DESAFOS DE LA POLTICA FISCAL EN EL PERDESAFOS DE LA POLTICA FISCAL EN EL PERJavier Portocarrero Maisch, editor Elmer cuba, Javier Kapsoli, Waldo Mendoza, Eduardo Morn, Jean paul rabanal. Enrique cornejo, Flix Jimnez y Jos Valderrama

Consorcio de Investigacin Econmica y Social Edicin: Lima, diciembre de 2006 Correccin de estilo: carmen Salas Arte de cartula: Julissa Soriano impreso por Ediciones Nova print S.A.C.Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2006-8418 ISBN 9972-804-58-5El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de treinta instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin.El CIES y el CIUP, Macroconsult y el MEF no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.ContenidoI. Introduccin y visin de conjunto /Javier Portocarrero Maisch9II. Poltica fiscal 1980-2000:De la precariedad a la crisis y viceversa /Eduardo Morn21III. La poltica fiscal 2001-2006 y los retospara el futuro / Javier Kapsoli, Waldo Mendoza,Jean Paul Rabanal35IV. Los desafos de la poltica fiscal 2006-2011 /Elmer Cuba67106V. Comentarios a las exposiciones89 Jose Valderrama89 Flix Jimnez96 Enrique Cornejo101Anexo estadsticoJorge Franco Quincot y Karl MelgarejoIntroduccin y visin de conjuntoJavier Portocarrero Maisch(cies)En el ltimo cuarto de siglo, el per ha experimentado grandes oscilaciones econmicas que han frenado su desarrollo. Hubo fases de gran auge (1993-1997), pero tambin de aguda recesin (1988-1992). En promedio, durante los ltimos 26 aos, la tasa de crecimiento del pBI per cpita lleg apenas a 0,3%, como se puede apreciar en el cuadro 1. Dicho cuadro muestra el promedio de los principales indicadores econmicos, segn las fases de alza o baja del ciclo econmico peruano, y presenta tambin las cifras correspondientes al conjunto del perodo. En trminos globales, observamos un panorama de estancamiento econmico, alta volatilidad del producto, elevada inflacin y fuertes dficit en las cuentas externas y fiscales. Esta desfavorable evolucin se ha debido a una combinacin de factores de origen interno, como por ejemplo la adopcin de polticas econmicas populistas, con otros de origen externo, tales como episodios de altas tasas de inters internacionales o deterioro de los trminos de intercambio.Aun ms que la lentitud del crecimiento, llama la atencin su volatilidad, como se aprecia en la primera fila del cuadro 1. En general, la economa peruana est muy expuesta a las vicisitudes de la economa internacional por las fuertes fluctuaciones de los precios de las materias primas, las tasas de inters y los flujos de capital. Sin embargo, esta volatilidad ha estado exacerbada por la poltica fiscal, que ha tendido a amplificar el ciclo econmico. En efecto, en las fases de auge, la recaudacin tributaria tiende a crecer y el Gobierno suele gastar ms, sin incrementar significativamenteCuadro 1PRINCIPALES INDICADORES ECONMICOS (promedios anuales)1979-1982-198419881993199820021979

