funciones del congreso de la repÚblica

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FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA,

¿INSUSTITUIBLES Y ESENCIALES, A PESAR DE TODO?*

Diana Durán Smela*

SUMARIO

El Congreso de la República quizá sea la institución más desprestigiada del país, y si

uno se fija en las noticias que salen al respecto en la prensa nacional, aunque entienda la

importancia de ese órgano estatal, no puede menos que estar de acuerdo. Las

generalizaciones son siempre odiosas, pero parece que frente al Congreso hubiera

consenso. Se ha vuelto tópico pensar y decir que todos los “padres de la patria”

(senadores y representantes) son corruptos, clientelistas y en algunos casos ladrones1. El

tema de la “parapolítica”2 tampoco ayuda para nada a cambiar esa percepción, sino que

la agrava, y de qué manera.

Pero ¿cómo es posible, si se trata de la institución más importante del poder público3 y

en la cual está representado el pueblo colombiano? ¿En qué se diferencian “ellos” de

“nosotros”? ¿No se supone que hemos votado por ellos para que nos representen a

nosotros y a nuestros intereses?

Hace un tiempo publicaron un artículo en que el senador Robledo4 decía que participaba

en política, a pesar de que su mamá le repitiera hasta la muerte que “la gente decente no

se mete en política”5. He oído en varias ocasiones el mismo argumento, pero con un

apelativo más clasista: la “gente bien” no “hace” política; ¿será entonces que la política

* Texto en proceso de revisión con miras a publicarse. Teniendo en cuenta que este es un trabajo con

dichas condiciones solicitamos no usarlo en sus investigaciones ni citarlo en sus trabajos.

* Profesora de Constitución y Democracia de la Universidad de los Andes. Correo:

[email protected] 1 “Detectan 3 trampas en la nómina del Senado”, en El Tiempo, 21 de marzo de 2007: “Un exasesor [sic]

del senador Ciro Ramírez recibió sueldo sin trabajar seis meses; una asesora de Guillermo Gaviria obtuvo

una jugosa prima por 13 millones de pesos sin tener derecho; y José Darío Moyano […] coló a un amigo

como asesor del senador Mauricio Jaramillo. Las directivas de la corporación creen que este tipo de

trampas pueden ser de tal magnitud que ya ordenaron revisar todos los giros salariales que se han hecho

en los últimos cinco años”. 2 El fenómeno de la “parapolítica” consiste en la presión indebida e ilegal que han ejercido los

paramilitares en las elecciones regionales (senadores, representantes a la cámara, gobernadores y

alcaldes), con la que han logrado por soborno o intimidación que sean elegidos sus candidatos en

detrimento de otros. 3 El poder público equivale a la concretización del ejercicio del poder del Estado mediante autoridades

legítimamente constituidas. 4 Senador del partido político Polo Democrático Alternativo. Es su vocero en la actualidad.

5 “La voz del Polo”, en revista Semana, 19 de marzo de 2007, pág. 44.


la realizan los indecentes o la “gente mal”, o ambos? ¿Y eso qué significa? ¿Será que la

sociedad sí está de verdad tan desligada de sus representantes cómo lo pretende? ¿La

sociedad civil sí ha logrado permanecer impoluta mientras que las peores expresiones de

la condición colombiana se concentran sólo en ciertos sectores político-sociales?6 ¿Nos

cabe a “nosotros” alguna responsabilidad?

No tengo la respuesta a ninguna de esas preguntas; únicamente intuiciones, que no

profundizaré demasiado en este espacio, ya que mi intención es otra. Aunque parezca

contradictorio con lo que he referido en los párrafos anteriores, trataré de exponer a lo

largo de este texto por qué a pesar de una realidad oscura y pesimista, la institución del

Congreso y las funciones que realiza son indispensables y beneficiosas para cualquier

país que se precie de ser una democracia, o que al menos lo intente. No debemos olvidar

tampoco que una cosa son las personas que trabajan en las instituciones, en este caso el

Congreso, y otra la institución en sí misma, a la que hay que defender.

Para hacerlo, diré en una primera parte qué hace el Congreso de la República en nuestro

país, por qué y para qué; en una segunda parte, expondré cómo está conformado; y en

una tercera, mediante una muy breve reseña histórica, intentaré mostrar por qué al

Congreso se lo considera una evolución del hombre en sociedad. Por último, con base

en las descripciones hechas, presentaré una conclusión que permita contribuir a la idea

de que el Congreso es necesario y que debemos protegerlo y conservarlo por medio de

la participación política que se realiza mediante el voto.

I. FUNCIONES DEL CONGRESO

El poder público o poder estatal se encuentra dividido en tres funciones principales7, por

medio de las cuales realiza sus fines. Estas metas están básicamente encaminadas a la

consecución del bien común, es decir, la satisfacción de las necesidades primarias de

todos los ciudadanos, lo que constituye la preocupación central de los habitantes de

cualquier Estado. Esta división de las actividades estatales busca evitar el abuso de

6 Podría uno preguntarse también si la misma percepción negativa cubre al ejecutivo y a la función

judicial. 7 Ésa es la división clásica del poder público (cfr. nota siguiente). Hoy la complejidad de las sociedades

contemporáneas hace que la división sea mayor. En Colombia se habla de cinco funciones. Además de las

reseñadas en el texto están la función de control (ministerio público y Contraloría) y la función electoral;

en Contraloría General de la República, Estructura del Estado, Bogotá, 2000.


poder que llegare a producirse, al concentrarse toda la función estatal en una única

persona o institución; así mismo, pone en práctica la idea de MONTESQUIEU de que sólo

el poder está en condiciones de frenar al poder8. Cada rama debe entonces hacer su

trabajo y por tanto tiene una función específica en principio9 (la ejecutiva administra el

Estado, la legislativa crea las leyes y la judicial hace aplicar las ley, resuelve conflictos

entre particulares y entre éstos y el Estado), procurando un desempeño armónico del

aparato estatal y concretándose en un equilibrio de “frenos y contrapesos” muy

positivo para el ciudadano, ya que permite realizar, como ya lo mencionamos, la idea de

que sólo el poder puede limitar al mismo poder.

