diagnóstico del programa g004. supervisión y verificación ... · por lo anterior, la pérdida de...
TRANSCRIPT
Diagnóstico del Programa G004. Supervisión
y verificación de concesiones en
telecomunicaciones
Julio de 2017
Siglas y acrónimos
AEPo Área de Enfoque Potencial
AEO Área de Enfoque Objetivo
APF Administración Pública Federal
APP Asociación Público-Privada
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
Desarrollador Consorcio Altán Redes
IFT Instituto Federal de Telecomunicaciones
LAPP Ley de Asociaciones Público Privadas
MML Metodología de Marco Lógico
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PIB Producto Interno Bruto
Pp Programa presupuestario
PPP Paridad del Poder Adquisitivo
PROMTEL Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones
PTO Operadores Públicos de Telecomunicaciones
RC Red Compartida
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
ii
Glosario
Área de Enfoque Potencial.- Son las unidades o áreas de atención que presentan el problema
identificado por un programa presupuestario, algunos ejemplos son los siguientes:
establecimientos médicos, empresas del sector manufacturero, prestadores de servicios turísticos,
instituciones de la APF, transportistas de carga, etc.
Área de Enfoque Objetivo.- Son las unidades o áreas de atención que integran el Área de Enfoque
Potencial y que un programa presupuestario tiene planeado atender en el corto plazo. En algunos
casos por normativa es igual al Área de Enfoque Potencial.
Árbol del problema. - Es una estructura causal que presenta de manera explícita las causas
estructurales, causas intermedias y efectos del problema que pretende atender el programa. El
objetivo de este elemento es ayudar a entender la problemática a resolver al presentar en forma
esquemática un encadenamiento de causas y efectos.
Árbol de objetivos.- Es una representación de la situación esperada al resolver el problema; con
base en el árbol de problemas se genera un esquema en el que los efectos negativos del problema
se convierten en fines y las causas que lo originan en medios para lograr estos últimos.
Causas: Los elementos que provocan una situación problemática.
Desarrollador.- Figura jurídica del Consorcio Altán Redes en el Contrato de APP.
Diagnóstico. - Documento de análisis que busca identificar el problema que un programa público
busca resolver y detallar sus características relevantes.
Efectos: Consecuencias directas o indirectas de un problema, o de llevar a cabo una acción, política
o programa.
Matriz de indicadores para resultados (MIR). - Herramienta de planeación que en forma resumida,
sencilla y armónica establece con claridad los objetivos de un programa, incorpora los indicadores
que miden dichos objetivos y sus resultados esperados. También identifica los medios para obtener
y verificar la información de los indicadores e incluye los riesgos y contingencias que pueden afectar
el desempeño del programa.
Metodología de Marco Lógico. - Metodología empleada en la APF para diseñar a los programas
presupuestarios, a través de ella se elabora la matriz que describe el fin, propósito, componentes y
actividades de un programa público; así como los indicadores, metas, medios de verificación y
supuestos correspondientes.
iii
Presentación
Una política pública es un conjunto de acciones estructuradas, estables, sistemáticas, que
representan el modo en el que el gobierno realiza de manera permanente y estable las
funciones públicas y atiende los problemas públicos. Por tanto, lo específico y peculiar de
una política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales,
orientadas a la realización de un objetivo de interés/beneficio público, cuyos lineamientos
de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo
de manera constante y coherente. La estructura estable de sus acciones durante un cierto
tiempo es lo específico y lo distintivo de ese conjunto de acciones de gobierno que se
denominan políticas públicas.1 En el contexto de la Administración Pública Federal (APF)
gran parte de las políticas públicas se concretizan a través de programas presupuestarios
(Pp).
De acuerdo con Wayne Parsons las políticas públicas están integradas por las siguientes
siete etapas: surgimiento del problema, definición del problema, identificación de
soluciones o respuestas alternativas, evaluación de opciones, selección de una opción de
política, implementación y evaluación.2
El presente documento representa el diagnóstico del Pp “G004.- Supervisión y verificación
de concesiones en telecomunicaciones” (G004); en las etapas del ciclo de las políticas
públicas es el resultado de la etapa de “definición del problema”, debido a que el
diagnóstico de un Pp, en el contexto de la APF, es el documento en el que se define, justifica
y caracteriza el problema público que un Pp busca resolver; de tal forma, que este sirva
como guía para que el mecanismo de intervención de un Pp esté orientado a resultados en
el contexto del Sistema de Evaluación del Desempeño. Por tanto, en este documento
también se describe la Teoría de Cambio que justifica la lógica e instrumentación del Pp
G004.
Para el caso de los Pp de nueva creación el 29 de febrero de 2016, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
publicaron el documento denominado “Aspectos a Considerar para la elaboración del
diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir
en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”, en el cual se definen los
1 Luis Fernando Aguilar, “Política Pública”, http://www.eap.df.gob.mx/gestionpublica2015/images/Aguilar_2010_Introducci%C3%B3n.pdf (fecha de consulta: 10 de julio de 2017), página 29. 2 Parsons, Wayne, “Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas”, FLACSO, México, Ciudad de México 2013.
iv
apartados y características que debe contener el diagnóstico de un Pp,3 por ello dicho
documento se tomó como base para la elaboración de este diagnóstico.
Cabe precisar que el Pp G004 en 2017 se encuentra en su primer año de operación y debido
a que la creación del Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones
(PROMTEL) tuvo lugar después de que fue definida la Estructura Programática a Empelarse
en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2017, para su creación no se siguió la ruta
convencional que debe atenderse para la solicitud de un Pp nuevo, por lo que no se elaboró
un diagnóstico previo la creación del Pp G004, como hubiese sido deseable.
De acuerdo con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2017 el
PROMETEL es la única Unidad Responsable del Pp G004. El presupuesto con el que cuenta
en el PEF es de $196,297,635.
3 SCHP y CONEVAL, “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/59237/Lineamientos_programas_nuevos_.pdf (fecha de consulta: 10 de julio de 2017).
Contenido
1. ANTECEDENTES .............................................................................................................................. 1
2. IDENTIFICACIÓN, DEFINICIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA O NECESIDAD ........................... 10
2.1. Definición del problema ........................................................................................................ 10
2.2. Estado actual del problema ................................................................................................... 11
2.3. Evolución del problema ......................................................................................................... 13
2.4. Experiencias de atención....................................................................................................... 16
a) Brasil ................................................................................................................................. 17
b) Chile .................................................................................................................................. 18
2.5. Árbol del problema ............................................................................................................... 19
Causas del problema ................................................................................................................ 22
Efectos del problema ............................................................................................................... 29
3. JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL MECANISMO DE INTERVENCIÓN DEL PP G004 ............................. 37
4. OBJETIVOS .................................................................................................................................... 38
4.1. Árbol de objetivos. ................................................................................................................ 38
5. APORTACIÓN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO ......... 41
6. COBERTURA .................................................................................................................................. 43
6.1. Identificación y caracterización de la población o área de enfoque potencial ..................... 43
6.2. Identificación y caracterización de la población o área de enfoque objetivo ...................... 44
6.3. Cuantificación de la población o área de enfoque objetivo ................................................. 45
6.4. Frecuencia de actualización de la población o área de enfoque potencial y objetivo. ........ 45
7. DISEÑO DEL PROGRAMA .............................................................................................................. 46
7.1. Modalidad del programa. ...................................................................................................... 46
7.2. Previsiones para la integración y operación del padrón de beneficiarios. ........................... 46
7.3. Matriz de Indicadores para Resultados. ................................................................................ 46
8. ANÁLISIS DE SIMILITUDES O COMPLEMENTARIEDADES. ............................................................. 54
FUENTES DE INFORMACIÓN ............................................................................................................. 55
1
1. ANTECEDENTES
Tradicionalmente el sector de las telecomunicaciones ha sido fuertemente regulado en los
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). La
interferencia gubernamental en esta industria ha abarcado prácticamente todas las
dimensiones de la actividad empresarial: propiedad, entrada, precios y opciones de
producción. En la gran mayoría de los países y hasta principios de la década de 1980, las
empresas estatales, en general, gozaban de un monopolio legal en los mercados en los que
operaban. Estas empresas, que a menudo estaban exentas de las disposiciones del derecho
de sociedades privadas, por lo general estaban sujetas a estrictas restricciones sobre el
alcance, la cantidad y los precios de los servicios prestados. Sin embargo, en las últimas
décadas, el marco institucional y regulatorio del sector de las telecomunicaciones ha
cambiado radicalmente.
Actualmente, en la mayoría de los países de la OCDE, los operadores públicos de
telecomunicaciones han sido total o parcialmente privatizados y se han revisado las
reglamentaciones relativas al acceso a los mercados de telecomunicaciones, la prestación
de servicios a los usuarios y los mecanismos de fijación de precios. Las diferentes reformas
institucionales y reglamentarias fueron impulsadas generalmente por la rápida evolución
tanto de la tecnología de telecomunicaciones como de la estructura de la demanda de
servicios de telecomunicaciones, que ha eliminado prácticamente todas las condiciones de
monopolio natural, lo que ha hecho posible y eficiente que una multiplicidad de operadores
suministre estos servicios a empresas y consumidores.4
En este contexto el sector telecomunicaciones en México en las últimas décadas ha
destacado por la ineficiencia, ya que, se ha caracterizado por altos precios, que ocasionan
bajos porcentajes de penetración. Donde los precios se encuentran entre los más elevados
de la OCDE, y la penetración de los servicios de telecomunicación tanto fijos como móviles
es de las menores de la organización.5
Así, podemos comprender que el escaso desarrollo de la infraestructura de
telecomunicaciones en México se debe en gran parte a la falta de competencia y a la alta
4 OCDE, “Regulation, Market structure and performance in telecommunications”, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/601531871521.pdf?expires=1502127482&id=id&accname=guest&checksum=FEA504354D1BE5D7162AF37C54DF3898 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 5 OCDE, “Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México”, https://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 19.
2
concentración de mercado que existe en el sector. Lo cual tiene consecuencias para los
consumidores, ya que, restringe su consumo en toda la gama de servicios de
telecomunicaciones. Esto se traduce en una pérdida significativa de bienestar social,
debido a que, unos pagan cargos excesivos por utilizar dichos servicios, mientras que otros
no pueden contratarlos.6
Por lo anterior, la pérdida de bienestar de los consumidores mexicanos en el sector de las
telecomunicaciones durante el periodo de 2005 a 2009 se calcula en 129, 200 millones de
dólares; cantidad equivale en promedio a 1.8% del Producto Interno Bruto (PIB) anual en
México.7
Tabla 1.- Perdida anual promedio estimada de bienestar del consumidor derivada de los
precios excesivos de los servicios de telecomunicaciones en México, 2005-2009
Tipo de servicio Cargo excesivo a
consumidores Suscripciones no
obtenidas Total
Telecomunicación fija 6,510 7,039 13,549
Telecomunicación
móvil 7,260 2,747 10,007
Banda ancha 918* 4,070 4,988
Total 13,386 12,449 25,835
Cifras en millones de dólares.
* No se ha cuantificado la pérdida de excedente del consumidor sufrida por los consumidores debido a la baja velocidad
de la banda ancha.
Fuente: Tomado de OCDE, “Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México”,
https://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 20.
En 2013 en el marco del denominado “Pacto por México”, se consideró a la Reforma
Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica como parte
de una serie de reformas estructurales como fueron la energética, educativa y financiera.8
6 Ibíd. 7 Ibíd. 8 Pacto por México, “Reforma en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica”, http://pactopormexico.org/ (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
3
Las reformas a la Constitución en materia de Telecomunicaciones y Competencia
Económica, se centraron en un escenario de baja competencia económica y limitada
infraestructura, con tres objetivos fundamentalmente:9
1. El fortalecimiento de los derechos vinculados con la libertad de expresión e
información y el establecimiento del derecho al acceso a las tecnologías de la
información y la comunicación, y a los servicios de radiodifusión y
telecomunicaciones, incluida la banda ancha.
2. La adopción de las medidas de fomento a la competencia en televisión abierta y
restringida, radio, telefonía fija y móvil, servicios de datos y telecomunicaciones en
general, para asegurar la competencia efectiva en todos los segmentos.
3. La generación de condiciones para incrementar sustantivamente la infraestructura
y la obligación de hacer más eficiente su uso, lo cual tiene un impacto directo en la
caída de los precios y en el aumento de la calidad de los servicios.
La reforma en comento, busca atender los siguientes nueve acuerdos del “Pacto por
México”:10
1. Fortalecer a la Comisión Federal de Competencia
2. Creación de Tribunales especializados en materia de competencia.
3. Derecho al acceso a la banda ancha y efectividad de las decisiones del órgano
regulador.
4. Reforzar autonomía de la COFETEL.
5. Desarrollar una robusta red troncal de telecomunicaciones.
6. Agenda digital y acceso a banda ancha en edificios públicos.
7. Competencia en radio y televisión.
8. Competencia en telefonía y servicios de datos.
9. Adopción de medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y
servicios de datos.
De este modo, la iniciativa de decreto derivó de la reforma a los artículos 6, 7, 27, 28, 73,
78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013.
9 Ibíd. 10 Pacto por México, “Acuerdos”, http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
4
La Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica
expedida en el mes de junio de 2013 adoptó los siguientes seis ejes rectores:11
1. Emisión de un nuevo marco legal;
2. Reglas específicas para la competencia efectiva;
3. Fortalecimiento de las instituciones involucradas en los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusión;
4. Objetivos específicos para la cobertura universal de los servicios;
5. Despliegue de infraestructura;
6. Ampliación de los derechos fundamentales de libertad de expresión, acceso a la
información y a las tecnologías de la información y comunicación.
De este modo, en 2013 se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como un
órgano con autonomía constitucional, personalidad jurídica y patrimonio propio que tiene
por objeto el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y radiodifusión, para lo cual se
encarga de regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del
espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de telecomunicaciones y
radiodifusión, así como del acceso a infraestructura y otros insumos esenciales,
contribuyendo a garantizar el derecho a la información y el acceso universal a dichos
servicios.12
De acuerdo con el Artículo 1° del Estatuto Orgánico del IFT:13
“El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano público autónomo,
independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, que tiene por objeto regular y promover la competencia y el
desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión en el ámbito de las
atribuciones que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos
11 Instituto Federal de Telecomunicaciones, “México: Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica”, http://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/presentaciones/adriana-sofia-labardini-inzunza/mxreformaconstitucionaliftvrmtz301013.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 12 Instituto Federal de Telecomunicaciones, “Marco Normativo”, http://www.ift.org.mx/conocenos/objetivosinstitucionales (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 13 Instituto Federal de Telecomunicaciones, “Estatuto Orgánico”, http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/conocenos/estatutoorganicovigente17oct2016.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
5
Mexicanos y en los términos que fijan la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión y demás disposiciones aplicables.
