reales % % % % %

Mínimo -3.9 -13.2 -2.2 0.7 -2.2


122

Contractual -0.7 -16.0 -4.8 2.8 -1.4

Manufactureros 7.7 -23.3 1.8 1.8 1.3

Ingresos laborales 1.4 -13.1 8.0 1.1 0.5

Fuente: CONEVAL

En el Cuadro 3 se puede observar que durante el período posterior a la gran

crisis de 1982 y a los emanados ajustes estructurales llevados a cabo por el

gobierno, el desempeño de la economía en la generación de ingresos no ha

sido suficiente para compensar los efectos del crecimiento de los precios.

Tomando todo el período de 1990-2005, la economía creció a un promedio

anual de apenas 3.6% y el ingreso per cápita lo hizo a una tasa de 1.3%,

mientras que la inflación creció a una tasa media anual de 35%; como

resultado, ocurrieron convulsiones anuales en los ingresos mínimos y

contractuales y los ingresos laborales y manufactureros mostraron

crecimientos muy modestos. En el mismo periodo, el índice de Gini, con el

cual se mide la desigualdad en la distribución del ingreso, ha permanecido

prácticamente constante en un valor alrededor de 0.53.

Para terminar de tener una visión del tamaño de los desafíos constantes de

la política social en México, en el Cuadro 4 se presenta la información

generada por el CONEVAL acerca de los rezagos en el disfrute de la

población de los derechos sociales examinados en la Ley General de

Desarrollo Social.


123

Cuadro 4

México: indicadores de carencias sociales, en el año 2008

Indicadores de carencias sociales Porcentaje Millones de personas

Rezago educativo 21.7% 23.2

Acceso a los servicios de salud 40.7% 43.4

Acceso a la seguridad social 64.7% 69.0

Calidad y espacios de la vivienda 17.5% 18.6

Acceso a los servicios básicos en la vivienda 18.9% 20.1

Acceso a la alimentación 21.6% 23.1

Fuente: CONEVAL

La averiguación contenida en este cuadro muestra también los efectos

devastadores de una estructura económica que no ofrece oportunidades de

desarrollo laboral y social, pues los atraso sociales más importantes se

encuentran esencialmente en las áreas de la seguridad social y la salud

ambas muy ligadas al empleo de las personas, en las que el 64.7%

(equivalente a 69 millones de mexicanos) y el 40.7% (equivalente a 43.4

millones de mexicanos) de la población no cuenta respectivamente con

algún esquema de protección en seguridad social y salud.

3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR

Los principios y características de la política de bienestar en la etapa

moderna de México se pueden trazar en los sucesos económicos y sociales

que ocurren en la segunda mitad del siglo XX. El contexto económico y


124

social que determina a México en ese período puede ser dividido en dos

partes muy en términos de sus características económicas y sociales: la

primera, que tiene sus orígenes en los años inmediatamente posteriores a la

segunda guerra mundial, está caracterizada por el crecimiento económico y

el auge del estado del bienestar, particularmente importantes a partir de la

década de los años cuarenta; a la segunda parte, que se hace

especialmente visible a partir de 1982, la distingue precisamente lo

contrario, es decir, la recesión económica, los programas gubernamentales

de ajuste fiscal y restructuración económica, y el abandono del estado del

bienestar como política de atención universalista a las necesidades de la

población (Hernández Laos, 1999; Reygadas, 2008; ver también Aguilar,

2006, 2010).

En este tema tenemos especial interés en el segundo de estos periodos,

pues reflexionamos que la gran crisis económica y social de 1982 y los

obligados ajustes fiscales del gobierno cambiaron sustantivamente el papel

del estado en la conducción de los procesos sociales y el enfoque de

atención a problemas como la desigualdad y la pobreza, pasando de las

políticas universales que no hacían distinciones en términos de las

características de la población, a las políticas sociales asistenciales,

focalizadas y centradas en el mejoramiento de las capacidades individuales.

Sin embargo, pensamos que para entender mejor la magnitud de los

cambios políticos y sociales que ocurren en México con la gran crisis

económica de 1982 es necesario retroceder un poco en el tiempo y

considerar con un poco más de cuidado lo que sucedió con la economía

mexicana y las variables sociales en los años de 1978 a 1981.


125

En 1976, en el contexto de la recesión económica de 1973 al 1975 de los

países industrializados, se vuelve evidente en México y en el resto de los

países de América Latina el colapso de un modelo de crecimiento apoyado

en el sector industrial principalmente la manufactura y basado en la

sustitución de importaciones, que en México estuvo orientada

principalmente al reemplazo de las importaciones de bienes de consumo y

en menor medida de los bienes intermedios.

Entre los problemas que se hacen indiscutibles en ese año destacan la

insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa

articulación del aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el

abastecimiento de bienes de capital, la falta de capacidad internacional de

los productos mexicanos, el fuerte déficit financiero del gobierno, el

endeudamiento externo y, finalmente, un proceso inflacionario de

desconocida intensidad para la experiencia mexicana de la posguerra

(CEPAL, 1977; Marini, 1984).

Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la

acumulación de alzas de precios exageradas en relación a las de los países

con los que se comerciaba se conjugaron con otros factores para que el

gobierno decidiera abandonar el régimen histórico del tipo de cambio

controlado y como resultado, el tipo de cambio, que había permanecido fijo

en 12.49 pesos por dólar desde 1954 y que representaba un símbolo de la

estabilidad económica y financiera del país, se incrementó a cerca de 20.00

pesos en septiembre de 1976 (CEPAL, 1977).

El programa de ajuste que el gobierno fomentó estuvo dirigido

principalmente a resolver los desequilibrios financieros internacionales en


126

las cuentas internas, además de contener el proceso inflacionario. Para

hacer posible este último objetivo, el gobierno adoptó una política de

limitación salarial que se ha mantenido vigente y que ha provocado desde

entonces importantes disminuciones en los ingresos reales y en el bienestar

de la población (CEPAL, 1978,1984).

Sin embargo, el descubrimiento en 1978 de cuantiosas reservas de petróleo

modificó sustancialmente las perspectivas de México y le concedió al

gobierno de José López Portillo (1976-1982) un margen más amplio para

llevar a cabo su programa de ajuste y concebir la recuperación económica

del país. Así, basado en la expansión de la producción petrolera, México

pudo, con mayor éxito que el resto de los países de América Latina,

esquivar los efectos de la recesión económica y alcanzar inclusive tasas de

crecimiento históricas por arriba del 8% anual en el período 1978-1981.

En esos tres años, las necesidades crecientes de inversión pública y

privada superaron con creces la capacidad de ahorro interno y la capacidad

de captación del sistema bancario. Entonces, apoyados por las

configuraciones de crecimiento, el gobierno y las empresas privadas

recurrieron cada vez en mayor medida al financiamiento externo, aún en

condiciones muy desventajosas. En consecuencia, la deuda pública externa

aumentó de 22 mil a 53 mil millones de dólares de 1977 a 1981, mientras

que la deuda de las empresas privadas lo hizo de 7 mil a 19 mil millones de

dólares. Además, las condiciones de contratación de la deuda se volvieron

particularmente desfavorables a finales de 1981 (CEPAL, 1984).

El breve "milagro mexicano" terminó en 1982. El aumento de las tasas de

interés internacionales, la caída de los precios del petróleo, el colapso de


127

las fuentes externas de financiamiento y la salida masiva de capitales

mexicanos mostraron que la debilidad del sistema económico mexicano que

se había vuelto mayor con el auge petrolero. La serie de medidas

devaluaciones sucesivas, ajuste fiscal, contracción salarial, entre otras

adoptadas por el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) para

contener la crisis en 1982 provocaron, entre otras cosas, que la economía

se contrajera en 0.5%, que la inflación aumentara a una tasa anual de

98.8% y que el salario mínimo, usado en esos años como referencia para

ubicar a la población en pobreza, perdiera un 12.2% adicional de su poder

adquisitivo (CEPAL, 1984, 1985).

Pero lo más difícil todavía no sucedía. En 1983, la crisis económica se

manifestó ya como un proceso generalizado de recesión económica con

elevada inflación que se extendió durante todo el gobierno de Miguel de la

Madrid. La puesta en marcha del Programa Inmediato de Reordenación

Económica, el cuál contó con el aval y apoyo del Fondo Monetario

Internacional inauguró ya definitivamente para los mexicanos un largo y

doloroso período de ajuste social cuyas consecuencias resultaron

especialmente negativas para los sectores más pobres de la población,

tanto en las áreas rurales como en las áreas urbanas.

Así, desde 1982 hasta 1988, los ajustes fiscal y financiero fueron la

prioridad para el gobierno de Miguel de la Madrid. Sin embargo, el proceso

de ajuste no siguió un proceso lineal y la fragilidad del sistema económico

ante los impactos externos se volvió a hacer evidente otra vez en 1986, año

en el que no se contó con financiamiento externo y el gobierno dejó de

recibir cerca de 8,500 millones de dólares por la caída en el precio del


128

petróleo. Como resultado, el producto interno bruto cayó ese año en 3.6% y

la inflación alcanzó un 105.7% (CEPAL, 1988, 1990).

Lo que sí siguió un proceso lineal fue el deterioro de los salarios reales, con

consecuencias especialmente negativas para las familias de bajos ingresos

y de los sectores medios. Con las disminuciones sucesivas de 1982 a 1988,

el salario mínimo llegó a tener a finales del gobierno de Miguel de la Madrid

un 47% del poder adquisitivo que tenía en 1976 y la participación de los

salarios en el producto interno bruto disminuyó de cerca de 40% antes de la

crisis de 1982 a un porcentaje apenas superior a 20% en 1988 (CEPAL,

1989). Para examinar los efectos de la crisis económica sobre el bienestar

de la población, Cortés, Hernández Laos y Rubalcava (1990) analizaron los

salarios de cotización en el sistema de seguridad social y sus resultados

apoyan adicionalmente la hipótesis de una creciente polarización del

ingreso en México en el período de 1982 a 1986.

El proceso de ajuste continuó todavía durante el gobierno de Carlos Salinas

(1988-1994); no obstante, las políticas neoliberales (Dunleavy y Hood, 1994;

Hood, 1991; Osbourne y Gaebler, 1992; y Osbourne y Plastrik, 1999) de

adelgazamiento del Estado mediante la venta de importantes empresas

públicas como Teléfonos de México y la privatización de otros bienes y

servicios habitualmente ofrecidos por el gobierno, junto con la estabilidad de

la inflación, permitieron que la economía mexicana reiniciara, aunque

temporalmente, el camino del crecimiento. Así, entre 1988 y 1994, el

producto interno bruto se mantuvo creciendo a tasas anuales promedio

cercanas al 3%, mientras que la inflación descendió de manera sistemática

después de su máximo histórico de 159.2% en 1987 hasta un 7.1% en


129

1994, año en el que se volvió a hacer evidente la fragilidad del sistema

financiero mexicano y la fragilidad de la recuperación económica.

Sin embargo, el respiro que se logró en las finanzas del gobierno con los

recursos obtenidos de la venta de empresas públicas y con la recuperación

económica le permitió a la administración del presidente Carlos Salinas

echar a andar el primer programa nacional de combate a la pobreza en

México, para tratar de aminorar los efectos negativos acumulados de la

recesión económica y el ajuste fiscal del gobierno sobre los sectores más

desfavorecidos de la población. De esta manera, termina "oficialmente" el

estado del bienestar en México y se inaugura una primera etapa de la

política social en el México moderno, que incluye a un grupo de estrategias

asistenciales y focalizadas de atención a los pobres que pasa de

PRONASOL en el gobierno de Carlos Salinas (1988-1994), a PROGRESA

en el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y a OPORTUNIDADES en el

gobierno de Vicente Fox (2000-2006).

3.8. REFLEXIONES

Los resultados de la política social o de bienestar en el periodo reciente

muestran que la pobreza en México se ha convertido ya en un viejo

problema y que el gobierno no ha tenido la energía suficiente para

erradicarlo. Aún en años en los que las condiciones macroeconómicas

fueron relativamente favorables para el desarrollo social, la pobreza ha

permanecido, pues un porcentaje importante de la población mexicana en

áreas rurales y urbanas enfrenta cotidianamente el problema de la escasez

de recursos y la falta de oportunidades sociales para su desarrollo. Si a


130

estos pobres les sumamos los pobres que se agregan ante eventualidades

económicas nacionales como las que han ocurrido en 1994 y más

recientemente en 2008, la pobreza se amplía y llega a afectar a un sector

muy amplio de la población.

La experiencia reciente muestra también las condiciones de la política social

focalizada y asistencialista que se orienta hacia el mejoramiento de las

capacidades de los individuos que son pobres o descartados socialmente.

Aunque la focalización es una estrategia racional cuando los recursos

públicos son escasos, los enfoques focalizados y asistencialistas alcanzan

rápidamente sus límites si las capacidades de los sujetos no son

convertidas en oportunidades de desarrollo individual y colectivo y si las

estructuras sociales y normativas en las que se sustenta la desigualdad

social no son modificadas.

El gobierno tiene el compromiso de combatir la pobreza con eficacia, pero

ya no puede hacerlo solo. Para lograrlo, necesita de la participación social

efectiva de los diferentes actores sociales, nacionales e internacionales, con

capacidad de gestión y de poder para cambiar las cosas. Apenas en 2008,

la primera crisis económica del siglo XXI nos ha vuelto a recordar la

insuficiencia del gobierno para liderear el proceso de desarrollo económico y

abatir la pobreza en un nuevo y todavía más complejo contexto de

producción e intercambio de bienes y servicios especializado por la

globalización y por la creciente interdependencia entre los procesos, los

agentes económicos, las regiones y los países.

La comparación de la participación social en las instituciones de la política

social nos permite sugerir que para darle mayor viabilidad institucional a la


131

política social es necesario aumentar la consistencia de la participación

social y mejorar la calidad de dicha participación, de tal manera que el

sistema en su conjunto funcione de manera más adecuada, creando

condiciones favorables para que se cumpla lo manifestado en la política

social. En la nueva gobernanza se hace mucho énfasis en que los actores

participantes de la misma deben poseer poder y capacidad de gestión,

aunque las relaciones entre ellos no sean necesariamente proporcionadas y

aunque los resultados de la deliberación conjunta no dejen enteramente

satisfechos a todos los participantes en el proceso de gobernar, empezando

por el propio gobierno.

Ante la debilidad estructural de las finanzas del gobierno, es necesario

recuperar parte de la capacidad fiscal perdida por las sucesivas crisis

económicas y dejar de depender de los recursos petroleros, los cuales

siguen significando una porción importante de la recaudación total y utilizar

una nueva capacidad con eficacia en la solución de los problemas sociales

y en la creación de oportunidades de desarrollo para la población.

En el período reciente, la fragilidad del crecimiento económico ha impedido

que los ingresos de la población crezcan y contribuyan de manera suficiente

a disminuir la pobreza absoluta y a mejorar la posición relativa de los pobres

en la sociedad. Para aumentar el ingreso per cápita y los ingresos laborales

de la población es también urgente recuperar y salvaguardar el crecimiento

económico y reformar su calidad para generar una mejor vida para los

mexicanos en general.


132

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO

PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.

Aspectos Legales y Financieros del endeudamiento en México.

Por disposición constitucional (art. 117 fracc. VIII) los Municipios están

imposibilitados para contraer ya sea de manera directa o indirecta

obligaciones o empréstitos con gobiernos, sociedades o particulares

extranjeros.

Los municipios sólo podrán contraer deuda interna y los recursos obtenidos

a través de esta vía se predestinarán exclusivamente a actividades

productivas.

Los compromisos y empréstitos contraídos por los Municipios deberán estar

normalizados conforme a las bases que establezcan las legislaturas locales,

las cuales fijarán anualmente los montos y conceptos permitidos.

Asimismo, y siguiendo con los semblantes legales más relevantes en

referencia a la deuda pública municipal, es preciso hacer mención de una

importante reforma en materia de coordinación fiscal realizada en el año de

1995, en donde la Secretaria de Hacienda y Crédito Público se deslinda de

continuar como ejecutor de garantías de estados y municipios vía

participaciones (Reforma al art. 9° de la LCF. D.O.F. 15 de diciembre 1995).

Actualmente, el artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal establece que:


133

Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son

imbargables; no pueden perturbarse a fines específicos, ni estar

sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por

las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales

e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y

Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las

Instituciones de Crédito que operen en el territorio nacional, así como

de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

Los deberes de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la

garantía solidaria del Estado, comprendido cuando a juicio de la

Secretaria de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes

participaciones para responder a sus compromisos.

Las entidades y Municipios verificarán los pagos de las obligaciones

garantizadas con la afectación de las participaciones, de acuerdo con

los mecanismos y sistemas de registro determinados en sus leyes

estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán

contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como

publicar en forma periódica información con respecto a los registros de

su deuda.

No quedarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este

artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades

como resultado de ajustes en participación eso de deducciones

originadas del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en

materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las


134

compensaciones entre las colaboraciones federales e incentivos de las

Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la

Federación, cuando exista convenio entre las partes interesadas o esta

ley así lo autorice.

El Gobierno Federal, por canal de la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público, y los gobiernos de las Entidades que se hubieren incluido al

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de

coordinación en materia contable y de información de finanzas

públicas.

En el reglamento que despache el Ejecutivo Federal se señalarán los

requisitos para el registro de las obligaciones de las Entidades y

Municipios.

Con dicha transformación se estableció que las Entidades Federativas y los

Municipios efectúen los pagos de los compromisos garantizados con la

afectación de las participaciones, conforme a los mecanismos y sistemas

previamente estipulados en sus leyes de deuda.

El reglamento del Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia

de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y

Municipios también tuvo modificaciones en el año 2000.

Lo que fundamenta el Nuevo Reglamento son los siguientes aspectos:

Que mediante reforma al artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de


135

1995 se estableció que incumbe a las Entidades y Municipios efectuar

los pagos de las obligaciones avaladas con la afectación de sus

participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro

establecidos en sus leyes estatales de deuda.

Que resulta provechoso integrar un marco jurídico que complemente la

cita de la reforma, a efecto de establecer que si bien la inscripción de

las obligaciones en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de

Entidades Federativas y Municipios, que lleva la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público, es un requisito establecido por el artículo

9° de la Ley de Coordinación Fiscal, la misma se ejecutará para efectos

informativos, en dignidad de la existencia de sistemas de registro y

pagos estatales y que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ya

no tiene a su cargo la ejecución de las participaciones afectadas.

En virtud de las citadas reformas, los Municipios y las Entidades Federativas

ejecutarán directamente los pagos de los compromisos que hayan

contraído, cuando éstos estén garantizados con la afectación de sus

participaciones.

Para realizar los pagos por parte de los estados y municipios, cuando

existe una afectación con garantía de las participaciones, se

consideraron, en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,

dos mecanismos: a) El Mandato, como mecanismo transitorio y b) El

Fideicomiso, como mecanismo definitivo.

El mandato se imaginó originalmente como un mecanismo temporal,

mientras se formalizaba en cada entidad el establecimiento de otros


136

mecanismos para garantizar el pago de compromisos crediticios con base

en las participaciones de ingresos federales. Por su parte, el fideicomiso fue

concebido como un mecanismo de pago de más largo alcance, toda vez

que podría operar de manera permanente, bajo las siguientes modalidades:

a) como mecanismo único de garantía de pago con base en las

participaciones de ingresos federales, b) podría complementarse con otros

mecanismos que las entidades federativas delinearan (y que no

necesariamente implicará a las participaciones federales) para garantizar el

pago de obligaciones crediticias, todo ello de acuerdo a las características y

necesidades de cada entidad federativa.

El mandato desde un principio fue estimado como un mecanismo temporal.

Por lo anterior, mientras no aplicaba el o los mecanismos de pago

definitivos en las entidades federativas, era menester resolver un problema

inmediato: la posibilidad de liquidar a los acreedores las obligaciones

garantizadas con la afectación de las cooperaciones federales. Para

resolver este problema transitorio, se diseñó el mecanismo del mandato, a

través del cual se facultaba a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

para que, a nombre de la entidad federativa, realizara el pago

correspondiente.

En este caso, se entiende por Mandato, al contrato irrevocable que

celebran, como mandante, alguna entidad federativa (por conducto del

Gobernador del Estado y del Secretario de Finanzas o su equivalente) y

como mandatario, el Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos,

(por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y sus

respectivos representantes.


137

Bajo este esquema los Bancos concedían recursos al amparo del mandato

del estado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante que

no se detallaba el mecanismo de repago ante eventos de incumplimiento,

los bancos pensaban a la deuda estatal como riesgo del Gobierno Federal.

La entrada en vigor de las nuevas Reglas de Capitalización asentadas en

las calificaciones de agencias independientes ya no permitían este

procedimiento

En el marco de las reuniones del Grupo de Trabajo de Deuda Pública

Estatal y Municipal realizadas a finales de 1999, la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público anunció los elementos centrales del nuevo esquema de

endeudamiento local:

A partir del 1° de abril de 2000 la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público no admitiría mandatos para pagar compromisos derivados de

la deuda de estados y municipios.

Con el propósito de dar tiempo a los gobiernos locales para ajustarse al

nuevo esquema, se estableció un período de transición durante el cual

sólo se admitirían mandatos cuando el gobierno solicitante, ya sea a su

nombre o en representación de un tercero, se encontrara en proceso

de obtener dos calificaciones de crédito.

En la actualidad ha cobrado fuerza la figura del Fideicomiso de

Administración y Pago como mecanismo para liquidar las obligaciones

garantizadas con las participaciones en ingresos federales. El nuevo

mecanismo operaría de la siguiente manera:


138

1. Los gobiernos de los estados instruyen a la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público por conducto de la Tesorería de la Federación, a que

conmuevan al fideicomiso el porcentaje que se determine de sus

Participaciones Federales (Ramo 28)

2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega a las tesorerías

estatales el remanente de sus participaciones, incluyendo la totalidad

de sus participaciones que por ley le corresponden a los municipios.

3. El fideicomiso aprovecha la deuda anterior (opcional)

4. El fideicomiso deposita las cantidades asignadas a los distintos

financiamientos.

5. El excedente de las participaciones mana a las tesorerías estatales

(Bojorquez León, César: México, 2002, p. 21).

4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.