El Congreso de la República es, por su parte, el órgano principal de la rama legislativa,

que realiza la función legislativa, esto es, la encargada de la elaboración de las leyes.

Ésta es su función principal, pero veremos que no es la única y posiblemente ya no la

más significativa.

La trascendencia de la rama legislativa y de su órgano principal radica en que en ella

están representados los ciudadanos de manera colectiva y plural, y por tanto, todos los

intereses tanto nacionales como regionales de los colombianos. Por consiguiente, el

Congreso es considerado el pilar del sistema democrático, ya que es el espacio en el que

se encuentra personificado el pueblo colombiano en toda su magnitud y diversidad. La

importancia de participar votando por senadores y representantes en las elecciones es,

por esta razón, de suma repercusión, ya que son ellos quienes interpretan nuestras

necesidades como sociedad, tomando las decisiones que consideran pertinentes para dar

respuesta a los problemas planteados. No debemos olvidar que estas decisiones (leyes)

son, así mismo, fruto de la deliberación entre muchas personas que encarnan múltiples

necesidades, tanto territoriales como gremiales, lo que fortalece uno de los elementos

centrales del republicanismo.

Tradicionalmente se ha considerado que la rama legislativa es la más importante del

poder público, ya que al generar las leyes por medio de la representación popular, estas

8 MONTESQUIEU, El espíritu de las leyes, Bogotá, Oveja Negra, 1990.

9 La realidad es que cada rama cumple diversas funciones. La legislativa también juzga y administra, la

ejecutiva también legisla y juzga y la judicial también administra y legisla, aunque en menos proporción,

comparada con su función principal.


reglas de derecho, o leyes en sentido material, se convierten en normas de conducta

social generales y de obligatorio cumplimiento para todos nosotros. Esta función es

clave, ya que tiene como finalidad última establecer las políticas públicas que orientarán

los distintos aspectos de la vida nacional, buscando siempre la realización del interés

general de la mayoría de los colombianos.

Habiendo manifestado que su gran importancia radica en que se trata de un órgano

colectivo y plural, conformado con base en el voto popular y por ende resultado del

sufragio universal y directo, vamos a ver separadamente cuáles son las distintas

actividades que desempeña.

A. FUNCIÓN LEGISLATIVA

La ley es la expresión por excelencia de la voluntad popular, ya que es a través de ésta

que el pueblo ejerce su poder. Los ciudadanos materializamos nuestra soberanía por

medio de la autorregulación que significa la ley, imponiéndonos así los límites y los

derroteros que deseamos seguir como país. Desde luego, toda norma debe estar

enmarcada dentro —y en estricto desarrollo— de la Constitución Política, puesto que

ella es la “Norma de Normas” y por ende es la fuente de impulso de todo el marco

jurídico nacional.

Para que una ley cobre vida, su texto tiene que surtir un proceso bastante largo y

complejo, pero que a su vez es garantía de reflexión y deliberación. En principio10

debe

pasar por cuatro debates, dos en la cámara de origen (uno en la comisión respectiva y el

otro en la plenaria), que puede ser el Senado o la Cámara de Representantes, y dos en la

otra cámara, surtidos cada uno en una legislatura11

. No olvidemos que el Congreso

colombiano es bicameral, lo que significa que consta de dos cámaras que realizan

determinados actos, tema que veremos posteriormente, ya que suscita cierta

controversia. Dos debates se realizarán primero en la comisión permanente pertinente de

cada cámara (son siete y cada una desarrolla temas específicos12

) y luego en la plenaria

10

Los debates pueden reducirse a dos, ya que las comisiones pueden deliberar conjuntamente, en caso de

mediar mensaje de urgencia de parte del ejecutivo. 11

Una legislatura dura un año y consta de dos períodos: el primero va del 20 de julio al 16 de diciembre y

el segundo va del 16 de marzo al 20 de junio. 12

Son siete comisiones constitucionales permanentes. Hay una de cada cual en el Senado y en la Cámara,

respectivamente. Las primeras tratan de asuntos constitucionales; las segundas, de asuntos


de la respectiva cámara13

. Pero después de haberse surtido los cuatro debates aún no es

ley de la República, puesto que necesita, para serlo, la sanción presidencial (la firma del

Presidente). Éste puede objetar la ley por dos motivos —inconstitucionalidad o

inconveniencia14

—, aunque en la mayoría de los casos esto no sucede, sobre todo

cuando la bancada del Gobierno presente en el Congreso es numerosa y así mismo

interpreta la voluntad del ejecutivo.

Además de las comisiones constitucionales permanentes, existen las comisiones

legales15

, las especiales16

y las accidentales17

, que sirven para realizar de manera más

especializada y concreta la labor del Congreso18

.

También existen varios tipos de ley, a saber: la ley ordinaria, la ley orgánica y la ley

estatutaria. Su diferencia primordial radica en que dependiendo del tema a que se

refieran, es decir, al contenido que pretendan introducir o cambiar del ordenamiento

vigente (v. gr. las leyes estatutarias, que tocan temas de derechos fundamentales),

tienen mayores exigencias formales (quórum y mayorías) para su aprobación y por ende

para su modificación.