19811983- 1987-1992-1997-2001-2005-2005

Crecimiento PBI per cpita (%)2,4-7,24,0-7,35,3-0,53,90,3

Inflacin (%)66,497,3109,0987,716,13,32,2100,2

Reservas internacionales (mili. US$)9009029057686.7628.51611.6974.692

Dficit externo17-1,9-7,9-4,1-5,0-6,8-3,4-0,5-4,2

Dficit fiscal27-4,5-10,0-7,1-7,6-2,0-2,5-1,3-4,7

Deuda pblica externa3730,336,051,361,648,535,834,144,4

Trminos de intercambio (var. % anual)3,3-0,2-5,9-3,60,2-4,64,8-1,2

Tasa Libor US$ (3 meses)14,811,410,812,16,36,04,39,0

Inflacin de EE.UU. (%)11,74,73,34,32,72,52,54,1

IGV + ISC3/7,07,27,36,38,28,48,67,6

Aranceles372,92,82,81,41,71,61,21,9

Impuesto a la renta + Impuestos al4,93,32,92,13,03,03,73,2

patrimonio37

Gasto corriente no financiero3712,113,012,59,910,812,612,711,7

Gasto de capital374,94,13,52,43,93,01,93,2

Intereses de la deuda externa372,32,21,30,61,41,91,71,5

Amortizacin de la deuda externa374,12,01,23,61,73,52,52,0

1/ Balanza en cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentaje del PBI 2/ Resultado econmico del SPNF como porcentaje del PBI 3/ Como porcentaje del PBI Fuente: BCRP, MEF, FMI, BMel ahorro pblico. Ello tiene efectos expansivos sobre la demanda agregada y el producto. Lo inverso sucede en las fases contractivas. Tpicamente, el exceso de gasto, conjugado con algn choque procedente de la economa mundial, genera una crisis de balanza de pagos, donde el gobierno se ve obligado a disminuir el gasto para reducir las importaciones y aliviar el frente externo. Este comportamiento alcanz su mxima expresin durante la dcada de 1980, cuando la imprudencia fiscal desemboc en el caos macroeconmico.A partir de 1990 se reintrodujo en el per la poltica econmica de libre mercado; y desde entonces hemos tenido menores niveles de dficit fiscal y menos volatilidad del producto (vase el cuadro 1). Sin embargo, en dicha dcada no se logr implementar una poltica fiscal anticclica. As, luego de una fase de gran auge entre 1993 y 1997, camos en una fase recesiva a partir de 1998, que fue nuevamente agudizada por un ajuste severo de la inversin pblica.Desde el ao 2002, las cifras pareceran insinuar un comportamiento diferente: crecimiento ininterrumpido, estable y con tendencia a acelerarse; en un ambiente de estabilidad de precios y mejoras en los frentes fiscal y de balanza de pagos. Cunto se ha debido al auge de la economa mundial y cunto a mejores polticas macroeconmicas? Hemos aprendido las lecciones de las dcadas de 1980 y de 1990? Cul ha sido el carcter de la poltica fiscal durante la administracin del presidente Toledo? Estamos frente a un quiebre de la tendencia? podemos avizorar un milagro econmico peruano o caeremos nuevamente en recesin cuando termine el actual boom en los precios de las materias primas? A fin de cuentas, cul es el grado de blindaje que hemos logrado frente a las turbulencias de la economa mundial?Esta publicacin examina brevemente la evolucin y el papel de la poltica fiscal desde 1980 hasta la actualidad, para tratar de identificar los principales retos que enfrentar en este terreno el nuevo Gobierno peruano, durante su mandato 2006-2011. El libro se basa en el seminario "Desafos de la poltica fiscal en el Per", organizado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) en abril de 2006, poco antes de la primera vuelta de las elecciones generales. El diseo del seminario contempl definir un temario, encargando tres ponencias a expertos en el tema y comprometiendo, adems, la participacin de un panel de tres especialistas vinculados a las principales fuerzas polticas que compitieron en las elecciones generales: el ApRA, Unin por el per y Unidad nacional. El presente libro recoge las ponencias presentadas, resume los comentarios referidos e incluye un anexo estadstico sobre las principales variables macroeconmicas y fiscales en el perodo 1980-2005. A continuacin, presentamos una sntesis de las contribuciones y una breve reflexin sobre los temas que requeriran un mayor esfuerzo de investigacin.En el primer trabajo, Eduardo Morn, del Centro de Investigacin de la Universidad del pacfico (CIUp), examina el comportamiento de la poltica fiscal en el perodo 1980-2000. Segn el autor, durante estos veinte aos la economa peruana transit de un equilibrio fiscal precario a una crisis fiscal abierta con hiperinflacin, para luego retomar un nuevo equilibrio fiscal que -de acuerdo con su anlisis- seguira siendo precario.Con relacin al marco institucional, Morn subraya la continua debilidad del poder Legislativo en la discusin del presupuesto pblico; la creacin de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat) a fines de 1980 y su fortalecimiento en los aos 1990. Recapitula las atribuciones legislativas concedidas al Ejecutivo en 1991, el autogolpe de 1992, la Constitucin de 1993 y la Ley de prudencia y Transparencia Fiscal dictada en 1999.Luego, el autor destaca el principal hecho estilizado de los aos 1980: el creciente dficit fiscal financiado cada vez ms por el Banco Central de Reserva (BCR), lo que condujo a la hiperinflacin. Adems, el trabajo describe los problemas de la carga de la deuda, la complejidad de la estructura tributaria y la presencia de muchos impuestos destinados, los cuales complicaban el manejo de caja.En contraste con los aos 1980, Morn muestra cmo, durante 1990, se logr controlar el dficit fiscal y la inflacin, y se prohibi que el BCR financie al Gobierno mediante la nueva Constitucin de 1993. Adems, se simplific la estructura tributaria, privilegiando el uso del impuesto general a las ventas (IGV), y se implement un manejo centralizado de la caja fiscal. Sin embargo, persisti la pesada carga de la deuda externa.por ltimo, el documento identifica algunas grandes recomendaciones que emergen como lecciones de este perodo. En primer lugar, la necesidad bsica de un manejo fiscal responsable, que respete la restriccin presupuestaria, como condicin ineludible de la estabilidad macroeconmica. Segundo, la poltica fiscal debe reducir las fluctuaciones macroeconmicas y no exacerbarlas. Tercero, las reglas fiscales deben limitar el incremento del gasto en pocas electorales, reduciendo el espacio para la arbitrariedad en el ciclo poltico. En cuarto lugar, la poltica fiscal debe ser transparente, debe rendir cuentas al ciudadano. por ltimo, la caja fiscal debe ser manejada como una caja nica.En la segunda ponencia, Javier Kapsoli, Waldo Mendoza y Jean paul rabanal, del Ministerio de Economa y Finazas (MEF), analizan la poltica fiscal durante la administracin del presidente toledo y revisan los retos para el nuevo Gobierno 2006-2011. En su visin, el per contara a mediados de 2006 con solvencia y orden en las finanzas pblicas, debido a un buen manejo de la poltica fiscal durante el perodo 2001-2005. Los autores subrayan que, en efecto, tanto el dficit fiscal como el peso de la deuda se habran reducido significativamente durante el citado perodo: de 2,5% a 0,4% del pBI y de 46% a 38% del pBI, respectivamente.Los autores nos recuerdan que en 1997 contbamos con supervit fiscal pero que en 1998 recamos en el dficit, como producto del difcil entorno internacional. En 2001 se puso en marcha un severo ajuste de la inversin pblica. La poltica fiscal durante el perodo 2001-2006 se rigi por la Ley de responsabilidad y transparencia Fiscal (LRTF), cumplindose la regla de mantener un dficit fiscal inferior al 1% del pBI, aunque no se logr cumplir la regla de un crecimiento real del gasto inferior al 2% anual. El gasto corriente como porcentaje del total de gasto no financiero se increment, mientras que la participacin de la inversin pblica se redujo.para elevar la presin tributaria, se aumentaron las tasas del iGV y del impuesto a la renta, se cre el impuesto a las transacciones financieras (ITF, tambin con la finalidad de combatir la evasin) y se realizaron cambios en la administracin tributaria, introducindose los sistemas de detracciones, retenciones y percepciones. Se elimin paulatinamente el impuesto extraordinario de solidaridad (IES). para optimizar la administracin de la deuda pblica, se cre un mercado de deuda en soles y se implement la administracin de pasivos por medio de mecanismos de mercado.con respecto al carcter de esa poltica fiscal, el trabajo calcula un indicador de dficit estructural que mostrara el papel contracclico que desempea dicha poltica y que la situacin fiscal de 2006 sera sostenible. por otro lado, el documento seala que el cierre del rgimen de pensiones de la Ley 20530 habra generado un ahorro de 20% en el valor actual del pasivo correspondiente.por ltimo, los autores sugieren una serie de recomendaciones para la poltica fiscal 2006-2011: 1) implementar un sistema de cuenta nica del Tesoro pblico para conocer mejor la posicin consolidada del sector pblico, facilitar el diseo y ejecucin del gasto fiscal, y administrar mejor los excedentes de caja; 2) mejorar las reglas de la LTRF mediante la introduccin de un esquema ligado al ciclo econmico; es decir, reglas estructurales; 3) reformar el sistema de pensiones, considerando un sistema mixto pblico y privado; 4) perfeccionar la legislacin sobre el canon por medio de la promocin de normas que permitan una mejor asignacin territorial de la inversin pblica y una estabilizacin de los gastos a lo largo del tiempo; y 5) ordenar el empleo y las remuneraciones en el sector pblico con regmenes laborales que fomenten la profesionalizacin y la productividad de los servidores pblicos.En la tercera ponencia, Elmer Cuba, de Macroconcult, revisa la situacin fiscal actual y el contexto internacional da mediano plazo, para identificar los retos y las reformas pendientes en la poltica fiscal del nuevo Gobierno peruano 2006-2011.Con relacin a la situacin del ao 2006, Cuba destaca que los ingresos tributaros estn directamente correlacionados al ciclo econmico y que la mejora de la caja fiscal se debera bsicamente al boom econmico liderado por la minera. Sin embargo, las cotizaciones internacionales de los metales suelen ser muy voltiles y hoy dependen, principalmente, de la situacin en los Estados Unidos (EE UU) y China. A su vez, la economa de EE UU presenta vulnerabilidades en sus grandes dficit externo y fiscal, mientras que la situacin de China sera vulnerable por el exceso de inversin o capacidad instalada y por la dependencia con respecto a las exportaciones.Luego de esta caracterizacin, el autor discute los desafos a mediano plazo de la poltica fiscal, tanto desde la perspectiva macro como desde el punto de vista del ordenamiento de la tributacin y de los mecanismos de asignacin del gasto. Con respecto a la primera, el trabajo sostiene que la poltica fiscal en el per se ha caracterizado por ser pro cclica, lo que ha generado mayor volatilidad. Segn sus estimados de dficit primario estructural, y en contraste con el trabajo previo, el autor seala que el gobierno de Toledo no habra logrado implementar una poltica contracclica, desaprovechando la coyuntura favorable del auge de los ingresos tributarios. por ello, Cuba sostiene que si bien la LRTF ofrece un buen marco para la poltica fiscal, debera incluir penalidades frente a su violacin. Por el lado positivo, el autor seala que como la poltica de endeudamiento del gobierno de Toledo recurri crecientemente a fuentes internas, favoreci el desarrollo del mercado de capitales domstico.Los desafos para ordenar la tributacin parten de constatar que la presin tributaria es an muy baja. Aunque ha crecido de 12% en 2002 a 14% en 2006, la presin tributaria se encuentra todava muy por debajo de los estndares internacionales, debido -entre otros factores- a la elevada informalidad, la debilidad de la administracin tributaria, la proliferacin de exoneraciones y la existencia de regmenes tributarios inadecuados. En particular, el diseo tributario no respeta el principio de la neutralidad y ms bien presenta regmenes variados. Frente a esta situacin el trabajo sugiere un conjunto de medidas. primero, igualar las tasas del impuesto a la renta entre todos los sectores y reducirlas para promover la competitividad. En segundo lugar, igualar las tasas de depreciacin para los bienes del activo fijo. Tercero, uniformizar el sistema de arrastre de prdidas. En cuarta instancia, eliminar progresivamente las exoneraciones al IGV. Quinto, continuar con los sistemas de detracciones, percepciones y retenciones; y, por ltimo, reorientar gradualmente el ISC hacia bienes que generen externalidades negativas en trminos del medio ambiente y la salud publica.por el lado del ordenamiento de los mecanismos de asignacin y ejecucin del gasto pblico, Cuba propone cinco lineamientos de actividad. primero, la adopcin progresiva de sistemas de gestin basados en resultados. En segunda instancia, la introduccin de un sistema de asignacin presupuestaria con rubros de gasto ajustables ante eventuales crisis. Tercero, el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales para formular proyectos, mayor vinculacin con los expertos del Sistema Nacional de Inversin pblica y desarrollo de mecanismos de control de la inversin. En cuarto lugar, la regulacin de los pasivos contingentes, incluyndolos en la LRTF o incorporando provisiones en el presupuesto anual. Quinto, la reduccin de costos en los sistemas de contratacin y compras del Estado (uso de la informtica, compras conjuntas).Las tres ponencias que acabamos de resear fueron discutidas por un panel de tres especialistas vinculados a las principales fuerzas polticas que compitieron en las elecciones generales de 2006. A continuacin resumimos brevemente estas tres intervenciones.para Enrique Cornejo lo fundamental es aplicar una reforma tributaria integral que ample la base tributaria, mejore la equidad y promueva la eficiencia y transparencia en el gasto pblico. Se debe tender hacia un sistema tributario simple y transparente, revisando entre otras cosas las exoneraciones. Se debe elevar la presin tributaria, incrementando simultneamente la confianza del contribuyente en el buen uso de los recursos.Asimismo, debe analizarse si la mejora fiscal reciente se debe a cambios estructurales o al boom de los precios de las exportaciones; y prever, desde ya, cmo actuar en trminos fiscales cuando se revierta la situacin. Por el lado del gasto, Cornejo propone un trnsito hacia un nuevo concepto de ao presupuestal que coincida con el ao poltico (julio a junio) y que, adems, sea formulado con criterios bienales o trienales para que se vincule ms con el marco macroeconmico multianual; y que identifique indicadores de resultado para facilitar la fiscalizacin. Tambin sugiere fortalecer la capacidad de gasto de los gobiernos subnacionales, manteniendo la prudencia fiscal,El segundo comentario correspondi a Flix Jimnez. En contraste con Mendoza, Kapsoli y Rabanal, Jimnez seala que la poltica fiscal no solo debe servir para disminuir la volatilidad del ciclo econmico. Segn el comentarista, sera necesario recuperar el papel del Estado como proveedor de los servicios bsicos de educacin, salud, agua y saneamiento. En su visin, la poltica fiscal de los aos 1990 habra sido una de las ms irresponsables de la historia reciente, pues se despilfarraron los recursos obtenidos de las privatizaciones. Asimismo, la poltica procclica adoptada habra generado -en la segunda mitad de 1990- una fuerte cada de la inversin pblica. A futuro se debe recuperar la participacin de la inversin pblica. Para ello sera necesario cambiar la estructura de financiamiento del gasto mediante dos mecanismos: en primer lugar, el aumento de la duracin de la deuda pblica, va su reperfilamiento y canje por deuda pblica domestica; y, en segundo lugar, el incremento de la presin tributaria, enfatizando los impuestos directos.La tercera y ltima intervencin en este panel correspondi a Jos Val- derrama*. Un aspecto central que l enfatiza es la notable disminucin de la tendencia al dficit fiscal a partir de 1990. En efecto, durante la dcada de 1970 el dficit promedio ascenda a casi 7% del PBI y en 1980, a casi 9% (aun sin considerar el dficit cuasi fiscal). En contraste, en los ltimos 15 aos la cifra ha oscilado alrededor de 2,5% del PBI. De esta forma, el pas habra logrado un consenso en mantener un mnimo de orden enAdems de exponer en el seminario, este autor envi sus comentarios por escrito. El texto ha sido reproducido en el presente libro e incluye un conjunto de grficos.las finazas pblicas. Es ms, aparentemente se habra dejado de lado la discusin entre discrecionalidad y reglas fiscales en favor de esta ltimas, es decir, en pro de reglas que limiten la libre iniciativa del Ejecutivo en materia de gasto.En consonancia con la reduccin del dficit fiscal en los ltimos aos, se observa en el per una clara tendencia al descenso de la deuda pblica como porcentaje del pBI. Sin embargo, en 2005 nuestro pas todava tiene una ratio similar al de 1997. En realidad, dice Valderrama, hay que tener mucha cautela con respecto a los ejercicios de sostenibilidad fiscal. El autor nos recuerda, por ejemplo, cmo ejercicios de ese tipo mostraban en 1996 la sostenibilidad de la deuda asitica, justo antes de que se desatara la crisis de 1997. En suma, se tratara de indicadores imperfectos, con mrgenes de error ms elevados en una economa como la peruana, tan expuesta a severas fluctuaciones cclicas. por ende, el autor sugiere ser ms ambicioso en la reduccin de la deuda.Valderrama manifiesta que en los aos 1970 y 1980, la poltica fiscal era severamente pro cclica. Aunque desde 1990 se ha atenuado esta deficiencia, todava falta lograr una poltica que sea efectivamente contra cclica. Tal poltica solo puede iniciarse en la fase de auge, ahorrando recursos para disponer de ellos en los aos de recesin. Esa austeridad ya ha debido iniciarse en 2005, pero lo que habramos tenido en los ltimos aos es ms bien un incremento significativo del gasto corriente. peor an, se tratara de una subida del gasto permanente, pero sin grandes mejoras en la cobertura o calidad de los servicios pblicos.La resea de este seminario sobre los desafos de la poltica fiscal en el per muestra cmo la comunidad acadmica y los expertos vinculados a los principales partidos polticos han llegado a un consenso sobre la prudencia fiscal como una condicin necesaria de la estabilidad macroeconmica y, por lo tanto, del crecimiento. pareciera que nuestro pas ha aprendido la leccin de la hiperinflacin de los aos 1980. Asimismo, existe un relativo acuerdo en la necesidad de una poltica de ordenamiento, tanto de la tributacin como de los mecanismos de asignacin del gasto pblico.Sin embargo, a la hora de definir los detalles correspondientes aparecen los disensos. ciertamente, se trata de decisiones polticas donde entran a tallar los propios actores polticos, las percepciones ideolgicas y los grupos de inters, entre otros elementos. nuestra conviccin es que tambin debera intervenir el conocimiento -el estudio de la evidencia-, para alimentar el debate nacional sobre este tema. Se trata de identificar las opciones de poltica y analizar los costos y beneficios de las diversas opciones, la probable distribucin de los mismos entre grupos sociales y las diferentes estrategias de implementacin.A continuacin sugerimos algunas pistas para la investigacin agrupadas en torno a cuatro ejes temticos. En primer lugar, est lo relacionado con la poltica fiscal desde la perspectiva macro, es decir, el concepto ms tradicional y tambin el ms estudiado en nuestro pas. Un tpico inicial es el estudio del impacto de la recaudacin, el gasto y el balance fiscal en las principales variables agregadas (pBI, nivel de precios, tipo de cambio, consumo, inversin, exportaciones), as como los efectos en sentido inverso (de retroalimentacin). Unido a esto va el tema de la identificacin de indicadores estructurales, que permitan definir el carcter pro o contra cclico de la poltica fiscal.Asociado al tpico de los ciclos y recordando que en los ltimos lustros la principal fuente de volatilidad tiende a ser de origen externo (cambios bruscos en los flujos de capital, tasas de inters o trminos del intercambio), otra rea que merece mayor investigacin es la relacionada con la sostenibilidad de las finanzas pblicas frente a choques externos, tema que est vinculado al asunto de lograr ratios prudentes de dficit/pBI y deuda/pBI, y que incide en nuestra calificacin de riesgo pas. Tambin debe mencionarse que la conversin de parte de la deuda pblica externa hacia bonos en moneda nacional ha tenido efectos favorables en el mercado de capitales domstico, y sera conveniente examinar detenidamente esta experiencia.Una segunda rea de investigacin est referida a la economa poltica de la poltica fiscal. Este campo ha sido relativamente menos estudiado en el per y comprende temas ms clsicos como el impacto de los impuestos y el gasto pblico sobre la distribucin del ingreso. Asimismo, podra incluir los efectos sobre el sector transable versus el no transable o sobre sectores ms especficos de actividad econmica, como por ejemplo el agro. Desde la perspectiva de la nueva economa poltica se abre todo el tema institucional, empezando por el proceso presupuestario, el debate de reglas versus discrecionalidad, la programacin de la inversin pblica y los asuntos de la transparencia y rendicin de cuentas.El tercer campo de estudio se relaciona con la tributacin. para un pas de renta media, donde la mitad de la poblacin vive por debajo de la lnea de pobreza, este es un tema clave. Desde un enfoque ms normativo, cul sera una presin tributaria deseable? Cul debera ser el peso de los impuestos directos en comparacin con los indirectos? por otro lado, hay un conjunto amplio de interrogantes referidos al propio diseo del sistema tributario. En particular, el tema de cmo ampliar la base tributaria, tema que est vinculado -entre otros- a la fijacin de las tasas promedio de los diversos impuestos. Esto ltimo se asocia tambin al tema de la sensibilidad de la inversin y a los costos de la formalidad. Adems, no solo se trata de la media sino tambin de las diversas escalas del impuesto, lo que nos lleva al debate entre regmenes generales e iguales para todos o regmenes especiales para ciertos sectores, tamaos de empresa o localizaciones geogrficas. En particular, necesitamos procesar mayor evidencia sobre los costos y beneficios de los regmenes de exoneracin de impuestos. por ltimo, y no menos importante, merecen atencin el sistema de detracciones, percepciones y retenciones; y los aspectos de gestin que determinan la eficiencia recaudadora de la Sunat.El cuarto y ltimo eje de la agenda de investigacin en materia fiscal sera la reforma de los mecanismos de asignacin y ejecucin del gasto. Esto est muy relacionado con los temas institucionales mencionados en la segunda rea, pero tiene sus particularidades. por ejemplo, cules han sido los efectos de la proliferacin de fondos especiales -en oposicin al principio de la caja nica- durante los ltimos aos? Han incrementado el carcter redistributivo del gasto? Han favorecido la eficacia? En el caso del canon, con el auge en las cotizaciones de los hidrocarburos y los metales, las transferencias se han multiplicado casi por siete veces en la presente dcada, han superado los S/. 3 mil millones en 2006. Adems, algunos departamentos reciben ms de lo que pueden gastar y otros nada en absoluto. cmo disear mecanismos de redistribucin regional o un fondo de estabilizacin intertemporal?De otro lado, el tema de la ineficacia del gasto es un asunto de larga data en nuestro pas. La complejidad de los sistemas de compras y contrataciones del Estado, la gestin orientada por procedimientos y no por resultados, la rigidez de las normas, la inercia y la falta de incentivos a la iniciativa del funcionario pblico son algunos de los factores que conspiran contra la eficiencia del gasto. Todas estas reas merecen un mayor esfuerzo de investigacin aplicada.Desde un punto de vista ms relacionado con la coyuntura actual, debemos subrayar el tema del sistema nacional de inversin pblica como filtro para evitar los "elefantes blancos", pero que a la vez debe tender a constituirse en un proceso gil y lo menos burocrtico posible. Asimismo, tenemos un gran reto por delante con el asunto de la descentralizacin del gasto, lo que debera estar asociado a una visin sobre cmo optimizar la prestacin de los servicios bsicos al pblico, evitar duplicaciones entre los niveles de gobierno y promover la transparencia y la rendicin de cuentas.Este breve listado de temas que consideramos importantes en el terreno fiscal no pretende ser un programa de investigacin exhaustiva en la materia, sino solo sugerir algunas pistas y realizar un modesto aporte al esfuerzo colectivo por construir una agenda que vincule la investigacin acadmica con el diseo de las polticas pblicas en nuestro pas.20Desafos de la poltica fiscal en el Per

