El ABCdel Derecho comunitario

por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt

Documentación Europea

El ABC del D

erecho comunitario

Dirección General de Educación y Cultura

Comisión Europea

Esta publicación se edita, en el marco de la serie «Documentación europea», en todas las lenguas oficialesde la Unión Europea: alemán, danés, español, finés, francés, griego, inglés, italiano, neerlandés, portuguésy sueco.

EN LA MISMA COLECCIÓNEuropa de la A a la Z (1997)Europa en 10 lecciones (1998)La Comisión Europea (1999)

Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través del servidor Europaen la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int.

CCoommiissiióónn EEuurrooppeeaaDirección General de Educación y CulturaDivisión «Publicaciones», rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas

Una ficha bibliográfica figura al final de la obra.

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000

ISBN 92-828-7799-X

© Comunidades Europeas, 2000Reproducción autorizada

Printed in Belgium

IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

El ABCdel Derecho comunitario

Texto original redactado por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt,

finalizado en septiembre de 1999

Página de cubierta: diseño de Mario Ramos

Quinta edición

INTRODUCCIÓN:DE PARÍS A MAASTRICHT Y AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

• LA UE COMO GARANTE DE LA PAZ• UNIDAD E IGUALDAD COMO LEITMOTIV• LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES• EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD• EL RESPETO DE LA IDENTIDAD NACIONAL• EL DESEO DE SEGURIDAD• LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE

LA «CONSTITUCIÓN» DE LA UNIÓN EUROPEA

• LA ESTRUCTURA DE LA UNIÓN EUROPEA: EL MODELO DE LOS «TRES PILARES»• LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CE Y DE LA UE• LAS FUNCIONES DE LA UE• LAS COMPETENCIAS DE LA UE• LAS INSTITUCIONES Y LOS ÓRGANOS DE LA UE

Instituciones: Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Consejo de la UE,Comisión Europea, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,Tribunal de Cuentas Europeo. Órganos auxiliares: Comité Económico ySocial, Comité de las Regiones, Banco Europeo de Inversiones, BancoCentral Europeo

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

• LA UE COMO CREACIÓN DEL DERECHO Y COMUNIDAD DE DERECHO• LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO

Tratados constitutivos: Derecho primario de la Comunidad. Actos jurídicos comunitarios:Derecho derivado de la Comunidad. Tratados internacionales de la CE: Fuentes delDerecho no escritas: Principios generales del Derecho. Derecho consuetudinario.Convenios entre los Estados miembros

• LOS INTRUMENTOS DE LA CEReglamentos y decisiones generales CECA. Directivas y recomendaciones CECA.Decisiones individuales. Recomendaciones y dictámenes. Resoluciones, declaraciones yprogramas de acción2

SUMARIO

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• EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO EN LA CEProcedimiento de consulta. Procedimiento de cooperación. Procedimiento de codecisión.Procedimiento de aprobación. Procedimiento simplificado. Procedimiento de aprobaciónde disposiciones de ejecución

• EL SISTEMA DE PROTECCIÓN JURÍDICA DE LA CEProcedimiento por incumplimiento del Tratado. Recurso de anulación. Recurso poromisión. Recurso de indemnización. Recurso de los funcionarios. Recurso de casación.Medidas provisionales. Procedimiento prejudicial

• LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS MIEMBROS POR INCUMPLIMIENTO DELDERECHO COMUNITARIO

EL LUGAR DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL CONJUNTO DELSISTEMA JURÍDICO

• LA AUTONOMÍA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO• LA COOPERACIÓN ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL• EL CONFLICTO ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL

La aplicabilidad directa del Derecho comunitario La primacía del Derecho comunitario

CONCLUSIÓN

JURISPRUDENCIA

ANEXO: CUADROS DE EQUIVALENCIAS

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Hasta poco después del final de laSegunda Guerra Mundial, el funcio-

namiento del Estado y la vida política sebasaban casi exclusivamente en las cons-tituciones y legislaciones nacionales, lascuales fijaban en nuestros Estados demo-cráticos las normas de comportamientoque debían observar tanto los ciudada-nos y los partidos políticos como elEstado y sus instituciones. Fueron princi-palmente el total desmoronamiento deEuropa, así como la decadencia econó-mica y política del viejo continente, losque crearon las condiciones para unnuevo comienzo y dieron renovadoimpulso a la idea de un nuevo ordena-miento europeo.

En su conjunto, los esfuerzos de integra-ción europeos de la posguerra componenun cuadro confuso, formado por numero-sas organizaciones complicadas y esca-samente transparentes. Así, coexisten sinrelación jurídica entre ellas, la OCDE(Organización de Cooperación yDesarrollo Económicos), la UEO (UniónEuropea Occidental), la OTAN(Organización del Tratado del AtlánticoNorte), el Consejo de Europa y la UniónEuropea; esta última, basada a su vez enla Comunidad Europea del Carbón y delAcero, la Comunidad Europea de laEnergía Atómica y la ComunidadEuropea. El número de Estados miembrosde estas diversas organizaciones oscilaentre 10 (UEO) y 40 (Consejo de Europa).

Esta diversidad de organizaciones euro-peas solamente adquiere forma si se consi-deran los objetivos concretos subyacentes,que se clasifican en tres grandes grupos:

• Primer grupo: las organizacioneseuroatlánticas

Las organizaciones euroatlánticas surgieronde la alianza entre los Estados Unidos deAmérica y Europa tras la Segunda GuerraMundial. Así, no es casualidad que laprimera organización europea de la pos-guerra, la OECE (Organización Europea deCooperación Económica), fundada en elaño 1948, se remonte a una iniciativa de losEstados Unidos. Su Ministro de AsuntosExteriores de la época, George Marshall,llamó en 1947 a los Estados de Europa aunificar sus esfuerzos de reconstruccióneconómica. Para ello prometió el apoyo deEE.UU., que se concretó en el «PlanMarshall» y constituyó el fundamento de larápida reconstrucción de Europa Occi-dental. El principal objetivo de la OECEconsistió primero en la liberalización delcomercio interestatal. Como objetivo com-plementario, en 1960, año del ingreso deEE.UU. y Canadá, se estableció el fomentoa la economía del Tercer Mundo a través dela ayuda al desarrollo. La OECE se convirtióentonces en la OCDE.

Tras la OECE, en 1949 se creó la OTAN, unpacto militar con Estados Unidos y Canadá.Para reforzar la cooperación en materia de

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INTRODUCCIÓN: DE PARÍS A MAASTRICHTY AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

política de seguridad entre los Estados euro-peos, en 1954 se fundó la Unión EuropeaOccidental (UEO), surgida del Pacto deBruselas entre el Reino Unido, Francia,Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos a raízde la adhesión de la República Federal deAlemania e Italia. Entre tanto han ingresadotambién en la UEO Portugal, España y Grecia.La UEO supone para los Estados que la com-ponen una plataforma de estrecha coopera-ción en materia de seguridad y defensa. Sobreesta base, por una parte se fortalece el pesopolítico de Europa dentro de la AlianzaAtlántica y, por otra, se crea una identidadeuropea en la política de seguridad y defensa.

• Segundo grupo: Consejo de Europay OSCE

El segundo grupo de organizaciones euro-peas se caracteriza por el hecho de que suestructura permite la cooperación entre elmayor número posible de Estados. Para ellose acordó que estas organizaciones nofueran más allá de la tradicional coopera-ción interestatal.

A este grupo pertenece el Consejo deEuropa, la organización política fundada el5 de mayo de 1949. En el Estatuto delConsejo de Europa no se menciona la inten-ción de formar una federación o unión, ni

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se prevé la transferencia o fusión de partesde la soberanía nacional. En todas las cues-tiones fundamentales, el Consejo de Europaadopta sus decisiones con arreglo al princi-pio de la unanimidad. Según dicho princi-pio, cada Estado puede vetar la adopciónde resoluciones, norma que también rige enel Consejo de Seguridad de NacionesUnidas (ONU). De esta forma, el Consejode Europa es, por su propia estructura, unórgano de cooperación internacional. En elmarco del Consejo de Europa se han adop-tado numerosos convenios en materia deeconomía, cultura, política social yderecho. El más importante y también másconocido es el Convenio Europeo para laProtección de los Derechos Humanos y lasLibertades Fundamentales, de 4 de noviem-bre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo deDerechos Humanos). Con este Conveniono sólo se estableció un criterio mínimo, degran importancia práctica, para la protec-ción de los derechos humanos en losEstados signatarios, sino también un sistemade protección jurídica a cuyo amparo sepueda condenar las violaciones de los dere-chos humanos cometidos en los Estadosmiembros a través de los órganos estableci-dos por el Convenio de Estrasburgo: laComisión Europea de Derechos Humanos yel Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

A este tercer grupo pertenece igualmente laOrganización de Seguridad y Cooperaciónen Europa (OSCE), fundada en 1994 y pre-cedida de la Conferencia sobre la Seguridady Cooperación en Europa. La OSCE persi-gue los principios y objetivos establecidosen el Acta de Helsinki de 1975 y en la Cartade París de 1990, que incluyen, aparte delfomento de medidas que generen confianza

entre los Estados europeos, la creación deuna «red de seguridad» que permita la reso-lución de conflictos por medios pacíficos.Como han demostrado las experiencias delos últimos años, en este ámbito aún quedamucho por hacer en Europa.

• Tercer grupo: la Unión Europea

El tercer grupo de organizaciones europeasestá formado por la Unión Europea, consti-tuida a su vez por la Comunidad Europeadel Carbón y del Acero, la ComunidadEuropea de la Energía Atómica y laComunidad Económica Europea.

La novedad de la UE respecto a las relacio-nes interestatales tradicionales radica enque los Estados miembros renuncian a partede su soberanía a favor de una CE situadaen su centro a la que han dotado de compe-tencias propias, independientes de losEstados miembros. En el ejercicio de suscompetencias, la CE está facultada paraadoptar actos de soberanía que, por susefectos, son equivalentes a los estatales.

La primera piedra para la realización de laComunidad Europea la puso el ministrofrancés de Asuntos Exteriores, RobertSchuman, con ocasión de su Declaraciónde 9 de mayo de 1950, en la que expuso elplan que había elaborado junto con JeanMonnet, destinado a la unificación de laindustria europea del carbón y del acero.Con ello se introducía, al mismo tiempo,una iniciativa histórica en favor de una«Europa organizada y viva», «indispensablepara la civilización» y sin la cual «la paz enel mundo no puede ser salvaguardada». El«Plan Schuman» se hizo realidad con la 7

conclusión del Tratado constitutivo de laComunidad Económica del Carbón y delAcero (CECA), de 18 de abril de 1951(Tratado de París), y su entrada en vigor el23 de julio de 1952, con seis Estados funda-dores (Bélgica, República Federal deAlemania, Francia, Italia, Luxemburgo y losPaíses Bajos). Como colofón, unos añosmás tarde los mismos países creaban,mediante los Tratados de Roma, de 25 demarzo de 1957, la Comunidad EconómicaEuropea (CEE) y la Comunidad Europea dela Energía Atómica (CEEA o Euratom), queiniciaron sus actividades con la entrada envigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

La fundación de la Unión Europea (UE) pormedio del Tratado de Maastricht inauguróuna nueva etapa en el camino hacia la inte-gración política de Europa. Este Tratado,que fue firmado el 7 de febrero de 1992 enMaastricht pero no entró en vigor hasta el 1de noviembre de 1993 debido a algunosobstáculos en el procedimiento de ratifica-ción (aprobación del pueblo danés en unsegundo referéndum, recurso de inconstitu-cionalidad en Alemania frente a la aproba-ción parlamentaria del Tratado), se autode-nomina «una nueva etapa en el procesocreador de una unión cada vez más estre-cha entre los pueblos de Europa». Contiene,aparte de una serie de modificaciones delos Tratados CE(E) y CEEA, el acto fundacio-nal de la Unión Europea, aunque sin llegara su completo desarrollo. Al igual que laevolución de la CE, se trata de un primerpaso hacia un ordenamiento constitucionaleuropeo definitivo, del que pueda surgirincluso la Constitución de la CE. La UE dioun nuevo paso con el Tratado deAmsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de

octubre de 1997, que entró en vigor el 1 demayo de 1999 tras la conclusión del proce-dimiento de ratificación en los Estadosmiembros. Una novedad que cabe señalaraquí es la disposición sobre flexibilidadintroducida en el Tratado de la UE. Éstapermite a aquellos Estados miembros quetengan intención de intensificar la coopera-ción, hacerlo dentro del respeto de determi-nadas condiciones utilizando los órganos,procedimientos y mecanismos contempla-dos en los Tratados comunitarios. De estamanera se abre finalmente la vía hacia unaEuropa de varias velocidades, si bien limi-tada por determinadas condiciones restricti-vas. La Unión Europea así fundada no susti-tuye, como en ocasiones se afirma en losmedios de comunicación, a lasComunidades Europeas, sino que las sitúabajo un mismo techo mediante las nuevas«políticas y formas de cooperación» (ar-tículo 47 del Tratado UE). Para decirlo gráfi-camente, esto conduce a los tres pilaressobre los que reposa la Unión Europea: lasComunidades Europeas, la colaboración enel ámbito de la política exterior y de seguri-dad, y la cooperación en el ámbito judicialy policial. Estos tres pilares de la UE setratan en un capítulo aparte, consagrado ala constitución de la UE.

Los Estados miembros de la UE son,primero, los seis Estados fundadores de laCE, a saber, Bélgica, Alemania (ampliada alterritorio de la antigua RDA a raíz de la reu-nificación de los dos Estados alemanes el 3de octubre de 1990), Francia, Italia,Luxemburgo y los Países Bajos. El 1 deenero de 1973 se adhirieron a laComunidad el Reino Unido, Dinamarca(aunque no Groenlandia, cuya población se8

pronunció, por escasa mayoría, en un refe-réndum celebrado en febrero de 1982contra la permanencia de esta isla en la CE)e Irlanda; en Noruega, el referéndum deoctubre de 1972 impidió que su adhesión,igualmente prevista, se llevara a cabo (un53,5 % de votos en contra). En 1976 y1977, Grecia, Portugal y España presenta-ron sendas solicitudes de adhesión a laComunidad. La denominada «ampliaciónhacia el sur» de la CE concluyó con laadhesión de Portugal y España el 1 de enerode 1986, mientras que Grecia ya eramiembro de la CE desde el 1 de enero de1981. Tras esta ampliación, el 1 de enero de1995 se produjo la adhesión de Austria,Finlandia y Suecia a la Unión Europea (UE),fundada entre tanto mediante el Tratado deMaastricht, que había entrado en vigor el 1de noviembre de 1993. La adhesión deNoruega fracasó —al igual que 22 añosantes— en el marco de un referéndum en elque un 52,4 % de los votantes se pronuncióen contra de la pertenencia de Noruega a laUE. Así, desde el 1 de enero de 1995,quince Estados europeos están integradosen la UE. Se han presentado otras solicitu-des de adhesión: Turquía (1987), Chipre(1990), Suiza (1992; aunque la solicitud deadhesión no se tramita actualmente),Hungría (1994), Polonia (1994), Rumania(1995), Letonia (1995), Eslovaquia (1995),Estonia (1995), Lituania (1995), Bulgaria(1995), República Checa (1996), Eslovenia(1996) y Malta (1998, nueva solicitud). Ensu Comunicación titulada «Agenda 2000»,la Comisión presentó al Consejo de la UE,en julio de 1997, un dictamen sobre lassolicitudes de adhesión. Seguidamente, elConsejo Europeo de Luxemburgo dediciembre de 1997 estableció el marco del

proceso global de ampliación, que incluyea todos los países candidatos (salvo Suiza).Este proceso abarca tres etapas consecuti-vas:

• La Conferencia Europea, que se reuniópor vez primera en Londres el 12 demarzo de 1998, constituye un marcomultilateral que abarca diez países deEuropa Central y Oriental (PECO),Chipre y ahora también Malta. Será unforo de consulta política en torno acuestiones de política exterior y deseguridad común (PESC), justicia yasuntos de interior, y cooperacióneconómica y regional.

• El proceso de adhesión se extiende alos diez PECO, Chipre y Malta. Estospaíses deberán integrarse en la UEsobre la base de los mismos criterios yparticiparán en las mismas condicionesen el proceso de adhesión. Con laayuda de una «estrategia de preadhe-sión» especial, todos los candidatosdeberán estar en condiciones de apro-ximarse al máximo posible al acervocomunitario de la UE antes de su adhe-sión. La Comisión presenta periódica-mente informes (el primero se presentóa finales de 1998) al Consejo en elmarco de un procedimiento de examensobre los progresos de los PECO haciala adhesión, junto con recomenda-ciones para la apertura de las negocia-ciones de adhesión, si procede.

• Las negociaciones de adhesión seiniciaron el 31 de marzo de 1998 conlos seis países recomendados por laComisión (Chipre, Hungría, Polonia, 9

Estonia, República Checa y Eslovenia).Tendrán lugar en sendas conferenciasbilaterales de adhesión con cada unode los países candidatos y podránconcluir en distintos momentos.

El ordenamiento jurídico que constituye laUE se ha convertido en parte integrante denuestra realidad política y social. Cadaaño, sobre la base de los Tratados comuni-tarios, se adoptan miles de decisiones queinfluyen directamente en la realidad delos Estados miembros de la UE y de susciudadanos. El individuo ya no formaparte únicamente de su ciudad, región oEstado, sino también de la Unión, por loque es de suma importancia que los ciu-

dadanos tengan información sobre unordenamiento jurídico que afecta a suvida cotidiana. Sin embargo, la estructurade la UE y su ordenamiento jurídico sondifíciles de comprender para muchoseuropeos. La dificultad es doble: por unlado, los textos de los Tratados sonmuchas veces poco claros y su alcance esdifícil de captar; por otro, numerosos con-ceptos utilizados para regular nuevassituaciones no son en absoluto familiares.A continuación se intenta mostrar en quéconsisten la construcción de la UE y lospilares sobre los que descansa el ordena-miento jurídico europeo, a fin de ayudar areducir el déficit de comprensión de losciudadanos de la Unión (1).

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(1) Al final del Tratado de Amsterdam se incluyóuna nueva numeración de los artículos delTratado en la que se basa el presente folleto.El cuadro de equivalencias que se adjuntaen el anexo pretende facilitar la búsqueda dela numeración de los artículos que ya erabien conocida y que ahora ha sido modifi-cada.

La construcción de una Europa unida sefundamenta en unos principios elemen-

tales con los que los Estados miembros sesienten comprometidos y cuya aplicaciónse confía a las instituciones de la CE. Entreellos se encuentran la consecución de unapaz duradera, la unidad, la igualdad, lalibertad, la seguridad y la solidaridad. La UEse compromete expresamente al manteni-miento de los principios comunes a todoslos Estados miembros de libertad, democra-cia y Estado de Derecho (apartado 1 delartículo 6 del Tratado UE). Estos principios,junto con la protección de los derechos ylibertades fundamentales, han salido forta-lecidos del Tratado UE, al preverse porprimera vez medidas en caso de violaciónde los principios de la Unión (artículos 7 y 8del Tratado UE). En concreto, el Consejo dela UE puede suspender por mayoría cualifi-cada determinados derechos —derivadosde los Tratados UE y CE— de un Estadomiembro, incluido el derecho de voto de surepresentante del Gobierno en el Consejo,una vez que los Jefes de Estado o deGobierno hayan constatado, a propuesta deuna tercera parte de los Estados miembros ode la Comisión, y previa aprobación del PE,la existencia en dicho Estado de una viola-ción grave y persistente de los principios dela Unión. En tal caso, se tendrán en cuentaparticularmente los derechos y obligacionesde las personas físicas y jurídicas. Encambio, las obligaciones derivadas de losTratados UE y CE seguirán siendo vinculan-tes para el Estado miembro afectado.

• LA UE COMO GARANTE DE LA PAZ

El motor más potente de la unificacióneuropea ha sido el deseo de paz. En estesiglo, dos guerras mundiales han enfrentadoa Estados europeos que hoy día son miem-bros de la UE. Por esta razón, políticaeuropea significa también política de pacifi-cación. Con la creación de la UE se ha esta-blecido un orden europeo que impide todaguerra entre los países comunitarios. Másde cuarenta años de paz en Europa loponen de manifiesto.

• UNIDAD E IGUALDAD COMO LEITMOTIV

La unidad es el «leitmotiv» de la UE. Sóloen la medida en que los Estados europeosprogresen en el camino que conduce a launidad podrán resolverse los problemasactuales. Muchos opinan que sin la integra-ción europea, sin la UE, no podrán mante-nerse ni asegurarse en el futuro la pazmundial, la prosperidad económica y elbienestar social. Hace tiempo que eldesempleo, el crecimiento insuficiente y losproblemas ambientales han dejado de serproblemas que pueden resolverse exclusi-vamente a escala nacional. Sólo en elmarco de la UE puede establecerse unorden económico estable. Es necesario quelos europeos se unan para llevar a cabo unapolítica económica internacional quegarantice la competitividad de su economía 11

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

y los fundamentos sociales del Estado deDerecho. Sin cohesión interna, Europa nosería capaz ni de afirmar su independenciapolítica y económica frente al resto delmundo, ni de recuperar su influencia en laescena internacional y su protagonismo enla política mundial.

Sólo puede existir unidad donde reine laigualdad. Ningún ciudadano comunitariodebe verse desfavorecido, es decir, «discri-minado», a causa de su nacionalidad. Hayque luchar contra las diferencias de tratopor motivos de sexo, origen racial o étnico,religión o convicciones, discapacidad,edad u orientación sexual. Todos los ciuda-danos comunitarios son iguales ante la ley.Para los Estados miembros, el principio deigualdad significa que ninguno de ellostiene primacía sobre otro y que las diferen-cias de orden natural, como la extensión, elnúmero de habitantes de un país o las dife-rentes estructuras, deben resolverse única-mente en el marco del principio de igual-dad.

• LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES

La libertad es el corolario de la paz, launidad y la igualdad. La creación de ungran espacio que reúne actualmente aquince Estados garantiza al mismo tiempola libertad de circulación a través de lasfronteras nacionales, concretamente la librecirculación de los trabajadores, la libertadde establecimiento, la libertad de presta-ción de servicios, la libre circulación demercancías y la libre circulación de capita-les. Estas libertades fundamentales garanti-zan a las empresas la libertad de decisión, a

los trabajadores la libre elección de su lugarde trabajo y a los consumidores la libertadde elegir dentro de un variado abanico deproductos. La libre competencia permite alas empresas ofrecer sus bienes y servicios aun número de consumidores incompara-blemente mayor. El trabajador busca supuesto de trabajo y cambia de empleo deacuerdo con sus ideas e intereses en el con-junto de la UE. El consumidor puede elegirlo mejor y lo más barato dentro de unaoferta que se ha ampliado notablementegracias al refuerzo de la competencia.

• EL PRINCIPIODE SOLIDARIDAD

La libertad exige como contrapartida lasolidaridad: el uso desmedido de la libertadva siempre en detrimento de los demás. Poresta razón, un orden comunitario, para serduradero, deberá siempre reconocer comoprincipio fundamental la solidaridad entresus miembros y repartir uniforme y equitati-vamente los beneficios —es decir, la pros-peridad— y las cargas entre todos losmiembros.

• EL RESPETO DE LA IDENTIDADNACIONAL

La Unión respetará la identidad nacionalde sus Estados miembros (apartado 3 delartículo 6 del Tratado UE). Los Estadosmiembros no deben disolverse en la UE,sino integrarse en ella con sus particulari-dades nacionales. Precisamente de lavariedad de las peculiaridades e identida-des nacionales extrae la UE su fortalezamoral, que a su vez se utiliza en bien detoda la comunidad.12

• EL DESEODE SEGURIDAD

Todos estos valores fundamentales depen-den, en definitiva, de la seguridad. En laépoca en que vivimos, caracterizada por elmovimiento, el cambio y lo desconocido, laseguridad se convierte en una necesidadelemental que la UE debe satisfacer. Todaactuación de las instituciones comunitariasdebe proporcionar a los ciudadanos y a lasempresas de la Comunidad la posibilidadde mirar con seguridad al futuro y conferirestabilidad a las circunstancias de suentorno. Esto es válido tanto con respecto ala seguridad del empleo como a la de lasdecisiones empresariales, que se adoptanconfiando en la estabilidad del marco eco-nómico y, finalmente, en lo que respecta ala seguridad social de todos los ciudadanosque viven en la UE.

• LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE

Al hablar de valores fundamentales y deideales, resulta inevitable hablar asimismode los derechos fundamentales individualesde los ciudadanos de la Unión, más aun sise tiene en cuenta que la historia de Europase caracteriza desde hace más de dos siglospor constantes esfuerzos por reforzar la pro-tección de los derechos fundamentales.Desde las declaraciones sobre derechoshumanos y de los ciudadanos del sigloXVIII, los derechos y libertades fundamen-tales son parte integrante de los sistemasconstitucionales de la mayoría de los paísescivilizados, en particular de los Estadosmiembros de la UE, cuyos ordenamientosjurídicos se basan en la tutela del derecho yel respeto de la dignidad, la libertad y posi-bilidades de desarrollo del individuo. 13

Además existen numerosos acuerdos inter-nacionales sobre la protección de los dere-chos humanos, entre los cuales destaca elConvenio Europeo de Derechos Humanos(CEDH).

Pero si buscamos en los Tratados comunita-rios disposiciones explícitas sobre las liber-tades y derechos individuales de los ciuda-danos de la Comunidad, quedaremosdecepcionados. A diferencia de la mayoríade los ordenamientos jurídicos de losEstados miembros, los Tratados constituti-vos de las Comunidades Europeas no inclu-yen un catálogo escrito de derechos funda-mentales. Sin embargo, el ParlamentoEuropeo, el Consejo de la UE y la ComisiónEuropea, las instituciones de la UE, se pro-nunciaron solemnemente a favor delrespeto de los derechos fundamentales ensu declaración común de 5 de abril de1977. En dicha declaración, las institucio-nes comunitarias destacaron la importanciade los derechos fundamentales para la CE yse comprometieron a respetarlos en el ejer-cicio de sus competencias y en la consecu-ción de los objetivos de la CE. Los Jefes deEstado o de Gobierno de los Estados miem-bros se adhirieron a esta declaración en suCumbre de los días 7 y 8 de abril de 1978en Copenhague, en su Declaración sobre laDemocracia.

Si bien estas declaraciones no establecenderechos inmediatos para los ciudadanosde la Comunidad, revisten una gran impor-tancia política y jurídica al suponer unreconocimiento general de los derechosfundamentales en el plano comunitario.Igualmente, el Tratado UE renueva esta pro-fesión de fe en forma jurídicamente vincu-

lante y obliga a la UE a respetar «los dere-chos fundamentales tal y como se garanti-zan en el Convenio Europeo para laProtección de los Derechos Humanos y delas Libertades Fundamentales firmado enRoma el 4 de noviembre de 1950, y tal ycomo resultan de las tradiciones constitu-cionales comunes a los Estados miembroscomo principios generales del Derechocomunitario» (apartado 2 del artículo 6 delTratado UE).

No obstante, el ordenamiento comunitarioen materia de derechos fundamentales nose formó sino sobre la base de una cons-tante jurisprudencia del Tribunal de Justiciade las Comunidades Europeas (TJCE), ini-ciada relativamente tarde, a saber, en el año1969; el TJCE desestimó al principio todaslas demandas relativas a los derechos fun-damentales señalando que no le correspon-día ocuparse de problemas propios delDerecho constitucional nacional. El TJCEtuvo que revisar esta postura, entre otrascosas a la vista de la primacía, defendidapor él mismo, del Derecho comunitariosobre el derecho nacional, ya que dicha pri-macía sólo puede imponerse si el Derechocomunitario garantiza por sí mismo la pro-tección de los derechos fundamentales enla misma medida en que lo hacen las cons-tituciones nacionales.

El punto de partida de esta jurisprudenciafue la sentencia del asunto «Stauder», en elque el beneficiario de un subsidio a las víc-timas de guerra consideraba que obligarle aindicar su nombre al registrarse para lacompra de mantequilla a precio reducidosuponía una violación de su dignidad per-sonal y del principio de igualdad. Aunque14

el TJCE, en una interpretación de la disposi-ción comunitaria, ya había llegado a la con-clusión de que no era necesario indicar elnombre y que, por tanto, en realidad resul-taba superfluo examinar la existencia deuna posible violación de los derechos fun-damentales, dictaminó finalmente que elrespeto de los derechos fundamentalesforma parte de los principios generales delordenamiento comunitario, cuya tutelacompete al Tribunal. De esta forma, el TJCEreconoció por vez primer la existencia deun régimen autónomo en materia de dere-chos fundamentales en la CE.

En un principio, el TJCE desarrolló las diver-sas garantías de los derechos fundamentalesa partir de algunas disposiciones delTratado. En particular, las numerosas prohi-biciones de discriminación, que ponen demanifiesto aspectos particulares del princi-pio general de igualdad. Cabe señalar, porejemplo, la prohibición de cualquier discri-minación por motivos de nacionalidad (artí-culo 12 del Tratado CE), la lucha contra lasdiferencias de trato por motivos de sexo,origen racial o étnico, religión o conviccio-nes, discapacidad, edad u orientaciónsexual (artículo 13 del Tratado CE), la equi-paración de mercancías y personas en elámbito de las cuatro libertades fundamenta-les (circulación de mercancías: artículo 28del Tratado CE, libre circulación de perso-nas: artículo 39 del Tratado CE, libertad deestablecimiento: artículo 43 del Tratado CEy libre prestación de servicios: artículo 50del Tratado CE), la libre competencia (letraf) del artículo 81 del Tratado CE), así comola igualdad de salarios entre hombres ymujeres (artículo 141 del Tratado CE). Lascuatro libertades fundamentales de la CE,

que garantizan libertades básicas de la vidaprofesional, pueden considerarse asimismoel derecho fundamental comunitario a lalibertad de circulación y de ejercicio de unaprofesión. Asimismo se garantizan expresa-mente la libertad de asociación (artículo137 del Tratado CE y apartado 1 del artículo48 del Tratado CECA), el derecho de peti-ción (artículo 21 del Tratado CE y apartado2 del artículo 48 del Tratado CECA) y la pro-tección del secreto comercial y profesional(artículo 287 del Tratado CE, artículo 194del Tratado CEEA y apartados 2 y 4 del artí-culo 47 del Tratado CECA).

Estos elementos de la protección comunita-ria de los derechos fundamentales han sidodesarrollados continuamente por el TJCE yse han complementado con otros derechosfundamentales mediante el reconocimientode principios jurídicos generales para cuyaconcreción el TJCE se apoya, por una parte,en las tradiciones constitucionales comunesde los Estados miembros y, por otra, en lostratados internacionales relativos a la pro-tección de los derechos humanos de losque son signatarios los Estados miembros.Esto se refiere en particular al CEDH, quefija unas orientaciones esenciales para ladeterminación del contenido de los dere-chos fundamentales comunitarios con res-pecto a las exigencias de protección. Sobreesta base, el TJCE ha reconocido, porejemplo, el derecho a la propiedad, la liber-tad profesional, la inviolabilidad del domi-cilio, la libertad de opinión, el derechogeneral a la personalidad, la protección dela familia (por ejemplo, en el ámbito delderecho de reunión de familiares de los tra-bajadores migrantes), la libertad econó-mica, la libertad de religión y confesión, así 15

como una serie de derechos fundamentalesprocesales, como el principio de audienciajudicial, el principio derivado del Derechoconsuetudinario referente al mantenimientode la confidencialidad de la corresponden-cia con el abogado (denominado «legal pri-vilege»), la prohibición de sancionar dosveces el mismo hecho o la obligación demotivar los actos jurídicos comunitarios,todos ellos derechos fundamentales garanti-zados por el ordenamiento comunitario.

Especial importancia reviste el principiode igualdad de trato que aparece una yotra vez en los litigios jurídicos comunita-rios. En su definición más general, esteprecepto consiste en no tratar hechossemejantes de forma diferente, a menosque exista una diferencia objetiva que lojustifique. Sin embargo, este precepto noprohíbe, con arreglo a la jurisprudenciadel TJCE, que, frente a las prácticas inter-nacionales seguidas hasta ahora, seimpongan a los ciudadanos o a los pro-ductos nacionales normas más estrictasque a los nacionales de otros Estadosmiembros o a los productos de importa-ción. Esta «discriminación inversa» nopuede remediarse a escala comunitaria, yaque es consecuencia de las limitadas com-petencias de la Comunidad. Según la juris-prudencia actual del TJCE, el principiojurídico comunitario de liberalización,derivado de las libertades fundamentales,comprende por principio, únicamente lasactividades transfronterizas. En cambio,las disposiciones relacionadas con la fabri-cación y comercialización de productosnacionales, así como la posición jurídicade los ciudadanos en su país, sólo entranen el ámbito de aplicación del Derecho

comunitario si se ha llevado a cabo unaarmonización a escala comunitaria.

Gracias a la jurisprudencia del TJCE, elDerecho comunitario dispone asimismode un fondo considerable de principios deEstado de Derecho asimilables a los dere-chos fundamentales. Entre ellos, el princi-pio de proporcionalidad reviste unaenorme importancia práctica, pues encie-rra un mandato de ponderación de losbienes e intereses que, a su vez, com-prende los aspectos de la idoneidad ynecesidad de la medida y de la prohibi-ción de toda actuación desproporcio-nada. Entre los principios generales deDerecho asimilables a los derechos fun-damentales se encuentran igualmente losprincipios generales del Derecho admi-nistrativo y del «due process» (garantíasprocesales), como por ejemplo el princi-pio de protección de la confianza legí-tima, la prohibición de la retroactividadde los actos jurídicos desfavorables o dela anulación o revocación de los actosjurídicos favorables, así como el principiode audiencia, que se aplica en los proce-dimientos administrativos ante laComisión Europea, pero también en losprocedimientos ante el TJCE. Una signifi-cación especial reviste igualmente la exi-gencia de una mayor transparencia, segúnla cual las decisiones deben adoptarsecon la máxima transparencia y lo máscerca posible del ciudadano. Un ele-mento esencial de esta transparencia con-siste en que todos los ciudadanos de laUnión y las personas jurídicas estableci-das en un Estado miembro tienen derechoa acceder a los documentos del Consejode la UE y de la Comisión Europea.16

A pesar de reconocer la labor del TJCE en ladefinición de los derechos fundamentalesno reconocidos por escrito, este método deestablecimiento de los «derechos funda-mentales europeos» plantea un graveinconveniente: el TJCE debe limitarse alcaso concreto, por lo que tal vez no esté encondiciones de deducir derechos funda-mentales a partir de principios generales deDerecho para todos los ámbitos en que seconsidere necesario o deseable hacerlo.Tampoco podrá elaborar el contenido y loslímites de la protección de los derechosfundamentales con la generalidad y gradode diferenciación necesarias. Debido a ello,las instituciones comunitarias no puedenapreciar con suficiente exactitud si corren elriesgo de violar un derecho fundamental.Ni siquiera un ciudadano de la Comunidadafectado puede juzgar en todos los casos sise ha producido una violación de sus dere-chos fundamentales.