Podríamos exponer muy brevemente los diversos tipos de leyes de la siguiente manera:

1. Leyes ordinarias. Son las que podríamos llamar “normales”, puesto que pueden tratar

sobre cualquier materia en desarrollo del texto constitucional y tienen un procedimiento

internacionales; las terceras conocerán de hacienda y crédito público; las cuartas, de presupuesto y control

fiscal; las quintas, de temas agropecuarios; las sextas, de comunicaciones; las séptimas, de temas

laborales. RODRÍGUEZ, LIBARDO. Estructura del poder público, 7ª ed., Bogotá, Temis, 1999. 13

Cfr. anexo 1. 14

La primera significa que la ley no es acorde con la Constitución y por ende debe volver al Congreso

para que se subsane la incongruencia. La segunda parte de la idea de que la ley no es oportuna para el

momento específico. El Congreso puede insistir para que se apruebe. 15

Las legales son creadas por la ley y tienen como fin complementar el trabajo del Congreso. Hay seis, a

saber: comisión de derechos humanos y audiencias, de ética y estatuto del congresista, de acreditación

documental, de cuentas, de investigación y acusación y de instrucción. Ibid., pág. 43. 16

Las especiales realizan funciones específicas. Hay tres, a saber: comisiones adscritas a organismos

nacionales e internacionales, especiales de seguimiento y de crédito público. Ibid., pág. 44. 17

“El artículo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de la labor legislativa y

administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán

designar comisiones accidentales para que cumplan misiones específicas y esporádicas, tales cómo

transmitir mensajes a otras entidades, elaborar o estudiar proyectos de ley, realizar escrutinio de las

votaciones […]”. Ibid., pág. 45. 18

Todo el funcionamiento del Congreso está regulado por la ley orgánica 5ª de 1992.


como el descrito en el anexo 1. Pueden ser aprobadas por mayoría simple (mitad más

uno de los miembros de la comisión o de la plenaria), siempre que haya quórum19

.

2. Leyes estatutarias20

. Son leyes que por la importancia de los temas que tratan, como

los derechos y deberes fundamentales de las personas, la administración de justicia, lo

relativo a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos y lo

relacionado a los estados de excepción, entre otros, requieren un procedimiento especial

para su expedición, para que de esta forma sea difícil modificarlas. La trascendencia de

las materias así lo exige. Son leyes que deben ser aprobadas por la mayoría absoluta21

de los miembros del Congreso en una sola legislatura y además están sujetas a una

revisión previa del proyecto de parte de la Corte Constitucional, para poder determinar

que son conformes al Texto Constitucional.

3. Leyes orgánicas22

. Son las que regulan las materias señaladas de manera específica

en la Constitución para tal fin. Para la aprobación de este tipo de leyes se requiere

también la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. Por

medio de estas leyes se regulan materias complejas como el reglamento del Congreso

(ley 5ª de 1992), las normas de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de

rentas y la ejecución del plan general de desarrollo.

No debemos olvidar que al promulgarse una ley, ésta se vuelve de obligatorio

cumplimiento y tiene efectos sobre todos los colombianos por igual.

B. FUNCIÓN CONSTITUYENTE

El Congreso tiene facultades de constituyente derivado23

, es decir, facultades para

reformar la Constitución. En principio no debe ser fácil modificarla, ya que se trata del

acuerdo (contrato social) al que han llegado la mayoría de los colombianos sobre cómo

funcionar cómo país. Sin embargo, el Congreso puede, como representante del pueblo,

introducirle modificaciones al articulado de la Constitución, ya que ésta debe responder

19

El quórum es “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las corporaciones

legislativas para poder deliberar o decidir” Existen el quórum deliberatorio y el decisorio. Ley 5ª de 1992,

art. 166. 20

Const. Pol., art. 152. 21

Equivale a las dos terceras partes de los miembros del Congreso. 22


El constituyente derivado equivale al Congreso, pero lo importante es que es el constituyente originario

(pueblo) es que le cede su poder a un órgano representativo-derivado para que pueda ejercer como si

fuese el pueblo y así poder reformar la Constitución.


también a los cambios que piden los ciudadanos en determinado momento. Tal sucedió

cuando el Congreso introdujo la reelección presidencial, figura no contemplada en el

texto original de la Carta de 1991.

La función constituyente es ejercida por el Congreso mediante un acto legislativo, que

equivale al procedimiento previsto para la expedición de una ley ordinaria, pero

realizado en dos ocasiones. Es decir, en vez de necesitar cuatro debates, requiere ocho,

ya que cambiar la Constitución necesita ponderación y discusión mayores.

Es necesario decir que la Constitución también puede reformarse por medio de un

referendo (popular o del Gobierno)24

, que es un mecanismo de participación ciudadana.

Estos mecanismos pretenden introducir formas de democracia directa, permitiéndoles a

los ciudadanos una participación sin la presencia de sus intermediarios naturales, es

decir, sin la intervención de senadores y representantes.

C. FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO

El control político es tal vez hoy la función más importante del Congreso colombiano,

ya que la presencia del ejecutivo en la iniciativa legislativa25

es significativa. La

mayoría de las leyes trascendentales son de iniciativa gubernamental, puesto que

muchas requieren un manejo de información especializado y un alto contenido técnico,

que en muchas ocasiones sólo tienen los funcionarios del Gobierno y no necesariamente

los congresistas (e. g. temas de hacienda pública o cálculos actuariales de las

pensiones). Esto se debe a que el requisito para elegir a los representantes es la cantidad

de votos —la aceptación del candidato entre sus electores— y no el nivel de estudios de

aquéllos. Todos los ciudadanos tenemos anhelos e inquietudes similares o diferentes

frente a los problemas vitales (canasta familiar, salud, educación, vivienda) y tenemos

derecho a expresarlos, independientemente de nuestra preparación. Sin embargo, en

temas técnicos, el ejecutivo tiene más información especializada y se hace sentir.

