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Diseño de un mecanismo financiero para la inversión en conservación en las cuencas abastecedoras de agua

de Bogotá y sus municipios aledaños

Informe final ajustado

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Diseño de un mecanismo financiero para la inversión en conservación en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá. Informe final ajustado Econometría S.A., enero 18 de 2008

DISEÑO DE UN MECANISMO FINANCIERO PARA LA INVERSIÓN EN CONSERVACIÓN EN LAS CUENCAS

ABASTECEDORAS DE AGUA DE BOGOTÁ Y SUS MUNICIPIOS ALEDAÑOS

TABLA DE CONTENIDO PÁGINA INTRODUCCIÓN 1 1 ALTERNATIVAS LEGALES PARA CANALIZAR RECURSOS

DESTINADOS A ACCIONES DE CONSERVACIÓN DE UNA CUENCA O ZONA PROTEGIDA

3

1.1 ALTERNATIVA 1 - UTILIZAR UN FONDO OFICIAL O MIXTO EXISTENTE

5

1.1.1 Procedimientos para entrega de aportes periódicos de particulares

6

1.1.2 Procedimientos para la entrega de aportes periódicos de Entidades Territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales, CARS y Autoridades Ambientales Urbanas

6

1.1.3 De las Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios

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1.1.4 Desarrollo de actividades con recursos públicos 11 1.2 ALTERNATIVA 2 - MANEJO POR UNA FIDUCIARIA 14 1.3 ALTERNATIVA 3 - UNA FUNDACIÓN NUEVA 14 1.4 CONCLUSIONES 19 2 EVALUACIÓN DE LOS FONDOS DE INVERSIÓN

AMBIENTAL EN OPERACIÓN COMO OPCIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN DE MECANISMO FINANCIERO

20

2.1 PATRIMONIO NATURAL – FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y ÁREAS PROTEGIDAS

27

2.2 FONDO NACIONAL AMBIENTAL - FONAM 29 2.3 CORPORACIÓN ECOFONDO 30 2.4 FONDO DE BIOCOMERCIO 31 2.5 FONDO PARA LA ACCIÓN AMBIENTAL Y LA NIÑEZ - FAA 32 2.6 EVALUACIÓN 33 2.7 CONCLUSIONES 35 3 ESTRUCTURACIÓN OPERATIVA DEL MECANISMO 36 3.1 PATRIMONIO NATURAL FRENTE AL MECANISMO 36

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PÁGINA 3.2 ESTRUCTURA DEL MECANISMO 43 3.2.1 COMITÉ DIRECTIVO DEL MECANISMO 46 3.2.2 COMITÉ TÉCNICO DEL MECANISMO 46 3.3 MONITOREO Y SEGUIMIENTO 47 3.4 ROL DE LOS ACTORES QUE FORMULAN LA INICIATIVA 50 3.4.1 FUNCIONES DE PATRIMONIO NATURAL EN LA

ADMINISTRACIÓN DEL MECANISMO 50

3.4.2 PARTICIPACIÓN DE TNC 50 3.4.3 PARTICIPACIÓN DE LA EAAB 51 3.4.4 PARTICIPACIÓN DE LA UAESPNN 51 4 ESTRATEGIAS PARA LA CAPTACIÓN DE RECURSOS 57 4.1 POSIBLES FUENTES DE RECURSOS PARA EL MECANISMO 57 4.1.1 RECURSOS DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS

REGIONALES Y LA AUTORIDAD AMBIENTAL DE BOGOTÁ 57

4.1.2 RECURSOS DE LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ

59

4.1.3 RECURSOS DE PARQUES NATURALES 60 4.1.4 RECURSOS DE TNC 60 4.1.5 DISPOSICIÓN A PAGAR DE LOS BOGOTANOS POR LA

CONSERVACIÓN DE LOS ECOSISTEMAS 60

4.1.6 OTROS RECURSOS 66 4.1.7 SÍNTESIS DE LOS RECURSOS DEL MECANISMO 66 4.2 ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN 67 5 ESTRUCTURA FINANCIERA DEL MECANISMO 70 5.1 ESCENARIO BASE 70 5.2 ESCENARIO ALTERNO 73 ANEXO CAPÍTULO 5 – COSTOS DE OPERACIÓN DE UNA NUEVA

FUNDACIÓN 75

6 ESTRATEGIAS Y ACCIONES ESPECÍFICAS 76 7 RECOMENDACIONES 78

Diseño de un mecanismo financiero para la inversión en conservación en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá Informe final ajustado Econometría S.A., enero 18 de 2008

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INTRODUCCIÓN

Este documento presenta el diseño y análisis de viabilidad de un mecanismo financiero para la inversión en conservación de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y municipios vecinos, de acuerdo con la realidad social e institucional de ésta área de estudio. Ese mismo esquema y las normas legales que lo sustentan, puede ser utilizado para las cuencas abastecedoras de cualquier otra ciudad o área metropolitana grande del país, con los mismos fines.

En esta área de estudio hay una amplia variedad de actores institucionales, públicos y privados, relacionados directamente con la conservación de las cuencas abastecedoras de agua de una ciudad como Bogotá. En buena medida la necesidad de definir un mecanismo financiero para este objeto se deriva de esta compleja institucionalidad. Por tanto, para ubicar la viabilidad del mecanismo que se está proponiendo es necesario partir de referirlo explícitamente a esta institucionalidad y explicar por qué se requiere este mecanismo. Al respecto es necesario hacer explícitos dos componentes centrales de esta institucionalidad: el Acueducto y Parques Nacionales.

En el caso de Parques, hay al menos dos aspectos altamente relevantes a ser tenidos en cuenta para definir el mecanismo financiero más adecuado: (i) su papel como administrador del PNN Chingaza, abastecedor actual del 70% o más del agua de Bogotá, y del PNN Sumapaz, con una porción importante de su área dentro del territorio del DC y con expectativa de ser, tarde o temprano, otra importante fuente abastecedora de agua de la ciudad (a pesar de no encontrarse dentro de los actuales planes de expansión de la red de abastecimiento del Acueducto en el futuro inmediato); y (ii) el liderazgo que juega Parques dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP, entendido como “el conjunto de áreas naturales protegidas (de carácter público, privado y comunitario en los niveles de gestión pública nacional, regional y local), junto con los actores sociales y las estrategias e instrumentos de gestión que los articulan y congregan para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación que el país persigue” (www.parquesnacionales.gov.co).

Tres de las cuatro entidades firmantes del Convenio en el que se enmarca el estudio de Econometría (Parques Nacionales, Patrimonio Natural y TNC) han adquirido el compromiso de trabajar en el marco del SINAP. Adicionalmente, Parques y la EAAB han suscrito convenios para aunar esfuerzos en la preservación de buena parte de las cuencas abastecedoras de la ciudad.

En el marco anterior se examinaron, en primer término, tres alternativas legales para canalizar recursos destinados a acciones de conservación de una cuenca o área protegida particular: i) Utilizar un Fondo oficial o mixto existente, ii) manejar los recursos a través de


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una Fiduciaria, y iii) crear una Fundación nueva. Para cada una de estas tres alternativas, se examinaron los procedimientos y restricciones para la entrega de recursos públicos, de empresas de servicios públicos y de empresas o entidades privadas; y las condiciones bajo las cuales la entrega de recursos públicos tiene que hacerse a través de procesos competitivos o por licitación. Finalmente, se establecen los requisitos legales para la creación de una nueva Fundación, con participación de entidades públicas y privadas. Este es el contenido del Capítulo 1.

El siguiente paso fue la evaluación de los fondos de inversión ambiental en operación, como opción para la administración del mecanismo financiero propuesto. Se examinaron cinco fondos existentes: Patrimonio Natural, FONAM, ECOFONDO, BIO COMERCIO y FAA- Niñez. Para ello se definieron unos criterios de evaluación acordes con los fines que se buscan. La conclusión es que Patrimonio Natural es el que ofrece mayores posibilidades de trabajo, de acuerdo con los criterios establecidos. Este es el contenido del Capítulo 2.

La tercera tarea fue la estructuración operativa del mecanismo. Esta estructuración incluyó una consideración detallada de las fortalezas de Patrimonio Natural como administrador del Mecanismo, se especificaron los roles que deben jugar los actores que formulan la iniciativa y se especificó la estructura organizacional del Mecanismo. Este es el contenido del Capítulo 3.

En cuarto lugar, se formuló una estrategia para la captación de recursos. Esto incluyó el examen de las posibles fuentes de recursos, la estimación del valor esperado de los aportes que podrían alimentar el Mecanismo y el flujo de ingresos que podría esperarse para los próximos 10 años. De estas fuentes, la más importante para el primer quinquenio de su operación son las donaciones voluntarias que podrían hacer los bogotanos. Se incluye, también algunos lineamientos estratégicos de imagen y publicidad, basados en generar confianza en el público bogotano sobre los beneficios que traerían las acciones de preservación ambiental y el buen manejo que se haría de los recursos aportados. Este es el contenido del Capítulo 4.

En quinto lugar, se combinaron los recursos que podría esperar el mecanismo, de acuerdo con las consideraciones anteriores, con los gastos de administración y operación previstos y se derivó de este ejercicio, en dos escenarios alternativos (uno optimista y otro pesimista), el volumen de inversiones ambientales que se podrían realizar, manteniendo en el horizonte de proyección, la sostenibilidad futura del mecanismo. Este es el contenido del Capítulo 5.

En el Capítulo 6 se presentan las estrategias y acciones específicas que deben adelantar para la implementación del mecanismo propuesto.

Finalmente, en el Capítulo 7 se sintetizan las recomendaciones del estudio.


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CAPÍTULO 1

ALTERNATIVAS LEGALES PARA CANALIZAR RECURSOS DESTINADOS A ACCIONES DE CONSERVACIÓN DE UNA

CUENCA O ZONA PROTEGIDA

En este capítulo se exponen las alternativas legales para canalizar recursos destinados a las diferentes acciones de conservación de una Cuenca o Zona Protegida, como puede ser la zona de Chingaza, en el contexto de la amplia variedad de actores institucionales, públicos y privados, que actúan en esta zona.

Actualmente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha trazado un Plan Estratégico anunciado por el Ministro en marzo de 2007 que contiene estas acciones:

“La decisión es desarrollar un plan estratégico prioritario para Chingaza, esta fabrica de agua que provee el 90% del agua de Bogotá”. Según indicó, este es un ecosistema estratégico para el país no sólo por la gran cantidad de agua que genera, no solo para la capital colombiana sino para los municipios del piedemonte llanero. Por eso se decidió generar un programa de conservación con diez acciones concretas para que las fuentes naturales de vida se preserven y para que el recurso hídrico no corra ningún riesgo, el cual cuenta con el respaldo de Naciones Unidas.

1) Implementar el pago por servicios ambientales para evitar que la ganadería o la agricultura, especialmente la siembra de cultivos como la papa afecten los nacederos de agua.

“Lo que buscamos es que las personas que viven en la zona de actividades ganaderas o agrícolas ahora, pasen a hacer actividades de preservación ambiental; que se conviertan en guarda bosques, guarda agua, guarda parques”, explicó el Ministro. Para ello se destinarán en conjunto con las entidades competentes unos recursos que permitan hacer la reconversión de personas.

2) Cumplir las normas presupuestales en los municipios que integran el parque para asegurar que el 1% de los ingresos corrientes se destinen a la compra de predios protectores de agua.

3) Montar un programa piloto en el Parque Chingaza con los carabineros ambientales de la policía. Será el primero de los Parques Naturales de Colombia que tendrá este servicio.

4) Desarrollar mecanismos de control con aumento de guardabosques y con el apoyo de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.


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5) Implementar mecanismos de control para el ingreso de armas de cazadores y de grupos que puedan atentar contra la fauna o contra la flora en el parque.

6) Definir estímulos para evitar que se maten los osos y las especies en vías de extinción. En particular se dispondrá de unos recursos para pagar el valor de las reses que puedan salir sacrificadas.

“Lo que buscamos es pagar el valor de las reses que pueden ser afectadas por los osos u otros animales del Parque, pero a cambio les pedimos a los campesinos que no maten a los osos, además porque es muy baja la incidencia de este fenómeno y tres o cuatro reses al año no justifica que se aniquilen estas especies que están en vía de extinción”, aclaró el jefe de la cartera ambiental.

7) Implementar el Fondo del Agua, definido entre la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y Parques Naturales.

8) Instalar la mesa intersectorial con Corporinoquia, Cormacarena, la Car, el Acueducto de Bogotá, Parques Naturales, los municipios y la coordinación del Ministerio de Ambiente.

9) Fortalecer los planes de educación ambiental y capacitación, y sensibilizar a la comunidad para la conservación de los recursos naturales en el área del Parque.

10) Implementar de manera rápida, con el apoyo de la Cooperación Holandesa y de Parques Naturales, las medidas de restauración de las zonas que se quemaron con los incendios forestales.

La puesta en marcha de este Plan supone que se aportarán recursos del MAVDT-Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales, del presupuesto Distrital, de la EAAB y de fuentes privadas.

Sin embargo, lo que se conoce acerca de fuentes efectivamente presupuestadas tropieza con dificultades así:

En el presupuesto de la Nación para 2008 para el FONAM están previstos $8.224 millones para inversión; la asignación para Chingaza no se conoce. Del total previsto para inversión en el MAVDT ($394.704 millones) $300 millones serían “inversiones y aportes financieros” de los que podrían destinarse al Plan Estratégico para Chingaza. En todo caso, a lo largo del año siempre es posible hacer reasignación de apropiaciones.


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El Distrito Capital ha sostenido que el aporte del 1% de sus ingresos, destinado a adquirir las zonas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que surten el acueducto1, previsto en la Ley 99/93, no tiene que hacerlos de manera específica porque hay acciones emprendidas por la EAAB y varias entidades distritales que se dirigen a ese propósito. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1151/07) modificó esa norma2. En el proyecto de presupuesto para 2008 –al momento de escribir el presente Informe- no hay apropiación prevista para esos rubros.

En el 2007 del presupuesto Distrital se asignaron $400 millones a programas en Chingaza.

La EAAB, que es propietaria de predios en la zona, aportará $7.000 millones en diez años para Chingaza, provenientes de los recursos obtenidos por la planta hidroeléctrica de Santa Ana.

En este contexto institucional y de planificación, para el desarrollo del mecanismo financiero que se propone se examinaron, en primer término, tres alternativas legales para canalizar recursos destinados a acciones de conservación de una cuenca o área protegida particular: i) Utilizar un Fondo oficial o mixto existente, ii) manejo a través de una Fiduciaria, y iii) crear una Fundación nueva. A continuación se discuten los aspectos legales asociados con cada una de estas tres alternativas.

1.1 ALTERNATIVA 1 - UTILIZAR UN FONDO OFICIAL O MIXTO EXISTENTE

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT ha organizado distintos Fondos a los cuales pueden aportarse recursos privados y públicos y de empresas prestadoras de servicios de acueducto.

Un aspecto básico es tener en cuenta los mecanismos para recibir aportes de recursos periódicos que permitan desarrollar las distintas actividades. 1 El artículo decía: “ARTÍCULO 111. ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales. Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas”. 2 “ARTÍCULO 106. El artículo 111 de la Ley 99 de 1993 quedará así: “Artículo 111. Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales. Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales. Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas. La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio, en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con la participación opcional de la sociedad civil y de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando corresponda”.


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Cualquiera que sea el patrimonio del organismo, por ser ante todo un aporte inicial de los Fundadores, será siempre limitado para emprender acciones a lo largo del tiempo. Usualmente se utiliza únicamente una parte los rendimientos financieros de cada ejercicio anual, para conservar el valor del patrimonio en términos reales.

Por tanto, las actividades se financian con recursos periódicos que aporten los particulares de manera voluntaria, los organismos oficiales (las CARs, el Distrito, los Municipios) y las empresas de servicios públicos como la EAAB.

1.1.1 Procedimientos para entrega de aportes periódicos de particulares

Los aportes que hagan las personas naturales y jurídicas de carácter privado no están sometidos a restricciones legales.

En el caso de entidades sin ánimo de lucro o de sociedades, normalmente, sus Estatutos otorgan a la Junta Directiva la potestad de escoger libremente a qué entidad hacer aportes periódicamente. La Junta puede incluso, siempre según sus Estatutos, comprometer aportes futuros fijos para capitalizar el Fondo escogido o para entregarlos para financiar actividades.

Puede igualmente comprometerse a que los aportes se hagan a una Administradora Fiduciaria -si así se resolviera- escogida libremente.

1.1.2 Procedimientos para la entrega de aportes periódicos de Entidades Territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales, CARs y Autoridades Ambientales Urbanas

Las entidades oficiales como el Distrito Capital, los Municipios o las CARs, tienen que someterse a las reglas siguientes:

• Para el aporte inicial, la escogencia del destinatario es relativamente libre. La limitante estará dada por el objeto social del Fondo existente o que vaya a constituirse, porque las actividades que se desarrollarán deben estar dentro del área en que cada Entidad Territorial o CAR actúe y deben ser de las que forman parte de la responsabilidad de la entidad aportante.

• Para aportes con recursos periódicos, como son las Tasas y la sobretasa al Impuesto Predial en el caso de las CARs o el 1% de los ingresos corrientes y apropiaciones presupuestales en el caso del Distrito y Municipios, la limitación consiste en que solamente pueden entregarse por la vía contractual, no como capitalización.


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1% de ingresos corrientes de Distritos y Municipios

Los Distritos y Municipios deben asignar el 1% (como mínimo) de sus ingresos corrientes para3:

• Adquirir predios en las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales.

• Desarrollar programas de mantenimiento de ese tipo de áreas.

• Financiar esquemas de pago por servicios ambientales.

Los dos primeros usos tienen prioridad

“ARTÍCULO 106. El artículo 111 de la Ley 99 de 1993 quedará así:

“Artículo 111. Adquisición de áreas de interés para acueductos municipales. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales.

“Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales”.

“Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas”.

“La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio, en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con la participación opcional de la sociedad civil y de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando corresponda”.

“PARÁGRAFO. Los proyectos de construcción de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua. Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicará lo contenido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993”.

Es del caso indicar que la destinación de ese porcentaje mínimo ha estado vigente desde 1994. Sin embargo, algunos gobiernos locales, entre ellos el de Bogotá, han sostenido que no hay obligación de hacer una transferencia especifica de esos recursos en la medida en que, a través de varios mecanismos, el Distrito cumple con los objetivos buscados por la norma. Frente a esa posición, es igualmente del caso señalar que el Consejo de Estado4 considera que la transferencia efectiva sí debe hacerse.

3 Ley del Plan Nacional de Desarrollo, 1151 de 2007, artículo 106 que modificó el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 4 Sentencia AP 00187 2002, diciembre 7 de 2005


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Regalías

Los Distritos, Municipios y Departamentos pueden utilizar recursos de Regalías para que la Fundación los maneje también contractualmente.

En este caso, cada apropiación tendrá que corresponder a lo que cada Entidad Territorial pueda hacer de acuerdo a las Leyes sobre Regalías5 y si provienen del Fondo Nacional de Regalías, a las reglamentaciones del DNP como Administrador del Fondo.

Aportes periódicos por contrato

Para la contratación, hay estas reglas:

• Si es un Fondo cuyo objeto social está determinado en una ley o un decreto, pueden hacerse contrataciones directas. Es el caso del FONAM del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Así lo permite la Ley 1151/07, modificatoria de la Ley 80/93. Los artículos que enseguida se citan entrarán a regir el 17 de enero de 2008.

“…”

“4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:

“……….”

“c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos…” (Se ha subrayado)

“En aquellos eventos en que el régimen de la ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a los principios de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, al deber de selección objetiva y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 80 de 1993”.

Esto quiere decir que el aporte de recursos periódicos por parte de entidades oficiales puede hacerse a un Fondo existente cuyo objeto social esté determinado por una Ley o un Decreto. De los Fondos que se han examinado6 sólo el FONAM, Fondo Nacional Ambiental, cumple ese requisito.

5 Leyes 141 de 1993 y 756 de 2003. 6 Documento Econometría Noviembre 17/07


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Los otros Fondos existentes tienen su objeto social determinado en sus propios Estatutos. Por tanto, para recibir aportes periódicos de entidades oficiales tendrán que competir con otros, a no ser que demuestren que son los únicos que ofrecen el servicio específico al que se dirigirá el aporte oficial.

De ser así, pueden ser escogidos por contratación directa, como lo permite la Ley 1151/97:

“Artículo 2º”

“…”

““4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:

“……….”

“g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado;”

Si hay otros organismos en el mercado tendrá que utilizarse un proceso de selección objetiva que, como se muestra enseguida, será competitivo.

La selección objetiva está regulada en el artículo 5º de la misma Ley 1151/07

“ARTÍCULO 5o. DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

“1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6o de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación”.

“2. La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la


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consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.”

“3. Sin perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido”.

“4. En los procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate”.

“En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores”.

“PARÁGRAFO 1o. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”.

