consecuenci as materi ales y procesales de la
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UNI VERSI DAD AUTONOMA DE BAJA CALI FORNI A
FACULTAD DE DERECHO - MEXI CALI
‘ ‘CONSECUENCI AS MATERI ALES Y PROCESALES DE LA JURISPRUDENCI A
1 Y 22 DE 1996 EN LAS RELACI ONES LABORALES DEL ISSSTE Y OTROS
ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS’ ’
Tr abaj o Ter mi nal para Obt ener el Di pl oma de
ESPECI ALI DAD EN DERECHO DEL TRABAJ O
PRESENTA:
RI CARDO AGUI LERA RAYGOZA
Asesor:
MTA. MA. DE LA CONCEPCI ÓN LACAVEX BERUMEN
MEXI CALI, BAJ A CALIFORNI A, MEXI CO J UNI O DEL 2006
Í NDI CE
2
Pági na
I NTRODUCCI ON 4
CAPI TULO 1. - EL I SSSTE, ANTECEDENTES, RÉGI MEN
JURÍ DI CO I NTERNO, SU SI TUACI ÓN ACTUAL, ÓRGANOS
DE GOBI ERNO Y NORMATI VI DAD I NSTI TUCI ONAL.
1. 1.- Ori gen y Antecedentes del ISSSTE
1. 2.- Di recci ón General de Pensi ones Ci viles y de Reti ro ( 1925-
1959)
1. 3.- Naci mi ento del ISSSTE
1. 4.-Su Régi men Jurí dico y situaci ón actual
1. 4. 1. - Marco Jurí dico y Objeti vo
1. 5.- Pri nci pal es Fondos, y Prestaci ones que i ntegran al ISSSTE.
1. 5. 1. Fondos
1. 5. 2.- Prestaci ones Médi cas, Econó mi cas, Soci al es y
Cul t ural es
1. 6.- Órganos de Gobi erno
1. 6. 1. Junt a Di recti va
1. 6. 1. 1. Marco Legal
1. 6. 2.- Co mi si ón de Vi gil anci a
1. 7.- Su Nor mati vi dad Instituci onal
CAPI TULO 2. - REGI MEN LABORAL GENERAL, DE LOS
ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS Y EL ISSSTE
2. 1.- Constituci ón Federal y sus garantías Soci al es
2. 2.- Evol uci ón del Régi men Laboral Constituci onal
2. 3.- Régi men Burocrático Laboral col ectivo
2. 4.- Negoci aci ón Colecti va
2. 5.- Condi ci ones General es de l os Organi s mos descentralizados
2. 6.- Régi men Laboral Act ual del ISSSTE.
2. 6. 1.- Las condi ci ones general es de Trabaj o del ISSSTE
2. 6. 2.- Nor mati vi dad Laboral y si ndi cal en el ISSSTE
CAPI TULO 3. - LAS J URI SPRUDENCI AS 1/ 96, 22/ 96 Y SUS
CONSECUENCI AS EN EL RÉGI MEN J URÍ DI CO LABORAL
DE LOS TRABAJ ADORES DEL ISSSTE Y OTROS
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ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS.
3. 1.- Jurisprudenci a 1/ 96
3. 2.- Jurisprudenci a 22/ 96
3. 3.- l a Jurisprudenci a 1/ 96, 22/ 96 y l as condi ci ones de Trabaj o en
el ISSSTE
3. 4.- Junt as de Conciliaci ón y Arbitraje y su co mpetenci a deri vada
de l as Jurisprudencias 1 y 22/ 96
3. 5.- La Ad mi nistraci ón Pública Federal Centralizada y
Paraestatal
3. 6.- Ley Orgáni ca de l a Ad mi nistraci ón Públi ca Federal.
3. 7.- Régi men Jurí dico aplicabl e a l os trabaj adores del ISSSTE, en
base a l as Jurisprudenci as 1/ 96 y 22/ 96
3. 8.- Efectos Jurí di cos y materi ales de l a Jurisprudenci a 1/ 96
CONCLUSI ONES Y PROPUESTAS DE SOLUCI ÓN
(PRELI MI NAR)
FUENTES CONSULTADAS
Nor mati vas
Bi bli ograficas
Infor máti cas
ANEXOS
Cronogra ma
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I NTRODUCCI ON
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El t e ma sel ecci onado para l a realización del present e trabaj o de
Investi gaci ón, nace de l a aplicaci ón de l a Jurisprudenci a 1/ 96 e miti da por l a
Supre ma Cort e de Justicia de l a Nación, así como de l a i nqui et ud de
pr ofundi zar en l os conoci mi ent os para l a sol uci ón de conflict os de nat ural eza
laboral entre l os trabaj adores de organis mos públicos descentralizados co mo
el I SSSTE, cuya normati vi dad l aboral se encuentra regul ada en el régi men
burocrático.