24

Popular (Const. Pol., art. 103); del Gobierno (id., art. 378). 25

La iniciativa legislativa consiste en presentar de manera privativa proyectos de ley ante el Congreso.

Además de los congresistas, muchos actores tienen iniciativa legislativa (Const. Pol., arts. 154 y 375); el

pueblo, por medio de la iniciativa popular legislativa (id., arts. 103 y 155; ley 134 de 1994); el Gobierno

(Const. Pol., art. 154); y las ramas y órganos del poder público (id., art. 156).


Lo cual hace que el control político al Gobierno haya cobrado suma importancia,

ejerciendo realmente la función de “pesos y contrapesos”, tan necesaria para cualquier

Estado de derecho.

El control político entraña mirar la actuación del Gobierno, cuestionarla, verificar si es

acorde a las necesidades de los ciudadanos, en estricto cumplimiento de la ley y

teniendo en cuenta la responsabilidad política y ética que le incumbe. Se ejerce por

medio de las mociones de censura y las citaciones a los ministros y a otros funcionarios

públicos del Estado. La moción de censura es una actuación mediante la cual los

miembros del Congreso, pertenecientes a una u otra cámara26

(Senado o Cámara de

Representantes) y por mayoría absoluta, están en desacuerdo con la actuación de uno de

los ministros y buscan de esta manera retirarlo de su cargo. También puede utilizarse

cuando un ministro no acude a una de las citaciones que le fueron hechas y no responde

al cuestionario previsto, sin excusa justificada.

Las citaciones son solicitudes que se les hace a los ministros para que acudan al

Congreso y expliquen sus actuaciones con respecto al desempeño de su ministerio. Es

una de las maneras más efectivas de ejercer control político y de que los congresistas y

la opinión pública estén informados sobre la actuación del ejecutivo. Equivale a

fiscalizar el hacer administrativo del Estado, aplicando la figura de gobierno-oposición,

tan necesaria para el fortalecimiento de la democracia.

D. FUNCIÓN JUDICIAL

El Congreso también puede cumplir funciones judiciales. Puede actuar como juez en los

eventos en que el Presidente de la República o altos funcionarios del Estado (los

mencionaremos a continuación) sean juzgados por llevar a cabo actos contrarios a la

Constitución o la ley, en el ejercicio de sus funciones. La razón de esta posibilidad está

en la importancia y la forma en que fue otorgado el cargo. No cualquier juez puede por

ejemplo juzgar a Presidente, ya que éste es elegido popularmente y, por ende, se supone,

sólo el pueblo puede revocar su mandato. Equivale a un fuero27

.

26

Antes se requería que fuera el Congreso en pleno (id., art. 135). 27

Fuero es el privilegio que se le concede a una persona para ser juzgada de manera especial. Es una

excepción a la regla. Por ejemplo: en el fuero militar, los militares, en vez de ser juzgados por los

tribunales ordinarios, son juzgados por tribunales militares.


Inicialmente, la rama legislativa no debía tener funciones judiciales ya que éstas le

corresponden originariamente a la rama judicial. Pero posteriormente se estipuló que

por hechos u omisiones cometidos durante el desempeño de sus cargos, podrían ser

acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado, los siguientes funcionarios:

― El Presidente de la República o quien haga sus veces;

― Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la

Corte Constitucional;

― Los miembros del Consejo Superior de la Judicatura;

― El Fiscal General de la Nación.

La Cámara de Representantes investiga y acusa ante el Senado al alto funcionario,

dependiendo del resultado de la investigación, y el Senado recibe la acusación y

adelanta el juicio.

La razón de esta posibilidad radica en la calidad del cargo que ocupan estos

funcionarios, puesto que se trata de las cabezas de sus respectivas corporaciones. Esta

circunstancia les concede el privilegio de ser juzgados por el Congreso de la República,

órgano de elección popular. Este derecho puede también generar suspicacias, puesto que

al tratarse de representantes a la Cámara y de senadores que pertenecen a determinada

filiación política, es posible que sean objeto de presiones de sus mismos jefes o

copartidarios, y su objetividad pueda, por tanto, quedar comprometida.

E. FUNCIÓN NOMINATIVA

En muchas ocasiones los ciudadanos no somos conscientes de ello, pero son numerosos

los cargos del Estado cuyos funcionarios son elegidos por el Congreso. Al ser el

Congreso el representante del pueblo, es lógico que participe en la elección de los

empleados públicos más relevantes.

Así, el Congreso en pleno (Cámara de Representantes y Senado) elige:

― Al Contralor General de la República;

― A los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura;


― Al Vicepresidente de la República, en caso de presentarse vacancia absoluta de

éste.

El Senado elige:

― A los magistrados de la Corte Constitucional;

― Al Procurador General de la Nación.

La Cámara de Representantes elige al Defensor del Pueblo.

Como vemos, es fundamental votar por nuestros senadores puesto que son ellos quienes

designan funcionarios con gran poder dentro del ejercicio del Estado. El Contralor, por

ejemplo, audita el manejo financiero del Estado, y el Procurador, entre otras funciones,

controla el desempeño de los funcionarios públicos. Es evidente, entonces, que el

partido político al que pertenezcan los miembros del Congreso y la ideología que

profesen influyen en cómo y a quién escogerán como las cabezas de los órganos de

control, tan importantes para el buen funcionamiento del país.

F. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Y ESPECIALES

También el Congreso puede tener funciones administrativas que en principio sólo le

corresponderían a la rama ejecutiva. Esto lo hace para garantizar independencia frente a

su propio funcionamiento. De suerte que el Congreso establece su propio reglamento

interno28

y organiza su forma de trabajo.

Además, tanto el Senado como la Cámara de Representantes tienen unas funciones o

atribuciones especiales que no son fácilmente clasificables, que podrían denominarse

protocolarias, y que por tanto nos limitaremos a enumerar, para de todas maneras tener

el espectro más amplio posible de todas sus actividades. Debemos saber que estas

funciones son consecuencia de su trascendencia, es decir, son tan importantes que sólo

las pueden ejercer el Senado, la Cámara de Representantes o el Congreso en pleno,

puesto que es el órgano de principal de elección popular.

Del Congreso en pleno:

― La instalación y la clausura de las sesiones del Congreso;

― Dar posesión al Presidente de la República;

28

Ley 5ª de 1992. Reglamento del Congreso.


― Recibir a los jefes de Estado o de gobierno de otros países.

Del Senado:

― Admitir o rechazar las renuncias que presentan de sus empleos el Presidente y el

Vicepresidente de la República;

― Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno de oficiales

generales y oficiales de insignia de las Fuerzas Militares, hasta el más alto

grado;

― Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente

del cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del

vicepresidente para ejercer la presidencia de la República;

― Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio colombiano;

― Autorizar al Gobierno para declararle la guerra a otra nación.

De la Cámara de Representantes:

― Examinar y fenecer (finalizar) la cuenta general del presupuesto y del tesoro que

le presente el Contralor General de la República.

Como vemos, se trata de funciones que ayudan al funcionamiento correcto y a la

administración del Estado sin circunscribirse necesariamente en ninguna de las

actividades mencionadas con anterioridad, que como brevemente describimos, son

múltiples y bastante complejas.

Para ir completando nuestro panorama del Congreso, debemos mirar a continuación

cómo está integrado.

II. CONFORMACIÓN DEL CONGRESO

Está conformado por senadores y representantes que integran las dos cámaras,

respectivamente. Para ser senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano

en ejercicio y tener más de treinta años a la fecha de la elección29

. Entre tanto, para ser

elegido representante, se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco

años al momento de la elección30

. No hay ninguna otra condición.

29


Id., art. 177.


Sin embargo, existe un régimen muy claro con respecto a las inhabilidades e

incompatibilidades que tienen los senadores y representantes cuando van a desempeñar

su cargo de elección popular. Las primeras equivalen a circunstancias que los

inhabilitan, es decir, que le impiden a la persona ser elegida. Por ejemplo, entre otras31

,

quienes hayan sido condenados en cualquier época a pena privativa de la libertad, o

quienes hayan ocupado cargos públicos dentro de los doce meses anteriores a la

elección, o quienes hayan celebrado contratos con entidades públicas dentro de los seis

meses anteriores a la fecha de la elección, no podrán ser candidatos a la elección.

Las incompatibilidades, por su parte, equivalen a los actos que no pueden realizar los

senadores y representantes una vez elegidos. Por ejemplo32

, desempeñar otro cargo o

empleo público o privado al tiempo que es congresista, gestionar a nombre propio o

ajeno asuntos ante las entidades públicas, o ser apoderados ante ellas. Está permitido, de

todas maneras, ejercer la cátedra universitaria.

Adicionalmente está estipulado en la Constitución que los congresistas perderán su

investidura, esto es, su cargo, si incurren33

en la violación de las inhabilidades e

incompatibilidades, por la inasistencia en un mismo período, a seis reuniones plenarias

en que se voten ciertos actos y por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La Constitución Política de 1991 trató, como se ha podido observar, de endurecer las

condiciones para poder ejercer el cargo de congresista, dándole la importancia que se

merece dentro de la organización estatal. Bajo la vigencia de la Constitución Nacional

de 1886 se podía, por ejemplo, ser congresista y entrar al gobierno de turno a

desempeñar algún ministerio y después regresar al Congreso. Esa práctica enrarecía las

funciones del congresista, sobre todo aquella relativa al control político que debía

realizar frente al Gobierno, puesto que no fiscalizaba la labor del gobierno muy

duramente, ya que podría formar él mismo parte del Gobierno en cualquier momento:

“hoy por ti, mañana por mí”.

31

Id., art. 179 . 32

Id., art. 180. 33

Id., art. 183.


El período de los congresistas es de cuatro años, ya que éstos son elegidos directamente

por el pueblo para ese tiempo. Los cuatro años se dividen en cuatro legislaturas, y cada

una se divide a su vez en dos tiempos. El primer período de sesiones comienza el 20 de

julio y termina el 16 de diciembre; el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20

de junio34

. El Congreso se reúne entonces en sesiones ordinarias. También existen las

sesiones extraordinarias, que se llevan a cabo cuando el Presidente convoca al Congreso

por fuera de los períodos ordinarios para debatir temas específicos predeterminados por

el Gobierno.