En relación a la emisión de valores cabe destacar que la colocación pública

de estos se sujetará a lo estipulado por la Ley del Mercado de Valores, al

estatuto interior de la Bolsa Mexicana de Valores, así como las

Disposiciones de Carácter General aplicables a las Emisoras de Valores y a

otros participantes del Mercado de Valores de fecha 19 de marzo de 2003

emitida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; de acuerdo al

artículo 7° del citado ordenamiento sólo podrán ser materia de oferta pública


139

los valores inscritos en el Registro perteneciente a la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores.

Las ofertas públicas de valores emitidos en México, que se realicen en el

extranjero, deberán notificarse a la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores narrando las principales particularidades de la oferta y ajustándose

a las disposiciones de carácter general que para tal efecto emita la

Comisión.

4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.

Para formalizar una oferta pública de valores, existen requisitos que el

emisor, en este caso, el municipio, deberá satisfacer para así poder colocar

los valores entre el público inversionista.

Los valores de que se trate se comprometerán a estar inscritos en el

Registro Nacional de Valores (RNV).

Los emisores que soliciten la inscripción de sus valores en el Registro

Nacional de Valores, con independencia del tipo de valor de que se trate,

simultáneamente deberán promover el listado de dichos valores en la Bolsa

Mexicana de Valores. Para ello, suministraran a este órgano la misma

información que entreguen a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

para que se ponga a disposición del público inversionista.

Una vez concluido el trámite para el respectivo listado, la Bolsa entregará al

solicitante una opinión que trata sobre el cumplimiento de los requisitos

previstos al efecto en su reglamento interior, incluyendo la revelación de


140

información contenida en el prospecto de colocación, suplemento o folleto

informativo correspondiente.

Registro Nacional de Valores

El RNV es un órgano que depende de la CNBV, ubicado en el mismo

recinto donde la Comisión tiene situadas sus oficinas. El registro es público

y en él se registran los valores objeto de oferta pública e intermediación en

el mercado de valores.

Su función es la de comprobar que la autoridad (CNBV) ha verificado que

los emisores han cumplido con las condiciones y requisitos previstos en la

ley para poder realizar una oferta pública de valores. Con ello, se resguarda

al inversionista y a su vez, se vigila e impulsa el sano desarrollo del

mercado de valores.

El registro opera a través de la asignación de folios electrónicos por emisor,

los cuales contienen los asientos referentes a la inscripción, suspensión,

cancelación y demás actos de carácter registral, referentes a las emisoras y

a los valores inscritos.

Las circunstancias para obtener dicha inscripción están previstas en la Ley

del Mercado de Valores (Art. 85), así como en las Disposiciones de Carácter

General Aplicables a las Emisoras de Valores y a Otros Participantes del

Mercado de Valores.


141

Las leyendas en el Registro Nacional de Valores no involucran certificación

sobre la bondad de los valores inscritos en el mismo o sobre la solvencia,

liquidez o calidad crediticia de la emisora.

4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL

REGISTRO NACIONAL DE VALORES.

A continuación se presenta un esquema que detalla las obligaciones

contenidas en el artículo 85 de la Ley del Mercado de Valores.

4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.

Los resultados de Valores son personas morales constituidas como

sociedades anónimas, autorizadas por la CNBV, cuyo objeto social es la

prestación habitual y profesional del servicio consistente en el estudio,

Requisición para la Inscripción de Valores en el RNV

Acta Constitutiva

Sus modificaciones

Prospecto de Colocación

Información -Financiera

-Administrativa- Económica

-Legal-Contable

Estados anuales Financieros del Emisor

Opinión Legal Independiente

Opinión Favorable de una Bolsa de Valores

Opinión Adicional que la CNBV determine

Información relativa a la

emisora, datos de la emisión y de los valores a

colocar

No se requiere cuando la

emisión es sobre valores con vencimiento

igual o menor a un año.

-Existencia Legal del Emisor-Validez de los Títulos

- Validez Jurídica del Contrato de Fideicomiso

1

2

3

45

6

7


142

análisis, opinión, evaluación y dictaminación sobre la calidad crediticia de

los valores.

Brindan un papel relevante, toda vez que valoran el riesgo de los

instrumentos de deuda que emitirá el municipio; lo cual representa un

elemento fundamental dentro del proceso de toma de decisiones en una

posible y futura inversión.

Recordemos que un resultado no significa que se haya realizado una

auditoria y que la misma tampoco implica una certificación o absoluta

certeza sobre la autenticidad de la información provista por el municipio.

EL organismo Calificador emitirá su dictamen en base al análisis de la

información arrojada y proporcionada por el municipio emisor, tales como

los estados financieros elaborados conforme a los principios de contabilidad

previstos en su legislación aplicable.

Los resultados constituyen una opinión sobre la calidad crediticia y

administrativa del emisor. Es importante subrayar que los resultados toman

en consideración aspectos cuantitativos y cualitativos. La información y las

cifras utilizadas para la determinación de dichas calificaciones, no son

auditadas por la Calificadora por lo que su veracidad y autenticidad son

responsabilidad de la institución, o fuente que las emite; en consecuencia, la

Calificadora no será responsable de posibles errores o emisiones en la

información, o de los resultados obtenidos en el uso de la misma.

Un resultado no puede razonarse como una recomendación de compra o

venta de valores, tampoco se le podrá considerar como garantía de pago.


143

La calificación de deuda se basa en el análisis de:

Estado de Ingresos y egresos del municipio.

Capacidad recaudatoria del municipio.

Entorno económico de la hacienda local.

Posición de la hacienda local en el escenario económico de las

entidades federativas.

Capacidad productiva del municipio.

Seguridad Pública.

Sistema de Prestación de Servicios Públicos.

El resultado se realiza previa solicitud del emisor. El proceso de la

Calificación es el siguiente:

Reunión entre los directivos del emisor y de la Calificadora de valores, para

explicar las formas establecidas para la calificación y discutir el tipo

específico de información necesaria para lograr un conocimiento sólido del

emisor.

La Calificadora recoge la información y documentación solicitada y asigna a

un funcionario que participará en el estudio.

Visita las principales instalaciones del emisor, se entrevista con

funcionarios, de así solicitarlo el funcionario de la Calificadora.


144

Investigación de la información financiera, histórica y proyectada, al término

de la cual se dispone a entregar un resumen para presentarlo al comité

calificador.

El comité efectúa un estudio final en combinación con el funcionario a cargo

de ese caso, y determina la calificación, la cual será comunicada al emisor.

La emisora podrá tratar de mejorar su calificación si así lo considera

conveniente, mediante la presentación de información nueva o adicional.

La calificación asignada se notifica por escrito a un representante autorizado

del emisor, siendo la aceptación por parte de éste su autorización expresa

para que la Calificadora pueda publicarla.

Las calificaciones contenidas en los dictámenes se hacen del conocimiento

del público inversionista a través de los medios de comunicación que se

consideren más convenientes, independientemente de que el emisor

provenga o no a la colocación de la deuda.

La calificación tendrá la misma vigencia que los valores calificados. Por ello,

el emisor deberá mantener periódicamente informada a la Institución

Calificadora de su situación financiera así como de cualquier evento o

cambio en sus condiciones de operación que afecten o pudieran afectar su

flujo de efectivo y capacidad de pago (De la Fuente Rodríguez, Jesús:

p.763).

Las Calificadoras facultadas en México son:


145

A) Fitch Ratings S.A. de C.V.

B) Standard & Poor´s

C) Moody´s

D) HR Ratings de México S.A. de C.V.

4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.

Calificación de Moody´s para la deuda en un período prolongado (mayor a

un año).


146

Moody´s añade modificadores numéricos (1, 2 y 3) para cada una de las

categorías inscritas anteriormente. El modificador 1 indica que los convenios

se clasifican en el extremo más alto de su categoría de calificación genérica;

el modificador 2 indica una categoría intermedia de dicha categoría, el 3

indica una clasificación en el extremo más bajo de esa misma categoría de

calificación genérica.

FITCH, S.A. DE C.V. Categorías de Calificación. Emisiones de Mediano y

Largo Plazo.


147


148

Las categorías comprendidas de la “mxAA” a la “mxB” podrán ser

cambiadas añadiéndoles el signo de más (+) para recalcar su relativa

fortaleza dentro de cada una de ellas (www.condusef.gob.mx).

4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS

GOBIERNOS NACIONALES.

Como ya se mencionó, el estudio de la calidad crediticia de los gobiernos

locales consiste en la revisión por parte de las agencias calificadoras, tanto

de aspectos cuantitativos como cualitativos. En general las calificadoras

examinan la voluntad de pago, elemento que se refleja en el historial del

manejo de la deuda, antecedentes de actos de gobierno y la transparencia

en la información y rendición de cuentas.

Asimismo, se analiza la capacidad de pago, ésta se valora mediante el

análisis de determinados factores como lo son el PIB, la Recaudación

Federal, Presupuesto de Egresos Federal, la economía y bienestar social de

la entidad, su administración pública y deuda pública.

Los gobiernos locales calificados en la categoría “AA” sirven como ejemplo

de algunas de las mejores prácticas administrativas y financieras empleadas

en el área de finanzas públicas en México.

La mayoría de estos gobiernos locales poseen una base económica

dinámica, ya que la mayoría han atraído importantes niveles de inversión


149

extranjera directa lo que les ayuda a consolidar sus bases tributarias más

sólidas.

Los gobiernos calificados con “AA” se orientan en los resultados, es decir,

poseen una administración pública basada en la profesionalización y en la

permanencia de su personal; esto les brinda la posibilidad de continuidad en

las políticas financieras.

Los gobiernos calificados con “AA” presentan un desempeño fiscal sólido,

ya que poseen un control de gasto estricto y sistemas presupuestarios que

les permitan vigilar rigurosamente los ingresos y egresos, así como poseer

un marco de cobertura provisoria en caso de una caída económica o fiscal.

Es usual que dichos gobiernos posean fuertes bases tributarias con

necesidades de capital manejables y, que sus responsabilidades de gasto

están bien definidas.

La liquidez es un factor clave al momento de calificar la calidad crediticia de

una entidad. Los gobiernos calificados con “AA” ejercen políticas tendientes

a crear reservas para financiar los gastos de fin de año, como el aguinaldo;

que fomentan la contratación de líneas de crédito disponibles para efectos

de liquidez; dichos gobiernos se especializan por poseer un esquema de

pago a proveedores claro y responsable es decir, una organización de

deuda cuyo perfil de vencimiento sea equiparable con la disponibilidad

esperada de los recursos líquidos.

4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA:


150

Abastece al inversionista de elementos para evaluar el riesgo de

incumplimiento de una entidad.

Mayor transparencia y validez en el manejo de las finanzas y el crédito

público.

Consiente el libre acceso al mercado financiero en mejores condiciones

y en mayores montos.

Varía las fuentes de financiamiento.

Respalda los gobiernos locales para que desarrollen y mantengan un

record e historial crediticio.

4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE

QUERÉTARO Y SINALOA.

La calificadora Fitch Ratings mejoró la calificación del Estado de Querétaro

al pasar de “AA con una perspectiva positiva” a “AA con una perspectiva

estable”. La señalada calificación es de muy alta calidad crediticia.

De acuerdo con la notificación de prensa de fecha 15 de Mayo de 2009 la

calificadora señalo: que la mejora en la calificación se debe al desempeño

favorable de las finanzas estatales en los últimos dos ejercicios.


151

La calificadora detalla las fortalezas que respaldan dicha calidad crediticia,

entre las que destacan la eficaz ejecución del gasto corriente, eficientes

esquemas administrativos y de transparencia fiscal; capacidad y experiencia

administrativa, calidad de oportunidad en administración financiera, la sólida

base económica, descansada por la infraestructura y el dinamismo de la

industria manufacturera.

Por su parte la calificadora Standard and Poor´s el pasado 7 de agosto de

2009 señalo: a través de un comunicando de prensa la calificación del

Estado de Querétaro en “mxAA y su perspectiva en estable”, lo anterior, dijo

esta respaldado en su perfil financiero.

También resalto que la entidad refleja una amplia posición de liquidez al

cierre de 2008 lo que le consentirá una mayor capacidad para financiar su

gasto de inversión sin necesidad de recurrir a montos significativos de

endeudamiento.

Por otra parte, la principal limitante se relaciona con su sistema de

pensiones, que requiere de reformas, pues no recibe contribuciones por

parte de los empleados y no se encuentra fondeado adecuadamente.

El progreso de Sinaloa obedece a la aprobación reciente de la reforma a la

Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado, además de la favorable

recaudación local, los controles impuestos al gasto operacional; la

estabilidad en la generación de ahorro interno e inversión; el adecuado nivel

y perfil de endeudamiento y una buena capacidad administrativa. Sin

embargo, también se equiparan contingencias en materia de pensiones y


152

jubilaciones para el personal del magisterio estatal, y altos requerimientos

de inversión en materia de infraestructura vial e hidráulica.

Sin duda la actual crisis económica esta ejercitando fuertes presiones a las

finanzas públicas estatales al limitar la recaudación de ingresos propios y al

reducir la recaudación federal y, por ende, las transferencias federales. A

pesar de lo anterior los Estados de Querétaro y Sinaloa obtuvieron alzas en

sus calificaciones. Esto señala la fortaleza financiera de dichas entidades,

que en ambos casos se basa en una relativamente alta generación de

ingresos propios, buenos controles de gasto operativo, apropiados niveles

de inversión, un manejo responsable de la deuda pública, así como

habilidades administrativas satisfactorias.

4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO.

El funcionamiento del esquema de bursatilización parte del iniciador, es

decir, el Estado propietario del activo financiero objeto de la bursatilización,

en este caso, las colaboraciones federales; que las afectará a un vehículo;

fideicomiso emisor de administración y pago.

Para una mayor claridad del esquema de una bursatilización, a continuación

se desglosa el proceso que sigue dicha operación bajo la modalidad

siguiente:

1. El Estado celebra un contrato de fideicomiso irrevocable con una

Institución de Crédito o Casa de Bolsa (la que fungirá como institución

fiduciaria emisora); mediante este vehículo afectará la totalidad de los


153

derechos que le incumben sobre las participaciones federales, así

como el producto derivado de tales derechos.

Las cooperaciones son afectadas al Fideicomiso Emisor con el objeto de

separarlas del resto de los activos que conforman el patrimonio del Estado

Originador.

2. El Estado notificará a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, a la

Secretaria de Finanzas y a la Tesorería de la Entidad Federativa a la

que pertenece, que ha realizado la afectación de las participaciones.

3. A través del conocimiento irrevocable a la Secretaria de Hacienda y

Crédito Público, los recursos serán entregados a la Institución

Fiduciaria (Las participaciones son entregadas por la SHCP a las

tesorerías estatales mediante administraciones mensuales dentro de

un programa anual, lo que las convierte en un flujo previsible,

brindando así mayor seguridad al esquema de financiamiento).

4. La Institución Fiduciaria al recibir los recursos procederá a depositarlos

en la cuenta general.

Una vez que se constituye el fideicomiso, su finalidad será la emisión de

valores negociables representativos de deuda.

Los valores emitidos estarán asegurados y respaldados por los activos

afectados al fideicomiso, en este caso las Participaciones Federales.


154

5. Para cada financiamiento la Institución Fiduciaria apartará de forma

oportuna y siguiendo la instrucción girada por el beneficiario respectivo,

de la cuenta general a través del abono en la cuenta de fondos de

reserva, cuenta de fondos de pago de capital o cuenta de fondos de

pago de rendimientos, según corresponda, las cantidades que le sean

notificadas a través del beneficiario mediante la respectiva solicitud de

pago (En este fideicomiso se inscribirán como beneficiarios todos

aquéllos que tengan derechos sobre las obligaciones financieras del

Estado).

Asimismo, para cada financiamiento, la Institución Fiduciaria destinará de

manera irrevocable las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de

pago de capital y en la cuenta de fondos de pago de rendimientos, según

corresponda, al pago del citado financiamiento, conforme dichos pagos le

sean solicitados por cada beneficiario previa solicitud de pago, notificación

de prontitud o notificación de incumplimiento, según sea el caso.

6. Si las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de pago de

capital y/o cuenta de fondos de pago de rendimientos no fuesen

suficientes para cubrir las cantidades notificadas a la Institución

Fiduciaria, ésta destinará (de forma irrevocable) al pago del

financiamiento, a través del abono a la cuenta de fondos de pago de

capital y a la cuenta de fondos de pago de rendimientos, siguiendo ese

orden, las cantidades que se encuentren depositadas en la cuenta de

fondos de reserva. (Independientemente de los derechos que tengan

los beneficiarios conforme a los documentos del Financiamiento

respectivo).


155

A razón del pago de las cantidades vencidas, cabe subrayar que el pago de

capital de cada financiamiento en particular, se realiza con las cantidades

depositadas en la cuenta de fondos de pago de capital justamente en la

fecha en que se precisa en la solicitud de pago, o bien, en la notificación de

aceleración o incumplimiento, según sea el caso.

En cuanto al pago de rendimientos de cada financiamiento, cabe señalar

que éste se realiza con las cantidades obtenidas de la cuenta de fondos de

pago de rendimientos, en la fecha indicada en la solicitud de pago, o bien,

en la notificación de aceleración o incumplimiento, según sea el caso.

En caso de que los recursos depositados en la cuenta general no sean

suficientes para cubrir la totalidad de las transferencias solicitadas por los

beneficiarios acreedores, dentro de un determinado periodo, los recursos

disponibles en la cuenta general se repartirán a asignación entre los

distintos financiamientos conforme a la proporción que resulte de la suma

de las cantidades que deban separarse a sus respectivas cuentas de fondos

de reserva, cuenta de fondos de pago de rendimientos y, cuenta de fondos

de pago de capital que representen el total de las cantidades a separar por

la totalidad de los financiamientos en dicho periodo.

Entre los fondos de cada financiamiento, dichos recursos se comercializan

conforme a sus respectivos documentos de financiamiento y, a falta de

disposición expresa, conforme a las reglas supletorias establecidas en el

contrato de fideicomiso.

En esta tesitura, y siguiendo con el financiamiento del fideicomiso de

administración y pago es preciso recordar que el Municipio funge como


156

comitente y comisario a la vez; por lo anterior, tiene derecho a observar los

saldos que existan después de que se hayan efectuado los abonos

mensuales a las respectivas cuentas de fondos de pago de capital, cuenta

de fondos de pago de rendimientos y cuenta de fondos de reserva.


157

4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.

El beneficiario maneja diversas cuentas para la consecución de los fines del

fideicomiso. Se cuenta generalmente con cinco fondos a saber:

Cuenta General o Fondo de Acumulación.- Es la cuenta que maneja la

fiduciaria en la que se reciben las cantidades que resulten del ejercicio

de las participaciones federales fideicomitidas, las cantidades

derivadas de cualquier otra aportación verificada por el fideicomitente

(Estado), las cantidades que no estén afectas a las cuentas de fondos

de reservas y/o fondos de pago de capital, o rendimientos; así como

los beneficios financieros de estos, en tanto dichas cantidades no sean

aplicadas a los fines del fideicomiso.

Cuenta de Fondos de Pago de Capital.- En esta cuenta la fiduciaria

centralizará los montos y cantidades provenientes de las

participaciones federales fideicomitidas, así como cualquier otra

cantidad que se encuentre depositada en la Cuenta General, que le

sea comunicada por el beneficiario correspondiente, previa solicitud de

pago. Por lo anterior, el monto de las cantidades concentradas en

dicha cuenta serán destinadas irrevocablemente al pago de cada

financiamiento.

Cuenta de Fondos de Pago de Rendimientos.- Significa la cuenta

mantenida por la fiduciaria a la cual destinará de manera irrevocable

para el pago oportuno de dicho financiamiento. En esta cuenta

colocará las cantidades derivadas de las participaciones fideicomitidas

o en su defecto, cualquier otra cantidad que se encuentre depositada


158

en la Cuenta General, que le sean notificadas por el Representante

común previa solicitud del pago, o bien, notificación de aceleración o

incumplimiento.

Los abonos en la cuenta de fondos de pago de rendimientos de los

Certificados se destinan de forma exclusiva e inapelable al pago de

rendimientos y accesorios de los Certificados Bursátiles.

Cuenta de Fondos de Reserva.- En esta cuenta mantenida por la

fiduciaria con la Institución Financiera que designe el Representante

Común (Persona facultada para actuar frente al fiduciario en nombre y

representación de los tenedores); en dicha cuenta la fiduciaria

depositará las cantidades derivadas de las participaciones federales

fideicomitidas o en su defecto, cualquier otra cantidad que forme parte

del patrimonio del fideicomiso, que le sean notificados por el

Representante Común previa solicitud del pago, o bien, notificación de

aceleración o incumplimiento.

Los depósitos realizados en esta cuenta se consignan de forma exclusiva e

irrevocable al pago de la cuenta mediante el depósito irrevocable en la

cuenta de fondos de pago de rendimientos o en la Cuenta de Fondos de

pago de Capital en caso de que para cualquier periodo el monto requerido

en relación con los adeudos no alcance a ser cubierta por las cantidades

ingresadas por participaciones fideicomitidas.

Cuenta de Fondo de Prepago.- En esta cuenta se acreditará cualquier

cantidad que exceda el saldo mínimo requerido en la Cuenta de


159

Fondos de Reserva, siempre y cuando el pago de intereses y principal

a los tenedores este al corriente.

4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.

El fiduciario trasladará un registro de financiamientos, los que corresponden

a los pasivos del Estado. Dichos deberes se cubrirán con cargo al

patrimonio del fideicomiso, por ello se denomina fideicomiso de

administración y pago.

Para que un financiamiento pueda ser inscrito en el fideicomiso de

administración y pago, el beneficiario potencial y el fideicomitente deberán

satisfacer las siguientes condiciones:

Entregar al fiduciario copia certificada de la documentación que avale

el financiamiento respectivo, adyacente a está la solicitud de

inscripción (suscrito por las partes que intervengan)

Que la cantidad del volumen del financiamiento que se pretenda

inscribir en cada uno de los siguientes doce periodos de un mes, al ser

sumada con la cantidad de volumen total conforme a todos los demás

financiamientos sea igual o menor al resultado de multiplicar la

totalidad de las cantidades que se anticipa serán recibidas por

concepto de participaciones federales fideicomitidas en dichos periodos

por un factor de 0.5.