El Instituto tiene a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, los recursos orbitales,
los servicios satelitales, las redes de telecomunicaciones, incluyendo las redes
públicas de telecomunicaciones, y la prestación de los servicios públicos de interés
general de radiodifusión y de telecomunicaciones, así como del acceso a la
infraestructura activa y pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo
establecido en los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Asimismo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones es la autoridad en materia
de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones,
por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que el artículo 28 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal de
Competencia Económica y demás disposiciones legales aplicables establecen para
la Comisión Federal de Competencia Económica.
El Instituto también es la autoridad en materia de lineamientos técnicos relativos
a la infraestructura y los equipos que se conectan a las redes de telecomunicaciones,
así como en materia de homologación y evaluación de la conformidad de dicha
infraestructura y equipos”.
Así, desde su creación como órgano autónomo, el IFT ha dado prioridad a la realización de
proyectos que buscan mejorar el funcionamiento de la organización para convertirse en
una institución moderna e innovadora, que cumple con la visión de ser un regulador
independiente, eficaz y transparente para que las actividades institucionales contribuyan
con el desarrollo de los sectores regulados, mejorando con ello la calidad de vida y las
oportunidades de desarrollo que consiguen los mexicanos, a través de la adopción de los
servicios públicos regulados. 14
14 Instituto Federal de Telecomunicaciones, “Programa Anual de Trabajo 2016”, http://www.ift.org.mx/sites/default/files/pat-2016-acc.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 14.
6
El artículo Décimo Sexto Transitorio del Decreto de la Reforma Constitucional en materia
de Telecomunicaciones y Competencia Económica, a la letra señala lo siguiente:15
“El Estado, a través del Ejecutivo Federal, en coordinación con el Instituto Federal de
Telecomunicaciones, garantizará la instalación de una red pública compartida de
telecomunicaciones que impulse el acceso efectivo de la población a la comunicación
de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones, de conformidad con los
principios contenidos en el artículo 6, Apartado B, fracción II del presente Decreto y
las características siguientes:
I. Iniciará la instalación antes de que concluya el año 2014, y estará en operación
antes de que concluya el año 2018;
II. Contemplará el aprovechamiento de al menos 90 MHz del espectro liberado por
la transición a la Televisión Digital Terrestre (banda 700 MHz), de los recursos de la
red troncal de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad y de cualquier otro
activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y la operación de la RC;
III. Podrá contemplar inversión pública o privada, identificando las necesidades
presupuestales y, en su caso, las previsiones que deba aprobar la Cámara de
Diputados;
IV. Asegurará que ningún prestador de servicios de telecomunicaciones tenga
influencia en la operación de la red;
V. Asegurará el acceso a los activos requeridos para la instalación y operación de la
red, así como el cumplimiento de su objeto y obligaciones de cobertura, calidad y
prestación no discriminatoria de servicios;
VI. Operará bajo principios de compartición de toda su infraestructura y la venta
desagregada de todos sus servicios y capacidades, y prestará exclusivamente
servicios a las empresas comercializadoras y operadoras de redes de
telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos.
Los operadores que hagan uso de dicha compartición y venta desagregada se
15 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
7
obligarán a ofrecer a los demás operadores y comercializadores las mismas
condiciones que reciban de la RC, y
VII. Promoverá que la política tarifaria de la RC fomente la competencia y que
asegure la reinversión de utilidades para la actualización, el crecimiento y la
cobertura universal”.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el 11 de marzo de 2016 se creó por Decreto
Presidencial el PROMTEL, como organismo público descentralizado, siendo agrupado en el
Ramo 9 coordinado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).16
El PROMTEL, tiene como objeto realizar las acciones tendientes a garantizar la instalación
de la red pública compartida de telecomunicaciones y otras para la prestación de servicios
públicos de telecomunicaciones por sí, a través de terceros o en asociación público privada,
a fin de impulsar el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a
los servicios de telecomunicaciones.17
De acuerdo con el artículo 3 de su decreto de creación, el PROMTEL tiene las siguientes
funciones:18
I. Obtener concesiones y prestar servicios públicos de telecomunicaciones, en los
términos que establece la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y
demás disposiciones aplicables;
II. En términos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y demás
disposiciones aplicables:
a) Usar, aprovechar y explotar por sí, a través de terceros o en asociación público
privada, bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico;
b) Instalar, operar y explotar por sí, a través de terceros o en asociación público
privada, redes públicas de telecomunicaciones;
c) Comercializar por sí, a través de terceros o en asociación público privada, servicios
y capacidad de las redes públicas de telecomunicaciones de concesionarios, y
d) Permitir que los concesionarios, autorizados, permisionarios, prestadores de
servicios, o cualquier prestador de servicios públicos de telecomunicaciones,
16 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crea el Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones”, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5429596&fecha=11/03/2016 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 17 Ibíd. 18 Ibíd.
8
comercialicen los servicios y capacidad que adquirieran de sus redes públicas de
telecomunicaciones, o de las redes que se encuentren en asociación público privada;
III. Constituir o participar en sociedades, suscribir, comprar, adquirir, vender y disponer
en cualquier forma de toda clase de acciones o partes sociales de otras sociedades
de cualquier tipo ya sean civiles o mercantiles, de naturaleza privada o sociedades
de participación estatal, tanto nacionales como extranjeras relacionadas con su
objeto;
IV. Constituir fideicomisos en los que actúe como fideicomitente y, en su caso,
fideicomisario de los mismos, necesarios para la consecución de sus fines, de
conformidad con la legislación aplicable;
V. Promover y celebrar contratos de asociaciones público privadas con particulares, a
fin de que estos últimos presten servicios públicos de telecomunicaciones,
desplieguen infraestructura y comercialicen servicios;
VI. Proporcionar asesoría y mantenimiento a personas físicas o morales, sobre equipos
y aplicaciones, así como enajenar bienes muebles relacionados con los servicios que
proporciona, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables;
VII. Proporcionar servicios de alojamiento, interconexión, administración de equipos y
aplicaciones informáticas, mediante el aprovechamiento de su infraestructura, así
como el servicio asociado de captura, transmisión y procesamiento de datos;
VIII. Establecer, en su carácter de operador de redes públicas de telecomunicaciones, la
interconexión de sistemas de telecomunicaciones a su cargo, con otros operadores
de redes públicas de telecomunicaciones, nacionales o extranjeros;
IX. Percibir y administrar, en términos de las disposiciones aplicables, los ingresos
generados por los servicios que preste, o los que deriven de asociaciones público
privadas;
X. Coadyuvar con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en organismos y foros
internacionales sobre la materia relacionada con su objeto, en términos de lo
dispuesto en el artículo 9, fracción XV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión;
XI. Incorporar los avances tecnológicos en la prestación de sus servicios y participar en
la investigación tecnológica e industrial en materia de telecomunicaciones, a través
de programas concertados con instituciones de investigación y desarrollo;
XII. Proporcionar los servicios y equipos de telecomunicaciones e informáticos que sean
factibles de aprovechamiento, uso y explotación por terceros;
9
XIII. Celebrar los actos jurídicos necesarios para el desarrollo de sus funciones de acuerdo
con las disposiciones jurídicas aplicables, y
XIV. Realizar las acciones tendientes a cumplir con lo dispuesto en los artículos 147 a 149
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en materia de uso de
bienes del Estado para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones.
El IFT, para fines del despliegue y prestación de servicios de telecomunicaciones mayoristas
mediante la Red Compartida (RC), otorgó al PROMTEL la concesión de la banda de 700 MHz
en el espectro radioeléctrico, la cual únicamente se podrá utilizar para comercializar
servicios de telecomunicaciones a empresas que proporcionen servicios a usuarios finales.
A su vez, el PROMTEL celebró un Contrato de Asociación Público-Privada (APP) con un
desarrollador para el despliegue de la infraestructura y la operación de la RC, donde el
PROMTEL funge como arrendador de la banda de 700 MHz en el espectro radioeléctrico al
desarrollador.19
Actualmente, el desarrollador tiene comprometidas en el Contrato de APP las siguientes
metas de cobertura: 20
1. Cobertura de al menos 30% de la población agregada a nivel nacional a más tardar
el 31 de marzo de 2018, que deberá incluir al menos un cuarto de la totalidad de los
pueblos mágicos, definidos por la Secretaría de Turismo hasta 30 (treinta) días
naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
2. Cobertura de al menos 50% de la población agregada a nivel nacional para el tercer
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos la
mitad de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta)
días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
3. Cobertura de al menos 70% de la población agregada a nivel nacional para el cuarto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos
tres cuartos de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30
(treinta) días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
4. Cobertura de al menos 85% de la población agregada a nivel nacional para el quinto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir la totalidad
19 El desarrollador que resultó adjudicado es el Consorcio Altán Redes, http://altanredes.com/ (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 20PROMTEL, “Contrato de APP celebrado con el consorcio Altán Redes”, http://www.sct.gob.mx/red-compartida/Bases-int/Contrato-Version-Publica.PDF (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
10
de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta) días naturales antes
de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
5. Cobertura de al menos 88.6% de la población agregada a nivel nacional para el sexto
aniversario de la celebración del presente contrato.
6. Cobertura de al menos 92.2% de la población agregada a nivel nacional para el
séptimo aniversario de la celebración del presente contrato.
Se entiende por cobertura a la zona geográfica dentro de la cual la RC ofrece servicios
mayoristas de telecomunicaciones y en cuyo borde se puede medir, para dichos servicios,
una velocidad ascendente de transferencia de datos de al menos 1 megabit por segundo y
una velocidad descendente de al menos 4 megabits por segundo, en hora pico, al momento
de medición.
En el marco del Contrato de APP, el PROMTEL tiene a su cargo la supervisión de diversos
elementos que integran el despliegue de la infraestructura y la operación de la RC, mismos
que pueden clasificarse en económico- financieros, técnicos, contables y de operación.21
2. IDENTIFICACIÓN, DEFINICIÓN Y DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA O NECESIDAD
2.1. Definición del problema
Para instrumentar las disposiciones contenidas en la Reforma Constitucional en materia de
Telecomunicaciones y Competencia Económica, las cuales buscan en última instancia
democratizar sus beneficios sociales y económicos a toda la población que habita en el
territorio nacional, se requiere de la solución gradual de diversos problemas; entre los
cuales destaca, la adecuada ejecución del proyecto de la RC.
Derivado de un análisis exhaustivo de diseño de política pública, y considerando que el
PROMTEL, de momento, únicamente cuenta con el Pp G004, mismo que tiene una
modalidad presupuestaria adecuada para realizar actividades de supervisión, se llegó a la
conclusión de que el problema que atiende es “El desarrollador22 presenta altos riesgos en
21 Para mayores detalles véase la “Matriz de Cumplimiento” con que cuenta el PROMTEL, misma que está adjunta al presente documento. 22 Hace referencia a la figura jurídica de la empresa encargada de realizar el despliegue de la infraestructura de la RC. Para mayores detalles véase: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Contrato de Asociación Público-Privada celebrado entre el PROMTEL y el Consorcio Altán Redes”, Gob.mx, http://www.sct.gob.mx/red-compartida/Bases-int/Contrato-Version-Publica.PDF (consultada el 15 de agosto de 2017).
11
cuanto a la ejecución de la Red Compartida en el marco de las directrices establecidas en el Contrato
de APP”23.
El problema antes referido motiva la implementación de un Pp enfocado a supervisar la
adecuada ejecución de los diversos compromisos del desarrollador en el Contrato de APP,
con respecto al despliegue y operación de la RC.
De acuerdo con la literatura de políticas públicas, existen los siguientes dos tipos de
problemas públicos: 1) los que se resuelven o desaparecen y 2) los que únicamente se
mitigan o atenúan.24 En ese sentido, en el contexto del Pp G004, por la complejidad de los
diversos actores que intervienen en el proyecto de la RC, no es posible eliminar los riesgos
que presenta el proyecto, pero sí se puede mitigarlos a partir de una adecuada supervisión
de los diversos compromisos definidos en el Contrato de APP, puesto que ello genera
información útil y confiable que permite conocer con certeza los compromisos que el
desarrollador está cumpliendo y los que no.
2.2. Estado actual del problema
El PROMTEL cuenta con una “Matriz de Cumplimiento” (adjunta al presente documento)
en la cual están desglosados los diversos elementos definidos en el Contrato de APP que
requieren de supervisión por parte del PROMTEL, así como la periodicidad de la misma,
puesto que algunas acciones únicamente requirieron o requerirán ser revisadas una vez,
mientras que otras demandan de una supervisión con periodicidad mensual y anual
durante toda la vigencia del contrato; es decir, hasta 2037. Por lo anterior, el plazo para la
revisión del problema definido por el Pp G004 es el 2037, puesto que durante toda la
vigencia del Contrato de APP estarán latentes los altos riesgos de incumplimiento en
diversas directrices que presenta el desarrollador.
El principal indicador de éxito en el despliegue de la infraestructura de la RC debe ser el
grado de cumplimento de las metas de cobertura pactadas por el desarrollador, mismas
que están especificadas en la cláusula 15 del Contrato de APP, donde se menciona que para
23 Esta condición se origina por las condiciones de incertidumbre del proyecto, puesto que intervienen diferentes actores con atribuciones diversas. 24 Universidad de Chile, “Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas”, http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/123548/Conceptos_%20Basicos_Politicas_Publicas.pdf?sequence=1 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 12.
12
el 31 de marzo de 2018 el desarrollador deberá iniciar las operaciones comerciales de la RC
y cumplir con el Calendario de Despliegue que señala las siguientes metas:
1. Cobertura de al menos 30% de la población agregada a nivel nacional a más tardar
el 31 de marzo de 2018, que deberá incluir al menos un cuarto de la totalidad de los
pueblos mágicos, definidos por la Secretaría de Turismo hasta 30 (treinta) días
naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
2. Cobertura de al menos 50% de la población agregada a nivel nacional para el tercer
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos la
mitad de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta)
días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
3. Cobertura de al menos 70% de la población agregada a nivel nacional para el cuarto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos
tres cuartos de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30
(treinta) días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
4. Cobertura de al menos 85% de la población agregada a nivel nacional para el quinto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir la totalidad
de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta) días naturales antes
de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
5. Cobertura de al menos 88.6% de la población agregada a nivel nacional para el sexto
aniversario de la celebración del presente contrato.