“PARÁGRAFO 2o. Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”.

1.1.3 De las Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios

En el caso de la EAAB, por ejemplo, la Junta Directiva puede comprometer aportes periódicos futuros a cualquier entidad receptora y debe realizar selección mediante proceso competitivo, cuando su Estatuto de Contratación lo exige. Al respecto, el artículo décimo primero de la resolución 1016 de 2005, por el que se adopta el Manual, indica que “Para la selección del proveedor se acudirá a la invitación privada o pública de ofertas, excepto cuando se trate de aquellos contratos que puedan celebrarse mediante el procedimiento de contratación directa”. Dentro de estos últimos, de acuerdo al artículo noveno caben los contratos de urgencia.

En lo que toca con los temas ambientales de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá, el Estatuto de Contratación de la EAAB indica, en el artículo vigésimo sexto que: “Con la finalidad de vincular recursos de cooperación internacional, fortalecer su gestión y la participación de la sociedad civil en la conservación, protección y restauración del sistema


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hídrico del Distrito Capital, el Acueducto de Bogotá podrá firmar convenios de cooperación con organizaciones no gubernamentales ambientales que tengan experiencia en la investigación, restauración, manejo y/o educación ambiental relacionada con los recursos naturales y ecosistemas involucrados y que puedan comprometer contrapartidas de por lo menos el 30% de los aportes que realice el Acueducto de Bogotá para la cofinanciación de los proyectos respectivos” y aclara en el parágrafo del mismo artículo que: “Las organizaciones no gubernamentales ambientales mencionadas en el presente artículo, también podrán ser contratadas por la EAAB, para el desarrollo de las obras o actividades relacionadas con la investigación y educación ambiental, la conservación, protección, restauración y manejo del sistema hídrico del Distrito Capital”.

1.1.4 Desarrollo de actividades con recursos públicos

También teniendo en cuenta las leyes de contratación, tanto el FONAM como cualquier otro Fondo oficial o mixto, tendrán que escoger los ejecutores de las distintas actividades mediante procesos competitivos.

Las reglas presupuestales, del Estatuto Orgánico del Presupuesto7, exigen que los recursos oficiales se utilicen plenamente dentro del año de su presupuestación. Esto significa que antes del 31 de diciembre de cada año el contrato tiene que haber sido ejecutado en su totalidad.

Sin embargo, para el caso de inversión es posible asegurar recursos para varios años mediante el mecanismo de Vigencias Futuras que en el caso de las CARs son aprobados por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.

En el año en que se autoricen debe invertirse por lo menos el 15% del total.

Se requiere que la inversión esté previamente aprobada por el DNP-Banco de Proyectos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.

Ley 819/03

“Artículo 10º”

“…”

“b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas”;

“c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo”.

7 Decreto Ley 111/96 y para este punto Ley 819/03


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En los Distritos y Municipios la autorización la otorga el Concejo respectivo.

Ley 819/03

“Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley;

b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;”

c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación”.

“La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento”.

“En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público”.

Las Vigencias Futuras pueden autorizarse para el período presidencial respectivo en el caso de las CAR. El CONPES puede hacer excepciones si declara la actividad como de importancia estratégica. En el caso de los Distritos y Municipios el Consejo de Gobierno puede hacer excepciones si declara la actividad como de importancia estratégica.

Ley 819/03


“….”

“La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan


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los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica”.

“Artículo 14º

“…”

“La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyecto de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica”.

Adicionalmente, en el caso de los Distritos y Municipios hay estas reglas:

No pueden aprobarse durante el último año del período de cada Alcalde.

Ley 819/03


“En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público”.

El total de Vigencias Futuras se toma como endeudamiento y, por tanto, limita la capacidad para tomar nuevos créditos en los términos previstos por las Leyes 358/97 y 617/01.

Las inversiones financiadas deben estar en el Plan de Desarrollo vigente.

Ley 819/93


“ …”

“La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento”.

Separación contable y financiera

Como los recursos públicos tienen condiciones específicas según su fuente, la Fundación debe ser particularmente cuidadosa en no hacer unidad de caja con los dineros que reciba.

Debe abrir cuentas contables y de manejo totalmente separadas para cada tipo de recursos.


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1.2 ALTERNATIVA 2 - MANEJO POR UNA FIDUCIARIA

Los recursos públicos y privados podrían entregarse a una Sociedad Fiduciaria. Por involucrar dineros públicos, sería un Encargo Fiduciario o una Fiducia Pública que tiene diferencias importantes con la Fiducia Mercantil acostumbrada en este tipo de manejos.

Los recursos del Distrito y de los Municipios tendrían que limitarse a obras en áreas en las que tengan interés directo, bien porque estén en su territorio o porque se abastezcan o en un futuro razonable vayan a abastecerse de agua allí disponible.

Los recursos de la EAAB también tendrían esa misma restricción.

El Distrito y cada Municipio tendrían que tener autorización expresa del respectivo Concejo Distrital o Municipal para asignar los recursos que se administrarían fiduciariamente, con total claridad sobre los gastos financiables y sobre los recursos que se entregarían.

Los Concejos puedan autorizar el compromiso de montos específicos para varios años, señalando cuántos, utilizando el mecanismo de “Vigencias Futuras”. De esta manera anualmente será obligatorio incluir la apropiación presupuestal correspondiente.

Si hay recursos del Distrito y de los Municipios, la Sociedad Fiduciaria tendría que escogerse mediante Licitación Pública. Por eso sería del caso que el Distrito y los Municipios conformaran previamente una Asociación de Municipios para que el proceso contractual se facilite.

1.3 ALTERNATIVA 3 - UNA FUNDACIÓN NUEVA

En este caso la manera más práctica es crear una Fundación con participación de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y una o varias empresas o entidades privadas nacionales o extranjeras. Podrían estar igualmente, el o los Departamentos de la cuenca o área y las empresas de acueducto, siempre y cuando se abastezcan de la cuenca o área en ella. Si no lo hacen al momento de crear la Fundación, pero lo tienen previsto en el futuro, pueden hacerlo; bastará que tengan al menos anteproyectos de inversión en el horizonte tarifario que estén aplicando.

La participación de la o las Corporaciones Autónomas Regionales con ingerencia en el área respectiva de los Distritos o Municipios no es aconsejable, como se explicará al indicar los recursos que la Fundación puede utilizar, los llamados a ser las principales fuentes de recursos para el mecanismo.


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Lo anterior no significa que el trabajo se deba desarrollar sin considerar a las Corporaciones ni a los demás interesados en la conservación y manejo de las cuencas abastecedoras de agua de la capital, sino que la instancia de decisión debe estar conformado por un pequeño grupo que represente los intereses de todos y que tenga la credibilidad y capacidad de convocatoria para garantizar que el mecanismo se constituya en un esfuerzo sintonizado de todos y en concordancia con la normatividad8.

Estatutos

Los Fundadores elaborarán los Estatutos en los que se indicarán:

Las Entidades Fundadoras

Cuáles son las autorizaciones para participar en crear la Fundación que tenga cada representante legal.

Objeto Social

Tiene que incluir, en primer lugar, el diseño, desarrollo, ejecución o apoyo de programas y acciones de protección del área respectiva, en el caso objeto de este estudio de las cuencas abastecedoras de agua y sus municipios vecinos.

Sin embargo si no se desea limitar las actividades del mecanismo a una sola área, se puede decir que su objeto será para esas actividades en diferentes cuencas o áreas protegidas del territorio nacional.

En segundo lugar, debe mencionar una lista enunciativa de programas y acciones diciendo, “entre otras”, actividades como adquisición de predios, pagos por servicios ambientales e hidrológicos (entiendo que los especialistas prefieren este último término, pero las leyes utilizan el primero), obras de infraestructura, programas de revegetalización y reforestación.

Aunque este tipo de Fundaciones normalmente desarrollan sus actividades mediante la contratación de terceros, en el objeto social es conveniente indicar que estas podrán ser ejecutadas totalmente por la Fundación o mediante contratos.

En tercer lugar, se dirá que la Fundación tendrá plena capacidad legal para contraer obligaciones, y para recibir y administrar recursos, los cuales se destinarán de manera exclusiva al desarrollo del objeto social, incluyendo los rendimientos financieros que se obtengan por la inversión transitoria de excedentes de liquidez. Para manejar los recursos podrá utilizar todos los mecanismos que ofrecen los establecimientos vigilados por la 8 Si bien el mecanismo propuesto debe conciliar los esfuerzos de todos los interesados en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios vecinos no puede tiene la responsabilidad de la formulación, de las políticas y planes de manejo de estas áreas, puesto que esto es responsabilidad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Debe entonces trabajar con este, a través de la Unidad de Parques, apoyando esa labor.


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Superintendencia Financiera, incluyendo cuentas corrientes y de ahorros; fiducias; inversiones temporales, etc.

Aporte Inicial

Se indicará cuál es el aporte inicial de cada uno de los Fundadores, que puede ser en dinero o en bienes muebles e inmuebles. Si son bienes tendrán que ser avaluados previamente y su valor expresamente aceptado como tal por los Fundadores. Si son inmuebles el aporte se hará por escritura pública.

Posibilidad de vincular nuevos fundadores

En los Estatutos se podrá prever la admisión de otros organismos oficiales o privados que tengan el carácter de Fundadores. Se indicarán las condiciones para admitirlos, señalando que su admisión será aprobada por la Asamblea de Fundadores.

Los aportes que un nuevo Fundador haga, seguirá las reglas de los aportes iniciales.

Duración

Puede ser indefinida y se precisarán las causales de disolución.

Domicilio

Se indicará cuál es y podrá permitirse establecer oficinas en otros sitios del país.

Órganos de Dirección

• Asamblea de Fundadores, como organismo máximo

• Junta Directiva

• Dirección o Gerencia

Asamblea de Fundadores

Estará integrada por la totalidad de los que tengan ese carácter en cada momento: los originales y los “nuevos”

Se establecerán cuáles asuntos deben ser decididos por la Asamblea y cuáles por la Junta. Un mecanismo usual es fijar cuantías en salarios mínimos mensuales vigentes para los montos autorizados a la Junta (y a la Gerencia) en todo lo que genere obligaciones para la Fundación como contratación, endeudamiento, otorgamiento de garantías, etc.


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La Asamblea, en todo caso, es la que acepta nuevos Fundadores, ordena disolver la Fundación determinando el destino de los bienes y la que designa la Junta Directiva y el Revisor Fiscal. Podrá también nombrar al Director o Gerente.

Junta Directiva

Se dirá cómo estará integrada, el número de miembros principales y suplentes; cómo se eligen y por qué período; si son reelegibles y su remuneración.

Se establecerán reglas sobre quórum para deliberar y decidir; si pueden hacerse Asambleas y Junta virtuales y las mayorías especiales si se quieren imponer para ciertas decisiones, en cuyo caso habrá cuáles son y qué mayoría se exige, de manera clara y expresa.

Director o Gerente

Se dirá quien lo nombra, si tendrá período, quién fija su remuneración y los límites en sus atribuciones para tomar decisiones que obliguen a la Fundación.

RECURSOS COMO APORTES Y POR CONTRATO

Para el Patrimonio de la Fundación

Las empresas y organismos privados, salvo las empresas de acueducto, tienen amplia libertad para hacer aportes iniciales y recurrentes; incluso pueden comprometerse a hacer aportes periódicos regulares.

La Unidad de Parques del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y las Corporaciones Autónomas, solo pueden aportar al patrimonio de la Fundación, bienes de su propiedad que tengan destinación a las cuencas o zonas específicas en que vaya a actuarse. Si en los Estatutos se prevé que puedan ser varias cuencas o áreas, solo podrán aportarse bienes cuando, efectivamente, vayan a desarrollarse acciones en cada una de tales cuencas o áreas protegidas.

Las empresas de acueducto podrán hacer aportes al patrimonio de la Fundación, siempre y cuando se abastezcan de agua de la cuenca o área protegida correspondiente.

Para el manejo por parte de la Fundación

Los recursos públicos corrientes, vale decir, que periódicamente ingresen a las Corporaciones Autónomas, Autoridades Ambientales Urbanas y a los Distritos o Municipios con destinación específica, pueden entregarse a la Fundación por la vía contractual. No como aporte a su patrimonio.


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Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridad Ambiental Urbana

Son fundamentalmente las Tasas por Uso de Agua, la sobretasa de 15% al impuesto predial Las Corporaciones tienen otras rentas propias algunas de ellas significativas como la Tasa a las plantas de generación eléctrica. Por otra parte, existe el Fondo de Compensación Ambiental para redistribuir hacia las Corporaciones más débiles financieramente recursos de las que tienen mayores recursos. Para destinarlos a la Fundación, deben estar incorporados en el Plan de Ordenación de la Cuenca o Área Protegida que adopta la Corporación Autónoma respectiva. Cabe mencionar que en el caso de Bogotá los recursos del impuesto predial que recibe la CAR y la sobretasa del impuesto predial del 7.5% aprobada por el Consejo se encuentran comprometidos hasta el año 2017 para el saneamiento del Rio Bogotá, por lo que serían recursos a los que muy difícilmente podría aspirar el mecanismo.

Adicionalmente, el Distrito Capital ha sostenido que el aporte del 1% de sus ingresos, destinado a adquirir las zonas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que surten el acueducto, previsto en la Ley 99/93, no tiene que hacerlos de manera específica porque hay acciones emprendidas por la EAAB y varias entidades distritales que se dirigen a ese propósito.

Requisitos sobre apropiaciones presupuestales

Se aplica lo indicado en la Alternativa 1.

Contratación

Se aplica lo indicado en la Alternativa 1

Recursos de las Empresas de Acueducto


Recursos de particulares


Separación contable y financiera



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1.4 CONCLUSIONES

Con base en lo expuesto en los numerales anteriores se puede concluir que el manejo de los recursos del mecanismo, para la inversión en conservación en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios vecinos, se debe realizar a través de un fondo existente o un mediante la creación de una fundación nueva expresamente para ese fin.

El manejo de los recursos por medio de una sociedad fiduciaria se debe descartar porque la consecución de muchos recursos públicos requiere el participar en concursos públicos compitiendo por ellos, esta actividad debería ser desarrollada por quien se escoja para el manejo de los recursos. En el capítulo 4 se detallan las posibles fuentes de recursos para el mecanismo y allí se puede observar que esos recursos públicos se tornarían en los más importantes al cabo de cuatro o cinco años de iniciado el mecanismo.

La utilización de un fondo existente o de una fundación nueva dependerá principalmente de los costos de manejo que haya que reconocerse al fondo que se selecciones, frente al costo que significaría la fundación. Sobre esto último se ha realizado un estimativo de los costos de operación que podría implicar esa nueva institución (ver el anexo del capítulo 5) y se ha estimado que los costos anuales ascendería a $544 millones, lo que frente a unos ingresos anuales esperados de $13 mil millones anuales (escenario base) significaría un 4.2% y ante $6.7 mil millones (escenario alterno) significaría un 8.1%.

Dado que los consultores consideran que la comisión de manejo se puede establecer en cerca del 5%, se sugiere entonces que los recursos del mecanismo se manejen a través de un fondo ya existente, que además por la trayectoria que ese fondo tenga puede facilitar la consecución de recursos adicionales para financiar las intervenciones a realizar en pro de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios aledaños.


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CAPÍTULO 2

EVALUACIÓN DE LOS FONDOS DE INVERSIÓN AMBIENTAL EN OPERACIÓN COMO OPCIÓN PARA LA

ADMINISTRACIÓN DEL MECANISMO FINANCIERO

Como parte de los desarrollos que involucra el objetivo propuesto para la consultoría, de diseñar el mecanismo financiero y operativo que viabilice las actividades de conservación de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá, se ha adelantado una evaluación sobre los principales fondos que desarrollan inversiones en medio ambiente. Todos ellos son parte constitutiva del Sistema Nacional Ambiental (SINA), creado por la ley 99/93. Por otra parte, el Distrito es, también, parte del SINA. Para ello, se definieron unos criterios de evaluación, que se consideran pertinentes para el objeto del estudio.

El fondo debe cumplir tres funciones fundamentales:

1. Función fiduciaria, para la custodia y administración de los recursos financieros.

2. Gestión de contratación.

3. Apoyo técnico.

Para ello, deben tenerse en cuenta los siguientes criterios desagregados:

• Naturaleza Jurídica del Fondo: es importante que el fondo pueda administrar sin restricciones recursos públicos y privados. Con relación a estos últimos, la propuesta es estructurar el Fondo de Conservación, en un alto porcentaje, con base en los aportes voluntarios de los bogotanos; en este sentido, es importante la credibilidad y confianza que el Fondo tiene o pueda tener en la opinión pública.

• Objeto Social: define el campo de acción del Fondo, para este caso, debe comprender la conservación de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y de sus municipios vecinos y acciones de protección en las áreas que las puedan afectar.

• Aliados: específica las entidades que participan en el fondo, públicas, privadas, ONG nacionales e internacionales, adscritas o no al SINA, de la academia, y aquí también es importante contar con su credibilidad y experiencia exitosa frente a la opinión pública.

• Capacidad para administrar recursos de donaciones: como se mencionó, las donaciones comprenderán una fuente importante de ingresos y sobre su administración no deben existir restricciones; además, sería deseable que el fondo


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cuente con experiencia en la administración de recursos provenientes de donaciones y se conozcan los criterios con los que se seleccionaría la entidad financiera, a la que se le daría el mandato o encargo para el depósito y retiro de los recursos. Es importante que en la calificación que mide el riesgo financiero, la entidad tenga un nivel Triple A. Sobre este tema es relevante establecer la capacidad del Fondo de aplicar los recursos estrictamente hacia los objetivos y bajo las reglas e instrucciones impartidas por el donante.

• Capacidad para ejecutar los recursos: se estima que los recursos del Fondo de Conservación podrían estar sobre los $6,000 millones al año9. Es importante que el fondo cuente con un portafolio de proyectos de tamaño similar a éste, que demuestre su capacidad de gestión y se cuente con la experiencia técnica para operar en esta escala. El presupuesto de 2008 es un indicador financiero de la escala de recursos que maneja actualmente el fondo en un año.

• Capacidad institucional: el fondo debe contar con el equipo de trabajo suficiente para garantizar la ejecución de las actividades que le corresponde como ente administrador de los recursos.

• Factores que pueden afectar la focalización del fondo en el área de las cuencas abastecedoras de Bogotá: un aspecto de trabajo importante en la estructuración de la propuesta del Mecanismo, ha sido el que se requiere contar con un buen nivel de dedicación del equipo de trabajo al proyecto; algunos fondos pueden dispersar demasiado sus esfuerzos, con lo cual se pierde la fuerza e intensidad de su intervención en un área del país específica. Esto es especialmente relevante para el caso de las cuencas que surten el agua de Bogotá, dado que no se cuenta con organizaciones de la comunidad que sean representativas y tengan una activa participación en los temas de conservación, y en el campo institucional, las áreas bajo protección y/o conservación registran una alta dispersión de actores y acciones, sin ningún eje coordinador o aglutinador, y eso precisamente, es lo que se espera de la propuesta de diseño del Mecanismo.

• Disponibilidad a aportar o gestionar recursos adicionales para el Mecanismo: no sólo es importante evaluar la capacidad e interés del fondo por la administración de los recursos que se capten del público y de las entidades públicas o privadas para la conservación de las cuencas que abastecen de agua a Bogotá, sino también conocer ofertas concretas de aportes del Fondo al Mecanismo; por ejemplo, pueden ofrecer la cofinanciación de determinadas acciones, las cuales se enmarcan dentro de los objetivos que persiguen algunas fuentes. Es muy importante desarrollar la capacidad del mecanismo propuesto para captar otros recursos, adicionales a los ya identificados en este trabajo, tanto en el país como en el concierto internacional. Las

9 El modelo financiero estructura varios escenarios; este valor se tomó como promedio para compararlo con los actuales recursos que manejan los fondos de inversión ambiental.


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tendencias recientes de los actuales cooperantes nacionales (ANH, Distrito, por ejemplo) e internacionales (multilaterales, bilaterales y privados), son un elemento importante al analizar la viabilidad financiera del mecanismo que se propone.

La Ley 99 de 1993 define el SINA como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales10. Su estructura es la siguiente:

Gráfica 2.1

ORGANIZACIÓN DEL SINAP

Fuente: MMA; El Salto Social. PND, 1995.

La puesta en marcha de la estructura SINA evidenció la sobreposición de funciones entre distintas instancias y las dificultades para operar bajo un esquema descentralizado. Las muy diversas políticas ambientales formuladas, se han definido básicamente en los niveles superiores de la estructura SINA y ha sido muy exigua la participación de los municipios y de la sociedad civil.

Los fondos analizados fueron:

• Patrimonio Natural,

• FONAM,

• Ecofondo,

• Fondo de Biocomercio,

10 Artículo 4 de la Ley 99 de 1993.


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• Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez, FFA Niñez.

Todos estos fondos fueron entrevistados para constatar sus ventajas y desventajas para estos propósitos.