Se presten al fiduciario cartas de las Instituciones Calificadoras que

analizan y califican los financiamientos ya registrados por el fiduciario


160

en la cual confirmen la conservación de la mencionada calificación para

el fideicomitente y/o cada uno de los financiamientos que se

encuentren inscritos en el registro, tomando en cuenta el

financiamiento cuyo registro se solicita.

Considerados los requisitos anteriores, el financiamiento quedará registrado

sujeto a la condición de que dicho financiamiento quede debidamente

registrado en el Registro de Deuda Pública Municipal, en el Registro Estatal

de Deuda Pública del Estado que corresponda y; en el Registro de

Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios a cargo

de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.

Mensual y anualmente, el Municipio y la Institución Fiduciaria emitirán

reportes respecto del funcionamiento del fideicomiso de administración y

pago.

Asimismo, la Institución Fiduciaria tiene la obligación de notificar al

Municipio y a los beneficiarios sobre cualquier hecho o circunstancia que

pueda afectar los derechos del Estado o de los beneficiarios.

4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES:

Calificadoras

Delegado común.

Derechos de inscripción de los Certificados

Cuotas de inscripción de los certificados


161

Cuotas de administración y resguardo de los títulos de los Certificados

por depósito en Indeval (S. D. Indeval, S. A. de C. V., Institución para el

Depósito de Valores)

Fondos de Reserva

prelación de pagos

Comisiones (Tercero Colocador)

Gastos de divulgaciones

Costos legales

4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE

AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.

El día 11 de diciembre de 2001 el Estado de Aguascalientes realizó una

emisión de deuda en el Mercado de Valores Mexicano bajo el esquema de

la bursatilización.

Aguascalientes fue el primer Municipio en llevar a cabo una operación de

esta índole.

Se efectúo una oferta pública de 900,000 Certificados Bursátiles, con valor

nominal de $100.00 cada uno. El monto total autorizado de la oferta sumó

$90, 000,000.00 (Noventa millones de pesos 00/100), el periodo de vigencia

de dicha emisión fue de cinco años.

El Municipio estableció el Fideicomiso de Administración y Pago en el que

HSBC Bank México, S. A. fungió como Institución Fiduciaria. Afectando de


162

manera irremediable ha dicho fideicomiso los derechos del Municipio sobre

participaciones federales.

En esta operación se obtuvieron altas calificaciones (las cuales destacan

incluso a nivel mundial) por parte de Standard & Poor´s, S. A. de C. V. y

Moody´s de México, S. A. de C. V.

Con este acontecimiento quedó demostrado que el mercado bursátil no sólo

sirve para financiar a grandes emisores (Gobierno Federal o corporativos

privados), sino que también sirve para regularizar el ahorro hacia medianos

y pequeños emisores que buscan financiar inversiones productivas, sean

públicas o privadas.

En el caso de estados y municipios, estos cobran singular importancia,

porque expresiones de esta naturaleza pueden financiar obras de

infraestructura, mayores recursos para la educación, servicios de salud,

entre otros servicios básicos.

Este es un ejemplo de que con acciones transformadoras y visión de futuro

los gobiernos municipales pueden y deben coadyuvar en una forma muy

importante a forjar un México más próspero y con mejores servicios a la

comunidad (Bojorquez León, César, p. 10).

El Estado de Veracruz.

El día 18 de diciembre de 2008 el Estado de Veracruz Colocó exitosamente

en la Bolsa Mexicana de Valores, Certificados Bursátiles por un monto

aproximado de quinientos millones de pesos.


163

Con esta operación se intenta beneficiar a más de 200 municipios

veracruzanos, ya que los recursos generados se encaminarán a más de 100

proyectos de infraestructura productiva.

Esto accederá a impulsar un mayor desarrollo en las comunidades que más

lo necesitan, al tiempo que permitirá al Estado de Veracruz mantener sus

niveles de crecimiento económico.

En esta operación se unieron exitosamente elementos tales como una

buena estrategia de bursatilización promovida por la Secretaria de Finanzas

y Planeación del Estado de Veracruz, el apoyo de los contribuyentes

responsables y la confianza brindada por los más de 200 municipios que

participan en el programa.

Dentro de su esquema de bursatilización el Estado de Veracruz opto por

afectar ingresos propios derivados del gravamen de la tenencia vehicular.

De acuerdo con el precepto que autorizó la creación del Fideicomiso

Bursátil, los recursos obtenidos se destinarán exclusivamente a la

construcción de obra pública productiva y en su caso, al pago de deuda

proveniente de financiamientos contratados para ser aplicado en

infraestructura básica de salud, educación, vivienda u obra social

productiva.

Gracias al esquema de la bursatilización se podrán generar recursos

adicionales a los presupuestados para el año 2009 dentro del Plan

Veracruzano de Desarrollo.


164

Cabe destacar, que este flujo creciente de recursos generará remanentes

hacia las administraciones futuras, lo que avalará una fuente de ingresos

que permita la continuación en la atención a los problemas específicos de

cada municipio.

El esquema de la bursatilización avala un incremento en la liquidez del

fideicomitente, en este caso el Estado de Veracruz y sus Municipios.

El Estado de Nuevo León

Con el objeto de mejorar el perfil de la deuda pública directa del Estado de

Nuevo León y al mismo tiempo mejorar el uso de las participaciones, en el

mencionado Estado , se decidió en el presente año, refinanciar la deuda

pública directa, entre el público inversionista de la Bolsa Mexicana de

Valores.

La operación consistió en un programa de certificados bursátiles por un

monto de hasta $6,750,000,000.00 (seis mil setecientos cincuenta millones

de pesos) por el cual se pueden hacer una o varias emisiones. Cada

emisión tendrá como vehículo de administración y pago a un Fideicomiso el

cual tendrá como patrimonio el porcentaje de participaciones.

El Fideicomiso afectará hasta por un 20% de los derechos sobre las

participaciones en ingresos federales que le corresponden al Estado de

Nuevo León.


165

Las aportaciones afectadas en el Fideicomiso serán de hasta el 20% como

se mencionó anteriormente y, en cada suplemento se determinará el

porcentaje de participaciones correspondiente a cada emisión el cual

modificara el acuerdo al monto de las mismas (Oportunidades de

Financiamiento a través de Bursatilizaciones. Bolsa Mexicana de Valores

Octubre, 2009).

4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y

PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).

4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.

Una solución del problema al acceso del financiamiento que enfrentan los

municipios medianos y pequeños, podría ser la emisión conjunta de valores;

a través de un financiamiento conjunto, los Municipios pueden obtener

beneficios que de forma individual no podrían concretar.

Lo anterior se basa en la conjunción de Municipios cuya finalidad sea la

emisión de un bono. Para ello se requiere el apoyo del nivel de gobierno

superior, en este caso el Ejecutivo de la Entidad Federativa de que se trate.

A primera instancia este proyecto podría presentar ciertos obstáculos

legales y políticos principalmente, pues se trata de juntar voluntades hacia

un mismo fin: el desarrollo y crecimiento económico.

Si bien es cierto que la Ley de Coordinación Fiscal prohíbe la creación de

obligaciones cruzadas entre municipios, también lo es que se pueden crear

los ajustes legales que permitan la operación de un financiamiento conjunto,


166

tal es el caso del Estado de México que regula y prevé dentro de su Código

Financiero la adquisición de deuda en forma consolidada.

El citado ordenamiento permite la conexión o asociación de un conjunto de

Municipios a efecto de adquirir un crédito en forma conjunta para la

consecución de sus fines, tales como la prestación de servicios públicos

municipales.

“Cuando un ayuntamiento se coordina o asocie con otro, o con el Estado

para la prestación de servicios públicos municipales, podrán contratar en

forma robustecida las obligaciones a que se refiere el presente título;

siempre y cuando se establezcan por separado las obligaciones a cargo de

cada participante y de esta forma se inscribirán en el Registro de Deuda

Pública” Art. 267.

Si se opta por este esquema de financiamiento es recomendable que:

Los Municipios participantes pertenezcan a una misma Entidad

Federativa a fin de contar con una coincidencia legal así como con la

autorización de la legislatura local.

Que cada Municipio colaborador cuente en lo individual con

capacidad financiera suficiente para hacer frente a sus obligaciones.

Que el conjunto de Municipios presenten cierta similitud respecto a su

capacidad y calidad financiera.


167

4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.

La figura del capital Revolvente facilita el acceso al financiamiento de

municipios medianos y pequeños y posee cierta similitud a la bursatilización.

Los capitales Revolventes se capitalizan con aportaciones de los Gobiernos

Estatales y Federales. Dichas contribuciones se utilizan como reserva de

una emisión bursátil.

Mediante la colocación de instrumentos en el Mercado de Valores se logra

la obtención de recursos cuyo monto supere a las aportaciones originales.

Bajo este bosquejo, la reserva tiene las siguientes características:

Una parte del fondo de reserva es “asignada” a cada proyecto para

garantizarlo, la reserva sirve como protección en caso de

incumplimiento de algún proyecto.

El fondo de reserva genera intereses los cuales pueden subsidiar el

pago de intereses de los deudores del Fondo y de esta manera reducir

su costo de capital.

Conforme se paga el principal e intereses de los bonos, una porción del

fondo de reserva es “liberado” para apoyar otros créditos.

El fondo de reserva debe ser intocable y debe estar en todo momento

manipulado por un fideicomiso (Primera Convención Nacional

Hacendaria. Nuevos Esquemas De Financiamiento Para Estados y


168

Municipios: Experiencia y Propuestas del Gobierno Del Estado de

México).

4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO

Los títulos de Capital de Desarrollo son títulos fiduciarios dedicados al

financiamiento de uno o más proyectos; su utilidad se encuentra vinculada a

los bienes o activos subyacentes fideicomitidos. Dichos Títulos otorgan

derechos sobre los frutos y/o productos de la enajenación de los mismos.

4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN:

1) Títulos de Capital de Desarrollo consagrados a la inversión en acciones

o flujos de una sola empresa o proyecto específico.

2) Títulos de Capital de Desarrollo dedicados a la inversión en acciones o

flujos de varias empresas originadas y propósitos a financiar.

El proyecto de financiamiento de estos títulos se basa en un fideicomiso que

libera los recursos de acuerdo a un calendario semejante con las etapas de

desarrollo del proyecto financiado.

Estos instrumentos se inscribirán en la Bolsa Mexicana de Valores dentro

de una nueva sección del mercado; cabe aludir que dichos instrumentos no

son sujetos a una calificación puesto que no son instrumentos de deuda.


169

Los interesados en este tipo de financiamiento deberán contar con un

historial de operación y manifestar la experiencia al administrador.

Esta forma de financiamiento podrá favorecer en gran medida a los

gobiernos locales ya que en la mayoría de los casos estos no cuentan con

los recursos para financiar proyectos de infraestructura tales como

carreteras, ferrocarriles, electricidad, etc. Lo que convierte a este esquema

en un elemento potencial de contribución al desarrollo económico del país,

en el que se armonizan los esfuerzos del gobierno federal y local, la

iniciativa privada y el público inversionista. (Certificados de Capital de

Desarrollo. Bolsa Mexicana de Valores. 20 Julio 2009)


170

CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE

CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR

EN LA SOCIEDAD MEXICANA.

La crítica realidad de las finanzas públicas amerita explorar y analizar los

conceptos, historia y alternativas del Federalismo Fiscal, con la intención de

exponer alternativas que incrementen de forma positiva el balance operativo

de los Estados, y que les permita cumplir con sus obligaciones para el bien

común de los ciudadanos. El Federalismo Fiscal según Stiglitz (1986) es el

reparto de responsabilidades económicas entre la Administración central,

las regionales y locales. La distribución de facultades y responsabilidades

de los diferentes órdenes de gobierno pretende eficientar la provisión de los

servicios o bienes de bienestar. Es decir, el suministro de los bienes

públicos debe estar a cargo del orden de gobierno que permita satisfacer las

necesidades públicas, redistribuir la renta nacional y contribuir a la

estabilización económica, tal como sugiere Musgrave (1969). Esta

colocación de funciones debe ir acompañada de las responsabilidades

económicas que permitan proveer los servicios públicos y su distribución

requiere de la descentralización de funciones de asignación de los bienes

públicos locales.

En la vía de la descentralización, el Federalismo fiscal, no puede ser

separado de las problemáticas y características que generan el diseño y la

práctica federal. Por esta razón, el Federalismo Cooperativo, como práctica

federal, asiste al logro de objetivos del federalismo fiscal, o para ser más

preciso, al logro de objetivos del Federalismo Hacendario. El Federalismo

Hacendario a diferencia de citarlo federalismo fiscal, se debe a que se

pretende vincular la carga tributaria con la oferta en los servicios públicos, y


171

los bienes públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por los

ingresos locales, y satisfacer las necesidades públicas locales.

La fuente de financiamiento más importante para los gobiernos locales es el

impuesto de la propiedad, y se presenta como una alternativa de la segunda

generación del Federalismo Fiscal. Esta responsabilidad económica, en su

administración y distribución de facultades, puede equipararse como fallas

de gobierno que producen ineficiencias en la recaudación tributaria, y por

tanto, no se logra cubrir la provisión de los servicios o bienestar públicos de

los cuales son responsables. Por lo que resolver estas fallas de gobierno es

preciso para modificar la realidad estatal de sus finanzas públicas. Ello

requiere de un Federalismo más comprometido con los estados y sus

finanzas públicas, un Federalismo encaminado al fortalecimiento del

impuesto de la propiedad y por ende, de la administración del catastro.

5.1. FEDERALISMO MEXICANO.

El sistema federal surgió como una respuesta a la necesidad de que

diversas provincias, manteniendo su autonomía, pudieran “unir esfuerzo” en

un modelo político administrativo que les permitiera protegerse mejor de

agresiones económicas y que desencadenara una posible crisis. Que les

diera mayor presencia en el ámbito internacional crediticio, y que las dotara

de mayor capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero,

2007). Debemos de recordar el espíritu del federalismo como un sistema de

equilibrios y complementariedad (Cabrero, 1996).


172

La palabra Federalismo proviene de foedus, que significa alianza. El

federalismo es un sistema que asocia y que une entidades políticas, las

cuales mantienen su identidad pero crean otro cuerpo político que las une.

Es un sistema de autorregulación voluntaria y regulación compartida

deseada expresamente (Kinkaid, 2002). El Estado Federal es aquel que se

crea a voluntad de los estados, los cuales tienen diferencias entre sí, pero

que deciden juntarse como medida de protección y colaboración, y aceptan

el Pacto Federal como un orden y coordinación de los estados. El Estado

Federal ha sido una forma de organización política desarrollada entre las

naciones. Frenkel (1986) estimaba que existían 20 países federados

ocupando 51.8 por ciento de la superficie terrestre, con 39.6 por ciento de la

población mundial. Watts (2003) reporta 24 países federales, con dos mil

millones de habitantes, que representan 40 por ciento de la población

mundial.

El Federalismo Mexicano sólo puede entenderse, por definición, si lo

ubicamos entre la confederación y el centralismo. Sólo así, podremos

asumir que en México contamos con un Estado Federal. De otra manera, lo

flexible o purista del concepto nos lleva a controversias interminables, por

razones de origen, históricos, conceptuales o realistas. Somos un Estado

Federal, porque así lo señala la Constitución en su artículo 40: Es voluntad

del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,

democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo

concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación

establecida según los principios de esta ley fundamental.

La historia condensada del Estado Federal Mexicano comienza en la

Constitución de 1824, pasando por las Siete Leyes Constitucionales de


173

1836 y las Bases Orgánicas de 1843, se ratifica en la Constitución de 1857

y se consolida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

de 1917.

La historia del federalismo mexicano se entrelaza con la influencia de la

monarquía española y su cercanía con los Estados Unidos. Por un lado, el

Estado Federal en México tiene su origen desde el centro, asumiendo

diferencias y diversos intereses de los estados de la república, y

reconociéndoselas. A lo largo de su historia se ha discutido acerca de la

existencia real de un federalismo, sobre todo si nos ocupamos que nuestro

sistema de corte presidencialista. Razón que lo hace centralista y opuesto

al federalismo. Por otro lado, se ha pretendido asegurar que México asumió

y adaptó el esquema político del vecino cercano, cimentado en los

momentos históricos en que se elaboran sus constituciones, 1787 para

Estados Unidos y 1824 para México. Sin embargo, cada uno tiene su propia

historia, y aún en el tema federalista cada uno, tuvo sus propias y válidas

razones para implantar dichos sistemas. Las similitudes que existen entre

ambos países, de acuerdo a sus constituciones, es que los dos gobiernos

son republicanos, se dividen en tres poderes, con un ejecutivo y un

congreso bicameral. Pero la principal diferencia es que los Estados Unidos,

como bien lo dice su nombre, son Estados que se unieron en una

federación, estados que tienen claramente definida su coordinación federal

a través de un documento conciso como es su Constitución, que sólo ratifica

ese Pacto Federal y sus más generales herramientas legales. Por su parte,

la Constitución mexicana muestra en su artículo 124 la gran diferencia: “las

facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a

los funcionarios federales, se entienden atesoradas a los Estados”. En


174

ambos casos existe un Federalismo coordinado de las entidades con el

Gobierno Federal para delimitar facultades y competencias.

Así mismo, constituimos parte de un Federalismo de tipo dual en el

entramado institucional legal, de acuerdo a la clasificación concebida por

Cabrero (2007). Donde el nivel municipal se encuentra circunscrito

estrictamente dentro de las jurisdicciones de los estados miembros. Ya que

como lo marca el artículo 43 Constitucional “Las partes integrantes de la

Federación son los Estados...” De esta forma, se descarta en la concepción

de Federalismo a los municipios, a pesar de que el municipio es la base

territorial y de organización política y administrativa de los Estados, como lo

señala el artículo 115 Constitucional. Por lo anterior, nos encontramos

dentro de un Federalismo tipo dual, que en materia Fiscal y Hacendaria se

someten a un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que delimita las

facultades y competencias de los tres órdenes de gobierno. Con ello,

además de un Federalismo dual, su diseño se enmarca en un federalismo

coordinado, y que en la práctica sólo ha dado lugar a un federalismo

competitivo.

El federalismo mexicano ha venido circulando, a través de su historia, de un

federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, y a partir

de las reformas de 1999 al artículo 115 Constitucional, más cercano a un

federalismo tripartita (Cabrero, 2007). Aunque el propio Cabrero, señala que

diversos artículos de la Constitución sugieren todavía un federalismo

jerárquico, otros un federalismo dual, pero las resoluciones de la Suprema

Corte de Justicia, se inclinan hacia un federalismo tripartita.


175

Un federalismo tripartito en la práctica federal, sólo es posible con un

cambio del prototipo para el fortalecimiento de los municipios, a través del

Federalismo cooperativo, ya que se requiere clarificar las prácticas

cotidianas de las relaciones intergubernamentales.

Antes de un nuevo federalismo constitucional tenemos que consolidar una

nueva práctica del federalismo actual. Un proceso de cambio institucional de

esta magnitud requieren cambios de actitudes, de comportamientos, de

lógicas de intercambio entre actores, de mecanismos de resolución de

conflictos, de sistemas de incentivos, y de nuevas configuraciones en las

redes de agentes y agencias de la vida colectiva (Cabrero, 1996).

Expresiones recurrentes respecto a que los municipios deben ser integrados

en el Pacto Federal, nos consentiría también llegar con mayor premura, al

Federalismo Tripartita. Por lo anterior, la pugna del Federalismo en México

es lograr un Federalismo cooperativo y tripartita. Lo segundo no será

posible sin lo primero, ya que la coordinación de los tres órdenes de

gobierno en un Federalismo Dual sólo lleva a una competencia donde las

diferencias sólo se acrecientan.

La intención de trasladar facultades y recursos hacia los Estados y

Municipios es un proceso que ha permitido el crecimiento y progreso del

Federalismo en México, este mecanismo de transferencia se da a partir de

la descentralización política y fiscal. La descentralización es la forma

opuesta a la centralización. La descentralización fortalece el federalismo

fiscal, y justifica la coexistencia de un Estado Federal, ya que la

descentralización fiscal fortalece a los gobiernos locales, porque la

comunidad se identifica más estrechamente con autoridades locales que


176

con las nacionales; por lo tanto, se promueve una mayor responsabilidad ya

que la población presiona a sus funcionarios locales más que a los

burócratas del gobierno central (Bahl, Roy y Linn, 1992).

Sin embargo, la descentralización no ha sido suficiente, aunque

efectivamente es una condición necesaria o facilitadora para el desarrollo

local. Desafortunadamente la política de federalismo fiscal se ha limitado a

las transferencias federales que se regulan a través del Sistema Nacional

de Coordinación Fiscal. Diferentes autores como Moreno (2003), Raich

(2004), Rodríguez (2003) aseguran que las transferencias federales

desincentivan los esfuerzos recaudatorios de los municipios. De tal manera

que, si aumentan las transferencias federales y disminuyen los esfuerzos

recaudatorios, el gobierno federal seguirá concentrando el 70.9 por ciento,

los estados el 24.4 por ciento y los municipios el 4.7 por ciento de los

recursos públicos.

Entre 1978 y 1980 se elaboró la Ley de Coordinación Fiscal, con la cual

inicia la etapa del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la cual persigue

los propósitos de disminuir la afluencia impositiva, de establecer un reparto

de competencias fiscales y de buscar que toda fuente de ingresos se

aprovechara de forma altamente eficiente (Gutiérrez, 2004).

El cambio asentó las metas siguientes (Arroyo, 1996):

a. ) Reducir hasta su eliminación la práctica de concurrencia impositiva.

b. ) Instituir un reparto de competencias entre los gobiernos en materia

impositiva.


177

c. ) Buscar que las fuentes de ingresos se aprovechen totalmente como

medio para financiar los gastos públicos.

d. ) Agrupar la carga impositiva para los contribuyentes.

e. ) Compartir entre los gobiernos federal y estatal los rendimientos de

cada fuente de ingreso.