Poltica fiscal 1980-2000: de la precariedad a la crisis y viceversa19

Queremos agradecer a los autores de los tres documentos que reproducimos a continuacin, as como a los tres comentaristas que intervinieron en el seminario, por su dedicacin y esfuerzo. Asimismo, debemos reconocer la colaboracin del MEF en la organizacin del seminario y su amplitud de criterio para sostener un debate franco y alturado. Finalmente deseamos expresar nuestro agradecimiento a la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y al Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, segn sus siglas en ingls) por el apoyo institucional al CIES, el auspicio al seminario y su compromiso con la investigacin aplicada en nuestro pas.Poltica fiscal 1980-2000: de la precariedad a la crisis y viceversaEduardo Morn[footnoteRef:1] [1: Director del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico y profesor asociado de dicha casa de estudios. Correo electrnico: emoron@up.edu.pe. Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente representan las de la Universidad del Pacfico. Agradezco a Mara Bernedo por su colaboracin.]

INTRODUCCIONAntes de analizar qu se hizo en materia de poltica fiscal en el perodo 1980-2000, es til regresar a las preguntas bsicas que se discuten cuando se ensea, por primera vez, temas de poltica fiscal. Cules son los objetivos de la poltica fiscal? En qu se debe pensar cuando se disea un sistema tributario? Cmo se priorizan los gastos pblicos? Una revisin exhaustiva de este perodo mostrara que, la gran mayora de las veces, las decisiones de poltica fiscal tuvieron objetivos contradictorios como, por ejemplo, intentar dinamizar la economa pero comprometiendo el precario equilibrio fiscal sobre el que se sostiene. Asimismo, mostrara que la mayora de estas decisiones fueron fruto de una negociacin poltica, que aqu no hacemos explcita.En la descripcin que sigue estaremos forzados a separar el perodo en dos dcadas muy distintas. Empezaremos con la especificacin de algunos elementos clave del marco institucional de la poltica fiscal, que fueron distintos tanto en la orientacin general de las polticas como en sus resultados. Luego, researemos brevemente los principales hechos estilizados y las polticas que generaron dichos resultados.En general, la economa peruana pas durante estos veinte aos por una situacin de precario equilibrio fiscal a una situacin abierta de crisis fiscal e hiperinflacin, para de ah retomar una senda hacia un nuevo precario equilibrio fiscal. El proceso hiperinflacionario llev a adoptar drsticos cambios en el marco institucional, como la prohibicin al Banco Central de financiar al Gobierno.Concluimos el documento con algunas lecciones bsicas que estos veinte aos de aciertos y desaciertos nos dejan, para buscar un mejor diseo de la poltica fiscal hacia el futuro.1. EL MARCO INSTITUCIONALEl ejercicio presupuestal de un pas puede ser un elemento central en el que los intereses del gobierno de turno se hacen explcitos, al tener que sealar con claridad cules son los usos que se quiere hacer de los recursos pblicos y cul es la estrategia de financiamiento para obtener dichos recursos. En principio, este ejercicio involucra a todo el Ejecutivo, al Legislativo y a la ciudadana en general, quien observa, opina y reclama una vez que se hacen pblicas las cifras del presupuesto. Adems, el presupuesto puede servir como un elemento catalizador para entender que el pas tiene una restriccin de recursos y que si bien esta puede ser parcialmente expandida a travs del endeudamiento, esta decisin obliga al pas a arrastrar una presin de pagos de intereses y amortizaciones que debe ser tomada en cuenta. Es decir, las decisiones presupuestales no pueden ser tomadas con una perspectiva miope, sino con una de largo plazo.por supuesto que el ejercicio de hacer un presupuesto tambin puede ser un "saludo a la bandera" y no tener mayor relevancia, pues solo constituye un montn de cifras a las que nadie pone atencin porque se sabe, con toda seguridad, que sern modificadas. El manejo presupuestal de los aos 1980 est ms cerca de la segunda descripcin. Dentro del marco institucional de esa poca, la propuesta presupuestal del Ejecutivo era enviada para ser debatida en el Congreso, pero este tena la capacidad de agregar tems al presupuesto sin preocuparse demasiado de que, en realidad, el financiamiento que figuraba en el papel estara efectivamente presente en la caja fiscal. Esto llevaba a que el Ejecutivo utilizara el presupuesto como una herramienta de negociacin poltica. Sin embargo, es importante recordar que tanto Belaunde como Garca tuvieron mayora en el Congreso, por lo que prcticamente no requirieron formar mayores coaliciones.En este sentido, en los aos 1990 no solo se recort la capacidad de los congresistas de introducir tems en el presupuesto, sino que adems el presidente Fujimori enfrent una cerrada oposicin por su posicin de fragilidad en el Congreso. Fujimori no tena mayora en ninguna de las Cmaras y a pesar de que al igual que sus predecesores recibi atribuciones legislativas para iniciar una serie de reformas, la discusin presupuestal de 1991 fue un punto crtico en el enfrentamiento entre el Presidente y la oposicin.Esta situacin cambi radicalmente cuando, en abril de 1992, Fujimori decidi cerrar el Congreso. La presin internacional lo forz a convocar al Congreso Constituyente Democrtico, que se instal a fines de ese mismo ao. Como resultado, Fujimori pas a estar en una posicin similar a la de Belaunde o Garca, es decir, disfrutando de una mayora en el nuevo Congreso unicameral.Resulta importante resaltar esto porque el Ejecutivo, debido a las caractersticas inherentes al sistema poltico peruano, goza de importantes prerrogativas con respecto al resto de poderes del Estado. En ausencia de un contrapeso en el Legislativo, se podra suponer que el Ejecutivo tiene a su disposicin una gran capacidad para iniciar reformas complejas, como puede ser una reforma fiscal o una reforma de los principales programas sociales.Otro cambio significativo en el marco institucional se dio a fines de los aos 1980, aunque su verdadero impacto se hizo notar apenas en la dcada de 1990. La antigua Direccin General de Contribuciones (DGC), que era una divisin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), fue convertida en un ente autnomo en trminos presupuestarios: la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (Sunat), que se cre en 1989. Sin embargo, fue durante la administracin del presidente Fujimori que esta institucin se renov por completo: se le dot de una generosa autonoma presupuestal y se establecieron polticas muy claras de capacitacin de su capital humano. La prioridad de la Sunat fue una profunda reforma fiscal, que detallaremos luego, y una bsqueda de mecanismos para reducir los niveles de evasin, principalmente en el impuesto general a las ventas (IGV) y, en menor medida, en el impuesto a la renta. Este fue un cambio significativo, porque la DGC jams tuvo una capacidad de fiscalizacin tributaria.Solo durante el final del segundo gobierno de Fujimori se introdujeron una serie de cambios fundamentales al proceso presupuestario. En diciembre de 1999 fue promulgada la Ley de prudencia y Transparencia Fiscal en el per, con el propsito de establecer lineamientos para mejorar la gestin de las finanzas pblicas y contribuir a la estabilidad econmica. Se trata de la introduccin de reglas presupuestarias, a manera de marco normativo general, a seguir durante las etapas de formulacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto. La idea es que al respetar ciertas restricciones numricas, y simultneamente adoptar procedimientos ms claros y transparentes, se reduce la incertidumbre fiscal, lo que promueve un mayor dinamismo de la inversin y productividad. Entre otros criterios, establece lmites en el dficit del sector pblico; una regla especial para perodos electorales; asimismo, exige la formulacin de un Marco Macroeconmico Multianual (MMM), en el que el Gobierno haga pblico sus proyecciones macroeconmicas para los siguientes tres aos. De esta manera, la Ley de presupuesto se formula sobre la base de las proyecciones contenidas en el MMM y se preocupa por que los ingresos respondan a los gastos, y as cumplir con la Ley de prudencia y Transparencia Fiscal.2. LOS PRINCIPALES HECHOS ESTILIZADOSLa brevedad de este documento impide hacer un anlisis exhaustivo de lo sucedido. centraremos nuestra atencin en los que consideramos los hechos estilizados producto de las acciones de la poltica fiscal entre 1980 y 2000.En la dcada de 1980: Un creciente dficit fiscal combinado con altas tasas de inflacin (vase el grfico 1). El Banco central financiaba significativamente al Gobierno (vase el grfico 1). Una pesada carga de la deuda, tanto del stock como del servicio (vase el grfico 2). Una compleja estructura tributaria (vase el anexo 1). Un uso intensivo del impuesto selectivo al consumo (ISC) de combustibles como principal fuente de ingresos (vase el grfico 3). Un manejo de la caja fiscal plagado de impuestos destinados (vase el anexo 2).Grfico 1Fuente: BCRP y Gobierno centralDficit econmico, emisin primaria e inflacin anual (en millones de nuevos soles constantes y porcentaje)