6. Cobertura de al menos 92.2% de la población agregada a nivel nacional para el
séptimo aniversario de la celebración del presente contrato.
En este contexto la “cobertura” es una zona geográfica dentro de la cual la RC ofrece
Servicios Mayoristas de Telecomunicaciones y en cuyo borde se puede medir, para dichos
servicios, una velocidad ascendente de transferencia de datos de al menos 1 megabit por
segundo y una velocidad descendente de al menos 4 megabits por segundo, en hora pico,
al momento de medición.
Primer componente. Un elemento a supervisar por el PROMTEL es el cumplimiento de las
Especificaciones Técnicas Mínimas requeridas en el despliegue de la infraestructura de la
RC definidas en el Anexo 13 del Contrato de APP, situación que implica supervisar que el
funcionamiento de la infraestructura se realice conforme a lo planeado.
13
Segundo componente. En el Contrato de APP se definió que el IFT diseñará la metodología
que el PROMTEL deberá emplear en la supervisión de la medición de la adecuada operación
de la RC, actualmente se cuenta con un esbozo, por lo que se espera que se implemente
durante el ejercicio fiscal 2018.
Tercer componente. El PROMTEL debe realizar una supervisión económico- financiera del
proyecto de la RC, puesto que en el Contrato de APP se definen diversas directrices que
debe seguir el desarrollador, como por ejemplo mantener un saldo específico en el
fideicomiso de la RC.
Cuarto componente. En el Contrato de APP está definido que al PROMTEL le corresponderá
el 1% del total de los ingresos obtenidos por la comercialización de los servicios mayoristas
de telecomunicaciones, a través de la RC, para definir el monto de dinero a cubrir por parte
del desarrollador, el PROMTEL debe realizar una supervisión del total de los ingresos
obtenidos.
Por lo anterior, la situación actual del problema “El desarrollador25 presenta altos riesgos
en cuanto a la ejecución de la Red Compartida en el marco de las directrices establecidas
en el Contrato de APP”26, se relaciona con la necesidad de supervisar el despliegue de la
infraestructura y la operación de la RC, lo cual de darse conforme a lo planeado permitirá
la comercialización de servicios de telecomunicaciones mayoristas, lo que a su vez
permitirá la entrada de nuevos competidores al mercado de prestación de servicios de
telecomunicaciones de 4G a usuarios finales, con lo cual la competencia en el sector se
incrementará generando diversos efectos multiplicadores positivos.
Para mayores detalles se sugiere revisar la “Versión pública del Contrato de APP celebrado entre
el PROMTEL, el desarrollador y TELECOMM” que está disponible en: http://www.sct.gob.mx/red-
compartida/Compranet/Contrato-Version-Publica.pdf.
2.3. Evolución del problema
La transición en la regulación del sector telecomunicaciones en México se ha dado en
distintos pasos y ha sido consistente con la evolución en algunos países del mundo. Dichos
25 Hace referencia a la figura jurídica de la empresa encargada de realizar el despliegue de la infraestructura de la RC. Para mayores detalles véase: Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Contrato de Asociación Público-Privada celebrado entre el PROMTEL y el Consorcio Altán Redes”, Gob.mx, http://www.sct.gob.mx/red-compartida/Bases-int/Contrato-Version-Publica.PDF (consultada el 15 de agosto de 2017). 26 Esta condición se origina por las condiciones de incertidumbre del proyecto, puesto que intervienen diferentes actores con atribuciones diversas.
14
cambios obedecen a un cambio profundo en la visión de los diseñadores de la política
regulatoria, ya que la reforma busca establecer la necesidad de la RC a nivel nacional, tanto
fija como móvil, en manos del Estado. La cual se desarrollará bajo la modalidad de
asociaciones público-privadas, constituida por la red de fibra oscura de la CFE y 90Mhz de
espectro liberado por la transición a la TV digital terrestre.
La RC será concesionada bajo un modelo de RC-mayorista que obliga a los operadores a
compartir el conjunto de la infraestructura y la venta desagregada de todos sus servicios y
capacidades mayoristas, lo que implica la obligación de los operadores concesionados a
ofrecer servicios y capacidades a otros operadores bajo las mismas condiciones en que
aquéllos reciban la RC. A partir de ello la red podrá ser rentada por operadores minoristas,
quienes estarán en posibilidad de proveer servicios intermedios a empresas o finales a
consumidores. La RC constituye un paso potencial muy importante que tiende a romper el
conflicto de intereses en la base de la modalidad actual de desarrollo de la industria,
consistente en que las empresas que son dueñas de las redes al mismo tiempo que
proporcionan servicios y, adicionalmente, tienen que abrir sus redes a otras empresas que
son sólo proveedoras de servicios y competidoras a la vez, lo que determina que la
competencia se centre en la propiedad y condiciones de acceso a la red, y no en la
innovación y diferenciación de los servicios proporcionados27.
Otro aspecto novedoso de la reforma no se encentra en los lineamientos regulatorios –en
tanto que dejaba fuera de su alcance una actividad convergente fundamental como lo es
la producción de contenido y el peligro de cartelización de los grandes monopolios
presentes en las industrias convergentes, como se verá–, sino en los lineamientos
estratégicos que subyacían para ponerlos en práctica y, fundamentalmente, hacer frente a
los monopolios. Se trata de una alianza implícita entre el Estado y la sociedad civil en una
relación de tipo horizontal incorporada en la nueva institucionalidad del IFT, y la
importancia que adquirían las concesiones de espectro con fines públicos y sociales28.
Adicionalmente, la Reforma contribuye, potencialmente, a avanzar en la repartición de los
costos de inversión en infraestructura activa y pasiva entre los operadores, con lo cual se
da una transformación de fondo en el sector de las telecomunicaciones.
27 Ordoñez, Sergio y Navarrete, Daniel. “Industria de servicios de Telecomunicaciones y Reforma regulatoria en México”. Revista Problemas del Desarrollo, 184(47), 2016. http://www.probdes.iiec.unam.mx/numeroenpdf/184_v47/02art_Ordonez.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 48. 28 Ibid.
15
De acuerdo con Sergio Ordoñez y Daniel Navarrete, la mayor parte de los numerosos
autores e instituciones que se han manifestado sobre la Reforma coinciden en los
siguientes aspectos de su caracterización y alcance:
- En lo general se encuentra en línea con las recomendaciones de la OCDE (aunque
pocos son explícitos en esto);
- En ese sentido, sus principales virtudes son dar autonomía y mayor poder a la
instancia regulatoria (que incluye la eliminación de la “doble ventanilla”), y reforzar
y actualizar la armadura regulatoria;
- Lo que derivará en una capacidad de enfrentamiento de los operadores
monopólicos y el fomento de la competencia, traducida en mejores y mayores tasas
de penetración de los servicios, así como en disminución de sus precios;
- Existe un retroceso en la LFTR en relación con RCT en términos de quitar autonomía
al IFT en favor de la SCT en la regulación de los sectores de radiodifusión y
telecomunicaciones, y de la SEGOB en la distribución de contenido
- Existe incumplimiento por parte del IFT de algunas de las reformas en el tiempo
previsto, entre las que destacan la compartición de infraestructura pasiva por parte
de América Móvil y Televisa, el cumplimiento en tiempo y forma del apagón
analógico hacia finales de 2015, la licitación de las frecuencias de radio en el país, la
cuarta cadena de televisión abierta y el otorgamiento de la concesión del espectro
en las bandas 1.7 y 2.1 GHZ29 30.
De manera concreta en el marco del Pp G004 la evolución del problema está definida, en
gran parte, por el Calendario de Despliegue definido en el Contrato de APP, el cual señala
las siguientes metas: 31
1. Cobertura de al menos 30% de la población agregada a nivel nacional a más tardar
el 31 de marzo de 2018, que deberá incluir al menos un cuarto de la totalidad de los
pueblos mágicos, definidos por la Secretaría de Turismo hasta 30 (treinta) días
naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
29 Donde se encuentra el caso de la banda de 700 MHz. 30 Ordoñez, Sergio y Navarrete, Daniel. “Industria de servicios de Telecomunicaciones y Reforma regulatoria en México”. Revista Problemas del Desarrollo, 184(47), 2016. http://www.probdes.iiec.unam.mx/numeroenpdf/184_v47/02art_Ordonez.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), páginas 52-53. 31 http://www.sct.gob.mx/red-compartida/Bases-int/Contrato-Version-Publica.PDF
16
2. Cobertura de al menos 50% de la población agregada a nivel nacional para el tercer
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos la
mitad de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta)
días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
3. Cobertura de al menos 70% de la población agregada a nivel nacional para el cuarto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir al menos
tres cuartos de la totalidad de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30
(treinta) días naturales antes de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
4. Cobertura de al menos 85% de la población agregada a nivel nacional para el quinto
aniversario de la celebración del presente Contrato, que deberá incluir la totalidad
de los pueblos mágicos, definidos por la ST hasta 30 (treinta) días naturales antes
de la fecha de presentación de la Oferta Económica.
5. Cobertura de al menos 88.6% de la población agregada a nivel nacional para el sexto
aniversario de la celebración del presente contrato.
6. Cobertura de al menos 92.2% de la población agregada a nivel nacional para el
séptimo aniversario de la celebración del presente contrato.
El séptimo aniversario de la celebración del contrato de APP será en el 2024; por tanto,
entre 2017 y dicho año se debe realizar por parte del desarrollador el despliegue de
infraestructura de la RC hasta alcanzar, por lo menos, el 92.2% de cobertura. Lo que da
cuenta de que con el paso del tiempo se incrementará de manera exponencial el volumen
de elementos que requieren de la supervisión del despliegue y operación de la RC que
realiza el Pp G004, situación que muy probablemente demandará por parte del PROMTEL
el ejercicio de mayores recursos presupuestarios.
2.4. Experiencias de atención
En varios países de América Latina y el Caribe se ha tomado la decisión de atribuir la banda
de 700 MHz para servicios móviles provistos por tecnologías que garantizan requisitos
mínimos de subida y bajada como las conocidas como IMT Advanced (por ejemplo,
17
servicios de banda ancha móvil habilitado por LTE). 32 Lo anterior surge de la que se
desarrolló en Ginebra, Suiza, en 2012, donde se confirmó la asignación del espectro entre
los 698 MHz y 806 MHz para servicios móviles en la región de América Latina. 33 Una de las
características fundamentales de la banda de 700 MHz es su gran capacidad para la
propagación de señales, lo cual la vuelve atractiva para ampliar la cobertura de servicios de
banda ancha inalámbrica en zonas con baja densidad de población, con un despliegue de
red más económico y veloz. 34
a) Brasil
El gobierno brasileño estipuló un modelo recaudatorio con subastas con rondas al alza, a
las que agregó metas de cobertura. Para la licitación de 450 MHz – 2.500 MHz presentaron
propuestas seis operadores: los cuatro mayores operadores de telefonía móvil, es decir,
Vivo, Claro, TIM y Oi, además de SKY, prestadora de servicios DTH y Sunrise (On Telecom,
en la actualidad). Si bien la intención de ANATEL35 era lograr el ingreso de nuevos
operadores al mercado, todos los participantes de la subasta ya tenían presencia en el país,
sea con servicios móviles o con otros servicios como Sky y Sunrise con TV paga. El objetivo
de ANATEL con la licitación era cubrir con LTE las seis sedes de la Copa de las
Confederaciones de fútbol hasta el 30 de abril de 2013, extenderla a las doce ciudades
donde se organizó el Mundial FIFA Brasil 2014 y a todos los municipios con más de 100.000
habitantes hasta el final de 2016. La banda de 450 MHz tenía como meta, antes del 31 de
diciembre de 2015, cubrir las áreas rurales ubicadas en un radio de hasta 30 kilómetros de
la sede de todos los municipios brasileños. Las propuestas económicas terminaron por
generar una recaudación de US$ 1.322 millones por la subasta a ANATEL, un sobre precio
32 Acrónimo de Long Term Evolution, lo que en español se traduce como evolución a largo plazo. en telecomunicaciones, es un estándar para comunicaciones inalámbricas de transmisión de datos de alta velocidad para teléfonos móviles y terminales de datos. 33 Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones 2015 (CMR-15). Orden del día y Resoluciones https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/oth/12/01/R12010000014A01PDFS.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 34 Adjudicación de Espectro Radioeléctrico en 700 MHz en América Latina, 4G Américas, Agosto 2015. http://www.5gamericas.org/files/3914/4053/6091/Adjudicacin_de_Espectro_Radioelctrico_en_700_MHz_en_Amrica_Latina_Agosto2015.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 35 La Agencia Nacional de Telecomunicaciones (en portugués: Agência Nacional de Telecomunicações) o ANATEL es una agencia especial en Brasil creada por la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 9472, 16/07/1997) en 1997 y regida por el Decreto 2338 de 07/10/1997. La agencia es administrativamente y financieramente independiente, y no jerárquicamente subordinada a ninguna agencia gubernamental. Sus decisiones sólo pueden apelarse ante los tribunales. Desde el Ministerio de Comunicaciones, Anatel ha heredado los poderes de otorgar, regular y supervisar las telecomunicaciones en Brasil, así como mucha experiencia técnica y otros activos materiales. http://www.anatel.gov.br/institucional/ (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
18
promedio llegó al 34,37% con respecto a los valores mínimos estipulados. La licitación de
la banda de 700 MHz para 4G LTE recaudó US$ 2.400 millones, prácticamente el precio
base estipulado por las autoridades. Claro, TIM y Vivo lograron 10 MHz cada uno a nivel
nacional, mientras que Algar Telecom obtuvo el mismo ancho de espectro para 87
municipios del país. Dos de los lotes ofrecidos por el regulador ANATEL se declararon
desiertos36.