Se sugiere no perder de vista que la naturaleza de los fondos de inversión ambiental que se analizan es la financiación y/o administración de recursos para la ejecución de los proyectos y actividades para las cuales fueron creados, bien de las entidades territoriales vinculadas o adscritas al SINA, de organizaciones de la comunidad o iniciativas empresariales. En esta medida, ninguno de ellos es ejecutor directo de proyectos o actividades en las regiones. Aunque sus ámbitos de acción son a nivel nacional, debe establecerse si sus estatutos, misión y objetivos le permiten el manejo de proyectos de orden regional.

La propuesta del presente estudio consiste en estructurar un mecanismo de financiación para la protección y/o conservación de los ecosistemas de páramo, altoandino, andino, subandino, aspecto ambiental que es estratégico para la ciudad de Bogotá. Se parte entonces, del reconocimiento de sus valores ecológicos y los servicios ambientales que prestan los diferentes sistemas asociados a las cuencas hidrográficas, como en el caso de Chingaza, con un área protegida de cerca de 80,000 hectáreas. La UAESPNN, en convenio con la EAAB, adelanta actividades de manejo y administración de las áreas comunes del Parque Nacional Natural Chingaza en el marco de la ejecución del Plan de Manejo Ambiental del Sistema Chingaza. Estas dos entidades deben participar de la construcción del mecanismo de financiación, UAESPNN en razón a ser la autoridad ambiental responsable de la conservación, la EAAB por ser el principal usuario de las cuencas del Parque y en la medida en que para ellas es claro que su accionar tiene limitaciones al área de protección, cuando las condiciones de conservación del ecosistema dependen de la presión que sobre las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá ejercen las intervenciones antrópicas en el área circundante.

De los fondos estudiados, Patrimonio Natural se orienta a las áreas protegidas y la biodiversidad. Ecofondo, Biocomercio y el FAA se focalizan hacia el uso sostenible de la biodiversidad. El FONAM se orienta a la gestión ambiental. En buena medida, esta fue la razón para la creación de Patrimonio Natural en el 2006, con un énfasis en la conservación de las áreas protegidas. La cuenta FCA en el FAA, cuyo origen es el segundo canje de la deuda de Colombia con Estados Unidos, se ha focalizado hacia el PNN Tuparro, el corredor biológico en la cordillera oriental, Santander – Boyacá, con la protección de los últimos reductos de bosques de roble existentes. Es esta línea de trabajo, Cundinamarca es área elegible, y de hecho en Sumapaz hay intervenciones. La otra área de interés para este fondo es el Caribe rural.


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Algunos fondos tienden a atomizar la asignación de sus recursos dada su cobertura nacional, y financian proyectos de reducido valor, con alcances muy parciales. Una gran dificultad en la evaluación del éxito de estos proyectos ha estado en su sostenibilidad en el tiempo; al terminarse los recursos de financiación o cofinanciación el proyecto desaparece. Este es el caso de FONAM, Biocomercio y Ecofondo. Patrimonio Natural en sus estrategias de sostenibilidad financiera incluye los servicios ambientales, en especial la tasa por uso del agua, e insiste en que las decisiones tarifarias que han minimizado este pago se constituyen en uno de los obstáculos centrales que debe vencer el país para propender por la viabilidad financiera de la conservación y de las áreas protegidas. Además plantea que el pago a través de las tasas por uso se debe constituir en un mecanismo central para financiar (pagar) los costos directos e indirectos en que incurren las diversas iniciativas de conservación. Por ley del PND, los municipios pueden pagar servicios ambientales dada la obligación de invertir el 1% de sus presupuestos en medio ambiente. La posición de Patrimonio Natural es que se debe hacer uso de las tasas ambientales, como reconocimiento y pago de los servicios ambientales, posición válida siempre y cuando esos servicios ambientales sean acordes con la normatividad que rige el destino de las tasa por uso de agua, creadas por la ley 99 de 199311, es decir ser destinadas a la protección y renovación de los recursos hídricos.

Por otra parte, algunos fondos tienen una alta dependencia en alguna fuente específica de financiación, lo cual los compromete prioritariamente con la ejecución de estos recursos y podrían tener poca capacidad técnica y administrativa para generar buenos resultados en la administración de una subcuenta más, que sería el mecanismo de conservación propuesto. Es el caso de Patrimonio Natural con los recursos del GEF, pero cuentan con otras cinco o seis fuentes de financiación mayores y otras menores. También es la situación de FONAM, con los recursos del préstamo BID SINA II, ECOFONDO de la cooperación internacional. El FAA ha adquirido experiencia en el manejo de subcuentas, como es el caso de los recursos de la Fundación Moore y de Global Conservation para la protección de Malpelo (por US$2.5 millones). La actual estrategia financiera del FAA es ampliar el manejo de las subcuentas hacia la empresa privada, con los programas de responsabilidad social empresarial, lo cual aumenta los recursos para la conservación. La ventanilla de áreas protegidas en el FAA tiene $10,000 millones. Es importante que el Fondo seleccionado tenga la capacidad jurídica y administrativa para manejar los recursos asignados a la protección de las áreas de manera focalizada, bajo la orientación de las políticas definidas por el Comité Directivo del Mecanismo.

En todos los fondos analizados, el MAVDT tiene injerencia en la toma de decisiones sobre la asignación de sus recursos y, en este sentido, los fondos se orientan por los lineamientos que esta entidad o las entidades vinculadas o adscritas al SINA imparten para el desarrollo de la política ambiental, lo cual es una oportunidad en la medida que se articula con los

11 Ley 99 de 1.993 Art. 43. ”La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional”.


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esfuerzos nacionales para la conservación de áreas protegidas. La Ley del PND y la política ambiental del MAVDT, consideran las siguientes líneas de acción:

Cuadro 2.1

POLÍTICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PARA EL TEMA ECOSISTEMAS ABASTECEDORES DE AGUA

LINEAS DE ACCIÓN INCIDENCIA Protección de ecosistemas estratégicos

Desarrollar disposiciones que aseguren prioritariamente la protección de ecosistemas estratégicos para la conservación, regulación y utilización del recurso hídrico, de forma tal que se garantice el abastecimiento de mediano y largo plazo para consumo humano y para actividades económicas. En particular, será necesario, ajustar normas que permitan la adquisición de predios estratégicos para fines de conservación del agua y que garanticen la implementación de instrumentos económicos, definidos en la Ley 99 de 1993, orientados a actividades de protección y recuperación de los recursos naturales. Es necesario generar disposiciones que aseguren en particular la conservación de la SNSM, que provee de agua a gran parte de la costa caribe.

Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad

El Estado garantizará que se respeten y adopten las disposiciones del Convenio de Diversidad Biológica, ratificado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994.

Fuente: Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” 2006 – 2010.

Cuadro 2.2

POLÍTICAS DEL MAVDT EN EL TEMA DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD LÍNEAS DE ACCIÓN INCIDENCIA

Metas Generales • Hectáreas reforestadas en cuencas abastecedoras de acueductos municipales y veredales con escasez media a alta. línea base: 121.848, Meta del Cuatrienio: 120.000

• Nuevas hectáreas declaradas bajo diferentes categorías de manejo para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. línea base: 5.881.376, Meta del Cuatrienio: 200.000

Conocimiento de la biodiversidad

• Avances en el inventario nacional de biodiversidad y alimentación del SIAC • Apoyo a la generación de conocimiento básico sobre el uso potencial de la biodiversidad

nativa • Formulación de una agenda nacional de investigación, desarrollo y transferencia de

tecnología para nuevos productos de valor agregado • Formulación participativa de lineamientos de política para la recuperación, protección y

fomento del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad Conservación de la biodiversidad

• Política para el sistema nacional de área protegidas –SINAP, en desarrollo del Decreto 216 de 2003 y declaratoria o ampliación de 200,000 áreas

• Elaboración e implementación de planes de manejo socialmente concertados en las áreas protegidas (incluídas las que tienen traslapo con resguardos) y reglamentación de las zonas de amortiguación. Cooperación internacional para el manejo de áreas protegidas fronterizas

• Formulación de criterios de priorización y acciones de conservación y manejo de ecosistemas estratégicos

• Fortalecimiento de las estrategias de conservación in situ, conocimiento de la biodiversidad y complementación con experiencias ex situ

• Implementación de acciones, técnica y normativa, en bioseguridad respecto a organismos genéticamente modificados – OGM - en apoyo a la estrategia de promoción de la salud y prevención de la enfermedad - seguridad social integral

• Formulación e implementación de planes de protección y manejo de habitats para especies de flora y fauna amenazadas, endémicas y fauna migratoria

• Apoyo a la implementación de la Estrategia Nacional para la prevención y control del tráfico ilegal de especies silvestres

• Fortalecimiento de la prevención, manejo y control de especies introducidas, exóticas, invasoras o trasplantadas

• Elaboración de estudio que considere una ponderación por el otorgamiento de incentivos municipales a la conservación, en la evaluación de la eficiencia fiscal

Fuente: MAVDT; “Una Gestión Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible”, 2007.


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Adicionalmente, un tema central a considerar es la imagen de las entidades públicas del sector ambiental en la opinión pública, frente a temas de corrupción, eficiencia y compromiso. Sin embargo, el estudio de opinión que al respecto produjo la GTZ, muestra que más que una mala imagen de las instituciones del sector ambiental, incluyendo los fondos de carácter mixto, lo que hay respecto a la opinión pública es un desconocimiento y falta de información. Lo que plantea que la viabilidad del instrumento financiero, máximo si se esperan contribuciones importantes del público, depende de una buena campaña de información.

Al respecto, la situación más conveniente sería un fondo de carácter privado o mixto, con el ejercicio de un liderazgo regional suficiente para poder coordinar con las entidades nacionales, regionales y territoriales, los procesos de licitación para la inversión de recursos públicos. La imagen del mecanismo deberá estar asociado con Bogotá y con una ONG ambiental, nacional o internacional, con credibilidad en sus acciones frente a las intervenciones antrópicas que afectan los ecosistemas protegidos, pero adecuadamente articulado a las políticas de orden nacional; especialmente si se tiene en cuenta que dos Parques Naturales Nacionales son fuentes principales de agua para Bogotá (actualmente Chingaza y a futuro Sumapaz). Parques Nacionales forma parte del SINAP, dentro del cual se enmarca necesariamente la iniciativa de conservación de las fuentes de agua del Acueducto.

FONAM presenta una dificultad administrativa que consiste en tener sus recursos en el Presupuesto General de la Nación; por lo tanto, los recursos que le ingresan deben ser comprometidos, ejecutados y pagados dentro de la misma vigencia fiscal. Esto, claramente es una desventaja para la propuesta, pues se trata de un comienzo de intervención en un área que tomará un tiempo para su consolidación. Además, el sentido de la propuesta es que se pueda captar durante los primeros tres años recursos del público, pero éstos deben ser aplicados por lo menos en un período de 10 años, tiempo que tarda la maduración de la propuesta y es un tiempo prudencial para, frente a la opinión pública, evaluar el impacto de la estrategia seguida12.

Otra desventaja del FONAM es no contar con una estructura técnica y administrativa propia y su énfasis en el tema de conservación ha estado sobre la reforestación de cuencas y microcuencas que abastecen acueductos. Así mismo, no hay posibilidades que pueda utilizar sus recursos para fortalecer la estructura financiera del Mecanismo, dado que su principal fuente de recursos corresponde a préstamos con la banca multilateral.

12 Ello implica que el estudio estructura indicadores de monitoreo y seguimiento diferenciales en el tiempo: primero unos básicos de gestión, luego unos de resultado y finalmente a los 10 años, se espera contar con una evaluación de impacto. Frente a la opinión pública y donantes, se considera importante que la estrategia de promoción y divulgación genere resultados sobre qué ha pasado con las inversiones cada año.


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Con relación a ECOFONDO, BIOCOMERCIO y FAA, se ha observado que en gran parte los proyectos que han implementado exitosamente, obedecen al liderazgo y la fortaleza institucional que tienen las comunidades de base; por ello, al aprobar un proyecto inician una fase de fortalecimiento institucional, acompañamiento a la organización y seguimiento a la ejecución. De hecho, en el FAA, 10% del valor aprobado se dedica al acompañamiento a la organización, en aspectos técnicos y administrativos. Esto lo puede realizar el FAA directamente o mediante contratos con instituciones idóneas como el CIPAV, Alma Mater, SIGENTA. Como se mencionó, la organización y los niveles de participación de las comunidades ubicadas en el área de influencia del Mecanismo que estamos proponiendo, adolecen de estructuras consolidadas, mucho menos, podrían llegar al punto de partida de Biocomercio para la formación empresarial y la estructuración de planes de negocios. Lo anterior exige la adopción de una estrategia distinta para organizar, lograr la participación de la comunidad y alcanzar los objetivos propuestos, que como se indicó, hacen relación a la conservación, lo cual implica la protección y el mantenimiento in situ de la biodiversidad. Buena parte de la gestión de los fondos hace referencia al uso sostenible de los recursos de la biodiversidad, lo cual no es el caso para el mecanismo que comprende este estudio. También, hay alianzas entre estos fondos y programas de las entidades del SINA, lo cual les permite mejorar la focalización de los proyectos. Por ejemplo, hay un convenio de Patrimonio Natural y Biocomercio, que inició en enero del 2007, para la financiación de producción sostenible asociada a las áreas protegidas. El FAA tiene alianzas con CI para trabajar en biodiversidad en el Chocó, con otra ONG trabajan en el Caribe rural, tienen convenios con las CARs y con el programa de Mercados Verdes del MAVDT. En estas alianzas, ambas entidades colocan recursos de financiamiento.

A continuación se presenta la información recopilada para cada fondo y la evaluación que hacemos de ellos, con base en una serie de criterios preestablecidos, a través de una matriz de análisis que cualifica y pondera los resultados obtenidos.

2.1 PATRIMONIO NATURAL–FONDO PARA LA BIODIVERSIDAD Y ÁREAS PROTEGIDAS

Naturaleza Jurídica:

Fundación sin ánimo de lucro, de participación mixta, constituida por voluntad y disposición patrimonial de la Nación, a través de la UAESPNN, de común acuerdo con los actuales socios fundadores para, entre otras, apoyar al fortalecimiento institucional de los actores públicos y privados del SINAP, y propender por su sostenibilidad financiera. Por estatutos, se “manifiesta su voluntad de congregar como futuros fundadores a organizaciones y personas naturales pertenecientes a los diversos sectores sociales y culturales que adelantan acciones tendientes a apoyar la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica y de las áreas protegidas”. Es decir, que fue una decisión de país, del sector público nacional y regional, del sector privado, de la academia, etc. y con voluntad de asociar a otros actores que tengan objetivos comunes.

Objeto Social:

Búsqueda, consecución, gestión, administración, canalización y asignación de recursos financieros para el sistema Nacional de áreas protegidas,

Apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional del SINAP y de sus diferentes actores públicos y privados, con miras a contribuir a la sostenibilidad financiera de dicho Sistema,

Apoyar al gobierno nacional o promover políticas de sostenibilidad financiera para la conservación, el uso y manejo sostenible de la diversidad.


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Socios: Preside la JD la UAESPNN

IAVH, ASOCARS,

Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil, Fundación Natura

CIPAV, PU Javeriana

A la J.D. asisten tres expertos: Germán Andrade, Enrique Sánchez, Frank Pearl Capacidad para administrar recursos de donaciones:

Sin restricción; trabaja en la búsqueda, consecución, gestión, administración, canalización y asignación de recursos financieros.

Manejo Financiero de los recursos:

Estatutos: puede invertir y administrar los recursos que reciba para el logro de sus fines, bajo cualquier forma y portafolio autorizado a nivel nacional e internacional, con el fin de procurar una adecuada administración y el incremento y cuando menos, el mantenimiento de los recursos destinados al logro de sus propósitos. Subcuenta para la financiación de un proyecto o actividad determinada. Puede constituir encargo fiduciario, patrimonio autónomo, hacer inversiones en el mercado de valores, a través de entidades bancarias e intermediarios del sistema financiero.

Capacidad para ejecutar los recursos:

Estatutos: Financian acciones, para lo cual establecen y aplican diferentes modalidades de asignación de recursos, reembolso total o parcial y no reembolsable.

Capacidad institucional:

• Director Ejecutivo, • Subdirectores Técnico,

Administrativo y financiero (para los recursos patrimoniales)

• Coordinador de proyecto GEF – Programa de conservación,

• Consultor Técnico • Profesional para

seguimiento a la inversión del SINAP,

• Jefe Oficina jurídica y asistente,

• Asesor en comunicaciones,

• Contador y asistente, • Jefe de adquisiciones y

asistente

Presupuesto para el 2008:

En discusión los aportes de la cooperación de la Embajada de los Países Bajos para el SINAP, a través del Fondo. Aunque estos aportes son importantes para el Fondo, son solo una de sus fuentes de recursos. El presupuesto del 2007 fue de $18,000 millones.

Nivel de operaciones:

• Creación en el 2006 • Convenio con UAESPNN e INCODER para crear procesos de ordenamiento del territorio,

contribuir a la conservación del Archipiélago Islas del Rosario y San Bernardo • Convenio con UAESPNN y la ANH para tratar la seguridad jurídica en los contratos de

exploración y explotación cuando hay procesos sociales con comunidades indígenas y afrocolombianas asentadas en estas áreas.

• Ejecutores del programa GEF de áreas protegidas, • En apoyo a la UAESPNN trabajan el tema de la relación entre parques naturales y las grandes

ciudades.

Factores que pueden afectar la focalización en el área de protección de las cuencas:

Estatutos: • Aportar su capacidad y recursos para contribuir a la sostenibilidad financiera del SINAP, • Contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional de actores públicos y privados

(vinculados a SINAP) para la puesta en marcha y el desarrollo de iniciativas de conservación in situ y manejo sostenible de la biodiversidad.

Disponibilidad a aportar recursos al mecanismo:

Administrarán los recursos MDL del convenio EAAB – PNN, Pueden cofinanciar por el GEF,


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2.2 FONDO NACIONAL AMBIENTAL - FONAM

Naturaleza Jurídica: Creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por el Decreto 4317 de 2004, como un sistema especial de manejo de cuentas del MAVDT, para la administración de los recursos propios de las entidades del SINA a nivel nacional.

Objeto Social:

Instrumento financiero de apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables. Estimular la descentralización, la participación del sector privado y el fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales. Las decisiones del FONAM corresponden al Consejo de Gabinete del MAVDT

Capacidad para administrar recursos de donaciones:

Es función del MAVDT la administración del Fondo, como tal, los ingresos del Fondo están en el presupuesto general de la Nación y deben ejecutarse dentro de la vigencia fiscal. Hay dos tipos de subcuentas: las de destinación específica y la de inversiones ambientales, que distribuye los recursos por concurso y según la demanda. De parques manejan los recursos provenientes de las tarifas de ecoturismo. No pueden recibir recursos que no estén mandados por una ley, un decreto reglamentario o un convenio internacional. El Decreto 4317 no considera como ingresos del FONAM las donaciones.

Manejo Financiero de los recursos: El FONAM tiene vigilancia de la Contraloría General de la Nación.


El FONAM financia o cofinancia a entidades públicas en la realización de proyectos del SINA. Anualmente realiza convocatorias para la financiación de los proyectos, del SINA II para las CARs. No son ejecutores directos de recursos.


Por Ley, no tiene estructura administrativa ni planta de personal. La dirección de Planeación del MAVDT coordina el proceso de programación y seguimiento a la ejecución de los recursos; las áreas técnicas del MAVDT participan y el manejo financiero está a cargo del grupo de finanzas y presupuesto del MAVDT.


Alta dependencia de los recursos de crédito externo. Por Ley, deberían haber ingresado al FONAM los recursos del canje de deuda; esto se hizo primero al FAA y luego a Patrimonio Natural, quien tiene la donación GEF y el préstamo BIRF. En el 2005 tenían $19,310 millones, en el 2006 $25,075 millones. En el 2007, el presupuesto fue de $31,690 millones, comprendiendo $12,000 millones de créditos y $19,690 millones de recursos propios.


Maneja los recursos del préstamo BID SINA 2, por US$ 20 millones y los recursos propios de ecoturismo, CITES, evaluación y monitoreo de licencias ambientales y recaudo de sanciones. El programa del BID financia proyectos de reforestación de cuencas, P+L, PGIRS y fortalecimiento institucional.


Por Ley tienen un amplio campo de acción: el FONAM financia la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible. En la práctica, su orientación se fundamenta en el desarrollo de la política ambiental. Por Ley, la asignación regional debe priorizar las zonas de mayor pobreza y no más del 20% de los recursos del Fondo Nacional del Ambiente, se destinarán a la financiación de proyectos en el área de jurisdicción de las diez (10) Corporaciones Autónomas de mayores ingresos totales en la vigencia anterior. El mecanismo representaría el 50% de los recursos actuales del fondo, cuando acostumbran la atomización de los proyectos para cubrir todas las regiones del país, el área no es prioritaria, ni como zona de pobreza, ni para el desarrollo de las políticas ambientales.