Siguiendo con la conformación del Congreso de la República, el Senado y sus

miembros son elegidos por circunscripción nacional; es decir, los intereses que

representan son de índole nacional, y por tanto los votos que se obtienen para su

elección pueden provenir de cualquier parte del territorio nacional, independientemente

de dónde sea oriundo el candidato. Además de estos senadores elegidos por

circunscripción nacional (en total 100), son elegidos dos senadores más por la

circunscripción indígena. Esta circunscripción es un esfuerzo de la Constitución de

1991 por integrar y aumentar la participación política de las minorías culturales y

étnicas, incorporando con esta figura una acción afirmativa35

. Son entonces en total

ciento dos, (102) los senadores elegidos por circunscripción nacional mediante el

sufragio universal directo.

La segunda cámara, esto es, la Cámara de Representantes, es elegida a su vez por

circunscripción territorial; es decir, los representantes son elegidos por un determinado

departamento al cual representan específicamente. Los representantes deben velar así

por los intereses de sus respectivas regiones, ya que para eso fueron elegidos. En

principio, hay dos representantes por cada departamento, pero adicionalmente se elige

un representante más por cada doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes o fracción

mayor de ciento veinticinco mil (125.000). Así, los departamentos más poblados están

más representados que los que tienen menos habitantes. Bogotá, por ser la capital y

teniendo la mayor población, funciona como si se tratase de un departamento

independiente de Cundinamarca. Como ocurre en el Senado, en la Cámara de

34

Id., art. 138. . 35

Es una norma que genera aparente desigualdad, para en la práctica y con el tiempo lograr mayor

igualdad.


Representantes se busca también darles un lugar a las minorías, y como lo establece el

artículo 176 de la Constitución, debe haber cinco representantes más por

circunscripciones especiales, a saber:

—Dos representantes por las negritudes;

—Uno por las minorías políticas;

—Uno por los indígenas;

—Uno por los colombianos residentes en el exterior.

El Senado y la Cámara de Representantes están organizados respectivamente en mesas

directivas encargadas del funcionamiento interno de cada cámara (básicamente de la

organización de los debates de las leyes). Cada cámara elige para su mesa directiva un

presidente, dos vicepresidentes y un secretario general. El presidente del Senado

equivale al presidente del Congreso, y el presidente de la Cámara, al vicepresidente del

mismo. Las elecciones de estos cargos son muy reñidas, ya que acarrean mucho poder.

Su elección implica también la búsqueda de una justa representación con base en los

resultados electorales obtenidos. El partido mayoritario tendrá más importantes cargos

directivos. En general, el presidente del Senado es el senador que más votos haya

obtenido en la respectiva elección.

La conformación del Congreso ha traído un debate en los últimos tiempos en nuestro

país, que tiene que ver con la presencia de dos cámaras, o bicameralismo, versus la

presencia de una sola cámara, o unicameralismo. Los defensores de esta última figura

parten de la idea de que además de que se reducen costos importantes, que podrían ser

destinados a otros menesteres, no vale la pena tener dos cámaras, ya que éstas realizan

básicamente el mismo trabajo y, al contrario, se podría agilizar enormemente el proceso

legislativo. Entre tanto, los defensores del bicameralismo, posición que compartimos,

ven en el sistema bicameral grandes bondades y creen que el hecho de que existan dos

cámaras permite una reflexión mayor y una deliberación más completa, que no puede

sino redundar en una mejor y más participativa toma de decisiones. Casos se han visto

en que la segunda cámara detecta errores, “micos”36

, que no se vieron en la primera

cámara. En todo caso, entre más y mayor participación exista, mejor es para el proceso

36

Un “mico” en una ley significa que queda incluido en el texto normativo algo que no tiene nada que ver

con el texto original de la ley. Ese “algo” puede ser un privilegio para algún sector, un beneficio velado,

algo contradictorio o simplemente una consecuencia no deseada al generar la ley.


democrático. Cualquier costo que signifique democracia deberá ser siempre una

prioridad para el Estado.

Ahora veremos muy rápidamente por qué Colombia, cómo la mayoría de los países

occidentales que se precian de ser democracias participativas y pluralistas, acoge dentro

de sus instituciones al Congreso, como una de las más importantes, pues se trata, como

hemos visto, del órgano de elección popular por excelencia, el cual le hace un

contrapeso real al monarca, que en los Estados contemporáneos es la rama ejecutiva.

III. BREVE RESEÑA HISTÓRICA

La realidad del Parlamento equivale históricamente a la concretización de la idea de que

es el pueblo el único organismo legítimo para generar normas generales y de obligatorio

cumplimiento para el pueblo mismo. Corresponde llevar a la práctica la idea de la

autorregulación. Pero como los ciudadanos, individualmente considerados, no lo pueden

hacer directamente en la mayoría de los países, lo logran con la intervención de sus

representantes, que fueron elegidos por ellos mismos para tal fin. La toma de decisiones

por medio de la representación ha sido una lucha constante de los miembros de la

mayoría de las sociedades.

Así pues, los antecedentes de la figura del Parlamento pueden remontarse hasta la

Grecia y la Roma antiguas, pero para entender la institución del Congreso moderno hay

que centrarse en la Europa del siglo XIII y sobre todo en Inglaterra:

Simón de Montfort asumió […] la dictadura y convocó al parlamento de

Westminster el 20 de enero de 1265. Esta reunión ha sido considerada como

[sic] el primer parlamento [sic] en sentido moderno. La importancia de este

Parlamento, radicó ante todo en el hecho de su carácter de asamblea

representativa; a él fueron convocados no sólo los prelados de la Iglesia, los

grandes señores, y los caballeros de los condados, sino también dos

representantes por cada ciudad y cada burgo […] Algún tiempo después ese

parlamento [sic] tendió a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el

clero y la burguesía pretendían integrar en forma separada sus cuerpos


representativos, como sucedía en Francia con los Estados Generales. Aunque

esa iniciativa no llegó a concretarse, a comienzos del siglo XIV se produjo la

división del Parlamento Inglés [sic] en dos cámaras: la primera compuesta por

los lores o pares del reino y la segunda, por los barones. Esta última asamblea

se vino a convertir tiempos más tarde en la Cámara de los Comunes37

.