La historia de los impulsos descentralizadores en México se identifica

principalmente con el SNCF, sin embargo la historia de la descentralización

no solamente fue de tipo fiscal, aunque sí es la más importante. Las

decisiones de Miguel de la Madrid (1982 –1988) generaron la creación de la

Comisión de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y la

Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) con

el fin de instrumentar congruencia en la Planeación Federalista y dotarle de

herramientas administrativas a los Estados y Municipios. Las iniciativas de

Carlos Salinas (1988 1994) optaron por transferencias directas a las

comunidades a través del programa de Solidaridad, sin embargo dejaron al

esquema institucional federalista de gobierno fuera de toda intrusión. Las

iniciativas de Ernesto Zedillo (1994 – 2000) aceleraron el proceso

descentralizador, con las transferencias del ramo 26 durante los primeros

años de gobierno, y del ramo 33 al final del mismo. Y las iniciativas de

Vicente Fox (2000 –2006) se limitaron a la modificación de fórmulas del

reparto, que constituye el uno por ciento de la Recaudación Federal

Participable.


178

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la posibilidad que

tienen los Estados de firmar con la Federación convenios de coordinación

fiscal, por medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus

potestades tributarias a favor de ésta, a cambio de obtener una participación

en los ingresos fiscales federales. Y de forma automática se les ha

integrado a los municipios, por el hecho de que sus Estados han firmado el

convenio respectivo. Es decir, la personalidad jurídica de los municipios ha

sido vulnerada.

En 1979, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal y

del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el total de transferencias

equivalían al 12.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP),

mientras que hoy solamente las participaciones o transferencias en efectivo

representan más del 25 por ciento (Colmenares, David, Jefe de la Unidad

de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas. En Hernández

Fausto (2004). Antes de 1998, la Federación se quedaba con el 80 por

ciento de recursos recaudados, transfiriendo el 17 por ciento a los estados y

el 3 por ciento a los municipios. A partir de las reformas a la Ley de

Coordinación Fiscal, el gobierno federal concentro el 70.9 por ciento,

asignando a los estados el 24.4 por ciento y a los municipios el 4.7 por

ciento (Cordera y Ziccardi, 2001).

Este sistema ha sido razonablemente aceptado por los Estados en términos

del beneficio económico que representa. Pero por otro lado, asegura

Camacho Quiroz (César Camacho Quiroz ha sido Senador de la República

y Gobernador del Estado de México), la calidad del gasto no ha mejorado,

hay un dispendio enorme y un incremento tremendo del gasto corriente.

También se han generado comportamientos desfigurados Un claro ejemplo


179

es la importante caída en el cobro del predial como consecuencia de que los

municipios sólo esperan que les lleguen los recursos del gobierno federal,

esto origina un incentivo perverso reflejado en un franco desinterés por

recaudar recursos propios.

Actualmente el SNCF establece el conjunto de disposiciones y órganos que

regulan la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas,

incluyendo el Distrito Federal (Nótese que no se incluye a los municipios),

con la finalidad de armonizar el sistema tributario mediante la coordinación y

colaboración intergubernamental, establecer y distribuir las participaciones

que correspondan a sus haciendas públicas en los ingresos federales y

apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones

federales; a través de dichos órganos, el Gobierno Federal, por conducto de

la Secretaría de Hacienda, y los gobiernos de las Entidades por medio de su

órgano hacendario, participan activamente en el desarrollo, vigilancia y

perfeccionamiento del mismo (SNCF, 1980).

El Federalismo Fiscal Mexicano se agrupó en la búsqueda de equidad

horizontal y vertical en los gastos como lo establece la FGFF, a través del

SNCF convirtió a México en un país descentralizado en el gasto. Sin

embargo, estas transferencias crearon con el tiempo efectos perversos en

relación a la recaudación predial, desincentivándola al depender

cómodamente de los recursos federales. El siguiente paso del Federalismo

Fiscal Mexicano, es pensar en la relación ingreso gasto, es concientizar

hacia el desarrollo del Federalismo Cooperativo Hacendario, la nueva tarea

es seguir las políticas de la SGFF y agruparse en estimular el incremento de

los ingresos propios, específicamente el impuesto predial, transfiriendo


180

capacidades administrativas y tecnología a los municipios, logrando la

descentralización del ingreso.

5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.

El Federalismo Fiscal intenta que cada orden de gobierno cuente con los

recursos o responsabilidades económicas en proporción a sus

responsabilidades, funciones o facultades en la provisión de los servicios o

bienes públicos. Dicho de otra manera, el federalismo fiscal es el

instrumento mediante el cual, la función del Estado se traduce en recursos

económicos. Para ello, es preciso primero establecer cuál puede ser la

función del municipio en relación a los bienes públicos y las finanzas

públicas.

La teoría de las finanzas públicas en función de las fallas que presenta el

mercado en el suministro de algunos servicios y en la redistribución de la

renta, define tres funciones básicas de la política pública, de acuerdo con

Musgrave (1989).

1. Función de asignación, de servicios o de satisfacer las necesidades

públicas: Hace mención a los bienes y servicios que deben pagarse

mediante la financiación presupuestaria.

Los gobiernos locales, son más importantes en la obtención de una

asignación eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento de

bienes públicos.


181

2. Función de distribución: En términos prácticos se refiere a los

programas del gobierno que son trazados para redistribuir ingreso

desde las personas que se consideran en mejor posición hacia

aquellas menos afortunadas.

La función de distribución se ocupa de la provisión eficiente de bienes

sociales, inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el

tipo de problemas que tradicionalmente se ha planteado el análisis

económico: el uso eficiente de los recursos dadas una distribución de la

renta y una pauta de las preferencias de los consumidores determinados.

3. Función de estabilización: Inspecciona el peso de la política

macroeconómica, es decir, se preocupa por objetivos tales como un

alto nivel de empleo, un razonable grado de estabilidad de nivel de

precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de

crecimiento económico. Los instrumentos disponibles de la política de

estabilización implican tanto medidas monetarias como fiscales. La

política macroeconómica aparece más nítidamente como una función

que debe dejarse al nivel central del gobierno.

A pesar de las desigualdades económicas en la ejecución teórica de

Musgrave, se ha establecido un consenso (Obsérvese Oates (1976), Yañez

(1991), Arroyo (1996) y Merino (2001)). Acerca de que la estabilización y la

distribución son responsabilidad del gobierno federal. Mientras que los tres

órdenes de gobierno, dependiendo del ámbito regional de cada bien público,

debe ser responsable de la asignación. La principal conclusión es que la

descentralización de las finanzas públicas es aplicable sólo a la función de

asignación.


182

La primera generación de Federalismo Fiscal (FGFF) estaba concentrada

en lograr la igualdad horizontal y vertical para el cumplimiento de las

funciones básicas de cada orden de gobierno. Las diferencias verticales se

presentan cuando el centro recolecta la mayor parte de los impuestos,

porque se supone que lo hará con más facilidad y menor costo que los

gobiernos Estatales. Estas diferencias también se muestran cuando el

gobierno central acapara los ingresos de los gobiernos Estatales. La

desigualdad horizontal se exhibe con las diferencias económicas regionales

en la capacidad de proveer a los ciudadanos de servicios públicos con

eficiencia. Las tres funciones básicas de la política pública engloban la

motivación del federalismo fiscal o hacendario para lograr la equidad vertical

y horizontal en un Estado Federal, cualquiera que sea su modus de diseño

o práctica federal. Sin embargo, las desigualdades económicas al desplegar

dichas funciones en relación a sus facultades recaudatorias se han

pretendido subsanar por la FGFF a través de transferencias directas a los

gobiernos regionales y locales. Éste mecanismo de descentralización fiscal

y medio para el mejoramiento de las finanzas públicas municipales, no ha

sido suficiente. Incluso sólo se ha pretendido atender la desigualdad

horizontal y no la vertical, pero sin lograr avanzar en ninguno de los dos

casos.

Para entender mejor la función de retribución para los gobiernos locales es

conveniente clasificar a los bienes públicos en dos categorías.

1. Los bienes públicos nacionales, cuyos beneficios se difunden a través

de todo el país, aquellos que son repartidos en cantidades iguales por


183

todas las personas en todos los lugares del país. Como lo son la

Defensa Nacional, las Relaciones Exteriores, etc.

2. Los bienes públicos locales, en el sentido que todos aquellos quienes

los consumen tienen la misma cantidad, pero cuyos beneficios son

limitados a un área geográfica más pequeña en el país. Como lo son

caminos, señalización de tránsito, parques, plazas, alumbrado, etc.

Entonces, la provisión de los bienes públicos locales, la atención de las

necesidades sociales y de servicios locales, que conforman la función de

asignación, deben pagarse mediante la financiación presupuestaria del

gobierno local. El presupuesto del gobierno local se compone de recursos

propios y de transferencias federales, principalmente. La FGFF dio mayor

importancia al incremento de las transferencias directas para la atención de

los servicios locales, buscando lograr con ello la equidad horizontal y

vertical. Sin embargo, la falta de atención en la generación de recursos

propios y la creciente crisis ha derivado problemas en la descentralización,

que trae como consecuencia menores ingresos y menor responsabilidad en

la provisión de los servicios. Estos problemas de descentralización se

exhiben por el diseño y la práctica federalista. Los bienes públicos locales

deben ser atendidos en mayor proporción por los ingresos locales, por lo

que se debe transitar de las transferencias federales al fortalecimiento de la

recaudación local, para atender la desigualdad vertical, y la competencia

propia de los municipios y atender la desigualdad horizontal. Pero ello

requiere de un análisis del mecanismo para lograrlo que es la

descentralización de las funciones y capacidades institucionales.


184

5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.

El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una

definición estándar del gobierno local, y la literatura sobre la

descentralización del gobierno. Se refiere a los gobiernos subnacionales de

todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales, así como a los

gobiernos de nivel municipal, que son más claramente locales (Anstett,

2006). Los Estados también son considerados como gobiernos

subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más cercano al

ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local, es

justamente el del municipio mexicano.

El 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de

Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:

Pensamos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de

los asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son

compartidos por todos los Estados miembros del Consejo Europeo;

Considerando que es en el nivel local en donde se puede ejercer este

derecho más directamente; Teniendo la convicción de que la existencia de

autoridades locales con responsabilidades reales puede proporcionar una

administración que sea tanto efectiva como cercana a los ciudadanos;

Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los

diferentes países europeos, es una contribución importante para la

construcción de una Europa basada en los principios de democracia y

descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia de

autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones

democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con


185

respecto a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas

responsabilidades y los recursos que se requieren para su cumplimiento.

En este mismo sentido, los municipios mexicanos se adjudican como

espacios democráticos, con responsabilidad real y cercana a los

ciudadanos, exigen mayor grado de autonomía para ejercer sus

responsabilidades y mayores recursos para el cumplimiento de sus

obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia del municipio en

México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y la

descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su

historia de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los

Calpullis (En la época prehispánica en México, se identifica al municipio con

los Calpullis, en la cultura azteca, cuyo gobierno estaba formado por el

Consejo de Ancianos. El Calpulli era una organización social y territorial

autosuficiente. http://www.labarca.gob.mx.wb.ELOCAL), pasando por la

lucha revolucionaria, hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983,

cuando se le reconoce como el tercer orden de gobierno, como un auténtico

poder, y comienza la discusión de los temas municipales y el análisis de los

municipios.

En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización

política de los Estados (Artículo 115 de la Constitución de los Estados

Unidos Mexicanos), pero no fue así en todo momento, los altibajos de su

relevancia se observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la

base de la división territorial y de organización política de los Estados, no es

la base de la organización política del País, con autonomía política y

económica, como también pretendió el Constituyente de 1916.


186

La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia

de organización política y división territorial, porque la colonización en

América se justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la

fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz

el 22 de abril de 1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de

este cuerpo político y jurídico en el Continente Americano. En la

Constitución de Cádiz (1812), el Plan de Iguala (1821) y en el Reglamento

Provincial Político del Imperio Mexicano (1822) se reconoce la existencia de

los municipios y sus respectivos Ayuntamientos. Pero en la Constitución de

1824, se omite la referencia del gobierno local, al dictaminar que La Nación

Mexicana adopta para su gobierno la forma de República, Representativa,

Popular y Federal; con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal,

dejando a los Estados la libertad de organizar sus gobiernos y territorios, lo

cual incluye a los municipios.

Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios,

ya que en ésta se precisó la organización del País en forma de República

Representativa, Democrática, Federal y Popular, siendo que la División

Política del territorio era en Departamentos, divididos en Distritos y a su vez

en municipalidades. Durante la época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el

Municipio fue la parte más insignificante de la estructura económica y

política mexicana. La autonomía y libertad de la Organización Municipal no

era ejercida, pues quienes determinaban verdaderamente las elecciones y

otras actividades locales eran los jefes políticos.

El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya

que de 1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El

Plan del Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal;


187

en los artículos 45 y 46 del Plan se señalaba la eliminación de los Jefes

Políticos y la reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos,

así como el restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de

San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados,

la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de

Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General

sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se

reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.

Y con el Plan de Guadalupe se dan las medidas para el establecimiento de

la libertad Municipal como una Institución Constitucional. Por lo anterior, el

enaltecimiento de la figura municipal es parte de las luchas revolucionarias.

El Constituyente de 1916 trató inútilmente de garantizar a los municipios su

autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje

del presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio

independiente... no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que

también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y

recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndolo

así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los

gobernadores..."; pero el texto del artículo 115 del proyecto de Constitución

enviado al Constituyente no contenía ninguna alusión explícita al régimen

hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978).

A pesar de lo anterior, los resultados del movimiento social y del Congreso

Constituyente pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la

Constitución, que trata de la organización de los Estados y de los

Municipios. En esta Constitución se habla del Municipio Libre como la base

de la Organización Política y de la Administración Pública de los Estados,


188

afiliando para su régimen interior la forma de gobierno Republicano,

Representativo y Popular, tendiendo como base de su división territorial y

de su Organización Política y Administrativa el “Municipio Libre” (Esta

redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los años ochenta).

Sin embargo, la Suprema Corte (1935) (Controversia constitucional 2/35,

tomo XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama), afirmaba en ese

tiempo, que aún cuando la base de la división política y administrativa de los

estados era el municipio libre, y aun cuando los mismos formaran un

organismo independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran

consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales,

tales condiciones no bastaban para atribuirles el carácter de poder político

que le autorizaría para promover la controversia constitucional. Los

ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, y

esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la Suprema Corte

competencia para intervenir en las citadas controversias. Por eso decía

Jara, Medina y Avilés (1933), los municipios quedaron en las mismas

condiciones en que estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad

económica efectiva.

En 1959, los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz,

entre otros, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual

con aprobación de la legislatura del estado o estados a los que

pertenecieran podían los municipios asociarse para la prestación de

servicios públicos o para la realización de obras de interés común; en tanto

que la hacienda municipal se configuraba con los derechos por la prestación

de los servicios públicos listados; con las contribuciones principales o

adicionales que por ser necesarias para satisfacer las necesidades locales


189

fijaran las correspondientes legislaturas, y con los impuestos adicionales

que les estableciera el Congreso de la Unión sobre materias gravadas con

impuestos federales; así como con las participaciones que la Federación y

los estados a los que pertenecieran determinaran sobre todos sus

impuestos.

Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115

Constitucional, la octava en su historia, cuando se puede hablar del

municipio mexicano en la actualidad.

De acuerdo con el ministro Azuela, la iniciativa de reformas de 1983 al

artículo 115 constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula

básica de la organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento

para permitirle tener una actuación más amplia apoyada en su autonomía

financiera y política. Como consecuencia de dicha reforma, la Suprema

Corte de Justicia de la Nación (1991), en controversia constitucional

(Presentada por el Ayuntamiento de Mexicali), concluyó que el municipio

realiza las tres funciones en las que se manifiesta la soberanía que procede

del pueblo: ejecutiva, legislativa y judicial, dicha jurisdicción ejerce facultad

de gobierno, y por ende constituye un poder. Reconociéndole la categoría

de poder político.

El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la

materia hacendaria (El origen de la controversia fue por la reducción de

participaciones estatales provenientes del Fondo General de

Participaciones, derivado de un decreto del poder legislativo y ejecutivo del

Estado de Baja California), no en vano la más frecuente e inmediata

manifestación del poder político.


190

La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3

de febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:

a) Facultar a los Congresos Estatales, solucionar sobre la desaparición de

los ayuntamientos o de algunos de sus miembros.

b) Entregar las contribuciones sin condiciones por los Gobiernos de los

Estados.

c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.

d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos.

e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos

municipales.

Pero sin duda alguna, la reforma de mayor envergadura, fue otorgarle a los

municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la

acción de descentralización fiscal más importante para los municipios en

toda su historia. Significa parte de la libertad económica deseada desde el

Congreso Constituyente. Esta primicia garantiza un mínimo de autonomía

financiera a los municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución

exclusivas de recaudación, y correspondientemente se les obliga a prestar

los servicios más elementales para su comunidad.


191

Durante 1999 se dio el proceso de consentimiento de una nueva reforma

constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro son los puntos

de que se ocupa esta reforma:

1. Limitar el privilegio que se había otorgado en forma genérica a todos

los bienes de dominio público de la federación, estados o municipios

relacionados con las contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos

los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los

Municipios con intenciones de su objeto público (Los inmuebles

federales utilizados para actos religiosos de culto público, se

consideran destinados a un objeto público. Art. 78 de la Ley General de

Bienes Nacionales. Las instalaciones de Telmex (empresa privada) se

consideran todavía de objeto público, por lo que no pagan impuesto

predial).

2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos planteen ante el

Congreso estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y

construcciones.

3. Disponer que las legislaturas estatales en combinación con los

municipios, adoptaran las medidas conducentes a fin de que los

valores unitarios de suelo sean equiparables a los valores de mercado

de cada propiedad (Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del

ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación

con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a

fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el

cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean

equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad).


192

4. Otorgar a los municipios la facultad de plantear tasas (Las tasas

aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial

varían de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo

estado), cuotas y tarifas, relacionadas con sus contribuciones.

A pesar de que son los municipios quienes deben solicitar establecer

convenios con los Estados para que se hagan cargo de funciones

catastrales o prediales, en realidad, son los Estados, como el caso de

Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el control de la función catastral e

implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes de sus municipios

(Entrevista realizada a Tesorero de un municipio de Oaxaca 2009) para

hacerse cargo de su catastro, en la práctica son ignorados.

Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores

catastrales a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de

2001, lo cual no se ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral y

valor de mercado va del 10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por

ciento. Es decir, los valores catastrales se encuentran muy por debajo del

valor de mercado, lo que significa una enorme oportunidad de recaudación,

ya que el valor catastral determina el pago del impuesto predial.

El municipio a través de su historia ha tenido que navegar a contracorriente

de los intereses nacionales, pero al fin se puede reflexionar como un poder

político, con facultades de controversia y de defensa de sus derechos. A

partir de 1983 el municipio adquiere su facultad más importante en términos

hacendarios, la recaudación predial. Sin embargo, la omisión del catastro en

dicha reforma limita potencializar al máximo dicha facultad, al depender de


193

los intereses y voluntad de los gobiernos estatales en cuanto a la

descentralización total de la administración catastral.

La reforma más importante para los municipios ha sido otorgarle facultades

recaudatorias, no así las reformas y modificaciones legales en torno al

SNCF, que mucho tiempo y discusiones en el Congreso Federal se le ha

dedicado, y que ha originado un complejo entramado hacendario municipal.

5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.

La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis

funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades

(Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la

Norma Técnica de Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda

Pública”, para la elaboración del mapa funcional de la administración pública

municipal, coordinado por el INAFED y el Consejo de Normalización y

Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), citado en

IHAEM(2004)).

1. Obtener recursos financiero

2. Administrar el gasto público municipal

3. Administrar el patrimonio municipal

4. Presentar la información de la cuenta pública

5. Administrar el sistema de control interno.


194

El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes

objetivos:

1. Fortalecer las finanzas públicas

2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto

3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población

local.

4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las

regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).

Una forma de catalogar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus

actividades se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio

(CIDE, 2008).

Para efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos

municipales se clasifican en:

Ingresos operativos. Son los ingresos periódicos, que con normalidad

recibe el municipio. Se integra por los ingresos propios y las

transferencias federales. Es decir, todos los ingresos municipales,

excepto el financiamiento y convenios adicionales, que no son

recurrentes, o son por única ocasión. Son los ingresos con lo que

cuenta el municipio para su operación en status quo.


195

Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la

administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir,

los ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de

Infraestructura Social Municipal (Aunque los ingresos del FAFM

también tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor

amplitud en el gasto. El FISM es exclusivamente para infraestructura

urbana (gasto de inversión)).

Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo

con el Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y

Suministros, Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes

Muebles e Inmuebles, Obras Públicas, y Deuda Pública.

Para efectos de análisis financiero de los gastos municipales, se clasifican

de la siguiente manera:

Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el

funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero

también gasto comprometido que el municipio no puede dejar de

erogar en su ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de

programas fijos y recurrentes del gobierno municipal.

Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la

infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles

para el municipio.

Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de

una deuda contratada.


196

El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por

concepto de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones.

Los créditos pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia

nacional.

El patrimonio es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que conciernen

a un municipio, además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de

las inversiones financieras que realiza. Su manejo puede fortalecer la

hacienda local (CIDE, 2008).

Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:

1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo

plazo.

2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos,

aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de

recaudación municipal.

3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal, que integran las participaciones ((En

ocasiones se consideran ingresos propios ya que son libres para su

gasto. Sin embargo, no son ingresos recaudados por el municipio,

dependen de la Recaudación Federal Participable (RFP)), y

aportaciones federales. Las aportaciones federales (ramo33) son el

Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de


197

Aportación para el Fomento Municipal (FAFM) (Recursos etiquetados o

también llamados condicionados).

El sistema tributario derivado del SNCF, que se imaginan como

transferencias federales, para los municipios y se agrupa en dos:

1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y

2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.

Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que

constituyen la mayor parte de los ingresos discrecionales. Las

participaciones federales son la sumatoria del Fondo General de

Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM).

El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable

(RFP), garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y

la diferencia se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función

del crecimiento del PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la

entidad y 10 por ciento por la recaudación neta. El FGP se complementa

con recursos de la Tenencia, del ISAN y del IEPS. Una vez obtenido el FGP

para cada Entidad, estos distribuyen, al menos el 20 por ciento (Los

municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por ciento, Campeche el 24

por ciento, Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California Sur, Colima, Jalisco

y Zacatecas el 22 por ciento, el Distrito Federal el 21.5 por ciento, y Oaxaca

el 21 por ciento). El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP. Cada

entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le

asignan para los municipios.