En Brasil, la banda de 700 MHz podrá utilizarse a partir de que se concrete el apagón
analógico, que tendrá lugar completamente a fin de 2018. Para ello es necesaria la
migración de las señales televisivas que allí prestan servicios en la actualidad. Para la
mudanza, los operadores móviles comenzaron a realizar pagos a EAD (desagregar siglas),
entidad creada por las compañías para soportar el apagón analógico. Durante el segundo
trimestre de 2015, los ganadores de la subasta desembolsaron un total de US$ 467
millones, cifra que representa el 40% de lo necesario para el cambio tecnológico de pasar
de TV analógica a digital. El dinero restante será depositado en dos instancias durante los
dos próximos años. Con esto, Claro, Vivo y TIM contribuirán con US$ 396 millones cada
uno, en tanto que Algar Telecom, que obtuvo espectro en 700 MHz para Goiás, Minas
Gerais, Mato Grosso do Sul y Sao Paulo colaborará con US$ 5,8 millones. El gobierno impuso
fuertes metas de cobertura en la licitación de 2012 de 2,5 GHz. Las estimaciones
gubernamentales indican que los operadores que consiguieron frecuencias en la banda de
2,5 GHz invertirán entre US$ 5.500 millones y US$ 7.000 millones en infraestructura 4G
antes de 201837.
b) Chile
La experiencia latinoamericana ha demostrado que la reserva de espectro para nuevos
entrantes no ha sido satisfactoria y ha demorado la actualización tecnológica de los
operadores presentes. Uno de los casos emblemáticos de impulso a nuevos operadores fue
la licitación de Chile de julio de 2009. La Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL38)
36 Adjudicación de Espectro Radioeléctrico en 700 MHz en América Latina, 4G Américas, agosto 2015. http://www.5gamericas.org/files/3914/4053/6091/Adjudicacin_de_Espectro_Radioelctrico_en_700_MHz_en_Amrica_Latina_Agosto2015.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 37 Ibid. 38 La Subsecretaría de Telecomunicaciones de Chile, también conocida por su acrónimo SUBTEL, es la subsecretaría de Estado dependiente del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones encargada del control y supervisión en el ejercicio de las telecomunicaciones en el país.
19
licitó espectro en las bandas AWS (1700/2100 MHz). El espectro se dividió en tres bloques
de 30 MHz cada uno. Nextel se adjudicó los bloques B y C con una oferta total de
aproximadamente US$14,7 millones y VTR se quedó con el bloque A con una oferta de
US$3,02 millones. La característica de la licitación fue que quedaron excluidos los tres
operadores móviles existentes en el mercado: Claro, Entel y Movistar por alcanzar el tope
de espectro de 60 MHz fijado por la Corte Suprema para este proceso. El camino de Nextel
y VTR fue similar. Ambos operadores comenzaron a desplegar infraestructura de red para
los servicios 3G, aunque las estrategias diferían. Con el espectro logrado, Nextel buscaba
dar un salto tecnológico para salir de su operación de trunking digital39 con tecnología
iDEN40 y transformarse en un operador móvil, como lo hizo en México, Brasil y Perú. Los
planes de VTR incluían lanzar una operación centrada en Internet móvil para ampliar su
oferta de servicios fijos. Para avanzar con el lanzamiento de sus servicios móviles, Nextel y
VTR firmaron sendos acuerdos de roaming nacional con Entel y Movistar respectivamente.
Sin embargo, pasados cinco años de la licitación ambos operadores no lograron cumplir sus
planes de negocio en un mercado muy competitivo.
En enero 2014, VTR informó que dejó de usar comercialmente su red de telefonía móvil y
se convirtió en operador móvil virtual (OMV) sobre la red de Movistar. El acuerdo con
Movistar ayuda a VTR Móvil a reducir los costos asociados al negocio móvil al contar con la
cobertura nacional del operador de Telefónica; a su vez, le permite mantener la flexibilidad
e independencia para diseñar sus propias tarifas y planes comerciales41.
2.5. Árbol del problema
El árbol del problema es una herramienta metodológica que permite identificar el
problema público que un Pp busca resolver, examinar los efectos que provoca e identificar
las causas que lo generan. A partir del árbol de problemas puede visualizarse la situación
39 Es un sistema de radio en el que todas las comunicaciones van precedidas de un código de llamada similar a una telefónica; si nuestro equipo la recibe y no es el destinatario la emite de nuevo, actuando como repetidor, y si es el destinatario se establece un circuito para asegurar la comunicación. Por lo tanto, sólo oímos las comunicaciones destinadas a nosotros. Dependiendo del servicio instalado se puede implementar conexión a la red de telefonía pública. 40 Red Mejorada Digital Integrada (Iden por sus siglas en inglés, Integrated Digital Enhanced Network,) es una tecnología inalámbrica desarrollada por Motorola en 1994, proporciona a los usuarios múltiples servicios en un único e integrado sistema de comunicaciones móviles. 41 Adjudicación de Espectro Radioeléctrico en 700 MHz en América Latina, 4G Américas, Agosto 2015. http://www.5gamericas.org/files/3914/4053/6091/Adjudicacin_de_Espectro_Radioelctrico_en_700_MHz_en_Amrica_Latina_Agosto2015.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
20
deseada, identificar medios para alcanzarlo, definir el mecanismo de intervención más
pertinente para su atención.42
Cabe precisar que en los árboles de problemas las causas son los elementos o situaciones
que provocan el problema y los efectos sus consecuencias directas o indirectas.43
En el Cuadro 1 se presenta el árbol del problema del Pp G004. En la parte inferior se
presentan las principales causas del problema y en la parte superior se observan sus
consecuencias o efectos. Mientras que en la parte superior se encuentra la consecuencia
última del problema que atiende el Pp G004 que es “La población que habita en el territorio
nacional cuenta con limitado acceso efectivo a servicios de telecomunicaciones
eficientes”.44
42 Diario Oficial de la Federación, “Lineamientos generales para la elaboración de diagnósticos de cuyos resultados se obtienen propuestas de atención de Programas de Desarrollo Social”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5089652&fecha=07/05/2009 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). 43 Ibíd. 44 Cabe precisar que no hay una relación directa con el Objetivo 4 del Programas Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018, puesto que este “fin último” se está tomando de la Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, que fue la que motivo el origen del Pp.
21
Cuadro 1. Árbol del problema
Fuente: Elaboración propia
22
Causas del problema A) Limitados mecanismos para monitorear el 1% de los ingresos de la comercialización
de servicios mayoristas, a través de la RC que le corresponden al PROMTEL.
B) Limitados mecanismos para monitorear el cumplimiento de las Especificaciones Técnicas en el despliegue de la RC.
Derivado del Contrato de APP, en específico, de la cláusula 25 “Supervisión del Proyecto”,
es posible identificar el esquema establecido para supervisar y monitorear el avance de los
compromisos. De este modo, la cláusula 25 establece los posibles mecanismos de
supervisión:
- Realizar visitas de inspección
- Realizar pruebas de campo
- Realizar pruebas técnicas
- Solicitar el apoyo o intervención del IFT o cualquier otra instancia en el ámbito de
sus competencias.
- Requerir a ALTAN cualquier tipo de información relacionada con la ejecución de la
RC, o de cualquier forma relacionada con el mismo, tal como financiera, económica,
contable, técnica, jurídica y fiscal.
De este modo, las labores de supervisión del proyecto se llevarán a cabo a través de un
Auditor Técnico. El Auditor Técnico, es un tercero contratado y financiado por PROMTEL
para efectos de verificación y supervisión del cumplimiento de las obligaciones contraídas
por el desarrollador. Con lo cual, el esquema de supervisión y monitoreo de los avances
posee reducidos mecanismos, así como un esquema que externaliza de la estructura
organizacional propia del PROMTEL las labores de supervisión y monitoreo. Es decir,
derivado de las limitaciones en el número y cualificación técnica del personal del PROMTEL,
es posible identificar que existen limitados mecanismos para monitorear el avance de los
compromisos contraídos por el desarrollador, ya que, se establece un esquema que
requiere la contratación de un tercero que dé seguimiento al proyecto, lo cual implica
procesos administrativos, recursos financieros y seguimiento a las labores del Auditor
Técnico que dará seguimiento al proyecto. De este modo, aunado a lo anterior, podemos
identificar que, ante la ausencia del programa y la limitación de recursos presupuestales,
23
las labores de supervisión y monitoreo se ven seriamente limitadas y comprometidas a lo
largo del tiempo.
La atención de las causas A y B son susceptibles de ser atendidas mediante la generación
de entregables por parte del PROMTEL en el marco de la intervención del Pp G004.
A y B. 1.- Escaso personal con las cualificaciones requeridas para realizar acciones de
supervisión
De acuerdo con el artículo 5 del estatuto orgánico del PROMTEL la estructura orgánica del
organismo es la siguiente:
I. Consejo de Administración
II. Director General
III. Unidades de:
a. Promoción de Inversiones y Desarrollo
b. Evaluación, Ejecución y Estudios Económicos;
c. Estrategia Jurídica y Regulatoria, e
d. Ingeniería, Supervisión y Control de Proyectos.
IV. Coordinación de Administración de Recursos Financieros, Materiales, Capital
Humano y TICs.
V. Direcciones Ejecutivas de:
a. Promoción de Inversiones;
b. Desarrollo;
c. Evaluación y Ejecución;
d. Estudios Económicos;
e. Asuntos Jurídicos, Regulación y Competencia;
f. Control y Cumplimiento de Contratos;
g. Ingeniería, y
h. Supervisión.
VI. Gerencias de:
a. Administración, Organización y Desarrollo de Capital Humano, y
b. Recursos Financieros, Materiales y TICs.
VII. Órgano Interno de Control
Dada la estructura orgánica del PROMTEL, se identifica que este no cuenta con el número
suficiente de funcionarios para realizar la supervisión de los cuatro componentes de
24
supervisión definidos en el Contrato de APP, lo que en ausencia del Pp G004 ocasionaría
que haya altos riesgos de cumplimiento por parte del desarrollador, puesto que no habrían
funcionarios que supervisen y generen información confiable que proporcione certidumbre
sobre el grado en que se están cumpliendo o no los compromisos en el despliegue de
infraestructura y operación de la RC.
C) Esquema de autorizaciones municipales para el despliegue de la infraestructura de la RC poco transparente y discrecional
La discrecionalidad en el otorgamiento de permisos y autorizaciones a nivel municipal ha
sido un tema recurrente en la literatura especializada en gobiernos locales y sistema federal
en México, a través de la cual es posible identificar al menos dos aspectos fundamentales,
aunados a la gran heterogeneidad legislativa a nivel municipal, para reducir la
discrecionalidad del municipio en la concesión y otorgamiento de permisos para el
despliegue de infraestructura, específicamente permisos para la RC. En primer lugar, la
simplificación y eficiencia administrativa en los trámites. Es decir, lo que se intenta destacar
desde la literatura es que los trámites complicados y los retrasos con frecuencia obligan a
algunos empresarios a abandonar sus proyectos, o buscar continuar sin sujetarse a todos
los trámites requeridos45. Por otro lado, los procesos de asignación a nivel municipal en
México, además de una amplia heterogeneidad y complejidad, presentan una reducida o
inexistente rendición de cuentas.
La complejidad de los trámites de autorización para el despliegue de la RC se enfrenta a un
sistema complejo en buena parte, no sólo a las dificultades en los procesos internos de las
dependencias, sino también a todos los factores que inciden para que el desarrollador
conozca exactamente qué trámites tiene que realizar y toda la información relacionada con
los mismos (formatos, costos, requisitos, ubicación de la ventanilla, etc.), en los distintos
municipios. Dicha complejidad se traduce en la necesidad de realizar varias visitas a una
dependencia (porque faltan documentos o no cumplen con las exigencias), requisitos
difíciles o costosos de cumplir (por ejemplo, copias certificadas) y falta de claridad de dichos
requisitos (por ejemplo, falta de claridad entre la obligación de presentar copias u
originales de los documentos)46.
45 OECD, http://www.oecd.org/centrodemexico/medios/46892940.pdf (Fecha de consulta 17 de julio de 2015). 46 OECD, Guía para mejorar la Calidad Regulatoria de trámites estatales y municipales e impulsar la competitividad de México. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/46999896.pdf (Fecha de consulta 17 de julio de 2015).
25
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
C.1.- Normatividad heterogénea en el ámbito municipal para otorgar permisos de despliegue
de infraestructura
Siguiendo los riesgos asumidos por el desarrollador establecidos en los numerales 7.5 y 7.6
de la cláusula 7 del Contrato de APP, el cual reconoce la dificultad del desarrollador en la
obtención de licencias y permisos necesarios, así como la falta de obtención de derechos
de vía necesarios para el desarrollo de la RC, podemos determinar los impactos de la
diversidad legislativa a nivel municipal en materia de ordenamiento territorial, usos de
suelo y concesión de permisos47 en el despliegue de la RC. Debido a que, es posible
identificar dentro de la discusión sobre el rol del municipio en la zonificación y el
ordenamiento territorial un consenso alrededor de la multiplicidad de códigos, programas,
planes y atlas desarrollados por los gobiernos locales para la aprobación y autorización de
permisos de construcción, como los permisos para la construcción de infraestructura. Lo
cual se evidencia en los 2,457 municipios que existen en México que se convierten en una
multiplicidad legislativa que implica una gran heterogeneidad en los requisitos
administrativos para la otorgación de permisos para el desarrollo de infraestructura a lo
largo del territorio nacional. Dentro de este marco se identifica que la heterogeneidad
legislativa incrementa los riesgos en la ejecución de la RC, debido a que el desarrollador se
enfrenta a una multiplicidad de códigos y procedimientos para llevar a cabo las diferentes
fases en la implementación de la RC.
D) Posible incumplimiento de terceros subcontratados por el desarrollador para actividades relacionadas con la instalación, despliegue, mantenimiento y actualización de la RC.
En la cláusula 6 del Contrato de APP se establece la posibilidad que tiene el desarrollador
de subcontratar con terceros actividades relacionadas con el diseño, instalación,
despliegue, mantenimiento y actualización de la RC. Donde la subcontratación estará sujeta
47 Véase: Aguilar, L. El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes. En Hernández, A., Hacia un nuevo federalismo? Ciudad de México: El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, 1996. Azuela, A. Algunos comentarios sobre la institucionalización de la planeación urbana en México. En: KAPLAN, M. Estudios de Derecho Económico. Ciudad de México: UNAM, 1986, p. 101-124. Bazant, J. Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias urbanas de la Ciudad de México. Papeles de población, 2001, Nº 27, p. 222-139. Cabrero, E. La nueva gestión municipal en México. Experiencias innovadoras en gobiernos locales. México. Centro de Investigación y Docencia Económicas Miguel Ángel Porrúa, 1995.
26
al cumplimiento permanente de la condición de que ningún prestador de servicios de
telecomunicaciones tenga influencia en la operación de la RC.