Durante mucho tiempo se consideró que laadhesión de la CE al CEDH podría ser unavía para salir de esta situación. Sinembargo, en su Dictamen 2/94, el TJCEdeclaró a este respecto que en el estadoactual del Derecho comunitario la CE nodispone de las competencias necesariaspara firmar este Convenio. En este con-texto, el TJCE expuso que, si bien la protec-ción de los derechos humanos constituyeuna condición de la legalidad de las actua-ciones de la Comunidad, la adhesión alCEDH comportaría un cambio sustancialdel sistema comunitario actual, ya que

implicaría la entrada de la CE en unsistema institucional de Derecho interna-cional de otro tipo y la adopción de todaslas disposiciones del CEDH en el ordena-miento jurídico comunitario. Dichocambio del sistema de protección de losderechos humanos en la CE, que tendríaefectos institucionales fundamentales tantopara la CE como para los Estados miem-bros, encierra, en opinión del TJCE, unadimensión constitucional y, por su propianaturaleza, trasciende el principio de com-petencia subsidiaria contemplado en elartículo 308 del Tratado CE.

Por ello, la solución definitiva del pro-blema de los derechos fundamentales en laCE sólo puede consistir en la creación deun catálogo de derechos fundamentalesespecífico para la UE, mediante la modifi-cación de los Tratados comunitarios y de laUnión. El fundamento de dicho catálogopodría ser la «Declaración de derechos ylibertades fundamentales» del PE, con lacual se elaboró un amplio catálogo dederechos fundamentales. Sólo de estaforma puede llevarse a cabo un fortaleci-miento eficaz de la protección de los dere-chos fundamentales en la UE. Sin embargo,ello presupone un consenso entre todos losEstados miembros sobre el contenido y loslímites de tales derechos. Es evidente quedicho acuerdo no existe aún; los Estadosmiembros no han ido más allá de recono-cer, si bien de forma vinculante, el respetoy la protección de los derechos fundamen-tales en el marco de la UE.

17

Toda sociedad tiene una constituciónque define la estructura de su sistema

político. Mediante la constitución seregulan las relaciones de los miembros dela sociedad entre sí y con la estructuracentral, se fijan los objetivos comunes yse establecen las reglas de juegomediante las cuales se adoptan las deci-siones de obligado cumplimiento. La UEes una «sociedad» de Estados a la quehan sido transferidas una serie de funcio-nes y tareas; siendo así, su constitucióndebe ser capaz de responder a las mismaspreguntas que la constitución de unEstado.

A diferencia de lo que ocurre con lamayoría de los Estados miembros, laconstitución de la UE no se encuentrarecogida en un texto único. Resulta de unconjunto de normas y valores fundamen-tales que los responsables estiman vincu-lantes y que figuran en los Tratados cons-titutivos o en los actos jurídicos adopta-dos por las instituciones o que, en parte,derivan de la costumbre.

Los Estados se rigen por dos principios deorganización esenciales: el Derecho (ruleof law) y la democracia. Todo lo que hacela Unión, si quiere atenerse a estos princi-pios, debe tener un fundamento jurídico ydemocrático: creación, estructura, com-petencias, funcionamiento, posición delos Estados miembros y sus órganos, posi-ción del ciudadano.

¿Qué respuesta da el ordenamiento comu-nitario a las preguntas sobre su estructura,sus valores fundamentales y sus órganos?

• LA ESTRUCTURA DE LA UNIÓNEUROPEA: EL MODELO DE LOS«TRES PILARES»

Primer pilar: las tres Comunidades Europeas

El primer pilar está formado por las tresComunidades Europeas (C[E]E, CEEA,CECA), profundizado y ampliado con launión económica y monetaria. La«Comunidad Económica Europea» cambióde denominación, adoptando la de«Comunidad Europea», al constituirse laUE. El Tratado CEE se convirtió en TratadoCE. Con este cambio se pretende expresarla transformación cualitativa de la CEE deuna comunidad puramente económica auna unión política. Sin embargo, estecambio de denominación no afecta enabsoluto a la existencia de las tres comuni-dades (CECA, CEEA y CE), ya que no con-lleva una unión formal de ellas. A raíz de lafundación de la UE, algunos órganos de laCE han cambiado de nombre. El «Consejode las Comunidades Europeas» se deno-mina desde el 8 de noviembre de 1993«Consejo de la Unión Europea». La«Comisión de las Comunidades Europeas»se ha convertido en «Comisión Europea».También el «Tribunal de Cuentas» cambióde nombre el 17 de enero de 1994 y actual-

18

LA «CONSTITUCIÓN» DE LA UNIÓN EUROPEA

Unión Europea

19

Primer pilar: Comunidades

Europeas

Segundo pilar: política exterior y de

seguridad común

Tercer pilar: cooperación enmateria de seguridad interior y

política judicial

CE• Unión aduanera y

mercado interior• Política agrícola• Política estructural• Política comercialDisposiciones nuevaso modificadas para:• Ciudadanía de la

Unión• Educación y cultura• Redes transeuropeas• Protección del

consumidor• Sanidad• Investigación

científica y medio ambiente

• Política social• Política de asilo• Fronteras exteriores• Política de

inmigraciónCEEACECA

Política exterior:• Cooperación,

posiciones y acciones comunes

• Mantenimiento de lapaz

• Derechos humanos• Democracia• Ayuda a otros

Estados

Política de seguridad:• Sobre la base de la

UEO, la seguridadde las cuestionesque afectan a la UE

• Desarme• Aspectos

económicos delarmamento

• A largo plazo: ordeneuropeo deseguridad

• Cooperación judicialen causas civiles ypenales

• Cooperación policial• Lucha contra el

racismo y laxenofobia

• Lucha contra lasdrogas y el tráfico dearmas

• Lucha contra la delin-cuencia organizada

• Lucha contra elterrorismo

• Delitos contramenores y tráfico deseres humanos

mente se denomina «Tribunal de CuentasEuropeo». No obstante, los actos jurídicosadoptados por cada una de las institucioneslo siguen siendo de la Comunidad corres-pondiente.

El primer pilar encarna la forma más desa-rrollada de integración comunitaria. En elmarco de la CE, las instituciones comunita-rias pueden establecer normas de Derechoen los ámbitos políticos cuya competenciales ha sido transferida, y este Derecho esaplicable directamente en los Estadosmiembros y tiene primacía sobre la legisla-ción nacional. En el núcleo de la CE se hallael mercado interior, con sus libertades fun-damentales (libre circulación de mercan-cías, libre circulación de trabajadores, liber-tad de establecimiento, libre prestación deservicios y libre circulación de capitales ypagos) y su régimen en materia de compe-tencia. Entre las políticas que son compe-tencia comunitaria cabe señalar los ámbitossiguientes: económico y monetario —conel euro en su centro como moneda comúneuropea —, agrícola, de visados, de asilo einmigración, de transportes, fiscal, deempleo, comercial, social, de educación yjuventud, cultural, de consumidores y desanidad, de redes transeuropeas, industrial,de cohesión económica y social, de investi-gación y desarrollo tecnológico, ambientaly de ayuda al desarrollo.

El segundo pilar: cooperación en el ámbito de la política exteriory de seguridad común

Hasta la adopción del Tratado de la UniónEuropea, la coordinación política entre losEstados miembros de la CE se desarrollaba

en el marco de la «Cooperación PolíticaEuropea» (CPE), creada en 1970 y mejoraday ampliada mediante el Acta Única Europeade 1986/1987. Se trataba de consultasperiódicas de los ministros de AsuntosExteriores y de contactos permanentes entresus departamentos. Fue creada con el obje-tivo de favorecer la comprensión mutua,armonizar los puntos de vista y —en lamedida de lo posible— propiciar unaactuación conjunta entre los Estados miem-bros en todas las cuestiones importantes depolítica exterior. Sin embargo, todas lasresoluciones debían adoptarse por unani-midad. Las cuestiones de seguridad se limi-taban a sus aspectos políticos y económi-cos. Las recientes crisis políticas (guerra delGolfo, guerra civil yugoslava, desmembra-miento de la Unión Soviética) pusieron cla-ramente de manifiesto que este instrumentode política exterior y de seguridad no erasuficiente para permitir que la UE actuaseen las cuestiones importantes de la políticamundial de acuerdo con su peso comoprimera potencia económica del mundo. Enel Tratado de la Unión Europea, los Jefes deEstado o de Gobierno de los Estados miem-bros acordaron desarrollar paulatinamenteuna política exterior y de seguridad comúncon los siguientes objetivos:

• mantener los valores comunes, los inte-reses fundamentales y la independenciade la UE;

• fortalecer la seguridad de la UE y de susEstados miembros;

• mantener la paz en el mundo y reforzarla seguridad internacional de acuerdocon los principios de la Carta de20

Naciones Unidas, así como con los prin-cipios y objetivos del Acta de Helsinkide 1975 y de la Carta de París de 1990,que en 1994 se consolidó en laOrganización de Seguridad yCooperación en Europa (OSCE);

• fomentar la cooperación internacional;

• promover la democracia y el Estado deDerecho, así como el respeto de losderechos humanos y las libertades fun-damentales.

Puesto que la UE no es una estructuraestatal, la consecución de dichos objetivosdebe ser progresiva. Tradicionalmente, lapolítica exterior y, sobre todo, la de seguri-dad forman parte de los ámbitos en los quelos Estados miembros velan por conservarsu soberanía. Por esa razón resulta difícildefinir intereses comunes en este terreno, yaque únicamente Francia y el Reino Unidodisponen de armas nucleares dentro de laUE. Otro problema consiste en que notodos los Estados miembros de la UE formanparte de las alianzas defensivas, OTAN (esel caso de Irlanda, Austria, Finlandia ySuecia) y UEO (como ocurre conDinamarca, Grecia e Irlanda). Por ello, lasdecisiones en materia de «política exterior yde seguridad común» siguen adoptándoseen el marco de la cooperación interestatal.No obstante, se ha ido desarrollando un ins-trumental de actuación que ha encontradosu reflejo en el Tratado de Amsterdam y haadquirido un perfil jurídico concreto através de la cooperación interestatal. Así, enel segundo pilar (y en el tercero) se adoptandecisiones de principio, se formulan posi-ciones comunes y se aprueban acciones y

medidas comunes y decisiones marco. Enparticular, las decisiones marco siguen lapauta de las directivas CE, aunque no tienenvigencia ni aplicación directas en losEstados miembros, al igual que los demásinstrumentos de actuación de la UE. Dichasmedidas y decisiones tampoco pueden serrecurridas ante el TJCE.

El tercer pilar: cooperación policialy judicial

El objetivo de la cooperación policial y judi-cial es garantizar a todos los ciudadanos unespacio de libertad, seguridad y justicia(artículos 29 y 30 del Tratado UE) a través deuna actuación común en la prevención dela delincuencia y la lucha contra la misma(en particular, el terrorismo, el tráfico deseres humanos, el tráfico ilícito de drogas yde armas, la corrupción y el fraude), contrael racismo y la xenofobia. Las primerasmedidas, muy prometedoras, se adoptaroncon la Directiva relativa a la lucha contra ellavado de dinero negro y la creación de laoficina policial europea «Europol», que fun-ciona desde 1998.

En el ámbito de la cooperación judicial setrata, además, de facilitar y acelerar la coo-peración en los procedimientos judiciales yla ejecución de sentencias, de acelerar laextradición entre los Estados miembros, deestablecer disposiciones mínimas sobre lascaracterísticas de las infracciones penales ylas penas en los ámbitos del crimen organi-zado, el terrorismo y el tráfico de drogas(artículos 31 y 32 del Tratado UE).

En este caso, al igual que en el ámbito dela política exterior y de seguridad, la cola- 21

boración se desarrolla en principio a travésde la cooperación interestatal, al margendel procedimiento de toma de decisionesde la CE.

• LA NATURALEZA JURÍDICADE LA CE Y DE LA UE

Para determinar la naturaleza jurídica deuna organización, es necesario un estudiojurídico de la misma en función de suspropiedades características.

1. La naturaleza jurídica de la CE

La naturaleza jurídica de la CE se des-prende de dos sentencias fundamentalesdel Tribunal de Justicia de la CE de losaños 1963 y 1964:

• El asunto «Van Gend & Loos»

En este litigio, la empresa de transportesVan Gend & Loos interpuso recurso anteun tribunal de los Países Bajos contra laadministración de aduanas del país, quehabía cobrado un arancel superior que enotras ocasiones por la importación de unproducto químico procedente deAlemania. Esta empresa consideraba quedicha práctica constituía una infraccióndel artículo 12 del Tratado CEE (actual-mente artículo 25 del Tratado CE), queprohíbe a los Estados miembros la intro-ducción de nuevos derechos de aduana yel aumento de los ya existentes en elmercado común. El tribunal holandés sus-pendió la tramitación del juicio y solicitóal TJCE que dilucidara el alcance jurídicode dicha disposición del Tratado constitu-tivo de la CE.

El TJCE aprovechó este litigio para sentaralgunas consideraciones fundamentales encuanto a la naturaleza jurídica de la CE. Ensu sentencia expone:

«[...] El objetivo del Tratado CEE, que es elde establecer un mercado común cuyo fun-cionamiento afecta directamente a los justi-ciables de la Comunidad, implica quedicho Tratado constituye algo más que unAcuerdo, que sólo crea obligaciones recí-procas entre los Estados contratantes [...]esta concepción está confirmada en elPreámbulo del Tratado, que, además de alos Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lohace, de forma más concreta, mediante lacreación de órganos en los que se institu-cionalizan poderes soberanos cuyo ejerci-cio afecta tanto a los Estados miembroscomo a sus ciudadanos [...] por esasrazones, ha de llegarse a la conclusión deque la Comunidad constituye un nuevoordenamiento jurídico de Derecho interna-cional, a favor del cual los Estados miem-bros han limitado su soberanía, si bien enun ámbito restringido, y cuyos sujetos son,no sólo los Estados miembros, sino tambiénsus nacionales [...]».

• El asunto «Costa/ENEL»

Un año más tarde, el asunto «Costa/ENEL»dio ocasión al TJCE para profundizar suanálisis. El litigio se había originado por lossiguientes hechos: En 1962, Italia naciona-lizó la producción y el suministro de electri-cidad y transfirió las instalaciones de lascompañías eléctricas a la empresa eléctricaENEL. En su calidad de accionista de lasociedad anónima Edison Volta, afectadapor la nacionalización, el señor Costa con-22

sideró que había sido privado de sus divi-dendos y se negó a pagar un recibo de luzpor importe de 1 926 ITL. Ante el juez depaz de Milán, el señor Costa justificó suactitud, entre otras cosas, alegando que laLey de nacionalización violaba una serie dedisposiciones del Tratado CE. Para enjuiciarlas alegaciones del señor Costa, el juzgadode paz presento ante el TJCE diversas cues-tiones prejudiciales de interpretación delTratado CE. En su sentencia, el TJCE exponelo siguiente acerca del carácter jurídico dela CE:

«A diferencia de los Tratados internaciona-les ordinarios, el Tratado de la CEE creó unordenamiento jurídico propio integrado enel sistema jurídico de los Estados miembros[...] y que vincula a sus órganos jurisdiccio-nales. Al instituir una comunidad de dura-

ción indefinida, dotada de institucionespropias, de personalidad, de capacidadjurídica, de capacidad de representacióninternacional, y más en particular, depoderes reales derivados de una limitaciónde competencia o de una transferencia deatribuciones de los Estados a la Comunidad,éstos han limitado su soberanía y hancreado así un cuerpo normativo aplicable asus nacionales y a sí mismos».

El Tribunal resume así las conclusiones deestas prolijas explicaciones:

De todo ello se desprende que «alDerecho creado por el Tratado, nacido deuna fuente autónoma, no se puede oponer,en razón de su específica naturaleza origi-nal una norma interna, cualquiera que seaésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin 23

que al mismo tiempo aquél pierda sucarácter comunitario y se ponga en tela dejuicio la base jurídica misma de laComunidad [...] la transferencia realizadapor los Estados, de su ordenamiento jurí-dico interno en favor del comunitario, delos derechos y obligaciones correspon-dientes a las disposiciones del Tratado,entraña por tanto una limitación definitivade su soberanía, contra la que no puedeprevalecer un acto unilateral ulteriorincompatible con el concepto deComunidad».

En vista de estas dos sentencias fundamen-tales del TJCE, cabe destacar los siguienteselementos que constituyen en conjunto losrasgos característicos de la naturaleza jurí-dica de la CE:

• la estructura institucional que garantizaque la formación de la voluntad en la UEtambién reciba la influencia del interésgeneral europeo, es decir, los interesescomunitarios que se recogen en losobjetivos europeos;

• la transferencia de competencias a lasinstituciones comunitarias, que va másallá que en el caso de las demás organi-zaciones internacionales y se extiende aámbitos normalmente reservados a losEstados;

• el establecimiento de un ordenamientojurídico propio, independiente de losordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros;

• la aplicabilidad directa del Derechocomunitario, según la cual las disposi-ciones del Derecho comunitario surten

pleno efecto de modo uniforme en todoslos Estados miembros y concede dere-chos e impone obligaciones tanto a losEstados miembros como a sus ciudada-nos;

• la primacía del Derecho comunitario,mediante la cual se garantiza que elDerecho comunitario no pueda ser niderogado ni modificado por la legisla-ción nacional y que, en caso de litigio, elprimero prevalezca sobre la segunda.

De esta forma, la CE resulta ser unaentidad autónoma de poder con derechosde soberanía propios y un ordenamientojurídico independiente de los Estadosmiembros, al que están sometidos tanto losEstados miembros como sus ciudadanosen los ámbitos de competencia transferi-dos a la CE.

2. La naturaleza jurídica de la UE

La UE ya no es tan sólo un objetivo progra-mático del proceso de integración, sinouna organización internacional suigeneris, creada mediante el Tratado deMaastricht.

Su peculiaridad reside en su estructuracomo techo jurídico de las tresComunidades Europeas, en sus políticascomplementarias y en las formas de coo-peración entre los Estados miembros.

No obstante, el ordenamiento jurídico deesta Unión se queda muy por detrás del dela CE. Así, los principios irrenunciables deautonomía, de aplicación directa y de pri-macía del Derecho comunitario que rigen24

el ordenamiento jurídico de la CE no sonaplicables a los otros dos pilares de la UE.Estos pilares contienen más bien progra-mas y declaraciones de intenciones que seponen en práctica a través de la coopera-ción intergubernamental y que sólo repre-sentan una fase previa de una Unión «ins-titucionalizada» posterior. A este respecto,el hecho de que la UE se sirva de las insti-tuciones de la CE para cumplir su misión,carece de importancia, ya que estos«órganos de la Unión» sólo pueden actuarcon arreglo al Tratado de la Unión, esdecir, únicamente en el marco de la coo-peración de los Estados miembros en elsegundo pilar y en el tercero. El Tratado dela Unión no es una «constitución» de laUE que regule íntegramente su sistemapolítico.

3. Diferencias respecto a otras formasde organización política

Asimismo, las características de la CE y de laUE ponen de manifiesto los puntos encomún y las diferencias con otras organiza-ciones de Derecho internacional de tipoordinario, por una parte, y con la estructurade los Estados federales, por otra.

La UE no es aún una estructura acabada,sino más bien un «sistema en gestación»cuya apariencia definitiva aún no puedepreverse.

Con las organizaciones tradicionales deDerecho internacional, la UE únicamentetiene en común que también éstas han sidocreadas mediante un tratado internacional.Pero con la integración de la CE en la estruc-tura organizativa de la UE, esta última ya se

ha alejado mucho de estas raíces delDerecho internacional. Los actos fundacio-nales de la CE, que se basan igualmente entratados internacionales, han conducido a lacreación de comunidades independientes,provistas de competencias y derechos desoberanía propios. Los Estados miembroshan renunciado parcialmente a su soberaníaen favor de dichas comunidades. Incluso elcatálogo de funciones transferidas a la CE sediferencia fundamentalmente del de lasdemás organizaciones internacionales.Mientras que en el caso de estas últimas setrata sobre todo de tareas técnicas delimita-das, encomendadas a un órgano internacio-nal, a la CE le corresponden ámbitos de acti-vidad que en su conjunto determinan laexistencia de los Estados.

Estas diferencias entre la CE y las organiza-ciones internacionales convencionales laasemejan a una estructura estatal, y esomismo ocurre también con la UE. En parti-cular, la renuncia parcial a la soberanía delos Estados miembros a favor de la CE se haconsiderado un indicio de que la UE ya pre-senta una estructura de tipo federal. Estainterpretación no tiene en cuenta, sinembargo, que las instituciones de la UE sóloposeen las competencias establecidas paraalcanzar los objetivos que se recogen en lostratados comunitarios y tan sólo en determi-nadas materias. Por ello, no pueden escogersus objetivos libremente como los Estados ysatisfacer todas las necesidades a las quedebe hacer frente en la actualidad unEstado moderno. La UE carece tanto de lacompetencia global que caracteriza a unEstado, como de la facultad para dotarse denuevas competencias (la denominada com-petencia de competencias). 25

Por esa razón, la UE no es una organizacióninternacional normal, ni tampoco una aso-ciación de Estados, sino una entidad depoder que hay que situar entre estos dosmodelos tradicionales de asociaciones deEstados. En la jerga jurídica se ha creado eltérmino de «organización supranacional»para describir esta posición particular.

• LAS FUNCIONES DE LA UE

El catálogo de funciones encomendadas ala UE se parece mucho al ordenamientoconstitucional de un Estado. No se trata,como sucede normalmente en las organiza-ciones internacionales, de actividades téc-nicas delimitadas que lleva a cabo unórgano internacional, sino de ámbitos deactuación que su conjunto determinan laexistencia de los Estados.

En el marco del Tratado CE, la función de laUE consiste en unir en una comunidad a losEstados miembros a través de la creación deun mercado común que unifique los «mer-cados nacionales» de aquéllos y en el quese puedan ofrecer y vender todas las mer-cancías y servicios en las mismas condicio-nes que en el mercado interior, y ellotambién a través de la aproximación pro-gresiva de las políticas económicas nacio-nales en todos los ámbitos.

La idea de la creación de un mercadocomún cobró nueva vida con el programade Realización del mercado interior para1992. Dicho programa nació de la idea, poruna parte, de que la plena expresión de laslibertades ya mencionadas del mercadocomún seguía tropezando con una serie deobstáculos nacionales, y por otra, de que

importantes sectores económicos, como elsector de las telecomunicaciones o la con-tratación pública, aún no formaban partedel concepto del mercado común. En elLibro Blanco sobre la realización delmercado interior, la Comisión Europea pre-sentó en junio de 1985 a los Jefes de Estadoo de Gobierno de los entonces diez Estadosmiembros un catálogo de medidas formadopor aproximadamente 300 actos jurídicos yprovisto de un calendario preciso, con lascuales se trataba de eliminar para finales de1992 todos los obstáculos intracomunita-rios subsistentes. La Comisión recibió esemismo año de los Jefes de Estado o deGobierno en la Cumbre de Milán elmandato político de realizar el programa«Mercado interior 1992». Sin embargo,para que el objetivo de lograr en tan sólosiete años lo que no había sido posible conmenos Estados miembros en casi tres dece-nios tuviera posibilidades de éxito, se nece-sitaba más que una declaración de voluntadpolítica y la adopción de un programa: Elobjetivo del «Mercado interior 1992» debíaser parte integrante de los Tratados deRoma, lo que se logró finalmente con elActa Única Europea, mediante la cual elTratado C[E]E quedó completado, entreotras cosas, con una disposición por la cualla Comunidad adoptaría todas las medidasnecesarias para la realización progresivadel mercado interior para el 31 de diciem-bre de 1992 (artículo 14 —antiguo artículo7 A— del Tratado CE; anteriormente, ar-tículo 8 A del Tratado CEE). En general, esteprograma se ejecutó dentro del plazo pre-visto. Las instituciones comunitarias logra-ron establecer el marco jurídico del funcio-namiento de un mercado interior. Entretanto, dicho marco ha sido completado en26

su mayor parte por las medidas nacionalesde transposición, de forma que el mercadointerior ya es una realidad. Este mercado seabre ante nosotros incluso en la vida coti-diana, en particular durante los viajes en laUE, que ya no se ven interrumpidos por loscontroles de personas en las fronterasnacionales.

Mediante el «Tratado de la Unión Europea»,la CE adquirió una nueva dimensión econó-mica y social. Con la introducción del euro(apartado 4 del artículo 121 del Tratado CE)como moneda única europea para once delos quince Estados miembros (el ReinoUnido, Dinamarca y Suecia han renun-ciado voluntariamente a hacerlo por elmomento, mientras que Grecia aún seesfuerza por cumplir las condiciones deadmisión) el 1 de enero de 1999, quemarcó un nuevo hito en la trabazón econó-mica entre los Estados miembros, se reforzóaún más el mercado interior. El euro susti-tuirá a las monedas nacionales el 1 deenero de 2002 como único medio de pagodentro de la UE, incluso para las operacio-nes ordinarias, convirtiéndose así en lamoneda de todos los ciudadanos de laUnión.

Con la creación de una ciudadanía de laUnión (artículo 17 y siguientes del TratadoCE) se consolidaron aún más los derechose intereses de los nacionales de los Estadosmiembros dentro de la UE. Éstos gozan delibertad de circulación dentro de ella (artí-culo 18 del Tratado CE), del derecho devoto activo y pasivo en las eleccionesmunicipales (artículo 19 del Tratado CE),de la protección diplomática y consular enpaíses no comunitarios por parte de todos

los Estados miembros (artículo 20 delTratado CE), del derecho de petición al PE(artículo 21 del Tratado CE), así como, enconjunción con la prohibición general dela discriminación, del derecho a sertratado en cualquier Estado miembrocomo a los nacionales de dicho Estado(apartado 2 del artículo 17, en relacióncon el artículo 12 del Tratado CE). En vistadel preocupante nivel de desempleo exis-tente en la UE, que perdura desde hace yavarios años, la tarea de desarrollar unaestrategia europea del empleo ha adqui-rido carácter de urgencia. A tal fin se intro-dujo un nuevo título independiente sobreEmpleo en el Tratado CE (título VII, artícu-los 125 a 130), en el que se pide a losEstados miembros y a la CE que adoptenuna estrategia en la materia y, en particu-lar, que promuevan la cualificación, la for-mación y la flexibilidad de los trabajado-res; asimismo, los mercados de trabajodeben adaptarse a las exigencias de loscambios económicos. El fomento delempleo se entiende como asunto deinterés común, lo que exige una coordina-ción en el seno del Consejo de la UE porparte de los Estados miembros de sus acti-vidades nacionales. La CE debe favorecerun alto nivel de empleo fomentando lacooperación entre los Estados miembros yapoyando las medidas de éstos y, en sucaso, complementándolas, dentro delrespeto de las competencias de los Estadosmiembros.

En el marco del Tratado UE se hace refe-rencia a nuevas políticas y formas de coo-peración en los ámbitos de la política exte-rior y de seguridad, así como de la coope-ración judicial y policial. 27

• LAS COMPETENCIAS DE LA UE

Ni el Tratado constitutivo de la CE ni elTratado de la Unión Europea conceden a lasinstituciones comunitarias una competen-cia general a fin de adoptar todas lasmedidas necesarias para la realización delos objetivos de los Tratados, sino que esta-blecen en los diversos capítulos el alcancede las atribuciones para cada actuación(principio de limitación de competencias).Los Estados miembros eligieron esta víapara definir y controlar la renuncia a suspropias competencias. El alcance real decada mandato varía según la naturaleza delos ámbitos de actuación reconocidos a laUE y a la CE.

En el marco de la CE, el alcance de lascompetencias es muy amplio, por ejemplo,en matera de política común de transportes,en la que pueden adoptarse todas las dispo-siciones oportunas (apartado 1 del artículo71 del Tratado CE), en el sector de la polí-tica agrícola (apartado 2 del artículo 34 delTratado CE) y en el ámbito de la libre circu-lación de trabajadores (artículo 40 delTratado CE), en el que pueden adoptarsetodas las medidas necesarias. En cambio, elmargen de maniobra de la CE y de susórganos en materia de competencia (artí-culo 81 y siguientes del Tratado CE), depolítica cultural y educativa (artículos 150 y151 del Tratado CE), de política de sanidady de protección de los consumidores (artí-culos 152 y 153 del Tratado CE) o de polí-tica ambiental (artículo 175) está limitadopor condiciones sumamente detalladas.

Aparte de estas competencias de interven-ción específicas, los Tratados comunita-

rios también prevén la posibilidad deactuar, si se considera necesario, conmiras a realizar uno de los objetivos delTratado (artículo 308 del Tratado CE, artí-culo 203 del Tratado CEEA y apartado 1del artículo 95 del Tratado CECA, princi-pio de competencia subsidiaria). Sinembargo, con ello no se concede a las ins-tituciones un mandato general quepermita la realización de tareas situadasfuera de los objetivos recogidos en losTratados. Las instituciones comunitariastampoco están facultadas para ampliar suspropias competencias en detrimento delos Estados miembros, invocando el prin-cipio mencionado. En la práctica, las posi-bilidades que ofrece dicho principio seinvocan cada vez más a menudo, ya quecon el paso del tiempo la CE debe hacerfrente a nuevas funciones no previstas enel momento de la celebración de losTratados constitutivos y para las cuales noexisten facultades concretas en losmismos. Cabe destacar en particular losámbitos de la protección del medioambiente y de los consumidores, losnumerosos programas de investigaciónadoptados desde 1973 fuera de laComunidad Europea de la EnergíaAtómica o la creación del Fondo RegionalEuropeo, con el que se pretende contribuira paliar las diferencias entre las regionesdesarrolladas y menos desarrolladas de laUE. No obstante, a través del Acta ÚnicaEuropea y del Tratado UE, se han ido esta-bleciendo facultades específicas paradichos ámbitos en el Tratado CE. Con estasdisposiciones explícitas sobre la compe-tencia de la CE ha disminuido considera-blemente la importancia en la práctica delprincipio de competencia subsidiaria.28

Por último, existen otras competencias des-tinadas a que se adopten las medidas nece-sarias para la ejecución eficaz y coherentede atribuciones expresamente concedidas(competencias implícitas) y que hancobrado especial importancia para las rela-ciones exteriores. Con arreglo a dichascompetencias, la CE puede contraer obliga-ciones respecto a países extracomunitariosu otras organizaciones internacionales enámbitos incluidos entre las funciones que lehan sido atribuidas. Un ejemplo ilustrativolo constituye el asunto «Kramer», que seplanteó ante el TJCE. Se trataba de la com-petencia de la CE para cooperar con organi-zaciones marítimas internacionales y, en sucaso, para asumir las obligaciones corres-pondientes a fin de fijar las cuotas de captu-ras en la pesca marítima. Ante la ausenciade una disposición expresa en el TratadoCE, el TJCE interpretó que la competencianecesaria de la CE en materia de relacionesexteriores derivaba de sus atribucionesinternas en política pesquera en el marcode la política agrícola común.

Sin embargo, el ejercicio de estas compe-tencias por parte de la CE está sometido alprincipio de subsidiariedad, procedente dela doctrina social católica, que mediante suintegración en el Tratado CE (artículo 5) hasido elevado a rango constitucional. Esteprincipio presenta dos vertientes, una posi-tiva y otra negativa. La positiva, es decir, laque estimula las competencias a favor de laCE, dice que la CE debe actuar cuando losfines perseguidos «puedan lograrse mejor[...] a nivel comunitario»; la negativa, esdecir, la lectura restrictiva del principio desubsidiariedad, significa que la CE debeabstenerse de intervenir si la actuación de

los Estados miembros es suficiente paraconseguir el objetivo. En la práctica, estosignifica que todas las instituciones comuni-tarias, pero sobre todo la Comisión, debendemostrar que son necesarias una norma-tiva y una acción comunitarias.Parafraseando a Montesquieu puede afir-marse: si no es necesario adoptar una nor-mativa comunitaria, es necesario abstenersede adoptarla. Si se considera necesaria unareglamentación a escala comunitaria,primero hay que plantearse la intensidad yla naturaleza de la medida comunitaria quedebe adoptarse. La respuesta la ofrece elprincipio de proporcionalidad que se haintroducido en el ordenamiento jurídicocomunitario a través de la jurisprudenciadel TJCE. Según dicho principio, es precisoestudiar detenidamente si resulta necesarioun instrumento jurídico y si no bastaría otromedio de acción. Esto significa, ante todo,que debe darse preferencia a las leyesmarco, las disposiciones mínimas y lasnormas de reconocimiento mutuo de dispo-siciones nacionales y deben evitarse lasnormas demasiado detalladas. En uno delos protocolos del Tratado de Amsterdam seconcreta aún más la aplicación del princi-pio de subsidiariedad. En él se establecenpormenorizadamente todos los requisitosen materia de procedimiento y contenidoque pueden derivarse del mismo para laadopción de actos jurídicos comunitarios.De esta forma, ahora existen instruccionessumamente concretas para aplicar esteprincipio y al mismo tiempo se facilita elexamen de su aplicación por parte de lasinstituciones comunitarias.

En el marco del segundo y tercer pilar de laUE (política exterior y de seguridad común 29

30

Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas

15 Jueces

Consejo Europeo15 Jefes de Gobierno y el

Presidente de laComisión

Tribunal de Cuentas Europeo15 miembros

Comité de las Regiones

222 miembros

Consejo de la UE15 Ministros

Comisión Europea20 miembros

Parlamento Europeo626 diputados

Comité Económico ySocial

222 miembros

AlemaniaFrancia Italia Reino UnidoEspañaBélgicaGrecia Países BajosPortugal Austria SueciaDinamarcaIrlanda FinlandiaLuxemburgo

1010101085555443332

11,3611,3611,3611,369,095,685,685,685,684,544,543,413,413,412,27

21,9615,6315,3915,7510,532,722,814,162,662,162,371,410,971,370,11

222221111111111

Porcentaje deltotal de los votos

Votos en elConsejo

Porcentajede la

población total

Número de miembrosde la Comisión

Banco Europeo de Inversiones

Banco Central Europeo

• LAS INSTITUCIONES Y LOS ÓRGANOS DE LA UE

y cooperación judicial y policial en causaspenales), las competencias de las institucio-nes comunitarias se limitan a la ayuda yapoyo a la cooperación formulada y organi-zada por los propios Estados miembros enel Consejo Europeo. En este ámbito no seha producido una transferencia total, nisiquiera parcial, de las competencias de losEstados miembros a las instituciones comu-nitarias; al contrario, las competencias ori-ginales en los ámbitos de la política exteriory de seguridad común y de la cooperaciónjudicial y policial en causas penales siguenestando en manos de los Estados miembros,que se han comprometido a una ampliacooperación y a una actuación común en elmarco de la UE, utilizando la estructura ins-titucional de la CE.