Hoy en dí a, son muchos l os Or ganis mos Públicos Descentralizados que
se vi eron afect ados con di cha j urisprudencia, y el ni vel de afectaci ón i nci de en
el perj uici o patri moni al de di chos organis mos el cual se desprende de l a
canti dad de l audos condenat ori os que son emi ti dos por l as Junt as Federal es de
Conciliaci ón y Ar bitraj e, no t ant o por una inadecuada defensa legal, si no por
la desvent aja procesal que i mplica l a aplicaci ón de criterios, pri nci pi os
generales de derecho, disposici ones nor mati vas, y criteri os j urisprudenci al es
del régi men l aboral general a condi ci ones generales de trabaj o que naci eron y
persisten en régi men burocrático, el cual aun i mpera en los or ganis mos
públicos descentralizados.
Es I ndiscuti ble que los l audos condenatori os i nci den en l a sol venci a
económi ca de l os organis mos ya menci onados, t al vez como consecuenci a de
mant ener una rel ación l aboral sustent ada y nor mada en la Legislaci ón
Bur ocrática (basada en l ey regl a ment aria del Articul o 123 Apartado B), es por
ell o que con l a present e i nvesti gaci ón se tratara de analizar la pr obl e máti ca
que enfrent an di chos organis mos, y const atar si sus procedi mi ent os
admi nistrati vos l aboral es, nor mas, políticas, y li nea mi ent os para l a
admi nistraci ón del personal del I SSSTE, así como l os documentos si ndi cal es y
sus condi ci ones de Tr abaj o que ri gen l as relaci ones l aborales entre el
ISSSTE, deri vados de l a nor mati vi dad burocrática, son susceptibl es de hacerse
val er en un tri bunal laboral ajeno al régi men burocrático.
De ahí nace el deseo para l a realizaci ón de l a i nvesti gaci ón j urídi ca por
consi derar un t e ma de mucha act uali dad para l os trabaj adores de l os referi dos
or ganis mos, para di cho i nstitut o, como para cual esqui era or ganis mos
descentralizados, a pesar de haber transcurri do cerca de 10 años en que l a
Supre ma Cort e establ eci ó el criteri o de ubi car a l os Or ganis mos
descentralizados en el Apartado ‘‘ A’’ del Articul o 123 Constitucional.
Para el desarroll o del present e trabaj o de i nvesti gaci ón j urídi ca, se
efect uó el análisis de la i nstit uci ón deno mi nada I SSSTE, su aspect o Hi st órico,
Legal y Soci al, el régi men burocrático, y l as relaci ones l aboral es de l os
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trabaj adores en general, el análisis de l as jurisprudenci as 1/ 96 y 22/ 96, y en el
caso particul ar, a l a controversia que se ha generado en l a aplicaci ón del
apartado A del artículo 123 de l a Constit uci ón a l a sol uci ón de l os conflict os
generados por l os organis mos Descentralizados baj o régi men burocrático ant e
las Junt as de Conciliaci ón y Ar bitraje y no ant e un Tri bunal de Ar bitraje.
Es por ell o que el present e trabaj o de i nvesti gaci ón tratara de disti nguir
cual es l a consecuenci a mat erial y procesal que traj o esta Jurisprudenci a, y
pr ocurara encontrar al gunas alternati vas con base a l a experienci a practica,
para cont ener l a desvent aja procesal, y de ser procedent es en l a aplicaci ón en
la sol uci ón de l os conflict os l aborales de los organis mos descentralizados que
tienen condi ci ones generales de trabaj o (burocrático) ant e l os tri bunal es del
régi men de trabaj o general.
Est udi ar si l os mi s mos pri nci pi os que generaron l os derechos laboral es
para l os servi dores públicos o burócratas, l es son aplicabl es hoy en dí a a l os
trabaj adores de l os organis mos descentralizados y det er mi nar l as
consecuenci as que l e arroj a a un or ganis mo publico descentralizado que ti ene
su régi men l aboral sustent ado en el apartado B ( burocrático) ante un conflict o
laboral que se present a ant e l a Junt a de Conciliaci ón de Ar bitraje, cuya
nat uraleza l e corresponde resol ver controversias que deri van de una rel aci ón
obrera patronal general.