Dficit econmicoEmisin primaria InflacinFuente: BCRP y Gobierno centralGrfico 2Stock de deuda externa pblica sobre el PBI y servicio de la deuda externa sobre los ingresos tributarios(porcentajes)

Stock deuda externa Servicio de la deuda externa60% - 50% - 40% - 30% - 20% - 10%- 0%O-'COCO^Ln^Q^OOC^O-OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOC^C^C^C^C^C^C^C^C^C^O mmmmmmmmmmmmmmrmmmmmm cccccccccccccccccccccUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJUJFuente: Gobierno centralEn la dcada de 1990: Un dficit fiscal que converga a cero y tasas de inflacin que convergan a niveles internacionales. Se prohbe el financiamiento al Gobierno por parte del Banco central. Una pesada carga de la deuda, principalmente externa. Una estructura tributaria ms simple. Un uso intensivo del IGV, aunque con exoneraciones, como principal fuente de ingresos. Un manejo centralizado de la caja fiscal.3. Las principales medidas de polticaGrfico 3Participacin del ISC de los combustibles y del IGVEN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (porcentajes)

A inicios de los aos 1980, Belaunde hered una inflacin que vena subiendo, a pesar de una serie de fallidos paquetes de estabilizacin, y cuando asumi el gobierno, la inflacin ya rondaba el 60%. Las brechas fiscal y externa se haban logrado cerrar temporalmente por el notable shock positivo en los trminos de intercambio. En 1979, los ingresos fiscales subieron en 27%, lo que permiti reducir el dficit fiscal de 5,1% del PBI en 1978 a 0,6% del PBI en 1979. El gobierno de Belaunde intent frenar la inflacin mediante la reduccin del gasto pblico y el desembalse de los llamados precios controlados. Sin embargo, la precariedad del equilibrio fiscal se hizo notar rpidamente. La reversin de los trminos de intercambio redujo los ingresos fiscales y el dficit fiscal reapareci, influido por el masivo programa de obras pblicas.La situacin fiscal sigui empeorando, pues los aranceles se redujeron en el marco de un programa de liberalizacin de importaciones. La participacin de los impuestos a la exportacin y a la importacin en los ingresos corrientes pas de 27% en 1980 a 19% en 1984. Pero, sin duda, el factor ms importante fue la negativa del presidente Belaunde de reducir el programa de inversiones pblicas, a pesar de que la crisis macroeconmica segua empeorando con la llegada de un nuevo shock en 1983: el fenmeno de El Nio. Esto llev el dficit fiscal del sector pblico no financiero a 10,4 % del PBI. El fracaso de Rodrguez Pastor, al mando del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), en controlar el dficit fiscal y la inflacin, lo condujo a su renuncia a fines de 1983.El ao 1984 se inici con la promesa de "austeridad sin recesin". En la prctica, el gobierno de Belaunde inici una reversin de sus polticas: retrocedi en la liberalizacin comercial, promovi mayores impuestos sobre los combustibles y la restriccin de financiamiento externo, y, finalmente, puso un freno al programa de inversiones pblicas.Lo cierto es que cuando Alan Garca asumi la presidencia, la situacin fiscal no era tan grave. Sin embargo, an la economa peruana se encontraba en una situacin muy comprometida por el abultado tamao de su deuda, que implicaba una severa restriccin presupuestal y en el mercado cambiario. Esto le permiti a Garca optar por un programa heterodoxo de estabilizacin econmica, que entenda el dficit fiscal como una consecuencia del proceso inflacionario, y no al revs, y que promova polticas monetarias y fiscales expansivas que, segn su anlisis, no tendran por qu ser inflacionarias al existir una amplia capacidad instalada ociosa. En esa poca, la economa peruana todava tena una larga lista de productos cuyos precios eran determinados por el Gobierno: tipo de cambio, energa elctrica, combustibles, algunos alimentos bsicos, tarifas pblicas. Dentro de la concepcin del equipo econmico de entonces, los ajustes "exagerados" de estos precios eran los culpables del proceso inflacionario. Al cabo de menos de dos aos, el experimento heterodoxo gener un creciente dficit fiscal que borde el 10%, una inflacin de 1.722% en 1988 y precios pblicos totalmente desalineados. Esto ltimo ocasionaba grandes prdidas en las empresas pblicas, cuyos dficit eran cubiertos por una creciente emisin monetaria que generaba un peligroso crculo vicioso que, finalmente, llev a la economa a una hiperinflacin.para fines de 1988, el Gobierno se vio forzado a intentar corregir los desequilibrios generados con un 'paquete' de medidas que se tradujo en una inflacin de ms de 100% en setiembre. A pesar del fracaso completo de esta poltica, el Gobierno nunca quiso enfrentar un ajuste drstico.Fujimori hered este problema no resuelto, el cual inclua una presin tributaria de 4% del pBI y una inflacin de 7.650%. Frente a los hechos, no tuvo mayor opcin que un drstico programa de estabilizacin que sincer los precios controlados y restringi bruscamente la emisin monetaria, dejando flotar administradamente el tipo de cambio. Luego de la masiva correccin de precios (en agosto de 1990, la inflacin del mes borde el 400%), se anunci una reforma tributaria en 1991 y la creacin del comit de caja, cuya funcin consista en que el Gobierno se comprometa a gastar ese da, solo si ese da tena ingresos.La reforma tributaria inicial se bas en simplificar, notoriamente, la estructura tributaria. El nmero de impuestos disminuy de 68 a 5. Asimismo, para ayudar a las tareas de fiscalizacin, se redujeron una serie de exoneraciones al IGV e ISc, aunque estas no fueron del todo eliminadas. Se fortaleci el principio de caja nica, mediante la eliminacin de una larga lista de impuestos destinados. Si bien al cabo de tres aos la presin tributaria se haba duplicado, an la base de contribuyentes era muy angosta y el nivel de recaudacin era insuficiente (vase el grfico 4). Esta situacin llev a que el Gobierno optara por una nueva reforma tributaria entre 1994 y 1995. De ese modo, se simplific aun ms el impuesto a la renta para facilitar la fiscalizacin, se continu con el esfuerzo de univer- salizar el IGV a travs de la reduccin de las exoneraciones, aunque nunca se pudo eliminar aquellas vigentes para las zonas de selva y frontera.Sin embargo, quiz el elemento ms importante a destacar en este perodo fue el enorme ciclo poltico que se vivi, como consecuencia de la decisin del presidente Fujimori de intentar la reeleccin en 1995. El ao previo a la eleccin, el gasto se aceler sistemticamente a niveles absolutamente insostenibles (40% de variacin anual). Tal como se aprecia en el grfico 5, luego de la eleccin, la velocidad de gasto regres a sus niveles normales e incluso se produjo un ajuste.Grfico 4 Presin tributaria (porcentaje de los ingresos tributarios sobre el PBI)

Fuente: BCRPGrfico 5Componente cclico del gasto no financiero (12 meses antes y 12 meses despus de las elecciones presidenciales de 1995 y 2000)

Fuente: BCRPPara 1997, el Gobierno haba logrado elevar la presin tributaria a 14,1% del PBI y, con ello, cerrar con un dficit fiscal cercano al cero. Sin embargo, estas cifras escondan la fragilidad de lo logrado. Ese ao, la crisis asitica modific por completo el escenario internacional. La fragilidad se hizo evidente no solo por la imposibilidad de frenar el ciclo poltico, sino porque la crisis rusa de 1998 provoc una recesin que mostr con claridad la incapacidad de la poltica fiscal para actuar de manera contracclica. El Per, como el resto de economas de la regin, no pudo frenar el impacto de las crisis internacionales. Aunque se opt por relajar drsticamente la poltica fiscal (se tuvo un dficit fiscal de 3% en 1999 y 2000), la economa tard mucho en responder a este impulso. Adems, en la eleccin del ao 2000, a pesar de contar con la recientemente aprobada Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (diciembre de 1999), se volvi a repetir el ciclo electoral (vase el grfico 5).Finalmente, se debe sealar que la fragilidad fiscal tambin se hizo evidente en tanto los fondos obtenidos por las privatizaciones fueron rpidamente dilapidados (vase el grfico 6). Estos fondos, que representaban los ingresos por la venta de stocks, terminaron financiando un mayor gasto corriente.Grfico 6 Depsitos por privatizacin (millones de US$ corrientes)