La tercera cuestión que se plantea en rela-ción con la constitución de la CE se refierea su organización: ¿Cuáles son las institu-ciones de la CE? Dado que la CE asumefunciones reservadas normalmente a losEstados, hay que preguntarse si existe unGobierno, un Parlamento, una administra-ción y unos órganos jurisdiccionales tal ycomo los que conocemos en los Estadosmiembros. De forma intencionada, la reali-zación de las tareas encomendadas a la CEy el control del proceso de integración nose dejaron únicamente a la iniciativa ycompetencia de los Estados miembros o ala cooperación internacional. Al contrario,la CE dispone de un sistema institucionalque le permite dar un nuevo impulso a laintegración europea y fijar nuevos objeti-vos, así como establecer un Derechocomunitario vinculante para todos losEstados miembros por igual en los ámbitosque son de su competencia.

Los principales agentes del sistema institu-cional de la UE son, por una parte, elConsejo Europeo y, por otra, las institucio-nes de la CE, que son el ParlamentoEuropeo, el Consejo de la UE, la ComisiónEuropea, el Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas y el Tribunal deCuentas Europeo. Forman parte igualmentede los órganos constitucionales el BancoCentral Europeo y el Banco Europeo deInversiones, así como el Comité Económicoy Social y el Comité de las Regiones, encalidad de órganos auxiliares. De las institu-ciones, el Tribunal de Justicia y elParlamento —este último con el nombre de«Asamblea»— eran desde el principiocomunes a las tres Comunidades. Ello sedebe a un Acuerdo entre los seis miembrosiniciales, firmado en 1957, al mismotiempo que los Tratados de Roma. La crea-ción de instituciones comunes se completóen julio de 1967 con el «Tratado para la cre-ación de un Consejo único y una Comisiónúnica de las Comunidades Europeas»(Tratado de fusión). Desde entonces, las tresComunidades cuentan con la misma estruc-tura institucional.

El Consejo Europeo(artículo 4 del Tratado UE)

El Consejo Europeo tiene su origen en lascumbres de Jefes de Estado o de Gobiernode los Estados miembros de la CE. En lareunión celebrada en diciembre de 1974 enParís, los Jefes de Estado o de Gobiernodecidieron reunirse en lo sucesivo tresveces al año como Consejo Europeo. En1987, con el Acta Única Europea, elConsejo Europeo se integró en principio enla estructura institucional de la CEE (artículo 31

23 del AUE). Actualmente es un órgano dela Unión Europea (artículo 4 del TratadoUE).

El Consejo Europeo está compuesto por losJefes de Estado o de Gobierno de losEstados miembros, así como el Presidentede la Comisión de la CE, y se reúne almenos dos veces al año. En sus trabajos sonasistidos por los ministros de AsuntosExteriores y un miembro de la Comisión(apartado 2 del artículo 4 del Tratado UE).

La función propia del Consejo Europeoconsiste en fijar las directrices políticas parala integración europea, tanto con respecto ala UE como a la CE. La realización de susfunciones en el marco de la CE se traduceen la toma de decisiones políticas de princi-pio o en la formulación de directrices ymandatos para los trabajos del Consejo dela UE o de la Comisión Europea. El ConsejoEuropeo ha dado estos impulsos, porejemplo, para la unión económica y mone-taria, el sistema monetario europeo, la elec-ción por sufragio directo del ParlamentoEuropeo, para las actividades en materia depolítica social y en cuestiones relativas a laadhesión.

El Parlamento Europeo(artículos 189 a 201 del Tratado CE)

El Parlamento Europeo (PE) representa, deconformidad con los Tratados comunitarios,a los pueblos de los Estados pertenecientesa la CE (apartado 1 del artículo 189 delTratado CE). Tiene su origen en la AsambleaComún de la CECA, la Asamblea de la CEEy la Asamblea de la CEEA, unificadas envirtud del Acuerdo relativo a los órganos

comunes de las Comunidades Europeas de1957 (Primer Tratado de fusión) en unaúnica «Asamblea». El cambio de nombreoficial, la denominación de «ParlamentoEuropeo», tuvo lugar con la nueva versióndel Tratado CE surgida del Tratado de laUnión Europea. No obstante, con ello no sehizo más que sancionar la designación deuso común, que data del cambio denombre decidido por la propia Asambleaen el año 1958.

• Composición y elección

El PE está compuesto actualmente por 626«representantes de los pueblos de losEstados reunidos en la Comunidad». Elnúmero de diputados no puede superar los700.

Hasta 1979, estos representantes eranmiembros de los Parlamentos nacionales, encuyo seno eran designados para acudir alPE. La elección por sufragio universaldirecto de los diputados del PE por los ciu-dadanos de los Estados miembros sólo sehizo realidad, después de numerosas inicia-tivas estériles, en junio de 1979. Conforme ala duración de una «legislatura», las eleccio-nes directas se celebran desde entoncescada cinco años. Sin embargo, aún no existeun sistema electoral comunitario, como elcontemplado asimismo en los Tratados. Así,en la última elección directa del PE de juniode 1999 se aplicó, al igual que en 1979, elrégimen electoral nacional. De esta forma,el Reino Unido, por ejemplo, mantuvo elsistema mayoritario para las eleccioneseuropeas hasta 1994, y no se sumó a losdemás Estados miembros en la utilizaciónde sistemas proporcionales hasta 1999.32

33

La composición del PE se ilustra en elcuadro de la página 34, que refleja la distri-bución de escaños de la última eleccióndirecta de 1999. El Presidente, losVicepresidentes y los cuestores forman laMesa del PE, que es elegida por elParlamento para un período de 30 meses; ala Mesa ampliada pertenecen, además, losPresidentes de los Grupos Políticos. Seocupa de las cuestiones relativas a la orga-nización interna del PE, de las relacionesinterinstitucionales y de las relaciones conlas instituciones extracomunitarias.

La distribución de escaños por país haceque, numéricamente, un diputado alemánrepresente a 808 000 ciudadanos, mientrasque un diputado luxemburgués representatan sólo a unos 60 000.

Con la elección directa, el PE obtuvo unalegitimación democrática y puede reclamarpara sí la «representación de los ciudada-nos de los Estados miembros de la CE». Porsí sola, la existencia de un Parlamentoelegido directamente no satisface, sinembargo, la exigencia fundamental de unaconstitución democrática, según la cualtodo el poder del Estado emana del pueblo.Parte de esta exigencia se refleja, junto conla transparencia del proceso de toma dedecisiones y la representatividad de losórganos de decisión, en el control parla-mentario y la legitimidad de las institucio-nes comunitarias que participan en elproceso decisorio a través del Parlamento.Es precisamente en este aspecto donde elordenamiento de la Comunidad presentaaún algunas deficiencias, a pesar de todoslos avances alcanzados en los últimos años.Con razón se le define aún como «demo-

cracia subdesarrollada». El PE sigue ejer-ciendo de manera limitada las funciones deun verdadero Parlamento, tal y como seconcibe en el modelo estatal de democra-cia parlamentaria. Primero, el PE no eligeun Gobierno, simplemente por la razón deque éste no existe, tal como lo conocemos,en la UE. Las funciones previstas en losTratados que son asimilables a las guberna-mentales corresponden al Consejo y a laComisión en régimen de división deltrabajo. Sin embargo, el Tratado de laUnión Europea concede al PE la posibilidadde influir en el nombramiento de laComisión y la designación de su Presidente(el llamado «derecho de investidura»). Noobstante, no existe una posibilidad similarpara influir en la composición del Consejode la UE. Este último sólo está sometido alcontrol parlamentario en la medida en quecada uno de sus miembros, en su calidadde ministro nacional, está sujeto al controldel Parlamento de su país.

• Funciones

En el PE pueden distinguirse tres tipos defunciones:

La función decisoria: la función decisoriadel PE se ha visto notablemente reforzadacon la introducción de dos nuevos procedi-mientos legislativos: el procedimiento decooperación (introducido en 1987 por elAUE, artículo 252 del Tratado CE) y el pro-cedimiento de codecisión (introducido en1993 por el Tratado UE, artículo 251 delTratado CE), que se explicarán en detalle enla exposición general de los mismos.Mediante estos dos procedimientos, el PE,en varias lecturas, no sólo puede formular

27

1630

4248

5018

0233

PARLAMENTO EUROPEO (1)

Presidente14 Vicepresidentes y 5 cuestores

Grupo del Partido Popular Europeo (Demócrata-Cristianos) y Demócratas Europeos (PPE/DE)

Grupo del Partido de los SocialistasEuropeos (PSE)

No inscritos (NI)

(1) En septiembre de 1999.

Grupo del Partido Europeo delos Liberales, Demócratas yReformistas (ELDR)

Grupo de losVerdes/Alianza LibreEuropea (Verdes/ALE)

Grupo Confederalde la IzquierdaUnitariaEuropea/IzquierdaVerde Nórdica(GUE/NGL)

Grupo Unión por laEuropa de lasNaciones (UEN)

Grupo por la Europa de lasDemocracias y las Diferen-cias (EDD)

17 Comisionespreparan los trabajos delas sesiones plenarias

D99

F87

I87

UK87

E64

NL31

B25

EL25

P25

S22

A21

DK16

FIN16

IRL15

L6

626

34

35

1. AFET: Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Comúny Política de Defensa

2. BUDG: Comisión de Presupuestos

3. CONT: Comisión de Control Presupuestario

4. LIBE: Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores

5. ECON: Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios

6. JURI: Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior

7. INDU: Comisión de Industria, Comercio Exterior, Investigación y Energía

8. EMPL: Comisión de Empleo y Asuntos Sociales

9. ENVI: Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor

10. AGRI: Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural

11. PECH: Comisión de Pesca

12. REGI: Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo

13. CULT: Comisión de Cultura, Juventud, Educación, Medios de Comunicación y Deporte

14. DEVE: Comisión de Desarrollo y Cooperación

15. AFCO: Comisión de Asuntos Constitucionales

16. FEMM: Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades

17. PETI: Comisión de Peticiones

Diecisiete Comisiones preparan los trabajos de las sesiones plenarias:

enmiendas a los actos jurídicos comunita-rios y, dentro de ciertos límites, defenderlasante el Consejo, sino que, en el marco de lacodecisión, el PE interviene en el procesolegislativo en régimen de igualdad con elConsejo.

Además, tradicionalmente la posición delPE en el procedimiento presupuestario esmuy fuerte. Así, el PE tiene la «últimapalabra» en los denominados «gastos noobligatorios» de la CE, es decir, aquellosque no se derivan obligatoriamente de lanormativa comunitaria. Éstos son los gastosde administración de las instituciones y,sobre todo, los «gastos operativos» en elmarco de los Fondos Estructurales, de lapolítica de investigación, de la políticaenergética, de la política de transporte o dela protección del medio ambiente. Estosgastos representan casi la mitad del presu-puesto de la CE (46,3 % en 1999).Asimismo tienen una influencia decisiva enel desarrollo de la CE, ya que estos gastosdeterminan el progreso y la profundizaciónde las políticas comunitarias fundamentales(por ejemplo, las políticas en materia social,regional, de investigación, medio ambienteo transporte) y constituyen una condiciónbásica para la puesta en marcha de nuevasacciones políticas, por ejemplo, en elámbito de la educación o de la protecciónde los consumidores. El PE tiene la posibili-dad de modificar el reparto de estos gastosy, dentro de determinados límites, de incre-mentar su importe. Ello le concede unaposibilidad de influencia considerablesobre la elaboración concreta de las políti-cas comunitarias financiadas mediantegastos no obligatorios. La otra mitad delpresupuesto de la CE está destinada a los

denominados «gastos obligatorios», esdecir, aquellos que se derivan obligatoria-mente de las normativas comunitarias (engeneral se trata de gastos para la políticaagrícola común). Para dichos gastos, el PEpuede proponer modificaciones. Siempreque éstas no superen el importe total de losgastos obligatorios, se las considera adopta-das si el Consejo no las rechaza pormayoría cualificada. Por último, el PE tienederecho de rechazar el proyecto de presu-puesto en su totalidad y decide si apruebala gestión de la Comisión por lo que serefiere a la ejecución del presupuesto delejercicio precedente.

El PE tiene un derecho de aprobación detodos los acuerdos internacionales impor-tantes (apartado 3 del artículo 300 y artí-culo 310 del Tratado CE), así como de lostratados de adhesión celebrados con losnuevos Estados miembros que determinanlos requisitos para la adhesión (artículo49 del Tratado UE). Requieren igualmentela aprobación del PE el nombramiento delPresidente de la Comisión, la designaciónde la Comisión Europea, las modificacio-nes del Estatuto del BCE y la decisiónsobre el procedimiento uniforme para laselecciones del PE.

Función consultiva: el PE ejerce sufunción consultiva en el marco de lasconsultas obligatorias, es decir, estableci-das en los Tratados, o facultativas porparte del Consejo y la Comisión. Hasta laintroducción de los procedimientos decooperación y codecisión, estas consultasgarantizaban la participación del PE en elentonces único procedimiento normativode la CE, el procedimiento de propuesta.36

Antes de que el Consejo adoptase unadecisión, el PE debía o podía ser consul-tado respecto a las propuestas de laComisión. Como veremos más adelante, araíz de la constante reducción de la apli-cación práctica del procedimiento de pro-puesta, la función consultiva del PE, almenos en los procedimientos normativosformales, ha cedido terreno ante lafunción decisoria.

Competencias de control: el PE sóloejerce funciones de control frente a laComisión. Este control consiste sobretodo en que la Comisión debe respondera las preguntas del PE, defender su posi-ción en los debates públicos del Pleno ypresentar al PE cada año un «InformeGeneral sobre la actividad de la UE» paraser debatido. En estas ocasiones, el PEpuede someter a una moción de censuraa la Comisión y, si fuera aprobada poruna mayoría de dos tercios, la Comisiónse vería así obligada a dimitir (artículo201 del Tratado CE). Hasta ahora se hanpresentado en el PE cinco mociones decensura (la última en enero de 1999), delas cuales tres llegaron a la fase de vota-ción; todas ellas fueron rechazadas.Dicho voto de censura fue ampliado detal forma por el Tratado de la UniónEuropea que el PE, en virtud del derechode investidura que le concede el TratadoUE, interviene en el nombramiento de laComisión sujeta a su control. Ya quetambién el Consejo de la UE debe respon-der a las preguntas del PE sobre las prácti-cas comunitarias, éste dispone de la posi-bilidad de deliberar a un nivel políticodirecto con dos importantes órganos nor-mativos de la CE. A estas posibilidades de

control político del PE se han añadidootros mecanismos de control de confor-midad con el Tratado UE. El PE puedeinvestigar las infracciones o escándalosen la CE mediante la creación de comisio-nes temporales de investigación. UnaComisión de este tipo se creó, porejemplo, para dilucidar la responsabili-dad de la Comisión por su reacción suma-mente tardía a la aparición de la «enfer-medad de las vacas locas» en el ReinoUnido, que representa una amenaza parala salud y la vida de las personas. Apartede ello, en los Tratados se contempla elderecho de cualquier ciudadano opersona jurídica a presentar peticiones alPE, que son tramitadas por una Comisiónde peticiones con carácter permanente.Por último, el PE hizo uso de las posibili-dades que se le conceden y nombró unDefensor del Pueblo, que estudia lasquejas sobre casos de negligencia admi-nistrativa por parte de los órganos o lasinstituciones, con excepción del TJCE. ElDefensor del Pueblo está facultado pararealizar investigaciones y dirigirse alórgano afectado. Asimismo presenta uninforme sobre sus actividades al PE.

• Funcionamiento

Las normas básicas del funcionamientodel PE se recogen en un Reglamentointerno.

Los diputados del PE forman Grupos. Deacuerdo con el carácter del PE comoórgano comunitario, no se trata de agru-paciones nacionales, sino de GruposPolíticos que se constituyen a escalacomunitaria. 37

Además, el PE cuenta con 17 comisionespermanentes. En cada una de ellas, elmiembro competente de la ComisiónEuropea o su representante expone lasdecisiones de la Comisión, las propuestaspresentadas al Consejo y la posicióndefendida por la Comisión en el Consejo.De esta forma, las comisiones reciben unaamplia información sobre las actividadesde la Comisión; puesto que, por reglageneral, sus reuniones no son públicas,pueden obtener informaciones completasy, en ocasiones, confidenciales. De estemodo, están en condiciones de controlareficazmente las actividades de laComisión. Son también esta comisioneslas que preparan los dictámenes del PEsobre las propuestas de la Comisión, lasenmiendas propuestas por el PE a la «posi-ción común» del Consejo y las resolucio-nes por propia iniciativa del PE. A tal fin,en las comisiones se celebran periódica-mente consultas con personalidades inde-pendientes o con representantes de lasorganizaciones o círculos económicosafectados.

Las sesiones plenarias del PE se celebranen Estrasburgo una vez al mes, excepto enagosto, con una duración de una semana,a las cuales pueden añadirse sesiones adi-cionales, en particular sobre el presu-puesto. Por último pueden convocarsesesiones urgentes más breves (de uno odos días de duración) en Bruselas, que per-mitan al PE pronunciarse inmediatamentesobre cuestiones importantes (porejemplo, asuntos comunitarios, cuestionesinternacionales, violaciones de los dere-chos humanos, etc.). Por regla general, lassesiones plenarias son públicas.

• Adopción de decisiones

Por regla general, para la adopción de deci-siones en el PE basta la mayoría absoluta delos votos emitidos. Con el aumento de laimportancia del PE, el Tratado impone exi-gencias cada vez más estrictas en materiade quórum obligatorio. Actualmente, elTratado contempla toda una serie de deci-siones que sólo pueden adoptarse pormayoría absoluta de sus miembros.Después del aumento del número de miem-bros a 626 diputados, esta mayoría será de314 votos. Finalmente, el voto de censuracontra la Comisión no sólo requiere lamayoría de los miembros del PE, sino unamayoría de dos tercios de los votos emiti-dos.

• Sede

El Consejo Europeo de Edimburgo decidióque Estrasburgo sería la sede del PE,poniendo así fin a 30 años de provisionali-dad. En la práctica, las sesiones plenarias secelebraban en Estrasburgo y Bruselas, eigualmente en Bruselas las reuniones de losGrupos y comisiones en la semana en queno había sesión plenaria, mientras que laSecretaría General del PE se encontraba enLuxemburgo. La decisión adoptada en elConsejo Europeo de Edimburgo confirmóesta práctica, si bien con la reserva de que12 sesiones plenarias anuales deberán cele-brarse en Estrasburgo. Actualmente existeen el seno del PE una fuerte tendencia afavor de fijar el lugar de celebración de lassesiones en Bruselas, por lo que no esseguro que vaya a celebrarse en Estrasburgoun número superior a las 12 sesionesanuales previstas. La decisión sobre la sede38

39

COMPOSICIÓN DEL CONSEJO DE LA UE

Grupos de trabajo

Secretaría General (unos 2 200 funcionarios)

Funciones

Un representante del Gobierno de cada Estado miembro, de rango ministerial, asiste a lasreuniones del Consejo, que se celebran con distintas composiciones según la materia que vaya a

tratarse, por ejemplo:

Consejo General deAsuntos Exteriores

Consejo de Economíay Finanzas

Consejo de Transportes

Consejo de Agricultura

Comité Especial de AgriculturaComité de Representantes Permanentes de los

Gobiernos de los Estados miembros«Coreper I y II»

Procedimientonormativo

Relacionesexteriores

NombramientosPresupuesto ycontrol

Coordinación de lapolítica económica

del Consejo Europeo de Edimburgo permitecelebrar sesiones fuera de Estrasburgo, esdecir, sobre todo en Bruselas.

El Consejo de la Unión Europea(artículos 202 a 210 del Tratado CE)

• Composición y presidencia

En el Consejo de la UE están representadoslos Gobiernos de los Estados miembros. Losquince Estados miembros envían un repre-sentante, que es por regla general, pero noimprescindiblemente, el ministro responsa-ble de los temas previstos o uno de sussecretarios de Estado. Lo importante es quela persona que representa a cada Gobiernodebe estar facultada para actuar de formavinculante en nombre del Gobierno dedicho Estado miembro. Las diversas posibi-lidades de representación de un Gobiernode un Estado miembro ponen de manifiestoque no existen miembros permanentes delConsejo; al contrario, el Consejo se reúnecon una composición diferente con res-pecto a las personas y los temas. El Consejode Ministros de Asuntos Exteriores ejercefunciones de «Consejo de AsuntosGenerales», trata las cuestiones queabarcan varios temas y competencias ysuele reunirse una vez al mes. Ademásexisten los «Consejos de Ministros por car-teras», que abordan las cuestiones específi-cas de un tema y que se reúnen unasochenta veces al año. En este contexto sehabla, según la materia, de «Consejo deEconomía y Finanzas» (Consejo deMinistros de Economía y Finanzas),«Consejo de Ministros de Agricultura»,«Consejo de Ministros de Transportes»,«Consejo de Ministros de Asuntos

Sociales», «Consejo de Ministros de MedioAmbiente», etc.

La Presidencia la desempeñan sucesiva-mente los Estados miembros durante seismeses y el orden lo decide el Consejo porunanimidad. Se aplica el principio de quela Presidencia debe ser ejercida de formaalternada por un Estado miembro grande yuno pequeño. El cambio de Presidenciatiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio decada año. En 1999, Alemania ocupó laPresidencia durante el primer semestre,seguida de Finlandia; en el año 2000 haempezado Portugal y luego vendrá Francia.En vista del cambio relativamente frecuenteen la Presidencia, y para garantizar unmínimo de continuidad, se creó la denomi-nada «troika», formada por los países de laPresidencia anterior, de la Presidencia enfunciones y de la Presidencia siguiente.Incumbe a la Presidencia del Consejo orga-nizar las labores en el Consejo y en lascomisiones que trabajan para éste. Además,la Presidencia del Consejo reviste importan-cia política en la medida en que el Estadomiembro que ejerce la Presidencia delConsejo de la UE adquiere prestigio ante laopinión pública mundial y sobre todoporque incluso los pequeños Estados miem-bros tienen la oportunidad de adquirir pesopolítico en este papel frente a los «grandes»y de significarse en la política europea.

El Consejo tiene su sede en Bruselas.

• Funciones

En el marco de la CE y de la CEEA, la princi-pal misión del Consejo consiste en la activi-dad normativa (artículo 202 del Tratado40

CE). En cambio, para la CECA tan sólo es unórgano de aprobación que debe ser consul-tado en algunas decisiones de particularimportancia. Asimismo, el Consejo tiene lamisión de coordinar la política económicade los Estados miembros (artículo 202 delTratado CE). Dicha coordinación puedetener lugar tanto en forma de decisiones novinculantes, como en forma de decisionesvinculantes. En este ámbito, las competen-cias del Consejo se reforzaron y ampliaronnotablemente con la realización de launión económica y monetaria iniciada porel Tratado UE. Así, las posibilidades delConsejo de imponer las «líneas generalesde la política económica» formuladas por élaumentaron con la creación de un procedi-miento que permite al Consejo formular«recomendaciones» al Estado miembro quemuestre un comportamiento incorrecto(apartado 4 del artículo 99 del Tratado CE).Finalmente, el Consejo adquirió la facultadde emitir «advertencias» e incluso deimponer «sanciones» (apartados 9 y 11 delartículo 104 del Tratado CE). El Consejosigue elaborando, sobre la base de un ante-proyecto de la Comisión, el proyecto depresupuesto (apartado 3 del artículo 272del Tratado CE). Es también el Consejoquien recomienda la aprobación de lagestión de la Comisión con respecto a laejecución del proyecto de presupuesto(apartado 1 del artículo 276 del Tratado CE).El Consejo designa a los miembros delTribunal de Cuentas, del Comité Económicoy Social y del Comité de las Regiones.Igualmente es la autoridad suprema detodos los funcionarios y agentes de la CE.Finalmente, el Consejo es el órgano compe-tente para la celebración de acuerdos entrela Comunidad por una parte y terceros

países u organizaciones internacionales porotra (artículos 300 y 310 del Tratado CE).

• Funcionamiento

El funcionamiento del Consejo se detalla enun Reglamento interno. En la práctica, laactuación del Consejo se lleva a cabo entres fases:

1. Preparación de las sesiones del Consejo

La preparación de las sesiones del Consejocorre a cargo de dos instituciones perma-nentes integradas en la estructura organiza-tiva del Consejo: el Comité de Represen-tantes Permanentes de los Gobiernos de losEstados miembros y la Secretaría General.

El Comité de Representantes Permanentesde los Gobiernos de los Estados miem-bros, para el cual suele utilizarse la abre-viatura Coreper, tiene la misión de prepa-rar el contenido de los trabajos delConsejo y realizar las tareas que éste leconfíe. Para que este Comité puedadesempeñar todas las funciones que se lehan encomendado, se reúne en forma deCoreper I (formado por los adjuntos de losRepresentantes Permanentes, que seocupan normalmente de la preparación delas cuestiones técnicas de los Consejos deMinistros de las diversas carteras) y enforma de Coreper II (formado por lospropios Representantes Permanentes quenormalmente abordan todas las cuestionespolíticas). La agricultura está excluida deesta división de tareas, pues para estesector se creó en 1960 el «Comité Especialde Agricultura» [denominado tambiénCSA (Comité spécial de l’agriculture)], que 41

desempeña las funciones del Coreper encuestiones agrícolas.

La preparación de las sesiones del Consejo selleva a cabo, por parte del Coreper y del CSA,de dos formas: primero se intenta alcanzar, enel seno del comité, un acuerdo sobre la reso-lución de las cuestiones que deben tratarse. Aeste respecto, los comités pueden recurrir acerca de cien grupos de trabajo organizadospor sectores que tienen un carácter perma-nente dentro del Consejo. Igualmente puedencrear «grupos ad hoc», a los que se concedeun mandato temporal para solucionar proble-mas específicos. Asimismo, las deliberacio-nes en el Consejo deben prepararse de formaque se destaquen aquellas cuestiones quedeban debatir y decidir los propios miembrosdel Consejo, y vayan acompañadas de infor-mes sobre sus antecedentes. Estos dos princi-pios de la preparación se reflejan en concretoen el orden del día de una sesión delConsejo. Mientras que aquellas cuestionessobre las que podría alcanzarse un consensofiguran como «puntos A» en el orden del díadel Consejo, las cuestiones pendientes queaún deben debatirse constituyen los «puntosB» (a este respecto, véase más abajo).

La Secretaría General desempeña las tareasadministrativas necesarias para el funciona-miento del Consejo (e igualmente delCoreper y el CSA). En particular se ocupa dela preparación técnica de las sesiones, orga-niza el servicio de interpretación (los repre-sentantes de los Estados miembros hablan ensu lengua nacional) y de traducción y elServicio Jurídico del Consejo y de losComités, y asimismo administra el presu-puesto del Consejo.

2. Deliberaciones del Consejo

El Consejo es convocado por suPresidente (el representante del Estadomiembro que ocupa la Presidencia delConsejo) por propia iniciativa, a peticiónde uno de sus miembros o de laComisión. El Presidente elabora paracada sesión un orden del día provisionalformado por una parte A y una parte B.En la parte A se recogen los puntos sobrelos que se ha podido alcanzar el con-senso en el Coreper o el CSA, de formaque el Consejo pueda aprobarlos sindebate. En la parte B figuran los puntosque requieren una deliberación políticaentre los propios miembros del Consejo.Un punto A puede convertirse en puntoB durante una sesión del Consejo, enparticular cuando un miembro delConsejo o la Comisión solicitan undebate previo a su aprobación. En esecaso, el punto se elimina del orden deldía y aparece como punto B en unasesión ulterior.

El Consejo delibera y decide únicamentesobre la base de documentos escritos yproyectos presentados en las oncelenguas oficiales. En los casos urgentes,puede decidir por unanimidad que pres-cinde de la reglamentación lingüística.Esto también es aplicable a las propues-tas de modificación presentadas y deba-tidas durante la sesión del Consejo.

A excepción de las sesiones del Consejoen las que la Presidencia presenta suprograma de trabajo semestral y laComisión su programa de trabajo anual,las sesiones del Consejo no son públicas.42

43

CONSEJO DE LA UE: PONDERACIÓN DE VOTOS

10 Alemania10 Francia10 Italia10 Reino Unido8 España5 Bélgica5 Grecia5 Países Bajos

5 Portugal4 Austria4 Suecia3 Dinamarca3 Irlanda3 Finlandia2 Luxemburgo

Mayoría cualificada: 62/87

En las deliberaciones del Consejo se equili-bran los diversos intereses de los Estadosmiembros con los de la Comunidad.Aunque en el Consejo se exponen sobretodo los intereses de los Estados miembros,los miembros del Consejo están obligados aatender al mismo tiempo a los objetivos ynecesidades de la CE en su conjunto. ElConsejo es un órgano comunitario y no unaConferencia Intergubernamental. Por ello,en las deliberaciones del Consejo no debebuscarse el mínimo común denominadorentre los Estados miembros, sino un equili-brio óptimo entre los intereses de laComunidad y los de los distintos Estadosmiembros.

3. Adopción de decisiones

Con respecto a las votaciones en elConsejo, los Tratados constitutivos se rigenen principio por la regla de la mayoría.Salvo disposición contraria, basta la«mayoría simple», con un voto por cadamiembro del Consejo. Sin embargo, losTratados prevén por regla general «disposi-ciones contrarias», es decir, exigen la

«mayoría cualificada». Para calcular lamayoría cualificada, en los Tratados se con-templa una ponderación de votos que pre-tende dar más peso a los Estados miembrosmás grandes.

La importancia de la votación por mayoríano reside tanto en que con ella se puedeevitar que los Estados pequeños bloqueendecisiones importantes, ya que, en determi-nadas circunstancias, dichos Estados miem-bros pueden ser objeto de presiones políti-cas que les obliguen a dar su aprobación. Elprincipio de la mayoría permite más bienalcanzar un acuerdo a pesar de la oposiciónde algún Estado miembro grande, capaz deresistir las presiones políticas. No obstante,en el denominado «Compromiso deIoannina» se introdujo una garantía a favorde los «Estados miembros grandes» en casode formarse mayorías muy ajustadas. Encaso de que miembros del Consejo quecuenten con un total de 23 a 25 votosdeclaren que se opondrán a una decisióndel Consejo adoptada por mayoría cualifi-cada, el Consejo hará todo lo que esté en sumano por encontrar en un tiempo razona-

1 Bélgica1 Dinamarca2 Alemania1 Grecia2 España2 Francia1 Irlanda

Italia 2Luxemburgo 1Países Bajos 1Austria 1Portugal 1Finlandia 1Suecia 1Reino Unido 2

20 miembrosentre ellos

1 Presidente y2 Vicepresidentes

Funciones

ble una solución satisfactoria que pueda seraprobada con 65 votos como mínimo.Aparte de ello, el denominado «Acuerdo deLuxemburgo» sigue siendo al menos unfactor político en la práctica de las votacio-nes. Mediante este Acuerdo, que concede aun Estado miembro un «derecho de veto»sobre una medida comunitaria en caso deque perjudique intereses estatales muyimportantes, se resolvió una crisis en el año1965, cuando Francia consideró que lafinanciación de la política agrícola comúnno tenía en cuenta importantes intereses desu país y bloqueó durante más de seis

meses la toma de decisiones en el Consejocon una política de «silla vacía».

En cuanto a las decisiones en ámbitos polí-ticos más delicados, los Tratados prevén launanimidad. Para ello es necesario quetodos los miembros del Consejo estén pre-sentes o representados por otro miembro.Sin embargo, las abstenciones no evitan laadopción de una decisión. La unanimidadse aplica, por ejemplo, al ámbito fiscal, alde la libertad de circulación de los trabaja-dores o a las normativas relativas a los dere-chos e intereses de estos últimos.

44

COMPOSICIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA

Iniciativas paracontinuar eldesarrollo delDerechocomunitario

Control delcumplimiento ycorrecta aplicacióndel Derechocomunitario

Administración yejecución de lasnormativascomunitarias

Representaciónde la CE en lasorganizacionesinternacionales

La Comisión Europea(artículos 211 a 219 del Tratado CE)

• Composición(artículos 213 y 214 del Tratado CE)

Desde la adhesión de Austria, Finlandia ySuecia, el 1 de enero de 1995, la Comisiónestá formada por 20 miembros (Alemania,Francia, Reino Unido, Italia y España dispo-nen de dos miembros; los demás Estadossólo tienen un miembro en la Comisión). ElConsejo puede modificar por unanimidadel número de miembros de la Comisión.

La Comisión actúa bajo la dirección de unPresidente asistido por dos Vicepresidentes.Con el Tratado de Amsterdam se reforzónotablemente la posición del Presidentedentro del Colegio de Comisarios, que hadejado de ser «primus inter pares». Enefecto, su posición ha sido tan destacadaque las actividades de la Comisión seencuentran «bajo la orientación política desu Presidente» (apartado 1 del artículo 219del Tratado CE). De esta forma, elPresidente tiene «competencia directiva».Su destacada posición se manifiesta asi-mismo en su función directiva en cuestio-nes organizativas, su derecho a participaren la selección de los demás miembros dela Comisión y su pertenencia al ConsejoEuropeo.

Los miembros de la Comisión son nombra-dos por los Gobiernos de los Estados miem-bros «de mutuo acuerdo» para un mandatode cinco años. Mediante el procedimientode investidura introducido por el TratadoUE. Según dicho procedimiento, losGobiernos de los Estados miembros desig-

nan primero a la persona que pretendennombrar Presidente de la Comisión; dichadesignación requiere la aprobación del PE(apartado 2 del artículo 214 del Tratado CE).De acuerdo con el Presidente designado,los Gobiernos de los Estados miembrosnombran a continuación a los demásmiembros de la Comisión. El Presidente ylos miembros de la Comisión, como órganocolegiado, deben obtener el voto de con-fianza del PE. Obtenida ésta, los Gobiernosde los Estados miembros llevan a cabo elnombramiento del Presidente y de losdemás miembros de la Comisión. Sepermite la renovación de mandatos.

Los miembros de la Comisión deben ser«elegidos en razón de su competenciageneral» y ofrecer «garantías plenas deindependencia» (apartado 2 del artículo213 del Tratado CE). No pueden solicitar nirecibir instrucciones de un Gobierno.

La sede de la Comisión Europea es Bruselas.