El vocablo “parlamento” tiene su origen en palabra parlare, que significa „hablar‟, y su

institucionalización tiene como objeto la concretización de la teoría de la división de

poderes del poder público, que fue introducida primero por LOCKE38

y luego

profundizada por MONTESQUIEU y tenía como fin ponerle freno y hacerle contrapeso al

monarca a través del pueblo, único legítimo para limitarse. El pueblo ejercía así su

soberanía, eligiendo el Parlamento, el cual lo encarnaba y lo representaba. La gente,

principalmente los burgueses, ya que el concepto de “pueblo”, como lo entendemos

hoy, empezó a conformarse a partir de la Revolución Francesa (1789) y ha

evolucionado a través de la historia, no teniendo siempre el mismo significado.

Ciudadano, es decir, pueblo con capacidad de voto, es aquel miembro de la población

que reúne ciertas características. Por ejemplo: hoy en Colombia es quien sea mayor de

18 años, independiente de su sexo o condición social, pero hubo épocas en que la mujer

no podía votar, o únicamente los hombres mayores de 21 años que supieran leer y

escribir y fueran poseedores de determinada renta anual.

Con base en la idea expuesta, de que únicamente el poder puede limitar al poder, los

burgueses pretendían desde el siglo XIII tener poder participando en la elaboración de

las normas que los iban a afectar posteriormente. Finalmente se trataba de que el

soberano fuera el mismo pueblo, que por medio de sus representantes podían

autorregularse.

En cuanto al continente americano, ya que los parlamentos surgieron en Europa y

respondían a un sistema parlamentario que tenía un rey como jefe del Estado, el

Congreso se estableció como una corporación de representación popular, un espacio

37

NARANJO MESA, VLADIMIRO., Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed., Bogotá, Temis,

2006, pág. 267. 38

LOCKE, JOHN. “Ensayo sobre el gobierno civil”, en GEORGES LAVROFF, DMITRI. Les grandes étapes

de la pensée politique. Paris, Éditios Dalloz, 1690.


deliberante en el que concurrían diversos intereses a imagen de lo que se adoptó en los

Estados Unidos. Allí surgió el sistema presidencialista, el cual funcionó como

inspiración y modelo para el resto del continente. El objetivo era que el pueblo

interactuara de manera paralela con el sistema presidencial, también de elección

popular, permitiendo así que coexistieran estos dos poderes (legislativo y ejecutivo) al

mismo tiempo y se pudiera también generar un control mutuo, tanto a la figura

presidencial como a la del Congreso. Gracias al surgimiento de este modelo, la mayoría

de los países en el resto de América reprodujeron e implementaron este sistema. Se

trataba de países que en el momento proclamaban su independencia y se constituían en

republicas independientes. Estados Unidos, por su parte, también era una antigua

colonia y se había independizado de Inglaterra, como los países americanos lo hacían de

España o Portugal. Estas semejanzas lo convirtieron en el ejemplo que se habría de

seguir.

Colombia no fue la excepción al reproducir el modelo norteamericano: presidente de

elección popular, más Congreso de elección y representación popular. En Colombia, el

Congreso siempre ha sido bicameral. Su estructura solamente ha variado en elementos

como su tamaño y funcionamiento interno. Los cambios que se han realizado no han

sido de gran importancia; solamente han reflejado los distintos intereses políticos y los

factores históricos que se han vivido en cada momento. Una de las modificaciones

importantes que se han introducido respecto a la elección de los congresistas se hizo en

la Constitución de 1991. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 el Senado se

elegía también, como la Cámara de Representantes por circunscripción territorial; a

partir de 1991 se hace por circunscripción nacional, como ya lo mencionamos.

Estas evoluciones tienen la importancia de mostrar cómo los ciudadanos buscan cada

vez mayor participación al momento de la toma de decisiones que les incumben. Tal vez

un reforzamiento de la democracia participativa y más directa no puede sino contribuir a

ejercer de manera cada vez más responsable y comprometida la democracia, que no es

más que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

IV. CONCLUSIÓN


Uno de los objetivos principales de este escrito es evidenciar la envergadura y el alcance

que tiene la institución del Congreso. Sin embargo, no estaría bien, además de hacer

resaltar su importancia contando lo que hace y porqué lo hace, no decir que uno de los

mayores problemas que presenta esa institución es la imposibilidad que tienen los

electores de pedirles a sus elegidos que les rindan cuentas sobre sus actuaciones como

senadores y representantes. Es lo que en la literatura anglosajona se conoce como

accountability39

.

En nuestro país, el pueblo vota una vez cada cuatro años para escoger a sus

congresistas, y la única sanción que les impone es no volver a votar por ellos en la

siguiente elección. Pero durante los cuatro años que dura el mandato, el ciudadano no

puede hacer nada en la práctica para exigirle a su representante que cumpla lo que

prometió. Es el resultado de lo que se conoce como un mandato representativo y no un

mandato imperativo40

, el cual le permitiría al ciudadano pedirle a su elegido que

respondiera por sus actuaciones. Una de las reformas valiosas que le cabrían al

Congreso colombiano sería que el ciudadano tuviera mayor control sobre las

actuaciones de sus representantes en razón de sus funciones, puesto que serviría para

acercar a la ciudadanía a la institución misma y de esta manera la volvería más atenta a

las verdaderas necesidades de los colombianos y, por ende, más legítimo.