198

En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los

municipios, aunque en su mayoría son similares a las reglas del SNCF,

utilizando los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo

recaudatorio que interviene para el aumento de las participaciones, se

refiere al incremento en la recaudación del impuesto predial y derechos del

agua.

Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que

se trasladan a entidades y municipios para realizar obras o funciones

específicas. Los fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los

siguientes:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo

de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de

Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones

para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones

Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) y el Fondo de

Aportaciones Múltiples.

Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura

Social Municipal (FISM) derivado del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para

el Fomento Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.

El FISM está consignado al financiamiento de obras para agua potable,

alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural

y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica

educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura


199

productiva rural. El FISM se distribuye por fórmula según magnitud y

profundidad de pobreza extrema de estados y municipios. Para el año 2009

la suma total de estos recursos son de $35,047.2 millones de pesos (No

participa el Distrito Federal). De acuerdo al artículo 32 de la Ley de

Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina anualmente en el

Presupuesto de Egresos de la Federación, conforme al siguiente criterio:

Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la

Recaudación Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la

Federación para ese ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le

corresponde al Estatal, y el 2.197 por ciento al Municipal. Además, se

requiere identificar la proporción que comprende cada Estado, de la pobreza

extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante la identificación de la

Masa Carencial de cada Estado, en función del número total de hogares

pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).

Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como

destino:

Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al

cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de

necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus

habitantes.

El monto se determina tomando como referencia:


200

Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación

Federal Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la

Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio;

Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede

de igual forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el

0.2123 por ciento de la Recaudación Federal Participable.

Las Entidades Federativas distribuirán los recursos que correspondan a sus

Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción

directa al número de habitantes con que cuente cada uno de ellos.

Cuadro 5. Diferencia entre participaciones y aportaciones

Participaciones-Ramo 28 Aportaciones-Ramo 33

Recursos libres Recursos marcados o condicionados a ciertos objetivos

Posible, gasto corriente Obligatorio, para inversión

Porción del Pacto Fiscal Recursos federales descentralizados.

FISM exige la participación ciudadana e información

Por otra parte, existe el gasto federal de tipo bipartita, en el cual los

municipios ejecutan conjuntamente el gasto y la ejecución de los programas

con el gobierno federal. A partir de 1996 se promovieron cambios a los

CEDES (Convenios de Desarrollo Social). Uno de ellos fue la introducción

de fórmulas transparentes para la distribución de ciertos recursos federales

para el desarrollo social, relacionados con índices de pobreza, marginación

y rezago. Sin embargo, los municipios buscan influir en el objeto de dichos

gastos, pero muy seguido han de atenerse a los criterios que determinen las


201

Secretarías de Estado Federales responsables de la asignación de los

recursos (Merino, 2001).

Los esfuerzos legislativos se han concentrado en la descentralización del

gasto, buscando impulsar el gasto de inversión condicionando los recursos

federales, relegando que la mejor forma de promover el gasto responsable,

es fomentando la recaudación propia. Es decir, recordando el valor de

origen, el gasto es más eficiente cuando proviene de recursos propios. Por

lo que los esfuerzos legislativos deben cambiar y agruparse en la

descentralización del ingreso, impulsar e incentivar la recaudación de

ingresos propios, y atender de forma prioritaria la recaudación predial,

apoyada con reformas que permitan la descentralización total de la

administración catastral para potencializar el impuesto predial.

5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.

La distribución de autoridades tributarias para el Gobierno Federal son más

amplias para éste, que para los municipios. Se contempla el impuesto sobre

la renta, el IVA, los impuestos al comercio exterior, los derechos de

hidrocarburos y los impuestos especiales sobre producción y servicios. Para

el caso de los Estados destacan el impuesto sobre nómina, los impuestos

sobre espectáculos públicos, sobre algunas actividades de compraventa y el

impuesto sobre ventas de bebidas alcohólicas (Algunos municipios tienen la

facultad de cobro de éste derecho por la Ley de Ingresos General, Ley de

Ingresos del municipio o el Código Financiero del Estado).


202

Las facultades tributarias de los municipios, y en especial de los estados

son limitadas y las bases gravables a las que tienen acceso son

relativamente pobres y en algunos casos de difícil explotación debido a

cuestiones administrativas, económicas o políticas. La principal potestad

tributaria para los municipios es el impuesto predial (Los municipios también

obtienen ingresos de derechos, licencias y otros conceptos, que tampoco

son explotados de manera óptima), la cual representa el 49.93 por ciento de

los ingresos propios (Cálculo propio con datos del 2007 obtenidos del

Sistema Municipal de Base de Datos, INEGI).

La recaudación del predial en México, representa alrededor del 0.2 por

ciento del PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado

alcanzar el 0.3 por ciento del PIB y en algunos años ha sido cercana o

menor al 0.1 por ciento. Cuando la recaudación del predial para los países

de la OCDE representa en promedio 1 por ciento del PIB. Siendo Australia

el más alto con 2.49 por ciento del PIB (Grad, 2006). Según la SHCP

(Pérez, 2011), la tasa efectiva del impuesto predial es 30 veces más bajo

que el promedio de los países de la OCDE.

En Argentina se observa una relación del 0.92 por ciento, mientras que en

Chile es de casi 0.7 por ciento del PIB (SHCP). En Polonia 0.4 porciento, la

imposición a la propiedad inmobiliaria representa el 1.2 por ciento del PIB,

generando alrededor del 14 por ciento de los ingresos municipales. Cuando

el promedio para la Unión Europea es también cercano al 1 por ciento

(Brzeski, 2004).

El impuesto predial es una forma de imposición directa que grava la

propiedad del inmueble, tanto el terreno o suelo como las construcciones


203

adheridas al mismo. Su aplicación en la mayoría de las entidades

federativas es de carácter proporcional, con tasas diferenciales según el tipo

de suelo (urbano, rústico o ejidal, con servicios o sin ellos) y su ubicación, o

bien, según el uso o destino que se le da (predios comerciales, predios

industriales, predios habitacionales), así como la tipología de su edificación

o construcción. Para lograr contar con la mayor precisión de los datos, que

son los insumos para el cálculo del impuesto predial, el catastro es el

instrumento preciso para lograrlo.

Los objetivos de carácter fiscal del impuesto predial son (Santana, 2006):

1. Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.

2. Equidad tributaria.

3. Redistribución de la riqueza.

4. Mitigar posibles crisis financieras

5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS.

A pesar de que el impuesto predial tiene un alto potencial como fuente de

recursos, en la actualidad no es óptima su explotación, ya que muchos

municipios no cuentan con un sistema catastral adecuado y actualizado o

carecen de capacidad técnica suficiente (Merino,2001).

El catastro es un sistema formado de bases de datos que puede acceder a

la información sobre el registro y la propiedad del suelo, características

físicas, modelo econométrico, para la valoración de propiedades,


204

zonificación, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y

demográficos (Águila y Erba, 2006).

En México, el catastro se ha quedado en vaguedades legales. Si bien, en

1983 se trasladó la facultad del cobro del impuesto predial a los municipios,

no se incluyó la administración del Catastro. Para algunos pareciera

implícito, ya que es la base de cálculo del impuesto predial, pero en su

multifuncionalidad, tampoco puede asegurarse dicha deducción. Por lo

tanto, los Estados fueron descentralizando dicha función poco a poco a los

municipios. Sin embargo, actualmente los Estados de forma directa o a

través de sus Instituto Catastrales, siguen ejerciendo o influyendo en el

Catastro, que en este momento sólo tienen funciones tributarias para

efectos del impuesto predial. Así mismo, los valores unitarios de suelo,

aunque pueden ser propuestos por los municipios, tienen que ser ratificados

por los Congresos Estatales. En algunos casos, ni siquiera son a propuesta

de los municipios.

Actualmente las principales funciones administrativas se realizan de la

siguiente manera.

Existe una desviamiento en la administración del Catastro y el Predial,

trayendo como consecuencia que existan padrones de catastro y padrones

de predial, completamente diferentes en un mismo municipio, incluso

administrados por dependencias jerárquicamente independientes. Por lo

que el predial se cobra en función de la declaración voluntaria de posesión y

de estructura física que declare el contribuyente, y no con base a la

información catastral.


205

Diferentes dependencias del Gobierno Federal han hecho esfuerzos para

modernizar los Catastros Municipales, sin contar con resultados palpables y

documentados, hasta ahora. A fines de 1992, la SEDESOL instrumentó el

programa de Modernización Catastral, sin constar con resultados

cuantificables. Dicho programa se supedita actualmente a una Dirección

General de Apoyo Técnico a los Municipios que la integran 15 personas

para atender a todo el País. En los últimos años, INDETEC ha organizado

Seminarios Internacionales, la Reunión Nacional de Responsables de

Catastro y del Impuesto Predial, Talleres Regionales para Análisis

Estratégico del Catastro y del Impuesto Predial. La Convención Nacional

Hacendaria instruyó a través de la Comisión Permanente de Funcionarios

Fiscales, que el INDETEC fabrique un programa para la modernización de

los catastros del País. Tarea que ha quedado sólo en capacitaciones y

proyectos.

BANOBRAS, a partir del año 2007 crea el Programa Catastro y Registros

Públicos de la propiedad y el Comercio, tendiente a la modernización de los

catastros municipales, otorgando financiamiento hasta por un monto total

del 60 por ciento del proyecto a Fondo Perdido. Sin embargo, su operación

a través de INEGI para el diagnóstico, capacitador y dependencia del

seguimiento técnico han imposibilitado la conclusión de los proyectos

aprobados por los Cabildos respectivos (Anexo 6 para Municipios

concluidos, en avances o con proyectos aprobados vigentes).

Por su parte, INEGI no cuenta con la Cartografía del País, actualizada a

vuelos menores de 1:5000. Tampoco cuenta con experiencia en la materia,

a pesar que de ha sido la dependencia encargada por BANOBRAS para

aterrizar el proyecto de modernización catastral. Recientemente construyó


206

el Inventario de Información Catastral (INDICA), del 2005 al 2008, con tan

sólo 1215 municipios, que describe las características de la información

catastral de cada municipio, a través de Cédulas de Información.

En los últimos cuatro años el gobierno federal en coordinación con los

gobiernos locales, han destinado importantes recursos (más de 5 mil

millones de pesos) a programas de modernización catastral y registral; sin

embargo, todo parece indicar que su impacto en una verdadera mejora

recaudatoria del impuesto predial aún no se ve reflejada en los resultados

que se conservan a nivel nacional (Morones, 2010).

Los municipios con esfuerzos aislados e independientes de políticas

federales y estatales respecto a los Catastros, han realizado sus propios

esfuerzos. Se conocen documentos de diversas fuentes, donde se registra

que más de 30 municipios en el país, en diferentes periodos de gobierno,

han realizado alguna acción específica, con la intención de aumentar la

recaudación del predial o actualizar y modernizar su catastro.

Diversas Instituciones Académicas, organismos mexicanos e

internacionales han organizado diversos foros para análisis de la

problemática y diagnóstico de los catastros, encontrándose las siguientes

coincidencias como caracterización de la situación actual de los catastros,

ligado al impuesto predial:

1. Los procesos catastrales y tributarios han sido desarrollados de forma

independiente. La reforma constitucional fue manifiesta en cuanto a la

funciones de recaudación predial, pero no así en cuanto a las

funciones catastrales como valuación, asignación de valores unitarios,


207

tasas y actualización de registros. Los Estados han ido entregando las

funciones de cobro a los municipios, pero no así la administración del

catastro.

2. El movimiento catastral se realiza en forma centralizada. La función

catastral sigue siendo estatal, en pocas entidades ha sido

descentralizada totalmente. La recaudación municipal depende del

registro y actualización de contribuyentes que en la práctica, es una

función que en más del 35 por ciento de los casos realizan los

Estados.

3. La gestión catastral y tributaria no cuenta con un procedimiento

sistematizado integral que se base en fundamentos jurídicos,

administrativos y técnicos. Las modificaciones al sistema de

recaudación, al ser esfuerzos aislados de algunos municipios, no se

complementan con cambios en las leyes y no se institucionalizan. Por

lo cual corren el peligro de no permanecer en el tiempo, durar el

periodo de gobierno o gestión del funcionario que impulsa la

modernización catastral. En ocasiones son soluciones parciales que

al no mostrar resultados tangibles para la administración terminan por

desecharse, en lugar de complementarse. Resultando un gasto

infructuoso para el municipio.

4. Existen grandes rezagos tecnológicos y debilidad en la gestión

tributaria en muchos municipios. El 30 por ciento de los municipios

utiliza producción manual para crear representaciones cartográficas

catastrales y sólo el 17 por ciento de estas representaciones cubre e

identifica el nivel de predio. La carencia de tecnología e integración


208

ordenada y sistematizada de la información genera deficiencias en los

registros, es decir, omisiones de predios y construcciones,

disminuyendo con ello el potencial recaudatorio del municipio.

5. Los programas de modernización han agregado cartografía digital y

Sistema de Información Geográfica, pero no han aportado una

solución completa, interactiva y complementaria entre la gestión

catastral y la tributaria. La solución tecnológica por sí sola no es

suficiente, requiere complementarse con esfuerzo recaudatorio

decidido de las autoridades, equiparar en mayor proporción los

valores catastrales a los valores de mercado, integrar la cartografía

digital con la base de cálculo del sistema de recaudación y ligar el

sistema predial con otros impuestos. Es decir, contar con tecnología

sin que ésta sea utilizada e integrada al sistema recaudatorio.

6. Los programas de modernización han sido poco beneficiosos porque

se ha invertido en componentes aislados y se ha carecido de la

capacidad integradora. El 82 por ciento de los municipios tienen su

información catastral en medios digitales, pero sólo el 43 por ciento

almacena su información en bases de datos. La información

digitalizada implica que debe estar integrada a la base de datos,

cuando esto no sucede los programas no son rentables, son

programas incompletos e inoperantes. Un programa de

modernización catastral debe ser integral, es como una maquinaria

que requiere de todas sus partes para funcionar, sin uno sólo de los

engranes la maquinaria no funciona.


209

7. El atraso nacional por impuesto predial es desconocido,

probablemente sea más de dos veces el valor de la facturación total.

Actualmente no se cuentan con datos precisos de cuantos registros

tiene cada municipio, cuantos debería de tener registrados, y por

tanto, de cuanto es su potencial recaudatorio, por lo que no se puede

conocer con precisión el rezago predial. Este rezago podría

aproximarse por cada municipio si se considera cuantos predios

pagan en relación a los que tiene registrados, sin embargo, el número

de predios registrados puede ser menor al real, y por tanto, el rezago

no es preciso. La actualización catastral arroja un número

considerable de omisos, lo cual modifica el número de registros y el

estimado del rezago. Es por ello, que actualmente las estimaciones se

hacen en función del PIB municipal y su población. Tan sólo por

predios registrados, sin considerar omisos, se estima que

aproximadamente entre el 25 por ciento y 45 por ciento del padrón de

contribuyentes no cumple con sus obligaciones de pago predial.

8. La mayoría de las cuentas por cobrar nunca se recuperan por las

amnistías fiscales. Los programas de descuentos en multas y

recargos que llevan a cabo los municipios cada año, e incluso

subsidiando el total del rezago (Municipio de Ecatepec de Morelos,

noviembre de 2009), disminuyen la capacidad de recaudación predial.

No se ha demostrado que estos descuentos incrementen el número

de contribuyentes y el esfuerzo recaudatorio, sin embargo, los

contribuyentes que regularmente pagan su impuesto se les

desincentiva a pagar debido a estas campañas, ya que es mejor

esperarse a otro programa de amnistía fiscal. Además, los


210

contribuyentes que estarían dispuestos a pagar su rezago, se les

condona y dichos recursos no se recuperan.

9. La minoría de los estados han determinado en su legislación catastral

la obligación de equiparar los valores catastrales de suelo a valores

de mercado. Aunque era una obligación para todos los estados, sólo

lo han legislado algunos, sin embargo, no ha quedado demostrado

que en la práctica, en algún estado, los valores catastrales se hayan

equiparado a los valores de mercado.

10. Pocos Estados han determinado en su legislación catastral la facultad

de los Ayuntamientos para proponer a los Congresos Locales las

tablas de valores unitarios de suelo y construcción. La asignación de

valores unitarios y zonas homogéneas son funciones catastrales que

sólo el 19 por ciento de los municipios las realizan. Equiparar los

valores unitarios a los valores reales es uno de los retos más

importantes para incrementar el potencial recaudatorio, pero esta

función todavía se considera externa del control de los municipios.

11. Se presenta clara ausencia de personal técnico calificado. Ante la

incertidumbre de las funciones prediales y catastrales para los

municipios, así como el periodo corto de tiempo desde que han sido

descentralizadas dichas funciones y la falta de programas específicos

de profesionalización y capacitación de personal, no se cuenta con

suficiente personal técnico calificado para las diferentes funciones

como puede ser: valuación catastral, dibujo cartográfico digital,

integración de bases de datos, administración recaudatoria, entre

otras.


211

12. El método para realizar levantamientos catastrales sigue siendo

preferentemente topográfico (46% Topográfico, 8.6 % Topográfico-

fotogramétrico. El 26 % no contestó. INDICA, 2008). Ante la

necesidad de incorporar nuevas tecnologías en la actualización

catastral, el levantamiento fotogramétrico es necesario que ocupe la

acción y preferencia en los municipios. La limitación son los recursos

financieros para la inversión en nuevas tecnologías, el conocimiento y

la capacitación del personal. Los levantamientos topográficos

requieren de mayor tiempo y personal para obtener el 100 por ciento

del territorio municipal. Uniformemente operan a petición de parte, por

lo que los levantamientos son particulares e individuales. El

levantamiento fotogramétrico requiere de mejor tecnología, mayores

recursos y menos tiempo, pero principalmente permite la detección

precisa de todos los predios y construcciones omisas, este

levantamiento se realiza por regiones y permite la integración el 100

por ciento del territorio municipal.

13. Incongruencia entre valores y datos regístrales de predios, ya que

existen predios con características semejantes, pero con diferentes

valores. En primer lugar, los valores catastrales no corresponden a los

valores de mercado. En segundo lugar, los valores unitarios por zonas

homogéneas pueden ser diferentes para dos zonas con mismas

características socio-económicas. Por otra parte, la incongruencia de

registros se da cuando los registros de la base catastral son

diferentes a la base de predio o cuando los registros en la cartografía

digital son diferentes a alguna de las bases.


212

14. Olvido de predios en la base catastral, predial o de contribuyentes. La

carencia de una foto satelital o cartografía actualizada del total del

territorio municipal con lleva a un sin número de predios omisos, no

detectados, que por tanto, no se encuentran registrados en la base de

datos. Ya que la conformación original de la base se formó a partir de

la voluntad o necesidad de los contribuyentes y no de la autoridad. En

un principio, son los contribuyentes los que registran sus predios, sin

embargo, si los contribuyentes no lo hacen, y si la autoridad no

actualiza, es una base deficiente y no confiable. Por lo que la

autoridad esta obligada a la actualización de los registros, tanto en el

número de predios, como los metros de terreno y construcción de

cada uno de ellos.

15. El Catastro no es monopolizado por otras dependencias estatales o

municipales como instrumento de planeación o prevención. El registro

en línea de las licencias de construcción con el catastro, requiere de

la intervención de otras dependencias y ayuda a la actualización de la

recaudación predial. Pero también existen otras funciones para otras

dependencias en las que el Catastro puede ayudar, tal es el caso de

la ubicación de las zonas de riesgos, zonas de inseguridad,

ubicaciones de obras, servicios y programas, modelos del cauce

natural del agua ante lluvia o inundaciones, u otros fenómenos

meteorológicos. Todo con la finalidad de prevención y planeación de

las políticas públicas municipales.

De lo anterior se rescata que el catastro en México no ha sido utilizado

como instrumento de planeación o prevención de soporte para las finanzas

públicas y ni siquiera cumple con su fin hacendario, debido a que los


213

procesos de catastro y predio se administran de forma independiente, lo

cual es una causa para que el catastro siga siendo centralizado por los

Estados y que los municipios no incorporen nuevas soluciones

sistematizadas e integrales con tecnología, lo que ocasiona grandes

rezagos en la recaudación, aunado a las políticas erróneas de amnistías

fiscales y la carencia de legislación catastral para equiparar sus valores a

los de mercado. La falta de personal calificado, estancamiento en el método

topográfico, incongruencia y omisiones de registros son problemas

adicionales del Catastro que dificultan su adecuada administración y su

aprovechamiento para mejorar la recaudación predial.

Este conjunto de problemáticas resumen e identifican los puntos críticos en

la administración catastral, que son el origen de la baja recaudación predial

en los municipios y en el país en su conjunto. Es decir, son el punto medular

que requiere de atención, no sólo por parte de los gobiernos municipales,

sino por todo el Sistema Federal, ya que si la intención es incrementar los

ingresos propios como estrategia en la política fiscal municipal y crear

medios suficientes para el mejoramiento del bienestar en la población, es

necesaria la atención de todos los órdenes de gobierno en la modernización

y actualización de los catastros municipales.

5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL

MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.

El catastro constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda

Federal y Municipal, debido a que su función aporta la descripción de las

características cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz en un


214

territorio determinado; y es con base en esta información como se realizan

innumerables acciones de tipo socioeconómico, geográfico, urbanístico,

estadístico, histórico, legal y fiscal, siendo esta última de particular

importancia para los municipios mexicanos, ya que facilita la determinación

objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente la base de los

gravámenes que inciden en la propiedad, así como en las operaciones y

trámites que sobre éstos se realicen (Sedas,2006).

La Federación Internacional de Agrimensores, propuso y fue aceptada ante

las Naciones Unidas en Bogor, Indonesia, en Marzo de 1996 la siguiente

definición de catastro:

El catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene

un registro de derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra.

Normalmente contiene una descripción geométrica de las mismas unida a

otros archivos que describen la naturaleza de los intereses de propiedad o

dominio y, a menudo, el valor de la parcela y de las construcciones que

existen sobre ella (FIG, 2009).