Además, el Contrato de APP establece que el desarrollador está obligado a llevar a cabo el
proyecto a través de las personas físicas o morales con las que en su propuesta acreditó
tener las capacidades para desarrollar el proyecto. Por ende, la participación de terceros
en diversas etapas de la implementación de la RC (instalación, despliegue, mantenimiento
y actualización) transfiere riesgos a la implementación del proyecto, ya que, dada la
estructura del Contrato de APP, la subcontratación de terceros por parte del desarrollador
implica un incremento en los riesgos en la ejecución del proyecto.
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
E) Incertidumbre sobre la definición e implementación de la metodología (por parte del IFT) para las mediciones de cobertura de las redes de los operadores móviles.
En el Contrato de APP está especificado que el IFT será quien defina la metodología a
emplearse por el PROMTEL para la medición del cumplimiento en la operación de la RC.
Esta causa repercute en los altos riesgos que enfrenta el desarrollador, puesto que el IFT
es un Organismo Constitucional Autónomo que opera bajo una lógica muy distinta a la del
PROMTEL que es un organismo insertado en la APF. En ese sentido, hay tres escenarios
posibles; el primero, que el IFT no defina la metodología; segundo, que el IFT defina una
metodología pero que el PROMTEL la impugne porque no la considera factible y pertinente;
tercero, que es el escenario positivo en el que el IFT define la metodología y el PROMTEL
no presenta inconvenientes para implementarla.
La existencia de los tres escenarios, referidos en el párrafo anterior, origina que el
desarrollador presente altos riesgos para el cumplimiento de las directrices definidas en el
Contrato de APP del proyecto de la RC.
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
27
F) Posible incumplimiento del desarrollador en sus obligaciones económico-financieras
Las cláusulas 3 y 16 del Contrato de APP establecen la obligación por parte del desarrollador
de constituir un fideicomiso donde se aporte al menos $1,000,000,000.00 (Un mil millones
de pesos). De este modo, el fideicomiso constituido, pagará en nombre y a cuenta del
desarrollador, y de acuerdo a la cláusula 17 del mismo contrato, su principal objetivo es
contribuir a la disponibilidad de recursos que se requieran para alcanzar la cobertura de la
RC. Por lo tanto, la operación del desarrollador está comprometida a la disponibilidad de
un monto mínimo de recursos financieros para no comprometer su operación ante la
posibilidad de que se presente un escenario de insuficiencia de recursos. Sin embargo, la
constitución del fideicomiso impone mayores restricciones a la disponibilidad de recursos
para la operación y cumplimiento de las obligaciones contraídas por el desarrollador, y por
ende incrementa los riesgos en la ejecución de la RC. Aunado a lo anterior, de acuerdo con
la cláusula 7 del Contrato de APP se reconoce los riesgos financieros que asume el
desarrollador, derivados del riesgo de tasa de interés, tipo de cambio, así como los riesgos
del financiamiento de la RC.
La atención de esta causa del problema es susceptible de ser atendida mediante la
generación de entregables por parte del PROMTEL en el marco de la intervención del Pp
G004.
G) Altos costos de los espacios a utilizar para la instalación de infraestructura.
La instalación de infraestructura de telecomunicaciones presenta una estructura de costos
hundidos por motivos de los desembolsos iniciales que demandan al desarrollador la
instalación de la infraestructura48. Aunado a ello, los espacios para desplegar esta
infraestructura impactan sobre la estructura de costos de forma significativa, dado que en
espacios con una alta densidad poblacional los precios por metro cuadrado tienden a
elevarse debido a un incremento de la demanda por espacios para diversos fines49. De
acuerdo con la Agencia Nacional del Espectro, la instalación de cada antena que provee
acceso a tecnologías 4G cuesta en promedio US$100,000.00 (Cien mil dólares), pero en
48 Muñoz, I. y Huergo, E. Entrada y Competencia en los Servicios de Telecomunicaciones. España, 2004 http://eprints.ucm.es/7718/1/0404.pdf (Fecha de consulta: 26 de junio de 2017). 49 OCDE, Trends in Urbanization and Urban Policies in OECD Countries: Whats Lessons for China?. https://www.oecd.org/urban/roundtable/45159707.pdf (Fecha de consulta: 26 de junio de 2017).
28
algunos casos puede llegar a costar US$200,000.00 (Doscientos mil dólares), precisamente
debido a la ubicación geográfica y el costo de la utilización del predio50.
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
G.1.- Elevadas barreras para acceder a infraestructura pasiva para poder instalar la
infraestructura requerida a costos competitivos
Actualmente hay elevadas barreras para acceder a la infraestructura pasiva debido a la
estructura de costos hundidos en la instalación de infraestructura de telecomunicaciones
y a la inexistencia de mecanismos para acceder a la gran cantidad de predios disponibles,
donde podría desplegarse infraestructura.
Existe una gran cantidad de inmuebles que no están utilizados y que permitirían
incrementar la oferta de predios disponibles para el despliegue de infraestructura para
proporcionar servicios de telecomunicaciones mediante acciones de promoción de uso de
inmuebles públicos para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones y
radiodifusión51. Dado lo anterior, es posible identificar el riesgo que representa para la
implementación de la RC, la existencia de barreras para acceder a esta infraestructura
pasiva. Ya que, la dificultad en el acceso a la infraestructura pasiva representa limitaciones
en la oferta de predios disponibles, lo cual impacta en el precio del suelo y por ende en la
estructura de costos a la cual se enfrenta el desarrollador.
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
G.2.- Limitado esquema de acceso a la postería de la Comisión Federal de Electricidad.
El acceso a la postería de la cual dispone la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que
cubre prácticamente el área urbana y rural de todo el país, se establece en los Lineamientos
Técnicos y Administrativos para la Instalación de Redes de Telecomunicaciones en la
Infraestructura de Distribución de CFE. De acuerdo con esto Lineamientos, el acceso a la
postería, debe cumplir invariablemente con las disposiciones técnicas y legales que
50 Agencia Nacional del Espectro, Estudios, investigaciones y otras publicaciones. https://www.ane.gov.co/index.php/informacion-de-interes/estudios-investigaciones-y-otras-publicaciones (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017). 51 Promtel, Política Inmobiliaria. http://promtel.gob.mx/paginainicio/politicainmobiliaria/ (Fecha de consulta: 26 de junio de 2017).
29
establezca la Normatividad Oficial vigente y los requerimientos específicos solicitados por
CFE, para el libre acceso a la postería, para facilitar la operación y mantenimiento de las
instalaciones eléctricas de distribución. Además, siguiendo con los Lineamiento en el
acceso a la postería pueden concurrir hasta tres concesionarios, considerando para ello el
libre acceso a la postería que requiere CFE para atender los trabajos necesarios de
operación y mantenimiento de las instalaciones de distribución, de modo que la ubicación
de la RT no interrumpa y cause daño o entorpezca en forma alguna la continuidad del
servicio público de energía eléctrica; considerando además que las maniobras que tengan
que llevar a cabo los trabajadores del Concesionario no obstaculicen o perjudiquen de
alguna manera el equipo eléctrico de CFE o de sistemas de otros concesionarios en su
caso52. Derivado de lo anterior, es posible identificar que el acceso a la postería está
limitado por restricciones técnicas, las cuales establecen que no pueden usufructuar la
misma infraestructura no más de tres concesionarios.
La atención de esta causa del problema está fuera del control de cualquier intervención
que se pueda definir en el marco del Pp G004.
Efectos del problema
Reducida penetración de servicios de telecomunicaciones de banda ancha
Algunas investigaciones muestran que cerca del 64 por ciento de la población sin servicios
de telecomunicaciones vive en zonas rurales, ya que, los operadores de
telecomunicaciones enfrentan un gran desafío al financiar proyectos de infraestructura
debido a que los costos son significativamente mayores donde la densidad poblacional es
baja. Además, la distribución espacial, las condiciones orográficas y la falta de
infraestructura adyacente, como redes eléctricas y carreteras, son consideraciones
adicionales53.
En este sentido, dadas las condiciones orográficas y la distribución de la población a lo largo
del territorio nacional, es posible ubicar que la disponibilidad de infraestructura en
diferentes regiones geográficas para recibir servicios de telecomunicaciones es una de las
52 CFE, Lineamientos Técnicos y Administrativos para la Instalación de Redes de Telecomunicaciones en la Infraestructura de Distribución de CFE. (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017). http://www.cfe.gob.mx/negocio/4_Informacionalcliente/SiteAssets/Paginas/Pago-de derechos/Lineamientos%20t%C3%A9cnicos%20y%20administrativos.pdf 53 GSM Association Intelligence, 2012 estimates. https://www.gsma.com/mobilefordevelopment/wp-content/uploads/2012/10/2012_MMU_Annual-Report.pdf (Fecha de consulta: 29 de julio de 2017).
30
principales limitantes que enfrentan los hogares de nuestro país. De acuerdo con el INEGI,
el 15% de la población que cuenta con computadora enfrenta problema de acceso a
internet en su localidad debido a falta de infraestructura (Tabla 2). De este modo, la falta
de infraestructura a lo largo del territorio nacional para proveer servicios de
telecomunicaciones de banda ancha representa una limitante importante que enfrenta la
población de nuestro país. Lo cual se evidencia en la reducida proporción de la población
que tiene acceso a internet, donde un poco más de la mitad de la población no posee
acceso a internet (Tabla 3).
Tabla 2.- Hogares sin conexión a internet por razón limitante 2015(1)
Falta de recursos económicos 55.2%
No hay proveedor o infraestructura en su
localidad
15.7%
No saben usarlo 10.8%
Equipo insuficiente 2.0%
Otra 16.3% (1) Porcentaje respecto de hogares con computadora y que no
disponen de Internet
Fuente: INEGI, ENDUTIH 2015.
Tabla 3.- Porcentaje de la población con acceso a Internet
Año Conexión a Internet
2010 29.8%
2012 32.2%
2014 38.3%
2016 45.6%
Fuente: INEGI, ENDUTIH 2016.
Si bien el acceso a internet ha mostrado una tendencia hacia la inclusión de una mayor
cantidad de la población, aún queda una gran parte de la población por incorporar a los
servicios de telecomunicaciones de Banda Ancha. Y sin duda, el desarrollo de
infraestructura en diferentes regiones del país es un pilar fundamental hacia la inclusión,
ya que hoy en día se presenta como una gran limitante. Además del acceso restringido que
31
presentan las Tablas 2 y 3, el acceso a internet por calidad del servicio presenta una
reducida penetración entre la población en México, ejemplo de ello es que para el año 2015
únicamente 0.7% de los hogares en México tenían acceso a Internet de Banda Ancha54.
Reducidos incentivos para incrementar la competencia en el mercado de comercialización de
terminales
La concentración en el mercado de terminales en México no genera incentivos para
incrementar la competencia. Al primer trimestre de 2017, se contabilizaban 94.4 millones
de terminales móviles en México, equivalente a un coeficiente de penetración de 3.9%
entre el total de líneas móviles y un crecimiento de 14.3% con respecto al mismo trimestre
del año anterior55. Esto implica que, pese al incremento en la comercialización de
terminales móviles en el mercado mexicano, dicho incremento en la comercialización no
es atribuible a la concurrencia de más competidores, sino a la ampliación de la oferta por
las mismas empresas. Ejemplo de ello, es la concentración de mercado de terminales
móviles, donde tan solo la participación de dos empresas en la comercialización de
terminales móviles concentra cerca del 50% de la participación del mercado (Samsung y
LG), como se muestra en la Gráfica 1.
54 INEGI, ENDUTIH 2016. 55 The Competitive Intelligence, Ecosistema competitivo de Smartphones 1T17. Mexico, 2017. http://www.the-ciu.net/nwsltr/782Distro.html (Fecha de consulta: 29 de julio de 2017).
32
Gráfica 1.- Participación en mercado de terminales móviles en México, 2017
Elaboración propia con base en datos de The Competitive Intelligence Unit.
Limitada comercialización de servicios de telecomunicaciones mayoristas a través de la RC
Las comercializadoras de servicios de telecomunicaciones sin duda serían un factor
significativo para incrementar la competencia y reducir los precios de éstos, siempre y
cuando se contara con nueva reglamentación que simplificara administrativamente la
obtención de permisos y estableciera ciertas condiciones para que las comercializadoras
sean efectivas. Existen beneficios que se distribuyen en todo el sector, los concesionarios
porque pueden dedicar recursos al desarrollo de las redes y penetrar más el mercado a
través de las comercializadoras, de igual modo, las comercializadoras se benefician dado
que pueden formar paquetes con equipos, servicios y, en su caso, consultoría para ser una
propuesta de valor al usuario, y finalmente, los usuarios porque pueden obtener mejores
precios. Sin embargo, como se puede apreciar en la Tabla 4, existe una limitada
comercialización de servicios de telecomunicaciones en México, lo cual se evidencia
mediante el número de usuarios de las diferentes tecnologías de la información en México.
Ya que, si bien se observa un incremento en el número de usuarios, el crecimiento parece
haberse ralentizado donde la comercialización y penetración de la oferta de servicios de
telecomunicaciones encuentra limitantes y avanza lentamente en la penetración.
Samsung
LG
Apple
Motorola
Nokia
Alcatel
Sony
Huawei
Otros
33
Tabla 4.- Usuarios de tecnologías de la información, 2001 a 2015
Año Usuarios de
Computadora Usuarios de
Internet Usuarios de
teléfono móvil
2008 36.2 28.3 43.9
2009 40.1 33.8 50.1
2010 41.9 37.2 55.1
2011 43.4 39.8 59.2
2012 46.7 43.5 62.0
2013 46.3 44.4 63.0
2014 51.3 57.4 71.5
Fuente: INEGI, ENDUTIH 2015.
Lenta incorporación de nuevos proveedores de servicios de telecomunicaciones
El mercado de servicios de telecomunicaciones en México presenta una lenta
incorporación de nuevos proveedores, ya que, a nivel operador se han incorporado un
reducido número de operadores, donde los principales competidores acaparan gran
cantidad del mercado. Como puede observarse de acuerdo a datos del 2015 del IFT, donde
Telmex-Telnor representó el 63.8% del total de suscripciones de Banda Ancha Fija, Grupo
Televisa 19.1% (Cablemás 7%, Izzi 6.2%, TVI 2.5%, Cablecom 2.2% y Cablevisión Red 1.2%),
Megacable 9.9%, Axtel-Avantel 3.6%, Maxcom 1.2%, Total Play 0.9% y el resto de los
operadores 1.5%56
Limitada capacidad instalada de fibra óptica para comercializar servicios mayoristas
De acuerdo con el Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018, México contaba con
306 mil kilómetros de fibra óptica en 2012 de los cuales 22 mil kilómetros forman parte de
la Red Troncal de la CFE57. Por lo que, para mostrar las limitaciones de la capacidad
instalada de fibra óptica se debe considerar que, a fin de aumentar la eficiencia en el
funcionamiento de la capacidad instalada de fibra óptica, la CFE comenzó a construir una
red de fibra óptica. Esta red permite la operación en tiempo real del sistema, controla el
56 IFT, Reporte Trimestral 2015. http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/estadisticas/1ite2015-vf-accesible.pdf (Fecha de consulta: 26 de junio de 2017). 57 Diario Oficial de la Federación, “Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018”, 2014. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5342547&fecha=29/04/2014 (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017).