• Funciones

Ante todo, la Comisión es el «motor de lapolítica de la Comunidad». En ella se origi-nan todas las acciones comunitarias, puestoque le corresponde presentar propuestas alConsejo para las normativas comunitarias(el denominado «derecho de iniciativa»).Para ello, la Comisión no puede actuarsegún su libre albedrío, sino que está obli-gada a hacerlo si así lo exigen los interesesde la Comunidad; también el Consejo (ar-tículo 208 del Tratado CE) y el PE (apartado2 del artículo 197 del Tratado CE) tienen laposibilidad de instar a la Comisión a queelabore una propuesta. En cambio, con 45

arreglo al Tratado CECA, la Comisión estáfacultada para adoptar actos jurídicos y elConsejo goza en determinados casos de underecho de aprobación que le permiteanular los actos jurídicos de la Comisión. ElTratado CE y el Tratado CEEA conceden a laComisión competencias legislativas origina-rias de carácter meramente puntual (porejemplo, en el ámbito del presupuesto de laCE, de los Fondos Estructurales, de la elimi-nación de discriminaciones fiscales o de lasayudas y de las cláusulas de salvaguardia).Mucho más amplias que estas competen-cias «originarias» son las competenciasdelegadas por el Consejo a la Comisiónpara la ejecución de las medidas adoptadaspor éste (tercer guión del artículo 202 delTratado CE).

Asimismo, la Comisión es la «guardiana delDerecho comunitario». Controla la aplica-ción y ejecución del Derecho primario yderivado de la Comunidad por parte de losEstados miembros. Persigue las violacionesdel Derecho comunitario en el marco delprocedimiento por incumplimiento de losTratados (artículo 226 del Tratado CE) y, encaso necesario, recurre al TJCE. Tambiénactúa en caso de que personas físicas o jurí-dicas infrinjan el Derecho comunitario eimpone en numerosos casos severas sancio-nes. En los últimos años, la lucha contra lasinfracciones de la normativa comunitaria seha convertido en un punto importante delas actividades de la Comisión.

El papel de representante de los interesescomunitarios está estrechamente relacio-nado con su papel de garante delDerecho comunitario. Por principio, laComisión no puede representar intereses

distintos de los de la Comunidad.Siempre debe intentar, en lo que amenudo son negociaciones difíciles enel Consejo, hacer que prevalezcan losintereses comunitarios y encontrar fór-mulas de compromiso que los tengan encuenta. Para ello también le correspondeel papel de mediadora entre los Estadosmiembros, para lo cual está especial-mente capacitada en virtud de su neutra-lidad.

Por último, la Comisión también es unórgano ejecutivo, si bien con carácterlimitado. Ello se refleja especialmente enel ámbito de la legislación sobre compe-tencia, en el que la Comisión desempeñalas actividades de una autoridad admi-nistrativa ordinaria. Comprueba loshechos, dicta autorizaciones o prohibi-ciones y, en su caso, adopta sanciones.En el ámbito de los Fondos Estructuralesde la CE y de la ejecución del presu-puesto, las competencias administrativasde la Comisión tienen un alcancesimilar. Por regla general, son los Estadosmiembros los que, no obstante, debenvelar por el cumplimiento concreto delas reglamentaciones comunitarias. Estasolución, contemplada en los Tratados,ofrece la ventaja de acercar a los ciuda-danos la realidad del ordenamientoeuropeo, que les es aún «ajena», situán-dolos bajo la autoridad y en el marcofamiliar del ordenamiento nacional.

La Comisión representa a la Comunidadante las organizaciones internacionales yse ocupa de las negociaciones en cursoen el marco del Derecho diplomáticoactivo y pasivo. Con el correspondiente46

47

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVADE LA COMISIÓN EUROPEA

Dirección General de Economía y Finanzas

Dirección General de Empresa

Dirección General de Competencia

Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales

Dirección General de Agricultura

Dirección General de Transportes

Dirección General de Medio Ambiente

Dirección General de Investigación

Centro Común de Investigación

Dirección General de Sociedad de la Información

Dirección General de Pesca

Dirección General de Mercado Interior

Dirección General de Política Regional

Dirección General de Energía

Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera

Dirección General de Educación y Cultura

Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores

Dirección General de Justicia e Interior

Dirección General de Relaciones Exteriores

Dirección General de Comercio

Dirección General de Desarrollo

Dirección General de Ampliación

Servicio Común de Relaciones Exteriores

Oficina de Ayuda Humanitaria

Eurostat

Dirección General de Personal y Administración

Inspección General

Dirección General de Presupuestos

Dirección General de Control Financiero

Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

Servicio Común Interpretación-Conferencias

Servicio de Traducción

Oficina de Publicaciones

Comisión (20 miembros)Gabinetes

Secretaría General

Servicio Jurídico

Servicio de Prensa y Comunicación

mandato del Consejo, está facultadapara negociar acuerdos de la Comunidadcon organizaciones internacionales yterceros países, incluidos los tratados deadhesión de los nuevos Estados miem-bros. La Comisión representa a laComunidad ante los órganos jurisdiccio-nales de los Estados miembros y, en sucaso, conjuntamente con el Consejo dela UE, ante el TJCE.

El Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas y el Tribunalde Primera Instancia(artículos 220 a 245 del Tratado CE)

Un ordenamiento sólo puede perdurar sisus normas están sometidas a la vigilanciade una autoridad independiente. A ello hayque agregar que, en una Comunidad deEstados, si las normas comunes se sometie-

48

COMPOSICIÓN DEL TJCE

Procedimiento

por incumplimiento

de los Tratados:

Comisión contra Estado

miembro (artículo 226); Estado

miembro contra Estado

miembro (artículo 227)

Recurso de anulación y recurso

por omisión

de un órgano comunitario o de

un Estado miembro debido a la

ilegalidad u omisión de actos

jurídicos (artículos 230 y 232)

Procedimiento prejudicial:

los órganos jurisdiccionales de

los Estados miembros plantean

cuestiones con carácter

prejudicial para clarificar

la interpretación y validez

del Derecho comunitario

(artículo 234)

15 Juecesy

8 (9) Abogados Generalesdesignados de mutuo acuerdo por un período de seis años

por los Gobiernos de los Estados miembros

Tipos de procedimiento

ran al control de los tribunales nacionalesse correría el riesgo de verlas interpretadas yaplicadas de manera muy distinta según lospaíses. De esta forma se pondría en peligrola aplicación uniforme del Derecho comu-nitario en todos los Estados miembros.Fueron estas razones las que condujeron ala creación, ya desde la fundación de laCECA, del Tribunal de Justicia de lasComunidades Europeas (TJCE).

El TJCE está compuesto actualmente por 15Jueces y 8 (9) Abogados Generales, desig-nados por los Gobiernos de los Estadosmiembros «de mutuo acuerdo» para unperíodo de seis años. Cada Estado miembrodesigna un Juez. Para salvaguardar la conti-nuidad de la jurisprudencia, la mitad de loscargos de Juez se ocupan cada tres años, alinicio del año judicial, el 6 de octubre.Pueden ser reelegidos una vez.

En sus actividades, el TJCE está asistido porocho Abogados Generales, cuya designa-ción es similar a la de los Jueces y quegozan de independencia judicial. De losocho Abogados Generales, cuatro provie-nen siempre de los Estados miembros«grandes» (Alemania, Francia, Italia y ReinoUnido) y los otros cuatro alternativamentede los once Estados miembros restantes. Elpuesto del noveno Abogado General hasido creado únicamente para el períodocomprendido entre el 1 de enero de 1995 yel 6 de octubre de 2000 y se debe a la cir-cunstancia de que, con la adhesión deAustria, Suecia y Finlandia, el número deJueces pasó a ser impar (15), de forma queno podía mantenerse el Juez adicionalnecesario cuando sólo había doce Estadosmiembros. Por ello, el segundo Juez italiano

elegido en octubre de 1994 para ocupar elpuesto de decimotercer Juez ha sido desig-nado Abogado General para un período deseis años. La institución del AbogadoGeneral se inspira claramente en la figuradel «Commissaire du Gouvernement» delConsejo de Estado y de los tribunales admi-nistrativos franceses. Fue introducida en elTJCE a fin de compensar la unicidad origi-nal de la jurisdicción y la falta de instanciasde recurso derivada de ésta. La misión delos Abogados Generales consiste en presen-tar al TJCE, con las denominadas «conclu-siones», una propuesta de resolución —novinculante— derivada de un dictamen jurí-dico elaborado con plena independencia eimparcialidad sobre las cuestiones jurídicasplanteadas en el procedimiento. Las con-clusiones motivadas son parte integrante dela vista oral (apartados 1 y 2 del artículo 59del Reglamento de procedimiento del TJCE)y se publican, junto con la sentencia, en laRecopilación de Jurisprudencia. LosAbogados Generales sólo pueden influir enla sentencia mediante el poder de convic-ción de sus conclusiones motivadas, puesno participan en las deliberaciones de lasentencia ni en las votaciones.

• Elección de Jueces y Abogados Generales

Para los puestos de Juez y Abogado Generaldeben elegirse personas que ofrezcan abso-lutas garantías de independencia y reúnanlas condiciones requeridas para el ejercicio,en sus respectivos países, de las más altasfunciones jurisdiccionales o que sean juris-tas de reconocida competencia (apartado 2del artículo 223 del Tratado CE). Por ellocabe designar para el puesto de Jueces yAbogados Generales del TJCE a jueces, 49

50

altos funcionarios, políticos, abogados oprofesores universitarios de los distintosEstados miembros. La diversidad del origenprofesional y la variedad de la experienciason positivos para la labor del TJCE, ya quecontribuyen a que las cuestiones de hechoy de Derecho se diluciden con la mayoramplitud posible desde el punto de vista dela teoría y la práctica. En todos los Estadosmiembros, la elección de la persona y elprocedimiento de designación de los Juecesy Abogados Generales son competenciaexclusiva del poder ejecutivo. Los procedi-mientos empleados para ello son suma-mente distintos y muy poco, por no decirnada, transparentes.

• Reparto de asuntos

Tras la presentación de un asunto ante elTJCE, el Presidente nombra a un JuezPonente, al que, hasta que se pronuncia lasentencia, corresponde la misión de prepa-rar las decisiones necesarias durante el pro-cedimiento y de proponer resoluciones.Entre dichas funciones figura la de proponeren qué sala ha de examinarse y resolverseun asunto. El TJCE cuenta con las siguientessalas: el Gran Pleno (quince Jueces), elPequeño Pleno (once Jueces), dos Salas desiete Jueces, de los cuales sólo cinco inter-vienen en la resolución, así como cuatrosalas de tres o cuatro Jueces, en las cualessólo tres de ellos intervienen en la decisión.

Con excepción de los asuntos que seasignan obligatoriamente a un Pleno a peti-ción de un Estado miembro o de un órganocomunitario, el TJCE decide acerca de laasignación a una Sala al final del procedi-miento escrito sobre la base del informe

previo del Ponente y después de consultaral Abogado General. Esta decisión se tomacon arreglo a criterios internos, entre loscuales revisten una importancia decisiva elgrado de dificultad jurídica, la existencia deuna jurisprudencia consolidada o inclusolas consecuencias políticas y financieras delasunto. La devolución de un asunto alPleno es posible en todo momento, inclusodurante las deliberaciones sobre la senten-cia o después de éstas. No obstante, estoobliga a celebrar de nuevo la vista oral anteel Pleno.

• Funciones del TJCE

El TJCE ostenta el poder judicial supremo yexclusivo para la resolución de todas lascuestiones relativas al Derecho comunita-rio. Su misión general se describe así: «ElTribunal de Justicia garantizará el respetodel Derecho en la interpretación y aplica-ción del presente Tratado» (artículo 220 delTratado CE).

Esta descripción general de su misión com-prende los siguientes ámbitos fundamenta-les:

1) control de la aplicación del Derechocomunitario tanto por las institucionesde la Comunidad al ejecutar las disposi-ciones de los Tratados, como por losEstados miembros y los particulares porlo que se refiere al cumplimiento de susobligaciones derivadas del Derechocomunitario;

2) interpretación del Derecho comunitario;

3) desarrollo del Derecho comunitario. 51

El TJCE desempeña esta misión en el marcode una función tanto consultiva como judi-cial. Desempeña funciones consultivas alelaborar dictámenes vinculantes sobre losconvenios que la Unión desea celebrar conterceros países u organizaciones internacio-nales. Sin embargo, su función jurisdiccio-nal tiene un peso muy superior. En el marcode dicha función, el Tribunal lleva a cabotareas que se reparten entre diversosámbitos jurisdiccionales en el ordena-miento jurídico de los Estados miembros:así, el TJCE, en calidad de tribunal constitu-cional, dirime los litigios entre las institucio-nes comunitarias y controla la legalidad dela legislación comunitaria; como tribunaladministrativo, controla los actos adminis-trativos adoptados por la Comisión o, deforma indirecta, por las autoridades de losEstados miembros (sobre la base delDerecho comunitario); en calidad de tribu-nal de trabajo y de lo social, conoce de losasuntos que afectan a la libre circulación y

a la seguridad social de los trabajadores, asícomo a la igualdad de trato de hombres ymujeres en la vida laboral; como tribunalde hacienda, resuelve cuestiones relativas ala validez e interpretación de las disposicio-nes de las directivas en materia fiscal yaduanera; en calidad de tribunal penal, seocupa del control de las multas impuestaspor la Comisión; y como tribunal civil, delos litigios relativos a las demandas dedaños y perjuicios, y de la interpretacióndel Convenio de Bruselas sobre el reconoci-miento y la ejecución de las decisionesjudiciales en materia civil y mercantil.

Al igual que cualquier tribunal, el TJCE estásobrecargado de trabajo. El número de pro-cedimientos ha aumentado con el tiempo,y seguirá creciendo si se tiene en cuenta elpotencial litigioso que encierran las nume-rosas directivas adoptadas para la realiza-ción del mercado interior y su transposi-ción al Derecho nacional. En relación con

52

COMPOSICIÓN DEL TPI

Recurso de anulación y recursopor omisión

de personas físicas y jurídicasdebido a la ilegalidad u omisiónde actos jurídicos comunitarios

(artículos 230 y 232)

Recurso de indemnización por responsabilidad contractual

y extracontractual (artículo 235 y apartados 1 y 2

del artículo 288)

Recurso de los funcionarios(artículo 236)

15 Juecesdesignados de común acuerdo para un período de seis años

por los Gobiernos de los Estados miembros

Tipos de procedimiento

el Tratado de la UE se sabe desde ahoraque se plantearán cuestiones dudosas queel TJCE deberá dilucidar en última instan-cia. Para reducir esta carga de trabajo, en1988 se creó, en virtud del Acta ÚnicaEuropea, un «Tribunal de PrimeraInstancia» (TPI).

El TPI no es un órgano comunitario nuevo,sino que está integrado en el «Tribunal deJusticia». No obstante, es independienteincluso desde el punto de vista organiza-tivo del TJCE. Cuenta con su propiaSecretaría y con su propio Reglamento deprocedimiento. A fin de diferenciarlos, losasuntos del TPI van precedidos de una «T»de tribunal (por ejemplo, T-1/99), mientrasque los asuntos del TJCE van precedidos deuna «C» de «court» o «cour» (por ejemplo,C-1/99).

El TPI consta de quince miembros, a cuyacualificación, nombramiento y régimenjurídico se aplican los mismos requisitos ynormas que a los Jueces del TJCE. Si bienactúan sobre todo como Jueces por sufunción, también pueden intervenir endeterminados casos como AbogadosGenerales si el asunto se examina en elPleno, o en asuntos de las Salas, si así loexigen las dificultades de hecho o deDerecho de un asunto. En la prácticaseguida hasta ahora se ha hecho muy pocouso de esta posibilidad.

El TPI cuenta con un Pleno (quince Jueces),cinco Salas de cinco Jueces y cinco Salasde tres Jueces. La asignación al Pleno sólotiene lugar en casos excepcionales; porregla general, las Salas tratan y resuelvenlos asuntos.

Aunque originalmente sólo era competentepara un número limitado de recursos, elTPI es hoy, en virtud de la revisión de sucatálogo original de competencias llevadaa cabo en 1993, la instancia inicial, bajo elcontrol jurídico del TJCE, para todos losrecursos directos de personas físicas o jurí-dicas contra los actos jurídicos de laComunidad.

El Tribunal de Cuentas Europeo(artículos 246 a 248 del Tratado CE)

El Tribunal de Cuentas Europeo fuecreado el 22 de julio de 1975 ycomenzó a funcionar en octubre de1977 en Luxemburgo. Se compone —deacuerdo con el actual número deEstados miembros— de quince miem-bros, designados para un período de seisaños por el Consejo, previa consulta alPE.

El Tribunal de Cuentas tiene la misiónde comprobar la legalidad y regularidadde los ingresos y gastos de la CE ygarantizar una buena gestión en la eje-cución del presupuesto. A diferencia dealgunos tribunales de cuentas naciona-les de los Estados miembros, el Tribunalde Cuentas Europeo no dispone de com-petencias judiciales para imponer coer-citivamente sus competencias decontrol o para sancionar las infraccio-nes observadas en el ejercicio de susfunciones. Por otra parte, es autónomo ala hora de elegir el objeto y el métodode control. Incluso los particularespueden verse sometidos a su inspec-ción, por ejemplo, al examinar la legali-dad del uso, por parte de un beneficia- 53

rio privado, de una subvención proce-dente de fondos comunitarios.

La auténtica arma del Tribunal deCuentas Europeo es el efecto sobre laopinión pública. Al término de cada ejer-cicio, el Tribunal elabora un informe conlos resultados de sus actividades decontrol, que se publica en el DiarioOficial de las Comunidades Europeas yal que, de esta forma, tiene acceso laopinión pública europea. Además, puedepronunciarse, mediante informes espe-ciales, sobre determinados asuntos,informes que igualmente se publican enel Diario Oficial.

Órganos auxiliares

El Comité Económico y Social(artículos 257 a 262 del Tratado CE)

El Comité Económico y Social (CES) tienecomo misión que los distintos sectores dela vida económica y social, en particular,los trabajadores y empresarios, agriculto-res, transportistas, comerciantes, artesa-nos, profesionales liberales y directivosde pequeñas y medianas empresas esténrepresentados institucionalmente en laCE. Igualmente, el Comité constituye uncanal de expresión para los consumido-res, defensores del medio ambiente yasociaciones ciudadanas.

El Comité está formado por 222 miem-bros (consejeros), procedentes de lasorganizaciones nacionales más represen-tativas y designados por el Consejo(previa consulta a la Comisión) para unperíodo de cuatro años.

La distribución entre países es la siguiente:

Bélgica 12Dinamarca 9Alemania 24Grecia 12España 21Francia 24Irlanda 9Italia 24Luxemburgo 6Países Bajos 12Austria 12Portugal 12Finlandia 9Suecia 12Reino Unido 24

Los consejeros están divididos en tresgrupos (empresarios, trabajadores y activi-dades diversas). La elaboración de los dictá-menes adoptados en el Pleno corresponde alos «grupos especializados» compuestospor miembros (y en los cuales pueden parti-cipar sus suplentes en calidad de expertos).Además, el Comité colabora estrechamentecon las comisiones parlamentarias del PE.

El Comité, creado por los Tratados deRoma, debe ser consultado en determina-dos casos por el Consejo a propuesta de laComisión. Asimismo emite dictámenes porpropia iniciativa. Los dictámenes delComité encarnan una síntesis de puntos departida sumamente divergentes. Resultan desuma utilidad para el Consejo y la Comisióndebido a que éstos conocen así las modifi-caciones a que aspiran los grupos directa-mente afectados por una propuesta. Losdictámenes de iniciativa del Comité hantenido un gran alcance político en varias54

ocasiones, por ejemplo, el dictamen de 22de febrero de 1989 sobre los derechossociales fundamentales en la Comunidadque constituyó el fundamento de la «CartaSocial» propuesta por la Comisión (y adop-tada por once Estados miembros).

El Comité de las Regiones(artículos 263 a 265 del Tratado CE)

El Tratado UE creó el Comité de lasRegiones (CDR) como nuevo órgano con-sultivo para actuar junto al ya existente CES.Al igual que el CES, este Comité no es unórgano de la CE en sentido estricto, ya quesólo tiene funciones consultivas y nodesempeña —como las instituciones(Consejo, PE, Comisión, TJCE, Tribunal deCuentas)— las tareas atribuidas a laComunidad de forma jurídicamente vincu-lante.

El CDR está compuesto, como el CES, por222 miembros que representan a las autori-dades regionales y locales de los Estadosmiembros. La distribución de los 222 puestosentre los Estados miembros corresponde a laponderación de los Estados miembros utili-zada para la designación del CES. Sus miem-bros son designados por el Consejo por deci-sión unánime (previa consulta a la Comisión)a propuesta del Estado miembro correspon-diente para un período de cuatro años.

Su consulta por parte del Consejo y laComisión es obligatoria en algunos casos(«consulta obligatoria»), en particular en losámbitos de la educación, la cultura, lasanidad, la ampliación de las redes transeu-ropeas, las infraestructuras de transporte,telecomunicaciones y energía, la cohesión

económica y social, la política de empleo yla legislación en materia social. Asimismo, elConsejo consulta periódicamente al CDR,incluso sin obligación jurídica de hacerlo,sobre los más diversos proyectos de legisla-ción («consulta facultativa»).

El Banco Europeo de Inversiones(artículos 266 a 267 del Tratado CE)

La Comunidad dispone del Banco Europeode Inversiones (BEI) como entidad financieradestinada «al desarrollo equilibrado yestable» de la CE. Debe conceder préstamosy garantías en todos los sectores económi-cos, en particular para el desarrollo de lasregiones más atrasadas, la modernización oreconversión de empresas o la creación denuevos empleos, así como para proyectosque sean del interés común de varios Estadosmiembros.

El Banco Central Europeo(artículos 105 a 115 del Tratado CE)

El Banco Central Europeo (BCE) se encuentraen el núcleo de la unión económica y mone-taria (UEM). Es responsable de la estabilidadde la moneda europea, el euro, y controla lamasa de dinero en circulación (artículo 106del Tratado CE).

A fin de llevar a cabo esta misión, numerosasdisposiciones garantizan la independenciadel BCE. Ni el BCE ni los bancos centrales delos Estados miembros pueden aceptar, en elejercicio de sus competencias, tareas y obli-gaciones, instrucciones de órganos comuni-tarios, Gobiernos de los Estados miembros uotras instancias. Las instituciones de laComunidad y los Gobiernos de los Estados 55

miembros han de abstenerse de todo intentode influir en sus decisiones (artículo 108 delTratado CE).

El BCE está formado por un Consejo deGobierno y un Comité Ejecutivo. Al Consejode Gobierno pertenecen los presidentes delos bancos centrales nacionales y los miem-bros del Comité Ejecutivo. Este último, com-puesto por un Presidente, un Vicepresidentey otros cuatro miembros, es en la práctica ladirección del BCE. Su Presidente y sus miem-bros son designados de común acuerdo porlos Estados miembros por recomendacióndel Consejo de la UE, previa consulta al PE,entre personas de reconocido prestigio yexperiencia profesional en asuntos moneta-rios o bancarios. Su mandato es de ocho

años. A fin de garantizar la independencia delos miembros del Comité Ejecutivo, no seprevé la renovación de dicho mandato (artí-culo 112 del Tratado CE).

El BCE y los bancos centrales de los Estadosmiembros operan bajo la estructura comúndel Sistema Europeo de Bancos Centrales(SEBC) (artículo 107 del Tratado CE). El SEBCdebe definir y ejecutar la política monetariade la Comunidad; tiene la facultad exclusivade autorizar la emisión de billetes y monedasen la Comunidad. Asimismo, el SEBC debeadministrar las reservas monetarias de losEstados miembros y velar por el buen funcio-namiento de los sistemas de pago de laComunidad (apartado 2 del artículo 105 delTratado CE).

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Solamente el Derecho comunitario puededar vida y realizar la Constitución de la

UE que acabamos de describir, en particularsus valores fundamentales. Por esa razón, laUE es desde dos puntos de vista un fenó-meno del Derecho: es una creación delDerecho y una comunidad de Derecho.

• LA UE COMO CREACIÓN DEL DERECHO Y COMUNIDADDE DERECHO

Ésta es la novedad decisiva que la caracte-riza respecto a los intentos anteriores delograr la unidad de Europa. Los medios utili-zados no son la violencia y la sumisión, sinola fuerza del Derecho. El Derecho debecrear lo que la sangre y las armas no logra-ron en siglos, ya que sólo una unidad querepose en una decisión libre tiene posibili-dades de perdurar. Una Unión que se baseen los valores fundamentales, como la liber-tad y la igualdad, y que sea preservada yrealizada a través del Derecho. Ésta es labase subyacente a los Tratados constitutivos,como actos creadores de la ComunidadEuropea y de la Unión Europea.

Sin embargo, la UE no es tan sólo una crea-ción del Derecho, sino que también persi-gue sus objetivos utilizando exclusivamenteel Derecho. Es una comunidad de Derecho.No es la fuerza del poder la que rige la con-vivencia económica y social de los pueblosde los Estados miembros, sino el Derecho dela Comunidad. El Derecho comunitario es labase del sistema institucional. Establece losprocedimientos para la adopción de deci-

siones de las instituciones comunitarias yregula las relaciones entre ellas. Pone en susmanos una serie de instrumentos jurídicosen forma de reglamentos, decisiones genera-les CECA, directivas, recomendacionesCECA y decisiones individuales, que permi-ten adoptar actos jurídicos con efectos vin-culantes para los Estados miembros y susciudadanos. De esta forma, también el indi-viduo se convierte en soporte de laComunidad. El ordenamiento jurídico deésta influye en su vida cotidiana de formacada vez más directa. Le concede derechosy le impone obligaciones, de forma que elindividuo, ciudadano de su país y de laComunidad, está sometido a ordenamientosjurídicos de diferentes niveles, como los queobservamos en las constituciones de losEstados federales. Al igual que cualquierordenamiento jurídico, el comunitariodispone de un sistema completo de protec-ción jurídica para resolver los litigios entorno al Derecho comunitario y para velarpor su cumplimiento. El Derecho comunita-rio determina igualmente la relación entre laComunidad y los Estados miembros; estosúltimos deben adoptar todas las medidasapropiadas para cumplir las obligacionesderivadas de los Tratados o de los actos delas instituciones comunitarias. Les corres-ponde ayudar a la Comunidad a llevar a lapráctica su misión y abstenerse de todo loque pueda poner en peligro la realizaciónde los objetivos de los Tratados. Los Estadosmiembros son responsables ante los ciuda-danos de la Unión de todos los perjuiciosprovocados por las infracciones delDerecho comunitario.

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EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO

• LAS FUENTES DEL DERECHOCOMUNITARIO

El término «fuente del Derecho» tiene undoble significado: en su acepción originaldescribe el motivo del nacimiento delDerecho, es decir, las razones de su crea-ción. En este sentido, la fuente del Derechocomunitario sería la voluntad de mantenerla paz y crear una Europa mejor a través dela integración económica, motivos ambos alos que la CE debe su existencia. Encambio, en el vocabulario jurídico seentiende por «fuente del Derecho» elorigen y fundamento del mismo.

Fuentes del Derecho comunitario

1. Derecho primario— Tratados constitutivos— Principios jurídicos generales

2. Acuerdos de Derecho internacional dela CE

3. Derecho derivado— Reglamentos (de aplicación)— Directivas/decisiones CECA— Decisiones generales e individuales

4. Principios generales de Derecho administrativo

5. Convenios entre los Estados miembros

Los Tratados constitutivos: el Derechoprimario de la Comunidad

La primera fuente del Derecho que cabeseñalar son los tres Tratados constitutivos,incluidos sus anexos, apéndices y protoco-los, así como sus complementos y modifi-caciones posteriores, es decir, los actos decreación de la CE y de la UE. Los Tratadosconstitutivos, así como los complementos ymodificaciones posteriores, sobre todo elActa Única Europea, los diversos tratadosde adhesión y el Tratado de la UniónEuropea reflejan los principios jurídicosfundamentales relativos a los objetivos, laorganización y el funcionamiento de la CE,así como parte de la legislación económica.De esta forma establecen el marco constitu-cional de la CE que deben llenar de conte-nido, en interés de la Comunidad, las insti-tuciones comunitarias dotadas de compe-tencias legislativas y administrativas. Dadoque se trata de un Derecho creado directa-mente por los Estados miembros, estos prin-cipios se denominan en el lenguaje jurídicoDerecho comunitario primario.

Los actos jurídicos comunitarios:el Derecho derivado de la Comunidad

El Derecho creado por las institucionescomunitarias en el ejercicio de sus com-petencias en virtud de los Tratados sedenomina Derecho comunitario deri-vado, la segunda gran fuente delDerecho de la CE.

Está formado en primer lugar por los actosjurídicos contemplados y definidos en losartículos 249 del Tratado CEE, 161 delTratado CEEA y 14 del Tratado CECA. En sucalidad de actos jurídicos vinculantes con-58

tienen tanto normas jurídicas y directricesgenerales y abstractas, como medidas con-cretas e individuales. Asimismo contem-plan la adopción de declaraciones no vin-culantes de las instituciones comunitarias.

Esta relación no es exhaustiva, pues elDerecho comunitario derivado com-prende otros actos jurídicos que nopueden catalogarse en la misma. Entreellos figuran sobre todo aquellos queregulan el régimen interno de la CE o desus órganos, como en el caso de lasnormas o convenios adoptados de comúnacuerdo entre las instituciones o los regla-mentos internos de estas últimas. Cabeseñalar asimismo la elaboración y anunciode los programas de acción de la CE. Ladiferencia entre los diversos actos jurídicosdel Derecho derivado con respecto al pro-cedimiento de su adopción, sus efectosjurídicos y los grupos a los que van dirigi-dos es considerable; por ello abordaremosdichas diferencias más adelante en uncapítulo separado, consagrado a los «ins-trumentos».

La creación del Derecho derivado se llevaa cabo de forma paulatina y progresiva.Mediante su adopción se da vida a laconstitución de la Comunidad, formadapor el Derecho primario, y se realiza ycompleta el ordenamiento jurídicoeuropeo con el paso del tiempo.

Los tratados internacionales de la CE

Esta tercera fuente del Derecho está vincu-lada al papel de la CE en el plano interna-cional. Como centro de poder a escalamundial, Europa no puede limitarse a ges-

tionar sus asuntos internos, sino que debeante todo ocuparse de sus relaciones eco-nómicas, sociales y políticas con otrospaíses del mundo. A tal fin, la CE celebraacuerdos internacionales con los «paísesno pertenecientes a la Comunidad» (deno-minados terceros países) y otras organiza-ciones internacionales, que van desde lostratados de cooperación de amplio alcanceen los ámbitos comercial, industrial, socialo técnico, hasta los acuerdos comercialesen torno a determinados productos.

Tres formas de relación contractual de laCE con terceros países merecen una aten-ción especial:

Los acuerdos de asociación

La asociación trasciende en gran medidalas cuestiones de política puramentecomercial y tiende a una estrecha coopera-ción económica con un amplio apoyofinanciero de la CE a la otra parte contra-tante (artículo 310 [antiguo artículo 238]del Tratado CE). Existen tres formas deacuerdos de asociación:

• Acuerdos para el mantenimiento devínculos especiales de algunos Estadosmiembros de la CE con terceros países

La creación del instrumento de asociacióntiene su origen en las estrechas relacioneseconómicas que los países y territorios deultramar mantenían con algunos Estadosfundadores de la CE, en virtud de los anti-guos regímenes coloniales. Puesto que laintroducción de un arancel exterior comúnen la CE habría alterado notablemente losintercambios comerciales con estos territo-

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rios, había que crear regímenes especiales,a fin de extender el sistema de libre comer-cio de la Comunidad a los países y territo-rios de ultramar. Al mismo tiempo, losderechos de aduana impuestos a las mer-cancías de estos países fueron eliminán-dose progresivamente. La ayuda financieray técnica de la CE se canaliza a través delFondo Europeo de Desarrollo.

• Acuerdos para la preparación de unaposible adhesión y para la constituciónde una unión aduanera

La asociación también sirve para prepararuna posible adhesión de un país a la UE.Es, por así decirlo, una fase previa de laadhesión, en la que se intenta una aproxi-mación de las condiciones económicas delpaís candidato a las de la UE. Este procedi-miento demostró su utilidad en el caso deGrecia, que se asoció a la CE en 1962. En1964 se celebró otro acuerdo de asocia-ción con vistas a una adhesión posterior,esta vez con Turquía. En los denominadosacuerdos europeos celebrados por la CEcon Polonia, Hungría, la República Checa,Eslovaquia, Bulgaria, Rumania, Eslovenia ylos tres Estados bálticos (Lituania, Estonia yLetonia), se admite en principio el objetivode adhesión de estos países de EuropaCentral y Oriental que se encuentran enproceso de reformas. La asociación debeayudar asimismo a estos países a cumplir,en un período razonable, los requisitos dela deseada adhesión a la UE tanto en elaspecto económico como en el de políticaexterior. La CE ha constituido una uniónaduanera con Malta (1971), Chipre (1973)y Turquía (1996).

• El Acuerdo sobre el EspacioEconómico Europeo (EEE)

El Acuerdo sobre el EEE abre al resto delos Estados de la AELC (Noruega,Islandia, Liechtenstein y Suiza) laspuertas del mercado interior de la CE yrepresenta, en virtud del compromiso deadoptar casi dos tercios del Derechocomunitario, un fundamento seguropara una posible adhesión posterior deestos países a la UE. Dentro del EEE, ysobre la base del Derecho comunitarioprimario y derivado vigente (el acervocomunitario), debe realizarse la librecirculación de mercancías, personas,servicios y capitales, establecerse unrégimen uniforme en materia de compe-tencia y ayudas estatales, así comointensificarse la cooperación en elámbito de las políticas horizontales yparalelas (por ejemplo, protección delmedio ambiente, investigación y desa-rrollo, y educación).

Acuerdos de cooperación

Los acuerdos de cooperación no van tanlejos como los de asociación, ya quetienen como único objetivo una intensacooperación económica. Dichos acuer-dos vinculan a la CE con los Estados delMagreb (Marruecos, Argelia y Túnez),los Estados del Mashrek (Egipto,Jordania, Líbano y Siria) y con Israel,entre otros (artículo 300 del Tratado CE).

Acuerdos comerciales

Por último, existen numerosos acuerdoscomerciales celebrados con diversos terce-60

ros países, grupos de éstos o en el marcode organizaciones comerciales internacio-nales en el sector aduanero y de políticacomercial. Los acuerdos comerciales másimportantes a escala internacional son elAcuerdo por el que se establece laOrganización Mundial del Comercio(OMC), y los acuerdos multilaterales cele-brados en su marco, de los cuales mencio-naremos los más significativos: el AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT, 1994), los Códigos anti-dumping y sobre subvenciones, elAcuerdo General sobre el Comercio deServicios (GATS), los Convenios sobre losaspectos de los derechos de propiedadintelectual relacionados con el comercio(ADPIC) y el Entendimiento relativo a lasnormas y procedimientos por los que serige la solución de diferencias.

Fuentes del Derecho no escritas

Las fuentes del Derecho de la Comunidadmencionadas hasta ahora tienen la carac-terística común de constituir el Derechocomunitario escrito. Pero al igual quecualquier otro ordenamiento jurídico, elcomunitario no puede estar constituidoexclusivamente por normas escritas, yaque cada ordenamiento presenta lagunasque deben llenarse con el Derecho noescrito.