En América Latina como en la gran mayoría de los países del mundo, los

Catastros fueron originariamente estructurados con fines tributarios, sin

embargo, numerosos cambios se han producido en las visiones de la

institución y consecuentemente en el rol que le compete dentro de la

Administración Pública. En Argentina se define al Catastro como el

organismo administrador de los datos correspondientes a cosas inmuebles y

registro público de los datos concernientes a esos objetos legales de

derecho público y privado de su jurisdicción. En Bolivia, como el inventario

de las parcelas urbanas del país donde se registran las características


215

geométricas, físicas y económicas de los inmuebles y sus relaciones entre

estas y sus titulares de dominio. En Uruguay, como el sistema nacional de

información sobre los bienes inmuebles, de naturaleza geométrica y

demostrativa orientado a un uso multifinalitario, que comprende la

recopilación de procesamiento y conservación de los datos necesarios para

organizar y mantener actualizado el conjunto de documentos que describen

dichos bienes, atendiendo sus características geométricas, económicas y su

destino real o potencial. En Brasil, se habla desde 1994, del Catastro

Multifinalitario, como un sistema de información multifuncional que integre

todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela.

En base a los cambios de espécimen y su utilización respecto del Catastro,

Miguel Águila y Diego Alfonso Erba (2006), sugieren su clasificación en dos:

El Catastro Territorial y el Catastro Multifinalitario.

El Catastro Multifinalitario es la nueva tendencia de integración como un

sistema o herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel

local, regional y nacional con la finalidad de abordar asuntos relevantes de

expansión urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el

desarrollo comunitario sostenible, integrando todas las instituciones que

trabajan al nivel de parcela.

El Catastro Territorial se refiere al catastro estructurado bajo el sistema

Geométrico-Económico-Jurídico. El denominado Catastro Económico o

Catastro Fiscal, utiliza como datos, entre otros, el valor del inmueble, su

localización, forma y dimensiones. El Catastro Geométrico o Catastro

Físico, se conforma de los relevamientos topográficos, geodésicos y

fotogramétricos, y que constan en documentos cartográficos y bases


216

alfanuméricas. Y el Catastro Jurídico, es entendido como el Registro de

Inmuebles.

Todos ellos son interdependientes y complementarios, y por tanto, en lo

subsecuente se hará sólo referencia al Catastro en sentido general e

incluyente de todos los anteriores. Haciendo énfasis en el Catastro

Territorial por razones del objetivo tributario.

En 1998 surgió una nueva visión para el Catastro denominada Catastro

2014. Se originó en el Congreso de Melbourne de la FIG de 1994, donde se

creó el Grupo de Trabajo 7.1 sobre Reforma Catastral. En 2004 se realizó

una revisión al trabajo original generando seis afirmaciones:

1. El Catastro 2014 mostrará una imagen completa sobre la situación

legal del terreno, señalando tanto los derechos como las restricciones.

2. Se esfumará la distancia entre mapas y registros.

3. Los mapas catastrales desaparecen. Surgirán los modelos.

4. Desaparece el catastro de lápiz y papel

5. El Catastro 2014 será mayoritariamente privado. Los sectores público

y privado trabajaran en estrecha colaboración.

6. La inversión realizada para la creación del Catastro podrá recuperarse

(Kaufman, 2004).


217

El Catastro es entonces una herramienta mulfinalitaria, pero su principal

aportación es en términos hacendarios, ya que es el motor que da soporte

al impuesto de la propiedad. Con el catastro multifinalitario se hace más

fuerte la relación íntima entre ingreso y gasto, lo que fortalece la idea del

Federalismo Cooperativo Hacendario. No puede entenderse el impuesto de

la propiedad sin tener presente la existencia del Catastro, sus

problemáticas, su atención y sus requerimientos legales en términos de la

descentralización y el federalismo, ello con el fin de que el espíritu de la

descentralización del impuesto de la propiedad cumpla con su objetivo.

EL cuidado del catastro no es sólo materia de una adecuada coordinación

entre los órdenes de gobierno, requiere de la cooperación que permita la

adecuada inversión y capacitación en relación al catastro municipal, para su

modernización y desarrollo, que se le conceda la importancia que requiere

para el incremento de los ingresos, por concepto del impuesto de la

propiedad. Una política federalista con enfoque sistémico que incluya la

adecuada gestión de los egresos.

El Federalismo Cooperativo Hacendario pone al catastro como la parte

inicial del proceso para el incremento de los ingresos propios, pero la

considera también, como el instrumento medular en la gestión de los

recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los

municipios. Contando con un catastro efectivo que ubique los valores

catastrales más aproximados a los valores de mercados, se obtendrá una

recaudación tributaria predial encaminada a consolidarse como el más

grande recurso de ingreso propio para el nivel de gobierno local.


218

5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA

CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.

Para distribuir y separar los bienes públicos nacionales y locales, es

necesario llevar a cabo la descentralización de funciones y facultades, tanto

para el suministro de los servicios públicos, como para la asignación en la

administración y recaudación de cargas tributarias. Es decir, la

descentralización distribuye obligaciones, pero también debe distribuir

facultades recaudatorias, para incrementar el presupuesto municipal que le

permita cumplir con su función del bienestar social, y no sólo depender de

las transferencias directas.

El Teorema de la Descentralización de Oates (1976) establece que un bien

público será siempre más eficiente si el gobierno local provee los niveles de

producto eficientes al Parejo de sus respectivas jurisdicciones, lo anterior

es más eficiente que proveer cualquier producto especificado y uniforme a

través de todas las jurisdicciones para el gobierno central. Ya que grupos

muy heterogéneos sufrirán pérdidas de bienestar mayores de una decisión

centralizada. Además, los gobiernos locales tendrán mejor información que

el gobierno nacional. De esta forma el bienestar social puede maximizarse

cuando cada bien público se produce por el orden de gobierno de menor

nivel posible, dadas las extremidades y economías de escala en la

producción (Merino, 2001).

Sin embargo, una de las principales desventajas de la descentralización que

puede entrar en conflicto en la asignación de recursos es la presencia de

economías de escala. Es por ello que dependiendo del tamaño o escala de

producción, y para un mejor aprovechamiento a lo largo de una asignación


219

eficiente de recursos, las economías de escala deben ser decisiones

tomadas de manera centralizada.

En la búsqueda de mayores recursos, y con la opción del financiamiento, el

municipio no debe embarcarse por su propia cuenta en la labor redistributiva

y estabilizadora; por lo tanto, no debería aplicar el principio de la capacidad

de pago para guiar sus decisiones. El endeudamiento sólo debería ser

utilizado como fuente de financiamiento municipal cuando se trate de

proyectos de inversión con una maduración de largo plazo (Yañez, 1991).

Ya que el endeudamiento de los gobiernos locales puede tener un efecto

sobre la economía nacional, de no instituirse reglas claras que eviten el

rescate acostumbrado de municipios (Merino menciona entidades),

endeudados en exceso (Merino, 2001). Para ello se demanda mayor

comunicación efectiva entre el gobierno central y local, por lo que la

distribución de funciones y facultades no es suficiente.

El conflicto en la clasificación de bienes públicos nacionales y locales, su

descentralización, la presencia de economías de escala, el financiamiento

municipal, y en general, la distribución de poder nos obliga abordar al

federalismo fiscal como parte de las problemáticas inseparables al diseño y

la práctica federal. Para posibilitar todas las alternativas para incrementar el

presupuesto municipal a partir de sus ingresos propios, es preciso

establecer un marco de referencia y acción para el federalismo fiscal, que

permita en el diseño y en la práctica lograr sus objetivos.

Según Fischman (2006), el federalismo indica la distribución del poder entre

el gobierno nacional y los estados. Para el diseño federal, Brown (1999),

establece dos conceptos: coordinación y concurrencia. Donde la


220

concurrencia implica compartir el poder que a veces se superpone y la

coordinación implica el principio de “separados pero iguales” en cuestión de

jurisdicciones y responsabilidades políticas., donde las unidades federadas

no están subordinadas al gobierno central, conservando soberanía dentro

del marco constitucional. Los límites y el nivel de autonomía de cada unidad

federada son acordados en un estado federal coordinado, dentro del

concepto de federalismo como “shared-rule and self-rule”. El diseño federal

se establece en la Constitución y sus leyes secundarias, pero no es

limitante de una práctica federal que permita el desarrollo de capacidades

que ponga en igualdad de condiciones a los municipios, junto a las

Entidades Federativas y el gobierno nacional.

Para la práctica federal, Brown (1999) establece dos conceptos:

competencia y cooperación. El federalismo competitivo es asociado

especialmente a los escritos de Albert Breton (1987) y se refiere a las ideas

de competencia de mercado dentro de la arena de gobierno. Establece que

la competencia política no es algo que los políticos escogen o quieren. La

competencia surge de la necesidad de responder a las acciones de otros,

es obligada en la gente por el ambiente. La competencia origina en las

decisiones de los gobernantes obtener el apoyo de los ciudadanos a través

de suministrarles las políticas que ellos necesitan. En este sentido, los

Estados y los políticos locales usan el dinero federal para sus propios

objetivos políticos en un ambiente de competencia. También se entiende

como”Market-preserving federalism (MPF)” que es un término acuñado por

Barry Weingast (1993) (Singh, 2007) y tiene una estructura más clara y

explícita asociada con la competencia del mercado. Cabe mencionar que

aun existiendo una práctica federal de competencia entre los diferentes

órdenes de gobierno, incluso entre gobiernos horizontalmente iguales, la


221

cooperación no es contradictoria a la primera, sólo es una característica o

descripción de la práctica federal.

El federalismo cooperativo provee los mecanismos para conseguir objetivos

a través de medios conjuntos, que de otra forma ninguna de las órdenes de

gobierno podrían lograrse de forma separada, como puede ser la

generación de capacidades administrativas e institucionales para

incrementar los recursos propios de los gobiernos locales. El federalismo

cooperativo es un modelo de interacción estratégica entre los gobiernos

federal y estatal (Traub, 2007). Es la solución a una competencia fiscal, que

exacerba las diferencias económicas entre las regiones, la cual debe ser

eliminada por la armonización o centralización, y debe sustituirse bajo

garantías que equiparen las capacidades regionales fiscales. Porque la

competencia fiscal y una distribución regional desfavorables del ingreso

provocan que las regiones pobres sean más pobres, y las regiones ricas

sean más ricas (Feld, 2003)

El federalismo cooperativo no necesariamente elimina o sustituye el

federalismo competitivo. El régimen de distribución territorial de recursos

que establezca un sistema de federalismo fiscal debe, por lo tanto, ser

cooperativo en tanto remedie a regiones en desventaja cuando así sea

conveniente, pero al mismo tiempo competitivo en tanto que empareje los

puntos de partida y con ello ofrezca posibilidades de desarrollo económico

para todas las regiones que conforman el pacto federal (Díaz, 1995).

El federalismo cooperativo es fundamentalmente acerca de la relación entre

los niveles de gobierno (Fischman, 2006), tiene su origen en los Estados

Unidos durante los años treinta a partir del principio social o New Deal.


222

Surge como un modelo duradero de colaboración, y sus primeros

argumentos y características son diseñados por Jane Perry Clarke en 1938,

quien fue el primero en reconocer la verdad de la cooperación administrativa

entre el gobierno federal y subnacional como una rutina claramente

experimental.

El concepto de federalismo cooperativo logra su cúspide entre 1954 y 1978

como la respuesta política a las fallas de mercado, el racismo, la pobreza

urbana y los derechos humanos. Representó el significado de la

transformación de la sociedad americana. El concepto de federalismo

cooperativo se acuña en Estados Unidos de América para caracterizar un

federalismo que concibe a los gobiernos como entes en recíproca

cooperación permanente para el mejor resultado de sus respectivas

responsabilidades (Clarke, 1939). Se institucionaliza el 24 de septiembre de

1959 con la creación de la Comisión Consultiva de la Relaciones

Intergubernamentales de los Estados Unidos (Dos de las principales

funciones de la Comisión fueron: Discutir la administración y coordinación

de los apoyos fiscales federales y otros programas federales que requieren

cooperación intergubernamental. Y proveer asistencia técnica a los poderes

ejecutivo y legislativo), en la Ley 86 – 380, y aunque fue abrogada en 1996,

es de notar que el federalismo canadiense y el australiano a la fecha

continúan operando bajo un esquema institucional similar (Barceló, 2009).

Posteriormente se fortaleció en Alemania a finales de los años sesenta, se

alude al surgimiento de un nuevo tipo de relaciones en el seno de los

estados federales. A la fecha es un concepto vigente como una solución a

las dificultades de coordinación que enfrentan los estados y la federación, y

más aún los municipios con los otros órdenes de gobierno. El federalismo

cooperativo fue el producto de una auténtica necesidad para poder operar


223

con eficacia y eficiencia una inmensa maquinaria burocrática, con

competencias fragmentadas por partida doble en una forma horizontal o

funcional de una parte, y vertical o territorial de la otra (Barceló, 2009). En

España, se ratifica al Federalismo Cooperativo como un fenómeno moderno

(Sheiber, 1986). Así lo confirma el Presidente de la Junta de Andalucía,

Manuel Chávez, quien apuesta por un federalismo cooperativo, no muy

alejado del mantenido por Pasqual Maragall (2000) (Alcalde de Barcelona

entre 1982 y 1997 y Presidente de la Generalitat de Cataluña entre 2003 y

2006), y los dirigentes socialistas catalanes, el cual comenta que tiene que

estar basado en la diversidad y en la igualdad, pero sobretodo en la

racionalidad y generosidad del proyecto común que para ellos es España.

En un principio, Clarke reconoció al federalismo cooperativo como un punto

intermedio pragmático, entre la reforma y la reacción, que no destruye a los

estados pero disminuye la coordinación constitucional de las políticas.

Estableció que la cooperación entre los gobiernos estatales y federales es

una solución a las dificultades causadas por la tentativa de regular las

fuerzas de la vida moderna industrial y los elementos de interés y tradición

de los estados, porque ni el gobierno federal, ni el estatal pueden contar con

absoluta independencia. Y la coordinación constitucional de los órdenes de

gobierno no es suficiente para lograr los objetivos comunes que la sociedad

espera de sus gobiernos.

Por ello se recobra la idea de la cooperación social de John Rawls (2000)

que se distingue, por ejemplo, claramente de la actividad socialmente

coordinada que haya emitida alguna autoridad central. La cooperación

implica la idea de la reciprocidad, se guía por reglas públicamente

reconocidas y por procedimientos que aceptan los cooperadores y que


224

consideran como normas apropiadas para regular su conducta. En la

cooperación participan (…) incluso los gobiernos de los pueblos, (…)

cuando existe la idea de la ventaja o bien racional de cada participante.

Pero como establece Breton (1987), en su discernimiento, la expresión

jamás ha sido formalmente definida. Por lo que para construir la teoría del

federalismo cooperativo se requiere del desarrollo de un conjunto especial

de formas de relación que se diferencien con claridad de los mecanismos

clásicos de la relación federal (Alberti, 1996). Este nuevo conjunto especial

de formas de relación son los mecanismos de la descentralización política y

fiscal, y sus mecanismos de incentivos, que en la segunda generación de

federalismo fiscal se requieren.

Así mismo, por otra parte Guerrero (2003) sugiere que los sistemas

federales pueden clasificarse de la siguiente manera: coordinado, orgánico

y cooperativo. Es decir, considera por igual el diseño y la práctica federal,

distinguiendo sólo el coordinado y cooperativo de lo planteado por Brown.

Adicionando el orgánico y desconociendo la clasificación de concurrencia y

competencia. La competencia la liga directamente con el sistema

coordinado, y la concurrencia con el sistema orgánico. En este mismo

sentido Dye (1990) plantea que el sistema coordinado, se refiere a la

competencia entre niveles de gobierno, donde cada nivel actúa bajo una

estricta y balanceada separación de esferas de competencia, y el sistema

orgánico, sugiere la dirección del gobierno federal ante las entidades

subnacionales, acumulando éste la mayor parte de funciones y actividades

por realizar y por consiguiente los recursos. Por lo tanto, el sistema

cooperativo adquiere las características ya mencionadas, donde la relación

entre los órdenes de gobierno, no se da por competencia en el marco de


225

coordinación, ni tampoco el gobierno municipal se encuentra supeditado al

gobierno federal. Se establece una relación de cooperación para el logro de

los objetivos de todos los órdenes de gobierno.

Por lo tanto, el Federalismo Cooperativo es una práctica federal que

posibilita el reemplazo de las deficiencias del diseño del Federalismo

Coordinado, para proveer mecanismos que generen capacidades

administrativas e institucionales para la generación de recursos propios en

los gobiernos locales, y con ello se incremente el presupuesto municipal, sin

la sumisión de las transferencias directas para cumplir con su funciones de

servicios. El Federalismo Cooperativo disminuye el conflicto de la

descentralización, y potencializa la posibilidad de que los gobiernos locales

compensen sus necesidades públicas con presupuesto propio. El

federalismo Cooperativo y el Federalismo Coordinado no son excluyentes

entre sí, sino complementarios.

5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.

Antes de retomar la idea del Federalismo Cooperativo, es preciso regresar a

la concepción del federalismo fiscal, ya que es importante destacar que éste

ha sido abordado más desde la perspectiva de los ingresos que desde el

punto de vista del gasto (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996). El

federalismo fiscal, según Oates (1976), reside también en una programación

adecuada del gasto de manera que dicha producción sea eficiente, la

relación ingreso gasto es intrínseca, ya que la función de servicios como

objetivo de la política presupuestaria depende de sus ingresos, y los

ingresos dependen de la forma en que se ejecute el gasto. Es por ello que


226

hablar de la necesidad de acrecentar el recurso económico a los municipios,

nos obliga hablar del federalismo fiscal y gasto, pero mejor dicho de

Federalismo Hacendario, ya que éste considera ingreso, gasto, patrimonio y

deuda. El Federalismo Hacendario, según Wallace Oates (Hernández,

2004), es un sistema que trata de determinar la estructura óptima del sector

público en términos de adscripción de responsabilidades.

De ninguna manera las políticas, programas, modelos que acrecienten los

ingresos deben tratarse por separado de los egresos, ya que para obtener

mejores resultados recaudatorios es indispensable la atención en el

eficiente, eficaz y legítimo ejercicio del gasto. Timmons (2005) provee

evidencia en el modelo de incentivos, en el cual muestra que el

cumplimiento voluntario de los impuestos es mayor cuando los ciudadanos

reciben servicios públicos que ellos valoran a cambio de sus impuestos. De

la misma forma, Merino (2001) pugna porque la visión de largo plazo, debe

también vincular de manera más responsable las influencias del ingreso

fiscal y la responsabilidad de gasto de las entidades.

Por lo tanto, es insuficiente hablar de federalismo fiscal, ya que la definición

del fisco, es la actividad realizada por el gobierno para acercarse de los

ingresos que le permitan desempeñar sus tareas y función social (IHEM,

2003). Esto significa que nos estaríamos concentrando exclusivamente en

los ingresos, cuando el ejercicio del gasto público es fundamental para

generar mayores ingresos. La clave está en descubrir el uso de los ingresos

municipales, en facilitar el pago de los contribuyentes, y en dar respuesta a

las demandas del ciudadano por medio de la acción pública (Mendoza,

2002).


227

En la teoría económica de Tiebout (1956), si bien es cierto que el voto lo

ponen los ciudadanos, los pies son de los inversionistas o empresarios. Ya

que el “voto con los pies”, que refiere a la movilidad del ciudadano

respondiendo a la efectividad del gobierno tiene ciertas limitaciones. Por

una parte, los consumidores no son perfectamente móviles, existen

preferencias diferenciadas entre los individuos, lo que requiere de un

número demasiado grande de localidades. Además que considerar la

movilidad de los ciudadanos podría reproducir resultados no deseables

desde la perspectiva de la justicia distributiva (Yañez, 1991). Sin embargo,

sí es posible pensar que el “voto con los pies” a partir de los inversionistas o

empresas tienen la capacidad de movilidad y de escoger el territorio donde

el gobierno puede ser más benevolente para sus intereses, lo cual puede

también llamarse “voto con la cartera”. Así lo comprueba Dye (1999) que los

impuestos tienen un efecto en detrimento en las decisiones de los negocios

locales y la actividad económica. Es decir, se puede influir en el desarrollo

económico de un lugar, que de forma indirecta influiría en la satisfacción del

ciudadano. La provisión de los bienes públicos locales influye en el voto del

ciudadano, pero también en el pago de impuestos, tanto de inversionistas

como de ciudadanos. La relación de ingreso gasto es intrínseca y no puede

ser tratada por separado.

Es por ello que debemos de hablar de Hacienda Pública y de Federalismo

Hacendario, como un concepto más amplio e incluyente de las políticas

públicas a desarrollar por las finanzas públicas de los estados. Donde

Hacienda Pública es la función gubernamental orientada a obtener recursos

monetarios de diversas fuentes para financiar el desarrollo del país, consiste

en recaudar directamente los impuestos, derechos, productos y

aprovechamientos; así como la acción de captar recursos complementarios


228

mediante la contratación de créditos y empréstitos en el interior del país y

en el extranjero.

El término de hacienda proviene del latín "facienda" (cosas que se han

de hacer) está reseñada, en la acepción común al cúmulo de bienes y

riquezas que uno tiene (ITESM, 1991).

La Hacienda pública, el Fisco o Tesoro nacional, en expresiones

sinónimas habituales, que en tiempos de las monarquías absolutas se

denominaba también Real Hacienda, personifica los derechos y

obligaciones del Estado, sus créditos y deudas, su activo y pasivo, su

haber y su debe. En sentido positivo económico, integran la Hacienda

pública las contribuciones directas e indirectas, los monopolios y

servicios explotados por la Administración, las propiedades y derechos

estatales y los recursos del Tesoro (Cabanellas, 1997).

La hacienda pública es definida como la ciencia que estudia la

actividad financiera del Estado para el cumplimiento de sus fines y se

centra en el proceso del ingreso gasto (Musgrave, 1969).

Ante tales evidencias, la nomenclatura ha cambiado, ya se habla de un

federalismo hacendario más que de un federalismo fiscal (Gutiérrez, 2004),

porque se reúnen análisis no estrictamente relativos al ingreso, sino también

referidas a gasto, deuda y fiscalización. El objetivo del Federalismo

Hacendario es determinar la estructura óptima del sector público, en

términos de la adscripción de las responsabilidades en la toma de

decisiones sobre funciones específicas, a representaciones de subconjuntos

geográficos adecuados de la sociedad.