De l a mi s ma manera se buscara i dentificar el perj uici o o benefici o para
los trabaj adores de ‘‘base’’ como l os considerados de ‘‘confianza’’ de di chos
or ganis mos descentralizados, y al gunas instituci ones como el derecho de
huel ga, l a estabilidad en el e mpl eo, y present ar l os resultados de l a present e
investi gaci ón al t ermi nar l a Especi ali dad, defenderla, aprobarla y darl a a
conocer.
Es por ell o que l a present e i nvesti gaci ón, nos conduce a anal izar que
tant o el Institut o co mo otros organis mos descentralizados no obst ant e no
for mar parte del poder ej ecuti vo (criteri o de l a supre ma corte) su operaci ón
fi nanci era y f unci ona mi ent o admi nistrativo est a supeditada a l as políticas
presupuést al es que le son est abl eci das en el Presupuest o de Egresos de l a
Federaci ón, así como a l os Criteri os, Políticas y Li nea mi ent os est abl eci dos en
mat eria presupuest aria por la Secretaria de Haci enda y Crédit o Publico.
Consecuent e ment e la negoci aci ón col ecti va de l as condi ciones de
trabaj o y el derecho de Huel ga, que se encuentra li mitada en el régi men del
apartado B, con est os nuevos criteri os j urisprudenci ales, l os trabaj adores de
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base (si ndi calizados) pudi eran ret omar l os benefici os econó mi cos y derechos
sustanti vos que l e otorgaba el apartado B al que est aban sujet o, pero de
manera anual deri vado de revisi ones sal arial es al a mparo de l os artícul os 399
y 399 Bis de la Ley Federal del Trabaj o.
Si n e mbar go, se buscara conocer en l as condi ci ones i ndi vi dual es de
trabaj o si se present a un retroceso al re mitir a l os burócratas de los or ganis mos
públicos a exi gir reconoci mi ent os de derechos en tri bunal es ajenos, o por el
contrari o resaltar si en derecho col ecti vo obt uvi eron un l ogro si gnificati vo al
abrirse l a posi bilidad de e mpl azar a huel ga, suscri bir contrat os col ecti vos de
trabaj o, realizar revisiones sal áriales cada año, o cada dos años en revi si ones
generales en mat eria de prestaci ones econó mi cas, quedando en manos de l a
represent aci ón si ndical mej orar l as condi ci ones de trabaj o de sus
represent ados.
Precisar si esta condi ci ón estará supeditada, a que l os or ganis mos
si ndi cal es lleven a cabo una profunda regul arizaci ón jurí dica de sus
or ganis mos, y obt engan l a debi da personalidad j urí dica con t omas de not a de
sus comit és ej ecuti vos a ni vel central o secci onal según sea el caso, y
obvi a ment e l os registros si ndi cales dentro del apartado ‘‘ A’’ ante l a Di recci ón
General de Registro de Asoci aci ones dependen di ent e de l a Secretaria del
Tr abaj o y Previsi ón Soci al, y no por conduct o del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraj e.
Analizar si con est os criteri os j urisprudenci ales se present an nuevas
vent ajas que no t enían l os organis mo sindi cales de l as descentralizadas,
partiendo del hecho de que est os organismos al no f or mar parte del Poder
Ej ecuti vo, pero si subordi nado presupuestal ment e, al efect uar l as revisi ones
de sus condi ci ones Generales de Trabaj o, no l as efect úan como en el apart ado
A y l os benefici os o prestaci ones que se obtienen (l ogros si ndi cal es) est án
subordi nados a l a disposi ci ón presupuestal que l a Secretaria de Haci enda y
Cr édit o Publico l e aut orice a di chos or ganis mos, sol o así podrí a mos
consi derar que este es un punt o de coi ncidenci a, al present arse co mo avance
o vent aja, que l os trabaj adores deben aprovechar para poder recl a mar por l a
negoci aci ón col ecti va, l os pri nci pi os sustanti vos i ndi vi dual es y en mat eria
pr ocesal i ndi vi dual que se genero a partir de 1996.
Por otro l ado i dentificar si será necesario adecuar l a nor mati vi dad
laboral de est os organis mos que for malment e están regul ados por l a Ley
Bur ocrática al mat erial ment e aplicabl e como l o es el apartado A del 123 de l a
Constit uci onal.
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Det er mi nar l a necesidad de establ ecer un régi men contract ual con su
base trabaj adora por conduct o de su represent aci ón si ndi cal distint a a l a act ual
y con contrataci ón col ecti va al a mparo del apartado ‘‘ A’’, como l o ha veni do
haci endo el I. M. S. S. y al gunas Paraestatales como PEMEX.