Los principios generales del Derecho

Las fuentes no escritas del Derechocomunitario son, fundamentalmente, losprincipios generales del Derecho. Setrata de normas que expresan las concep-ciones elementales del Derecho y la jus-

ticia a las que obedece todo ordena-miento jurídico. El Derecho comunitarioescrito, que esencialmente sólo regulasituaciones económicas y sociales, nopuede cumplir más que parcialmenteeste cometido, por lo cual los principiosgenerales del Derecho representan unade las fuentes más importantes delDerecho comunitario. Con ellas sepuede colmar las lagunas existentes odesarrollar el Derecho vigente mediantesu interpretación acorde con el principiode equidad.

Los principios generales del Derecho sematerializan a través de la aplicación delas normas, en particular mediante lajurisprudencia del TJCE en el marco de lamisión que se le ha encomendado, consis-tente en «garantizar el respeto delDerecho en la interpretación y aplicacióndel Tratado». Los puntos de referenciapara determinar los principios fundamen-tales son sobre todo los principioscomunes a los ordenamientos de losEstados miembros. Éstos proporcionan labase a partir de la cual se desarrollan lasnormas necesarias para resolver un pro-blema a escala comunitaria.

Entre estos principios generales delDerecho se encuentran, aparte de losprincipios básicos de independencia, apli-cabilidad directa y primacía del Derechocomunitario, la garantía de los derechosfundamentales, el principio de proporcio-nalidad, el principio de protección de laconfidencialidad, el principio de audien-cia judicial o el principio de responsabili-dad de los Estados miembros por las viola-ciones del Derecho comunitario. 61

El Derecho consuetudinario

El Derecho consuetudinario tambiénforma parte del Derecho comunitario

no escrito. Se trata del Derecho deri-vado de la práctica y de la convicciónjurídica, que completa o modifica alDerecho primario o derivado. Su62

posible existencia está reconocida,pero su desarrollo efectivo choca en elplano de la legislación comunitariacon límites estrictos. Un primer límitese deriva de la existencia de un proce-dimiento especial para modificar losTratados (artículo 48 del Tratado UE).Con esta disposición no se excluye deltodo el desarrollo del Derecho consue-tudinario, pero sí se fijan requisitosmás estr ictos que deben cumplirsecuando se trate de demostrar una prác-tica reiterada y la correspondiente con-vicción de actuar dentro de la legali-dad. Otro l ímite al desarrollo delDerecho consuetudinario por parte delas instituciones comunitarias se derivadel hecho de que toda acción de unainstitución debe estar exclusivamentebasada en los Tratados comunitarios yno en el comportamiento efectivo de lainsti tución y en la correspondientevoluntad de vinculación jurídica. Deello se desprende que el Derecho con-suetudinario con rango de Derechocontractual nunca puede partir de lasinsti tuciones comunitarias, sino entodo caso de los Estados miembros enlas estrictas condiciones antes descri-tas. Las prácticas y las convicciones deactuar dentro de la legalidad por partede las inst i tuciones comunitariaspueden utilizarse, sin embargo, en elmarco de la interpretación de los prin-cipios jur ídicos creados por dichosórganos, con lo cual, en determinadoscasos, se modifica el alcance jurídico yreal del acto jurídico en cuestión. Noobstante, para ello deben respetarse losrequisitos y límites establecidos en elDerecho primario.

Los convenios entre los Estadosmiembros

La última fuente del Derecho de la CEla constituyen los convenios entre losEstados miembros. Se trata, por unaparte, de convenios concluidos pararegular cuestiones que están estrecha-mente relacionadas con las actividadesde la CE, pero para las cuales no se hadotado de competencia a las institucio-nes comunitarias. Por otra, existenauténticos convenios internacionalesentre los Estados miembros con loscuales se pretende, en part icular,superar la limitación territorial de lasnormativas nacionales y crear unDerecho uniforme a escala de laComunidad (artículo 293 del TratadoCE). Ello reviste especial importanciaen el ámbito del Derecho internacionalprivado. A título de ejemplo cabe men-cionar: el Convenio sobre la competen-cia judicial y la ejecución de resolucio-nes judiciales en materia civil y mer-cantil (1968), el Convenio sobre elreconocimiento mutuo de las socieda-des y personas jur ídicas (1968), elConvenio relativo a la supresión de ladoble imposición en caso de correc-ción de los beneficios de empresas aso-ciadas (1990), el Convenio sobre la leyaplicable a las obligaciones contrac-tuales (1980) y el Convenio sobre lapatente europea (1989).

• LOS INSTRUMENTOSDE LA CE

En el momento de la fundación de la CEhubo que «inventar» el sistema de actos 63

jurídicos comunitarios. Para ello seplanteó, en particular, la cuestión de lanaturaleza que debían tener los actosjurídicos comunitarios y sus efectos. Poruna parte había que considerar que lasinstituciones debían estar en condicionesde conciliar de forma eficaz, es decir, sindepender de la buena voluntad de losEstados miembros, las distintas y desigua-les condiciones económicas, sociales eincluso ambientales de los Estados miem-bros y, de esta forma, crear las mejorescondiciones posibles para todos los ciu-dadanos de la Comunidad. Por otra parte,no se debía interferir con los ordenamien-tos jurídicos nacionales más de lo nece-sario. Por ello, la totalidad del sistemanormativo y de acción jurídica de la CEobedece al principio de que en aquelloscasos en que es necesaria una normativacomún, incluso detallada, para todos losEstados miembros, el acto comunitariodebe sustituir a la normativa nacional,pero que en aquellos casos en que noexiste dicha necesidad, deben tenersedebidamente en cuenta los ordenamien-tos vigentes de los Estados miembros.

Sobre esta base se desarrollaron los ins-trumentos que permiten a las institucio-nes comunitarias incidir en diversamedida en los ordenamientos jurídicosnacionales. La forma extrema es aquellaen que la reglamentación nacional essustituida por la normativa comunitaria.A continuación están las disposicionescomunitarias con las que las institucio-nes de la CE inciden tan sólo indirecta-mente en los ordenamientos de losEstados miembros. Queda después laposibilidad de adoptar medidas dirigidas

a un destinatario determinado o identifi-cable para resolver un caso individualconcreto. Por último, existen los actosjurídicos que no contienen ninguna dis-posición de obligado cumplimiento porparte de los Estados miembros o los ciu-dadanos de la Comunidad. Estas formasbásicas de actos jurídicos se encuentranen los tres Tratados comunitarios. Noobstante, existen diferencias en la pre-sentación concreta y en la designaciónde los distintos actos jurídicos entre elTratado CECA, por una parte, y losTratados CE y CEEA, por otra. Mientrasque el Tratado CECA sólo contempla trestipos de actos jurídicos: decisiones, reco-mendaciones y dictámenes (artículo 14del Tratado CECA), los Tratados CE yCEEA establecen cinco tipos: reglamen-tos, directivas, decisiones, recomenda-ciones y dictámenes (artículo 249 delTratado CE y artículo 161 del TratadoCEEA). En efecto, se había llegado a laconclusión de que las formas previstaspara la CECA no bastaban para satisfacerdebidamente las necesidades de la CE yla CEEA. Al mismo tiempo, con la intro-ducción de nuevas designaciones se pre-tendía remediar las lagunas de la defini-ción de los actos jurídicos en el TratadoCECA. La diversidad conceptual resul-tante se aceptó deliberadamente, aunquedebía desaparecer con ocasión de lafusión de las tres comunidades previstapara más adelante.

Desde el punto de vista de sus destinata-rios y de los efectos que produce en losEstados miembros, el sistema de actosjurídicos de la CE puede presentarse delmodo siguiente:64

Las decisiones generales CECAy los reglamentos: las «leyescomunitarias»

Los actos jurídicos con los que las institu-ciones comunitarias pueden intervenircon mayor intensidad en los ordenamien-tos jurídicos nacionales son, en losTratados CE y CEEA, los reglamentos, y enel Tratado CECA, la decisión general. Losdefinen dos propiedades muy pococomunes en el Derecho internacional:

• Su carácter comunitario, que consisteen la particularidad de imponer el mismoDerecho en toda la Comunidad sin teneren cuenta las fronteras, y de ser válido demanera uniforme e íntegra en todos losEstados miembros. Esto significa que losEstados no pueden, por ejemplo, aplicarlas disposiciones de un reglamento deforma parcial o decidir cuáles aplicanpara, de esta forma, excluir las normas alas que un Estado miembro se ha opuestoen el procedimiento de decisión o queson contrarias a ciertos intereses naciona-les. Los Estados miembros tampocopueden sustraerse a la obligatoriedad de

las disposiciones reglamentarias ampa-rándose en normas y usos del Derechonacional.

• Su aplicabilidad directa, es decir, quelos reglamentos establecen un Derechoidéntico sin necesidad de una normativaespecial de aplicación de carácter nacio-nal del Estado y confieren o imponen alos ciudadanos comunitarios derechos yobligaciones igualmente directos. LosEstados miembros, sus instituciones, tri-bunales y autoridades, así como todas laspersonas incluidas en el ámbito personalde aplicación del reglamento, estándirectamente obligados por el Derechocomunitario y deben respetarlo como sise tratara del Derecho nacional.

Las similitudes entre estos actos jurídicosy las leyes nacionales saltan a la vista. Enla medida en que se adopten en régimende codecisión con el Parlamento Europeo(según el llamado procedimiento decodecisión, que se describe en elsiguiente capítulo), pueden denominarse«leyes europeas». Los reglamentos y deci-siones generales adoptados únicamente 65

Tratado CECA Tratado CE Tratado CEEA

Artículo 14 Artículo 249 Artículo 161

Decisión general Reglamento Reglamento

Recomendación Directiva Directiva

Decisión (individual) Decisión Decisión

Recomendación Recomendación

Dictámenes Dictámenes Dictámenes

por el Consejo o la Comisión carecen deeste factor de corresponsabilidad parla-mentaria, de modo que —al menos desdeuna óptica formal— no presentan todaslas características de una ley.

Las recomendaciones CECAy las directivas

La directiva, que en el Tratado CECA sedenomina recomendación, es, junto alreglamento, el instrumento más impor-tante de actuación comunitaria. Intentacombinar la necesaria unidad del Derechocomunitario con el mantenimiento de lavariedad de las peculiaridades nacionales.Así pues, el objetivo principal de la direc-tiva no es —como en el caso del regla-mento— la unificación del Derecho, sinola aproximación de las legislaciones. Condicha aproximación se pretende eliminarlas contradicciones entre las disposicioneslegislativas y administrativas de los Estadosmiembros o suprimir paso a paso las dife-rencias, con el fin de que en todos losEstados miembros se impongan en loposible los mismos requisitos. La directivase revela así como uno de los instrumentosfundamentales en la consecución delmercado interior.

La directiva sólo es obligatoria para losEstados miembros respecto del objetivoque propone, dejando a su elección laforma y los medios para alcanzar los obje-tivos establecidos a escala comunitaria enel marco del ordenamiento jurídico nacio-nal. Esta integración de los Estados miem-bros refleja la intención de atenuar lanecesidad de intervención en la estructuralegal y administrativa nacional. Así, los

Estados miembros pueden tener en cuentalas peculiaridades nacionales a la hora derealizar los objetivos del Derecho comuni-tario. A este efecto, las disposiciones deuna directiva no sustituyen automática-mente a las del Derecho nacional, sinoque los Estados miembros están obligadosa adecuar su legislación a la normativacomunitaria. Esto requiere, por reglageneral, un procedimiento normativo divi-dido en dos fases:

En la fase jurídico-comunitaria, se esta-blece con carácter preceptivo el objetivopropuesto por la directiva para sus respecti-vos destinatarios, es decir, varios o todos losEstados miembros, o bien, en el caso de lasrecomendaciones CECA, incluso uno sólode ellos, que debe materializar dentro de unplazo concreto. Las instituciones comunita-rias pueden predeterminar dicho objetivo através de normas detalladas, de forma que alos Estados miembros apenas les quedemargen para configurar un contenido mate-rial propio. Esta posibilidad se utiliza sobretodo en el ámbito de las normas técnicas yde la protección del medio ambiente.

En la segunda fase, de carácter nacional, seprocede a ejecutar el objetivo prescrito por elDerecho comunitario dentro del Derecho delos Estados miembros. Aun cuando éstostienen libertad para elegir la forma y losmedios de transposición, se evaluará si lasdisposiciones correspondientes han sidoincorporadas conforme al Derecho comuni-tario con arreglo a los criterios del propioordenamiento comunitario. El principio apli-cado es que la transposición deberá crearuna situación jurídica que permita reconocerde forma suficientemente clara y precisa los66

derechos y obligaciones que emanan de lasdisposiciones de la directiva, y así los ciuda-danos comunitarios podrán hacerlos valer uoponerse a ellos ante los tribunales naciona-les. Para ello siempre es necesario que seadopten actos jurídicos obligatorios deámbito nacional o que se anulen o modifi-quen disposiciones legales y administrativasvigentes. Un simple acto administrativo noes suficiente, ya que éste, por su propia natu-raleza, puede ser modificado a discreción dela administración y recibir asimismo unapublicidad insuficiente.

A excepción del caso en que una recomen-dación CECA se dirija directamente a unaempresa de la CE, ni la directiva y ni larecomendación CECA destinadas a losEstados miembros crean derechos y obliga-ciones inmediatos para los ciudadanoscomunitarios; se dirigen expresamente tansólo a los Estados miembros. En cambio, losciudadanos comunitarios no adquierenderechos y obligaciones sino a través de losactos de ejecución de la directiva o de larecomendación CECA adoptados por lasautoridades competentes de los Estadosmiembros, lo cual carece de importanciapara ellos mientras los Estados miembroscumplan las obligaciones que les imponenlos actos jurídicos comunitarios. Sinembargo, el ciudadano comunitario resultaperjudicado si la realización del objetivoprevisto en la directiva o recomendaciónCECA fuese favorable para él y no se hubie-ran producido los actos nacionales de eje-cución o bien la transposición fuese defi-ciente. A fin de excluir en lo posible estosinconvenientes, el TJCE ha reiterado en sujurisprudencia que, en determinadas cir-cunstancias, los ciudadanos comunitarios

pueden invocar directamente las disposi-ciones de la directiva, reclamar los dere-chos previstos en ella y, en su caso, acudir alos tribunales nacionales. Según el TJCE, lascondiciones para que se produzca esteefecto directo son:

• que las disposiciones de la directiva o dela recomendación CECA determinen losderechos de los ciudadanos de la Unión ode las empresas de forma suficientementeclara y precisa;

• que el ejercicio del Derecho no esté vin-culado a ninguna condición u obligación;

• que el legislador nacional no tenganingún margen de apreciación a la horade fijar el contenido del Derecho;

• que haya expirado el plazo para la trans-posición de la directiva o recomendaciónCECA.

Esta jurisprudencia del TJCE sobre el efectodirecto de las directivas y recomendacionesCECA se basa sencillamente en la idea deque un Estado miembro actúa de formacontradictoria e ilegal si aplica su legisla-ción sin adaptarla debidamente con arregloa las disposiciones de la directiva. Este ejer-cicio abusivo del Derecho por parte de unEstado miembro se contrarresta con el reco-nocimiento del efecto directo de la disposi-ción de una directiva en la medida que conello se evita que dicho Estado miembroobtenga alguna ventaja de su incumpli-miento del Derecho comunitario. En estesentido, el efecto directo de las directivasadquiere carácter sancionador. A la luz deesta clasificación resulta lógico que hasta 67

ahora el TJCE solamente haya reconocido elefecto directo de las directivas en la rela-ción del individuo con el Estado miembro,y únicamente en la medida en que dichoefecto favorezca a los ciudadanos de laUnión y no vaya en detrimento de ellos, esdecir, en los casos en que el Derechocomunitario prevé una normativa más favo-rable para los ciudadanos de la Unión queel Derecho nacional no adaptado (el deno-minado «efecto directo vertical»). Encambio, el TJCE ha rechazado el efectodirecto de las directivas y recomendacionesCECA en la relación entre particulares(denominado «efecto directo horizontal»).El carácter sancionador del efecto directo

lleva al TJCE a establecer que dicho efectono puede producirse entre los particulares,ya que no se les puede responsabilizar delas omisiones de los Estados miembros. Losciudadanos están mejor defendidos por losprincipios de la seguridad jurídica y de pro-tección de la confianza legítima, ya quetienen derecho a confiar en que los efectosde una directiva sólo pueden aplicárselesconforme a los actos de transposiciónnacionales.

No obstante, transcurrido su plazo de trans-posición, las directivas adquieren efectosjurídicos objetivos en el sentido de quetodos lo órganos estatales están obligados a68

interpretar y aplicar el Derecho nacionalconforme a lo dispuesto en ellas (la denomi-nada «interpretación conforme al Derechocomunitario»).

Además, el TJCE, en las sentencias en losasuntos «Francovich» y «Bonifaci» de 1991,reconoció la obligación de los Estadosmiembros de indemnizar los perjuicios cau-sados por la falta de transposición o por unatransposición irregular. En estos asuntos setrataba de la responsabilidad del Estado ita-liano por la transposición fuera de plazo dela Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20de octubre de 1980, sobre la protección delos trabajadores asalariados en caso deinsolvencia del empresario. Esta Directivagarantiza los derechos de los trabajadores alcobro de su salario durante un período ante-rior a la fecha en que se produce la insol-vencia de la empresa o el despido por estamisma causa. A este fin debían constituirsefondos de garantía no disponibles para losdemás acreedores de la empresa y cuyosrecursos debían proceder de las empresas ode la administración pública. En este caso,el TJCE se encontraba ante el problema deque si bien dicha Directiva tenía por objetoconceder a los trabajadores un derecho sub-jetivo al cobro de su salario con cargo a estefondo de garantía, la aplicabilidad directade dicho derecho, es decir, su reclamaciónante los tribunales nacionales, no podía rei-vindicarse, ya que, al no haberse efectuadola transposición de esta Directiva, no sehabían creado estos fondos de garantía y,por consiguiente, no era posible determinarel deudor de las indemnizaciones devenga-das a raíz de la quiebra. En su sentencia, elTJCE decidió que el Estado italiano era res-ponsable de la indemnización de los daños

y perjuicios causados a los trabajadoresafectados al haber privado a éstos delderecho que dicha Directiva les concedíapor no haber incorporado esta última. Apesar de no estar contemplada expresa-mente en el Derecho comunitario, la obliga-ción de indemnización es, en opinión delTJCE, parte inseparable del ordenamientojurídico comunitario, ya que su plena efica-cia se vería afectada y quedaría mermada laprotección de los derechos fundamentadosen dicho ordenamiento, si los ciudadanosde la Comunidad no tuviesen la posibilidadde obtener una indemnización en caso deque sus derechos se viesen conculcados poruna actuación contraria al Derecho comuni-tario por parte de los Estados miembros.

Las decisiones individuales: los «actosadministrativos» de la CE

La tercera categoría de actos jurídicos en elsistema normativo de la CE son las decisio-nes y la decisión individual CECA. La apli-cación y ejecución eficaces de losTratados, reglamentos y decisiones genera-les CECA sólo resulta factible si las institu-ciones comunitarias tienen la posibilidad,en los casos en que son responsables de laejecución del Derecho comunitario, deactuar directamente sobre las circunstan-cias de los ciudadanos, las empresas y losEstados miembros de la Unión. Esto equi-vale casi exactamente a la situación pre-vista en los ordenamientos jurídicos nacio-nales, en los que las administracionesnacionales establecen de forma vinculantelas consecuencias que se derivan en casosconcretos para los ciudadanos de la aplica-ción, por ejemplo, de una ley, mediante laadopción de un acto administrativo. 69

En el ordenamiento comunitario, estafunción corresponde a la decisión indivi-dual, la cual constituye el acto jurídicotípico mediante el que las institucionescomunitarias regulan, con carácter obliga-torio, los casos particulares. Por medio deuna decisión, las instituciones comunitariaspueden exigir a un Estado miembro o a unciudadano de la Unión que realice o se abs-tenga de realizar una acción, otorgarlederechos o imponerle obligaciones.

Las características esenciales de una deci-sión pueden describirse de la siguienteforma:

• La decisión tiene validez individual, conlo que se distingue del reglamento. Losdestinatarios de una decisión debendesignarse individualmente y sólo estánobligados de forma particular. Para ellobasta que el grupo de personas afectadaspueda determinarse en el momento enque se dicte la decisión y no puedaampliarse en el futuro. Lo que hay quetener en cuenta es, sobre todo, el conte-nido de la decisión, que debe permitirinfluir de forma individual y directa en lasituación de los afectados. En estesentido, una decisión puede afectar igual-mente a terceros, siempre que lo sean pordeterminadas características personales ocircunstancias especiales que los distin-gan del resto de las personas y, por consi-guiente, puedan ser individualizados deforma similar al propio destinatario.

• La decisión es vinculante en su totalidad,distinguiéndose así de las directivas, queúnicamente son vinculantes en lo que serefiere al objetivo perseguido.

• La decisión obliga directamente a susdestinatarios. Una decisión dirigida a unEstado miembro puede, además, producirun efecto directo para los ciudadanos dela Unión en las mismas condiciones queuna directiva.

Los casos de aplicación de las decisionesson, por ejemplo, la autorización o denega-ción de ayudas estatales (artículos 87 y 88del Tratado CE), la anulación de acuerdos oconvenios contrarios a la competencia (ar-tículo 81 del Tratado CE), así como la impo-sición de multas o medidas de obligadocumplimiento.

Las declaraciones no vinculantesde las instituciones comunitarias

Por último, también existen las recomenda-ciones CE y CEEA y los dictámenes. Estaúltima categoría de actos jurídicos previstosexplícitamente en los Tratados comunitariospermite a las instituciones comunitariasexpresarse de forma no vinculante ante losEstados miembros y, en algunos casos,también ante los ciudadanos de la Unión,sin imponer con ello obligaciones legales asus destinatarios.

En los Tratados CE y CEEA, estos actos jurí-dicos no vinculantes se denominan reco-mendaciones o dictámenes, y en el TratadoCECA, únicamente dictámenes. Desgracia-damente la recomendación en el ámbitoCECA designa un acto jurídico vinculante yequivale así a la directiva de los Tratados CEy CEEA. Mientras que en las recomendacio-nes se sugiere a los destinatarios un com-portamiento determinado, las institucionescomunitarias emiten dictámenes cuando se70

trata de evaluar una situación actual odeterminados procesos en la Comunidad oen los Estados miembros.

En las recomendaciones se sugiere a losdestinatarios un comportamiento determi-nado, sin obligarlos jurídicamente a adop-tarlo. Así, en los casos en que la adopcióno modificación de una disposición legal oadministrativa de un Estado miembrofalsea las condiciones de competencia delmercado común, la Comisión puede reco-mendar al Estado miembro afectado lasmedidas adecuadas para evitar dicho fal-seamiento (segunda frase del apartado 1del artículo 97 del Tratado CE).

En cambio, las instituciones comunitariasemiten dictámenes cuando se trata deevaluar una situación actual o determina-dos procesos en la Comunidad o losEstados miembros. En ocasiones, los dic-támenes sirven asimismo para prepararactos jurídicos vinculantes posteriores oson requisito de un proceso ante el TJCE(artículos 226 y 227 del Tratado CE).

La importancia fundamental de las reco-mendaciones y dictámenes reside sobretodo en el ámbito político y moral. Alprever estos actos jurídicos, los autores delos Tratados esperaban que los afectadosseguirían el consejo recibido en virtud dela autoridad de las instituciones comuni-tarias y su amplia visión y conocimientosupranacionales, o bien que sacarían lasconsecuencias necesarias de la evalua-ción de una determinada situación. Noobstante, las recomendaciones y dictáme-nes pueden adquirir indirectamenteefectos jurídicos, cuando crean las condi-

ciones para actos jurídicos vinculantesposteriores o si la propia institucióncomunitaria que las adopta asume algúncompromiso, con lo cual se establece, endeterminadas circunstancias, un elementode confianza legítima.

Resoluciones, declaraciones,y los programas de acción

Aparte de las actuaciones jurídicas con-templadas en los Tratados comunitarios,las instituciones comunitarias cuentancon otras muchas formas de acción paradar cuerpo y contenido al ordenamientojurídico comunitario. En la prácticacomunitaria revisten importancia en parti-cular las resoluciones, las declaraciones ylos programas de acción.

Resoluciones: los autores de las resolucio-nes son el Consejo Europeo, el Consejode la UE y el PE. En las resoluciones seexpresan las opiniones e intencionescomunes relativas al desarrollo general dela integración, así como sobre misionesconcretas dentro y fuera de laComunidad. Las resoluciones de ámbitointerno tenían por objeto, por ejemplo,los principios de la unión política, la polí-tica regional, la política energética y launión económica y monetaria, en particu-lar la creación del sistema monetarioeuropeo. Estas resoluciones revisten antetodo una importancia política comoorientaciones para los futuros trabajos delConsejo. Como expresiones de la volun-tad política común, facilitan de formadecisiva el consenso en el seno delConsejo. Asimismo garantizan un mínimode concordancia entre el plano de deci- 71

sión comunitario y el nacional. Estafunción debe ser objeto de una evalua-ción jurídica, es decir, el instrumento dela resolución debe ser flexible y no estardemasiado cargado de instrucciones yataduras jurídicas.

Declaraciones: en cuanto a las declaracio-nes, hay que distinguir entre dos formas:en la medida en que estén relacionadascon el desarrollo ulterior de laComunidad, como la Declaración sobre laUE, la democracia o los derechos funda-mentales, su importancia equivale en loesencial a la de las resoluciones. Serecurre a ellas en particular cuando se pre-tende llegar a un público amplio o a ungrupo determinado de destinatarios.Asimismo se adoptan declaraciones enrelación con la toma de decisiones delConsejo. En este caso se trata de declara-ciones en las que los miembros delConsejo expresan conjunta o individual-mente su opinión sobre la interpretaciónde las decisiones adoptadas por elConsejo. Estas declaraciones interpretati-vas son práctica común en el Consejo yrepresentan un medio indispensable parallegar al consenso en el seno de éste. Suimportancia jurídica debe evaluarse conarreglo a los principios generales de inter-pretación. Según éstos, la interpretaciónde una disposición viene determinada,entre otros factores, por la voluntad de suautor. Sin embargo, esto sólo es válido enla medida en que las declaraciones inter-pretativas hayan sido objeto de la publici-dad necesaria, ya que el Derecho derivadocomunitario que concede derechos direc-tos a los individuos no puede ser limitadopor pactos accesorios no publicados.

Programas de acción: estos programas sonelaborados por el Consejo o la Comisión porpropia iniciativa o a propuesta del ConsejoEuropeo y sirven para concretar los progra-mas legislativos y objetivos generales con-templados en los Tratados comunitarios. Enla medida en que dichos programas esténprevistos expresamente en los Tratados, sucontenido es obligatorio para las institucio-nes comunitarias. Por el contrario, otros pro-gramas se entienden en la práctica única-mente como orientaciones que carecen deefectos jurídicos vinculantes. No obstante,expresan la intención de las institucionescomunitarias de actuar de acuerdo con sucontenido.

• EL PROCEDIMIENTONORMATIVO EN LA CE

A diferencia de la formación de la voluntadpolítica a escala nacional, que tiene lugar enel Parlamento, la formación de la voluntadpolítica en la CE ha estado presidida durantemucho tiempo por los representantes de losGobiernos de los Estados miembros reunidosen el seno del Consejo de la UE. Ello se debesimplemente a que la CE no emana de un«pueblo europeo», sino que debe su existen-cia y su forma a los Estados miembros. Éstosno han cedido sin más una parte de su sobe-ranía a la CE, sino que sólo se atrevieron adar este paso en vista de su sólida posicióndentro del procedimiento decisorio de la CE.Sin embargo, con el desarrollo y profundiza-ción del ordenamiento jurídico comunitario,este reparto de competencias dentro delproceso de toma de decisiones de la CE, queoriginalmente favorecía demasiado los inte-reses de los Estados miembros, ha dado lugara un sistema más equilibrado a través del72

constante refuerzo de la posición del PE. Deesta forma, lo que al principio era una con-sulta al PE se ha visto complementadoprimero por la cooperación entre PE yConsejo, y después por la codecisión del PEen el proceso normativo de la CE. Con elTratado de Amsterdam, la codecisión hapasado a ser el «caso normal» del procedi-miento normativo de la CE, con lo cual se hareforzado aún más el elemento democráticodel mismo. No obstante, el principio clásicode la división de poderes que conocemos enlos Estados miembros aún no se ha hechorealidad en el sistema normativo de la CE;dicho sistema se basa más bien en el «princi-pio del equilibrio institucional», que garan-tiza que el proceso normativo de la CE tengalugar con la participación equitativa de todoslas instituciones comunitarias que participanen la formación de la voluntad política.

En la CE, el proceso normativo se realizaesencialmente en cuatro niveles, en los quese aplican distintos procedimientos:

1. Para la adopción de los actos jurídicosvinculantes (reglamentos y directivas) sedispone del procedimiento de consulta,del procedimiento de cooperación y delprocedimiento de codecisión, así comodel procedimiento de aprobación.

2. Para la adopción de medidas de ejecuciónexisten procedimientos específicos.

3. Las decisiones individuales vinculantes ylos actos jurídicos no vinculantes sonobjeto de un procedimiento simplificado.

4. Por último, en el ámbito CECA rigen diver-sas particularidades.

El procedimiento de consulta

El procedimiento de consulta es laforma más antigua de procedimientonormativo comunitario. Desde la intro-ducción de los procedimientos de coo-peración y codecisión, su importanciase ha reducido constantemente. Sólo seaplica en aquellos casos no sometidosexpresamente a los procedimientosantes citados, es decir, para adoptar lasdisposiciones destinadas a la luchacontra la discriminación por motivos desexo, origen racial o étnico, religión oconvicciones, discapacidad, edad uorientación sexual (artículo 13 delTratado CE); para desarrollar los dere-chos de la ciudadanía europea (párrafosegundo del artículo 22 del Tratado CE);en el ámbito de la política agrícolacomún (apartado 2 del artículo 37 delTratado CE); para la liberalización dedeterminados servicios (apartado 2 delartículo 52 del Tratado CE); durante unperíodo transitorio de cinco años en losámbitos de los visados, el asilo y lainmigración (apartado 1 del artículo 67del Tratado CE); en los ámbitos de lacompetencia (artículos 83 y 89 delTratado CE) y de la fiscalidad (artículo93 del Tratado CE); para establecer lasdirectrices de la política de empleo(apartado 2 del artículo 128 del TratadoCE); para extender la política comerciala los servicios y los derechos de propie-dad intelectual (artículo 133 del TratadoCE); para la protección social y ladefensa de los intereses de los trabaja-dores, así como para mejorar las condi-ciones de trabajo (apartado 3 del artí-culo 137 del Tratado CE); para la crea- 73

ción de empresas conjuntas en el marcode la realización de los programascomunitarios de investigación, desarro-llo tecnológico y demostración (artículo172 del Tratado CE) y, por último, enmateria ambiental, así como en cuestio-nes fiscales, de ordenación del territo-rio, uso del suelo o gestión de aguas, osi se trata de la elección por parte de unEstado miembro entre distintas fuentesde energía y de la estructura general del

suministro de energía (apartado 2 delartículo 175 del Tratado CE).

El procedimiento de consulta se caracteriza poruna división del trabajo entre la Comisión y elConsejo de la UE: La Comisión propone, elConsejo decide. No obstante, antes de que elConsejo adopte una decisión deben recorrersevarias etapas en las que, en función del objetode la disposición, intervienen, aparte de laComisión y el Consejo, el PE, el CES y el CDR.74

EL PROCEDIMIENTO DE CONSULTA

Comisión

Propuestas

Dictámenes

Parlamento Europeo

Adopción por el Consejo previa deliberaciónsobre el acto jurídico

en el Coreper

Comité de las Regiones Comité Económico y Social

>>

>>

Fase de elaboración de la propuesta

La Comisión inicia el procedimiento, elabo-rando una propuesta relativa a la medidacomunitaria que se desea adoptar (derechode iniciativa). Dicha elaboración corre acargo del servicio de la Comisión responsa-ble del ámbito económico correspondiente,para lo cual éste consulta en numerosasocasiones a expertos nacionales. La coordi-nación con los expertos nacionales se llevaa cabo a veces en el marco de comitéscreados al efecto o bien en forma de con-sultas concretas realizadas por los serviciosde la Comisión. En la práctica, dicha coor-dinación reviste una gran importancia, yaque la Comisión tiene la posibilidad, en lafase de elaboración, de evaluar mejor lasposibilidades de éxito que tendrá su pro-puesta en el Consejo y, en su caso, dealcanzar compromisos en este nivel. Sinembargo, la Comisión no está obligada aacatar los resultados de sus consultas conlos expertos nacionales a la hora de elabo-rar sus propuestas. El proyecto preparadopor la Comisión, que establece en detalle elcontenido y la forma de las medidas quedeben adoptarse, es debatido por los miem-bros de la misma y se adopta finalmente pormayoría simple. A continuación se presentaal Consejo en calidad de «propuesta de laComisión», junto con una amplia exposi-ción de motivos.

Fase de consulta

Antes de adoptar la propuesta de laComisión, el Consejo debe consultar a otrasinstituciones comunitarias. Los Tratadoscomunitarios conceden al PE dichoderecho de consulta para todas las decisio-

nes de importancia política (consulta obli-gatoria). En estos casos, la omisión de laconsulta al PE constituye un defecto deforma grave que puede alegarse en unrecurso de anulación (artículo 230 delTratado CE) y puede conducir a la anula-ción del acto jurídico en cuestión. Apartede esta consulta obligatoria, el PE es consul-tado en la práctica respecto de todos losproyectos normativos (cada vez másescasos) que el Consejo puede adoptar asimple propuesta de la Comisión (consultafacultativa; por ejemplo, la armonizaciónde los regímenes nacionales de ayudas a laexportación a terceros países [apartado 1del artículo 132 del Tratado CE] y la deter-minación de los derechos del arancel adua-nero común [artículo 26 del Tratado CE]).Para llevar a cabo la consulta, el Consejoremite oficialmente la propuesta de laComisión al Presidente del PE y solicita for-malmente un dictamen. El Presidente delParlamento asigna la propuesta a una de lasComisiones permanentes del Parlamentopara su tramitación. Finalmente, el resul-tado de las deliberaciones de esta Comisiónson debatido en el Pleno y se expresa en undictamen, que puede aprobar o rechazar lapropuesta y contener diversas enmiendas.El Consejo no está obligado jurídicamente atener en cuenta el dictamen y las enmien-das del PE. Sin embargo, dichos dictámenestienen un gran peso político, ya quebrindan al PE la posibilidad de indicar defi-ciencias jurídicas o exigir otras actividadescomunitarias y, de esta forma, dar nuevosimpulsos a la política de integracióneuropea.