34
suministro de energía de las centrales generadoras y las subestaciones y aumenta la
seguridad de operación. Tiene una extensión total superior a 26 mil kilómetros distribuida
en todo el territorio nacional, además de contar con más de 8 mil kilómetros de fibra óptica
metropolitana. En 2006, la CFE obtuvo un título de concesión mediante el cual provee
servicios de transporte interurbano a otros concesionarios de servicios finales de
telecomunicaciones, con lo que se pudo tener la primera red alterna distinta a la del
operador principal. No obstante, la longitud de la red de fibra óptica existente aún resulta
insuficiente para conectar las más de dos mil localidades suburbanas donde la penetración
de internet es menor a 10%58.
Reducido número de radio bases para atender la demanda de servicios 4G
Actualmente en México existen alrededor de 30 mil sitios de telecomunicaciones móviles.
La evolución de dicho mercado será fundamental para detonar correctamente el mercado
de telecomunicaciones móviles en México. A través de éstas, se podrá tener mayor
competencia y, por lo tanto, proveer de más y mejores servicios a la sociedad mexicana. El
crecimiento que se vislumbra para el mercado de sitios de telecomunicaciones es muy
grande. La creciente necesidad de los servicios de telecomunicaciones, aunado al potencial
del mercado mexicano dada la baja penetración de servicios y al nuevo ecosistema
competitivo derivado de la Reforma en Telecomunicaciones, impulsará un mayor
despliegue de torres y capacidad instalada en el país. Considerando que el IFT asegure un
correcto ecosistema competitivo en el mercado de radiobases, a través de medidas que
promuevan la competencia e impidan la concentración de infraestructura necesaria, se
espera que dentro de 10 años la cantidad de radiobases instaladas en México será 27.7%
mayor a la actual y que la capacidad instalada promedio de cada base se duplicará,
permitiendo el correcto desarrollo del mercado móvil en México. De este modo, de
acuerdo con la Tabla 5 en México existe un déficit en el número de radiobases instaladas
para cubrir la demanda existente del servicio de telecomunicaciones 4G.
58 SCT, Acciones para el fortalecimiento de la banda ancha de la información y comunicación. http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AFBAyTICs.pdf (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017).
35
Tabla 5.- Radiobases necesarias para una red nacional
Entorno (Habitantes por localidad) Habitantes en el
Entorno Radiobases necesarias
Rural (<2,500) 26,049,128 18,607 Urbano Bajo (>= 2,500 y < 1,000,000) 71,458,064 51,041
Urbano Alto (>=1,000,000) 14,829,346 10,592
Total 112,336,538 80,240
Fuente: IFT59.
Reducida implementación de la tecnología disponible para la transmisión y recepción
La reducida implementación de tecnologías para la transmisión y recepción en México está
asociada a la estructura de mercado que domina el sector, donde el número de
participantes es reducido y existen actores preponderantes que desincentivan la
innovación y la incorporación de nuevas tecnologías. Por ejemplo, en el caso de México,
solo 8% de los emprendedores mexicanos emplea tecnología de menos de un año de
existencia, mientras que 80% no utilizan ningún tipo de tecnología para la transmisión y
recepción de datos, por lo que quedamos por debajo de países de la región como Chile o
Colombia60.
Elevada proporción de regiones geográficas sin conectividad a servicios de
telecomunicaciones de 4G
Debido a que los incentivos a la inversión, determinados en gran medida por la rentabilidad
de los proyectos para ofrecer servicios de telecomunicaciones 4G, se distribuyen
geográficamente de forma desigual, debido a que las concentraciones poblacionales con
mayor densidad poblacional (catalogadas como zonas urbanas), presentan mayores
incentivos para ofrecer servicios de telecomunicaciones de 4G. Esto se puede evidenciar,
al observar la distribución geográfica de la cobertura 4G que posee el principal competidor
en este mercado.
59IFT, VERSIÓN PÚBLICA DEL ACUERDO P/IFT/EXT/131016/26 http://apps.ift.org.mx/publicdata/Version_Publica_UCE_P_IFT_EXT_131016_26.pdf (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017). 60 Instituto Mexicano para la Competitividad, Los emprendedores en TIC en México: Recomendaciones de política pública para su nacimiento, crecimiento y consolidación. http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2014/05/20140507_Los_Emprendedores_de_TIC_en_Mexico.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 39.
36
Mapa 1. COBERTURA DE TECNOLOGIA 4G DEL PRINCIPAL OPERADOR EN EL PAIS
Fuente: Sitio Web Telcel61.
Como lo muestra el Mapa 1 se identifica que, pese a la posición dominante de Telcel en el
mercado, al ser principal proveedor de servicios de tecnología 4G, y que posee la mayor
capacidad instalada en el país, existen una gran cantidad de regiones geográfica en el país
sin conectividad a servicios de telecomunicaciones 4G.
Velocidad lenta en la transmisión de datos en el servicio de telecomunicaciones en muchas
regiones del país
La disponibilidad de infraestructura a lo largo del territorio nacional determina en gran
medida la oferta y calidad de los servicios de telecomunicaciones en el país. De este modo,
en México la velocidad de transmisión está directamente asociada a la ubicación geográfica
desde la cual se busca acceder a este servicio a través de una terminal. Por ello, podemos
observar que la evolución de las tecnologías de conexión que se está dando en el mercado
de tecnología 4G tuvo un impacto importante a lo largo del 2016 en la distribución de las
suscripciones por rango de velocidad anunciada, ya que durante el 2T 2016 los niveles de
participación de conexiones con velocidad entre 2 Mbps y menor a 10 Mbps mantuvieron
su tendencia decreciente, y por el contrario, las conexiones con velocidades anunciadas en
61 TELCEL, “Mapa de cobetura”, https://www.telcel.com/mundo_telcel/quienes-somos/corporativo/mapas-cobertura (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017).
37
el rango mayor o igual a 10 Mbps y menor a 100 Mbps siguieron creciendo, consolidándose
con casi el 80% de las suscripciones62.
3. JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL MECANISMO DE INTERVENCIÓN DEL
PP G004
El mecanismo de intervención de un Pp está compuesto por los bienes, servicios o
productos que genera para resolver o mitigar el problema público que tiene identificado.
En ese sentido el mecanismo de intervención planteado por el Pp G004 consiste en la
supervisión del cumplimiento por parte del desarrollador de diversos elementos
comprometidos en el Contrato de APP y con ello se pretende reducir los riesgos diversa
índole que se enfrentan en la ejecución de la RC. Se emplea el término “reducir riesgos”
debido a que es imposible contar con certeza absoluta de que la ejecución de la RC se
realizará conforme a lo planeado, principalmente por la naturaleza del Contrato de APP,
pero también por la multiplicidad de actores y factores económicos y sociales que
intervienen en la ejecución de la RC; por ello la supervisión permite al PROMTEL generar
información confiable sobre el cumplimiento por parte del desarrollador, lo que ayudará a
reducir los riesgos de fracaso.
De acuerdo con el documento denominado “Supervisión Profesional”63, la supervisión es
“ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros”. En ese sentido, una
adecuada supervisión genera efectos positivos sobre el trabajo o actividad específica
supervisada, ya que se reducen los riesgos de incumplimiento.
Cuando se trata de supervisar actividades que requieren de un alto grado de especialización
de los supervisores, la actividad se vuelve más compleja, puesto que se requiere de
personal altamente calificado, ya que de no ser así la supervisión no tendrá los efectos
positivos esperados.
62 IFT, Reporte trimestral 2016. http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/estadisticas/informetrimestral2q2016v3.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 27. 63Universidad de las Palmas, “Supervisión Profesional”, https://www2.ulpgc.es/hege/almacen/download/38/38194/tema_3_la_supervision_profesional.pdf (consultada el 15 de julio de 2017).
38
4. OBJETIVOS
4.1. Árbol de objetivos.
El árbol de objetivos es una representación de la situación esperada en el caso de que el
problema que atiende un Pp fuese resuelto. Para construirlo, se parte del árbol del
problema y se busca para cada causa y efecto planteado la situación contraria, es decir,
todo lo negativo se expone de forma positiva.64
Es importante considerar que al convertir lo negativo en positivo, el problema se convierte
en el objetivo principal del Pp; los efectos que generaba el problema ahora serán los fines
que se persiguen con la solución de este, y las causas se convertirán en los medios para
solucionar el problema.65
A continuación, se presenta el árbol de objetivos del Pp G004:
64 CONEVAL, “Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/GUIA_PARA_LA_ELABORACION_DE_MATRIZ_DE_INDICADORES.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 28. 65 Ibíd.
39
Cuadro 2. Árbol de Objetivos
Fuente: Elaboración propia.
40
En general, toda política pública es el resultado de una acción del Estado para modificar
una situación con el propósito de resolver o atenuar un problema público determinado.
Por tanto, toda política pública se sustenta en una afirmación de valores o enfoques para
solución de los problemas públicos. “Al seleccionar un problema, también se está optando
por desechar otros a la luz de un sistema de valores explícita o implícitamente adoptado.
Esa selección puede obedecer (o esconder) a una teoría, un método y/o una racionalidad
determinadas, que a su vez provengan de un conjunto de supuestos que se consideran
válidos para construir decisiones”. 66 En ese sentido, el resultado del conjunto teórico de
valores o enfoques seleccionados para dar solución a un problema público se conoce como
Teoría de Entrada o Teoría de Cambio.67
La Teoría de Cambio es útil para explicar, en principio, cómo y por qué la realización
cronológica de un conjunto de actividades de una política pública generará los cambios
deseados en una situación actual y por ende en la población a ser atendida; en ese sentido,
a continuación, se presenta la Teoría de Cambio del Pp G004.
El Pp G004 genera, principalmente cuatro componentes relacionados con la supervisión del
cumplimiento del Contrato de APP celebrado con el Consorcio Altán Redes, mismos que
son los siguientes: 1) Supervisión económico-financiera de la ejecución de la RC, 2)
Supervisión de las Especificaciones Técnicas del despliegue de la RC, 3) Supervisión para
verificar el monto al que equivale el 1% que le corresponde al PROMTEL por concepto de
los ingresos de la comercialización de servicios mayoristas a través de la RC y 4) Supervisión
de la operación de la RC conforme a la metodología del IFT.
A través de los componentes del Pp G004 se supervisa que el cumplimento de los
compromisos o directrices del desarrollador en el proyecto de la RC, con ello busca
generarse información confiable para reducir los riesgos inherentes al proyecto; en ese
sentido, el riesgo en el proyecto de la RC no puede eliminarse, pero sí reducirse.
En caso de que el desarrollador presente bajos riesgos en cuanto a la ejecución de la RC en
el marco de las directrices establecidas en el Contrato de APP, ello permitirá
(principalmente) que haya una adecuada comercialización de los servicios de
telecomunicaciones mayoristas a través de la RC, lo que a su vez, ayudará a que haya una
acelerada incorporación de nuevos proveedores de servicios de telecomunicaciones de 4G
a usuarios finales, situación que implica un mercado más competitivo y con ello en última
66 Mauricio Merino, Políticas Públicas. “Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos” (México: CIDE, 2013), página 2. 67 Ibíd.
41
instancia que la población que habita en el territorio nacional cuente con acceso efectivo a
servicios de telecomunicaciones eficientes.
Otro efecto positivo que se genera, cuando el desarrollador presenta bajos riesgos en
cuanto a la ejecución de la RC en el marco de las directrices establecidas en el Contrato de
APP, es el incremento de la penetración de servicios de telecomunicaciones de banda
ancha en la población, puesto que con la adecuada operación de la RC se podrá reducir el
costo de los servicios.
Finalmente, la reducción de riesgos por parte del desarrollador cuanto a la ejecución de la
RC, permitirá que el despliegue de la infraestructura se realice conforme a lo planeado,
reduciendo las zonas geográficas en el país que no cuentan con conexión a servicios de 4G.
5. APORTACIÓN DEL PROGRAMA A LOS OBJETIVOS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
El Pp G004 contribuye al logro del Objetivo 4 “Ampliar la cobertura y el acceso a mejores
servicios de comunicaciones en condiciones de competencia” del Programa Sectorial de
Comunicaciones y Transportes 2013-2018 (PSCT), mediante la Estrategia 4.1 “Promover el
desarrollo de nueva infraestructura en comunicaciones, así como su uso óptimo, para
mejorar su cobertura, conectividad y accesibilidad” y las líneas de acción 4.1.2 “Expandir y
operar la red troncal prevista en la reforma constitucional para ofrecer mayor cobertura”,
4.1.3 “Promover la creación de una RC de acceso inalámbrico al mayoreo que aproveche la
banda de 700 MHz” y 4.1.4 “Promover asociaciones público-privadas en el despliegue,
desarrollo y uso eficiente de la infraestructura de conectividad”.68
A su vez el Objetivo 4 del PSCT contribuye a alcanzar la Meta Nacional IV “México Prospero”
del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), mediante el Objetivo 4.5. “Democratizar
el acceso a servicios de telecomunicaciones” y de la estrategia 4.5.1 “Impulsar el desarrollo
e innovación tecnológica de las telecomunicaciones que amplíe la cobertura y accesibilidad
para impulsar mejores servicios y promover la competencia, buscando la reducción de
costos y la eficiencia de las comunicaciones”.
La información anterior se encuentra resumida en el siguiente cuadro:
68 Gob.mx, “Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/90001/Programa_Sectorial_de_Comunicaciones_y_Transportes2013-2018.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
42
Cuadro 3. Contribución del Pp al PND y el PSCT
Meta Nacional
Objetivo de la Meta Nacional
Estrategias del objetivo de la Meta Nacional
Objetivo del Programa Sectorial
Estrategia del programa sectorial
IV. México Prospero
Objetivo 4.5. Democratizar el acceso a servicios de telecomunicaciones
Estrategia 4.5.1. Impulsar el desarrollo e innovación tecnológica de las telecomunicaciones que amplíe la cobertura y accesibilidad para impulsar mejores servicios y promover la competencia, buscando la reducción de costos y la eficiencia de las comunicaciones.