229

Si por un lado el federalismo fiscal que debemos impulsar es aquel que

provoca a la creación de capacidades institucionales y administrativas para

el incremento de los ingresos propios, si a éste federalismo debemos

llamarle federalismo hacendario para reconocer la relación intrínseca entre

ingreso y gasto, y si finalmente ese federalismo hacendario a través de la

coordinación se establece un esbozo federalista, y la competencia no ha

sido suficiente como práctica federalista para lograr que los municipios

desarrollen por sí solos sus capacidades, entonces se requiere probar la

cooperación como la práctica federalista que permita a los municipios ser

beneficiarios de los otros órdenes de gobierno en términos de desarrollo de

capacidades para incrementar los ingresos propios por sí solos. Ello

significa que este enfoque solo puede denominarse Federalismo

Cooperativo Hacendario.

Como dice Cabrero (2007) en la práctica federalista no hay un modelo ideal.

Pero en función de lo abordado, nuestro marco conceptual de referencia es

el Federalismo Cooperativo, pero además Hacendario, que asocia y une los

tres órdenes de gobierno con el objetivo de mejorar sus haciendas públicas,

donde la principal forma de relación entre las partes del sistema federal es

la cooperación. Con mecanismos recíprocos y de incentivos entre las

partes, enfocados a incrementar los ingresos propios de los municipios,

donde cada uno de los órdenes de gobierno tiene sus áreas de autonomía,

pero cada uno tiene facultades presentes y áreas de coordinación entre sí.

Es de interés de todos, que los municipios sean autónomos

financieramente, sin que los estados o la federación tengan que incrementar

sus transferencias. Por ese interés, la cooperación para desarrollar


230

capacidades administrativas e institucionales para incrementar los ingresos

municipales es la disyuntiva al federalismo actual, modificando la práctica

sin necesariamente modificar el diseño. Transitar de las transferencias de la

primera generación de federalismo fiscal, a la atención de incrementar los

ingresos propios enmarcados en la segunda generación de federalismo

fiscal. Pero cuáles ingresos propios y cómo incrementarlos es la tarea

específica en el análisis fiscal y el diseño de la política pública, a través de

identificar qué elementos o variables impactan en mayor medida de acuerdo

a las experiencias conocidas.

Una primera hipótesis teórica es asumir únicamente la función de

asignación para los gobiernos locales, los cuales deben atender los bienes

públicos y necesidades propias, mediante recursos que en mayor

proporción procedan de sus ingresos de recaudación propia, sin excluir las

transferencias federales, pero diseñarse como objetivo no incrementarlas,

sino más bien aumentar la autonomía financiera de los municipios, por la

razón de que dichos ingresos locales deben atender en mayor proporción

los bienes públicos locales, para eficientar y maximizar el bienestar social

que les corresponde en sus jurisdicciones. Con ello se impulsa el

federalismo fiscal al atender la desigualdad vertical, y permitir con mayores

capacidades recaudatorias y mejores ejercicio del gasto atacar las

desigualdades horizontales. Que para lograr transferir capacidades

institucionales a los gobiernos municipales, es necesaria la cooperación de

los otros órdenes de gobierno, para compensar las desigualdades

existentes y que es un objetivo del federalismo fiscal.

Dicha cooperación no debe ser concebida en sentido estrictamente

intencional y gratuito, sino mediante reglas públicamente reconocidas y que


231

son aceptadas por los cooperadores. Una práctica federal que no limita la

competencia, ni la coordinación, sino fortalece y ayuda en las deficiencias

propias del diseño federal. Un Federalismo Cooperativo, pero además

hacendario, por no ser característico de la atención de los ingresos, sino de

manera intrínseca del gasto. Ya que un ingreso recaudado por los

municipios atiende un gasto más cuidadoso y más eficiente. La relaciones

ingreso propio gasto eficiente, bienes públicos locales ingreso local,

cooperación compensación de las desigualdades horizontales y verticales,

es la hipótesis que enmarca el Federalismo Cooperativo Hacendario. En

este sentido es necesario concretar el estudio a un tipo de ingreso municipal

y no de las finanzas públicas en general, para la simplificación de la

argumentación, para ello el impuesto de la propiedad es la opción del

Federalismo Cooperativo Hacendario.

5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS

FINANZAS PÚBLICAS.

Una vez establecido el Federalismo Cooperativo Hacendario como la

práctica federal que supla las deficiencias en la descentralización fiscal en

México, es necesario identificar la estrategia para incrementar el

presupuesto de los gobiernos locales. Basta recordar que las transferencias

directas, en específico a través del impuesto de la propiedad, como

elemento importante en la generación de ingresos propios y sus efectos en

el gasto, la distribución de los ingresos propios, las diferentes visiones y

roles del impuesto de la propiedad, ventajas y desventajas.


232

Si bien es cierto, que los bienes públicos locales pueden ser atendidos a

través de recursos acarreados desde el centro, o bien generados desde la

recaudación local, según Stiglitz (2000) los individuos ven más claramente

la relación entre los beneficios y los costos (lo que tienen que pagar en

impuestos) en el seno de las comunidades locales; cuando la gente observa

claramente la relación entre servicios e impuestos, es menos probable que

pidan servicios que no valen lo que cuestan y más probable que exijan que

estos servicios se suministren eficientemente. Y por el lado del gobierno,

una administración local realiza un gasto más eficiente cuando los recursos

provienen de ingresos propios y no de transferencias federales. Este

fenómeno se denomina “valor de origen” o se identifica como efecto

Flypaper: es la predisposición que tienen los gobernantes a aumentar el

gasto en una proporción mayor, ante un aumento en las transferencias

recibidas, que ante un incremento de la misma magnitud en el ingreso total

de los agentes de la localidad. Esta denominación fue hecha por Arthur

Okun (López, 2003), un destacado asesor presidencial de política

económica durante los gobierno de Kennedy y de Johnson en Estados

Unidos, y hace referencia a que el dinero se adhiere donde golpea. Por lo

tanto, los bienes públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción

por ingresos locales y no por transferencias directas.

Es por ello, que la Segunda Generación de Federalismo Fiscal (SGFF) hace

énfasis en la importancia de los incentivos fiscales para producir

prosperidad económica local y bienestar. Lo cual significa proveer de

mayores capacidades a los municipios para la atención de sus ingresos,

porque esto les permite conseguir sus propios objetivos. Los modelos de la

SGFF enfatiza la importancia en la generación de ingresos por los

gobiernos subnacionales (Rodden, 2003; Singh and Srinivasan, 2006;


233

Careaga and Weingast, 2003, 2009). Los gobiernos municipales que

cuentan con más ingresos propios como proporción del total de sus

ingresos son lo que dan un uso más eficiente a sus recursos (Silva, 2006),

tienden a una mayor transparencia y rendición de cuentas con los

ciudadanos y a la disminución de la corrupción. El crecimiento económico

dependerá de los efectos de los impuestos y el sistema de transferencias en

los incentivos para incrementar los ingresos (Singh, Srivnivasan, 2006). En

concreto, una efectiva descentralización fiscal requiere de autonomía en

ingresos significativos para los niveles locales de gobierno (Bahl & Martinez

Vazquez, 2007).

Entonces, los ingresos locales deben tomar la proporción de los bienes

públicos locales que deben atenderse. Actualmente una casa normal, paga

200 pesos por predial en promedio pero los servicios básicos cuestan 1,100

pesos (Pérez, 2011), lo cual significa que los ingresos locales no cubren los

bienes públicos locales atendidos. La compensación a través de

transferencias directas a los gobiernos locales no debe suprimirse, sin

embargo, tampoco debe incrementarse. Por el contrario, aglutinarse en la

generación de ingresos locales es el reto del Federalismo Fiscal. La primera

y segunda generación del Federalismo Fiscal son complementarias, pero lo

más importante, es que el sistema de transferencias debe estar enfocado a

la generación de los ingresos por parte de los gobiernos locales, ya que

está demostrado que las transferencias directas sólo generan un efecto

perverso en las recaudaciones locales, e incluso incitan a una mayor

corrupción. La generación de recursos propios por parte de los gobiernos

locales los hace más responsables con los ciudadanos, reducen la

corrupción e incrementan los incentivos para proveer de mejores servicios

públicos (Weingast, 2009). Esta propuesta se respalda en la sugerencia


234

hecha por Cabrero y Martinez Vasquez (2000) citada en Moreno (2003) que

plantea crear fondos especiales que los gobiernos estatales compitan por

ellos, y ganen recursos para reforzar las capacidades fiscales y

administrativas de sus municipios. Éste puede ser un mecanismo de

incentivos de acuerdo a la SGFF, más no la única.

Las principales fuentes de financiamiento, conteniendo los recursos

provenientes de fuentes externas, para los gobiernos locales son:

1. Cobros directos por los bienes públicos locales que provea (Ejemplo:

pago de elementos de seguridad pública para la custodia privada).

2. Cobros indirectos (Impuestos inmobiliarios).

3. Subvenciones del gobierno central, las cuales pueden ser

subvenciones incondicionadas (Participaciones federales),

subvenciones condicionadas no equivalentes (Ramo 33) y

subvenciones condicionadas equivalentes (Hábitat, espacios públicos).

4. Endeudamiento.

Las subvenciones del gobierno central son aquellas que trata el

endeudamiento debe tomarse con reserva por las razones expuestas

anteriormente por Yañez (1991), y los cobros directos e indirectos son

aquellos que generan recursos propios para los gobiernos locales. Sin

embargo, los cobros directos no son persistentes en el tiempo y dependen

de la oferta del servicio. Por lo que el cobro indirecto puede tomar mayor

relevancia en la proporción de los ingresos propios.


235

En todos los casos la atención de los bienes públicos locales, podría

provenir del cuidado de un mecanismo indirecto de cobro, como es la vía

tributaria. Probablemente la aplicación del impuesto territorial (impuesto

predial) sea el camino más pertinente para efectuar dicho cobro (Yañez,

1991).Uno de los supuestos es la necesidad de atribuir a los gobiernos

locales la tributación sobre los inmuebles; en esa dirección se sugiere que

los impuestos sobre la propiedad sean delegados a estos (Singh, 2006,

Wildasin, 1995; Oates, 1972). Bahl & Martinez Vazquez (2007) también

están de acuerdo con ello, al establecer que el impuesto de la propiedad es

el impuesto ideal para los gobiernos subnacionales en sistemas

descentralizados.

La vinculación entre carga tributaria y oferta de servicios públicos es un

determinante importante del grado de eficiencia en el abasto de servicios

públicos. La distribución del financiamiento de los gobiernos locales debe

descansar, fundamentalmente, en tarifas por la utilización de servicios

públicos y en impuestos sobre la propiedad que permitan una mayor

identificación entre contribuyentes y beneficiarios del sistema local de

servicios públicos. De lo anterior se ratifica que, el impuesto predial debe

ser aptitud de los gobiernos locales (Aguilar, 2009).

El impuesto de la propiedad es también conocido como impuesto

inmobiliario o impuesto predial. Según Zodrow (2007) el impuesto de la

propiedad es el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de

gobierno local, así lo demuestra los efectos económicos del impuesto

(Mieskowki y Zodrow, 1989; y Ladd 1998). Pero también así lo demuestran

los datos de ingresos municipales para el caso mexicano.


236

A lo largo de la historia han existido tres diferentes visiones o formas de ver

al impuesto de la propiedad.

1. La primera de ellas es la visión tradicional, con la cual referenciamos a

Simón (1943) y Netzer (1966), que se enfocan en los efectos de

incrementar el impuesto en un mercado de vivienda local, lo cual implica

que el impuesto a la propiedad reduce el tamaño de las viviendas

locales porque el impuesto se carga en proporción al consumo de la

vivienda. Es decir, al aumentar la carga impositiva disminuye el mercado

de las viviendas, como si se privara la construcción de viviendas por

motivo de dicho impuesto. Sin embargo, el impuesto de la propiedad ha

sido considerado como elástico (Bird, 2002), y Bahl (2002), es decir,

muestra que la elasticidad del PIB con respecto al impuesto de la

propiedad ha sido única por décadas.

2. La segunda es la visión del beneficio desarrollada inicialmente por

Hamilton (1975), Fischel (1975) y White (1975), quienes básicamente

transforman o modifican la teoría de Tiebo t(1956). Es una extensión del

modelo de gobierno local de Tiebout basado en el “voto con los pies”,

donde se asume al impuesto de la propiedad como una carga impositiva

que se usa para pagar el intercambio por los beneficios del servicio

público local. Básicamente arguyen a favor del impuesto de la propiedad

como el ingreso necesario para la provisión de servicios públicos

locales. Fischel (2000) (Bird, 2002) argumenta que el impuesto a la

propiedad en Estados Unidos es un impuesto de beneficio porque los

impuestos se aproximan a los beneficios recibidos por los servicios

locales.


237

3. La tercera visión de impuesto sobre el capital desarrollada por

Mieszkowski (1972) y Zodrow (1983) asume que el impuesto paga el

suministro de los servicios, sin embargo, no acepta que la provisión de

los servicios sea una medida para que el ciudadano vote con los pies, y

ello traiga como consecuencia la modificación de los impuestos a la

propiedad. Para ello se establece el “promedio de la carga”: todo el

impuesto de la propiedad a lo largo de la nación, y los “beneficios del

impuesto”. Es decir, se disuelve la competencia de mercado en cuanto a

los impuestos locales, pero no dejan de representar las erogaciones que

cada gobierno local tiene que hacer por los servicios públicos. Para ello

es necesario que una jurisdicción fiscal, en este caso el municipio, haga

uso de diferentes cargas, como pueden ser las cargas nacionales y

locales.

Como el impuesto a la propiedad no representa exactamente la erogación

de los servicios locales, se requiere de diferentes cargas, que en su

conjunto generen el beneficio del impuesto, y de esta manera se explica la

visión de capital. Como explica Carroll y Yinger (1994) el impuesto de la

propiedad está muy lejos de ser un impuesto de beneficio, por sí solo. Con

ello se valida fuertemente la visión de capital, mostrándose en contra de la

visión del beneficio. Pero aunque no se puede refutar la visión del beneficio,

como opina Oates (1994), podemos decir que ésta no es absoluta, porque

los beneficios no son directamente proporcionales al impuesto, ni viceversa.

Sin embargo, sí pretenden serlo, y para ello se requiere de la combinación

de ingresos.


238

Bird (2002) menciona que existen diversos estudios comparados sobre

tierra e impuesto de la propiedad en diferentes países y para diferentes

propósitos, como pueden ser estudios para países desarrollados por la

OCDE (1983) para países en transición (2001), algunos enfocados en tierra

rural e impuestos (1987) y otros para impuestos de la propiedad urbanos

(1992). Basado en los estudios de por lo menos 40 países, enumera los

diferentes roles del impuesto de la propiedad.

A) El impuesto de la propiedad es el mejor ingreso menor de los recursos en

todos los países.

B) El impuesto de la propiedad es el recurso más importante para los

ingresos subnacionales en muchos países, más aún en países en desarrollo

que en los países desarrollados o en transición.

C) Los impuestos de propiedad es mucho más importantes en los países

ricos (OCDE) que en los países en desarrollo o en transición. En Canadá

representa el 4.1 % del PIB, seguido por Estados Unidos con el 2.9% y

Australia con el 2.5%.

D) Ninguna de estas características han cambiado mucho en las recientes

décadas.

Por otra parte, Bird (2002) establece que derivado del análisis de las tasas

seguras del impuesto a la propiedad (ERPT) que significa la tasa aplicada al

valor catastral de los predios para el cálculo del impuesto predial, ofrece las

siguientes conclusiones:


239

1. Los impuestos a la propiedad generalmente son más altos para

propiedades no residenciales, es decir comerciales o industriales, que

para las propiedades residenciales o habitacionales.

2. Cuando la discreción local es considerable con respecto a los

impuestos de propiedad, como en el caso de los Estados Unidos, se

encuentran grandes diferencias con respecto a las tasas efectivas.

Efectivamente las tasas y el esfuerzo son variables determinantes para la

recaudación del impuesto de la propiedad, pero no son las únicas. Se puede

decir, que las tasas simbolizan las variables externas, sin olvidar la

importancia de los valores unitarios, y que el esfuerzo engloba un conjunto

de elementos que representan las variables internas. También es

importante definir qué se entiende por esfuerzo, ya que puede sólo

representar los mecanismos de recaudación y de mitigar el rezago del

padrón existente, ó incluir un conjunto de variables que determinan el

padrón de contribuyentes y también los esfuerzos de recaudación. Es decir,

el origen de la información que es el sistema catastral y los instrumentos de

recaudación propias de un sistema predial.

Bird (2002) concluye que existen por lo menos cuatro características que

diversifican el impuesto de la propiedad de otros impuestos, que son la

visibilidad, la inelasticidad, su inherente arbitrariedad y la autonomía local.

La visibilidad soporta la visión del beneficio donde el impuesto de la

propiedad pretende traducirse en los servicios locales, y es más fácil que el

ingreso se vea influenciado por el gasto que realiza el gobierno. Es decir, el

pago del contribuyente aumenta cuando ve reflejados sus impuestos en los

servicios locales. Es inelástico porque los valores de la propiedad


240

responden muy lentamente a los cambios periódicos de la actividad

económica, a diferencia de cómo lo hacen los ingresos. Los valores

unitarios se alteran más por razones políticas en los Congresos de los

Estados que por cuestiones de crecimiento económico o plusvalía de las

propiedades. Por tal razón, los valores catastrales (oficiales) no representan

los valores de la propiedad en el mercado de vivienda. Los valores

catastrales se encuentran en promedio de 25 a 50 por ciento debajo de los

valores de mercado (Bahl, 2009). Aunque en algunos casos es más grave,

ya que existen valores catastrales con mayor separación al valor de

mercado. Finalmente, la autonomía del gobierno local, donde algunos

factores administrativos e institucionales determinan el nivel de recaudación

del impuesto.

De las bondades o ventajas que destacan Bahl & Martinez Vazquez (2007)

sobre el impuesto de la propiedad están su relativa estabilidad, su ingreso

potencial, su equidad y justicia en su tabulación, es manejable en cuanto a

inversiones se refiere, bajo costo en la recaudación y no hay competencia

en la aplicación de la base o tasa por el gobierno central.

Entre las desventajas están el alto costo administrativo, es difícil de elaborar

los cobros de morosos y es impopular para los votantes. La última

desventaja se empeora o se disminuye dependiendo de la relación que

exista con el gasto eficiente, es decir, si la recaudación y los impuestos

aumentan, pero también lo hace la inversión y el gasto eficiente que los

votantes observan, el impacto impopular disminuye. Sin embargo, si los

impuestos aumentan y esto no se ve reflejado en la atención de los bienes

públicos y necesidades locales, se exacerba la impopularidad del impuesto.


241

Por otra parte, el impuesto de la propiedad es un impuesto indirecto (Stiglitz,

2000), sobre un bien inmueble que generalmente tabula la tierra y la

construcción (algunos de los países solo la tierra, en otros sólo la

construcción, Bird 2002), así como las propiedad o genealogías del

inmueble como puede ser residencial, comercial o industrial. Para conocer

el valor del terreno y de la construcción, primero, es indispensable

establecer los valores unitarios, que representan el valor por metro

cuadrado del terreno y de la construcción. Es decir, cuánto vale cada metro

cuadrado de terreno del inmueble, y cuánto vale cada metro cuadrado de la

construcción que se posee. Con ello se conocerá el valor catastral, y el

impuesto de la propiedad grava un porcentaje (tasa) de dicho valor.

Los valores unitarios de terreno y construcción, así como las tasas se

establecen por el gobierno nacional o municipal. En Canadá, Japón,

Ucrania, Chile, Tailandia y Túnez, por ejemplo, es el gobierno federal el que

instituye los valores y las tasas. En el caso de Hungría, Colombia, y Filipinas

es discreción del gobierno local con límites impuestos de forma

centralizada. En Argentina y Kenia es completamente a discreción del

gobierno local (Bird, 2002). En el caso de México, las tasas se establecen

por los gobiernos estatales (congreso local) y los valores son propuestos, en

ocasiones, por el gobierno municipal a ratificación del Congreso Local.

Para establecer los valores se siguen diferentes métodos:

La evaluación de mercado, por valor de rentas, o la autoevaluación. La

evaluación de mercado se realiza por medio del cotejo de ventas del

inmueble, la estimación potencial del ingreso por renta, o la estimación

del valor del terreno como si fuera baldío y se adiciona el costo de la


242

construcción. La evaluación es usada en todos los países de la OCDE

como Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Argentina y México.

La estimación de las rentas por una propiedad es utilizada en la India,

Australia, China, Tailandia, Guinea. Sin embargo, Netzer (1966)

comenta que este método afronta diversas dificultades por la falta de

información de rentas anuales de propiedades comparables

principalmente.

La autoevaluación es utilizada en Hungría, Túnez con auto

declaraciones de la propiedad por parte de los contribuyentes.

Derivado de la discrecionalidad y poca exactitud en el establecimiento de

los valores unitarios, y por ende, de los valores catastrales, en el Reino

Unido se estableció desde 1993 el sistema de rangos o bandas “banding

system”, con el cual no es necesaria la descripción del valor de cada

propiedad, o al menos, no es necesario tenerlo de forma exacta, ya que las

valuaciones y estimaciones no son una ciencia exacta (McCluskey,

Plimmer, Connellan, 1998). Este sistema divide en rangos el valor de las

propiedades y cobra el mismo impuesto de la propiedad a todos los

inmuebles que se encuentren dentro del mismo rango. A diferencia de las

tasas, que gravan un porcentaje del valor catastral, por lo que todas las

propiedades pagan impuesto diferenciado.

La principal razón del establecimiento de bandas, es que los valores

catastrales por los métodos de cálculo no son exactos, y por lo tanto,

pueden resultar injustos entre una y otra propiedad que se encuentran

tabuladas en su valor de forma cercana, ya que por razones de evaluación


243

puede resultar una de ellas perjudicada. La simplicidad, la comprensión, la

practicidad, la administración, la transparencia, la estabilidad del ingreso

son algunas de las características que sobresalen del sistema de bandas.

Por lo que según McCluskey (1998) un paso lógico en el desarrollo de la

valoración de los impuestos de la propiedad debe ser considerar el

impuesto por bandas. Simplificar la discrecionalidad y las desigualdades

cercanas en la tabulación son factores que pueden resolverse recobrando la

propuesta de sistema de bandas.

Una vez establecidos los valores se puede conocer el valor catastral del

inmueble, y conociendo la tasa a gravar o la banda, se conoce el importe a

pagar del impuesto de la propiedad o predial.