Aparte de la consulta del PE, los Tratadoscomunitarios obligan al Consejo, en 75

algunos casos, a consultar al ComitéEconómico y Social y al Comité de lasRegiones. Al igual que en el caso del PE, losdictámenes del CES y del CDR sobre laspropuestas de la Comisión, que se transmi-ten al Consejo y a la Comisión, agotan suintervención. Dichos dictámenes, al igualque los del PE, no son vinculantes para elConsejo.

Fase decisoria

Tras consultar al PE, al CES y al CDR, enocasiones en una versión modificada por laComisión de acuerdo con los dictámenesdel PE y de ambos Comités, la propuesta dela Comisión vuelve a someterse al Consejo.En él, la propuesta es debatida por elComité de Representantes Permanentes(Coreper). En el Coreper se prepara endetalle la adopción por parte del Consejo,con intervención de grupos de trabajo espe-cializados, a fin de resolver las dificultadestécnicas: una vez que un acto jurídico está«listo para su adopción», figurará como«punto A» en el orden del día de lasiguiente sesión del Consejo, el cual loadoptará sin mayor debate. Por el contrario,si en el Coreper subsisten diferencias deopinión insuperables con respecto al conte-nido de dicho acto jurídico, el Consejoabordará el problema en el marco de losdenominados «puntos B», que comprendenen el orden del día los puntos conflictivos.La adopción por el Consejo pone fin al pro-cedimiento normativo.

Publicación

El acto jurídico aprobado es traducido en suversión definitiva a las once lenguas oficia-

les (español, danés, alemán, griego, inglés,francés, italiano, neerlandés, portugués,finés y sueco), aprobado definitivamente«en las lenguas de la Comunidad» por elConsejo, firmado por el Presidente delConsejo y, por último, publicado o notifi-cado «a sus destinatarios» (apartados 1 y 3del artículo 254 del Tratado CE).

Procedimiento de cooperación(artículo 252 del Tratado CE)

Las líneas generales del procedimiento decooperación se basan en el procedimientode propuesta antes descrito, si bien prevénuna mayor posibilidad de influencia del PEen el proceso decisorio de la CE y aceleranhasta cierto punto el procedimiento norma-tivo. En la práctica, la importancia de esteprocedimiento se limita exclusivamente alámbito de la unión económica y monetaria(apartado 5 del artículo 99 y apartado 2 delartículo 106 del Tratado CE); actualmentetodos los supuestos en los que antes seseguía este procedimiento normativo estánsujetos al procedimiento de codecisión.

En esencia, el procedimiento de coopera-ción introduce una segunda lectura en el PEy en el Consejo, dentro del procedimientonormativo de la CE.

Primera lectura: el punto de partida es unavez más una propuesta de la Comisión.Dicha propuesta no se remite únicamenteal Consejo, sino también al PE para su deli-beración. El sentido y finalidad de esta tem-prana intervención del PE consiste en dar alPE la posibilidad, en interés de una partici-pación eficaz en el procedimiento norma-tivo, de poner en conocimiento del Consejo76

77

EL PROCEDIMIENTO DE COOPERACIÓN

Comisión

Consejo de Ministros

Propuestas

Dictamen

Posición común

Parlamento Europeo(primera lectura)

Parlamento Europeo(segunda lectura)

Comité de lasRegiones

Comité Económicoy Social

Modificación pormayoría absoluta

Aprobación/Faltade pronunciamiento

Rechazo pormayoría absoluta

Adopción de la posi-ción común por

mayoría cualificada

Adopciónúnicamente por

unanimidad

Adopción delas enmiendas del PE

Adopción pormayoría cualificada

No adopción delas enmiendas del PE

Adopción única-mente por unanimidad

Consejo de Ministros Consejo de Ministros

Consejo de Ministros

Comisión

>>

>>

>

> >>>

>

sus opiniones acerca de la propuesta de laComisión antes de la adopción de la «posi-ción común». En esta fase se consulta, en sucaso, al CES y al CDR.

Una vez recibidos los dictámenes, elConsejo establece una posición común.Esta posición común refleja la actitud queha adoptado el Consejo después deconocer la propuesta de la Comisión y losdictámenes emitidos. Por ello no se trata deun documento transaccional, sino de unaopinión independiente del Consejo.

Segunda lectura: el PE debate la posicióncomún en segunda lectura; éste tiene lassiguientes posibilidades de acción dentrode un plazo de tres meses:

Las dos primeras posibilidades no presen-tan problema si el PE aprueba la posicióncomún o bien si no se pronuncia dentro delplazo establecido. En estos casos, elConsejo adopta definitivamente su posi-ción común.

Sin embargo, el PE también puede rechazarla posición común o proponer enmiendas.En ambos casos, el Consejo puede imponersu punto de vista, si bien de forma distinta:

• En caso de rechazo, el Consejo sólopuede pronunciarse por unanimidad obien no adoptar decisión alguna. En vistade las elevadas exigencias planteadaspara la adopción en el Consejo, seproduce un bloqueo. Por esa razón, el PEcasi nunca recurre al rechazo.

• Por lo general propone enmiendas. Enese caso todo depende de si la Comisión

las acepta o no. Únicamente si laComisión acepta las enmiendas, elConsejo se pronuncia con arreglo al pro-cedimiento normal, es decir, por mayoríacualificada o bien por unanimidad encaso de que desee modificar la propuestarevisada por la Comisión. Por el contra-rio, si la Comisión no acepta las enmien-das del PE, para que el Consejo puedaadoptar la propuesta es necesaria la una-nimidad. Así pues, resulta muy difícil queel PE, por sí solo, imponga sus puntos devista al Consejo. Si el PE desea dar peso asus opiniones, debe ganarse el apoyo dela Comisión. En todo caso, en este proce-dimiento el Consejo cuenta con un frenode emergencia, absteniéndose deaprobar las enmiendas del PE o la pro-puesta modificada de la Comisión y blo-queando de este modo el procedimientonormativo.

Procedimiento de codecisión(artículo 251 del Tratado CE)

Por su propio concepto, el procedimientode codecisión constituye una profundiza-ción del procedimiento de cooperación.Mientras que en éste el Consejo puedeimponerse por unanimidad sobre los dictá-menes del PE, en el procedimiento decodecisión, en su forma contemplada en elTratado de Amsterdam, existe un «equili-brio de armamento» entre el Consejo y elParlamento. En este procedimiento, elConsejo no puede confirmar su posicióncomún tras el fracaso en el Comité deConciliación. Con ello se aumenta lapresión para llegar a un acuerdo en el pro-cedimiento de conciliación, ya que de locontrario fracasa el proceso normativo.

78

79

PROCEDIMIENTO DE CODECISIÓN

Comisión

Consejo de Ministros

Propuestas

Dictamen

Sin enmiendas del PE o adopción de todas las enmiendas por el ConsejoAdopción del acto jurídico

de lo contrario,

Posición común

Parlamento Europeo(primera lectura)

Parlamento Europeo(segunda lectura)

Comité de lasRegiones

Comité Económicoy Social

No adopciónde las enmiendas

del PE

Adopciónúnicamente por

unanimidadRechazo de lasenmiendas

Acuerdo Sin acuerdo

Conclusión del proce-dimiento normativo

Consejo de Ministros

Comité de conciliaciónConsejo/PE

Confirmación del resultadopor el Consejo y PE

(tercera lectura)

El acto jurídico no seadopta

Conclusión delprocedimiento

Comisión

> >>

>>

>

>>> >

>

>>

Modificación pormayoría absoluta

Aprobación/Faltade pronunciamiento

Rechazo pormayoría absoluta

Adopción de la posi-ción común por

mayoría cualificada

Adopción delas enmiendas del PE

Adopción pormayoría cualificada

Consejo de Ministros

En la práctica normativa, este procedi-miento ha pasado a ser el más importante.Así, se aplica en las disposiciones relativas ala prohibición de la discriminación pormotivos de nacionalidad (artículo 12 delTratado CE); la flexibilidad del ejercicio delderecho de residencia (apartado 2 del ar-tículo 18 del Tratado CE); las medidas relati-vas a la libre circulación (artículo 40 delTratado CE); las medidas relativas a lagarantía de la seguridad social en el ejerci-cio de la libre circulación (artículo 42 delTratado CE); las directivas relativas a lapuesta en práctica de la libertad de estable-cimiento (apartado 2 del artículo 44 y apar-tado 1 del artículo 47 del Tratado CE); larealización de la libre prestación de servi-cios (artículo 55 del Tratado CE); la políticade transportes (apartado 1 del artículo 71 yartículo 80 del Tratado CE); la creación delmercado interior (artículo 95 del TratadoCE); la política social, incluidas las medidasrelativas a la igualdad de trato entre lossexos (artículos 137, 141 y 148 del TratadoCE); las medidas de desarrollo en materiade formación profesional y general (artículo149 del Tratado CE), en el ámbito cultural(artículo 151 del Tratado CE) y en la sanidad(artículo 152 del Tratado CE); las accionesespecíficas destinadas a la protección de losconsumidores (artículo 153 del Tratado CE);las directrices y proyectos de interés comúnpara la realización de las redes transeuro-peas (artículo 156 del Tratado CE); losfondos regionales (apartado 1 del artículo162 del Tratado CE); la ejecución de progra-mas de investigación (apartado 2 del ar-tículo 172 del Tratado CE); la prosecuciónde los objetivos en materia de proteccióndel medio ambiente contemplados en elartículo 174 del Tratado CE (apartado 1 del

artículo 175 del Tratado CE) y la puesta enpráctica de los programas de protecciónambiental (apartado 3 del artículo 175 delTratado CE); las medidas en el ámbito de lacooperación para el desarrollo (artículo 179del Tratado CE); la adopción de principiosgenerales para el acceso a los documentos(principios generales de transparencia, ar-tículo 280 del Tratado CE); las medidas parala elaboración de estadísticas (artículo 285del Tratado CE) y, finalmente, la constitu-ción de un organismo de vigilancia inde-pendiente para la protección de datos (ar-tículo 286 del Tratado CE).

Ilustrado de forma simplificada, el procedi-miento de codecisión sigue las siguientesfases:

Primera lectura: también en este caso, elpunto de partida es una propuesta de laComisión que se transmite al Consejo, al PEy, en su caso, a los Comités consultivos. Enuna primera lectura, el PE delibera acercade esta propuesta y remite su dictamen alConsejo. En esta fase, el CES y el CDRtienen la posibilidad de emitir sus respecti-vos dictámenes.

Si el PE no hace enmienda alguna a la pro-puesta de la Comisión, o si el Consejoadopta todas las enmiendas propuestas porel PE, el Consejo puede adoptar el acto jurí-dico en esta fase del procedimiento. De locontrario se prepara la segunda lectura enel PE.

Segunda lectura: el Consejo adopta pormayoría cualificada una posición común,sobre la base de la propuesta de laComisión, de los dictámenes del PE y los80

Comités, y de sus propias convicciones. Laposición común se debate en segundalectura en el PE y éste tiene tres posibilida-des de acción dentro de un plazo de tresmeses:

1. Si el PE aprueba la posición común delConsejo o no se pronuncia en un plazode tres meses, se considera que el actojurídico ha sido adoptado de acuerdocon la posición común.

2. Si el PE rechaza en su totalidad la posi-ción común (cosa que sólo es posiblecon la mayoría absoluta de los miembrosdel PE), concluye el procedimiento nor-mativo. Ha desaparecido la antigua posi-bilidad que tenía el Consejo de recurriren este caso al Comité de Conciliación.

3. Si el PE hace enmiendas a la posicióncomún del Consejo se sigue el siguienteprocedimiento:

Primero, el Consejo tiene la posibilidadde adoptar la posición común enmen-dada por el PE, si bien para ello debeadoptar todas las enmiendas de éste. Sipor el contrario, el Consejo rechazaalgunas enmiendas o no alcanza lamayoría necesaria para su aprobación(por ejemplo, se requiere unanimidad sila Comisión ha emitido un dictamennegativo respecto a las enmiendas delPE), el Presidente del Consejo debe con-vocar, en un plazo de seis semanas, decomún acuerdo con el Presidente del PE,el Comité de Conciliación, formado porquince representantes del Consejo yquince del Parlamento que intervienenen régimen de igualdad. El objeto delprocedimiento de conciliación es la posi-

ción común del Consejo sobre la base delas enmiendas propuestas por el PE; y sufinalidad es elaborar un compromisoaceptable que encuentre las mayoríasrequeridas tanto en el Consejo como enel PE.

Tercera lectura: si el Comité de Conciliaciónaprueba un proyecto común del acto jurí-dico que se pretende adoptar, el Consejo y elPE deben confirmarlo en una tercera lecturadentro de un plazo de seis semanas.Independientemente de la posición de laComisión respecto al proyecto de compro-miso, en el Consejo basta con la mayoríacualificada (a menos que el Tratado preveala unanimidad para dicho acto jurídico). ElPE decide por mayoría absoluta de los votosemitidos. Este acto jurídico se consideraadoptado por el PE y el Consejo, hecho quese refleja claramente asimismo en su título(por ejemplo, Reglamento del PE y delConsejo).

Si no prospera el procedimiento de concilia-ción, el acto jurídico se considera no adop-tado y concluye el proceso normativo. Deesta forma, este fracaso tiene las mismasconsecuencias que el rechazo de la posicióncomún por parte del Consejo o del PE entercera lectura. Con esta disposición seeliminó la posibilidad, anterior al Tratado deAmsterdam, que tenía el Consejo de confir-mar su posición común tras el fracaso delprocedimiento de conciliación, confirma-ción que el PE sólo podía impedir medianteuna decisión adoptada por mayoría absolutade sus miembros.

El procedimiento de codecisión significapara el PE tanto un desafío como una opor- 81

tunidad. Si bien para que este procedi-miento tenga éxito se requiere un acuerdoen el Comité de Conciliación, contieneigualmente los primeros principios de unareforma fundamental de la relación entre elPE y el Consejo. Por primera vez existe en elprocedimiento legislativo un régimen deigualdad entre ambos órganos. Ahoracorresponde al PE y al Consejo demostrarsu capacidad para llegar a compromisos yponerse de acuerdo en el Comité deConciliación sobre un proyecto común.

El procedimiento de aprobación

La forma más contundente de participa-ción del PE en el procedimiento normativodentro de la CE la representa el procedi-miento de aprobación. Con arreglo a éste,un acto jurídico sólo puede adoptarse si harecibido previamente la aprobación delPE. Sin embargo, este procedimiento noofrece al PE un margen de acción directoen materia de contenido; el PE no puedeproponer enmiendas o imponer su pareceren el procedimiento de aprobación, sinoque se limita a la aprobación o rechazodel acto jurídico presentado.

Este procedimiento se prevé, por ejemplo,para la adhesión de Estados a la UE (ar-tículo 49 del Tratado UE), la celebraciónde acuerdos de asociación y otros acuer-dos básicos con terceros países (párrafosegundo del apartado 3 del artículo 300del Tratado CE), la atribución de nuevasfunciones al BCE (apartado 6 del artículo105 del Tratado CE), las modificacionesdel Estatuto del BCE (apartado 5 del ar-tículo 107 del Tratado CE); y, por último,para el nombramiento del Presidente de la

Comisión y de la Comisión como órganocolegiado (apartado 2 del artículo 214 delTratado CE).

El procedimiento simplificado

En este procedimiento, una institucióncomunitaria adopta actos jurídicos sinpropuesta de la Comisión.

• En primer lugar, este procedimiento seaplica a aquellas medidas adoptadaspor la Comisión en el ejercicio de suspropias competencias (por ejemplo,autorización de ayudas estatales nacio-nales).

• Mediante el procedimiento simplifi-cado, el Consejo y la Comisiónadoptan asimismo los actos jurídicosno vinculantes, es decir, las recomen-daciones y los dictámenes. LaComisión no sólo se limita a los casosprevistos en los Tratados, sino quetambién puede emitir recomendacio-nes y dictámenes cuando lo considerenecesario (segundo guión del artículo211 del Tratado CE, párrafo segundodel artículo 124 del Tratado CEEA). Enel ámbito de la CECA, en cambio, sólola Comisión puede emitir dictámenes.

Procedimiento de aprobaciónde disposiciones de ejecución

Por regla general, el Consejo delega en laComisión las competencias correspon-dientes para la aprobación de las disposi-ciones de ejecución de los actos jurídi-cos por él adoptados. Únicamente encasos especiales el Consejo puede reser-82

varse el ejercicio de las competencias deejecución (tercer guión del artículo 202del Tratado CE). En el ejercicio de lascompetencias de ejecución que se le hanencomendado, la Comisión no puedemodificar ni completar el acto jurídicocorrespondiente. El cumplimiento de lascondiciones impuestas por el Consejo segarantiza mediante la intervención decomités. El procedimiento de decisión delos comités fue modificado en 1999 enpro de su simplificación, de la transpa-rencia y de una mayor participación delPE y pasó de cinco a tres modalidades. ElPE interviene actualmente en la medidaen que se trate de adoptar medidas deejecución para un acto jurídico en el queel PE haya participado de forma determi-nante en el marco del procedimiento decodecisión. En estos casos, el PE puedealegar en un dictamen motivado que lamedida propuesta no se ajusta al marcodel acto jurídico cuya ejecución deberegular y obligar a la Comisión a adaptarla medida de ejecución. Además, laComisión tiene numerosas obligacionesde información y notificación al PE. A lostres procedimientos se aplican lossiguientes principios:

Procedimiento consultivo: el ámbito deaplicación de este procedimiento abarcasobre todo las medidas necesarias para laejecución de los actos jurídicos adopta-dos por el Consejo en relación con larealización del mercado interior.

El «comité consultivo» está compuestopor representantes de los Estados miem-bros y es dirigido por un representante dela Comisión.

El representante de la Comisión presenta alComité un proyecto de las medidas quedeben adoptarse, sobre el cual el Comitéemite un dictamen dentro del plazo fijadopor la Comisión con arreglo a la urgenciade dichas medidas. La Comisión debe teneren cuenta en lo posible este dictamen,aunque no está obligada a ello, e indica alComité hasta qué punto se han aceptado laspropuestas y modificaciones de este último.

Procedimiento de administración: este pro-cedimiento se aplica en particular a laadopción de medidas para la ejecución dela política agrícola común, de la políticapesquera común o de programas quetengan un efecto importante sobre el presu-puesto.

Antes de adoptar las medidas propuestas, laComisión debe consultar a un comité deadministración compuesto por representan-tes de los Estados miembros. El comitéemite un dictamen sobre el proyecto demedidas que requiere la mayoría cualifi-cada (apartado 2 del artículo 205 delTratado CE) de los miembros del comité. Siel acto jurídico correspondiente fue adop-tado mediante el procedimiento de codeci-sión por el PE y el Consejo, la Comisiónpresenta igualmente el proyecto demedidas al PE. Éste comprueba si la medidapropuesta se ajusta al marco de las compe-tencias de ejecución encomendadas a laComisión. Si no es así, el PE da a conocersu opinión en una resolución motivada. LaComisión puede o bien presentar al comitéun nuevo proyecto, tomando en considera-ción esta resolución, o bien continuar conel procedimiento o dejar en manos del PE ydel Consejo la adopción de la medida 83

mediante la correspondiente propuesta. LaComisión comunica al PE y al comité lamedida que pretende adoptar de conformi-dad con la resolución del PE. Si la Comisiónopta por proseguir con el procedimiento ono se produce una resolución del PE, laprimera adopta las medidas propuestas conefectos inmediatos. Sin embargo, si estasmedidas no coinciden con el dictamen delcomité, la Comisión debe comunicar sindemora las medidas adoptadas al Consejo ysuspende la ejecución de las mismas por unperíodo no superior a tres meses. El Consejopuede adoptar otra decisión por mayoríacualificada en un plazo de tres meses.

Procedimiento de reglamentación: el pro-cedimiento de reglamentación se empleapara medidas de alcance general con lasque deben aplicarse la principales disposi-ciones del acto jurídico que se desea ejecu-tar, como por ejemplo, medidas para la pro-tección de la salud o la seguridad de laspersonas, animales o plantas.

También este Comité está compuesto porrepresentantes de los Estados miembros yemite por mayoría cualificada un dictamensobre las disposiciones de ejecución previs-tas destinado a la Comisión.

A diferencia del procedimiento de adminis-tración, la posición de la Comisión es con-siderablemente más débil si el comitérechaza sus medidas, lo cual se equiparaademás a la no emisión de un dictamen. Enestos casos, la Comisión no puede aplicarsus medidas de ejecución, sino que debepresentar las medidas previstas al Consejopara su adopción y notificarlas al PE. El PEcomprueba si las medidas propuestas se

atienen al marco de los límites impuestospor el acto jurídico correspondiente ycomunica al Consejo su posición. ElConsejo puede pronunciarse por mayoríacualificada en un plazo máximo de tresmeses sobre la propuesta de la Comisión,teniendo en cuenta la posición del PE. Si elConsejo se pronuncia en contra, laComisión la revisa y puede o bien presentaral Consejo una propuesta modificada, obien volver a presentar su propuesta ante-rior o dejar en manos de Consejo y PE laadopción de las medidas mediante lacorrespondiente propuesta. Si transcurridoel plazo de tres meses, el Consejo no haadoptado el acto jurídico de ejecución pro-puesto ni se ha pronunciado en contra de lapropuesta de medidas de ejecución, laComisión adopta dicho acto jurídico.

• EL SISTEMA DE PROTECCIÓNJURÍDICA DE LA CE

En el núcleo del sistema de protecciónjurídica se sitúan el Tribunal de Justicia delas Comunidades Europeas (TJCE) y elTribunal de Primera Instancia (TPI),adjunto al mismo. El TJCE ejerce lamáxima potestad jurisdiccional y, juntocon el TPI, la potestad judicial exclusivaen todas las cuestiones del Derechocomunitario. El sistema de protecciónjurídica de la CE ofrece las siguientes víasde actuación al TJCE/TPI:

Procedimiento por incumplimiento delTratado (artículo 226 del Tratado CE)

Este procedimiento sirve para determinarsi un Estado miembro ha incumplido lasobligaciones que le impone el Derecho84

comunitario y se sigue exclusivamenteante el TJCE. En vista de la gravedad deesta acusación, antes del recurso ante elTJCE hay un procedimiento previo en elcual se brinda la oportunidad al Estadomiembro afectado de presentar susobservaciones al respecto. Si dicho pro-cedimiento no dilucida las cuestiones enlitigio, la Comisión o un Estado miembro(artículo 227 del Tratado CE) puedenpresentar un recurso por incumplimientodel Tratado ante el TJCE. En la práctica,esta iniciativa corresponde general-mente a la Comisión. El TJCE examina elcaso y determina si se han violado o nolos Tratados. En caso de determinar unavulneración de los Tratados, el Estadomiembro está obligado a subsanar sindemora la deficiencia observada. Si elEstado miembro no cumple esta senten-cia, la Comisión tiene la posibilidad deexigir, a través de una segunda senten-cia, el pago de una suma a tanto alzadoo de una multa coercitiva al Estadomiembro que haya incumplido losTratados y no haya cumplido una sen-tencia del TJCE (artículo 228 del TratadoCE).

Recurso de anulación(artículo 230 del Tratado CE)

Mediante este recurso es posible decla-rar la nulidad de los actos jurídicos vin-culantes del Consejo, la Comisión, el PEy el BCE. Si ciudadanos o empresascomunitarias actúan en el litigio encalidad de demandante o demandado, elrecurso debe presentarse ante el TPI. Loslitigios entre órganos comunitarios, encambio, deben dirimirse ante el TJCE.

El recurso de anulación puede basarse en laincompetencia del órgano correspondiente,defectos de forma sustanciales, la violacióndel Tratado o del Derecho derivado o ladesviación de poder. Puede ser interpuestopor los Estados miembros, el Consejo o laComisión. Esta legitimidad activa corres-ponde igualmente al PE, al Tribunal deCuentas Europeo y al BCE para la defensade sus derechos. En cambio, los ciudadanosy empresas de la Unión sólo pueden pre-sentar recurso de anulación contra aquellasdecisiones que, a pesar de ir destinadas aotras personas, les afectan de forma directae individual. El requisito del efecto directo eindividual se considera cumplido, según lajurisprudencia del TJCE, si el acto distinguea una persona de tal manera que se destacaa ésta respecto de los demás agentes econó-micos. Mediante este criterio de «inmedia-tez» se pretende garantizar que sólo serecurra al TJCE y al TPI si la forma y natura-leza de la limitación de la posición jurídicadel demandante ya han sido determinadascon seguridad, lo cual puede resultar pro-blemático en aquellos casos en que losactos jurídicos comunitarios aún requierensu ejecución por parte de los Estados miem-bros. El criterio de «individualidad» pre-tende, además, excluir la «acusaciónpopular».

Si el recurso está motivado, el TJCE o el TPIdeclaran nulo el acto impugnado conefectos retroactivos. En casos justificados, elTJCE/TPI puede limitar la declaración denulidad al período posterior a la sentencia.A fin de proteger los derechos e intereses delos recurrentes, éstos quedan excluidos dela limitación de los efectos de una sentenciade anulacion. 85

Recurso por omisión(artículo 232 del Tratado CE)

Este recurso complementa la protección jurí-dica frente al Consejo, a la Comisión, al PE yal BCE, ya que permite recurrir judicialmentecontra la omisión ilegal de un acto jurídicocomunitario. En lo relativo al reparto de com-petencias entre el TJCE y el TPI, se aplican losmismos principios que en el recurso de anu-lación. Sin embargo, para presentar esterecurso debe seguirse un procedimientoprevio, en el cual el demandante debe instara actuar a la institución comunitaria corres-pondiente. El objeto de un recurso promo-vido por las instituciones es la petición de quese determine que dicha institución se ha abs-tenido de adoptar un acto jurídico y que, portanto, se ha vulnerado el Tratado. En el casode los ciudadanos y empresas de la Unión, elobjeto del recurso por omisión se limita a lapetición de que se determine que una institu-ción comunitaria no ha adoptado, en viola-ción del Tratado, un acto jurídico destinado aldemandante. Con la sentencia definitiva tansólo se determina la improcedencia de unadeterminada omisión. En cambio, el TJCE y elTPI no están facultados para imponer en susentencia una obligación de adoptar lamedida requerida. La parte derrotada en eljuicio únicamente está obligada a adoptar lasmedidas que se desprenden de la sentenciadel TJCE o del TPI (artículo 233 del TratadoCE).

Recurso de indemnización (artículo 235 y apartado 2del artículo 288 del Tratado CE)

Este recurso brinda a los ciudadanos yempresas de la Comunidad, pero también

a los Estados miembros que han sufridoun perjuicio a causa de un error cometidopor los servicios de la CE, la posibilidadde exigir una indemnización ante el TPI(ciudadanos y empresas) o el TJCE(Estados miembros). Existe una laguna enla regulación de las condiciones de res-ponsabilidad de la CE, que se determinancon arreglo a los principios generalescomunes a los ordenamientos jurídicos delos Estados miembros, los cuales, a suvez, han sido desarrollados por el TJCE.Con arreglo a la jurisprudencia de esteúltimo, la obligación de indemnizaciónde la CE está sujeta a las siguientes condi-ciones: 1) Actuación contraria al Derechode una institución comunitaria o de unfuncionario de la CE en el ejercicio de susfunciones. Por lo que se refiere a la res-ponsabilidad sobre los actos normativosimprocedentes de la CE (reglamentos ydirectivas), no basta simplemente queestos actos sean ilegales, sino que debehaberse infringido de forma notable y evi-dente una norma jurídica de jerarquíasuperior destinada a la protección delindividuo. No es fácil determinar cuándose ha cometido una vulneración suficien-temente cualificada del Derecho comuni-tario. El TJCE toma en consideración, enparticular, el número limitado de perso-nas afectadas por la medida ilegal y elalcance del daño sufrido, que debesuperar los límites de los riesgos econó-micos normales del sector económico deque se trate. 2) Existencia de un daño. 3)Existencia de un nexo causal entre eldaño sufrido y la actuación de laComunidad. 4) No es necesario que existaculpa por parte de la institución comuni-taria que haya actuado.86

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Recurso de los funcionarios (artículo 236 del Tratado CE)

El TPI conoce de los litigios surgidos porcausa de las relaciones de servicio entrela Comunidad y sus funcionarios o sussupervivientes.

Recurso de casación (apartado 1del artículo 225 del Tratado CE,artículos 110 y siguientes, Reglamentode procedimiento del TJCE)

La relación entre el TJCE, por una parte,y el TPI, por otra, está regulada de talforma que es posible presentar unrecurso limitado a las cuestiones deDerecho ante el TJCE contra todas lasdecisiones del TPI. Este recurso puedebasarse en la incompetencia del TPI, enun vicio de procedimiento que hayaperjudicado los intereses del deman-dante o en una violación del Derechocomunitario por parte del TPI. Si elrecurso es admisible y está justificado,el TJCE anula la decisión del TPI. Si lacausa está sustanciada, puede dirimir élmismo el litigio; de lo contrario, laremite de nuevo al TPI para que ésteadopte una nueva decisión conforme alcriterio jurídico del TJCE.

Medidas provisionales(artículos 242 y 243 del Tratado CE)

Los recursos presentados ante el TJCE yel TPI, así como los recursos presenta-dos ante el TJCE contra decisiones delTPI, carecen de efecto suspensivo. Acambio existe la posibilidad de solicitarante estos tribunales la suspensión de la

ejecución del acto impugnado (artículo242 del Tratado CE) o la adopción de lasmedidas provisionales necesarias en losasuntos de que esté conociendo (artí-culo 243 del Tratado CE).

El fundamento de una solicitud de adop-ción de medidas provisionales seevalúa, en la práctica de la jurispruden-cia, con arreglo a los siguientes crite-rios: 1) Posibilidades de éxito en lacausa principal («fumus boni juris»): lasposibilidades de éxito se enjuician en elmarco de un examen sumarial de loshechos alegados por el solicitante. 2)Urgencia de la orden: la urgencia seevalúa en función de si la orden solici-tada es necesaria para evitar un dañograve e irreparable al solicitante. Paraello se utilizan como criterios de eva-luación el tipo y la gravedad de la vul-neración del Derecho, así como susefectos perjudiciales concretos y defini-tivos sobre el patrimonio y los demásbienes jurídicamente protegidos delsolicitante. Un perjuicio financiero sólose considera daño grave e irreparable sidicho daño no pudiese indemnizarseplenamente en caso de que el solici-tante resultase vencedor en la causaprincipal. 3) Ponderación de intereses:las posibles desventajas para el solici-tante en caso de que se rechace la adop-ción de medidas provisionales se pon-deran respecto del interés de la CE enque la medida se ejecute de inmediato yrespecto de los inconvenientes quepudieran sufrir terceras personas encaso de que se adoptasen dichasmedidas.

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Procedimiento prejudicial (artículo 234 del Tratado CE)

Los órganos jurisdiccionales nacionalespueden dirigirse al TJCE a través de lascuestiones prejudiciales. Cuando un tribu-nal nacional tiene que aplicar disposicionesde Derecho comunitario en el marco deuna causa de la que esté conociendo, dichotribunal puede suspender este procedi-miento y preguntar al TJCE si el acto jurí-dico adoptado por las instituciones comuni-tarias es válido o cómo deben interpretarsedicho acto jurídico y los Tratados comunita-rios. Para ello, el magistrado nacionalformula una cuestión de Derecho a la cualel TJCE responde en forma de sentencia yno de dictamen, con lo que ya se expresaexternamente el carácter vinculante de suresolución judicial. Sin embargo, las cues-tiones prejudiciales no constituyen procedi-mientos contenciosos, como los demás pro-cedimientos aquí descritos, que persiguenla resolución de un litigio, sino que repre-sentan únicamente una parte de la totalidadde un procedimiento que comienza ytermina ante un tribunal nacional.

El objetivo de este procedimiento es antetodo garantizar una interpretación uniformedel Derecho comunitario y, con ello, launidad del ordenamiento jurídico comuni-tario. Aparte de esta función de preserva-ción de la uniformidad jurídica dentro de laCE, este procedimiento también revisteimportancia para la protección de los dere-chos individuales. El ejercicio de la posibili-dad concedida a los tribunales nacionalesde comprobar la compatibilidad entreDerecho nacional y Derecho comunitarioy, en caso de incompatibilidad, de aplicar

el Derecho comunitario directamente apli-cable, presupone que el contenido y elalcance de este último se hallan claramentedefinidos. Por regla general, dicha claridadsólo puede establecerse mediante una cues-tión prejudicial dirigida al TJCE, de formaque dichas cuestiones proporcionan al ciu-dadano comunitario la posibilidad de opo-nerse al acto contrario al Derecho comuni-tario de su propio Estado miembro y dealegar el contenido de éste ante los tribuna-les nacionales. Debido a esta doblefunción, las cuestiones prejudiciales se ase-mejan hasta cierto punto a las limitadasposibilidades de recurso de los individuosante el TJCE y revisten así suma importanciapara la protección jurídica de estos últimos.El éxito de estas cuestiones depende enúltima instancia de la «buena disposición»de los jueces y tribunales nacionales a pre-sentarlas.

Objeto de las cuestiones prejudiciales: poruna parte, el TJCE decide acerca de cuestio-nes relativas a la interpretación del Derechocomunitario y, por otra, ejerce un «controlde validez» sobre los actos jurídicos de lasinstituciones comunitarias y del BancoCentral Europeo. Las disposiciones deDerecho nacional no pueden ser objeto deuna cuestión prejudicial. En el marco deeste procedimiento, el TJCE no está facul-tado para interpretar el Derecho nacional nievaluar su compatibilidad con el Derechocomunitario. A menudo, este aspecto no setiene en cuenta en las cuestiones prejudi-ciales remitidas al TJCE. En ellas encontra-mos numerosas preguntas sobre la compati-bilidad de una disposición jurídica nacionalcon una disposición de Derecho comunita-rio, o bien se piden aclaraciones sobre la 89

aplicabilidad de una disposición comunita-ria determinada en un litigio que debedirimir un órgano jurisdiccional nacional. ElTJCE no desestima simplemente estas cues-tiones planteadas, inadmisibles en símismas, sino que las reinterpreta en elsentido de que el tribunal nacional solicitacriterios para la interpretación de la normacomunitaria correspondiente a fin deevaluar la compatibilidad del Derechonacional aplicable con el Derecho comuni-tario. Para ello, el TJCE procede de tal formaque, de entre todo el material presentadopor el tribunal nacional, en particular de losmotivos en que se fundamenta la cuestiónprejudicial, destaca aquellos elementos delDerecho comunitario que requieren unainterpretación con arreglo al objeto dellitigio.