Fuente: BcRP4. Las grandes lecciones La restriccin presupuestaria no respeta ideologasLos gobiernos de cualquier economa emergente pueden intentar, por un tiempo, engaar a sus ciudadanos con la pretensin que la restriccin presupuestaria se puede dejar de lado, ya sea por razones de mayor importancia o urgencia. Sin embargo, un manejo fiscal irresponsable siempre tendr tarde o temprano el mismo resultado final: una confiscacin. Esta confiscacin toma muchas formas: una inflacin que reduce el valor real de los salarios, un repudio a pagar la deuda interna o externa, una compra obligatoria de bonos pblicos a un valor mayor que el del mercado, por mencionar unas cuantas. No se puede pretender tener la ms mnima estabilidad macroeconmica (baja inflacin, alto crecimiento), si no se respetan los equilibrios fiscales. La poltica fiscal debera reducir las fluctuaciones macroeconmicas, no exacerbarlasUna de las caractersticas distintivas de las economas emergentes es que, frente a un shock de ingresos fiscales, no responden igual que una economa desarrollada. Mientras esta ltima responde hoy tomando prestado para compensar la reduccin hoy de ingresos fiscales, la economa emergente se ve forzada a ajustar su gasto. para completar el problema, las economas emergentes, en lugar de tener mecanismos institucionales que les permitan ahorrar en momentos de abundancia fiscal, gastan en exceso en los perodos de bonanza macroeconmica. El resultado es que la poltica fiscal amplifica los ciclos macroeconmi- cos, lo cual aumenta la volatilidad estructural de estas economas, que tpicamente tienen que soportar shocks de trminos de intercambio ms amplios que los de una economa desarrollada. La ausencia de reglas fiscales deja espacio a la arbitrariedad del ciclo polticoUnida a la leccin anterior, no podemos dejar de sealar la necesidad de tener un mecanismo que combata la tentacin de generar un ciclo poltico. En una economa donde no hay contrapesos efectivos a la arbitrariedad del cambio de la poltica fiscal, se necesita instrumentar mecanismos automticos que eviten un potencial ciclo electoral que termina por aadir mayor volatilidad. La poltica fiscal debe rendir cuentas al ciudadanoLa gran mayora de las decisiones de poltica tributaria y de gasto, en estos aos, se tomaron sin tener una idea de cul era el impacto distributivo de cada impuesto y de cada programa que se aprob. La urgencia de las decisiones fiscales siempre justific la ausencia de una evaluacin que permitiera identificar a los afectados por la creacin de un nuevo impuesto. por ejemplo, hasta hoy no se conoce si el IGV es progresivo o regresivo. por el lado de los gastos, el Gobierno no puede ao tras ao incluir en el presupuesto un conjunto de polticas sociales, sin saber cul es el impacto efectivo en la poblacin objetivo. La caja fiscal debe ser manejada como una caja nicaEn ausencia de mecanismos institucionales que permitan que el fisco pueda tomar fondos para actuar de manera contracclica, se debe privilegiar un manejo flexible de la caja fiscal y evitar, evidentemente, impuestos dedicados o fondos destinados. El Estado es un psimo gestor de actividades empresarialesNo es que los gerentes de las empresas pblicas sean corruptos por naturaleza, incapaces o incompetentes. El problema no radica ah, sino en que hace falta como sucede en una empresa privada que los "dueos" establezcan sistemas de incentivos que logren que los administradores tomen decisiones que favorezcan a los intereses de los dueos y no solo a los de quienes administran la empresa.A MODO DE CONCLUSINLa poltica fiscal representa el equilibrio poltico de un determinado modelo econmico. Un Gobierno puede optar por favorecer ms a un sector que a otro, tanto del lado impositivo como del lado del gasto pblico. Cualquiera sea la eleccin, el Gobierno deber enfrentar lo que implica dicha decisin. Siempre habrn sectores que se sientan desatendidos y sectores que perciban que sobre ellos recae la mayor parte de la carga tributaria. Muchos vern en la poltica fiscal la herramienta ms eficaz para modificar la distribucin de recursos de la sociedad. El Gobierno tiene el reto de actuar con un horizonte mayor al de su propia gestin. para ello, se necesitar una combinacin de mejores instituciones, que limiten las polticas que comprometan el futuro de las cuentas fiscales; un papel ms activo de los distintos miembros de la sociedad, que permita mostrar el impacto de cada decisin del Ejecutivo o el Legislativo sobre el crecimiento de la economa y el bienestar de los peruanos.Resulta fundamental para los futuros gobiernos que el nivel de impuestos que permite un ambiente de gobernabilidad es condicional a la efectividad del Gobierno en gastar los recursos que obtiene de distintas fuentes. Es ms fcil optar por mayores impuestos, que mejorar la capacidad del Estado de gastar mejor los recursos.ANEXOSAnexo 1Impuestos de los aos 1980 que fueron derogados durante la reforma tributaria de 1991-1992A los ingresos1. Impuesto al excedente resultante del ajuste integral de los estados financierosAl patrimonio1. Contribucin extraordinaria sobre el patrimonio asegurado2. Contribucin extraordinaria sobre el patrimonio personal3. Contribucin especial sobre el valor de las acciones y participaciones4. Impuesto al patrimonio empresarial5. Impuesto al patrimonio personal6. Impuesto al patrimonio neto personal A la importacin1. Impuesto adicional ad valrem CIF2. Sobretasa a la importacin3. Sobretasa temporal a la importacin A la exportacin1. Impuesto adicional a las ventas2. Impuesto adicional ad valrem a la exportacin3. Impuesto ad valrem FOB a la exportacin4. Sobretasa a la exportacin de caf en grano crudo5. Impuesto a la exportacin de azcar6. Impuesto a la entrega de moneda extranjera al Banco Central de Reserva7. Impuesto a la exportacin A la produccin y consumo1. Impuesto a los dbitos bancarios y financieros2. Impuesto especial a las exportaciones3. Impuesto a la compra y venta de moneda extranjera4. Impuesto a la emisin de certificados de moneda extranjera5. Impuesto adicional a los signos de aviacin6. Contribucin sobre la venta de combustiblesImpuestos destinadosFuente: Baca, Jorge (2000). "El ancla fiscal", en Abusada, Roberto; Fritz DuBois, Eduardo Morn y Jos Valderrama (editores). La reforma incompleta. Rescatando los noventa. Lima: Instituto Peruano de Economa y Universidad del Pacfico.Anexo 2 Impuestos destinados1. Contribucin extraordinaria sobre ingresos devengados en 19892. Impuesto a las remuneraciones de profesionales3. Impuesto sobre los ingresos brutos4. Contribucin sobre las planillas de empresas pblicas5. Contribucin patrimonial de solidaridad (personas naturales)6. Contribucin patrimonial de solidaridad (personas jurdicas)7. Impuesto a los fletes de mar8. Sobretasas al valor FOB de las importaciones9. Sobretasa compensatoria a la importacin de alimentos10. Sobretasa flexible a la importacin de alimentos11. Derecho especfico fijo a la importacin12. Sobretasa excepcional a la importacin13. Sobretasa a la importacin para el fondo ganadero14. Entradas consulares15. Impuesto a las ventas al exterior16. Impuesto a la exportacin de productos pesqueros17. Impuesto a la exportacin de productos tradicionales18. Impuesto a los viajes al exterior19. Impuesto a los signos de aviacin20. Impuesto sobre los servicios de electricidad, telefona, seguros y publicidad21. Impuesto a la venta de gasolina22. Impuesto a la venta de publicaciones peridicas e importadas23. Impuesto sobre operaciones afectas al IGV24. Impuesto especial al suministro de energa elctrica25. Tributo especial al suministro de agua26. Impuesto al consumo de energa elctrica (Cuerpo de Bomberos)27. Impuesto adicional de alcabala28. Sobretasa a la venta de pasajes internacionales29. Tributo a los establecimientos de hospedaje y expendio de comida30. Impuesto de patente profesional31. Impuesto a los parques de estacionamiento32. Impuesto a los premios de loteras y rifas33. Impuesto a los premios de carreras de caballos34. Impuesto a los premios con fines de propaganda35. Impuesto nico a los terrenos sin construir36. Impuesto a la explotacin comercial del juego de bingo37. Impuesto a la explotacin comercial del juego de pinball38. Impuesto a las apuestas de carreras de caballos39. Licencia municipal de funcionamiento (1980 a 1990)40. Licencia municipal de funcionamiento 199141. Licencia municipal de funcionamiento (1992-1993)30Desafos de la poltica fiscal en el Per

Poltica fiscal 1980-2000: de la precariedad a la crisis y viceversa29

Fuente: Baca, Jorge (2000).la poltica fiscal 2001-2006 y los retos para el futuroJavier Kapsoli[footnoteRef:2]Waldo Mendoza Jean Paul Rabanal [2: Este documento refleja la opinin de los autores y no necesariamente la del Ministerio de Economa y Finanzas. Los autores desean agradecer a Magie Manrique, carmen Negrn, Rosala lvarez, scar Zaldivar y Edgar Zamalloa, funcionarios del MEF, por sus importantes comentarios; y a Mara cecilia Deza por su valiosa asistencia de investigacin. Los responsables por los errores subsistentes somos, por supuesto, solo nosotros.]

introduccinLa situacin macroeconmica a fines de la dcada anterior estuvo marcada por tres aos de estancamiento. La recuperacin econmica registrada a partir de 1993 se revirti en 1998, explicada bsicamente por el derrumbe de la inversin privada, relacionado con la presencia de choques externos e internos adversos (vase el grfico 1).Respecto de las finanzas pblicas, tras alcanzar un supervit fiscal en 1997, en 1998, el resultado fiscal pas nuevamente a ser deficitario y, a partir del ao 1999, la situacin se agrav principalmente por la cada de los ingresos pblicos (de 14% a 12% del producto bruto interno-pBI, vase el grfico 2). En estos aos, los ltimos de la administracin Fujimori, el dficit fiscal estuvo por encima del 3% del pBI.El gobierno de transicin, en el primer semestre de 2001, puso en marcha un severo ajuste fiscal. Dada la rigidez de los gastos corrientes y la ausencia de medidas que eleven la presin tributaria[footnoteRef:3], todo el peso [3: A pesar de que, mediante la Ley N 27434 de marzo de 2001, el congreso de la Repblica otorg facultades al gobierno de transicin para legislar en materia tributaria con el fin de modificar, total o parcialmente, las exoneraciones de impuestos y cualquier otro beneficio o tratamiento tributario especial.]

Grfico 2Dficit fiscal del sector pblico no financiero (SPNF) (porcentaje del PBI)5 n3- I2-1- 0,,,,,,,-1Grfico 1 Inversin privada (variacin porcentual real anual)

HI PBI InversinFuente: BCRP Elaboracin propia.1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Fuente: BcRp Elaboracin propia.del ajuste recay en la inversin pblica, la cual disminuy 35% en dicho semestre y redujo el dficit a 0,7% del PBI durante el primer semestre del ao 2001, comparado con el 2,4% obtenido en similar perodo del ao 2000 (vase el grfico 3).