Pero a pesar de esta grave carencia y volviendo al propósito inicial de este capítulo, no

debemos olvidar que la trascendencia del Congreso y de las funciones que éste realiza

radica en que es el único órgano colectivo de elección popular nacional dentro del

Estado41

, y que por lo tanto de nosotros depende que esté bien integrado. No ignoremos

que es la institución en la que está representado el pueblo colombiano, tal como es. Con

sus regionalismos, sus defectos y sus virtudes, además de que, como lo describimos, y

en respuesta a su evolución histórica, es una institución multifacética dentro de la cual

se hacen las leyes, se modifica la Constitución política, se controla al gobierno, se juzga

a altos funcionarios y se nombra a los más importantes empleados públicos del Estado.

39

La traducción sería “rendición de cuentas”. 40

Profundícese en la obra El contrato social, de ROUSSEAU. 41

No debemos olvidar que las asambleas departamentales y los concejos municipales también son

órganos de elección popular, pero éstos pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y no a la rama

legislativa, ya que coadministran el departamento con el gobernador y el municipio con el alcalde,

respectivamente.


Paradójicamente su fragilidad es consecuencia de su mayor fortaleza; vive y se

retroalimenta del pueblo. Si éste no vota y crece el abstencionismo, pierde su

legitimidad, o si el pueblo no vota a conciencia, pierde su pundonor. Por eso la otra

invitación central de este capítulo es a votar por nuestros representantes, para que sí lo

sean realmente y puedan de esta manera cumplir sus tareas con dignidad y

reconocimiento. Ojalá que las madres colombianas no tengan que volver a decirles a sus

hijos que la gente decente no se mete en política.

Debemos ser conscientes de que a “nosotros” nos cabe también una responsabilidad por

lo que está pasando a propósito de los escándalos de corrupción o de la “parapolítica”.

Porque, o no hemos votado o no lo hemos hecho con la suficiente seriedad; o si lo

hemos hecho, es posible que hayamos escogido consciente o inconscientemente (es

posible que también intimidados) a los senadores y representantes que están hoy siendo

juzgados por los escándalos de la “parapolítica”. El Congreso sí refleja en una medida

(no sé si grande o pequeña) lo que es la sociedad colombiana.

Esperamos que a pesar de todas las dificultades de nuestra realidad social, no olvidemos

que las funciones del Congreso de la República son insustituibles y esenciales para el

sistema democrático de nuestro país. Constituye así, una evolución de la sociedad en

conjunto, con el cual los colombianos debemos, mediante la participación política,

lograr sentirnos identificados. Debemos sentirnos cómodos con nuestro órgano

legislativo y plenamente representados por él, ya que las funciones que realiza son

realmente vitales para un funcionamiento legítimo del Estado.

V. BIBLIOGRAFÍA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Organización del estado Colombiano,

Bogotá, 2000.

LOCKE, JOHN. “Ensayo sobre el gobierno civil”, en GEORGES LAVROFF, DMITRI. Les

grandes étapes de la pensée politique. Paris, Éditios Dalloz, 1690.


MANTILLA VILLA, CAMILO, Estructura del Estado, Investigación Dirigida, Constitución

y Democracia, Proyecto AVA (Ambiente Virtual de Aprendizaje), Bogotá, Facultad de

Derecho. Universidad de los Andes, 2005.

MONTESQUIEU, El espíritu de las leyes, Bogotá, Oveja Negra, 1990.

NARANJO MESA, VLADIMIRO, Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed.,

Bogotá, Temis, 2006.

PÉREZ ESCOBAR, JACOBO, Derecho constitucional colombiano, Bogotá, Temis, 1997.

Proyecto Congreso Visible, Conociendo y evaluando el Congreso de la República,

Bogotá, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, 2001.

RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá,

Temis, 1999.

El Tiempo, 2007.

Semana, marzo de 2007.


ANEXO 1

Trámite legislativo de una ley ordinaria. Diagrama42

.

Presentación y radicación del proyecto en la secretaría de la respectiva cámara.

Aprobación del proyecto en primer debate en la respectiva comisión permanente de la

cámara de origen (si el proyecto es rechazado, se archiva).

Aprobación en segundo debate por la plenaria de la cámara de origen

(si el proyecto es rechazado, se archiva).

Pasa a la otra cámara, donde debe ser aprobado igualmente en primer (sesión

permanente) y segundo debates (plenaria).

Si hay diferencias en los textos aprobados en Cámara y Senado, se conforma una

Comisión de conciliación, para redactar una propuesta unificada de texto, el cual

nuevamente pasa a las plenarias para se estudiado y aprobado.

Sanción de la ley de parte del Presidente y entrada en vigencia.

42 Elaborado por Inocencio Meléndez y Gloria Robles para Constitución y Democracia.

El Presidente puede objetar la ley total o parcialmente por razones de

inconveniencia o inconstitucionalidad.

Vuelve al Congreso, para que las plenarias analicen las objeciones. Si éstas las

aceptan, se archiva el proyecto.

Si no las aceptan, insisten, y el

Presidente debe sancionar la ley; si

no, lo hará el presidente del Senado.

Si el Congreso insiste, va a la Corte

Constitucional, para que ésta decida

definitivamente.

Si las encuentra

infundadas, el

Presidente

deberá sancionar

la ley.

Si encuentra

fundadas las

objeciones, el

Congreso sacará

las normas

declaradas

inexequibles.

funciones del congreso de la repÚblica

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