Objetivo 4. Ampliar la cobertura y el acceso a mejores servicios de comunicaciones en condiciones de competencia.
Estrategia 4.1 Promover el desarrollo de nueva infraestructura en comunicaciones, así como su uso óptimo, para mejorar su cobertura, conectividad y accesibilidad
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes
2013-2018
Cuadro 4. Contribución del Pp a las líneas de acción del PSCT
Líneas de Acción de la Estrategia 4.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4
Expandir y operar la red troncal prevista en la reforma constitucional para ofrecer mayor cobertura
Promover la creación de una RC de acceso inalámbrico al mayoreo que aproveche la banda de 700 MHz
Promover asociaciones público-privadas en el despliegue, desarrollo y uso eficiente de la infraestructura de conectividad.
Fuente: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018
Por otro lado, con relación a la contribución del Pp G004 a los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS),69 debido a que no hay alguno que verse de manera concreta sobre el
69 PNUD, “Objetivos de Desarrollo Sostenible”, http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals/goal-12-responsible-consumption-and-production.html (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
43
acceso efectivo de la población a servicios de telecomunicaciones eficientes, se considera
que hay una contribución indirecta a los siguientes ODS:
3. Salud y Bienestar. - La RC permitirá ampliar la cobertura de los servicios de internet de banda ancha o 4G a comunidades geográficamente alejadas de las grandes ciudades, por lo que las clínicas y hospitales podrán conectar sus equipos para brindar mejores servicios a la población.
4.- Educación de Calidad. – La RC permitirá ampliar la cobertura de los servicios de internet de banda ancha o 4G a comunidades geográficamente alejadas de las grandes ciudades, por lo cual los estudiantes podrán acceder a diversos contenidos educativos que fortalecerán su preparación.
9.- Industria, Innovación e Infraestructura. – Con la RC las empresas tendrán acceso a mejores servicios de telecomunicaciones por lo que podrán mejorar su productividad.
11.- Ciudades y Comunidades Sostenibles. – La RC permitirá conectar los semáforos de las ciudades para controlar de manera remota el tránsito y también permitirá monitorear fugas de agua, entre otras cosas.
12.- Producción y consumo responsables. – La RC permitirá que el “internet de las cosas” sea una realidad y con ello se podrá controlar de manera remota el funcionamiento de electrodomésticos y fuentes de iluminación en los hogares, entre muchas otras cosas más.
6. COBERTURA
6.1. Identificación y caracterización de la población o área de enfoque potencial
La población de referencia es aquella que está relacionada con el área o sector en el que se
está definiendo el problema. La población potencial es la parte de la población de
referencia que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la existencia de
un Pp. 70 En algunos casos se contempla la posibilidad de emplear el término “área de
enfoque”, en lugar de “población”. Considerando que el problema identificado por el Pp
G004 no lo presenta algún grupo de personas directamente, se considera más apropiado
utilizar “área de enfoque”.
70 UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados, página 20.
44
El área de enfoque potencial (AEPo) del Pp G004 es “el desarrollador”,71 puesto que los
componentes de supervisión están enfocados al monitoreo del cumplimiento de sus
compromisos definidos en el Contrato de APP en el marco del proyecto de la RC.72
El Consorcio Altán Redes está integrado por socios estratégicos y financieros privados
enfocados en la ejecución el proyecto de RC, entre los cuales destacan los siguientes: Grupo
Multitel, Morgan Stanley, Caisse de dépôt et placement du Québec, lnvex Grupo
Financiero, Hansam, S.A. de C.V, International Finance Corporation (IFC), Fondo China
México, Axtel y Megacable.73
Cabe reiterar que el desarrollador resultó ganador de la licitación realizada por el PROMTEL
para la adjudicación del Contrato de APP para el despliegue y operación de la RC.
La misión del Consorcio Altán Redes es “Infraestructura más eficiente al servicio de todos”
y sus compromisos son los siguientes:
Desplegar y operar una moderna RC con cobertura que alcanzará a más del 92.2%
de los mexicanos.
Compartir infraestructura en un modelo mayorista no discriminatorio para
operadores en la banda de 700 MHz en tecnología 4G-LTE basada en protocolo IP
y preparada para 5G.
Ejercer una inversión privada de 7 mil millones de dólares a lo largo del proyecto.
Asumir una visión de largo plazo con el país gracias a una concesión inicial de 20
años con posibilidad de prórroga de un plazo igual.74
6.2. Identificación y caracterización de la población o área de enfoque objetivo
La población objetivo de un Pp es un subgrupo al interior de la población potencial
(población afectada) que se ha determinado atender en cierto periodo. La elección de dicho
subgrupo responde a la definición de criterios de focalización con base en las restricciones
71 Es la figura jurídica del Consorcio Altán Redes definida en el Contrato de APP, para efectos del Pp G004 se considera más pertinente emplear el término desarrollador. 72 Para esta definición se consideraron las recomendaciones de definición de población potencial realizadas en sus evaluaciones en materia de diseño a otros Pp modalidad “G”, entre las que destacan el Pp G001 del Ramo 10 donde el Centro CLEAR recomendó “las unidades económicas establecidas en el país cuantificadas por medio del DENUE”, ya que son a quienes deben atender la normativa generada el Pp; otro ejemplo, es el Pp G005 donde el INSAD recomendó “Los establecimientos para la atención médica públicos, sociales, privados, fijos o móviles que presten servicios de atención médica ambulatoria o para internamiento de enfermos”, puesto que son quienes deben atender la normativa generada por el Pp. 73 Altán Redes, “Quiénes somos”, http://altanredes.com/quienes-somos/ (Fecha de consulta 27 de julio de 2017). 74 Altán Redes, “Inicio”, http://altanredes.com/ (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
45
de recursos humanos y presupuestales con los que cuenta el programa para atender a la
población afectada.75
Por lo general, se utiliza un criterio de restricción presupuestaria y el grado de incidencia
del problema al interior de la población potencial. En algunos casos, la población potencial
corresponde con la población objetivo, siempre y cuando las restricciones de recursos no
determinen la necesidad de establecer criterios de focalización adicionales.76
En el caso del Pp G004 el área de enfoque objetivo (AEO), por los motivos expuestos en la
sección anterior, es también “el desarrollador”, que es a quien están destinados los
componentes de supervisión producidos por el PROMTEL.
6.3. Cuantificación de la población o área de enfoque objetivo
Actualmente la cuantificación del área de enfoque objetivo es de “1”, su unidad de medida
es desarrollador y la metodología empleada para obtenerla es la suma del número de
desarrolladores definida en el Contrato de APP, misma que es “1”.
Se reitera que el Pp G004 es atípico si se compara con muchos Pp en la APF donde sus
poblaciones o áreas de enfoque potencial y objetivo se cuantifican a partir de algoritmos
complejos; o bien, con otros Pp donde quienes reciben sus componentes son unidades
amplías y variables en el tiempo.
6.4. Frecuencia de actualización de la población o área de enfoque potencial y objetivo.
Por la naturaleza de la definición de las áreas de enfoque potencial y objetivo, su frecuencia
de actualización está ligada a la vigencia del Contratos de APP celebrado con el Consorcio
Altán Redes, la cual es de 20 años y, si se cumple con los compromisos definidos, el contrato
finalizará en el año 2037.
75 Ibíd. 76 Ibíd.
46
7. DISEÑO DEL PROGRAMA
7.1. Modalidad del programa.
La modalidad presupuestaria del Pp es “G: Regulación y supervisión” que son actividades destinadas a la reglamentación, verificación e inspección de las actividades económicas y de los agentes del sector privado, social y público.77
Modalidad del
Programa: G
Denominación del
programa:
Supervisión y verificación de
concesiones en telecomunicaciones
Cabe señalar que la modalidad y nombre del Pp se definieron de manera previa a la
elaboración de este diagnóstico. La modalidad presupuestaria “G” del Pp es consistente
con las actividades de supervisión del cumplimento por parte del desarrollador de las
directrices definidas en el Contrato de APP.
7.2. Previsiones para la integración y operación del padrón de beneficiarios.
Debido a la naturaleza del problema identificado y, con ello, del área de enfoque potencial
y objetivo del Pp G004, no es posible que este cuente con un padrón de beneficiarios, en
el sentido al que se hace referencia en los Lineamientos del Sistema Integral de Información
de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G) de la Secretaría de Función
Pública,78 ya que no otorga algún subsidio directo a alguna persona física o moral.
Por lo anterior, el Pp G004 debería contar con una base de información en la cual se integre
y depure toda la información posible relacionada con el Consorcio Altán Redes, puesto que
el Pp se enfoca en supervisar que el desarrollador cumpla con lo comprometido en el
Contrato de APP.
7.3. Matriz de Indicadores para Resultados.
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación
estratégica que permite vincular los distintos instrumentos del Sistema de Evaluación del
77 SHCP, “Anexo 2. Manual de Programación y Presupuesto 2016”, http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/anexo2_manual_pyp_2016.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017). 78 Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crea el Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/2805/decreto-de-creacion-siipp-g-120106.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
47
Desempeño durante todo el proceso, ya que incorpora la siguiente información de manera
integral:79
Programación y presupuestación, con la asignación de presupuesto por Pp.
Control, ejercicio y seguimiento, con el monitoreo de los avances físicos (objetivos-
indicadores-metas) y financieros.
Evaluación-Planeación, con la retroalimentación de los resultados de las
evaluaciones para la mejora de los Pp.
Los resultados se publican en los diversos informes que se entregan al H. Congreso
de la Unión.
De acuerdo con la Metodología de Marco Lógico la MIR se debe construir tomando como
base el árbol de objetivos, ya que la correspondencia a cada nivel debe ser la siguiente:80
Fin: el Fin de la MIR se deriva del fin superior identificado en el Árbol de objetivos,
correspondiente a la contribución del programa con un objetivo de desarrollo
superior, que se deriva del PND o del programa sectorial.
Propósito: el Propósito del resumen narrativo de la MIR se obtiene del objetivo a
lograr respecto a la problemática central.
Componentes: los medios que se identificaron en el Árbol de objetivos
corresponden a los entregables proporcionados.
Actividades: las Actividades son congruentes con aquellos medios indirectos del
Árbol de objetivos y/o las alternativas definidas en el análisis correspondiente.
A continuación, se presenta la MIR del Pp G004 elaborada a partir del árbol de objetivos
definido en las secciones previas de este documento.
79 SHCP, “Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados”, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Capacitacion/GuiaMIR.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 66. 80 UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados, página 51.
48
Cuadro 4. Matriz de Indicadores para Resultados del Pp G004, a partir del Árbol de Objetivos
Fin
Objetivo Orden Supuestos
Contribuir a ampliar la cobertura y el acceso a mejores servicios de comunicaciones en condiciones de competencia mediante el cumplimiento por parte del desarrollador de las directrices establecidas en el Contrato de APP de la Red Compartida.
1 El Instituto Federal de Telecomunicaciones cumple de manera efectiva con su papel de regulador de la competencia en todo el sector de las telecomunicaciones.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Usuarios de Internet de banda ancha
Medir la cantidad de usuarios de banda en individuos de seis o más años de edad que usaron Internet en los últimos 12 meses, como porcentaje de la población de seis o más años de edad. Las cifras reflejan el potencial del país para aprovechar esta tecnología; asimismo, dan cuenta de la población que ha asimilado culturalmente el Internet como práctica propia de sus intereses
Un desarrollo eficiente en infraestructura de telecomunicaciones deberá tener como resultados un incremento en la accesibilidad y una mejora en los precios de acceso a los servicios de telecomunicaciones. Una forma de medirlo esta eficiencia es a través del número de personas que usan internet de banda ancha en el país. Los usuarios de Internet (HH7) se mide de la siguiente manera: HH7 = [ UI / N ] * 100 donde: UI es el número total de individuos de seis o más años de edad
Absoluto Porcentaje Estratégico Eficacia Anual
Módulo sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares (MODUTIH). INEGI. Dirección General Adjunta de Encuestas Económicas y Registros Administrativos. Dirección de Integración de Estadísticas de Ciencia y Tecnología
49
que usaron Internet en el periodo de referencia. N es el total de individuos de seis o más de edad. Debe comentarse que si el total de individuos que usaron Internet (UI) proviene de los resultados obtenidos del levantamiento de una encuesta en hogares, esta variable debe estimarse de la manera siguiente: UI = i=1¿n Xi *Fi Donde Xi es la cantidad de individuos de seis o más años de edad del iésimo hogar de la muestra que usó Internet en el periodo señalado. es el factor de expansión asociado al iésimo h
Propósito
El desarrollador presenta bajos riesgos en la ejecución de la Red Compartida en el marco de las directrices establecidas en el Contrato de APP.
1 Las condiciones macroeconómicas son propicias para que las empresas inviertan en la prestación de servicios de telecomunicaciones a usuarios finales.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
50
Porcentaje de cobertura poblacional de la Red Compartida
Mide la proporción del territorio nacional que cuenta con conectividad de la Red Compartida. Es un indicador proxy que proporciona el dato aproximado de la población que es susceptible de ser cubierta por las empresas que comercializan sus servicios a través de la Red Compartida. Asimismo, el indicador da cuenta del avance con respecto a la meta planteada para 2024 del 92.2% de cobertura.
[(Cobertura poblacional de la Red Compartida en el año t en la fecha establecida en el calendario de despliegue) / (Cobertura poblacional de la Red Compartida proyectada a 2024)]*100
Relativo Porcentaje Estratégico Eficacia Anual Informe publicado en el sitio web del PROMTEL
Porcentaje de Pueblos Mágicos que cuentan con cobertura poblacional de la Red Compartida
Mide la proporción de Pueblos Mágicos que cuentan con conectividad de la Red Compartida. Es un indicador proxy que proporciona el dato aproximado de la población que es susceptible de ser cubierta por las empresas que comercializan sus servicios a través de la Red Compartida. Asimismo, el indicador da cuenta del avance con respecto a la meta planteada para 2022 de la cobertura en el 100% de los Pueblos Mágicos.
[(Pueblos Mágicos con cobertura poblacional de la Red Compartida en el año t en la fecha establecida en el calendario de despliegue) / (Total de Pueblos Mágicos)]*100
Relativo Porcentaje Estratégico Eficacia Anual Informe publicado en el sitio web del PROMTEL
Componente
Objetivo Orden Supuestos
Acciones de supervisión económico - financiera realizadas de la ejecución de la Red Compartida.