Fuente: BCRP Elaboracin propia.La administracin econmica del presidente Toledo reforz el control sobre las finanzas pblicas, logrando reducir el dficit fiscal de 2,5% del PBI registrado en el ao 2001 a 0,4% en el ao 2005. Concurrentemente, la deuda pblica como porcentaje del PBI se redujo en el mismo perodo: de 46,1% a 38,0%.Actualmente, la macroeconoma goza de buena salud, las finanzas pblicas estn ordenadas y, despus de varias dcadas, tendremos un cambio de gobierno en condiciones de estabilidad econmica. El momento es propicio para hacer un balance sobre lo que hizo la actual administracin en el mbito de la poltica fiscal y las tareas pendientes por hacer. En este sentido, este trabajo busca responder los siguientes interrogantes:i) Cules son los principales logros de la actual poltica fiscal?ii) Cul ha sido el carcter de dicha poltica? Ha sido contracclica o procclica?iii) Es sostenible la actual poltica fiscal?iv) Cules son los retos fiscales para la prxima administracin?Grfico 3 Inversin pblica (variacin porcentual real anual)Este trabajo consta de cuatro secciones. En la siguiente seccin se discuten los resultados obtenidos en materia de ingresos, gastos, dficit fiscal y el manejo del endeudamiento pblico. En la segunda seccin se evala el carcter expansivo o contractivo de la poltica fiscal y en la tercera, se analiza su sostenibilidad. En la cuarta seccin se discuten dos importantes cambios, como la reforma de pensiones y las Asociaciones pblico privadas, que influyen en esta sostenibilidad fiscal. por ltimo, en la siguiente seccin, se presenta un listado de, a juicio nuestro, las tareas que la presente administracin no pudo ejecutar y que la siguiente administracin debiera poner en marcha con el fin de resguardar la sostenibilidad de las finanzas pblicas.1. La poltica fiscal durante el perodo 2001-20061.1 La herramienta de manejo fiscal de mediano plazo:la Ley de Responsabilidad y Transparencia FiscalEn diciembre de 1999 se public la principal herramienta de manejo macroeconmico de mediano plazo: la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal-LPTF (Ley N 27245), segn la cual el objetivo de la poltica fiscal es obtener equilibrio o supervit fiscal en el mediano plazo, acumulando supervit fiscales en los perodos favorables y permitiendo nicamente dficit fiscales moderados y no recurrentes en perodos de menor crecimiento. Para poner en prctica este principio, se establecen dos reglas macrofiscales: (i) crecimiento del gasto no financiero real del Gobierno general menor a 2% y (ii) dficit fiscal del sector pblico no financiero (SPNF) menor a 1% del PBI. Adicionalmente, se cre el Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF), que est orientado a otorgar una funcin contracclica a la poltica fiscal.Si bien los principios generales presentes en la LPTF se mantuvieron, en mayo de 2003 se introdujeron algunas modificaciones en la Ley N 27958, "Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)". Esta norma incorpora, entre lo ms importante, una elevacin del tope de crecimiento del gasto no financiero a 3%, gradualidad en la convergencia hacia las reglas establecidas; y reglas fiscales para los gobiernos regionales y locales, para que tambin formen parte del fortalecimiento de las finanzas pblicas nacionales.La regla relacionada con el dficit fiscal se cumpli en todos los aos de vigencia de la LRTF; a diferencia de la regla del gasto, que no fue cumplida en los aos 2003 y, en especial, 2005, al crecer el gasto no financiero del Gobierno general en 3,5% y 8,4%, respectivamente (vase el cuadro 1).Cuadro 1Evaluacin de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal200320042005

EjecutadoMetaEjecutadoMetaEjecutadoMeta

Gasto no financiero del Gobierno general (variacin % real)3,53,02,73,08,43,0

Dficit econmico (porcentaje del PBI)1,72,01,11,50,41,0

Fuente: BCRP, MEF Elaboracin propia.1.2 Los ingresos, los gastos y el dficit fiscalEl objetivo fundamental de la poltica de ingresos fue elevar los niveles de presin tributaria que eran aproximadamente 12% del PBI a inicios del Gobierno, para lo cual se puso en marcha un conjunto de medidas de poltica y administracin tributaria. En el primer grupo de medidas, la tasa del impuesto general a las ventas-IGV (incluyendo el impuesto a la promocin municipal-IPM) se elev de 18% a 19% en 2003 y el impuesto a la renta (IR), de 27% a 30% en 2004.Este ncleo de medidas de administracin tributaria est constituido por los sistemas de detracciones, retenciones y percepciones[footnoteRef:4]. El cuadro 2 muestra la importancia de estas medidas en el aumento de la recaudacin observado en los ltimos aos, que pas de alrededor de 3% de los ingresos tributarios en el ao 2002 a 13,7% en 2005. Se debe considerar tambin la creacin del impuesto a las transacciones financieras (ITF) como instrumento de lucha contra la evasin y de suministro de informacin, pese a su modesta capacidad recaudatoria. [4: El sistema de detracciones del IGV consiste en que el adquiriente de bienes o servicios sujeto al sistema debe descontar (detraer) un porcentaje del precio de venta y depositarlo en una cuenta habilitada por el Banco de la Nacin a nombre del proveedor. Los fondos de dicha cuenta solo pueden ser destinados al pago de deudas tributarias, aportaciones a EsSalud y a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP). Los productos que estn sujetos a dicho sistema son, principalmente, agropecuarios y servicios con alta evasin e informalidad.El sistema de percepciones consiste en la retencin de una alcuota del precio de venta por parte de los agentes de percepcin en el momento de cobro de la operacin a sus clientes. Este rgimen, bsicamente, se aplica a vendedores en operaciones con un gran nmero de compradores y en sectores con alto grado de evasin e informalidad en la comercializacin de bienes.Por ltimo, el sistema de retenciones se aplica en la primera venta de bienes inmuebles, en la prestacin de servicios y en los contratos de construccin gravados con el]

Cuadro 2Medidas de administracin tributaria17 (millones de nuevos soles)20022/200320042005

Detracciones6221.4241.4221.372

Percepciones684981.2282.503

Retenciones8105432634

Cobranza va el Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIAF)16352220

Total7142.0623.1044.529

Porcentaje de los ingresos tributarios3,07,510,012,7

1/: Corresponde al total recaudado por aplicacin de estas medidas. Incluye recaudacincorriente; as como pagos nuevos, producto de la ampliacin tributaria.2/: El sistema se inici a mediados de 2002, razn por la cual la recaudacin en este aoes menor respecto de los otros aos.Fuente: SunatElaboracin propia.Un aspecto adicional a tomar en cuenta respecto de los resultados de la poltica de ingresos es la eliminacin de algunos impuestos, como el IES (impuesto extraordinario de solidaridad), el cual despus de haber reducido su tasa de 5% a 2% a inicios del Gobierno y luego, en enero deIGV. Los agentes de retencin deben retener un porcentaje del precio de venta a sus proveedores. Bsicamente, se aplica a grandes compradores en transacciones con sus proveedores.2004, a 1,7%, fue eliminado efectivamente en diciembre de dicho ao (vase el cuadro 3).Cuadro 3Principales cambios en la poltica tributaria (tasas en porcentaje)200120022003200420052002e/

IGV18,018,019,019,019,019,0

IESV5,02,02,01,7--

ITF---0,100,080,08

IR27,027,027,030,030,030,0

Arancel CAN10,08,98,57,57,25,4

Impuesto Temporal a los Activos Netos-ITAN (tasa)---0,60,60,6

E: Estimado1/: Se redujo a 2% en agosto de 2001. Fuente: Sunat Elaboracin propia.Derogado a partir del 1 de diciembre de 2004.

Por el lado de los gastos, lo que ms resalta es que, entre 2001 y 2005, la participacin del gasto corriente dentro del gasto no financiero (GNF) se elev de 85,2% a 87,3%, mientras que la participacin del gasto de capital se redujo casi en la misma magnitud (vase el cuadro 4).Dentro del gasto corriente, hay una elevacin importante de las remuneraciones, que es un tpico gasto permanente, inflexible a la baja, que sube de 28,8% del gasto no financiero registrado en 2001 a 30,2% en 2005, equivalente a un punto porcentual del PBI. Sin embargo, son las transferencias las que ms se elevan, de 30,4% a 33,9%, explicado fundamentalmente por el alza extraordinaria de las transferencias atadas a tributos: Foncomun, canon, sobrecanon y regala minera, equivalentes a 1,8% del PBI durante el ao 2005.36Desafos de la poltica fiscal en el Per

La poltica fiscal 2001-2006 y los retos para el futuro37De esta manera, el componente exgeno del gasto no financiero la parte que realmente maneja el Gobierno central, que excluye las transferencias, que son mayormente un reflejo de los ingresos ha decrecido ligeramente como porcentaje del PBI en el perodo en estudio.Cuadro 4Composicin del gasto no financiero del Gobierno central(porcentaje)20012002200320042005Var. %Var. s/.

Gastos no financieros (1 + 2)100,0100,0100,0100,0100,09.832

1. Corrientes85,286,287,087,487,32,19.176

a. Remuneraciones28,830,530,730,830,21,43.367

b. Bienes y servicios26,023,523,324,123,2-2,81.480

c. Transferencias30,432,533,032,633,93,54.329

2. Gastos de capital14,813,513,012,612,7-2,1656

MemoGNF (% del PBI)Gasto en remuneraciones (% del PBI)Gastos no financieros netos de transferencias11 (% del PBI)15,2 4,414,414,7 4,513,914,9 4,613,914,6 4,513,514,9 4,513,5

5046Desafos de la poltica fiscal en el Per

La poltica fiscal 2001-2006 y los retos para el futuro451/: Incluye Foncomun, regalas mineras y canon. Fuente: bcrp Elaboracin propia.La elevacin de la presin tributaria y la estabilizacin del gasto no financiero como proporcin del PBI, permiti una importante reduccin del dficit fiscal: de 2,5% del PBI en el ao 2001 a 0,4% en 2005. Esta reduccin, por cinco aos consecutivos, del dficit fiscal no ha sido observada antes en nuestra historia econmica contempornea (vase el grfico 4).Grfico 4Dficit fiscal, presin tributaria, gasto no financiero y gasto no financiero neto de transferencia (porcentaje del PBI)

20012002200320042005O Dficit fiscalGNF

Presin tributaria (eje der)GNF neto de transferencia

Fuente: BCRP Elaboracin propia.Como resultado, la deuda pblica como porcentaje del PBI ha llegado a su nivel ms bajo desde 1997, tal como se puede apreciar en el grfico 5. En trminos netos[footnoteRef:5] como es usual en las comparaciones internacionales, este nivel de deuda (35% aproximadamente) es ligeramente inferior al promedio de pases con grado de inversin (38%). [5: Para calcular la deuda pblica neta se descuenta de la deuda pblica total los activos que posee el tesoro pblico en las cuentas del Banco Central de Reserva del Per.]