Negociación con la UAESPNN sobre la subcuenta específica de parques, recursos provenientes de la administración y manejo de las áreas del sistema de PNN y de ecoturismo, así como del producto de las concesiones en dichas áreas. Con cargo a esta subcuenta, se financiarán los gastos e inversiones requeridas para la administración y manejo de las áreas PNN. Esta subcuenta debe tener un reglamento operativo y contar con POA de inversión, como instrumentos para la asignación de recursos.


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2.3 CORPORACIÓN ECOFONDO

Naturaleza Jurídica: Corporación sin ánimo de lucro; Organización no Gubernamental de carácter ambiental, de derecho privado e interés público, con ámbito de acción a nivel nacional; integrado al SINA

Objeto Social: Promover la participación de la comunidad en el SINA por medio del cofinanciamiento de proyectos de las comunidades locales sobre desarrollo sostenible, en integración con las políticas y propósitos del SINA territorial. Ecofondo cuenta con más de 130 miembros de organizaciones ambientalistas, étnicas o comunitarias.

Consejo directivo integrado por: MAVDT,

DNP 5 ONGs y organizaciones comunitarias de base

Institutos de Investigación, Centros universitarios


Reciben recursos de cooperación internacional.


Trayectoria del Fondo, 14 años de gestión ambiental participativa en las regiones colombianas.

Capacidad para ejecutar los recursos: Financian directamente a la comunidad o mediante una Asociación.

Administraron hasta 1997 el FAA, presentando problemas de implementación. Capacidad institucional: Director Ejecutivo,

Unidad Financiera y Administrativa, Unidad Técnica

12 Unidades regionales


Alta dependencia de los recursos de cooperación internacional. De Holanda manejan en promedio US$ 10 millones por año, desde el 2002. Han ejecutado cerca de 90 proyectos en el Chocó Biogeográfico y Amazonía.


Van en línea con los lineamientos del MAVDT, hacia el apoyo de proyectos productivos de las comunidades asentadas en áreas de mayor biodiversidad. Impulsar un espacio de encuentro y comunicación entre ONG ambientales, promover la cooperación y el intercambio entre ONGs y OG, crear interacción y solidaridad. Contribuir al desarrollo y fortalecimiento de la conciencia ambiental de la sociedad. Participación activa y crítica en el diseño y gestión de la política ambiental en el marco del desarrollo sostenible y el SINA. Canalizar recursos financieros para la solución de los problemas ambientales prioritarios, se ha apoyado la titulación colectiva de territorios, se han aplicado modelos silvopastoriles y agroecosistemas en las zonas de frontera agrícola. Han contribuido al manejo integral de los residuos sólidos en 13 ciudades del país. En Bogotá han apoyado la recuperación de los humedales ubicados en las zonas suburbanas.


La implementación de los proyectos que financia Ecofondo depende de la capacidad y organización de las comunidades locales, se les pide la formulación de un proyecto y la estructuración de un POA.

Disponibilidad a aportar recursos al mecanismo: No se identifican fuentes aportantes.


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2.4 FONDO DE BIOCOMERCIO

Naturaleza Jurídica: Creado en 1998 como una estrategia de fomento a la comercialización de los productos de la biodiversidad, bajo los principios de la CDB. Reestructurado en el 2005 como Corporación sin ánimo de lucro, con la constitución de un fondo patrimonial - inversionistas y otro de prestación de servicios que debe ser autosostenible (reembolsable).

Objeto Social: Actuar como promotor de una cadena de valor, con la prestación de servicios financieros y técnicos para el fortalecimiento de iniciativas locales, empresariales y de organizaciones productivas, que hacen un uso sostenible de la biodiversidad.

Socios: IAVH UniAgraria Universidad Piloto JN Corpas

Incubadora de empresas Biotecnología Fundación Natura


La reestructuración precisamente permite manejar recursos de diversas fuentes, sin restricciones y busca facilitar el acceso de las comunidades locales a servicios financieros. Cuentan con recursos de cooperación internacional para fondear recursos privados y del GEF. Han identificado 165 fuentes de financiación, entre otras, 32 entidades financieras y 133 privadas.


Pueden hacer préstamos, factoring, inversiones de capital en riesgo. Por cada peso actualmente colocado, generan 25 centavos más. La meta para que el fondo sea autosostenible es el manejo de US$ 5 millones.


Cuentan con metodologías validadas. Actúa en los mercados justos, que promueven la distribución equitativa del uso de la biodiversidad. Han desarrollado proyectos piloto y realizan concursos entre propuestas empresariales. El IAVH apoya la inteligencia de mercados. El equipo actual de trabajo es de 7 personas, en el 2008 tendrán 3 más.

Director Ejecutivo Área Financiera: 3 Área Técnica: 2 Monitoreo y evaluación: 2

Auxiliar administrativo: 1 Capacidad institucional:

Investigación y fondeo: 1 Presupuesto para el 2008: Entre $2,980 a 3,400 millones.


El programa acumula 1,256 iniciativas apoyadas. Cuenta con programas líderes en las líneas de apicultura, flores y follajes, plantas medicinales, esencias, ecoturismo, sistemas agro sostenibles. Cundinamarca es de los departamentos donde se ha identificado mayor potencial de biodiversidad en sistemas agropecuarios sostenibles. Junto con el Valle, Antioquia y el eje cafetero integran el 51% de las iniciativas. El Fondo ha colocado $1,300 millones en 60 empresas, el porcentaje de cartera morosa es del 0,91%.


Énfasis en el uso sostenible de la biodiversidad con la estructuración de negocios que puedan acceder a los mercados verdes internacionales. Con la CAR se trabaja en el corredor ecoturístico de los cerros, con énfasis en aviturismo; con ENDESA, la CAR y la Fundación al Verde Vivo en el turismo sostenible de Suesca que cuenta con la organización de 15 operadores de ecoturismo, y con la Alcaldía en un programa de comercio justo local para los productos del área de Sumapaz.


Cuentan con aliados como la Cámara de Comercio, ENDESA. CODENSA, la Alcaldía Mayor de Bogotá.


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2.5 FONDO PARA LA ACCIÓN AMBIENTAL Y LA NIÑEZ - FAA

Naturaleza Jurídica:

Creado en 2000 en el marco del Acuerdo Bilateral de la Iniciativa para las Américas (Gobierno de Colombia y Gobierno de los Estados Unidos). Fundación privada, sin ánimo de lucro.

Objeto Social: Financiar programas y proyectos en medio ambiente y niñez, ejecutados por ONGs colombianas

Órganos directivo público-privado: Consejo de la Iniciativa de las Américas y Consejo Directivo del Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez Órgano Directivo: MAVDT DNP

5 representantes de organizaciones de la sociedad civil, de los siguientes sectores: ambiente (2), niñez (1), desarrollo comunitario (1), académico/científico (1)


Recursos de la Iniciativa para las Américas para esquemas concursales; adicionalmente administran los recursos de un segundo canje de deuda (Acuerdo para la Conservación de Bosques – FCA). Pueden crear cuentas / subcuentas y administrar donaciones de terceros, lo que se denominan fondos extinguibles. Cuando sea necesario, pueden crear órganos directivos especiales para administrar esas cuentas. En el Comité de supervisión del FCA participan WWF-TNC y CI.


El manejo financiero depende del origen de los recursos (Iniciativa para las Américas o Acuerdo para la Conservación de Bosques). Tienen política de inversiones para inversiones con riesgo en Colombia (en pesos) y para inversiones con riesgo internacional. Hacen monitoreo de desempeño de los administradores financieros (benchmarking, esquema de comisión de éxito, Comités Fiduciarios mensuales, y sistema de monitoreo de desempeño).


Entre 2001 y 2006, el FPAA aprobó 555 proyectos, asignó un aporte agregado de aproximadamente $34 millones de USD (provenientes del Fondo Extinguible de la Cuenta de las Américas), y apalancó $31,5 millones de USD en contrapartidas de beneficiarios (principalmente en especie) y aliados (en efectivo). La asignación promedio es de $5,6 millones de USD por año. El saldo por asignar (del fondo extinguible) es de $18,1 millones de USD. Al ritmo promedio de asignación, el fondo extinguible se agotará en 3 años (o sea, para 2010), como está programado en el Plan Estratégico del FPAA. En el mismo período, el FPAA realizó desembolsos por unos $32 millones de USD; esto equivale a un promedio de $5,3 millones de USD girados por año. El Fondo tiene 22 personas contratadas con la siguiente distribución:


Secretario Ejecutivo

Área Técnica: Cuenta de las Américas:

Ambiente: 6 Niñez: 2

FCA -ambiente: 1

Área Jurídica: Américas y FCA: 3 Área Administrativa y Financiera: Américas: 7 FCA: 2

Nivel de operaciones, según presupuesto ejecutado:

En promedio, el 75% de los recursos totales se aplican en medio ambiente y el 25% en temas de niñez.

Cifras en millones de USD 2006 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Total 2001-6

No. de proyectos aprobados 38 200 60 82 126 49 555 Aporte Cuenta Américas (Extinguible) $2.8 $12 $4.3 $3.3 $9.4 $1.8 $33.7

Contrapartida beneficiarios $1.1 $6.8 $2.6 $2.0 $7.8 $1.5 $21.8 Contrapartida Aliados $0 $0.9 $1.2 $2.2 $2.6 $2.7 $9.7 Total Contrapartidas $1.1 $7.7 $3.9 $4.2 $10.5 $4.2 $31.5 Valor total de la inversión $3.9 $19.7 $8.1 $7.6 $19.9 $6.0 $65.2 % Contrapartidas / FPAA 39% 64% 90% 126% 111% 235% 94% Desembolsos anuales $2.8 $11.0 $2.2 $3.7 $4.8 $7.2 $31.7 Gastos administración - $0.2 $0.3 $0.4 $0.5 $0.6 $2.0 Balance Cuenta Américas $53.7 $54.1 $44.6 $44.5 $43.2 $37.9 -

Fondo Extinguible $53.7 $54.1 $44.6 $44.5 $43.2 $18.1 Fondo Patrimonial $19.8


USD $6 millones (Extinguible de Américas y FCA)


Depende del mecanismo (fondo mixto) que se plantee y del tipo de ejecutores previstos.

Rendimientos financieros promedio:

Período Octubre 2006-Septiembre 2007: Américas – Extinguible: 8,14% Américas – Patrimonial: 8,21%

Período Enero -Septiembre 2007: FCA – Extinguible: 8,58% FCA – Patrimonial: 5,71% (rentabilidad en US$)


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2.6 EVALUACIÓN

El análisis de los aspectos tratados genera una matriz de cualificación sobre la oportunidad de trabajar el Mecanismo con un fondo existente, Cuadro 2.3. En esta matriz se califican 11 atributos que se consideran de importancia para el manejo del mecanismo financiero propuesto, calificando como aspectos buenos (verde), intermedios (amarillo) y no favorables (café).

En primer término, se califica cada entidad de acuerdo con el puntaje: 2*verde + intermedio. Los resultados obtenidos permiten eliminar a FONAM, que obtiene un puntaje muy bajo y compiten, como las mejores opciones, Patrimonio Natural y FAA niñez.

En la selección del fondo importa principalmente que la vocación, el objeto social y la misión se ajusten al objeto buscado con el mecanismo. En este caso, el objeto social de Patrimonio Natural está claramente vinculado con la conservación de áreas protegidas, con la ventaja de que es su solo foco de atención, cosa que no ocurre con FAA niñez.

Cuadro 2.3

CALIFICACIÓN DE LOS FONDOS, SEGÚN CRITERIOS DE EVALUACIÓN

Así mismo, es de especial importancia que tenga convenios similares al que se propone, para la gestión de recursos financieros con el objeto de desarrollar actividades específicas en áreas protegidas. Patrimonio Natural puede mostrar un conjunto amplio de convenios con el mismo propósito, los cuales fueron enumerados en nuestro documento. La capacidad técnica puede ser demostrada por los convenios que maneja y no resulta de importancia el


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número de personas trabajando en temas similares, puesto que el mecanismo prevé la contratación del personal requerido, según las necesidades de quien maneje los recursos.

Por otro lado, el objeto de patrimonio natural es la consecución y gestión de recursos para el sistema nacional de áreas protegidas, y ya tiene el convenio EAAB-UAESPNN para la aplicación de los recursos de MDL. Su Junta Directiva es presidida por la UAESPNN, pero la participación de ASOCARs también asegura una línea de trabajo con las CARs, que es un aspecto importante para cubrir las áreas que no corresponden a la jurisdicción de parques nacionales naturales, ni son propiedad de la EAAB; tres CARs tienen jurisdicción sobre las áreas protegidas estudiadas. Dentro de las múltiples acciones que actualmente adelanta Patrimonio Natural está la de generar mecanismos específicos a nivel regional, para llegar a acuerdos entre distintas instituciones para el manejo conjunto de recursos de diversas fuentes y con distintas condiciones administrativas. La propuesta de trabajo se centra en los mosaicos y corredores de conservación y se tiene claridad sobre el desarrollo que se puede hacer de la Decisión VII.28 del Convenio de Diversidad Biológica, que propende por integrar las áreas protegidas con las zonas de amortiguación.

Así, la conclusión es que Patrimonio Natural es el fondo que ofrece mayores posibilidades de trabajo, de acuerdo con los criterios establecidos; primero y lo más importante que lo diferencia de los otros fondos, es que ya canaliza recursos de la EAAB y de la UAESPNN para el área protegida de Chingaza, lo cual implica que aglutinó esfuerzos hacia la canalización de recursos disponibles de dos actores principales para el Mecanismo. Lo segundo es que es la ONG que creó la UAESPNN para apoyar la coordinación del SINAP. Así mismo, reúne las características que facilitarían la administración de los recursos para la conservación en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios aledaños y por misión, realiza gestión para la captación de recursos adicionales a los ya identificados en el ámbito nacional e internacional. Patrimonio Natural puede realizar las tres funciones fundamentales para el manejo del Fondo: función fiduciaria, gestión de contratos y apoyo técnico.

Como lo señala Patrimonio Natural: Si se comparten los objetivos de la política de áreas protegidas y conservación de la biodiversidad, las decisiones que tomen en esta dirección el Acueducto y el resto de aliados en la conservación de las cuencas abastecedoras, tienen necesariamente que tener en cuenta la decisión de país de construir el SINAP y crear a Patrimonio Natural como instrumento para propender por su sostenibilidad financiera. Y este decisión tiene que ser un punto de referencia obligado para el análisis de un mecanismo financiero como el que se está analizando. Más aún cuando uno de los actores centrales del mecanismo en discusión, Parques Nacionales, ha sido el gestor y líder fundamental de Patrimonio Natural dentro del desarrollo de la estrategia del SINAP. El análisis de los alcances y limitaciones de esta decisión de política, la de impulsar el SINAP y crear Patrimonio Natural como instrumento de sostenibilidad financiera del mismo, tiene que ser un punto de partida fundamental en el análisis de la viabilidad del mecanismo que se está proponiendo. Más aún si se tiene en cuenta el respaldo y apoyo directo, político y


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financiero, que ha recibido esta decisión por parte de los mayores financiadores de las áreas protegidas en Colombia: el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial, la Fundación Moore, entre otros... y de importantes sectores de la vida Nacional.

A los análisis anteriores se suma que durante las reuniones, los fondos expresaron preocupación porque la iniciativa considere la creación de un nuevo mecanismo, con una institucionalidad distinta, cuando se debería hacer uso de las capacidades instaladas existentes.

2.7 CONCLUSIONES

En el capítulo anterior se concluyó que el manejo de los recursos del mecanismo, para la inversión en conservación en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios vecinos, es recomendable realizarlo mediante un fondo existente mientras que las comisiones de administración no excedan de $544 millones anuales, es decir, cerca del 5% de los ingresos anuales que se esperan para este mecanismo. La anterior conclusión es válida para este mecanismo y para otras iniciativas similares que puedan adelantarse en cualquier otra región del país.

La selección de alguno de los diferentes fondos existentes en el país obedece a los once criterios que se reflejan en el Cuadro 2.3, metodología válida para cualquier región. Para la región específica de Bogotá y sus municipios vecinos esta metodología señala dos fondos como los más adecuados, Patrimonio Natural y FAA Niñez, seis criterios hacen que los otros tres fondos considerados no se adapten a las necesidades del mecanismo financiero aquí estructurado: su naturaleza jurídica, objeto social, manejo financiero de los recursos, presupuesto para 2008, nivel de operaciones y su disponibilidad para gestionar recursos adicionales para el mecanismo.

Econometría S.A. considera que para el mecanismo financiero para la protección de cuencas, entre Patrimonio Natural y FAA Niñez, resulta más recomendable el primero. Esta opinión obedece fundamentalmente a la mayor capacidad que muestra Patrimonio Natural para gestionar recursos adicionales para el mecanismo, entre otras por la vinculación que tienen con la UAESPNN.


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CAPÍTULO 3

ESTRUCTURACIÓN OPERATIVA DEL MECANISMO

En el capítulo anterior se analizaron las diferentes alternativas de fondos existentes que podrían ser utilizados para la administración de los recursos que captaría el mecanismo para la conservación de cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios aledaños. Allí se identificó y concluyó que Patrimonio Natural sería el Fondo más idóneo para ese manejo.

En el primer numeral de este capítulo se resaltan entonces sus ventajas; en el segundo, se plantea la estructura del mecanismo propuesto; en el tercero se presentan las consideraciones que hay que tener en cuenta para el monitoreo y seguimiento de las acciones de preservación que emprenderá el mecanismo; y, finalmente, en el cuarto numeral se plantea el rol que deben jugar los actores que formulan la alternativa.

3.1 PATRIMONIO NATURAL FRENTE AL MECANISMO

Sobre Patrimonio Natural, resulta pertinente resaltar las siguientes características:

• Naturaleza Jurídica: Es una Fundación sin ánimo de lucro de participación mixta, con capacidad de administrar recursos públicos y privados.

• Objeto Social: Patrimonio Natural tiene como objeto la búsqueda, consecución, gestión, administración, canalización y asignación de recursos financieros dirigidos hacia diversos tipos de áreas protegidas y estrategias de ordenamiento ambiental del territorio para la conservación, uso y manejo sostenible de la biodiversidad, así como el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia -SINAP- y de sus diferentes actores públicos y privados, con miras a contribuir a la sostenibilidad financiera de dicho Sistema.

• Socios: Patrimonio Natural ha sido constituido por voluntad y disposición patrimonial de la Nación, a través de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”, por la Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil, por la Fundación Natura, por el Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción Agropecuaria CIPAV, por la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-, y por la Pontificia Universidad Javeriana.


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En atención al principio de inclusión, en los estatutos de la Fundación se manifiesta la voluntad de congregar como futuros fundadores a organizaciones y personas naturales pertenecientes a los diversos sectores sociales y culturales que adelantan acciones tendientes a apoyar la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica y de las áreas protegidas.

Así mismo, cuenta con aliados con los cuales desarrolla actualmente contratos relacionados con su objeto social:

o Fondo Biocomercio Colombia

o Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder

o Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH

o Corporación Autónoma de Risaralda, CARDER

o Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC

o Corporación Autónoma Regional de San Andrés y Providencia, Coralina

o Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, CAM

o Alcaldía local de Sumapaz

o Asociación Red de Reservas Naturales de la Sociedad Civil de zonas estratégicas del Macizo Colombiano.

• Capacidad para administrar recursos de donaciones y credibilidad ante la opinión pública: Para el cabal desarrollo de su objeto, estatutariamente Patrimonio Natural tiene plena capacidad para contraer obligaciones, para aceptar legados y donaciones, para contratar, y en general para celebrar todos los actos necesarios para el logro de sus fines.

La estructura organizacional de Patrimonio Natural refleja la institucionalidad colombiana del sector ambiental, equilibrando la participación estatal con la privada y académica, con lo cual se busca un alto nivel de credibilidad. Está compuesta por la Asamblea, la Junta Directiva y el equipo técnico y administrativo.

La Asamblea de Fundadores está integrada por los fundadores iniciales, y está abierta a la participación de otros actores. Tiene a su cargo entre otras funciones, velar porque el objeto, principios y actividades para los que se constituyó Patrimonio Natural se cumplan.

La Junta Directiva está integrada por la Directora de Parques Nacionales, quien la preside; un representante de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible; un representante de los institutos de investigación vinculados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; 2 representantes de los fundadores privados; y por 3 personas, nombradas a título personal provenientes del sector ambiental, del sector social y


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del sector financiero, de reconocida trayectoria y experticia temática, elegidos por la mayoría de la Junta.

La Junta Directiva tiene entre sus funciones orientar el funcionamiento de Patrimonio, vigilar que éste responda a los propósitos para los que se creó, hacer el seguimiento a la inversión de los recursos cuya destinación se acordó previamente con los donantes.