Legitimación para presentar cuestionesprejudiciales: tienen derecho a presentarcuestiones prejudiciales todos los «órganosjurisdiccionales de los Estados miembros».El término órgano jurisdiccional debeentenderse con arreglo al Derecho comuni-tario y no se refiere a la denominación, sinoa la función y posición de una institucióndentro del sistema de protección jurídica delos Estados miembros. De esta forma, sonórganos jurisdiccionales todas las institu-ciones independientes, es decir, no sujetasa instrucciones, que deben adoptar resolu-ciones en un procedimiento regulado por elordenamiento jurídico del Estado a fin deresolver litigios con efectos legales. Deacuerdo con ello, están legitimados parapresentar cuestiones prejudiciales los tribu-nales constitucionales de los Estados miem-bros o las instancias destinadas a la resolu-ción de litigios situados fuera de la jurisdic-

ción estatal, pero no los tribunales de arbi-traje privados. El hecho de que un Jueznacional haga uso de su derecho a plantearcuestiones prejudiciales con relación a unlitigio sobre el que debe decidir depende dela pertinencia de las cuestiones relativas alDerecho comunitario. Las partes del litigiosólo pueden formular propuestas. El TJCEcomprueba la pertinencia únicamente paradilucidar si se trata de una cuestión prejudi-cial, es decir, si la pregunta formulada serefiere realmente a la interpretación delTratado CE o a la validez de una actuaciónde un órgano comunitario, o bien si se tratade un auténtico litigio, es decir, si no setrata únicamente de una pregunta hipoté-tica o artificial que lleve al TJCE a emitir undictamen jurídico por vía del procedi-miento prejudicial. El TJCE únicamentedesestima cuestiones prejudiciales por estosmotivos en casos excepcionales, ya quesiempre actúa con cierta cautela en vista dela particular importancia de la cooperaciónjudicial contemplada en el Tratado CE paraexaminar estos dos puntos de vista. Sinembargo, la jurisprudencia recientemuestra que el TJCE ha aumentado losrequisitos de admisibilidad hasta el puntode que se toma muy en serio la exigenciaya planteada de una exposición suficiente-mente clara y detallada de los antecedentesde hecho y de Derecho del procedimientoinicial y, en caso de que falten dichos datos,se declara incapaz de llevar a cabo unainterpretación objetiva del Derecho comu-nitario y desestima por inadmisible la solici-tud de cuestión prejudicial.

Obligación de presentación de cuestionesprejudiciales: tiene obligación de presentarcuestiones prejudiciales cualquier órgano90

jurisdiccional cuya decisión no sea suscep-tible de ulterior recurso en el Derechonacional. El término recurso comprendetodos los remedios jurídicos que permitenque una decisión adoptada por un tribunalpueda ser revisada por una instancia judi-cial superior por motivos de hecho y deDerecho (por ejemplo, recurso de apela-ción) o tan solo de Derecho (por ejemplo,recurso de casación). No incluye, encambio, los remedios jurídicos ordinarioscon efectos limitados y específicos (porejemplo, el procedimiento de revisión o lademanda de anticonstitucionalidad). Elórgano jurisdiccional obligado a presentaruna cuestión prejudicial sólo puede pres-cindir de dicha obligación si considera quela misma no va a influir en el resultado dellitigio, que ya ha sido decidida por el TJCEo bien no cabe duda razonable acerca de lainterpretación de la disposición de Derechocomunitario. Por el contrario, existe unaobligación absoluta de presentación de unacuestión prejudicial cuando un tribunalnacional considera que un acto jurídicocomunitario no es válido. A este respecto,el TJCE ha establecido inequívocamenteque es la única instancia facultada paradeterminar la ilegitimidad del Derechocomunitario. Por ello, los órganos jurisdic-cionales nacionales deben aplicar y respe-tar el Derecho comunitario hasta que elTJCE establezca que éste carece de validez.Existe una particularidad para aquellos tri-bunales que actúan en el marco de un pro-cedimiento para la concesión de medidasprovisionales. Según la jurisprudencia másreciente del TJCE, dichos tribunales estánfacultados, en determinadas condiciones,para suspender la ejecución de un actoadministrativo basado en un reglamento

comunitario o para adoptar medidas provi-sionales encaminadas a constituir provisio-nalmente posiciones o relaciones jurídicaslitigiosas sin tener en cuenta la existenciade una normativa comunitaria.

La inobservancia de la obligación de pre-sentar cuestiones prejudiciales constituyeasimismo una violación del Tratado CE quese atribuye al Estado miembro correspon-diente y, por ende, puede sancionarse através del procedimiento por incumpli-miento del Tratado. Sin embargo, losefectos prácticos de tal infracción sonsumamente limitados, ya que el Gobiernode dicho Estado miembro puede nocumplir una posible condena por parte delTJCE, al no estar facultado para impartir ins-trucciones al órgano jurisdiccional nacionalen cuestión debido a la independencia delos tribunales y al principio de división depoderes. Desde el reconocimiento de laresponsabilidad de los Estados miembrospor las violaciones del Derecho comunita-rio (a este respecto, véase el siguiente capí-tulo) presenta mayores probabilidades deéxito la posibilidad de que un individuoexija del Estado miembro correspondientela indemnización de los daños sufridos porel incumplimiento de la obligación de pre-sentar una cuestión prejudicial.

Efectos del procedimiento prejudicial: ladecisión prejudicial, que adopta la formade una sentencia, obliga al tribunal solici-tante y a todos los demás órganos juris-diccionales que se ocupan del litigiocorrespondiente. Además, en la prácticaesta decisión reviste un efecto prejudicialconsiderable para otros procedimientossimilares. 91

• LA RESPONSABILIDADDE LOS ESTADOS MIEMBROS POR INCUMPLIMIENTODEL DERECHO COMUNITARIO

La responsabilidad de los Estados miem-bros con relación a los perjuicios sufridospor los individuos a causa de una viola-ción del Derecho comunitario imputablea dicho Estado fue establecida por elTJCE con arreglo a este principio en susentencia de 5 de marzo de 1996 en losasuntos acumulados C-46/93, «Brasseriedu pêcheur» y C-48/93, «Factortame». Setrata de una sentencia básica que por suimportancia se sitúa en el mismo nivelque las sentencias anteriores del TJCErelativas a la primacía del Derechocomunitario, al efecto directo de las dis-posiciones del Derecho comunitario y alreconocimiento de los derechos funda-mentales propios de la Comunidad. Elpropio TJCE la designa «el corolarionecesario del efecto directo reconocido alas disposiciones comunitarias cuyainfracción ha dado lugar al dañocausado» y refuerza considerablementelas posibilidades de los individuos deinstar a los órganos estatales de los trespoderes (ejecutivo, legislativo, perotambién el judicial) a cumplir y aplicar elDerecho comunitario. El TJCE amplía asísu jurisprudencia introducida con lassentencias en los asuntos «Francovich» y«Bonifaci». Mientras que entonces la res-ponsabilidad de los Estados miembros selimitaba al caso en que los daños sufridospor el individuo se debieran a la transpo-sición fuera de plazo de una directivaque confiere derechos a los individuos,pero que no tiene efectos directos, esta

reciente sentencia da lugar a un supuestogeneral de responsabilidad que com-prende cualquier violación del Derechocomunitario imputable al Estado.

Responsabilidad por acciónu omisión normativade los Estados miembros

Esta responsabilidad está sujeta a tresrequisitos que, en lo esencial, coincidencon las condiciones de responsabilidad alas que está sometida la Comunidad enuna situación análoga.

1. La norma jurídica comunitaria infrin-gida deberá tener por objeto conferirderechos a los individuos.

2. La violación deberá estar suficiente-mente cualificada, es decir, un Estadomiembro deberá haber transgredidode forma grave y manifiesta los límitesde sus poderes discrecionales. Estaevaluación corresponde a los órganosjurisdiccionales nacionales, que sonlos únicos competentes para determi-nar los hechos y calificar la infraccióncorrespondiente del Derecho comuni-tario. No obstante, el TJCE fija en susentencia algunas orientacionesbásicas a los tribunales nacionales. Aeste respecto,

«entre los elementos que el órganojurisdiccional competente puede tenerque considerar, debe señalarse elgrado de claridad y de precisión de lanorma vulnerada, la amplitud delmargen de apreciación que la normainfringida deja a las autoridades92

nacionales o comunitarias, el carácterintencional o involuntario de la infrac-ción cometida o del perjuiciocausado, el carácter excusable o inex-cusable de un eventual error deDerecho, la circunstancia de que lasactitudes adoptadas por unaInstitución comunitaria hayan podidocontribuir a la omisión, la adopción oal mantenimiento de medidas o deprácticas nacionales contrarias alDerecho comunitario. En cualquiercaso, una violación del Derechocomunitario es manifiestamente carac-terizada cuando ha perdurado a pesarde haberse dictado una sentencia en laque se declara la existencia del incum-plimiento reprochado, de una senten-cia prejudicial o de una jurisprudenciareiterada del Tribunal de Justicia en lamateria, de las que resulte el carácterde infracción del comportamientocontrovertido».

3. Deberá existir un nexo causal directoentre el incumplimiento de la obliga-ción del Estado miembro y los dañossufridos por las personas lesionadas.No se exige una culpabilidad (inten-cionalidad o negligencia) superior a laviolación suficientemente cualificadadel Derecho comunitario.

Responsabilidad en casode incumplimiento del Derechocomunitario por parte del poderjudicial

El TJCE no deja duda alguna sobre el hechode que los principios de responsabilidad asídesarrollados también son aplicables altercer poder, es decir, a los órganos jurisdic-cionales. Las sentencias de éstos ya no sólopueden revisarse en las diversas instancias,sino también —en la medida en que sehayan dictado incumpliendo o infringiendolas normas del Derecho comunitario— enel marco de un proceso por daños y perjui-cios ante los tribunales competentes de losEstados miembros. En dicho procedimientotambién deben comprobarse de nuevo, alverificarse si ha existido violación delDerecho comunitario, las cuestiones mate-riales que afectan al Derecho comunitario,sin que el tribunal competente puedaampararse en posibles efectos vinculantesde la sentencia. La instancia a la que debendirigirse los tribunales nacionales pararesolver posibles problemas de interpreta-ción o validez de las normas de Derechocomunitario en cuestión o la conformidadcon el Derecho comunitario de las normati-vas nacionales en materia de responsabili-dad sería una vez más el TJCE, en el marcode un procedimiento prejudicial (artículo234 del Tratado CE).

93

Teniendo en cuenta todo lo que se haexpuesto sobre la estructura de la UE

y de su ordenamiento jurídico, no es fácildeterminar el lugar que ocupa el Derechocomunitario dentro del conjunto delsistema jurídico y delimitar las fronterasque lo separan de otros ordenamientosjurídicos. Hay que excluir de entrada dosintentos de clasificación: del mismomodo que el Derecho comunitario nopuede considerarse una simple recopila-ción de acuerdos entre Estados, tampocose puede entender como parte o apéndicede los ordenamientos jurídicos naciona-les.

• LA AUTONOMÍA DELORDENAMIENTO JURÍDICOCOMUNITARIO

Con la creación de las Comunidades, losEstados miembros han limitado su sobe-ranía legislativa y establecido un ordena-miento jurídico autónomo que es vincu-lante para sus ciudadanos y para ellosmismos y que sus tribunales están obliga-dos a aplicar.

Estas afirmaciones ya las formuló el TJCEen el famoso asunto «Costa/ENEL» de1964, mencionado anteriormente, en elque el señor Costa impugnó la nacionali-zación de la producción y suministro deelectricidad en Italia y la transferencia delas instalaciones de las compañías eléctri-cas a la empresa ENEL.

La autonomía del ordenamiento jurídicocomunitario reviste una importancia funda-mental para la existencia de la CE, ya quesin ella no se podría evitar que los dere-chos nacionales socavaran el Derechocomunitario ni garantizar la validez uni-forme del mismo en todos los Estadosmiembros. Gracias a la autonomía delordenamiento jurídico comunitario, losconceptos del Derecho comunitario sedefinen en función de las necesidades deéste y de los objetivos de la Comunidad.Esta definición conceptual específica de laComunidad es indispensable, puesto quelos derechos garantizados por el ordena-miento comunitario correrían peligro sicada Estado miembro pudiera determinaren última instancia el ámbito de aplicaciónde las libertades garantizadas por elDerecho comunitario a través de su propiadefinición del contenido de dichos con-ceptos. A título de ejemplo, podemos citarel concepto de «trabajador», que deter-mina el alcance del derecho a la libre cir-culación. Por su contenido comunitarioespecífico, el término «trabajador» puedemuy bien desviarse de los utilizados yconocidos en los ordenamientos jurídicosde los Estados miembros. Asimismo, elDerecho comunitario es la única normaaplicable a los actos jurídicos comunita-rios, y no el Derecho constitucional o lalegislación nacional ordinaria.

Ahora bien, en vista de esta autonomía delordenamiento jurídico comunitario, ¿cómo 94

EL LUGAR DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL CONJUNTO

DEL SISTEMA JURÍDICO

puede describirse la relación entre elDerecho comunitario y el nacional?

Aun cuando el Derecho comunitario repre-senta un ordenamiento jurídico autónomocon respecto a los ordenamientos de losEstados miembros, no debe pensarse que elordenamiento jurídico comunitario y losordenamientos de los Estados miembros sesuperponen como los estratos de la cortezaterrestre. Dos argumentos desmienten unademarcación tan rígida de estos ordenamien-tos jurídicos: por una parte, el hecho de queafectan a las mismas personas, que se con-vierten así en ciudadanos del Estado y de laUnión en una sola persona; por otra, dichopunto de vista no tendría en cuenta que el

Derecho comunitario sólo puede tener vidasi se integra en los ordenamientos jurídicosde los Estados miembros. En realidad, elordenamiento comunitario y los ordena-mientos nacionales se encuentran engrana-dos entre sí y dependen uno del otro.

• LA COOPERACIÓN ENTREEL DERECHO COMUNITARIOY EL DERECHO NACIONAL

Este aspecto de la relación entre el Derechocomunitario y el Derecho nacional com-prende aquellos vínculos en los que ambosse complementan mutuamente. El artículo10 del Tratado CE describe gráficamente estarelación con las siguientes palabras: 95

«Los Estados miembros adoptarán todas lasmedidas generales o particulares apropiadaspara asegurar el cumplimiento de las obliga-ciones derivadas del presente Tratado oresultantes de los actos de las institucionesde la Comunidad. Facilitarán a esta última elcumplimiento de su misión. Los Estadosmiembros se abstendrán de todas aquellasmedidas que puedan poner en peligro larealización de los fines del presenteTratado».

Este principio general se formuló a sabien-das de que el ordenamiento jurídico comu-nitario por sí solo no está en condiciones derealizar los objetivos perseguidos con lacreación de la CE. A diferencia de los orde-namientos nacionales, el ordenamientojurídico comunitario no constituye unsistema cerrado, sino que requiere para suejecución la infraestructura de los ordena-mientos jurídicos nacionales. Por ello,todos los órganos estatales —el poder legis-lativo, ejecutivo (incluida la administración)y judicial— deben comprender que el orde-namiento jurídico comunitario no es algo«exterior» o «ajeno», sino que los Estadosmiembros y las instituciones comunitariasconstituyen un todo inseparable para la rea-lización de los objetivos comunes. De estamanera, la Comunidad Europea no es sólouna comunidad de intereses, sino sobretodo una comunidad solidaria. De ello sedesprende que los Tratados comunitarios ylas disposiciones jurídicas adoptadas por lasinstituciones comunitarias para su ejecu-ción no sólo deben ser respetados por lasautoridades de los Estados miembros, sinoque éstas también deben ejecutarlas ydarles vida. Esta cooperación entre elDerecho comunitario y el Derecho nacio-

nal adopta tantas formas que aquí sólopodremos ilustrarlas con unos cuantosejemplos significativos.

El sistema de directivas que ya hemos abor-dado en el capítulo consagrado a los actosjurídicos es la expresión de la estrecha rela-ción y de la complementariedad entre elordenamiento jurídico comunitario y elnacional. Mientras que la propia directivaúnicamente establece el objetivo perseguidode una forma vinculante para los Estadosmiembros, compete a la instancias naciona-les, es decir, al Derecho nacional, decidir dequé forma y con qué medios debe realizarsedicho objetivo. En el ámbito jurisdiccionalse establece una estrecha relación a travésdel procedimiento prejudicial contempladoen el artículo 234 del Tratado CE. En dichoprocedimiento, los tribunales nacionalespueden (deben) plantear al TJCE cuestionesrelativas a la interpretación y validez delDerecho comunitario con carácter prejudi-cial, que pueden ser relevantes en los proce-sos que están tramitando. Las cuestionesprejudiciales ponen de manifiesto, por unaparte, que también los tribunales de losEstados miembros deben respetar y aplicarel Derecho comunitario y, por otra, que lainterpretación y evaluación de la validez deéste forma parte de las competencias exclu-sivas del TJCE. La interdependencia entre elordenamiento jurídico comunitario y losordenamientos nacionales también se mani-fiesta, por último, cuando se trata de colmarlas lagunas del ordenamiento jurídicocomunitario. Esto se lleva a cabo, porejemplo, cuando el Derecho comunitarioremite a las disposiciones existentes en losordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros a fin de completar algunas96

normas. Así, el destino de una normativacomunitaria viene determinado, a partir decierto punto, por las disposiciones jurídicasnacionales en la materia. En general, esto seaplica a la totalidad de la ejecución delDerecho comunitario, en la medida en queeste último no establece normas propiaspara su puesta en práctica. En todos estoscasos, las autoridades nacionales procedena la ejecución de las normativas comunita-rias con arreglo a las disposiciones delDerecho nacional. No obstante, este princi-pio se aplica únicamente en la medida enque para ello no se cuestione la eficacia dela normativa comunitaria y se tengan encuenta las necesidades de la aplicación uni-forme del Derecho comunitario, ya que entodo caso debe evitarse que los agentes eco-nómicos sean tratados con arreglo a normasdistintas y, por ende, de forma injusta.

• EL CONFLICTO ENTREEL DERECHO COMUNITARIOY EL DERECHO NACIONAL

Las relaciones entre Derecho comunitario yDerecho nacional se caracterizan igual-mente por el hecho de que el ordenamientojurídico comunitario y los ordenamientosnacionales a veces se enfrentan. Se hablaentonces de un conflicto entre uno y otros.Esta situación se produce siempre que unadisposición de Derecho comunitario esta-blece derechos y obligaciones directos paralos ciudadanos de la Comunidad y su conte-nido contradice una norma de Derechonacional. Tras esta problemática en aparien-cia tan sencilla, se ocultan dos cuestionesfundamentales acerca de la estructura de laCE, cuya solución vendría a constituir lapiedra de toque de la existencia del ordena-

miento jurídico comunitario: la aplicabili-dad directa del Derecho comunitario y laprimacía del Derecho comunitario sobre elDerecho nacional correspondiente.

La aplicabilidad directadel Derecho comunitario

La aplicabilidad directa del Derecho comu-nitario implica que este último confierederechos e impone obligaciones directostanto a las instituciones comunitarias y a losEstados miembros como a los ciudadanosde la Comunidad.

Uno de los grandes logros del TJCE es haberimpuesto la aplicabilidad directa de las dis-posiciones del Derecho comunitario contrala resistencia inicial de algunos Estadosmiembros, garantizando así la existencia delordenamiento jurídico comunitario. Elpunto de partida de su jurisprudencia fue elcaso, ya descrito, de la empresa de transpor-tes neerlandesa Van Gend & Loos, que seopuso ante un tribunal de los Países Bajos alaumento de los derechos de aduana por laimportación de un producto químico proce-dente de la República Federal de Alemania.El resultado de este litigio dependía enúltima instancia de si los individuos puedeninvocar el antiguo artículo 12 del TratadoCEE (actualmente artículo 25 del TratadoCE), que prohíbe expresamente a los Estadosmiembros la introducción de nuevos dere-chos de aduana y el aumento de los ya exis-tentes en el mercado común, para impugnarun arancel contrario a los Tratados. El TJCEse pronunció, en contra del parecer denumerosos Gobiernos y sus AbogadosGenerales, a favor de la aplicabilidaddirecta de las disposiciones del Derecho 97

comunitario, alegando la naturaleza y lafinalidad de la Comunidad. En su exposi-ción de motivos, el TJCE señalaba:

«[...] que la Comunidad constituye unnuevo ordenamiento jurídico [...] cuyossujetos son, no sólo los Estados miembros,sino también sus nacionales; que, en conse-cuencia, el Derecho comunitario, autó-nomo respecto a la legislación de losEstados miembros, al igual que crea obliga-ciones a cargo de los particulares, estátambién destinado a generar derechos [...]que esos derechos nacen, no sólo cuando elTratado los atribuye de modo explícito, sinotambién en razón de obligaciones que elTratado impone de manera perfectamentedefinida tanto a los particulares como a losEstados miembros y a las institucionescomunitarias».

Ahora bien, con esta declaración no se haavanzado mucho, ya que sigue sin diluci-darse qué disposiciones del Derecho comu-nitario son directamente aplicables. El TJCEabordó esta cuestión en relación con las dis-posiciones del Derecho comunitario prima-rio y estableció que todas las normas de losTratados constitutivos pueden ser directa-mente aplicables a los individuos siempreque: 1) estén formuladas sin condiciones, 2)sean completas en sí mismas y desde unaóptica jurídica, y, por ende, 3) no precisenpara su cumplimiento o eficacia otros actosde los Estados miembros o de las institucio-nes comunitarias.

Esto es lo que preveía el antiguo artículo 12del Tratado CEE, de forma que también laempresa Van Gend & Loos podía, a partir deesta disposición, hacer valer derechos que el

tribunal de los Países Bajos debía garantizar,declarando en consecuencia contrarios alTratado los derechos de aduana impuestos.A raíz de esta sentencia, el TJCE reconocióposteriormente la aplicabilidad directa deotras disposiciones del Tratado que revistenuna importancia mucho mayor para los ciu-dadanos comunitarios que la del antiguoartículo 12 del Tratado CEE. Cabe destacarlas sentencias relativas a la aplicacióndirecta de la libre circulación (artículo 39 delTratado CE), de la libertad de estableci-miento (artículo 43 del Tratado CE) y de lalibre prestación de servicios (artículo 49 delTratado CE).

El TJCE se pronunció a favor de la aplicabili-dad directa de la libertad de circulación enel asunto «Van Duyn». Los hechos eran lossiguientes: a la Sra. Van Duyn, ciudadananeerlandesa, se le había denegado en mayode 1973 el permiso de entrada en el ReinoUnido porque pretendía trabajar comosecretaria en la «Church of Scientology»,una escuela que el Ministerio del Interior bri-tánico consideraba un «peligro social».Invocando las disposiciones del Derechocomunitario relativas a la libre circulaciónde los trabajadores, la Sra. Van Duyn recu-rrió ante el Tribunal Superior de Justicia(High Court), solicitando que éste determi-nara si tenía derecho a residir en el ReinoUnido para ejercer una actividad por cuentaajena y si tenía derecho a un permiso deentrada en el Reino Unido. A la cuestión pre-judicial presentada por este tribunal, el TJCErespondió que el artículo 39 del Tratado CEera directamente aplicable y, en consecuen-cia, concedía un derecho a las personas, queéstas podían invocar ante los órganos juris-diccionales de un Estado miembro.98

El Consejo de Estado belga hizo que el TJCEabordara la aplicabilidad directa de la liber-tad de establecimiento. El Consejo debíaresolver el recurso interpuesto por elabogado neerlandés J. Reyners, en el queinvocaba sus derechos derivados del artículo43 del Tratado CE. El señor Reyners se vioobligado a interponer dicho recurso despuésde que se le denegara —a pesar de habersuperado con éxito los exámenes pertinentesen el país— la autorización para ejercer laabogacía en Bélgica debido a su condiciónde extranjero. En su sentencia de 21 de juliode 1974, el TJCE se pronunció sobre esteasunto, señalando que no se podía manteneruna desigualdad de trato entre nacionales yextranjeros en materia de establecimiento, yaque el artículo 43 del Tratado CE era directa-mente aplicable desde que expiró delperíodo transitorio, con lo cual se concedía alos ciudadanos comunitarios el derecho ainiciar y ejercer una actividad profesional enotro Estado miembro en pie de igualdad conlos nacionales de dicho Estado. En virtud deesta sentencia, el señor Reyners tuvo que seraceptado en la abogacía belga.

En el asunto «Van Binsbergen», el TJCE tuvoocasión de establecer expresamente la apli-cabilidad directa de la libertad de prestaciónde servicios. En este procedimiento setrataba, entre otras cosas, de si una disposi-ción de Derecho neerlandés, según la cualante un tribunal de apelación sólo podíanactuar como representantes las personas resi-dentes en los Países Bajos, era compatiblecon las disposiciones comunitarias relativasa la libertad de prestación de servicios. ElTribunal respondió negativamente, alegandoque todas las limitaciones impuestas a losciudadanos comunitarios por motivo de

nacionalidad o lugar de residencia, erancontrarias a lo dispuesto en el artículo 49 delTratado CE y, por consiguiente, nulas.

Por último, el reconocimiento de la aplicabi-lidad directa de la libre circulación de mer-cancías (artículo 28 del Tratado CE), del prin-cipio de la igualdad de salarios entrehombres y mujeres (artículo 141 del TratadoCE), de la prohibición general de discrimina-ción (artículo 12 del Tratado CE) y de la liber-tad de competencia (artículo 81 del TratadoCE), reviste una mayor importancia práctica.En el ámbito del Derecho derivado, la cues-tión de la aplicabilidad directa sólo seplantea respecto de las directivas (recomen-daciones CECA) y las decisiones destinadas alos Estados miembros, ya que dicho efecto,por lo que se refiere a los Reglamentos (deci-siones generales CECA) y las decisiones des-tinadas a individuos (decisiones individualesCECA), ya se deriva directamente de losTratados comunitarios (apartados 2 y 4 delartículo 249 del Tratado CE y artículo 14 delTratado CECA). Desde 1970, el TJCE haextendido la aplicabilidad directa delDerecho comunitario primario a las directi-vas y las decisiones destinadas a los Estadosmiembros.

Nunca se destacará lo suficiente la importan-cia práctica del efecto directo del Derechocomunitario en la forma en que el TJCE lo haconsagrado y desarrollado. Mejora la posi-ción del individuo, al convertir en derechoslas libertades del mercado común, que losindividuos pueden invocar ante los tribuna-les nacionales. De esta forma, la aplicabili-dad directa del Derecho comunitario consti-tuye uno de los pilares del ordenamientojurídico comunitario. 99

La primacía del Derecho comunitario

La aplicabilidad directa de una disposiciónde Derecho comunitario plantea unasegunda cuestión igualmente fundamental:¿Qué sucede si una disposición de Derechocomunitario establece derechos y obliga-ciones directos para los ciudadanos comu-nitarios y su contenido está en contradic-ción con una norma de Derecho nacional?

Dicho conflicto entre Derecho comunitarioy Derecho nacional sólo puede resolversesi uno de los dos ordenamientos jurídicoscede a favor del otro. El Derecho comunita-rio escrito no contiene ninguna disposiciónexpresa al respecto. En ninguno de losTratados comunitarios se establece que el

Derecho comunitario prima sobre elDerecho nacional o que está supeditado aeste último. No obstante, el conflicto entreDerecho comunitario y Derecho nacionalsólo puede resolverse en la medida en quese conceda una primacía al primero sobreel segundo, de forma que prive de eficaciaa todas las disposiciones nacionales quedifieran de una disposición comunitaria yocupe su lugar dentro de los ordenamientosjurídicos nacionales. Pues, ¿qué quedaríadel ordenamiento jurídico comunitario si sesupeditara el Derecho comunitario alnacional? La respuesta es: muy poco. Lasdisposiciones de Derecho comunitariopodrían ser abolidas por cualquier leynacional. Y ya no podría hablarse de lavalidez uniforme e igual del Derecho100

comunitario en todos los Estados miem-bros. Asimismo, a la CE le resultaría imposi-ble llevar a cabo las misiones que le hanencomendado los Estados miembros. Elfuncionamiento de la Comunidad quedaríaen entredicho y se vendría abajo demolidala construcción de una Europa unida,erigida sobre la base de tantas esperanzas.

Este problema no existe en la relaciónentre Derecho internacional y Derechonacional, puesto que el Derecho interna-cional sólo forma parte de los ordena-mientos jurídicos nacionales a través delacto de incorporación o transposición. Lacuestión de la primacía se decide exclusi-vamente con arreglo a las normas delDerecho nacional. Según el rango que elDerecho nacional asigne al Derecho inter-nacional dentro del ordenamiento jurídicode un Estado miembro, primará sobre elDerecho constitucional, se situará entre elDerecho constitucional y las leyes nacio-nales ordinarias o bien sólo tendrá elrango de legislación nacional ordinaria. Larelación entre el Derecho internacionalincorporado o transpuesto de igual rangoy el Derecho nacional se determina conarreglo a la norma según la cual elDerecho adoptado con posterioridadderoga el hasta entonces vigente («lex pos-terior derogat legi priori»). Por el contra-rio, estas normas nacionales en materia deconflicto no son aplicables a la relaciónentre Derecho comunitario y Derechonacional, ya que el primero no es parteintegrante de los ordenamientos jurídicosnacionales. Por esta razón, un conflictoentre Derecho comunitario y Derechonacional sólo puede resolverse a partir delordenamiento jurídico comunitario.

Una vez más fue el TJCE el que impuso,con la oposición de algunos Estadosmiembros, el inevitable principio de laprimacía del Derecho comunitario a causade sus consecuencias para la existenciadel ordenamiento jurídico comunitario.De esta forma estableció, junto a la aplica-bilidad directa, el segundo pilar del orde-namiento jurídico comunitario, que final-mente convirtió dicho ordenamiento enun edificio sólido.

En el asunto ya mencionado«Costa/ENEL», el TJCE realizó dos obser-vaciones importantes para la relaciónentre Derecho comunitario y Derechonacional:

1. Los Estados han transferido de formadefinitiva derechos de soberanía a laComunidad creada por ellos. Y nopueden revocar dicha transferenciacon medidas posteriores y unilateralesincompatibles con el concepto deComunidad.

2. Uno de los principios del Tratado esque ningún Estado miembro puedeatentar contra la peculiaridad delDerecho comunitario consistente entener validez uniforme e íntegra entodo el ámbito de la Comunidad.

De todo ello se desprende que el Derechocomunitario, establecido con arreglo a lascompetencias de los Tratados, tiene prima-cía sobre el Derecho de los Estados miem-bros. No sólo prima sobre el Derechonacional anterior, sino que desarrolla unefecto de bloqueo también respecto alDerecho establecido posteriormente. 101

En definitiva, con su sentencia en el asunto«Costa/ENEL», el TJCE no cuestionó la dis-cutida nacionalización del sector eléctricoitaliano, sino que estableció sin rodeos laprimacía del Derecho comunitario sobre elDerecho nacional.

En caso de conflicto, de esta norma de pri-macía se desprende la consecuencia jurídicade que el Derecho nacional que contradiceal Derecho comunitario es inaplicable y queno pueden adoptarse nuevos actos legislati-vos nacionales si son incompatibles connormas comunitarias.

El TJCE ha mantenido desde entonces esteprincipio en su jurisprudencia, si bien lo hadesarrollado aún más en un punto. Mientrasque en la sentencia antes mencionada tansólo debía abordar la cuestión de la primacíadel Derecho comunitario sobre las leyesnacionales, confirmó el principio de prima-cía igualmente para la relación entreDerecho comunitario y Derecho constitucio-nal nacional. Tras algunos titubeos iniciales,los tribunales nacionales siguieron en princi-pio la opinión del TJCE. En los Países Bajosno podían surgir dificultades, ya que en laConstitución neerlandesa se establece expre-samente la primacía del Derecho de losTratados sobre la legislación nacional ordina-ria (artículos 65 a 67). En los demás Estadosmiembros también se ha reconocido el prin-cipio de la primacía del Derecho comunita-rio sobre las leyes nacionales ordinarias. Encambio, la primacía del Derecho comunita-rio sobre el Derecho constitucional nacionaly en particular sobre la garantía de los dere-chos fundamentales, chocó con la resisten-cia de los Tribunales Constitucionales de laRepública Federal de Alemania y de la

República Italiana. Dichas resistencias desa-parecieron una vez que la protección de losderechos fundamentales alcanzó en el orde-namiento jurídico comunitario un rangoequivalente en lo esencial al de las constitu-ciones nacionales. Sin embargo, el TribunalConstitucional alemán, en su sentencia de12 de octubre de 1993 sobre el Tratado de laUnión Europea (Tratado de Maastricht), sentócon claridad inequívoca que no había«renunciado» en absoluto a su jurisdicciónsobre la aplicabilidad del Derecho comuni-tario derivado en Alemania y que la ejerceríaen una «relación de cooperación» con elTJCE, en la que el TJCE garantizaría la protec-ción de los derechos fundamentales en cadacaso particular en todo el territorio de la CE,mientas que el Tribunal Constitucionalalemán se limitaría a una garantía generaldel nivel irrenunciable de los derechos fun-damentales. Asimismo, el TribunalConstitucional puso de relieve que deniegael carácter vinculante en el territorio de sobe-ranía alemana de aquellos actos jurídicoscomunitarios adoptados en virtud del efectoútil de las competencias comunitarias y, porende, de su interpretación extensiva. Pormotivos constitucionales, los órganos estata-les alemanes no estarían facultados paraaplicar dichos actos en Alemania. Por ello, elTribunal Constitucional debería comprobarsi los actos jurídicos de los órganos o las ins-tituciones europeas se atienen a los derechosde soberanía transferidos a éstos o si lostransgreden. Tan sólo la aplicación en lapráctica de esta declaración dejará claro si elTribunal Constitucional alemán se sustrae, yen qué medida lo hace, a la primacía delDerecho comunitario y al Derecho exclusivodel TJCE para declarar nulos los actos jurídi-cos comunitarios.102

¿Qué visión de conjunto se desprende delordenamiento jurídico comunitario?

El ordenamiento jurídico comunitario es elauténtico fundamento de la CE y confiere aésta su carácter de comunidad de Derecho.Sólo a través de la creación de un nuevoDerecho y su salvaguardia pueden reali-zarse los objetivos perseguidos con la crea-ción de la CE. El ordenamiento jurídicocomunitario ya ha realizado grandes logrosen este sentido. Gracias a este ordena-miento, el hecho de que existan fronterasabiertas, intensos intercambios de mercan-cías y servicios, migración de trabajadores ygran número de relaciones transfronterizasentre empresas ha tenido como consecuen-cia que el mercado común sea una realidadcotidiana para casi 380 millones de perso-

nas. Otra característica, hoy día histórica,del ordenamiento jurídico comunitario essu poder pacificador. Basado en el objetivode preservar la paz y la libertad, este orde-namiento sustituye a la violencia para resol-ver conflictos por las normas de Derecho,que unen tanto a los individuos como a losEstados miembros en una comunidad soli-daria. El ordenamiento comunitario se haconvertido, de esta forma, en un importanteinstrumento de garantía y mantenimientode la paz.