1 Las condiciones sociales permiten realizar la supervisión conforme a lo planeado.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Número de dictámenes sobre el cumplimiento del monto del fondo de reserva para la cobertura ofertada.
Mide la cantidad de dictámenes que dan cuenta de la supervisión del nivel de recursos en el fideicomiso definido en el Contrato de APP.
Sumatoria del número de dictámenes
Absoluto Dictámenes Gestión Eficacia Semestral
Dictámenes sobre el cumplimiento del monto del fondo de reserva para la cobertura ofertada.
Objetivo Orden Supuestos
51
Acciones de supervisión de las Especificaciones Técnicas realizadas del despliegue de la Red Compartida.
2 La información proporcionada por el Desarrollar le permite al Auditor Técnico realizar sus actividades conforme a lo planeado.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Número de dictámenes del avance en la ejecución del proyecto de la Red Compartida.
Mide la cantidad de dictámenes del avance en la ejecución del proyecto de la Red Compartida. Este indicador da cuenta de la supervisión de las Especificaciones Técnicas en el proyecto del despliegue de la Red Compartida, realizadas.
Sumatoria del número de dictámenes
Absoluto Dictámenes Gestión Eficacia Semestral
Dictámenes del avance en la ejecución del proyecto de la Red Compartida.
Objetivo Orden Supuestos
Acciones de supervisión realizadas para verificar el 1% que le corresponde al PROMTEL, de los ingresos de la comercialización de servicios a través de la Red Compartida.
3 El desarrollador atiende, en caso de que las haya, las solicitudes de aclaración de manera adecuada.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Número de dictámenes sobre el cálculo del 1% de ingresos que le corresponde al PROMTEL.
Mide la cantidad de dictámenes sobre el cálculo del 1% de ingresos que le corresponde al PROMTEL.
Sumatoria del número de dictámenes
Absoluto Dictámenes Gestión Eficacia Anual
Dictámenes sobre el cálculo del 1% de ingresos que le corresponde al PROMTEL.
Objetivo Orden Supuestos
Supervisión de la operación de la Red Compartida realizada conforme a la metodología del IFT.
4 La información proporcionada por el Desarrollar le permite al Auditor Técnico realizar sus actividades conforme a lo planeado.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Porcentaje de ejercicios de supervisión que se realizan en apego a la metodología conforme a lo planeado
Mide la proporción de ejercicios de supervisión que se realizan en apego a la metodología del IFT conforme a lo planeado
[(Número de ejercicios de supervisión que se realizan en apego a la metodología) / (Número de ejercicios de supervisión planeados)]*100
Absoluto Porcentaje Gestión Eficacia Semestral
Bitácora de las Pruebas en Campo conforme a la Metodología del IFT.
52
Actividad
Objetivo Orden Supuestos
Aplicación de penalizaciones en caso de incumplimiento en alguna de las directrices del Contrato de APP.
1 Las instancias de impartición de justicia realizan su trabajo de manera eficiente.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Número de penalizaciones aplicadas
Mide el número de penalizaciones aplicadas por el PROMTEL al desarrollador en caso de incumplimiento en alguna de las directrices del Contrato de APP
Sumatoria de penalizaciones aplicadas por el PROMTEL al desarrollador en caso de incumplimiento en alguna de las directrices del Contrato de APP
Absoluto Penalizaciones Gestión Eficacia Trimestral Penalizaciones aplicadas
Objetivo Orden Supuestos
Inspección de Especificaciones Técnicas de la Red Compartida 2 Las condiciones políticas y sociales permiten al Auditor Técnico realizar sus actividades conforme a lo planeado.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Porcentaje de inspecciones de campo realizadas sobre la Red Acceso, Red Core y Red de Transmisión
Mide la proporción de inspecciones de campo realizadas sobre la Red Acceso, Red Core y Red de Transmisión
[(Clústeres supervisados donde la Red Acceso, Red Core y Red de Transmisión cumplen con las especificaciones técnicas requeridas) / (Total de clústeres supervisados)]*100
Relativo Porcentaje Gestión Eficacia Trimestral Actas de las Visitas de Inspección.
Objetivo Orden Supuestos
Inspección de la Red Compartida conforme a la metodología del IFT 3 La información proporcionada por el Servicio de Administración Tributaria es confiable.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
53
Número de solicitudes de aclaraciones sobre el cálculo de ingresos del desarrollador realizadas
Mide el número de solicitudes de aclaraciones sobre el cálculo de ingresos del desarrollador realizadas
Sumatoria del número de solicitudes de aclaraciones sobre el cálculo de ingresos del desarrollador realizadas
Absoluto Solicitud Gestión Eficacia Trimestral
Solicitudes de aclaraciones sobre el cálculo de ingresos del desarrollador realizadas.
Objetivo Orden Supuestos
Inspección de la Red Compartida conforme a la metodología del IFT 4 Las condiciones políticas y sociales permiten al Auditor Técnico realizar sus actividades conforme a lo planeado.
Indicador Definición Método de Calculo Tipo de Valor
de la Meta Unidad de
Medida Tipo de
Indicador Dimensión del
Indicador Frecuencia
de Medición Medios de
Verificación
Número de acciones de muestreo realizadas
Mide el número de acciones de muestreo realizadas para seleccionar los puntos a supervisar
Sumatoria del número de acciones de muestreo realizadas
Absoluto Acciones de muestreo
Gestión Eficacia Trimestral Actas de las Visitas de Inspección.
54
8. ANÁLISIS DE SIMILITUDES O COMPLEMENTARIEDADES.
Para el desarrollo de esta sección se realizó un análisis de los objetivos de los Pp vigentes
en el ejercicio fiscal 2017 a cargo de alguna dependencia o entidad de la APF, con la finalidad
de identificar aquellos que cuenten con objetivos similares al Pp G004 para establecer
posibles similitudes o coincidencias con otros Pp.
Asimismo, a través de un análisis del AEPo y AEO de los Pp en la APF, se buscó localizar
aquellos Pp que cuenten con la misma AEO respecto del Pp G004 para identificar posibles
complementariedades o sinergias.
No se identificaron Pp en la APF con los que el Pp G004 pudiese tener coincidencia o
complementariedad, ello debido a que el Contrato de de APP es único en su tipo; en ese
sentido, las acciones de supervisión que se realizan sobre el desarrollador no las realiza
ningún otro Pp de la APF.
55
FUENTES DE INFORMACIÓN
Agencia Nacional del Espectro, Estudios, investigaciones y otras publicaciones. https://www.ane.gov.co/index.php/informacion-de-interes/estudios-investigaciones-y-otras-publicaciones (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017).
Adjudicación de Espectro Radioeléctrico en 700 MHz en América Latina, 4G Américas,
Agosto 2015.
http://www.5gamericas.org/files/3914/4053/6091/Adjudicacin_de_Espectro_Radioelctric
o_en_700_MHz_en_Amrica_Latina_Agosto2015.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de
2017).
Altán Redes, “Quiénes somos”, http://altanredes.com/quienes-somos/ (Fecha de consulta
27 de julio de 2017).
__________, “Inicio”, http://altanredes.com/ (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
Aguilar, L. El federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes. En Hernández, A.,
Hacia un nuevo federalismo? Ciudad de México: El Colegio de México y Fondo de Cultura
Económica, 1996.
Azuela, A. Algunos comentarios sobre la institucionalización de la planeación urbana en
México. En: KAPLAN, M. Estudios de Derecho Económico. Ciudad de México: UNAM, 1986,
p. 101-124.
Bazant, J. Lineamientos para el ordenamiento territorial de las periferias urbanas de la
Ciudad de México. Papeles de población, 2001, Nº 27, p. 222-139.
Cabrero, E. La nueva gestión municipal en México. Experiencias innovadoras en gobiernos
locales. México. Centro de Investigación y Docencia Económicas. Miguel Ángel Porrúa,
1995.
CFE, “Lineamientos Técnicos y Administrativos para la Instalación de Redes de Telecomunicaciones en la Infraestructura de Distribución de CFE”, http://www.cfe.gob.mx/negocio/4_Informacionalcliente/SiteAssets/Paginas/Pago-de derechos/Lineamientos%20t%C3%A9cnicos%20y%20administrativos.pdf
CONEVAL, “Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados”,
http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/GUIA_PAR
A_LA_ELABORACION_DE_MATRIZ_DE_INDICADORES.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de
2017), página 28.
56
Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones 2015, Orden del día y Resoluciones,
https://www.itu.int/dms_pub/itu-r/oth/12/01/R12010000014A01PDFS.pdf (Fecha de
consulta: 27 de julio de 2017).
Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crea el Organismo Promotor de
Inversiones en Telecomunicaciones”,
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5429596&fecha=11/03/2016 (Fecha de
consulta: 27 de julio de 2017).
Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”,
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013 (Fecha de
consulta: 27 de julio de 2017).
Diario Oficial de la Federación, “Lineamientos generales para la elaboración de diagnósticos
de cuyos resultados se obtienen propuestas de atención de Programas de Desarrollo
Social”, http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5089652&fecha=07/05/2009 (Fecha
de consulta: 27 de julio de 2017).
Diario Oficial de la Federación, “Decreto por el que se crea el Sistema Integral de
Información de Padrones de Programas Gubernamentales”,
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/2805/decreto-de-creacion-siipp-g-
120106.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
Diario Oficial de la Federación, “Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018”, 2014.
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5342547&fecha=29/04/2014 (Fecha de
consulta: 27 de junio de 2017).
Gob.mx, “Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018”, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/90001/Programa_Sectorial_de_Comunicaciones_y_Transportes2013-2018.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
GSM Association Intelligence, “2012 estimates”,
https://www.gsma.com/mobilefordevelopment/wp-
content/uploads/2012/10/2012_MMU_Annual-Report.pdf (Fecha de consulta: 29 de julio
de 2017).
Instituto Federal de Telecomunicaciones, “Marco Normativo”,
http://www.ift.org.mx/conocenos/objetivosinstitucionales (Fecha de consulta: 27 de julio
de 2017).
57
______________________________________________, “Estatuto Orgánico”,
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/conocenos/estatutoorganicov
igente17oct2016.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
__________________________________, “Programa Anual de Trabajo 2016”,
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/pat-2016-acc.pdf (Fecha de consulta: 27 de julio
de 2017), página 14.
_________________________________, Reporte Trimestral 2015.
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/estadisticas/1ite2015-vf-
accesible.pdf (Fecha de consulta: 26 de junio de 2017).
Mauricio Merino, Políticas Públicas. “Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución
de problemas públicos” (México. D.F: CIDE, 2013), página 2.
Luis Fernando Aguilar, “Política Pública”,
http://www.eap.df.gob.mx/gestionpublica2015/images/Aguilar_2010_Introducci%C3%B3
n.pdf (fecha de consulta: 10 de julio de 2017), página 29.
OCDE, “Regulation, Market structure and performance in telecommunications”,
http://www.oecd-
ilibrary.org/docserver/download/601531871521.pdf?expires=1502127482&id=id&accnam
e=guest&checksum=FEA504354D1BE5D7162AF37C54DF3898 (Fecha de consulta: 27 de
julio de 2017).
_________, “Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en
México”, https://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf (Fecha de consulta: 27 de
julio de 2017), página 19.
_________, “Trends in Urbanization and Urban Policies in OECD Countries: Whats Lessons
for China?”. https://www.oecd.org/urban/roundtable/45159707.pdf (Fecha de consulta:
26 de junio de 2017).
_________, “Guía para mejorar la Calidad Regulatoria de trámites estatales y municipales e
impulsar la competitividad de México”. http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/46999896.pdf (Fecha de consulta 17 de julio de 2015).
Ordoñez, Sergio y Navarrete, Daniel. “Industria de servicios de Telecomunicaciones y
Reforma regulatoria en México”. Revista Problemas del Desarrollo, 184(47), 2016.
http://www.probdes.iiec.unam.mx/numeroenpdf/184_v47/02art_Ordonez.pdf (Fecha de
consulta: 27 de julio de 2017), página 48.
58
Parsons, Wayne, “Políticas públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de
políticas públicas”, FLACSO, México, Ciudad de México 2013.
Pacto por México, “Reforma en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica”,
http://pactopormexico.org/ (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
Pacto por México, “Acuerdos”, http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf
(Fecha de consulta: 27 de julio de 2017).
PNUD, “Objetivos de Desarrollo Sostenible”,
http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals/goal-12-
responsible-consumption-and-production.html (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
PROMTEL, “Versión pública del Contrato de APP celebrado entre el PROMTEL, el
desarrollador y TELECOMM”, http://www.sct.gob.mx/red-
compartida/Compranet/Contrato-Version-Publica.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de
2017).
________, “Política Inmobiliaria”, http://promtel.gob.mx/paginainicio/politicainmobiliaria/
(Fecha de consulta: 26 de junio de 2017).
SHCP, “Anexo 2. Manual de Programación y Presupuesto 2016”,
http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/anexo2_m
anual_pyp_2016.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017).
_____, “Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados”,
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Capacitacion/GuiaMI
R.pdf (Fecha de consulta 27 de julio de 2017), página 66.
SCHP y CONEVAL, “Aspectos a considerar para la elaboración del diagnóstico de los
programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir en el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación”,
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/59237/Lineamientos_programas_nue
vos_.pdf (fecha de consulta: 10 de julio de 2017).
SCT, Acciones para el fortalecimiento de la banda ancha de la información y comunicación.
http://www.sct.gob.mx/uploads/media/AFBAyTICs.pdf (Fecha de consulta: 27 de junio de
2017).
TELCEL, “Mapa de cobetura”, https://www.telcel.com/mundo_telcel/quienes-
somos/corporativo/mapas-cobertura (Fecha de consulta: 27 de junio de 2017).
59
The Competitive Intelligence, “Ecosistema competitivo de Smartphones 1T17”. Mexico,
2017. http://www.the-ciu.net/nwsltr/782Distro.html (Fecha de consulta: 29 de julio de
2017).
Universidad de Chile, “Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas”,
http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/123548/Conceptos_%20Basicos_Politi
cas_Publicas.pdf?sequence=1 (Fecha de consulta: 27 de julio de 2017), página 12.
Universidad de las Palmas, “Supervisión Profesional”,
https://www2.ulpgc.es/hege/almacen/download/38/38194/tema_3_la_supervision_prof
esional.pdf (consultada el 15 de julio de 2017).
UNAM-SHCP, Diplomado PbR-SED 2016. Módulo 3.- Metodología del Marco Lógico y Matriz
de Indicadores para Resultados.