Gráfico 3.1

ORGANIGRAMA DE PATRIMONIO NATURAL

• Capacidad para ejecutar recursos: Patrimonio Natural fundamenta su trabajo en una estrategia financiera orientada a:

* Captar recursos nacionales e internacionales y apoyar la gestión de recursos de sus asociados, para propender por la sostenibilidad financiera del SINAP.

* Promover un mejor manejo de los instrumentos económicos y financieros con que cuenta o puede contar el país para cumplir sus objetivos de política en materia de conservación y áreas protegidas.


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El Fondo tiene la misión permanente de buscar y conseguir recursos de diferentes fuentes internacionales y nacionales. Durante 2006 Patrimonio Natural consolidó sus recursos iniciales con apoyo del Fondo Mundial para el Medio Ambiente - Global Environment Facility, GEF, la Embajada Real de los Países Bajos, la Agencia Española de Cooperación Internacional, la Fundación Gordon and Betty Moore, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el Instituto de Desarrollo Rural.

El Fondo maneja dos clases de recursos:

1. Los recursos patrimoniales del Fondo le permiten contar con recursos continuos. A lo largo de los primeros cinco años, este patrimonio se irá formando con los aportes de Proyecto "Áreas Protegidas" financiado por el Fondo Global del Ambiente (GEF) y, posteriormente, podrá crecer con más recursos de ésta o de otras fuentes de financiación.

Durante los tres primeros años de existencia del Fondo, los intereses que produzca el capital inicial aportado por el GEF no se utilizarán. Después de ese periodo, cuando ya representen una suma significativa, se destinarán a complementar la financiación de los gastos de administración y manejo de algunas áreas protegidas, que se seleccionarán posteriormente. Los rendimientos que dejará el capital, aunque no serán una gran cantidad, representarán una fuente de recursos permanente, con la que se garantizará la inversión continua en dichas áreas.

2. Los recursos de inversión, son el otro tipo de recursos que administra el Fondo, se destinan a acciones que muestran resultados en el corto y el mediano plazo. Estas acciones están relacionadas, en general, con el desarrollo de proyectos y con la implementación de estrategias de conservación y de uso y manejo sostenible de los recursos naturales en diferentes tipos de áreas protegidas y en zonas vecinas a éstas.

Patrimonio Natural fundamenta su estrategia financiera en las pautas de política generales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP- y apoya la consolidación de la estrategia financiera del SINAP, en el marco del Plan de acción. Con el objeto de asegurar la máxima continuidad en la gestión en función de los objetivos de las áreas protegidas, Patrimonio Natural adelanta diversos esfuerzos conjuntos con diferentes entidades y organizaciones del SINAP, para contar con estrategias de financiación a nivel nacional, departamental y regional.

Mecanismos financieros regionales

Los mecanismos financieros regionales son de especial importancia para el proyecto de interés en esta consultoría de alcance regional Con el desarrollo de mecanismos financieros regionales se busca diseñar sistemas de captación y gestión financiera asociados a estrategias conjuntas de conservación de la biodiversidad y las áreas protegidas nacionales, regionales y locales articuladas al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).


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Patrimonio Natural con apoyo de la consultoría del Instituto para la Sostenibilidad del Desarrollo, ISD, ha venido implementando el programa de fortalecimiento de la estrategia de sostenibilidad financiera del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en varias regiones del país. Esta iniciativa apoya las experiencias regionales más avanzadas para el manejo conjunto de áreas protegidas orientadas al desarrollo de sistemas sostenibles de financiación conjunta de las cuales hacen parte las experiencias de Huila, Antioquia y Valle del Cauca, con quienes se ha adelantado mecanismos de coordinación requeridos para el caso.

• Convenio con CORANTIOQUIA, CORNARE, CORPOURABA y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de la Gobernación de Antioquia (DAMA), con el objeto de aunar esfuerzos para el diseño de mecanismos que permitan gestionar la sostenibilidad técnica y financiera del SIDAP de Antioquia en el marco del Parque Central de Antioquia.

• Acuerdo con el PNN Farallones de Cali para trabajar conjuntamente con CVC para articular esfuerzos regionales orientados a fortalecer instrumentos financieros y administrativos que garanticen la sostenibilidad financiera de los Planes de Ordenación y Manejo de las Cuencas de los ríos Anchicayá y Cali, en particular los instrumentos relacionados con el Plan de Manejo del Parque Farallones.

• Convenio con la CAM, CRC y CORALINA con el fin de realizar el análisis y el diseño de mecanismos financieros para la financiación de áreas protegidas y estrategias de conservación locales y regionales del corredor biológico Cueva de Guacharos - Purace, con jurisdicción de las Corporaciones CRC (Sotará, San Sebastián y Santa Rosa) y CAM como apoyo a la estrategias de sostenibilidad financiera en el marco de la mesa de trabajo regional del SIRAP Macizo Colombiano.

Secretaría técnica y el plan de acción del SINAP

En cumplimiento de acuerdos suscritos por el país en el marco del Convenio de Diversidad Biológica y de las Metas del Milenio, Parques Nacionales Naturales de Colombia está liderando un proceso de estructuración del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP. En este marco se estableció un Memorando de Entendimiento entre 13 entidades del sector público y no gubernamental, como instancia de coordinación orientada a la formulación de un plan de acción de este Sistema.

Actualmente se está avanzando en el proceso de definición de una estrategia financiera para el SINAP. Patrimonio Natura apoya la construcción de la estrategia financiera del SINAP con la contratación del secretario técnico financiero del Plan de Acción del SINAP. Se está proponiendo estructurar mecanismos que permitan un flujo permanente de información entre distintas entidades relacionadas directa o indirectamente con el SINAP.


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Se está avanzando en un diagnóstico que describa y analice la situación fiscal (ingresos y gastos) de los SIRAP, a nivel regional, que permitan comprender la evolución y situación actual y servir de marco de referencia para la elaboración de propuestas y formulación de estrategias.

Los aspectos específicos que se busca observar y analizar son los siguientes:

a. Tendencias, situación actual y perspectivas del gasto regional en el SIRAP

b. Tendencias, situación actual y perspectivas de los ingresos regionales del SIRAP

c. Estrategias de financiación del SIRAP.

Nivel de operaciones y enfoque estratégico: El direccionamiento estratégico de Patrimonio Natural se está estructurando teniendo como pilares:

• Enfoque de gestión inter-institucional en territorios específicos con una perspectiva de país.

• Fortalecimiento de las entidades y organizaciones del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

• Estrategia financiera para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas con un fundamento técnico e institucional.

Estos ejes de gestión se desarrollarán a través de programas diseñados con una perspectiva de largo plazo, en forma que se supere la práctica de ejecución de proyectos desvinculados unos de otros en el espacio y el tiempo.

• Capacidad institucional y dedicación esperada del equipo de trabajo: Patrimonio Natural cuenta con una subdirección técnica y puede contratar consultores externos de acuerdo a las necesidades de los proyectos (ver ORGANIGRAMA). En particular, cuenta con una Coordinadora del Proyecto GEF- Programa Mosaicos de Conservación, que en la actualidad es el más importante para el Fondo. Aparte de su personal técnico permanente, es importante resaltar que el Fondo puede contratar consultores y asesores con dedicación exclusiva para proyectos específicos de acuerdo con las necesidades.

• Nivel de Operaciones, experiencia y capacidades: Patrimonio Natural ha venido desarrollado experiencia y capacidad en áreas de trabajo relacionadas con su objeto social, esto es la financiación y administración de recursos para el sistema de áreas protegidas. Patrimonio Natural trabaja en territorios específicos con una perspectiva de país. El objetivo es desarrollar acciones que permitan generar aprendizajes en varias escalas y proyectarlos en la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en su conjunto. Con su trabajo atado a territorios concretos el Fondo gana conocimientos y capacidad para interactuar tanto con los actores que viven en los territorios como con los que diseñan las líneas de acción gubernamentales en el campo ambiental.


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Proyectos actuales

• Proyecto Consolidación de áreas protegidas andinas y amazónicas de Colombia

• Proyecto Contribución a la prevención de conflictos a través del ordenamiento ambiental en el departamento de Nariño

• Proyecto Ordenamiento ambiental y desarrollo sostenible de Sumapaz

• Proyecto Desarrollo de un modelo de reordenamiento ambiental en sectores del Área de Manejo Especial de La Macarena

• Proyecto Conservación del patrimonio natural y cultural de las Islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo.

Convenios de Cooperación

• Acuerdo de cooperación internacional Agencia Española de Cooperación AECI

• Convenio CAM-CRC-CORALINA

• Convenio Facilitación SIRAP CARDER Eje Cafetero

• Convenio Facilitación SIRAP Caribe

• Convenio Fondo Biocomercio

• Convenio Incoder Parques

• Convenio SIDAP Antioquia

• Convenio ANH

• Convenio RESNATUR

• Convenio ANUC

• Convenio Humboldt

• Convenio Invemar

• Convenio Tropenbos

• Convenio Acatisema

• Convenio Educación

• Convenio Acueducto TNC

• Convenio Puerto Rastrojo

• Convenio Corporaciones

• Convenio Ecopetrol-Parques-Patrimonio Natural

• Convenio EMGESA-Corpoguavio

• Convenio Colectivo de Comunicaciones Montes de María


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• Disponibilidad de aportar recursos a Chingaza: Por su objeto social, Patrimonio Natural busca combinar recursos dentro del marco interinstitucional del SINAP, respetando la voluntad de los donantes en cada proyecto.

Resulta de particular relevancia el proyecto Ordenamiento ambiental y desarrollo sostenible de Sumapaz, puesto que sería una contrapartida adecuada, considerando la concurrencia de objetivos. Este proyecto es una alianza entre la Alcaldía Local de Sumapaz, de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C y la Unidad de Parques Nacionales con el acompañamiento de Patrimonio Natural. Esta alianza tiene como objetivo realizar el diseño participativo de una propuesta para el ordenamiento ambiental y el desarrollo sostenible de Sumapaz, y desarrollar acciones concertadas de implementación de políticas de ordenamiento del territorio, aprobadas por las instituciones y la comunidad, utilizando para ello las metodologías propias de un observatorio social y la constitución de una reserva campesina. Esta iniciativa busca además generar aprendizajes de trabajo en el relacionamiento de las áreas protegidas con los grandes centros urbanos.

Socios: Unidad de Parques Nacionales, Alcaldía Local de Sumapaz de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., comunidades de la zona amortiguadora del Parque Nacional Natural Sumapaz.

Finalmente, si se comparten los objetivos de la política de áreas protegidas, las decisiones que tomen en esta dirección el Acueducto y sus aliados en la conservación de las cuencas abastecedoras de agua para Bogotá, deben necesariamente tener en cuenta la decisión de país de construir el SINAP y crear a Patrimonio Natural como instrumento para propender por su sostenibilidad financiera. Más aún cuando uno de los actores centrales del mecanismo en discusión, Parques Nacionales, ha sido el gestor y líder fundamental de Patrimonio Natural dentro del desarrollo de la estrategia del SINAP y si se tiene en cuenta el respaldo y apoyo directo, político y financiero, que ha recibido esta decisión por parte de los mayores financiadores de las áreas protegidas en Colombia: el Gobierno de Holanda, el Banco Mundial, la Fundación Moore, entre otros... y de importantes sectores de la vida Nacional: la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Ministerio de Agricultura (Incoder), el Alto Comisionado de Paz, entre otros.

3.2 ESTRUCTURA DEL MECANISMO

El mecanismo financiero propuesto es un Fondo en sí mismo y no solamente una cuenta de Patrimonio Natural. Se propone que Patrimonio Natural administre los recursos de esta iniciativa, la cual tiene sus propios objetivos. Por su carácter permanente en el tiempo, este mecanismo no puede considerarse como una mera cuenta de Patrimonio Natural. La estructura organizacional del Mecanismo, sin embargo, se apoya en la organización de Patrimonio Natural.


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La Asamblea de Fundadores está integrada por los fundadores iniciales, y está abierta a la participación de otros actores. Tiene a su cargo entre otras funciones, velar porque el objeto, principios y actividades para los que se constituye el Mecanismo se cumplan. Las cuatro organizaciones que se plantean como las FUNDADORAS, por ser las que tienen un evidente interés en la CONSERVACIÓN EN LAS CUENCAS ABASTECEDORAS DE AGUA DE BOGOTÁ son: la UAESPNN, la EAAB, TNC y PATRIMONIO NATURAL; sin embargo, los estatutos deben dejar abierta la posibilidad de que otras organizaciones públicas o privadas participen mediante dos posibles tipos de vinculación:

• Como miembros con pleno derecho e igualdad de condiciones que los fundadores, con participación y derecho a voz y voto en los órganos de dirección (Comité Directivo y Comité Técnico). Los estatutos deben definir los criterios de aceptación para este tipo de membrecía, pero de todas formas el fundamento debe basarse en la coincidencia del objeto social de la organización solicitante con el propósito del mecanismo financiero, el cual es LA INVERSIÓN EN CONSERVACIÓN EN LAS CUENCAS ABASTECEDORAS DE AGUA DE BOGOTÁ Y SUS MUNICIPIOS ALEDAÑOS. Así mismo, su aporte debe ser relevante para el cumplimiento de los objetivos y metas del mecanismo. Una vez satisfechas las condiciones de admisión, las organizaciones no fundadoras deben estar en pie de igualdad con las fundadoras, puesto que se trata de un mecanismo sin ánimo de lucro cuya fuente principal de financiamiento son los aportes del público. De esta forma, el poder de decisión no debe depender del aporte al mecanismo.

• Como aportante de fondos con propósitos generales o con destinación específica en el marco del programa de actividades del mecanismo. Este tipo de aportes deberá regirse por un convenio o contrato donde se especifiquen los propósitos del aporte y el mecanismo de control y supervisión.

El Gráfico 3.2 presenta el organigrama que se propone para la estructuración del mecanismo. Las relaciones entre el mecanismo financiero (Fondo) y Patrimonio Natural, como su administrador, se rige por un contrato o convenio.

La estructura del mecanismo es autónoma, en cuanto es el Comité Directivo el que define los objetivos, metas, presupuesto y programación de actividades. Así mismo, las actividades desarrolladas estarán bajo la coordinación del Comité Técnico en el cual participan todos los stakeholders. El papel de Patrimonio Natural es el de un administrador de los fondos bajo las premisas y lineamientos del Comité Directivo. Las obligaciones y derechos de las partes estarán gobernadas por un contrato (o convenio).

Los recursos del mecanismo pueden provenir de dos tipos de fuentes. Por una parte de los miembros del Comité Directivo, directamente o con aportes privados tras la convocatoria a la comunidad en general, o mediante la gestión directa de Patrimonio Natural con otros interesados en la conservación de las cuencas. La comisión de manejo que se reconocerá a


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Patrimonio Natural debe ser mayor en el segundo caso que en el primero, por los esfuerzos adicionales que exige.

Patrimonio Natural desarrolla actividades bajo convenios similares con múltiples organizaciones, los cuales son citados en nuestro documento, por lo cual el mecanismo se adapta a la estructura de Patrimonio Natural sin que signifique modificaciones especiales en su organización.

El objeto social de Patrimonio Natural cubre todas las áreas protegidas sin excepción, por lo cual es pertinente establecer que la inversión será en todas las cuencas hidrográficas abastecedoras de Bogotá y sus municipios vecinos, incluidas la cuenca de Chingaza, la cuenca del Sumapaz y la cuenca alta del río Bogotá y que la inversión no sólo será en las áreas de parque, sino en las áreas de protección o reserva forestal que las rodean.

Gráfico 3.2

ORGANIGRAMA PARA LA ESTRUCTURACION DEL MECANISMO

El Mecanismo contará entonces con un Comité Directivo y con un Comité Técnico, cuyas funciones se definen a continuación.


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3.2.1 Comité Directivo del Mecanismo

El Comité Directivo conformado por los stakeholders: UAESPNN, EAAB y TNC13, que no participan en su administración, el cual define:

• Los objetivos del Fondo,

• Región y población objetivo,

• Definición de prioridades,

• Actividades y cronograma generales (líneas gruesas),

• Políticas generales del Fondo,

• Presupuesto de inversión y gastos y mecanismos de financiación,

• Criterios de inversión de los fondos (riesgo y rentabilidad),

• Procedimientos de contratación aceptable.

3.2.2 Comité Técnico del Mecanismo

Estaría conformado por representantes de los cuatro stakeholders, incluyendo un representante de Patrimonio Natural o del Fondo que se contrate para el manejo de los recursos y un representante del Distrito Capital, esto último por la importancia que tiene el mecanismo para Bogotá. Las funciones de este Comité Técnico serán:

• Aprobar el plan de trabajo y el presupuesto detallado propuesto por Patrimonio Natural,

• Aprobar los términos de referencia para la contratación requerida,

• Evaluar resultados y avances de las actividades programadas e informar al Comité Directivo,

• Acordar y concertar el apoyo logístico y operacional entre las instituciones involucradas.

El mecanismo Financiero se regirá por un CONVENIO, con al menos aquellas cláusulas que definan los siguientes aspectos:

1. Objeto del Convenio,

2. Región y población objetivo,

3. Mecanismos de financiación, aportes, desembolsos y fondos de contrapartida, 13 En todas las cuentas que maneja Patrimonio Natural, el Director Ejecutivo de Patrimonio Natural es miembro del Comité Directivo de la respectiva cuenta. No obstante, este mecanismo se configura en sí mismo como un Fondo, cuyo administrador es Patrimonio Natural. Las mejores prácticas gerenciales apuntan a que el administrador no sea miembro del Comité Directivo, pero pueda asistir con derecho a voz. Por supuesto, las funciones del Comité Directivo solo aplican al ámbito de funcionamiento del Fondo propuesto y no de Patrimonio Natural.


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4. Criterios de inversión de los fondos,

5. Remuneración a Patrimonio Natural,

6. Presupuesto general,

7. Procedimientos de contratación,

8. Duración del convenio,

9. Actividades y metas principales,

10. Obligaciones de cada parte,

11. Coordinación interinstitucional,

12. Garantías,

13. Conformación del Comité Técnico,

14. Seguimiento e interventoría,

15. Otras varias: suspensión, cesión, liquidación, causales de terminación, solución de controversias, etc.

3.3 MONITOREO Y SEGUIMIENTO

La propuesta es seguir los lineamientos metodológicos dados por el Sistema de indicadores de seguimiento de la política de biodiversidad (IAVH), desarrollado por el Instituto Humboldt (2004), que además de ofrecer una estructura sólida permitirá comparar el área de trabajo del Mecanismo con la información que el Instituto recopila y procesa para otras áreas de protección en el país, especialmente de los ecosistemas de páramos andinos, lo cual daría una mirada - evaluación de impacto - sobre la efectividad de las estrategias implementadas por el Mecanismo, obviamente en el largo plazo.

El marco ordenador de los indicadores de seguimiento es el conocimiento sobre el ESTADO de los recursos naturales y su diversidad - la adopción de estrategias para prevenir o minimizar la PRESION antrópica y otros fenómenos naturales que afectan el estado de conservación de los recursos y - el seguimiento a la RESPUESTA del ecosistema frente a las estrategias. Para el caso específico del Mecanismo en estudio, el esquema de trabajo que se propone es el que se presenta en el Diagrama 3.3.

Cabe mencionar que los proyectos que se emprendan con el mecanismo financiero se deben realizar con el apoyo de las comunidades humanas que realizan la presión antrópica y que por lo tanto exigen una gestión social. Sin embargo, no siendo este el objeto del mecanismo sino un medio, no se recomienda el establecimiento de indicadores de monitoreo y seguimiento sobre ese impacto social.


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Gráfico 3.3

INDICADORES DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO

ESTADO PRESION RESPUESTA

Desarrollo de estrategias a cargo de TNC

Cuantificación y cualificación de los logros alcanzados

Productos esperados

Definición de la integrción de corredores biológicos

Avance sobre el escenario deseado: integralidad de los esquemas de

conservación en las áreas protegidas y de uso sostenible de los recursos de la

biodiversidad en las zonas de amortiguación

Magnitud e impacto de las intervenciones realizadas

Sustentabilidad de los ecosistemas en el largo plazo, en sus valores

ecológicos y funcionalidad ambiental

Definición de los niveles de conservación de cada ecosistema

Identificación y calificación de los predios a intervenir

Realización de inversiones para inducir cambios en el uso del suelo

Medición sistemática de los cambios observados

Establecimiento de relaciones explicativas

Acuerdos con los propietarios sobre las medidas de protección y/o conservación,

prevencióny/o adpatación

Mejorar el Conocimiento de los ecosistemas de páramos

Promover y realizar acuerdos sociales con la comunidad

Estructurar los indicadores de seguimiento y evaluación

Caracterización de los componentes de la biodiversidad

Planteamiento sobre los objetivos de la intervención y los resultados esperados

Diagnóstico sobre el estado de fragmentación de los ecosistemas

Fuente: Elaboración con base en Rudas G. (2003) citado en Sistema de Indicadores de Seguimiento de la Política de

Biodiversidad, IAVH, 2004.