D Deuda pblica Dficit fiscalFuente: BCRP Elaboracin propia.3.3 La estrategia de administracin de la deuda pblicaEn el perodo 2001-2005 se implementaron una serie de medidas destinadas a optimizar la administracin de la deuda pblica, lo que favoreci la sostenibilidad fiscal. El objetivo central de esta estrategia fue reducir los riesgos a los que est expuesta la deuda pblica y disminuir la carga financiera de esta. Fueron dos los instrumentos bsicos mediante los cuales se implement esta estrategia: (i) la creacin de un mercado de deuda pblica en nuevos soles y (ii) la implementacin de un sistema articulado de administracin de pasivos por medio de mecanismos de mercado (prepagos, swaps, canjes, reperfilamientos, etc.).Cuadro 5 Deuda pblica y dficit fiscal (porcentaje del PBI)4,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

350,0El principal logro de la actual administracin en trminos de la poltica de endeudamiento pblico es la creacin de un mercado de deuda pblica para ttulos denominados en moneda nacional, mediante un programa en el cual un conjunto de bancos participan como "creadores de mercado". Estos bancos, a su vez, se comprometen a transar los ttulos pblicos en el mercado secundario. Este mercado ha permitido no solo elevar de manera muy importante la negociacin secundaria de bonos del tesoro (vase el grfico 6), sino principalmente contribuir a la construccin de un mercado interno de capitales; as como, la construccin de una curva de rendimientos en moneda nacional[footnoteRef:6] (benchmark) que sirva como referencia para la emisiones del sector privado y, finalmente, para fortalecer el canal de transmisin de la poltica monetaria al contribuir a la desdolarizacin de la economa. [6: A la fecha cuenta con plazos de hasta 20 aos en tasa fija y 30 aos VAC (Valor actual constante).]

En lo referente a operaciones de manejo de pasivos, se han realizado canjes, swaps y prepagos con el objeto de reducir la vulnerabilidad de la deuda pblica frente a cambios en las tasas de inters internacional o en los tipos de cambio del nuevo sol respecto de las monedas fuertes. Adems, se han realizado dichas operaciones con el objetivo de reperfilar el servicio de la deuda durante los prximos aos y evitar, as, la concentracin de vencimientos en perodos cercanos.Como resultado de estas polticas, se ha conseguido lo siguiente[footnoteRef:7]: [7: En el perodo diciembre 2004 a diciembre 2005.]

Incremento del peso de las obligaciones internas dentro del portafolio de deuda, de 16% a 21%. Incremento de la proporcin de la deuda en moneda nacional, de 10% a 16% del total. Disminucin del porcentaje de la deuda contratada a tasa variable, de 49% a 44%. Reduccin de la deuda denominada en yenes, de 13,3% a 9,1%, y en euros, de 11,5% a 5,9%.Como consecuencia de estas medidas, aadidas a la disciplina fiscal que ha permitido disminuir el dficit de manera significativa, se ha conseguido una importante reduccin de la deuda pblica como porcentaje del PBI: de 46,1% en 2001 a 38,0% en 2005. Este resultado permite reducir la vulnerabilidad financiera de la economa y es un paso firme hacia la consecucin del "grado de inversin" que, a su vez, nos permitira disminuir adicionalmente el costo del financiamiento del fisco y de los agentes privados.2. El carcter de la actual poltica fiscalEsta seccin analiza el comportamiento de la poltica fiscal en el perodo correspondiente a la actual administracin y demuestra que este ha sido, predominantemente, contracclico. Metodolgicamente, se ha construidoGrfico 6Monto mensual (S/. millones)Promedio diario

02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 03 03 03 03 03 03 03 03 03 03 03 03 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 04 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 06 06 06 Feh Mor Ahr Moy Jim Jd Ago Set Oet Nov Di: Ene Feh Mor Ahr Moy Jim Jd Ago Set Oit Nov Di: Ene Feh Mor Ak Moy Jim Jd Ago Set Oet Nw Di: Ene Feh Mor Ak Moy Jin Jd Ago Set Oet Nov Di: Ene Feh MorFuente: MEF Elaboracin propia.Liquidez de los bonos soberanos en el mercado secundario (datos mensuales)un indicador de impulso fiscal que permite evaluar la posicin de la poltica fiscal, neta de los impactos de la posicin del nivel de actividad respecto de su tendencia, as como del hecho de que los precios de los minerales se ubiquen en niveles por encima de los registrados en los ltimos aos, lo cual ha generado importantes ingresos al tesoro pblico (vase el grfico 7).Grfico 7Impuesto a la renta pagado por las empresas mineras (millones de nuevos soles)2.5002.0001.5001.000-500-I I . . I I . ii01998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Fuente: Sunat Elaboracin propia.La manera tradicional de evaluar la posicin de la poltica fiscal se basa en un indicador que resume las transacciones del sector pblico durante un ao fiscal, conocido como "dficit fiscal"[footnoteRef:8]. As, cuando el dficit aumenta (los gastos se elevan en una proporcin mayor a los ingresos) se dice que la poltica fiscal es expansiva, pues el Gobierno est inyectando demanda a la economa. Por el contrario, si el dficit se reduce, significa que los impuestos estn creciendo respecto de los gastos en una proporcin mayor a la del ao anterior. En este caso, dado que el sector pblico est retirando demanda del sector privado a travs de la recaudacin de mayores impuestos, se dice que la poltica fiscal es contractiva. [8: Vase Blejer y Cheasty (1991) para detalles metodolgicos sobre el dficit fiscal.]

Sin embargo, este indicador es inadecuado y puede llevar a efectuar un juicio errado sobre la real situacin de las finanzas pblicas y los impactos probables que de esta se derivan a mediano plazo. As, por ejemplo, pueden existir componentes tanto de los gastos como de los ingresos que reaccionen automticamente, segn evolucione el ciclo econmico, y generen cambios en las cuentas fiscales que son independientes respecto de las decisiones de poltica econmica. Por lo tanto, los indicadores estndares podran no reflejar la correcta posicin de la poltica fiscal y, consecuentemente, llevaran a conclusiones inexactas.Para abordar este problema es necesario separar de los respectivos indicadores de flujos, como los ingresos o los gastos, los componentes transitorios y permanentes. Denominaremos "cclicos" a los primeros y estructurales a los segundos. Este mtodo permitir obtener el indicador que llamaremos "resultado econmico estructural" y que corresponde a la posicin de tendencia de las finanzas pblicas. Es decir, aquella en la cual las variables macroeconmicas que impactan a las cuentas fiscales se encuentran en posicin neutral respecto del ciclo econmico.El mtodo estndar para obtener este cmputo es descrito en Hage- mann (1999) y consiste en eliminar el componente transitorio de los ingresos utilizando la razn entre el producto de tendencia (estimado por el mtodo de Hodrick-Prescott) y el observado. Adems, se elimina el componente transitorio de los gastos pblicos utilizando la razn entre la tasa de desempleo NAIRU y la observada. La justificacin de lo primero es que durante la fase expansiva del ciclo (brecha del producto positiva), se tienen mayores ingresos fiscales. Anlogamente, durante una recesin aumentan el desempleo y, con l, las prestaciones que otorgan los gobiernos frente a este fenmeno. En el caso peruano, por ejemplo, donde no existen prestaciones o subsidios relacionados con el desempleo, el segundo ajuste no es necesario.Si se expresa lo anterior en algunas relaciones, se tiene:It = is + IC(1)Gt = Gs(2)50Desafos de la poltica fiscal en el Per

La poltica fiscal 2001-2006 y los retos para el futuro51La ecuacin 1 muestra la descomposicin de los ingresos en estructurales (Is) y cclicos (Ic) en el nivel del Gobierno general[footnoteRef:9]. La ecuacin 2 asume que, dada la inexistencia de estabilizadores automticos ligados al gasto, el gasto pblico en el per es totalmente estructural[footnoteRef:10]. A continuacin, determinamos la estimacin de los ingresos estructurales a travs de la siguiente relacin: [9: Incluye el Gobierno central, los municipios, EsSalud, las reguladoras y otras entidades de menor tamao.] [10: Un anlisis sobre la extrema rigidez del gasto pblico puede verse en MEF (2006).]

\Y,P"Is = I't 't(3)+ IRmpmYtV rt /Donde:Ingresos del Gobierno general, descontados los pagos del impuestoa la renta efectuados por las empresas mineras.pagos del impuesto a la renta efectuados por las empresas mineras,incluye tanto los pagos a cuenta como la regularizacin.PBI de tendencia.pBI observado.tIR" :Yt: Yt: :pm :rt pmtElasticidad ponderada de ingresos pblicos entre PBI (totales, excluye la renta proveniente de la minera). ndice de precios de exportaciones mineras. Nivel de tendencia del ndice de precios de exportaciones mineras.Para el ejercicio desarrollado en el presente trabajo, se utiliza el filtro de paso de bandas de Baxter y King (1995) con el fin de obtener las tendencias de las diferentes variables. Adems, se construye un ndice de precios de exportaciones mineras mediante el uso de la frmula encadenada de Fisher. Finalmente, se obtiene el dficit estructural eliminando el componente cclico de los ingresos. El resultado se muestra en el grfico 8. En l se observa claramente una cada de los ingresos permanentes en el ao 1999, como consecuencia de la introduccin de grandes exoneraciones tributarias durante el referido ao. Sin embargo, tambin se observa que los ingresos permanentes se han elevado, aproximadamente, en un punto porcentual del PBI en los ltimos aos. Adems, los ingresos no estructurales han sido bastante significativos[footnoteRef:11] [11: Representan 0,4% y 0,8% del PBI para los aos 2004 y 2005, respectivamente.]

durante los aos 2004 y, especialmente, 2005, en que registraron aproximadamente US$ 600 millones.Grfico 8Ingresos del Gobierno general (porcentaje del PBI)19,018,518,0 17,5 17,0 No estructural Estructural0 I19981999200020012002 2003 2004 2005Elaboracin propia.A qu se debe este aumento en los ingresos estructurales? Bsicamente, a la elevacin de las tasas del IGV e IR, y a las medidas de ampliacin de la base tributaria destinadas a reducir la evasin y fortalecer la funcin que cumple la autoridad tributaria, tales como las detracciones, las percepciones y las retenciones. Adicionalmente, el ITF ha sido un instrumento para el control de la evasin, pues genera informacin valiosa sobre los movimientos de los contribuyentes que puede correlacionarse con los pagos efectuados y as detectar presuntos evasores. A modo de ejemplo, en el grfico 9 se muestran los importantes resultados de la lucha contra la evasin obtenidos en el IGV.Una vez conocido el componente cclico de los ingresos, se puede construir el resultado estructural. Para ello, basta descontar el estimado de los ingresos no estructurales del dficit operativo (vase el grfico 10).Se observa que el dficit estructural fue bsicamente similar al efectivo hasta el ao 2003. Durante los aos 2004 y 2005 hubo un aumento importante de los ingresos transitorios y, por lo tanto, el dficit estructural fue mayor: registr 1,5% y 1,2%, respectivamente. Vale la pena resaltarGrfico 9 Tasa de evasin del IGv (porcentaje)50,2

111112000 20012002 2003 2004 200555 - 50 - 45 - 40 - 35 - 30 "Fuente: FMI. Elaboracin propia.Grfico 10 dficit fiscal (porcentaje del PBI)4,03,02,0 1,0 0,032 3,3 3,3 3,51,7J1,1 1,21998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Observado EstructuralElaboracin propia.que el aumento temporal de ingresos no se ha reflejado en un mayor dficit efectivo, lo que hubiera generado un riesgo de insostenibilidad fiscal, al financiar gasto permanente con ingresos transitorios. Es decir, el aumento permanente de los gastos, al que hace referencia la segunda seccin, ha sido bsicamente financiado con aumentos permanentes en los ingresos.Una pregunta final en esta seccin se refiere al carcter de la poltica fiscal como generador de demanda; es decir, determinar si el impulso fiscal ha sido expansivo, contractivo o neutral. Con este objetivo, construimos el indicador estndar de impulso fiscal, definido como el opuesto de la variacin del dficit estructural primario, cuyos resultados se muestran en el grfico 11.Grfico 11Brecha del producto e impulso fiscal (porcentaje del PBI)2,5 1,5 0,5 - -0,5 - -1,5 " -2,5_ Cambio brecha Impulso200120022003200420051999 2000 Elaboracin propia.Este grfico muestra que el sector pblico no ha sido una fuente de demanda con la importancia suficiente como para explicar las fluctuaciones econmicas durante el perodo de anlisis. Por el contrario, la poltica fiscal ha sido contracclica[footnoteRef:12] durante todo el perodo de la actual administracin. Sin embargo, vale la pena destacar que durante el ltimo ao esta contribucin negativa se redujo fuertemente por el importante aumento del gasto no financiero del Gobierno general. [12: El resultado es robusto a un cambio metodolgico. En MEF (2006) se utiliza la metodologa de Gavin y Perotti (1997), y los resultados son casi exactamente similares.]