El ordenamiento jurídico comunitario y lacomunidad de Derecho que se fundamentaen él sólo pueden sobrevivir si se garantizasu respeto y su protección. Los garantes deello son los dos pilares del ordenamientojurídico comunitario: la aplicabilidad 103

CONCLUSIÓN

directa y la primacía de este último sobreel Derecho nacional. Estos dos principios,cuya existencia y mantenimiento sondefendidos decididamente por el TJCE,garantizan la validez uniforme y prioritariadel Derecho comunitario en todos Estadosmiembros.

A pesar de todas las lagunas que tambiéncaracterizan al ordenamiento jurídicocomunitario, la contribución de éste a lasolución de los problemas políticos, eco-nómicos y sociales de los Estados miem-bros de la CE no deja de ser de un valorincalculable.

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Naturaleza jurídica y primacíadel Derecho comunitario

Asunto 26/62: Van Gend & Loos,Recopilación 1963, I (naturaleza jurídicadel Derecho comunitario, y derechos yobligaciones del individuo)

Asunto 6/64: Costa/ENEL, Recopilación1964, 1251 (naturaleza jurídica delDerecho comunitario, aplicabilidad directay primacía del Derecho comunitario)

Asunto 14/68: Walt Wilhelm u. a,Recopilación 1969, II (naturaleza jurídicadel Derecho comunitario y primacía delDerecho comunitario)

Asunto 106/77: Simmenthal, Recopilación1978, 629 (Derecho comunitario, aplicabi-lidad directa y primacía)

Asunto 826/79: Mireco, Recopilación1980, 2559 (primacía del Derecho comuni-tario)

Asunto C-213/89: Factortame, Recopila-ción 1990, I-2466 (aplicabilidad directa yprimacía del Derecho comunitario)

Asunto C-6: Francovich, y 9/90: Bonifaci,Recopilación 1991, I-5403 (eficacia delDerecho comunitario y responsabilidad delos Estados miembros por violaciones delDerecho comunitario, en este caso, notransposición de una directiva)

Asuntos C-13 y 113/91: Debus,Recopilación 1992, I-3636 (conflicto entreDerecho comunitario y Derecho nacional,aplicabilidad directa y primacía delDerecho comunitario)

Asunto C-393/92: Gemeente Almelo,Recopilación 1994, I-1477 (primacía yvalidez uniforme del Derecho comunitario)

Asuntos C-46/93: Brasserie du pêcheur, y C-48/93: Factortame, Recopilación 1996, I-1029 (eficacia del Derecho comunitario yresponsabilidad general de los Estadosmiembros por violaciones del Derechocomunitario)

Asunto C-10/97-C-22/97: IN.CO.GE ‘90Srl., Recopilación 1998, I-6307 (primacíadel Derecho comunitario)

Asunto C-212/97: Centros Ltd,Recopilación 1999, I-1459 (medidas nacio-nales para evitar el aprovechamientoabusivo del Derecho comunitario)

Competencias de la CE

Asunto 8/55: Fédéchar, Recopilación1955/56, 291 (competencias derivadas dela naturaleza de la causa y soberanía enmateria de fijación de precios)

Asunto 22/70: AETR, Recopilación 1971,263 (personalidad jurídica y competenciapara celebrar tratados de la CE)

JURISPRUDENCIA

Asunto 6/76: Kramer, Recopilación 1976,1279 (relaciones exteriores, obligaciones deDerecho internacional y competencia de laCE)

Dictamen 1/76: Recopilación 1977, 759 yss. (relaciones exteriores, obligaciones deDerecho internacional y competencia de laCE)

Dictamen 1/78: Recopilación 1979, 2871(reparto de las competencias entre la CE ylos Estados miembros)

Asuntos C-51, 90 y 94/89: Reino Unido yotros/Consejo, Recopilación 1991, I-2786(facultad subsidiaria de acción y alcance)

Dictamen 2/91: Recopilación 1993, I-1061(reparto de las competencias entre la CE ylos Estados miembros)

Dictamen 1/91: Recopilación 1993, I-6079(Acuerdo EEE I: reparto de las competen-cias)

Dictamen 1/94: Recopilación 1994, I-5267(Convenio OMC: reparto de las competen-cias)

Dictamen 2/94: Recopilación 1996, I-1759(adhesión de la CE al CEDH: falta de com-petencias)

Asunto C-22/96: PE/Consejo, Recopilación1998, I-3231

Efectos de las actuaciones jurídicas

Asunto 43/71: Politi, Recopilación 1971,1039 (reglamentos y efectos directos)

Asunto 65/75: Tasca, Recopilación1976, 291 (reglamentos y efectos direc-tos)

Asunto 31/78: Bussone, Recopilación1978, 2429 (reglamentos y efectos direc-tos)

Asunto 2/74: Reyners, Recopilación1974, 631 (aplicabilidad directa y liber-tad de establecimiento)

Asunto 11/77: Hugh Patrick,Recopilación 1977, 1199 (aplicabilidaddirecta y derecho de establecimiento)

Asunto 33/74: van Binsbergen,Recopilación 1974, 1299 (aplicabilidaddirecta y libre prestación de servicios)

Asunto 41/74: van Duyn, Recopilación1974, 1337 (aplicabilidad directa y librecirculación)

Asunto 9/70: Grad, Recopilación 1970,825 (decisiones y aplicabilidad directa)

Asunto 33/70: SACE, Recopilación 1970,1213 (directivas y aplicabilidad directa)

Asunto 148/78: Ratti, Recopilación1979, 1629 (directivas y aplicabilidaddirecta)

Asunto 70/83: Kloppenburg,Recopilación 1984, 1075 (directivas yaplicabilidad directa)

Asunto 152/84: Marshall, Recopilación1986, 723 (directivas y aplicabilidaddirecta)106

Asunto 103/88: Costanzo, Recopilación1989, 1861 (directivas, aplicabilidaddirecta, requisitos y consecuencias)

Asunto 322/88: Grimaldi, Recopilación1989, 4416 (recomendaciones, [ausen-cia de] aplicabilidad directa y considera-ción por parte de los tribunales naciona-les)

Asunto C-188/89: Forster, Recopilación1990, I-3343 (directivas y efecto directohorizontal)

Asunto C-221/88: Busseni, Recopilación1990, I-519 (recomendaciónCECA/directiva y efecto directo vertical)

Asunto C-292/89: Antonissen,Recopilación 1991, I-773 (declaracionesen el acta del Consejo de Ministros yconsideración en la interpretación)

Asunto C-156/91: Hansa Fleisch,Recopilación 1992, I-5567 (decisiones,aplicabilidad directa y requisitos)

Asunto C-91/92: Faccini Dori,Recopilación 1994, I-3325 (directivas yefecto directo horizontal)

Asunto C-465/93: Atlanta Fruchthandels-gesellschaft, Recopilación 1995, I-3761(examen de la validez de un reglamento,procedimiento prejudicial, medidas pro-visionales y requisitos)

Asunto C-469/93: Chiquita Italia,Recopilación 1995, I-4533 (efectodirecto de las disposiciones de los con-venios GATT y de Lomé)

Asunto C-368/96: Generics Ltd.,Recopilación 1998, I-7967 (declaracionesen acta y consideración en la interpreta-ción)

Derechos fundamentales

Asunto 29/69: Stauder, Recopilación 1969,419 (derechos fundamentales y principiosgenerales de Derecho)

Asunto 11/70: InternationaleHandelsgesellschaft, Recopilación 1970,1125 (derechos fundamentales y principiosgenerales de Derecho)

Asunto 166/73, 146/73: Rheinmühlen I, II,Recopilación 1974, 33 y 139 (obligaciónde los jueces nacionales de aplicar las reso-luciones judiciales de una instancia supe-rior)

Asunto 4/73: Nold, Recopilación 1974,491 (derechos fundamentales, principiosgenerales de Derecho y tradiciones consti-tucionales comunes)

Asunto 36/75: Rutili, Recopilación 1975,1219 (igualdad de trato y referencia alCEDH)

Asunto 175/73: GewerkschaftsbundEuropäischer Öffentlicher Dienst,Recopilación 1974, 917 (libertad de aso-ciación)

Asunto 130/75: Prais, Recopilación 1976,1589 (libertad de religión y confesión)

Asunto 117/76: Quellmehl, Recopilación1977, 1753 (Principio de igualdad) 107

Asunto 149/77: Defrenne, Recopilación1978, 1381 (derechos fundamentales yprincipios generales de Derecho)

Asunto 44/79: Hauer, Recopilación1979, 3727 (derechos fundamentales yderecho a la propiedad)

Asunto 85/79: Hoffmann-La Roche,Recopilación 1979, 461 (derechos fun-damentales y principio de la audienciajudicial)

Asuntos 154, 205, 206, 227-228, 263 y264/78: Valsabbia, Recopilación 1980,1010 (derechos fundamentales yderecho a la propiedad)

Asunto 293/83: Gravier, Recopilación1985, 593 (igualdad de trato y matrícu-las de estudios)

Asunto 234/85: Keller, Recopilación1986, 2897 (libertad profesional)

Asunto 12/86: Demirel, Recopilación1987, 3719 (protección de los dere-chos fundamentales y referencia alCEDH)

Asunto 46/87 y 227/88: Hoechst,Recopilación 1989, 2919 (derechosfundamentales, principio de la audien-cia judicial, procedimiento administra-tivo, inviolabilidad del domicilio yreferencia al CEDH)

Asunto 374/87: Orkem, Recopilación1989, 3343 (derechos fundamentales,principio de la audiencia judicial, pro-cedimiento de investigación)

Asunto 265/87: Schräder, Recopilación1989, 2263 (derecho a la propiedad,libertad profesional y limitaciones)

Asunto 100/88: Oyowe y Traore,Recopilación 1989, 4304 (derechosfundamentales y libertad de expresión)

Asunto 5/88: Wachauf, Recopilación1989, 2633 (limitabilidad de los dere-chos fundamentales)

Asunto C-62/90: Comisión/Alemania,Recopilación 1992, I-2575 (derechosfundamentales, respeto por parte delos Estados miembros y limitación pormotivos de interés general)

Asunto C-219/91: Ter Voort ,Recopilación 1992, 1-5485 (libertadde expresión)

Asunto C-97/91: Borelli, Recopilación1992, I-6313 (derechos fundamentalesy garantía de recurso)

Asunto C-357/89: Raulin, Recopilación1992, I-1027 (obligación de igualdadde trato, prohibición de cualquier dis-criminación y prohibición de cualquierdiscriminación por motivos de nacio-nalidad)

Asunto C-132/91: Katsikas,Recopilación 1992, I-6577 (derechosfundamentales y libertad profesional)

Asunto C-2/92: Bostock, Recopilación1994, I-955 (derechos fundamentales,derecho a la propiedad y cumpli-miento de la ejecución del Derechocomunitario)108

Asunto C-280/93: Alemania/Consejo,Recopilación 1994, I-5065 (derecho a la pro-piedad, libertad profesional y limitabilidadpor motivos de interés general)

Asunto C-415/93: Bosman, Recopilación1995, I-4921 (derechos fundamentales ylibertad profesional)

Asunto C-55/94: Gebhard, Recopilación1995, I-4165 (derechos fundamentales yderecho de establecimiento y libertad profe-sional)

Dictamen 2/94: Recopilación 1996, I-1759(derechos fundamentales y adhesión de laCE al CEDH)

Asunto T-105/95: WWF (World Wide Fundfor Nature)/Comisión, Recopilación 1997,II-313 (derechos fundamentales procesales yacceso público a los documentos delConsejo y la Comisión)

Asunto C-248/95 y C-249/95: SAM Schiffahrty Stapf, Recopilación 1997, I-4475 (protec-ción de la propiedad, y contenido esencial)

Asunto T-42/96: Eyckeler & MaltAG/Comisión («Hilton Beef»), Recopilación1998, II-401 (derechos fundamentales proce-sales y audiencia judicial)

Principios generales de Derecho(selección)

Seguridad jurídica

Asuntos 18 y 35/65: Gutmann, Recopilación1966, 103, 149 y ss.

Asunto 78/74: Deuka, Recopilación 1975,421

Asunto 98/78: Racke, Recopilación 1979, 69

Asunto 96/78: Decker, Recopilación 1979, 101

Asunto 265/78: Ferwerda, Recopilación1980, 617

Asunto 61/79: Denkavit, Recopilación1980, 1205

Asunto 66, 127 y 128/79: Salumi,Recopilación 1980, 1237

Asunto 826/79: Mireco, Recopilación1980, 2559

Asunto 70/83: Kloppenburg, Recopilación1984, 1075

Asunto C-322/93 P: Peugeot, Recopilación1994, I-2727

Asunto C-137/95: Richardson,Recopilación 1995, I-3407

Asunto T-551/93, T-231/94-T-234/94:Industrias Pesqueras Campos y otros,Recopilación 1996, II-247

Proporcionalidad

Asunto 116/76: Granaria, Recopilación1977, 1247

Asunto 8/77: Sagulo, Recopilación 1977,1495

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Asunto 122/78: Buitoni, Recopilación 1979,677

Asunto 154/78: Valsabbia, Recopilación1980, 907Asunto 808/79: Pardini, Recopilación 1980,2103

Asunto 125/83: Corman, Recopilación 1985,3039

Asunto 265/87: Schräder, Recopilación 1989,2263

Asunto C-331/88: Fedesa, Recopilación1990, I-4057

Asunto C-87/92: Hoche, Recopilación 1993,I-4623

Asunto T-480/93: Antillean Rice Mills,Recopilación 1995, II-2305

Asunto T-162/94: NMB y otros, Recopilación1996, II-427

Asunto C-233/94: Alemania/Consejo y PE,Recopilación 1997, I-2405

Asunto C-161/96: Südzucker, Recopilación1998, I-281

Protección de la confidencialidad

Asunto 74/74: CNTA, Recopilación 1975,533

Asunto 205-215/82: Deutsche Milchkontor,Recopilación 1983, 2633

Asunto 120/86: Mulder, Recopilación1988, 2344

Asunto 170/86: von Deetzen, Recopilación1988, 2368

Asunto C-350/88: Delacre, Recopilación 1990,I-418

Asunto C-152/88: Sofrimport, Recopilación1990, I-2477

Asunto C-368/89: Crispoltoni I, Recopilación1991, I-3715

Asunto C-31-44/91: Lageder, Recopilación1993, I-1761

Asunto T-82/91: Latham, Recopilación 1994,II-61

Asunto T-472/93: Campo Ebro, Recopilación1995, II-421

Asunto C-22/94: Irish Farmer Association,Recopilación 1997, I-1808

Asunto T-119/95: Hauer, Recopilación 1998,II-2713

Principio de subsidiariedad

Asunto T-29/92: SPO, Recopilación 1995, II-289

Asunto C-84/94: Reino Unido/Consejo,Recopilación 1996, I-5755

Asunto C-36 y 37/97: Kellinhusen y Ketelsen,Recopilación 1998, I-6337

110

111

Antigua Nueva numeración numeración

TÍTULO I TÍTULO IArtículo A Artículo 1Artículo B Artículo 2Artículo C Artículo 3Artículo D Artículo 4Artículo E Artículo 5Artículo F Artículo 6Artículo F.1 (*) Artículo 7

TÍTULO II TÍTULO IIArtículo G Artículo 8

TÍTULO III TÍTULO IIIArtículo H Artículo 9

TÍTULO IV TÍTULO IVArtículo I Artículo 10

TÍTULO V (***) TÍTULO VArtículo J.1 Artículo 11Artículo J.2 Artículo 12Artículo J.3 Artículo 13Artículo J.4 Artículo 14Artículo J.5 Artículo 15Artículo J.6 Artículo 16Artículo J.7 Artículo 17Artículo J.8 Artículo 18Artículo J.9 Artículo 19Artículo J.10 Artículo 20Artículo J.11 Artículo 21Artículo J.12 Artículo 22Artículo J.13 Artículo 23Artículo J.14 Artículo 24Artículo J.15 Artículo 25Artículo J.16 Artículo 26Artículo J.17 Artículo 27Artículo J.18 Artículo 28

Antigua Nueva numeración numeración

TÍTULO VI (***) TÍTULO VIArtículo K.1 Artículo 29Artículo K.2 Artículo 30Artículo K.3 Artículo 31Artículo K.4 Artículo 32Artículo K.5 Artículo 33Artículo K.6 Artículo 34Artículo K.7 Artículo 35Artículo K.8 Artículo 36Artículo K.9 Artículo 37Artículo K.10 Artículo 38Artículo K.11 Artículo 39Artículo K.12 Artículo 40Artículo K.13 Artículo 41Artículo K.14 Artículo 42

TÍTULO VI A (**) TÍTULO VIIArtículo K.15 (*) Artículo 43Artículo K.16 (*) Artículo 44Artículo K.17 (*) Artículo 45

TÍTULO VII TÍTULO VIIIArtículo L Artículo 46Artículo M Artículo 47Artículo N Artículo 48Artículo O Artículo 49Artículo P Artículo 50Artículo Q Artículo 51Artículo R Artículo 52Artículo S Artículo 53

Antigua Nueva numeración numeración

PRIMERA PARTE PRIMERA PARTE

Artículo 1 Artículo 1Artículo 2 Artículo 2Artículo 3 Artículo 3Artículo 3 A Artículo 4Artículo 3 B Artículo 5Artículo 3 C (*) Artículo 6Artículo 4 Artículo 7Artículo 4 A Artículo 8Artículo 4 B Artículo 9Artículo 5 Artículo 10Artículo 5 A (*) Artículo 11Artículo 6 Artículo 12Artículo 6 A (*) Artículo 13Artículo 7 (derogado) —Artículo 7 A Artículo 14Artículo 7 B (derogado) —Artículo 7 C Artículo 15Artículo 7 D (*) Artículo 16

SEGUNDA PARTE SEGUNDA PARTE

Artículo 8 Artículo 17Artículo 8 A Artículo 18Artículo 8 B Artículo 19Artículo 8 C Artículo 20Artículo 8 D Artículo 21Artículo 8 E Artículo 22

TERCERA PARTE TERCERA PARTE

TÍTULO I TÍTULO IArtículo 9 Artículo 23Artículo 10 Artículo 24Artículo 11 (derogado) —

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

Sección 1 (suprimida)—Artículo 12 Artículo 25Artículo 13 (derogado) —Artículo 14 (derogado) —Artículo 15 (derogado) —Artículo 16 (derogado) —Artículo 17 (derogado) —

AnexoCUADROS DE EQUIVALENCIAS CONTEMPLADOS EN EL

ARTÍCULO 12 DEL TRATADO DE AMSTERDAM

A. Tratado de la Unión Europea

B. Tratado constitutivo de laComunidad Europea

(*) Artículo nuevo, introducido por elTratado de Amsterdam.

(**) Título nuevo, introducido por elTratado de Amsterdam.

(***) Título reestructurado por el Tratadode Amsterdam.

Antigua Nueva numeración numeración

Sección 2 (suprimida) —Artículo 18 (derogado) —Artículo 19 (derogado) —Artículo 20 (derogado) —Artículo 21 (derogado) —Artículo 22 (derogado) —Artículo 23 (derogado) —Artículo 24 (derogado) —Artículo 25 (derogado) —Artículo 26 (derogado) —Artículo 27 (derogado) —Artículo 28 Artículo 26Artículo 29 Artículo 27

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 30 Artículo 28Artículo 31 (derogado) —Artículo 32 (derogado) —Artículo 33 (derogado) —Artículo 34 Artículo 29Artículo 35 (derogado) —Artículo 36 Artículo 30Artículo 37 Artículo 31

TÍTULO II TÍTULO IIArtículo 38 Artículo 32Artículo 39 Artículo 33Artículo 40 Artículo 34Artículo 41 Artículo 35Artículo 42 Artículo 36Artículo 43 Artículo 37Artículo 44 (derogado) —Artículo 45 (derogado) —Artículo 46 Artículo 38Artículo 47 (derogado) —

TÍTULO III TÍTULO III

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

Artículo 48 Artículo 39Artículo 49 Artículo 40Artículo 50 Artículo 41Artículo 51 Artículo 42

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 52 Artículo 43Artículo 53 (derogado) —Artículo 54 Artículo 44Artículo 55 Artículo 45Artículo 56 Artículo 46Artículo 57 Artículo 47Artículo 58 Artículo 48

Antigua Nueva numeración numeración

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3

Artículo 59 Artículo 49Artículo 60 Artículo 50Artículo 61 Artículo 51Artículo 62 (derogado) —Artículo 63 Artículo 52Artículo 64 Artículo 53Artículo 65 Artículo 54Artículo 66 Artículo 55

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4

Artículo 67 (derogado) —Artículo 68 (derogado) —Artículo 69 (derogado) —Artículo 70 (derogado) —Artículo 71 (derogado) —Artículo 72 (derogado) —Artículo 73 (derogado) —Artículo 73 A (derogado) —Artículo 73 B Artículo 56Artículo 73 C Artículo 57Artículo 73 D Artículo 58Artículo 73 E (derogado) —Artículo 73 F Artículo 59Artículo 73 G Artículo 60Artículo 73 H (derogado) —

TÍTULO III A (**) TÍTULO IVArtículo 73 I (*) Artículo 61Artículo 73 J (*) Artículo 62Artículo 73 K (*) Artículo 63Artículo 73 L (*) Artículo 64Artículo 73 M (*) Artículo 65Artículo 73 N (*) Artículo 66Artículo 73 O (*) Artículo 67Artículo 73 P (*) Artículo 68Artículo 73 Q (*) Artículo 69

TÍTULO IV TÍTULO VArtículo 74 Artículo 70Artículo 75 Artículo 71Artículo 76 Artículo 72Artículo 77 Artículo 73Artículo 78 Artículo 74Artículo 79 Artículo 75Artículo 80 Artículo 76Artículo 81 Artículo 77Artículo 82 Artículo 78Artículo 83 Artículo 79Artículo 84 Artículo 80

Antigua Nueva numeración numeración

TÍTULO V TÍTULO VI

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

SECCIÓN 1 SECCIÓN 1

Artículo 85 Artículo 81Artículo 86 Artículo 82Artículo 87 Artículo 83Artículo 88 Artículo 84Artículo 89 Artículo 85Artículo 90 Artículo 86Sección 2 (suprimida) —Artículo 91 (derogado) —

SECCIÓN 3 SECCIÓN 2

Artículo 92 Artículo 87Artículo 93 Artículo 88Artículo 94 Artículo 89

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 95 Artículo 90Artículo 96 Artículo 91Artículo 97 (derogado) —Artículo 98 Artículo 92Artículo 99 Artículo 93

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3

Artículo 100 Artículo 94Artículo 100 A Artículo 95Artículo 100 B (derogado) —Artículo 100 C (derogado) —Artículo 100 D (derogado) —Artículo 101 Artículo 96Artículo 102 Artículo 97

TÍTULO VI TÍTULO VII

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

Artículo 102 A Artículo 98Artículo 103 Artículo 99Artículo 103 A Artículo 100Artículo 104 Artículo 101Artículo 104 A Artículo 102Artículo 104 B Artículo 103Artículo 104 C Artículo 104

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 105 Artículo 105Artículo 105 A Artículo 106Artículo 106 Artículo 107Artículo 107 Artículo 108Artículo 108 Artículo 109Artículo 108 A Artículo 110Artículo 109 Artículo 111

112

Antigua Nueva numeración numeración

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3

Artículo 109 A Artículo 112Artículo 109 B Artículo 113Artículo 109 C Artículo 114Artículo 109 D Artículo 115

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4

Artículo 109 E Artículo 116Artículo 109 F Artículo 117Artículo 109 G Artículo 118Artículo 109 H Artículo 119Artículo 109 I Artículo 120Artículo 109 J Artículo 121Artículo 109 K Artículo 122Artículo 109 L Artículo 123Artículo 109 M Artículo 124

TÍTULO VI A (**) TÍTULO VIIIArtículo 109 N (*) Artículo 125Artículo 109 O (*) Artículo 126Artículo 109 P (*) Artículo 127Artículo 109 Q (*) Artículo 128Artículo 109 R (*) Artículo 129Artículo 109 S (*) Artículo 130

TÍTULO VII TÍTULO IXArtículo 110 Artículo 131Artículo 111 (derogado) —Artículo 112 Artículo 132Artículo 113 Artículo 133Artículo 114 (derogado) —Artículo 115 Artículo 134

TÍTULO VII A (**) TÍTULO XArtículo 116 (*) Artículo 135

TÍTULO VIII TÍTULO XI

CAPÍTULO 1 (***) CAPÍTULO 1

Artículo 117 Artículo 136Artículo 118 Artículo 137Artículo 118 A Artículo 138Artículo 118 B Artículo 139Artículo 118 C Artículo 140Artículo 119 Artículo 141Artículo 119 A Artículo 142Artículo 120 Artículo 143Artículo 121 Artículo 144Artículo 122 Artículo 145

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 123 Artículo 146Artículo 124 Artículo 147Artículo 125 Artículo 148

Antigua Nueva numeración numeración

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3

Artículo 126 Artículo149Artículo 127 Artículo150

TÍTULO IX TÍTULO XIIArtículo 128 Artículo 151

TÍTULO X TÍTULO XIIIArtículo 129 Artículo 152

TÍTULO XI TÍTULO XIVArtículo 129 A Artículo 153

TÍTULO XII TÍTULO XVArtículo 129 B Artículo 154Artículo 129 C Artículo 155Artículo 129 D Artículo 156

TÍTULO XIII TÍTULO XVIArtículo 130 Artículo 157

TÍTULO XIV TÍTULO XVIIArtículo 130 A Artículo 158Artículo 130 B Artículo 159Artículo 130 C Artículo 160Artículo 130 D Artículo 161Artículo 130 E Artículo 162

TÍTULO XV TÍTULO XVIIIArtículo 130 F Artículo 163Artículo 130 G Artículo 164Artículo 130 H Artículo 165Artículo 130 I Artículo 166Artículo 130 J Artículo 167Artículo 130 K Artículo 168Artículo 130 L Artículo 169Artículo 130 M Artículo 170Artículo 130 N Artículo 171Artículo 130 O Artículo 172Artículo 130 P Artículo 173Artículo 130 Q (derogado) —

TÍTULO XVI TÍTULO XIXArtículo 130 R Artículo 174Artículo 130 S Artículo 175Artículo 130 T Artículo 176

TÍTULO XVII TÍTULO XXArtículo 130 U Artículo 177Artículo 130 V Artículo 178Artículo 130 W Artículo 179Artículo 130 X Artículo 180Artículo 130 Y Artículo 181

Antigua Nueva numeración numeración

CUARTA PARTE CUARTA PARTE

Artículo 131 Artículo 182Artículo 132 Artículo 183Artículo 133 Artículo 184Artículo 134 Artículo 185Artículo 135 Artículo 186Artículo 136 Artículo 187Artículo 136 A Artículo 188

QUINTA PARTE QUINTA PARTE

TÍTULO I TÍTULO I

CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1

SECCIÓN 1 SECCIÓN 1

Artículo 137 Artículo 189Artículo 138 Artículo 190Artículo 138 A Artículo 191Artículo 138 B Artículo 192Artículo 138 C Artículo 193Artículo 138 D Artículo 194Artículo 138 E Artículo 195Artículo 139 Artículo 196Artículo 140 Artículo 197Artículo 141 Artículo 198Artículo 142 Artículo 199Artículo 143 Artículo 200Artículo 144 Artículo 201

SECCIÓN 2 SECCIÓN 2

Artículo 145 Artículo 202Artículo 146 Artículo 203Artículo 147 Artículo 204Artículo 148 Artículo 205Artículo 149 (derogado) —Artículo 150 Artículo 206Artículo 151 Artículo 207Artículo 152 Artículo 208Artículo 153 Artículo 209Artículo 154 Artículo 210

SECCIÓN 3 SECCIÓN 3

Artículo 155 Artículo 211Artículo 156 Artículo 212Artículo 157 Artículo 213Artículo 158 Artículo 214Artículo 159 Artículo 215Artículo 160 Artículo 216Artículo 161 Artículo 217Artículo 162 Artículo 218Artículo 163 Artículo 219

113

Antigua Nueva numeración numeración

SECCIÓN 4 SECCIÓN 4

Artículo 164 Artículo 220Artículo 165 Artículo 221Artículo 166 Artículo 222Artículo 167 Artículo 223Artículo 168 Artículo 224Artículo 168 A Artículo 225Artículo 169 Artículo 226Artículo 170 Artículo 227Artículo 171 Artículo 228Artículo 172 Artículo 229Artículo 173 Artículo 230Artículo 174 Artículo 231Artículo 175 Artículo 232Artículo 176 Artículo 233Artículo 177 Artículo 234Artículo 178 Artículo 235Artículo 179 Artículo 236Artículo 180 Artículo 237Artículo 181 Artículo 238Artículo 182 Artículo 239Artículo 183 Artículo 240Artículo 184 Artículo 241Artículo 185 Artículo 242Artículo 186 Artículo 243Artículo 187 Artículo 244Artículo 188 Artículo 245

SECCIÓN 5 SECCIÓN 5

Artículo 188 A Artículo 246Artículo 188 B Artículo 247Artículo 188 C Artículo 248

CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2

Artículo 189 Artículo 249Artículo 189 A Artículo 250Artículo 189 B Artículo 251Artículo 189 C Artículo 252Artículo 190 Artículo 253Artículo 191 Artículo 254Artículo 191 A (*) Artículo 255Artículo 192 Artículo 256

CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3

Artículo 193 Artículo 257Artículo 194 Artículo 258Artículo 195 Artículo 259Artículo 196 Artículo 260Artículo 197 Artículo 261Artículo 198 Artículo 262

CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4

Artículo 198 A Artículo 263Artículo 198 B Artículo 264Artículo 198 C Artículo 265

Antigua Nueva numeración numeración

CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 5

Artículo 198 D Artículo 266Artículo 198 E Artículo 267

TÍTULO II TÍTULO IIArtículo 199 Artículo 268Artículo 200 (derogado) —Artículo 201 Artículo 269Artículo 201 A Artículo 270Artículo 202 Artículo 271Artículo 203 Artículo 272Artículo 204 Artículo 273Artículo 205 Artículo 274Artículo 205 A Artículo 275Artículo 206 Artículo 276Artículo 206 A (derogado) —Artículo 207 Artículo 277Artículo 208 Artículo 278Artículo 209 Artículo 279Artículo 209 A Artículo 280

SEXTA PARTE SEXTA PARTE

Artículo 210 Artículo 281Artículo 211 Artículo 282Artículo 212 (*) Artículo 283Artículo 213 Artículo 284Artículo 213 A (*) Artículo 285Artículo 213 B (*) Artículo 286Artículo 214 Artículo 287Artículo 215 Artículo 288Artículo 216 Artículo 289Artículo 217 Artículo 290Artículo 218 (*) Artículo 291Artículo 219 Artículo 292Artículo 220 Artículo 293Artículo 221 Artículo 294Artículo 222 Artículo 295Artículo 223 Artículo 296Artículo 224 Artículo 297Artículo 225 Artículo 298Artículo 226 (derogado) —Artículo 227 Artículo 299Artículo 228 Artículo 300Artículo 228 A Artículo 301Artículo 229 Artículo 302Artículo 230 Artículo 303Artículo 231 Artículo 304Artículo 232 Artículo 305Artículo 233 Artículo 306Artículo 234 Artículo 307Artículo 235 Artículo 308Artículo 236 (*) Artículo 309Artículo 237 (derogado) —Artículo 238 Artículo 310Artículo 239 Artículo 311

Antigua Nueva numeración numeración

Artículo 240 Artículo 312Artículo 241 (derogado) —Artículo 242 (derogado) —Artículo 243 (derogado) —Artículo 244 (derogado) —Artículo 245 (derogado) —Artículo 246 (derogado) —

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 247 Artículo 313Artículo 248 Artículo 314

114

(*) Artículo nuevo, introducido por elTratado de Amsterdam.

(**) Título nuevo, introducido por elTratado de Amsterdam.

(***) Título reestructurado por el Tratadode Amsterdam.

Más información

El servidor «Europa», en Internet, permite acceder a los textos del Derecho comunitario:

http://europa.eu.int/eur-lex

http://europa.eu.int/celex

También se puede entrar en el sitio del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas:

http://curia.eu.int

Además, el catálogo y las bibliografías, en particular las jurídicas, de la biblioteca central

de la Comisión Europea pueden consultarse en:

http://europa.eu.int/eclas

115

Comisión Europea

EL ABC DEL DERECHO COMUNITARIOQuinta edición

Serie: Documentación europea

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas

2000 — 115 pp. — 16,2 x 22,9 cm

ISBN 92-828-7799-X

Este folleto, redactado expresamente para personas sin formación jurídica, tiene por objeto explicar el orde-

namiento jurídico europeo en un lenguaje accesible para no especialistas.

REPRESENTACIONES DE LA COMISIÓN EUROPEA

España

Paseo de la Castellana, 46

E-28046 Madrid

Tel. (34) 914 23 80 00

www.euroinfo.cce.es

Av. Diagonal, 407 bis, planta 18

E-08008 Barcelona

Tel. (34) 934 15 81 77

OFICINAS DEL PARLAMENTO EUROPEO

España

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Fax (34) 915 78 31 71

E-mail: EPMadrid@europarl.eu.int

Av. Diagonal, 407 bis, planta 18

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Fax (34) 934 15 63 11

E-mail: jribot@europarl.eu.int

Más información sobre la Unión Europea

Puede consultarse información en todas las lenguas de la Unión Europea en Internet a través del servidor Europa

(http://europa.eu.int).

Para obtener más información y conocer las publicaciones sobre la Unión Europea, diríjase a:

Existen representaciones y oficinas de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo en todos los países de la

Unión Europea. Existen también delegaciones de la Comisión Europea en otros países del mundo.

ES

EEll oorrddeennaammiieennttoo jjuurrííddiiccoo bbaassaaddooeenn llaa CCoommuunniiddaadd EEuurrooppeeaa ssee hhaaccoonnvveerrttiiddoo eenn ppaarrttee iinntteeggrraannttee ddeellaa rreeaalliiddaadd ppoollííttiiccaa eenn llooss qquuiinncceeEEssttaaddooss mmiieemmbbrrooss ddee llaa UUnniióónnEEuurrooppeeaa..

Sobre la base de los Tratadoseuropeos, cada año se adoptanmiles de decisiones que

contribuyen a configurar de forma decisiva la vida de los Estadosmiembros y de los ciudadanos europeos. El individuo ya no es tansólo parte de su ciudad, su localidad o su Estado, sino tambiénciudadano de la Comunidad.

La finalidad de esta publicación es ilustrar a estos ciudadanos en elorden jurídico europeo. Está dirigida fundamentalmente a personassin formación jurídica y tiene por objeto explicar el texto de losTratados en un lenguaje accesible.

1 6PD

-25-99-221-ES-C

OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALESDE LAS COMUNIDADES EUROPEASL-2985 Luxembourg

ISBN 92-828-7799-X

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