En cuanto a la integralidad del escenario deseado, se considera oportuno transcribir las definiciones que el IAVH estructura, con base en la CDB, sobre conservación y uso sostenible:

Conservación: comprende las estrategias para la conformación y consolidación del SINAP, la reducción de los procesos de deterioro de la biodiversidad, la restauración de ecosistemas, recuperación de especies y la promoción de la conservación in situ y ex situ.

Uso sostenible: comprende las estrategias para la promoción de sistemas de manejo de los recursos naturales renovables, el desarrollo económico a partir de los recursos de la biodiversidad y la implementación de sistemas de valoración económica de los componentes de la biodiversidad14.

Rudas (2003) establece claramente la orientación de los indicadores de seguimiento y de evaluación:

14 IAVH; Sistema de Indicadores de seguimiento de la política de biodiversidad. Bogotá, 2004.


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Gráfico 3.4

INDICADORES DE SEGUIMIENTO Y DE EVALUACIÓN

Fuente: Escaneado de IAVH; Sistema de Indicadores de seguimiento de la política de

biodiversidad. Bogotá, 2004.

Para el Mecanismo en estudio, es viable en la evaluación, a medio término (5 años) y al final (10 años), contar con indicadores de gestión, que midan la eficacia, eficiencia y la oportunidad de las intervenciones realizadas. Debe adelantarse dos evaluaciones para conocer el impacto del Mecanismo (a los 5 y 10 años también), en términos del cumplimiento de los objetivos trazados. Así mismo, se puede adelantar una investigación sobre la relación funcional entre cobertura vegetal y caudal y calidad del recurso hídrico.

En todo caso, otros indicadores de orden hídrico (cantidad y calidad) pueden ser definidos con base en el estudio adelantado por el CIAT y otros que se realicen más adelante en áreas específicas. De igual manera se deberán adelantar investigaciones que permitan establecer una línea base y medir los impactos sobre la fauna y flora.


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3.4 ROL DE LOS ACTORES QUE FORMULAN LA INICIATIVA

3.4.1 Funciones de Patrimonio Natural en la administración del Mecanismo

El mecanismo se concibe como un instrumento fiduciario capaz de llevar a cabo una gestión de contratación y dar un apoyo técnico en el tema de áreas protegidas. Por lo tanto, Patrimonio Natural, como administrador del mecanismo, debe desarrollar tres funciones básicas:

• Función fiduciaria, para la custodia y administración de los recursos financieros y el manejo de tesorería (inversiones, recaudos y pagos), Recomendaciones sobre mecanismos de financiación. LOS FONDOS DEBEN MANEJARSE EN UNA CUENTA INDEPENDIENTE Y CON CONTABILIDAD SEPARADA.

• Gestión de contratación, tanto de proveedores como de consultores y asesores.

• Apoyo técnico y ejecución: proponer la programación detallada de actividades, proponer recomendaciones de índole técnico para el logro de los objetivos, proponer términos de referencia para la contratación requerida, conformación del equipo técnico, supervisión de consultores y asesores, presentar informes de actividades, cumplimiento de metas y cronograma y ejercer la Secretaría Técnica del Comité Técnico.

Patrimonio Natural deberá contratar un Coordinador del Proyecto de dedicación exclusiva y dotarlo con el apoyo de los recursos humanos y físicos que se requieran para el desarrollo de los proyectos de inversión en marcha. El Coordinador del Proyecto hará las veces de Secretario Técnico del Comité Técnico.

3.4.2 Participación de TNC

La participación de TNC es como stakeholder, esto es, un interesado en la protección y conservación de las zonas de reserva y parques nacionales por la protección que se deriva para las fuentes de agua. En esa medida, TNC participa en el COMITÉ DIRECTIVO por derecho propio con voz y voto

Se sugiere, adicionalmente, la participación de TNC en dos sentidos:

• Promotor de la campaña de recaudo de las donaciones voluntarias.

• Interventor para el monitoreo y seguimiento de los indicadores de conservación, que podría contratarse con el Instituto Humboldt, que desarrolló ya unos lineamientos metodológicos para este propósito.


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3.4.3 Participación de la EAAB

La participación de la EAAB es también como stakeholder, esto es, un interesado directo en la protección y conservación de las zonas de reserva y parques nacionales por la protección que se deriva para las fuentes de agua. En esa medida, la EAAB participa en el COMITÉ DIRECTIVO por derecho propio con voz y voto de tal manera que pueda expresar sus intereses relacionados con la protección de las fuentes de agua en los planes y programas del Mecanismo o Fondo. Sin embargo, debe ser claro que el objeto social de la EAAB no es la conservación de parques ni la biodiversidad, sino el suministro de agua al Distrito Capital.

Los aportes que podría hacer la EAAB provienen de tres fuentes, todas ellas justificadas si se aplican a la conservación en calidad y cantidad del agua que se origina en los parques nacionales:

1. Venta de certificados de carbono, actualmente entregados a la UAESPNN.

2. Tasa de uso del agua, actualmente entregada a la UAESPNN.

3. Partidas presupuestales provenientes de utilidades (anualmente se aportan para propósitos de conservación y protección cerca de $1.500 millones).

Lo ideal es que todos los recursos entren en el Fondo para evitar su dispersión y se potencien al complementarlos con recursos de otras fuentes. A través de los planes y programas del Fondo se pueden lograr los objetivos específicos buscados por la EAAB.

En conversaciones con Sara Usme, funcionaria de la Gerencia Ambiental de la EAAB, expresamente manifestó el interés de la Empresa en participar tanto en la dirección del Mecanismo, en asocio con UAESPNN y TNC, como en su financiación aunque en forma limitada. Para la EAAB los recursos concentrados y en combinación de otros pueden ser más efectivos que usados atomizadamente.

3.4.4 Participación de la UAESPNN

De acuerdo al ordenamiento jurídico del país, las áreas protegidas constituyen un instrumento para que el Estado pueda cumplir los siguientes fines (Guerrero G., 2004):

• La conservación in situ,

• El cumplimiento de la responsabilidad compartida entre el Estado y los particulares frente a la protección de los recursos naturales, lo cual se trabaja a partir de la coordinación del SINAP,

• El cumplimiento de la función ecológica de la propiedad,

• El ordenamiento ambiental del territorio,

• La conservación de las áreas de especial importancia ecológica,


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• La planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales15.

La participación de la UAESPNN en el Comité Directivo del Mecanismo, se fundamenta en el propósito de aunar esfuerzos entre el Estado, ONGs ambientales, empresa y sociedad civil, para la conservación de la biodiversidad en los ecosistemas de páramo. Así mismo, la UAESPNN preside la Junta Directiva de Patrimonio Natural, cuya misión es apoyar en la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.

El presupuesto de la Unidad aumentó considerablemente para 2008, en razón a las cuatro nuevas áreas protegidas que han sido declaradas por el Gobierno Nacional y al apoyo a la estrategia de fortalecimiento institucional en los gastos de funcionamiento, que es uno de los resultados de la cooperación bilateral con el Reino de los Países Bajos. La Unidad tiene autorización del MHCP para asignar 70 nuevos cargos en la planta de personal.

Como resultado de las reuniones sostenidas, la Unidad tiene plena disposición a que sus rentas propias puedan ser fondeadas para la consecución de recursos de las entidades públicas como las CARs, la Alcaldía de Bogotá y ONGs. Los de Bogotá son especialmente importantes para Sumapaz como Alcaldía local. La UAESPNN ha trabajado conjuntamente mediante convenios interadministrativos con la EABB y las CARs. Una experiencia de referencia e interesante por sus resultados se encuentra en el convenio realizado con la CVC y EPSA para el PNN Farallones. Actualmente, la inversión de las CARs se hace a partir de los POMCAS y la Unidad participa en la construcción de 38 POMCAS donde una parte de la cuenca corresponde a un PNN o Santuario. Los recursos para aplicar al mecanismo son:

• Convenio con la EAAB para la inversión en conservación en el PNN Chingaza, por un valor de $400 millones al año.

• Recursos de la tasa de agua, por $209 millones al año, para inversión en Chingaza16. Desde el año pasado, con la EAAB están las conversaciones para el cobro de la concesión de agua con captación en Sumapaz.

• Recursos provenientes del mecanismo de desarrollo limpio – MDL de la planta Santa Ana de la EAAB, por un valor de $500 millones al año. Estos recursos fueron certificados como MDL bajo la condición expresa que fueran ejecutados a través de Parques Nacionales, quien a su vez actúa a través de Patrimonio Natural.

15 Citado por Alberto Galán, Bases para el diseño de un plan estratégico de la Unidad del Sistema de Parques Nacionales y el Sistema de Áreas Protegidas. Serie de estudios y perspectivas No. 10. CEPAL, Bogotá, enero de 2006. 16 Para Patrimonio Natural, por su naturaleza estos recursos, propios de la Unidad de Parques y que pagamos los bogotanos a través del Acueducto, son estratégicos por el potencial de desarrollo. En principio, el Acueducto está recaudando anualmente varias veces esta suma por concepto de tasas de uso del agua, sin que sea claro a quién la está transfiriendo. Pero además, es un instrumento que puede ser ampliamente potenciado si el Ejecutivo le asigna una adecuada prioridad al pago de este servicio ambiental, tasándolo a un valor más consistente con su real valor económico (expresado en la disponibilidad a pagar de la sociedad por el mismo, la cual, según los datos de Econometría, es cientos de veces superior a esta cifra anual.


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• Recursos de la Unidad para la ejecución de los planes de manejo PNN Chingaza y PNN Sumapaz.

Así mismo, la Unidad y la EABB vienen acompañando a CI en su iniciativa de mosaicos y corredores de conservación, integrando a Sumapaz, para lo cual se espera contar también con certificados MDL. En Bogotá, el interés de la ciudad es trabajar en la protección de todo el corredor oriental, Sumapaz, Tunjuelo, Cerros Orientales y Área Norte.

A nivel funcional, la participación de la UAESPNN se centra en la formulación y puesta en marcha del plan de manejo; si bien, de los ejercicios de planeación estratégica que se ha realizado la UAESPNN, condensados por Galán (2006), se identifican entre otros los siguientes retos para la gestión en los PNN:

• Ampliar la capacidad institucional en paralelo al mayor número de declaratorias de áreas protegidas, para el ejercicio de las funciones de vigilancia y control.

• Mejorar la gobernabilidad sobre las áreas protegidas a partir de la aceptación y el reconocimiento de la sociedad civil y coordinación del SINAP, a partir del ejercicio de las responsabilidades compartidas con Organizaciones Gubernamentales y la sociedad civil.

• Promover la investigación en el conocimiento y valoración económica de los bienes y servicios ambientales, de forma que sea ésta la que fundamente los planes de manejo y la gestión de la Unidad.

• Promover la sensibilización social sobre el valor de las áreas protegidas; se manejan cuatros grupos focales: visitantes a los parques, pobladores en las áreas de influencia, participación de la UAESPNN en procesos de educación formal para los niños y jóvenes del área de influencia, e información a la opinión pública17.

De acuerdo al Plan de Manejo, el objetivo misional del PNN Chingaza se define como: “Conservar los páramos, las selvas húmeda andina y subandina del Macizo de Chingaza y los Farallones de Medina, con el fin de mantener la diversidad biológica, los valores culturales asociados a la cultura muisca, los procesos hídricos y demás servicios ambientales para beneficio de la Región y el Distrito Capital”. Como objetivos de conservación, el Plan de manejo enuncia los siguientes:

1. Conservar relictos naturales de páramo, selva húmeda andina y subandina y mejorar la conectividad ecosistémica de la región.

2. Proteger las poblaciones y el hábitat de especies de flora y fauna de especial importancia por su valor ecológico, diversidad genética, estado de conservación o endemismos.

17 Alberto Galán, Bases para el diseño de un plan estratégico de la Unidad del Sistema de Parques Nacionales y el Sistema de Áreas Protegidas. Serie de estudios y perspectivas No. 10. CEPAL, Bogotá, enero de 2006.


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3. Proteger los elementos biofísicos y los procesos ecológicos asociados a la regulación hídrica, como aporte al desarrollo social y al manejo integral de las cuencas del PNN Chingaza.

4. Contribuir a la recuperación y fortalecimiento de los valores culturales Muiscas, asociados a la conservación del territorio Chingaza.

5. Proteger espacios naturales para el desarrollo de actividades de uso público, acordes con la misión de conservación del Parque18.

La Unidad cuenta en el PNN Chingaza con un equipo de 7 funcionarios y 5 contratistas, el grupo cuenta con un promedio de 8 años de experiencia. El parque tiene 4 puestos de control: Piedras Gordas, Palacio, Monterredondo y la Paila, en el sector del Macizo de Chingaza, el cual cuenta con facilidades de infraestructura para el ecoturismo y proyecta su sostenibilidad financiera en los recursos provenientes de las tasas por el uso de agua que son pagadas dadas las concesiones de agua que tiene la EAAB dentro del área, y que deben ejecutarse por medio de los Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas - POMCAs19.

Por su parte, el PNN Sumapaz nació en 1977 con un área de 219,000 hás20, pero dadas las dificultades de orden público la Unidad solo logró establecer alguna presencia a partir de 1995 restringida al área de Cubarral. Aún no cuenta con el suficiente número de funcionarios (actualmente son 7), en términos de cobertura frente a las dificultades del relieve y la conectividad dado que el PNN integra ecosistemas de páramo húmedo y bosque de niebla en la vertiente occidental con las selvas húmedas del piedemonte llanero en la vertiente oriental. Así mismo, en el área se encuentran las cuencas altas de los ríos Ariari, Blanco, Guape, Duda, Cabrera y Sumapaz,

El Plan de manejo establece como líneas de acción (en uno de los parques más débiles en gestión de la Unidad) los siguientes21:

• Ejercer la autoridad y gobernabilidad sobre toda el área del PNN, aspecto que es de vital importancia para el aseguramiento de las condiciones de conservación,

• Fortalecer los recursos de inversión y mejorar las metas de gestión,

• Contribuir a la conservación ecosistémica,

• Conservar la cuenca alta del río Sumapaz, como reguladora de oferta hídrica y prestación de servicios ambientales,

18 UAESPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007. 19 UAEPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007. 20 Hay 85,425 hectáreas que pertenecen al municipio de Cubarral – Meta, donde el 65% del área del municipio corresponde a una zona de protección; Guamal tiene 30,250 hás, lo que representa el 50% del área total del municipio. 21 UAESPNN; Plan de Manejo del PNN Sumapaz. Bogotá, 2004


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• Contribuir a la conservación de los valores históricos – culturales y paisajísticos,

• Contribuir a la conservación de las especies en peligro de extinción y de los ecosistemas asociados presentes en el área del PNN.

Tanto el PNN Chingaza como el PNN Sumapaz protegen los últimos ecosistemas naturales bien conservados de páramo, bosque andino y bosque subandino en el departamento de Cundinamarca. Los ecosistemas del parque se continúan en cuatro Reservas Forestales Protectoras aledañas, en las cuencas de los ríos Blanco y Negro, rios Chorreras y Concepción, La Bolsa y el predio río Sucio22. El área del PNN Chingaza está conformada por un total de 131 predios distribuidos así: 15 predios de la Nación (baldíos), 24 predios de la EAAB y 92 predios privados, más un área en la jurisdicción de Gachalá de la cual se desconoce su configuración predial, pero tiene propietarios privados23. Por fuera de estas áreas de reserva, regionalmente hay pocas probabilidades de tener corredores biológicos con ecosistemas continuos, en buen estado de conservación y de mayor tamaño. Quizás, el más cercano se encuentra por la zona de Quetame y Guayabetal en Cundinamarca, con una posible cercanía al Parque Nacional Natural Sumapaz, pero con la vía Bogotá - Villavicencio de por medio. Por lo anterior, los ecosistemas naturales de la región del PNN Chingaza pueden ser considerados con un alto proceso de aislamiento con respecto a los páramos y bosques de montaña de la cordillera oriental24.

Con el apoyo del Convenio de Cooperación con la Empresa de Acueducto de Bogotá, la UAESPNN avanza en el fortalecimiento del Programa de Monitoreo de Chingaza, especialmente en dos sentidos:

• En el diseño e implementación de un SIG que permita registrar, almacenar, consultar y analizar estadística y espacialmente la información generada por el monitoreo, y en dar una estructura conceptual y metodológica mas integral al Programa, a partir de la definición de políticas, índices, indicadores, variables y verificadores, adecuados al contexto del Parque y que incluye el monitoreo del estado de conservación del área, su incidencia de amenazas a la conservación, y

• Una propuesta de seguimiento a la gestión institucional en los temas socio ambientales, relacionados con el Parque Nacional y el Sistema Chingaza25.

Dentro de las acciones de vigilancia y control que ejerce la Unidad en PNN Chingaza se destacan, dada la problemática ambiental del área:

22 UAESPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007. 23 Villareal (1995), citado en el Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. UAESPNN, Bogotá, 2007. 24 UAESPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007. 25 UAESPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007.


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• Control de los incendios forestales: los reportes que se tienen desde 1975 indican un promedio de 10 incendios por año, impactando sobre 433 hectáreas quemadas por año. La gran mayoría de los incendios se producen por causas antrópicas, especialmente en las áreas de ganadería extensiva.

• Vigilancia sobre la cacería ilegal de fauna silvestre y monitoreo sobre la fauna silvestre amenazada.

• Registro de las actividades de ganadería extensiva, especialmente de engorde, que se registran dentro de los predios del parque.

El Plan de Ordenamiento Territorial que contrató la EAAB, ofrece una propuesta sobre de zona amortiguadora del parque, donde la gestión interinstitucional puede atenuar la presión hacia los recursos naturales del Parque. En su definición se trabajaron dos criterios:

• Consideraciones socio-económicas en regiones críticas donde la frontera agrícola se encuentra muy cercana a los límites del Parque. En estas regiones, la gestión debe ser la de apoyar y promover el desarrollo sostenible de las comunidades locales.

• Criterios biofísicos de continuidad ecológica en zonas de menor presión, que aún tienen ecosistemas naturales externos al Parque, estas son las zonas de Reserva Forestal Protectora.

Para Chingaza, el plan de manejo 2005 – 2009, se define como la guía y el punto de partida para la negociación local, regional, nacional e internacional, en aspectos como concertación para la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, cofinanciación y cooperación en proyectos de interés común y coordinación de responsabilidades compartidas entre la sociedad civil, las instituciones privadas y el Estado26.

También, se debe considerar la función directora de la Unidad sobre el SINAP, para lo cual se creó el instrumento de la Fundación Patrimonio Natural y se está preparando un proyecto de Ley. Ello lleva al interés de la Unidad por la articulación de los mosaicos de conservación y la conectividad de los corredores biológicos, y muy especialmente, a trabajar el contexto social y económico de las comunidades que habitan o están en el área de influencia de los parques nacionales naturales.

El trabajo interinstitucional y su mejoramiento continúo, comprenden uno de los principales retos de gestión para la UAESPNN. Existe un ejemplo de la ausencia de comprensión por parte de las entidades del Estado sobre la función misional de la Unidad y fue cómo la nueva ley de Desarrollo Rural estableció que no se pueden hacer titularizaciones de tierras en los 5 kms. cercanos a los límites de PNN. Esto anuló años de trabajo con los tenedores, en las denominadas zonas de amortiguación, quienes han adoptado prácticas de manejo sostenible, sin afectación de las áreas de protección.

26 UAESPNN; Documento Ejecutivo del Plan de Manejo del PNN Chingaza 2005 – 2009. Bogotá, 2007.


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CAPÍTULO 4

ESTRATEGIA PARA LA CAPTACIÓN DE RECURSOS

En la primera parte de este capítulo (numeral 4.1) se identifican las posibles fuentes de recursos para el mecanismo financiero de conservación de cuencas y se analizan los montos que de ellas podrían provenir. Esto con excepción de los recursos que se podrían captar a través de donaciones de los ciudadanos residentes en Bogotá, que por su importancia se analiza en el numeral 4.2.

Finalmente, dada la importancia de esta última fuente, el mecanismo deberá adelantar estrategias para posicionar y mantener su imagen y generar y mantener confianza en la población capitalina que serían los aportantes de esas donaciones. Por la importancia de estos elementos en el numeral 4.3 se plantean algunas consideraciones en este sentido, aunque el mecanismo debería desarrollar toda una estrategia publicitaria para lograr y mantener ese posicionamiento y confianza.

4.1 POSIBLES FUENTES DE RECURSOS PARA EL MECANISMO

En los siguientes párrafos se analizan las diferentes alternativas para la obtención de recursos de que dispone el Mecanismo financiero, todas ellas también analizadas desde el punto de vista jurídico en el primer capítulo de este documento.

4.1.1 Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales y la Autoridad Ambiental Urbana de Bogotá

Estos recursos son fundamentalmente las tasas de uso de agua, con excepción de las que la EAAB paga por Chingaza que son girados a Parques Nacionales, y las sobretasas de impuesto predial. En todo caso, tal como ya se indicó, estos corresponden a recursos públicos por los que el mecanismo debería competir por ellos en concursos públicos.