Este resultado contrasta con el encontrado, entre otros varios, por Ros (2004), quien utiliza una muestra algo ms amplia[footnoteRef:13] y encuentra evidencia de una tendencia procclica en la poltica fiscal. Sin embargo, el referido autor encuentra un comportamiento contracclico a partir del ao 2000, asocindolo a una reduccin de gastos forzada por los menores ingresos recaudados, sugiriendo la posibilidad de la entrada de la LPTF como una de las posibles fuentes de cambio en el carcter de la poltica fiscal. [13: La muestra trabajada por Ros comprende los aos 1991 y 2002.]

Ciertamente, el actual comportamiento de la poltica fiscal ha permitido aminorar los impactos del ciclo econmico sobre la economa y posiblemente se trate de la nica vez en la historia moderna de las finanzas pblicas en el Per, que la poltica fiscal no ha sido un factor de propagacin del ciclo.3. La sostenibilidad de la poltica fiscalLas polticas fiscales aplicadas en los ltimos aos han influenciado positivamente en la senda de sostenibilidad de las finanzas pblicas. La reduccin del coeficiente de deuda entre el PBI y el aumento de la base tributaria, que repercute en un mayor resultado primario, influyen positivamente en los indicadores estndar de sostenibilidad fiscal. En este sentido, la proyeccin de las variables macroeconmicas en los siguientes aos nos muestra que la poltica fiscal es sostenible.El indicador de sostenibilidad que se utilizar ser el propuesto por Jimnez (2003), que incorpora dos tipos de deuda (interna y externa) a la metodologa clsica propuesta por Blanchard (1990). De este modo, el supervit primario permanente de Blanchard ajustado por la diferencia de tasas de inters de los diferentes tipos de deuda es el siguiente:i -4' =Ij=0[v j -n K-1 ]r-8 1+81 + 8 1 + r1+8 1 + rv+i-1

Donde: r = la tasa de inters real, 8 = tasa de crecimiento del PBI real, s = supervit primario ^en trminos del PBI, b* = deuda externa en trminos del PBI, n = (1 + r X1 + e)- (1 + r) y e = devaluacin del tipo de13a+8)cambio[footnoteRef:14]. Entonces, el indicador de sostenibilidad sera: [14: Ntese que si se cumple la paridad no cubierta de intereses, entonces, el trmino n es igual a cero.]

r 8IB =dti s'1+7La deuda total del Gobierno (dt) sera insostenible en el caso de que el indicador sea positivo; es decir, si el supervit primario es menor al primer trmino. La deuda sera sostenible en el caso contrario. Como se muestra en el grfico 12, la poltica fiscal es sostenible si se considera un crecimiento anual del PBI de 4%, una tasa de devaluacin anual promedio de 0,5%, una tasa de inflacin anual de 2,5% y tasas de inters anual real promedio para la deuda interna y externa igual a 8,2% y 4,2%, respecti-vamente[footnoteRef:15]. [15: El resultado de sostenibilidad es sensible a cambios en la tasa de crecimiento real del PBI, las tasas de inters y la tasa de devaluacin. En este anlisis, hemos considerado una poltica de crecimiento del gasto no financiero del Gobierno general igual a 3,0%, en lnea con la LRTF. En Rabanal (2006), adems, se muestra que manteniendo solo una poltica de cumplimiento de la regla de dficit en su tope de 1,0% del PBI para los siguientes diez aos, se genera una poltica fiscal insostenible.]

Grfico 12 Indicador de sostenibilidad fiscal (porcentaje del PBI)0,0

-1-2,0-2,1-0,5-1,0 --1,2-1,3-1,5-1,5-1,6-1,7-1,-2,0 -n-1,44. La reforma del Decreto Ley N 20530 y el costo fiscal de las Asociaciones Pblico PrivadasUno de los logros ms importantes en materia de poltica econmica de la actual administracin, especialmente por su impacto sobre la viabilidad de largo plazo de las finanzas pblicas, es la reforma del sistema de pensiones del Decreto Ley N 20530 en 2004, que permiti la reduccin del pasivo pensionario (en valor presente neto) en alrededor de 20%. Esta reforma comprende el cierre definitivo de dicho rgimen, la administracin unitaria de los regmenes pensionarios por parte del Estado y que las nuevas reglas deban ajustarse con el objeto de hacerlo ms equitativo y financieramente viable, considerando la eliminacin de la nivelacin de las pensiones con las remuneraciones; es decir, el llamado "efecto espejo".por otro lado, una poltica cuya implicancia a mediano plazo necesita ser evaluada es la suscripcin de Asociaciones Pblico Privadas (APP), que consisten en la coparticipacin del Estado con el sector privado en el financiamiento y la operacin de un proyecto de inversin pblica. Si bien estas asociaciones son tiles para cerrar la brecha de infraestructura existente en los diferentes sectores de nuestro pas[footnoteRef:16], porque el Estado no posee las capacidades financieras y logsticas adecuadas para suplir dichas demandas, tambin es importante acotar y vigilar los riesgos que asume el Estado en dichas operaciones. [16: Segn el IPE (2005), esta brecha asciende a US$ 23 mil millones.]

En general, existen dos tipos de compromisos para el Estado en una APP: (i) la asuncin de los gastos por operacin y mantenimiento (denominado PAMO), adems del gasto de inversin (denominado PAO); y (ii) las garantas, que consisten en obligaciones contingentes que se activan bajo determinadas condiciones establecidas en los contratos.A la fecha se estima que los procesos de APP, ya comprometidos o por comprometer prximamente, generan un pasivo en valor presente de ms de 2% del PBI. Se espera que este compromiso de gasto rgido para los prximos aos sea asumido, en su mayora, con cargo al presupuesto anual de inversiones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Sin embargo, por sus elevados montos, podra afectar la operati- vidad de este sector.Adems, est el tema de la distribucin de riesgos entre el sector pblico y el sector privado. Por ejemplo, en una APP tpica los pagos por PAO y PAMO se efectan al finalizar la construccin de la obra y, por lo tanto, al empezar la provisin del servicio. En el modelo "peruano" de APP, se ha introducido un sistema de certificacin por hitos (denominados CAO), mediante el cual la construccin de la obra se divide en un nmero de hitos y cada vez que una de estas secciones se completa, se entrega una certificacin que otorga el derecho a percibir una fraccin de los pagos comprometidos. Este certificado puede titulizarse en el mercado y, as, se obtienen los recursos para financiar el tramo siguiente de la construccin. Bajo este modelo, el inversionista privado solo financia el primer hito, pues los siguientes se autofinanciarn contra los CAO.5. Los retos fiscales para el perodo 2006-2011A pesar de lo avanzado, el camino hacia la consolidacin de las finanzas pblicas es todava muy largo. A continuacin, se describen un conjunto de polticas que a juicio nuestro son factibles de ser implementadas a corto plazo para alcanzar dicho objetivo.i) Implementacin de un sistema de cuenta nica para el Tesoro Pblico (CUT)Actualmente existe una gran cantidad de cuentas, pertenecientes a las diferentes entidades del sector pblico (Gobierno central, municipios, gobiernos regionales, organismos reguladores, etc.), dispersas entre instituciones bancarias privadas y el Banco de la Nacin (BN). Este sistema es ineficiente por cuanto facilita la acumulacin de grandes saldos sin utilizar, tanto en el BN como en la banca privada. Por ejemplo, a abril de 2005, los gobiernos regionales acumulaban alrededor de S/. 400 millones en sus cuentas en el BN (vase el cuadro 5). Adems, esta multiplicidad de cuentas impide una consolidacin oportuna de la situacin financiera en el nivel de todo el sector pblico y genera un costo de intermediacin bancario como consecuencia del uso de mltiples cuentas.Cuadro 5saldos de las cuentas en el Banco de la Nacin de los gobiernos regionales17 (miles de nuevos soles)Canon, sobrecanon y regalasFondo de Compensacin Regional-FONCORRecursos directamente recaudados-RDRTotal

Amazonas215765211.118

Ancash591556.3766.590

Apurmac2.029892.5574.674

Arequipa3.6187788.82114.511

Ayacucho2.7276266.94810.302

Cajamarca3.5741.0504.2618.886

Cusco88.3605617.483102.253

Huancavelica15.3685.4851.49222.346

Hunuco3331.8063.3735.513

Ica9.5942.4464.98017.118

Junn5.8016.9294.51217.241

La Libertad3.8342.64813.94834.955

Lambayeque3103.7433.756

Loreto71403.6244.339

Madre de Dios1251131.4661.704

Moquegua8.1757281.76810.670

Pasco4.6211.3732.0668.060

Piura4.2364724.7109.431

Puno27.1893796.61034.178

San Martn88864.2355.720

Tacna58.9562.7689.63180 434

Tumbes3.2959601.2975.552

Ucayali4.3282982.7137.338

Lima4.0832325664.881

Lima Metropolitana2.2291.6401233.992

Callao2.7721.4542.1786.404

Totales256.13333.662110.001399.795

1/: Informacin al 15 de abril de 2006. Fuente: BN Elaboracin propia.Por ello, se propone introducir un sistema de caja nica (CUT), a travs de la implementacin de una cuenta que contenga todos los ingresos recaudados por toda fuente (impuestos de disponibilidad del tesoro, impuestos destinados, ingresos no tributarios, recursos por operaciones de crdito, etc.). En la referida cuenta existiran cuentas corresponsales (subcuentas) que corresponderan a las diferentes unidades ejecutoras, las que mantendran la propiedad de sus fondos. En este nuevo escenario, el administrador de la CUT, en este caso la Direccin Nacional del Tesoro Pblico (DNTP) del MEF, funcionara como un "banco" que brinda los servicios de pagadura y administracin de saldos a las diferentes unidades ejecutoras.La implementacin de una CUT posee mltiples ventajas que potenciaran y fortaleceran la gestin de la poltica fiscal. Entre las principales tenemos: (i) permite la determinacin de la posicin consolidada del sec