Por otra parte, la tarea de conocer los metros de terreno o de construcción

de cada predio, por cada contribuyente obligado a pagar el impuesto

predial, requiere de diversas tareas administrativas complejas. Es por ello,

que en muchos países, la pobre administración del impuesto es un

obstáculo para implementar el impuesto de la propiedad. Las autoridades

locales no cuentan con la capacidad para administrar el impuesto. Muchas

funciones administrativas se desarrollan de forma manual, cuando podrían

ser computarizadas (Bird, 2002).

Los pasos clave para resolver un impuesto real de la propiedad son:

1. Identificación de las propiedades que van a gravarse. El catastro fiscal

requiere un mínimo de información para cada propiedad, detallar y

definir sus límites, utilizando mapas catastrales, es decir, el inventario

de las propiedades (En Kenia solo se encuentran el 70 % de los


244

inmuebles gravables registrados en el Catastro. En Guinea sólo una

tercera parte (Bird, 2002)). Dicho inventario debe incluir la dirección, los

metros cuadrados y la edad del inmueble.

2. Elaboración de los recursos para la implementación.

3. Cobro y recolección de los impuestos. Es una función del gobierno

local. El atraso tiende a ser mayor en los países que no tienen

suficientes recursos o expertos para administrar el impuesto de la

propiedad.

El impuesto de la propiedad es la alternativa del federalismo fiscal, cuando

la estrategia de la SGFF es fortalecer las capacidades de los municipios

para mejorar sus ingresos propios. Esta estrategia sólo puede ser posible

cuando se relaciona el ingreso con el gasto, y cuando la estrategia es

conjunta y cooperativa por los tres órdenes de gobierno para gestionar la

distribución de capacidades, la cual se asume con la práctica federal que

hemos denominado Federalismo Cooperativo Hacendario. El impuesto de la

propiedad permite una mayor identificación entre contribuyentes y

beneficiarios del sistema local de servicios públicos, es un impuesto

elástico, de visibilidad, arbitrario y dependiente de la autonomía local,

estable, con ingreso potencial, equitativo y justo en su tabulación,

exportable en cuanto a inversiones se refiere, de bajo costo en la

recaudación y sin competencia. Pero también tiene un alto costo

administrativo pero sobre todo político, porque es impopular para los

votantes. Por ello cualquier reforma, renovación, actualización o cambio

para incrementar la recaudación del impuesto de la propiedad es más un

tema político que un ejercicio técnico.


245

Sin embargo, el impuesto de la propiedad sigue siendo la opción

sobresaliente para incrementar los ingresos de los gobiernos locales en

Latinoamérica (Cesare, 2002). El impuesto de la propiedad, es sin duda la

maniobra a seguir en términos de Política Fiscal Municipal. Los dos factores

que permiten incrementar los valores catastrales son el esfuerzo y las tasas.

El esfuerzo implica un conjunto de elementos que podrán ser detectados

como parte de las fallas de gobierno que se presentan en la recaudación

tributaria predial. Las tasas dependen de aprobaciones del Congreso Local,

pero vale la pena rescatar la propuesta de tabulación por bandas, para el

diseño de la política pública a proponer y con ello sanar las finanzas

públicas.

5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA

INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.

La recaudación del impuesto predial y su necesidad de contar con un

Catastro actualizado es un problema que puede encuadrarse dentro de las

fallas de gobierno (Weimer & Vininig, 2005) de oferta burocrática y de

gobierno descentralizado, como se explica a continuación:

La falla de oferta burocrática que se detecta es el resultado de la

ineficiencia, que representa la combinación entre la pérdida del costo de

oportunidad y el desperdicio de recursos, por la forma en que se gastan los

mismos o se pierde la posibilidad de lograr la eficiencia. La cual no se logra

cuando no existe capacidad en el sector, por lo que se requieren de

incentivos que estimulen la innovación en las agencias públicas para la


246

utilización de métodos y tecnologías en la operación. La falta de un catastro

actualizado conlleva la pérdida de oportunidad en la obtención de recursos,

y mantenerse lejos de la capacidad tributaria de cada Estado.

La falla de gobierno descentralizado se enmarca en el abandono fiscal. La

descentralización permite la provisión de los servicios públicos locales que

emparejan de mejor manera las demandas locales. La descentralización del

catastro no se ha llevado a cabo en el total de los municipios, y esto origina

que no se recaude ni se provean los servicios que la ciudadanía está

requiriendo. Adicionalmente, la falla también se enmarca en los problemas

de implementación de la descentralización. La implementación describe los

esfuerzos que se hacen para ejecutar los medios, esfuerzos que no siempre

logran las intenciones de los objetivos. Aunque constitucionalmente se

descentralizó el impuesto predial, en la implementación debió

descentralizarse en su totalidad el catastro, por lo que los objetivos

constitucionales no se han logrado derivado de autoridad difusa en la

implementación de la descentralización.

Todo lo anterior engloba los problemas del sistema de recaudación tributaria

del impuesto predial para los municipios en México. Los municipios están

obligados a cumplir con determinadas obligaciones legales enmarcadas en

el artículo 115 Constitucional, así como aquellas demandas que los

ciudadanos exigen y evalúan su cumplimiento, y que en caso de

incumplimiento u omisión están dispuestos a castigar con el voto, y que los

gobernantes en turno desean conservar para dar continuidad a su grupo

político o Partido en el poder. Para lograrlo se requieren de recursos

suficientes para cubrir su gasto operativo e incrementar su gasto de

inversión. Cuando ello sucede existe un balance operativo positivo en el


247

Estado, el cual sólo puede incrementarse (También se mejora cuando

disminuyen los gastos, principalmente el gasto corriente), cuando aumentan

los ingresos propios, mismos que pueden mejorar si el impuesto predial

tiene un crecimiento.

Primero, es importante conocer si las insuficiencias en el sistema catastral

son las causantes de la baja recaudación predial, por lo que es importante

determinar un modelo de Catastro y de sistema de recaudación predial para

identificar los problemas que existen en relación a la realidad de los

municipios. Segundo, si el sistema catastral influye en la recaudación del

impuesto de la propiedad, establece los mecanismos internos y externos

para el desarrollo. Tercero, si los Estados están incapacitados en realizar

estos trabajos con los recursos y capacidades con las que cuentan, es

necesario generar una práctica federal que propicie la cooperación de otros

órdenes de gobierno para cumplir con estos objetivos.

También estos ingresos propios no pueden analizarse ni desarrollarse sin

considerar al gasto público, por lo que el Federalismo Fiscal se entiende

mejor como Federalismo Hacendario. Con la participación de otros órdenes

de gobierno podemos hablar de una nueva práctica Federal que hemos

denominado Federalismo Cooperativo Hacendario, el cual propone como

estrategia de Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para

cumplir con su función de asignación o provisión de servicios, a través del

impuesto de la propiedad. El impuesto de la propiedad requiere de voluntad

política y eficiencia técnica para resolver las fallas de gobierno que en su

administración y recaudación se presentan, en donde el sistema catastral

toma especial preeminencia ya que es la base de origen y cálculo para el

cobro del impuesto. Es decir, no puede concebirse una adecuada


248

administración del impuesto inmobiliario, de la propiedad o predial, sin

examinar la administración del catastro, sus implicaciones tributarias, pero

sobre todo sus potencialidades tributarias.

5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA

GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

La Agenda Particular 21 de la Organización de Naciones Unidas es el

proceso para la definición de políticas locales para el desarrollo sustentable,

la cual infunde un sistema de indicadores básicos para las gestiones

estatales que permiten realizar un auto diagnóstico (El conjunto de

indicadores específicos fue desarrollado por el INAFED a través del

programa Desde lo local), tomando como referente los siguientes aspectos:

1. Desarrollo institucional para un buen gobierno.

2. Desarrollo social de bienestar incluyente.

3. Desarrollo ambiental sustentable.

4. Desarrollo económico sostenible.

La adecuada gestión de los recursos estatales, su administración y

recaudación se enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo

Institucional para un buen gobierno. El indicador en específico que

contempla estos factores corresponden a: estados administrados con

responsabilidad y calidad, estados Fiscalmente Responsable y estados con


249

Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e ingresos suficientes para

atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es necesario para

poder desarrollar políticas sociales de bienestares incluyentes, ambientales

sustentables y economías sostenibles. Sin un adecuado desarrollo

institucional el resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.

Es por ello que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto

de la propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es

decir, la idea de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos,

incrementar su autonomía financiera y depender cada vez menos de las

transferencias directas de la federación comienza a ser un consenso

globalizado, así como la idea, de que el impuesto que debe ser la punta de

lanza para lograr dichos objetivos es el impuesto de la propiedad o impuesto

predial. Reestructurar el impuesto de la propiedad se ha convertido en una

estrategia común para reformar las finanzas públicas locales en muchas

economías de transición y en crisis financiera (Bird y Slack, 2004; Malme y

Youngman, 2003) (Yu-Hung Hong, 2005). Pero además, como dice Bird &

Zolt (2003) los países ya no se dan el lujo de delinear sus sistemas de

impuestos en aislamiento.

Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los

esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el

desarrollo institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin intentar

realizar un estudio comparado de las reformas efectuadas sobre el impuesto

de la propiedad, a continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de

dichas investigaciones.


250

Kaldor`s (1980) establece que la validez en un sistema o reforma del

impuestos no está determinado solamente por una regulación legal

apropiada, sino también por la eficiencia e integridad en la administración

del impuesto. Las reformas que se han efectuado en el mundo han

dependido en su éxito, en la voluntad política de la consumación y en la

integración administrativa de los sistemas recaudatorios, más que a

modificaciones legales en su sistema político. Jenkins (1991) también

comenta que las reformas de impuestos fracasan debido a la ineficiencia de

la administración del impuesto. Por lo que la forma en que se administra

todo el sistema de recaudación es el cambio significativo para la recolección

de los ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de

técnicas computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo

tema en la eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca

Predag en los casos de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile,

Colombia, Singapur y Corea. Quien además interpreta que el crecimiento

económico no es suficiente para garantizar los ingresos del gobierno. El uso

de la tecnología y los medios para el pago del impuestos significa orden y

sistematización de la recaudación, reducir los costos administrativos y

reorganizar el impuesto de la propiedad. En Indonesia, el SISTEP o sistema

de recaudación bancaria incrementó la recaudación en su primer año de

implementación del 65 al 79 por ciento la recaudación convirtiéndose en el

nuevo sistema de recolección (Kelly, 2003), aunado al sistema de

administración gerencial del impuesto de la propiedad, basado en controlar

el catastro fiscal, la valuación, la recolección, ejecución y servicios de pago.

De acuerdo a Martínez Vázquez (2000), entre la diversidad de temas por

atender para la estructura y organización de la administración del impuesto

están: los métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías,


251

inadecuada capacitación del personal, insuficientes recursos para construir

adecuados sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar

un largo número de nuevos contribuyentes, personal poco calificado para

detectar la evasión fiscal.

Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades

que se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son:

desarrollar e implementar una base de datos para el registro del impuesto

de la propiedad, desplegar metodologías para la evaluación de la propiedad,

integrar los datos del registro de tierra y el catastro, identificar las

características relevantes de la propiedad, entrenamiento en técnicas de

recolección de datos, educación al contribuyente y relaciones públicas. Otra

propuesta importante es la integración y uso de la misma base de datos

para el catastro y la administración del impuesto. El uso de mapas

catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000 para zonas

rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por

computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.

La valoración del mercado en relación a los valores del impuesto de la

propiedad es característicamente el primer instrumento disponibles de los

gobiernos locales para incrementar sus recursos de ingresos propios

(Denne, 2005).En países como Australia, Brasil, Canadá, Alemania,

España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca, Francia, Holanda, Suecia y

Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de instituir sus propias

bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una estructura y marco

nacional.


252

Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln

Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones

Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de

2002, en la cual proporciona un aspecto de los impuestos a la propiedad en

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. El caso de

Argentina es el más próspero de Latinoamérica en función de su

recaudación con respecto al PIB.

Cuadro 5.1. En Porcentaje del PIB

Países Porcentaje del PIB

Canadá 4%

Estados Unidos 2.90%

Australia 2.50%

OCDE 2.12 o 2.5%

Argentina 0.92%

Chile 0.70%

Países en transición 0.68%

Países Desarrollados 0.60%

Estándar Internacional 0.5 al 3%

Indonesia 0.35%

MÉXICO 0.20%

Austria 0.01%

Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como resultado de la escasez

de recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad

de recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la

década de los noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma

fiscal. Tales proyectos se dividen básicamente en dos áreas principales:

catastro y administración tributaria.


253

Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las

revisiones del catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades,

tales como: fotos aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas

digitales y actividades específicas de acuerdo con las condiciones

existentes en los catastros de cada municipio. Dichas actividades radicaron

en llevar a cabo un censo general en los municipios en los cuales no existía

información catastral o en las situaciones en las cuales la información era

escasa. Posteriormente se trasladó la tecnología catastral utilizada por los

estados a los municipios, porque el acceso a los datos catastrales

administrados por las provincias es esencial para mejorar la recaudación de

los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la propiedad en el

nivel del gobierno local. Los procedimientos para el futuro incluyen el

proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el

impuesto a la propiedad personificaba menos del 15 por ciento de los

ingresos tributarios totales en las jurisdicciones, después de concluir la

reforma, el ingreso recolectado se incrementó en cerca de 35.66 por ciento

de 1993 a 1999.

En resumen, el uso de tecnologías para la administración del catastro y

recaudación predial, un adecuado y eficiente sistema administrativo,

atención en los valores y tasas del impuesto de la propiedad son los

principales temas que requieren la atención de los gobiernos en todos los

niveles para incrementar la recaudación predial y poder sobrellevar una

crisis económica. Más allá de las reformas legales, se requiere constancia

en reformar los sistemas administrativos de recaudación, con la cooperación

del gobierno central y regional, con los gobiernos locales.


254

Cuadro 5.2. Ingresos propios contra Ingresos totales

Naciones % del predio o ingresos propios en relación a

los ingresos locales.

Austria 90

Australia 83

Suecia 76

Alemania 75

España 74

Estados Unidos 66

Francia 64

Dinamarca 57

Canadá 53

Reino Unido 45

Estándar Internacional 80

Países en Desarrollo 40

Países Desarrollados 30

Brasil 28

Holanda 26

Sudáfrica 19

Países en Transición 12

Indonesia 11

MÉXICO 9.27

México se sitúa en los más bajos niveles de recaudación del impuesto de la

propiedad, con apenas el 0.2 por ciento del PIB y el 9.27 por ciento de

recaudación predial en relación a sus ingresos totales, por debajo de los

esquemas internacionales, de los países en desarrollo o transición y

diferentes países latinoamericanos, todo ello a pesar de que las tasas

arancelarias se encuentran dentro de los estándares internacionales. Por tal

razón el problema recaudatorio no está en la regulación, sino en soluciones

administrativas, cooperativas y tecnológicas.


255

Cuadro 5.3 Regulaciones arancelarias

Naciones Regulaciones

Estados Unidos 1.20%

Argentina 1%

España 0.82 - 0.99%

MÉXICO 0.54%

Estándar Internacional 0.4 al 2.9%

Colombia 0.41%

Filipinas 0.07%

Indonesia 0.01 al 0.41%

En México, todos los gobiernos locales deben administrar libremente, total e

integralmente su catastro municipal, con elementos tecnológicos que les

permita orden, sistematización, confiabilidad en la recaudación fiscal y

predial. El éxito en los esfuerzos recaudatorios del impuesto predial no

puede seguir siendo esfuerzos aislados de algunos municipios, por el

contrario, debe ser un inmutable de todos los gobiernos municipales, que

sólo podrá lograrse con un eficaz federalismo, con la cooperación del

gobierno federal y apoyo de sus gobiernos estatales, es decir, de la práctica

del Federalismo Cooperativo Hacendario, donde todos los órdenes de

gobierno ayuden con el gobierno municipal para apoyarle en su tarea de

ejecución y operación eficiente de la recaudación del impuesto de la

propiedad, trabajo que comienza en el catastro por lo que se requiere

utilización de tecnologías, donde también se requiere de la utilización de

diversos medios de pago, y mecanismos coercitivos o de incentivos.

Con base en la revisión literaria se puede establecer que los gobiernos

locales, por su función de retribución dentro de las finanzas públicas, deben


256

atender los bienes públicos locales incrementando su recaudación propia, y

dependiendo menos de las transferencias federales, para maximizar y

eficientar el bienestar social e evitar brotes de posibles crisis. La relación

gasto ingreso no puede separase cuando el objetivo es incrementar los

ingresos propios, ya que por su valor de origen, los recursos serán ejercidos

con mayor responsabilidad.

La descentralización de facultades y capacidades permitirá atender y

compensar las desigualdades horizontales y verticales, a través de la

cooperación con reglas reconocidas por los cooperadores. Por tal razón, lo

anterior se encuadra en el Federalismo Cooperativo Hacendario, que es la

práctica federalista que convoca la participación de los tres órdenes de

gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los preceptos de la

segunda generación del federalismo fiscal.

El desarrollo catastral es su única estrategia y el incremento de la

recaudación predial, y por ende de los ingresos propios, el principal objetivo.

El impuesto predial es el impuesto local por excelencia con más ventajas

que desventajas, ya que estas se disuelven con una adecuada gestión y

ejercicio del gasto. Su recaudación depende no sólo de tasa y esfuerzo,

sino de versátiles formas internas y externas del gobierno local. Las

variables internas, que representan en suma el esfuerzo de recaudación

incluyen un conjunto de elementos que deben de ser analizados y

evaluados con detalle, para conocer su impacto en el impuesto.

Dentro de las variables internas, no puede dispersarse el origen del

impuesto, que son los datos catastrales. Por ello, el Catastro es la base, el

origen de la adecuada o ineficiente captación del impuesto predial. Pero


257

además, el sistema catastral vigoriza el ejercicio del gasto como fuente de

información para la gestión pública. Es por ello, que la atención del Catastro

con visión multifinalitaria por sí mismo atiende el ejercicio y el incremento de

las finanzas públicas y reduce en un porciento el gasto del Estado o

Municipio, creando finanzas sanas que pueden ayudar en algo cuando llega

a desatarse una posible crisis financiera.


258


La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes

desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se

tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos

económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al

resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde

los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que

promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción

específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar

las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para

que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo

local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de

corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que

dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal

para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los

ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma

de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir

de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y

debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva

implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la

participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los

medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser

resueltos.


259

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados

a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de

ingresos autónomos capaces de financiar los servicios.

De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la

solución de tres problemáticas concretas que requieren de acciones

inmediatas, entre estas se encuentran:

1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los

municipios puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento

regional, en particular es necesario establecer un sistema de garantías

con la banca de desarrollo a fin de que, sin afectar la autonomía y

libertad de los municipios, cuenten con el apoyo de la estructura

federal, cual cobra particular relevancia cuando se acude a los

mercados financieros y bursátiles.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de

financiar su gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad

crediticia. Las opciones de financiamiento que ha brindado el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal: recaudación de impuestos propios,

participaciones y transferencias, ha mostrado no ser suficientes para

satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento, provocando la

fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevos

escenarios catastróficos.


260

Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que

se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones

regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a

que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a

inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y

transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias de

participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles

riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente

acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que

justifican la descentralización.

El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta

vía de financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios

conozcan los requisitos para acceder al mercado de valores para que

amplíen sus opciones. Además, el tratar de acceder a esta vía implica que

el municipio maneje sus finanzas con claridad y una adecuada estimación

de sus fortalezas y debilidades.

Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado

considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos

propios y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría

a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se

disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de

dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento.

Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados

tomando en cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla

con cautela la tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo


261

el gobierno federal la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque

la población que no viva en el municipio endeudado, tendría que pagar una

deuda que no tiene retribución alguna.

2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar

plena autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus áreas

de competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los programas que

contengan recursos federales y estatales. La reforma constitucional

se vuelve una condición necesaria para modificar la inequidad y

convertir a los municipios en garantes del desarrollo económico y

social.

Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en

México, son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y

Aportaciones Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal

de las administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que

la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes

desequilibrios que se presentaban al momento de iniciar el proceso de

descentralización Política, Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de

forma vertical como horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la

limitada capacidad impositiva de los Estados y en las enormes

responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los

conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales

para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que

ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar


262

una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación

entrega a los gobiernos locales.

Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales

gestionen directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno,

que en el Estado aún no se rompe con los paradigmas de proyectos

sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo

más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales

que sin duda son el insumo principal para el diseño de una Política de

bienestar y de Desarrollo Económico local en México.

3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con carácter

autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el sano

desarrollo y utilización de los recursos financieros de deuda y

financiamiento alternativos buscando equilibrios financieros

fundamentales en las gobiernos municipales, partiendo de un enfoque

microregional y productivo.

El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir,

el control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se

encuentra en el Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir

obtener financiamiento del exterior, y al conjugarse con otras regulaciones

en la materia, ha permitido registrar puntualmente y darle seguimiento a

diferentes aspectos de los créditos obtenidos.

Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus

respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el


263

sobre endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron

insuficientes para establecer controles eficaces.

El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de

las municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros

de mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la

deuda en los diferentes órdenes de gobierno.

Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas

alternativas y los nuevos escenarios en que las relaciones

intergubernamentales, se enriquecen con la alternancia política en todos los

órdenes de gobierno y en los nuevos escenarios de gestión y administración

en todos los niveles.

Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir

trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para

reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los

derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la

colocación de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya

que instauro nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir

con su objetivo de subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y

aplicación.

El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada

vez con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las

carencias y necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto


264

corriente a base de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el

problema lo acrecenta con la aparición de nuevas crisis financiera y la

afectación de la política de bienestar.


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M O V I M I E N T O

C I U D A D A N O

Tarea Editorial

1ª Edición Marzo del 2013.

1ª Impresión Marzo del 2013.

DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.

La obra denominada “LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y

se terminó de imprimir en el municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, el día 6 de marzo del 2013.

Esta impresión consta de 149 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Diseños

Publicitarios de Master, S.A. de C.V., en Calle Paseo Convento de Santa Mónica Número 126, Oficina 5, Col. Jardines de Santa Mónica, Municipio Tlalnepantla de Baz, Estado de México, C.P:

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