Se propone entonces que Patrimonio Natural en desarrollo de su función de apoyo técnico al mecanismo sea el responsable de competir por esos recursos y que, por los que así logre se le otorgue una comisión de manejo mayor a la que se le daría en su calidad de administrador de los recursos puestos por los miembros del Comité Directivo.

En el Cuadro 4.1 se presentan los presupuestos de ingresos corrientes para el año 2008, de las tres Corporaciones que tienen influencia sobre las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá. Se puede observar que los mayores recursos corresponden a la CAR Cundinamarca


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y tienen un origen en su mayoría tributario (predial). La Secretaría de Ambiente Distrital también tiene recursos por la sobretasa del impuesto predial y recursos asignados por el Distrito Capital. La consideración de estos recursos, especialmente para Sumapaz, constituye un incremento en las proyecciones del mecanismo, para el cumplimiento de las metas de cubrir todas las cuencas abastecedoras de agua para Bogotá.

Los recursos de las Corporaciones son destinados, una parte, para cubrir sus gastos de funcionamiento, generales, pago de transferencias y servicio de deudas; de tal manera que únicamente un porcentaje de los recursos, que se encuentra cercano al 78%, se destina a la adquisición de bienes y servicios o a la inversión. De esta última solo un porcentaje, mayor en Corpoguavio y menor en Corpoorinoquía, tendría como destino las cuencas abastecedoras de agua de la capital del país. Así se estima que poco más de $30 mil millones de las tres corporaciones podría tener ese destino final. Como se mencionó, hay un margen de trabajo con la Secretaría Ambiental del Distrito.

Será trabajo del mecanismo propender porque esos recursos se sumen a los demás manejados por este, en busca de multiplicar su impacto en las áreas atendidas. Sin embargo, al tener que competir por ellos en licitaciones públicas, se debe establecer una meta en el mediano plazo que en opinión de los consultores debería estar alrededor del 20% del total de esos recursos a ser alcanzados luego de cinco años de operación. Así se esperaría que los ingresos captados por este mecanismo financiero, de las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridad Ambiental Urbana, sean los que se presentan en el Cuadro 4.2.

En cuanto a los recursos provenientes del Distrito Capital, de manera conservadora se supone que estos recursos se mantendrán en el mismo valor del presupuesto asignado a los programas en Chingaza durante 2007, $400 millones, ajustados únicamente por la inflación esperada.

Cuadro 4.1

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES INGRESOS CORRIENTES PRESUPUESTADOS PARA 2008 ($Millones)

Concepto Corpoorinoquia Corpoguavio CAR Suma

Tributarios 2.200,0 599,1 127.724,7 130.523,8

Tasas retributivas 485,0 53,7 53,0 591,7Tasas de uso de agua 285,0 1,1 53,0 339,1

Sector Eléctrico 394,4 9.915,6 6.066,1 16.376,1

Otros ingresos 5.180,8 44,0 4.332,0 9.556,8

Ingresos Corrientes 8.545,2 10.613,5 138.228,8 157.387,5 Fuente: Planes de acción trienales


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Sobre la simulación que se presenta en el cuadro anterior cabe resaltar la ausencia de recursos de Cormacarena dentro del de las Corporaciones. Esta situación obedece a la casi nula injerencia que tiene esa Corporación dentro de las áreas que afectan las cuencas que abastecen de agua a Bogotá, cabe mencionar que Cormacarena únicamente participa en la formulación y ejecución del POMCA del rio Guaitiquia pero fuera del área donde se encuentra la captación para la capital del país.

4.1.2 Recursos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

Dos fuentes de recursos principales se distinguen en la EAAB, los primeros de ellos provenientes de la venta de sus certificados de reducción de emisiones, obtenidos por la generación eléctrica mediante la central hidroeléctrica de Santa Ana, cuyo efecto se estima en una reducción de más de 200 mil toneladas de gases efecto invernadero en diez años. Sin embargo estos recursos, poco más de $7.000 millones de pesos en ese periodo, serán manejados por acuerdo mutuo entre la Empresa y Parques Naturales, aunque a través de Patrimonio Natural, por lo que podrían sumarse a los recursos del mecanismo financiero para la protección de cuencas abastecedoras de agua de Bogotá, si se elige este Fondo para el manejo de los recursos.

La segunda fuente de recursos son las utilidades de la Empresa, Se esperaría que esta fuente aportara un monto similar al que la Empresa anualmente aporta con propósitos de Conservación y protección, cerca de $1.500 millones, recursos que deberían ingresar como

Cuadro 4.2

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES RECURSOS ESPERADOS PARA EL MECANISMO FINANCIERO ($Millones)

Concepto Corpoorinoquia Corpoguavio CAR Distrito Capital Suma

Ingresos Corrientes 8.545,2 10.613,5 138.228,8% Bienes, servicio e inversión 68,0% 74,5% 79,1%

% Cuencas Bogotá 10% 75% 22%

% Meta 20% 20% 20%

Ingresos meta del Mecanismo 116,2 1.186,1 4.810,9 400,0 6.513,2

Año 1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Año 2 7,3 74,1 300,7 31,9 414,0Año 3 14,5 148,3 601,4 63,8 828,0Año 4 29,1 296,5 1.202,7 127,6 1.655,9Año 5 58,1 593,0 2.405,5 255,3 3.311,9Año 6 116,2 1.186,1 4.810,9 510,5 6.623,7Año 7 122,0 1.245,4 5.051,5 536,0 6.954,9Año 8 128,1 1.307,6 5.304,0 562,8 7.302,6Año 9 134,5 1.373,0 5.569,2 591,0 7.667,8Año 10 141,3 1.441,7 5.847,7 620,5 8.051,2

Fuente: Cálculos Econometría S.A.


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una donación a la iniciativa que deberían convocar Parques Nacionales y Patrimonio Natural.

4.1.3 Recursos de Parques Nacionales

En primera instancia Parques Nacionales debería aportar su imagen para, en conjunto con TNC, convocar a la sociedad civil de Bogotá en torno a la iniciativa, como donantes. Adicionalmente, siendo sus recursos manejados a través de Patrimonio Natural podrían sumarse a los proyectos a ser desarrollados. Así, además de los $500 millones anuales que recibiría de la EAAB provenientes de la venta de certificados de reducción de emisiones, también se contaría con los $210 millones anuales que recibe por concepto del pago de tasa de uso de agua y el convenio con la EAAB por $400 millones.

4.1.4 Recursos de TNC

De manera similar a Parques Naturales, TNC, en su calidad de ONG enfocada al cuidado del medio ambiente y con un amplio recorrido y reconocimiento internacional, debería aportar su imagen en la convocatoria a la ciudadanía bogotana. Además de esto debería destinar algunos recursos propios, que como mínimo se esperaría fueran cercanas al 15% de los que aporte la empresa de acueducto, es decir unos $300 millones anuales. Este porcentaje podría irse reduciendo en la medida que se consoliden los recursos de donaciones y licitaciones públicas.

4.1.5 Disposición a pagar de los bogotanos por la conservación de los ecosistemas

La disposición a pagar de la población Bogotana por la conservación de las fuentes que generan el agua que consumen, se fundamenta en los beneficios recibidos por los servicios ambientales que prestan estas fuentes.

Como antecedente de la cuantificación de estos beneficios, se encuentra el estudio que la UAESPNN contrató con Fedesarrollo y la Universidad de Los Andes sobre la valoración de los Beneficios Económicos Provistos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales: Una Aplicación del Análisis de Transferencia de Beneficios27. Siguiendo el método de transferencia de beneficios, se analizaron tres aspectos: 1) la conservación del recurso hídrico, 2) el ecoturismo, y 3) la conservación in situ de la diversidad biológica y el secuestro de carbono. A continuación se transcriben los resultados más relevantes para efectos del estudio que nos ocupa:

La protección de los cuerpos de agua provista por el SPNN favorece directamente a cerca de 20 millones de personas, cuando se considera sólo a los municipios

27 Carriazo, Fernando; Ana María Ibáñez y Marcela García; Valoración de los Beneficios Económicos Provistos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales: Una Aplicación del Análisis de Transferencia de Beneficios. Bogotá, 2004.


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localizados en el área de influencia del los Parques. Esto equivale a una demanda anual de 1.329 millones de metros cúbicos. Los beneficios económicos del consumo doméstico de agua potable para esta población ascienden a $32 mil millones de pesos mensuales. Es importante resaltar que las empresas de acueducto y alcantarillado realizan el grueso de la inversión para proveer de agua potable a los municipios. El SPNN, sin embargo, juega un importante papel al conservar el caudal hídrico y la calidad del agua.

Las áreas protegidas ofrecen, además, beneficios globales al conservar la biodiversidad in situ y los sumideros de carbono. Teniendo en cuenta el potencial para la bioprospección de las zonas identificadas como Hot Spots de biodiversidad, los beneficios asociados a la conservación de estas zonas ricas en recursos biológicos y genéticos podrían ser de por lo menos $6.4 mil millones de pesos, es decir, cerca de 2.6 millones de U$. Una vez el Protocolo de Kioto entre en vigencia, se crea un mercado de carbono al cual puede tener acceso Colombia. La venta de carbono por la conservación de sumideros de carbono significaría para Colombia beneficios por hectárea protegida entre $556.449 y $1.669.406, es decir US$297 y US$891 por hectárea. La posibilidad de acceder a dichos beneficios está sujeta a la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto y a la inclusión de los sumideros de carbono en el Mecanismo de Desarrollo Limpio28.

El antecedente más importante de la disponibilidad de pago de los bogotanos para aportar recursos voluntarios para programas sociales de su interés, es la propuesta del exalcalde Mockus de la sobretasa voluntaria de 10% al impuesto predial, impuesto de industria y comercio y otros impuestos locales, que permitió la recolección de recursos bastante significativos de los contribuyentes en su momento29.

Para investigar la disponibilidad de pago de los bogotanos por servicios ambientales en las cuencas abastecedoras de agua de la ciudad, Econometría S.A. adelantó una encuesta telefónica a 269 hogares residentes en Bogotá. En esta encuesta se realizó una primera pregunta dirigida a identificar en qué medida los encuestados estarían en disposición de realizar donaciones para el cuidado del medio ambiente en las áreas de donde procede el agua consumida en la ciudad, específicamente en el PNN Chingaza.

A aquellas personas que contestaron negativamente se les indagó por su disponibilidad de realizar donaciones si de ello dependiera la calidad, cantidad y costo del agua que reciben y, en ambos casos, se preguntó por la disposición de realizar la donación anualmente.

28 Carriazo, Fernando; Ana María Ibáñez y Marcela García; Valoración de los Beneficios Económicos Provistos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales: Una Aplicación del Análisis de Transferencia de Beneficios. Bogotá, 2004. 29 Los aportes voluntarios en el 2003 para el impuesto de Industria y Comercio, pagado por las empresas, fueron de $137 millones en el año 2003 y 2004 y cayeron cerca de 40% de este valor en los años 2006 y 2007. En el caso del predial, mayoritariamente pagado por los hogares, los aportes en el 2003 fueron varias veces este valor y su caída posterior fue similar.


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El siguiente recuadro muestra las preguntas formuladas en la encuesta telefónica.

Los resultados obtenidos en la encuesta adelantada por Econometría S.A. muestran que no existen diferencias estadísticamente significativas entre los aportes que estarían dispuestos a hacer diferentes estratos socioeconómicos y que la población de la capital valora el cuidado del medio ambiente y estaría en disposición de hacer una donación inicial promedio de $33.329 por hogar, anualmente, que mínimo, con una confiabilidad estadística del 95%, podría reducirse hasta $14.701 por hogar.

Cuando se preguntó por la disponibilidad de mantener esa donación durante los tres años siguientes, el valor medio se reduce a $23.904 anuales por hogar, pero su varianza aumenta, de tal manera que el mínimo con 95% de confianza estadística es de $4.827 anuales.

ENCUESTA A HOGARES

"El Parque Natural Nacional Chingaza se encuentra 50 Km. al oriente de Bogotá y comprende una reserva de agua de cerca de ochenta mil hectáreas. La importancia de este parque no solo radica en que actualmente es la principal fuente abastecedora de agua de Bogotá (surte el 70% del agua de la ciudad) sino en que, por su ecosistema de páramo, se convierte en una reserva ambiental en que habitan más de 180 especies animales y más de 350 de plantas. Algunas de ellas en peligro de extinción como el venado matacán, el oso de anteojos y el águila de páramo.

Desde hace 30 años el parque se encuentra protegido por las normas nacionales que lo declararon reserva hídrica y natural, pero mantiene una permanente amenaza por posibles intervenciones humanas a su interior y, especialmente, por las actividades que se desarrollan en las áreas que colindan con él.

¿Estaría su hogar dispuesto a hacer una donación de {VALOR} para la conservación del parque y el manejo sostenible de las áreas que colindan con él?

(SI) ¿Estarían dispuestos a realizar una donación anual de este mismo valor durante los próximos tres años?

Gracias"

(NO) ¿Haría una donación de {VALOR} si supiera que esto garantizaría el abastecimiento de agua de Bogotá durante los próximos 20 años, en las mismas condiciones de calidad y precio actuales?

(SI) ¿Estarían dispuestos a realizar una donación anual de este mismo valor durante los próximos tres años?

(NO) Gracias

Valores aplicados: $4.000, $11.000, $18.000, $26.000, $33.000, $40.000, $48.000, $55.000 y $62.000.


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Al incluir en la pregunta que la donación ayudaría a que la calidad, cantidad y costos del agua se mantuvieran, la disposición de los hogares aumenta sensiblemente y casi se cuadruplica, así el promedio anual de disponibilidad de pago es de $116.528 por hogar, con un mínimo de $36.303 anual por hogar, con un 95% de confianza estadística.

En este último caso la donación permanente anual sería cerca de la mitad de la inicial y se calcula en promedio en $46.596 anuales por hogar, con un mínimo de $19.669 anuales por hogar. Los siguientes gráficos ilustran los resultados obtenidos y en los recuadros siguientes se presentan las modelaciones probit que dieron origen a los resultados antes presentados.

Gráfico 4.1

DISPONIBILIDAD A PAGAR POR EL MEDIO AMBIENTE

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

4.000 11.000 18.000 26.000 33.000 40.000 48.000 55.000

PRIMER APORTE

APORTE RECURRENTE

Fuente: Cálculos Econometría con base en una encuesta telefónica

Gráfico 4.2

DISPONIBILIDAD A PAGAR POR LA CALIDAD Y CANTIDAD DE AGUA

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

4.000 11.000 18.000 26.000 33.000 40.000 48.000 55.000

PRIMER APORTE

APORTE RECURRENTE

Fuente: Cálculos Econometría con base en una encuesta telefónica


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Salidas de la modelación Probit:

La disposición media se obtiene como la relación entre el coeficiente (Coef) de la constante (_cons) y el del valor preguntado (valor), multiplicado por -1. El mínimo se obtiene aplicando la misma relación a los valores mínimos del rango de confianza (95% Conf. Interval).

Disposición a pagar por el mantenimiento del agua (año 0) . probit pb_1 valor Iteration 0: log likelihood = -150.99288 Iteration 1: log likelihood = -149.28399 Iteration 2: log likelihood = -149.28274 Probit estimates Number of obs = 269 LR chi2(1) = 3.42 Prob > chi2 = 0.0644 Log likelihood = -149.28274 Pseudo R2 = 0.0113 ------------------------------------------------------------------------------ pb_1 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------- valor | -8.19e-06 4.45e-06 -1.84 0.065 -.0000169 5.21e-07 _cons | .9543653 .1739071 5.49 0.000 .6135137 1.295217 ------------------------------------------------------------------------------

Disposición a pagar por el cuidado del medio ambiente (año 1 en adelante) . probit pa_2 valor Iteration 0: log likelihood = -185.78503 Iteration 1: log likelihood = -182.66573 Iteration 2: log likelihood = -182.66546 Probit estimates Number of obs = 269 LR chi2(1) = 6.24 Prob > chi2 = 0.0125 Log likelihood = -182.66546 Pseudo R2 = 0.0168 ------------------------------------------------------------------------------ pa_2 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------- valor | -.0000102 4.08e-06 -2.49 0.013 -.0000182 -2.16e-06 _cons | .2438171 .1542814 1.58 0.114 -.0585688 .546203 ------------------------------------------------------------------------------

Disposición a pagar por el cuidado del medio ambiente (año 0) . probit pa_1 valor Iteration 0: log likelihood = -186.45473 Iteration 1: log likelihood = -183.49664 Iteration 2: log likelihood = -183.49636 Probit estimates Number of obs = 269 LR chi2(1) = 5.92 Prob > chi2 = 0.0150 Log likelihood = -183.49636 Pseudo R2 = 0.0159 ------------------------------------------------------------------------------ pa_1 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------- valor | -9.90e-06 4.08e-06 -2.42 0.015 -.0000179 -1.89e-06 _cons | .3299612 .1549241 2.13 0.033 .0263156 .6336069 ------------------------------------------------------------------------------


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Flujo anual de donaciones:

Para el cálculo del flujo anual de donaciones se debe tener en cuenta que sería necesario adelantar una campaña publicitaria para convocar a la ciudadanía bogotana y que esta no necesariamente respondería de manera inmediata. Suponiendo que esta respuesta se de en los niveles mínimos estimados con un 95% de confianza estadística, en un periodo de cinco años alcanzando el máximo en el tercer año y que las donaciones recurrentes únicamente las haría el 60% de los donantes y que tiendan a disminuir a un 50% en diez años, se tendría el siguiente flujo de donaciones:

Disposición a pagar por el mantenimiento del agua (año 1 en adelante) . probit pb_2 valor Iteration 0: log likelihood = -176.97476 Iteration 1: log likelihood = -173.96936 Iteration 2: log likelihood = -173.96821 Probit estimates Number of obs = 269 LR chi2(1) = 6.01 Prob > chi2 = 0.0142 Log likelihood = -173.96821 Pseudo R2 = 0.0170 ------------------------------------------------------------------------------ pb_2 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------- valor | -.0000102 4.19e-06 -2.44 0.015 -.0000184 -2.02e-06 _cons | .6792834 .1618893 4.20 0.000 .3619862 .9965805

Cuadro 4.3

DONACIONES DE LA CIUDADANÍA BOGOTANA DONACIONES ESTIMADAS PARA EL MECANISMO FINANCIERO ($ Millones)



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4.1.6 Otros recursos

Existirían otras tres posibles fuentes de recursos para el mecanismo financiero.

La primera de ellas, los recursos territoriales, más aún cuando la ley 1151 de 2007 ordena que los distritos y municipios deben destinar el 1% de sus ingresos corrientes para adquirir predios en áreas de conservación de recursos hídricos, desarrollar programas de mantenimiento de esas áreas y financiar esquemas de pago de servicios ambientales. Sin embargo, la fuente más importante de estos recursos sería el Distrito Capital que ha sostenido históricamente que no tiene obligación de hacer una transferencia específica de esos recursos en la medida que, a través de varios mecanismos, cumple con los objetivos buscados por la norma. No sería entonces una fuente de recursos a considerar para el mecanismo, a menos que la Alcaldía y el Consejo Distrital lo consideran pertinente.

La segunda son los recursos que se asignen a la localidad de Sumapaz, dentro de la jurisdicción del Distrito Capital, donde están las fuentes de agua de la cuenca del río Tunjuelo. De los ingresos por la sobretasa al impuesto predial, una parte son recibidos por el DAMA, que podría invertir en la preservación de estas fuentes de agua, una parte de los recursos de inversión se dirigen a Sumapaz; y también, el Distrito Capital maneja recursos de su presupuesto para Ruralidad, lo cual comprende a Sumapaz.

Finalmente, podrían obtenerse algunos recursos de otras fuentes de Patrimonio Natural para ser utilizados en las áreas de influencia del mecanismo. De manera conservadora se podrían estimar estos recursos en el 50% de los colocados por TNC aunque, siendo estos gestionados directamente por ese Fondo, deberían ser objeto de una mayor comisión de manejo.

4.1.7 Síntesis de los recursos del Mecanismo

A continuación se resumen los ingresos potenciales del mecanismo financiero, con base en lo expuesto en los párrafos anteriores, ajustando con la inflación los ingresos diferentes a las donaciones y a los provenientes de la Corporaciones y el Distrito Capital. Puede observarse, en el cuadro 4.4, que en los primeros años de constitución del fondo la mayor parte de sus recursos, incluso más del 60%, provendrían de las donaciones que realizarían los Bogotanos. Luego del quinto año de operación del mecanismo estos recursos (donaciones) pasarían a representar cerca de la cuarta parte de los ingresos totales y pasarían a cobrar primordial importancia los recursos que puedan ser captados de las Corporaciones Autónomas, en especial de la de Cundinamarca, a través de las licitaciones públicas, y los recursos del Distrito, bien de la Secretaría de Ambiente o de los proyectos de Ruralidad. Esto último muestra la importancia que tendría para el mecanismo crear en sus primeros años las potencialidades para competir por esos recursos.


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Los anteriores resultados se deben cruzar con los resultados del estudio del CIAT sobre los costos de los servicios ambientales para la protección de la cuenca. Allí se estimó que el costo promedio por hectárea podría estar alrededor de los 150 dólares anuales, de tal manera que, como se muestra en el próximo capítulo, el mecanismo financiero podría iniciar con un cubrimiento de unas once mil hectáreas, incrementarse a veinte mil en dos años y llegar a poco más de veinte seis mil en cinco años. Esto último significaría una reducción de cerca de un millón de toneladas anuales de sedimentos, de acuerdo también con el estudio del CIAT. Beneficio este al que debería sumarse el de mayor disponibilidad de agua y los impactos logrados sobre la fauna y flora de las cuencas a ser intervenidas.

4.2 ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN

Para el recaudo de las donaciones que provendrían de los hogares residentes en Bogotá se considera necesario constituir un nivel en el mecanismo propuesto responsable de convocar a la sociedad civil de la capital en torno a la iniciativa, a través de donaciones voluntarias. El monto de estas donaciones, como se muestra en el numeral 4.1 podrían significar más del 50% de los ingresos del mecanismo en sus primeros años por lo que debe estar bajo el liderazgo de instituciones que tengan una misión claramente de cuidado del medio ambiente, y que a su vez sean o puedan ser reconocidas como objeto de apoyo, además de, que por su carácter, no creen aversiones o contradicciones en los potenciales donantes.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la dirección de ecosistemas del viceministerio de ambiente, sería la institución gubernamental más indicada para participar en esta iniciativa. Sin embargo para convocar el apoyo privado de

Cuadro 4.4

Ingresos estimados para el Mecanismo Financiero ($ Millones)



68

manera permanente no resulta adecuada su participación, pues siendo su misión “contribuir a la preservación, conservación, restauración, manejo, uso y aprovechamiento de la diversidad biológica…” sus recursos deberían provenir del presupuesto nacional.

Tampoco se consideran adecuadas para hacer parte del primer nivel del mecanismo una, o varias, Corporaciones Autónomas Regionales con presencia en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá o Asocars, que las asocia. Las primeras en general tienen la misión de ejecutar las políticas establecidas por el gobierno nacional en materia ambiental, lo que puede resultar contradictorio con la naturaleza privada de la iniciativa y la segunda busca promover el desarrollo integral y unificado de las autoridades ambientales, lo que no corresponde necesariamente con los objetivos buscados con el mecanismo30.

Evidentemente institutos como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) no serían tampoco los llamados a liderar esta convocatoria, pues su función es técnica y dirigida a la creación de conocimiento, generación de información ambiental y desarrollo de estudios e investigaciones.

Así, a nivel nacional la institución más adecuada para hacer parte del mecanismo financiero para la inversión en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios aledaños es la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Nacionales – UAESPNN, más aún cuando el 70% del agua utilizada por la capital del país proviene del Parque Nacional Natural Chingaza. Cabe recordar que si bien la UAESPNN hace parte de la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, cuenta con autonomía administrativa y es la institución responsable del manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.

Dado que se convoca a la ciudadanía de Bogotá, se considera importante la participación de una entidad del Distrito Capital, que bien puede ser la Secretaría Ambiental o directamente la Alcaldía, expresando un interés por las áreas protegidas que brindan servicios ambientales para la ciudad.

Una última institución a considerar como convocadora del apoyo privado a la iniciativa es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - EAAB, por ser este el servicio directamente beneficiado por las intervenciones que originará la iniciativa. Sin embargo esto se considera inadecuado puesto que las personas pueden asociar la convocatoria con la tarifa del agua, considerarlo un mayor cobro y rechazar la iniciativa. A este nivel la EAAB debería respaldar la iniciativa realizando donaciones de sus utilidades y participar en el mecanismo pero en un nivel que le permita velar por el buen uso de los recursos.

30 Se dice que el desarrollo integral y unificado de las autoridades ambientales no corresponde necesariamente con los objetivos buscados con el mecanismo por que si bien esto puede ser una consecuencia e incluso una necesidad, ante la diversidad de actores que se encuentran en las diferentes áreas de interés, el objetivo último es la conservación de las cuencas abastecedoras de agua de la capital del país.


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En cuanto a instituciones de carácter internacional, sería conveniente que una institución ambiental de reconocida trayectoria acompañara a la Unidad de Parques en la convocatoria. Por el interés mostrado esta institución debería ser The Nature Conservancy (TNC), quien además puede mostrar experiencias similares a nivel internacional.

Es importante mencionar que el recaudo de donaciones privadas implica unos importantes costos por dos conceptos: por el desarrollo de una estrategia de comunicación para dar a conocer la iniciativa y por las actividades propias asociadas al recaudo.

En cuanto al primero, debería tener dos componentes: una primera con el objeto de informar a la comunidad de Bogotá la situación ambiental actual en las cuencas que le abastecen de agua potable, los riesgos que estas enfrentan, dar a conocer la iniciativa que se viene adelantando y convocar, a nombre de Parques Naturales y TNC, el apoyo mediante donaciones voluntarias. Con el segundo componente se buscaría dar a conocer los resultados de la estrategia haciendo público los logros ambientales del esfuerzo. Así, la primera componente busca motivar una donación inicial de la comunidad y la segunda lograr que esta se convierta en recurrente. Se estima que los costos asociados a esta estrategia de comunicación alcanzarían inicialmente cerca de la tercera parte del recaudo, disminuyendo progresivamente hasta la quinta parte de él.

El segunda concepto de costo (recaudo) corresponde a las actividades y pagos asociados al mecanismo que se utilice para ello. En este último sentido no se considera adecuado asociar el recaudo a elementos como la factura de acueducto o el pago de impuestos, pues, además de las particularidades jurídicas que esto implica, puede llevar a que los potenciales donantes establezcan relaciones de su donación con las tarifas de agua o las tasas impositivas que generarían rechazo.

Se deben buscar entonces alternativas a través de mecanismos privados como la donación a través de cajeros electrónicos, en las transacciones de grandes almacenes, la consignación en determinada cuenta bancaria o la compra de bienes que representen a las cuencas abastecedoras de agua. Las dos últimas merecen una mención especial por las dificultades que pueden implicar. La consignación le implica al donante un proceso adicional a su rutina y por eso mismo un costo en tiempo que disminuye su disposición de realizar aportes, lo segundo implica la producción de bienes y pagos, por parte de los donantes, mayores a las donaciones mismas, por el costo que esos bienes tienen; aunque esta alternativa se podría encadenar con la estrategia comunicativa e incluso podría utilizarse para vincular a las comunidades de las cuencas beneficiadas con la iniciativa.

Una vez constituido el mecanismo se debe realizar un estudio específico para determinar cual de estas alternativas, una diferente o una combinación de ellas sería la más adecuada, aunque para efectos de la estimación del flujo de egresos, se considera que este proceso de recaudo tendría un costo del 20% de las donaciones captadas.


70

CAPÍTULO 5

ESTRUCTURACIÓN FINANCIERA DEL MECANISMO

En los capítulos 3 y 4, respectivamente, se analizaron y estimaron los costos operativos e ingresos que podría lograr el mecanismo para la conservación de cuencas abastecedoras de agua de Bogotá. En el último capítulo también se estimaron los costos de la estrategia comunicativa que se debería adelantar para obtener los niveles de donaciones planteados y los costos de recaudo de esos recursos.

A los anteriores costos deben sumarse las comisiones de administración de los recursos que deberían ser reconocidos a la Fundación Patrimonio Natural, alternativa propuesta para el manejo de los recursos. Estas comisiones dependerían del origen de los fondos y se consideran del 5% si los recursos se originan en los actores que hacen parte del Comité Directivo (UAESPNN, EAAB y TNC) y de 8% si fueran obtenidos por Patrimonio Natural, por ejemplo a través de la participación en concursos públicos de la corporaciones autónomas.

Por último, para el cálculo del flujo financiero que se presenta a continuación se considera que una parte (25%) de los recursos captados por el mecanismo se mantendrían en reserva para así, al cabo de diez años, contar con una base presupuestal que, vía intereses, genere los recursos presupuestales suficientes para cubrir los costos de funcionamiento del mecanismo y disponer por lo menos del doble de ese valor para inversiones.

5.1 ESCENARIO BASE

Las siguientes son entonces las consideraciones utilizadas para construir el escenario base:

• Se reciben por donaciones, en promedio, $14.701 por hogar el primer año y un monto recurrente anual de $4.827. esto es el mínimo, con un 95% de confianza estadística, de lo que los hogares residentes en Bogotá están dispuestos a pagar por el mantenimiento del medio ambiente.

No todos los hogares realizarían donaciones desde el primer año sino que irían sumando a la iniciativa a lo largo de los primeros cinco años. Sólo el 60% de los hogares harían donaciones recurrentes y estas irían disminuyendo en diez años hasta la mitad del monto inicial.


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• La EAAB y UAESPNN harían aportes permanentes al mecanismo, originados en sus utilidades y certificados ambientales, el primero, y en las tasas de uso de agua, el segundo.

• TNC y Patrimonio Natural también realizarían aportes al mecanismo, pero esto se irían reduciendo en la medida en que las demás fuentes de recursos se consoliden.

• Se cubrirían unos costos de donaciones, equivalentes al 20% de ellas por el recaudo de las mismas y a un monto similar a este, en el mediano plazo, para desarrollar la estrategia comunicativa del mecanismo. En relación a esto último sería necesario destinar unos recursos mayores el primer año (33%) y segundo año (27%) para darlo a conocer a la población residente en Bogotá.

• Dentro del flujo de egresos también se reconoce el pago de las comisiones de administración al Fondo que manejaría los recursos, menor (5%) para los recursos que se originan en los miembros del Comité Directivo y mayor (8%) cuando sean obtenidos por otras vías (licitaciones públicas).

En este sentido cabe mencionar, por ejemplo, que en el FAA, la Fiduciaria que administra los recursos patrimoniales de la Iniciativa para las Américas recibe una comisión mensual fija, que oscila entre 5 y 12.3 SMMLV, y una comisión de éxito, del 15% ó 16%, cuando la rentabilidad trimestral es superior a unas metas fijadas, por ejemplo, que sea mayor al DTF+2.5. Esta comisión de éxito se cobra sobre los rendimientos netos del trimestre. En general, se observa que este esquema de comisión, de una tarifa fija mensual indexada por algún indicador, se aplica en cuentas que no tienen un mayor movimiento, realización de contratos o número de órdenes de pago al mes – cuentas patrimoniales. Cuando las cuentas utilizan los recursos para gastos operativos – en el caso del FAA, fondos extinguibles, el esquema de comisión es un porcentaje sobre el total de recursos administrados y se coloca un piso, en este caso, la comisión mensual no podrá ser inferior a $ 2 millones al mes, con ajuste por el IPC. La comisión, varía, según el año de operación: primer año: 0,7%; segundo año: 0,5%; tercer año: 0,4%; cuarto año: 0,3% y del quinto año en adelante es del 0.25%. Adicionalmente, se estipula que si la cuenta tiene que hacer más de 15 pagos en un mes determinado, la Fiducia cobrará el 0.3% del valor del giro31.

Los resultados que se aprecian en el cuadro 5.1 muestran que en este escenario, los ingresos del primer año serían de $6.126 millones y al cabo de cinco años alcanzarían poco más de $16 mil millones, valor cerca del cual se mantendrían.

En cuanto a los egresos en los primeros años son especialmente importantes los costos de las donaciones, tanto por la estrategia comunicativa como por el recaudo, y a partir del sexto año cobran mayor importancia las comisiones de administración por la relevancia que tomarían los recursos provenientes de otras fuentes. 31 Información suministrada por el FAA.


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Así, manteniendo una reserva del 25% de la diferencia entre los ingresos y egresos, al cabo de cinco año se dispondría de una reserva que permitiría cubrir los costos de administración de los recursos y tras diez años este monto se habría triplicado.

El mecanismo pondría entonces invertir el primer año $3.131 millones para el mantenimiento de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios aledaños, en el segundo año esa cifra llegaría a $4.420 millones y continuaría creciendo para llegar en el año cinco a $9.083 millones y en diez años a poco menos de $12.000 millones.

Así, de acuerdo a las estimaciones realizadas por el CIAT sobre los costos de los servicios ambientales para la protección de la cuenca, el Mecanismo Financiero permitiría cubrir inicialmente diez mil hectáreas, incrementar ese cubrimiento a veinte mil hectáreas para el cuarto año y mantenerse cerca de las veinte cinco mil hectáreas a partir del año cinco. Así se reducirían entonces los sedimentos en cerca de un millón de toneladas anuales.

Cuadro 5.1

MECANISMO FINANCIERO PARA LA INVERSIÓN EN CONSERVACIÓN DE CUENCAS ABASTECEDORAS DE AGUA DE BOGOTÁ

ESCENARIO BÁSICO - FLUJO DE INGRESOS Y EGRESOS ($ Millones corrientes)



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5.2 ESCENARIO ALTERNO

Para este escenario se realizaron tres cambios al modelo base, con el ánimo de modelar un escenario pesimista para el mecanismo. Los siguientes fueron los cambios:

• Las donaciones, en promedio se reducen a $7.581 por hogar el primer año, la mitad de lo estimado en el escenario base, y el monto recurrente anual desaparece.

• La meta de recursos a obtener vía licitaciones públicas se reduce a la mitad de la propuesta para el escenario base.

• Los costos de donaciones se reducen en la medida que estas se reducen.

Los resultados de este escenario se presentan en el cuadro 5.2. Puede verse que los ingresos del primer año se verían reducidos en un 25% y, serían de $4.588 millones, y al cabo de diez años alcanzarían poco más de $9.000 millones, el 50 % de lo estimado en el escenario base.

En cuanto a los egresos, estos iniciarían en $734 millones el primer año y superaría los $1.000 millones a partir del segundo. A partir del sexto año disminuiría hasta algo más de $460 millones, cinco veces menos que en el escenario base.

Con una reserva del 12% de la diferencia entre los ingresos y egresos, en seis años se estarían cubriendo con los intereses de esa reserva los costos de administración de los recursos y al cabo de diez años se dispondría de 1.6 veces ese valor.

El mecanismo pondría entonces invertir el primer año $3.392 millones para el mantenimiento de las cuencas y podría ir aumentando esta cifra hasta alcanzar en diez años poco más de $7.500 millones. Esto significaría iniciar con una protección de unas once mil hectáreas e irlas incrementando lentamente hasta alcanzar dieciséis mil, es decir poco menos de las dos terceras partes de lo estimado para el escenario base.


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Cuadro 5.2

MECANISMO FINANCIERO PARA LA INVERSIÓN EN CONSERVACIÓN DE CUENCAS ABASTECEDORAS DE AGUA DE BOGOTÁ

ESCENARIO ALTERNO - FLUJO DE INGRESOS Y EGRESOS ($ Millones corrientes)



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ANEXO CAPÍTULO 5

COSTOS DE OPERACIÓN DE UNA NUEVA FUNDACIÓN

Los estimativos de los costos directos de operación del mecanismo operando mediante la creación de una nueva Fundación, en servicios personales, gastos generales e inversiones en activos fijos, para un año, se presentan a continuación:

COSTOS DE OPERACIÓN DEL MECANISMO VALOR POR MES DE HONORARIOS EQUIPO DE

TRABAJO # Valor / mes

1 Coordinador del Proyecto 1 4.000.000 2 Profesional Biológo 1 2.400.000 3 Profesional Forestal 1 2.400.000 4 Profesional Economista 1 2.400.000 5 Profesional Ingeniero Sanitario 1 2.400.000 6 Abogado Administrativo 1 4.000.000 7 Licenciado en Sociologia 1 2.400.000 8 Trabajador Social 3 3.600.000 9 Contador 1 3.200.000

10 Técnico en sistemas - GIS 1 2.400.000 11 Asistente Administrativo 1 1.200.000 12 Secretarias 2 1.300.000 13 Auxiliar Administrativo 2 870.000

Valor Servicios Personales 17 32.570.000

Honorarios / mes

Valor por mes de Gastos Generales

Valor / mesImpresos y material de socialización 1.000.000 Papelería y elementos oficina 552.000 Elementos de sistemas 1.152.000 Servicios Públicos 600.000 Mantenimiento instalaciones 480.000 Mantenimiento vehículos 1.204.000 Elementos de cafeteria y aseo 300.000 Gastos Generales por mes 5.288.000

Gastos Generales por mes

Amortización de Inversiones en Activos Fijos

Activos Fijos # $ / unitario ValorAdecuación de sede 40.000.000 Vehículos 2 70.000.000 140.000.000 Mobiliario 18 330.000 5.940.000 Equipos de comunicaciones 18 650.000 11.700.000 Computadores 18 1.400.000 25.200.000 Valor adquisición de activos 222.840.000Amortización anual 10 22.284.000


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CAPÍTULO 6

ESTRATEGIAS Y ACCIONES ESPECÍFICAS

A partir de lo expuesto en los capítulos anteriores la implementación del mecanismo financiero para la inversión en las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y sus municipios vecinos requiere adelantar los siguientes pasos:

• Convocar a las instituciones identificadas como las más idóneas para constituir el mecanismo. Es decir la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, The Nature Conservancy (TNC) y la Fundación Patrimonio Natural. Esta última como administradora de los recursos del mecanismo.

• Constituir legalmente el mecanismo de acuerdo a lo planteado en el tercer capítulo de este informe.

• Acordar con la Fundación Patrimonio Natural, con base en lo expuesto en este documento, las condiciones económicas y operativas para el manejo de los recursos a ser aportados.

• Ampliar los estudios adelantados por el CIAT para incluir las cuencas del río Bogotá y el río Tunjuelo; y contar con una estimación de los servicios ecosistémicos de cantidad y calidad de agua y una mejor estimación de los recursos necesarios para el pago por servicios ambientales e implementación de buenas prácticas.

• Identificar las principales intervenciones que debe cofinanciar el Fondo, con base en los planes de manejo ambiental de las cuencas y los estudios disponibles sobre ellas. Eventualmente se deberían desarrollar estudios específicos para realizar este ejercicio en temas relacionados con el fortalecimiento y promoción de organizaciones comunitarias en las zonas de protección estratégicas, el saneamiento en la tenencia de tierras, la valoración de servicios ambientales específicos y el desarrollo de sistemas de información para la gestión e implementación de alternativas económicas sostenibles de bajo impacto ambiental.

• Diseñar un mecanismo para la recolección de aportes de la población bogotana y de las empresas privadas para el apoyo a la conservación de las cuencas abastecedoras de agua de la ciudad y de la fauna y flora que en ella se encuentran.


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• Convocar a la ciudadanía de Bogotá y sus empresas a realizar aportes al mecanismo, desarrollando para ello una campaña publicitaria enfocada a dar a conocer la situación actual de las cuencas y de la población que allí reside, los objetivos del mecanismo y los resultados que se vayan alcanzando con las intervenciones.

• Poner en marcha los proyectos de conservación que se consideren prioritarios manteniendo de manera paralela un mecanismo de seguimiento a las intervenciones y de evaluación de sus impactos.

• Gestionar a través de la Fundación Patrimonio Natural recursos para el Fondo convocando entidades no fundadoras del mismo (Corporaciones Autónomas, Distrito Capital, Municipios, Conservación Internacional, el Instituto Alexander Von Humbold y otras entidades relacionadas con la conservación y manejo de recursos ambientales) y participando en licitaciones para el desarrollo de actividades de conservación mediante contratos con las entidades a las que la normatividad le exige este mecanismo (Corporaciones Autónomas, Distrito Capital y Municipios).


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CAPÍTULO 7

RECOMENDACIONES

Con base en los análisis realizados y en el diseño del mecanismo financiero para la inversión en conservación de las cuencas abastecedoras de agua de Bogotá y municipios aledaños, presentados en este informe, se recomienda tomar las siguientes medidas para su implementación:

• Adoptar el mecanismo financiero presentado en este Informe para la inversión en conservación de las cuencas abastecedoras de Bogotá y municipios aledaños.

• Entregar la administración del mecanismo propuesto a la Fundación Patrimonio Natural, con las funciones indicadas en numeral 3.2.1.

• Invitar a tres entidades, la UAESPNN, la EAAB y TNC como miembros stakeholders del Comité Directivo del Mecanismo Financiero propuesto, con las funciones definidas en el numeral 3.2.2.

• Crear un Comité Técnico con estas tres entidades y la Secretaría de Ambiente del Distrito, y entregar su Secretaría Técnica a Patrimonio Natural, con las funciones indicadas en el numeral 3.2.3.

• Adoptar la estrategia de comunicación para la captación de recursos recomendada en el Capítulo 4; y comprometer a TNC, a la UAESPNN y al Distrito Capital como promotores de la campaña de recaudo de las donaciones voluntarias de los bogotanos.

diseño de un mecanismo financiero para la inversión en ... · 5 estructura financiera del...

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