He ahí el probl e ma princi pal, l a Supre ma Corte de Justicia de l a Naci ón,
al haber e miti do l as jurisprudenci as mencionadas, tratare mos de est abl ecer si
dej o alternati va a l os trabaj adores para valida ment e defender sus derechos que
e manan de un régi men disti nt o al que esta acost umbrado conocer l as Junt as de
Conciliaci ón y Ar bitraj e.
Los mét odos que se utilizaron para l a realizaci ón del present e pr oyect o
de pr ot ocol o de trabajo Ter mi nal para l a especi ali dad en Derecho del Trabaj o,
se sustent aran en l a Investi gaci ón j urí dica dog mática, document al, t eórica y
doctri nal e miti da por los tri bunal es federales i nvol ucrados, utilizando para ell o
los si gui ent es Mét odos:
Mét odo Di scursi vo, con el obj et o de que l a i nfor maci ón recabada de
manera gradual, sea anali zada det eni da mente, t omando en cuenta cada punt o a
desarrollarse, y así pueda l ograr l a fijación de l os concept os deseados y el
obj et o de mi trabaj o.
Mét odo Si ste mático, confor me a éste mét odo, se l ogre ordenar de
manera anál oga t oda l a i nfor maci ón obt eni da e i ncl usi ve l ograr hacer una
composi ci ón de ésta i nvesti gaci ón document al medi ant e l a utilizaci ón de
fichas, t ant o de i nvestigaci ón como de trabaj o, correspondi endo las pri meras a
las bi bli ográficas, l as he mer ograficas, l as archi vol ógi cas, y l as de I nt ernet y
base de dat os.
Y por ulti mo el Mét odo Descri pti vo con la aplicaci ón de l a t écni ca de
investi gaci ón j urí dica de ca mpo, tratando de realizar visitas a l as Junt as de
Conciliaci ón y Ar bitraj e con su personal, así como pr ofesi onales del derecho
especi alizados en la mat eria.
En el present e trabajo se i ni cia en el primer capit ul o con un análisis a
los ant ecedent es del ISSSTE, su régi men juri dico i nt erno y su nor mati vi dad
instituci onal, para después analizar en posteriores capít ul os su régi men l aboral
general desde el punto de vista constitucional, su evol uci ón, la negoci aci ón
col ecti va, su régi men l aboral act ual, l as condi ci ones de trabaj o i mperant es en
di cho i nstitut o y por ulti mo l a nor mati vi dad l aboral y si ndi cal imperant e en el
ISSSTE.
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En el capit ul o final, analizare mos en f or ma particul ar l as
jurisprudenci as 1/ 96, 22/ 96 y sus consecuenci as en el régi men jurí dico l aboral
de l os trabaj adores del I SSSTE y otros or ganis mos descentralizados, entre
otras cosas, como se defi ni ó l a competenci a de l as Junt as Laboral es, l os
el e ment os que componen a l a Ad mi nistraci ón Publica Federal, régi men
juri dico aplicabl e y lo f unda ment al, l os efect os j urí dicos y materiales de l as
Jurisprudenci as en l os organis mos descentralizados.
Es i mportant e mencionar, que al fi nal del trabaj o se pl antea una
concl usi ón y alternativa de sol uci ón al probl e ma que se ha generado con est a
Jurisprudenci a, que si bi en no pudi era ser l a defi nitiva, bi en pudi era ser un
avance.
CAPI TULO 1. - EL ISSSTE, ANTECEDENTES, RÉGI MEN J URÍ DI CO
I NTERNO, SU SI TUACI ÓN ACTUAL, ÓRGANOS DE GOBI ERNO Y
NORMATI VI DAD I NSTI TUCI ONAL.
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1. 1.- Ori gen y Antecedentes del ISSSTE
En nuestro país, l os esfuerzos para confor mar un cuerpo sóli do de
prestaci ones, en respuest a a l as necesi dades de l a cl ase trabaj adora, han t eni do
en el Estado a un promot or consci ent e de rica tradi ci ón hist órica.
Dur ant e el tie mpo en que Benit o Juárez fue presi dent e de l a Repúbli ca,
los rasgos disti ntivos de l a seguri dad soci al se concentraron casi
excl usi va ment e en cuesti ones de or den asistenci al, como el sost eni mi ent o de
la Escuel a de Ci egos, en 1871, para l o cual el régi men j uarista cedi ó a l a
instituci ón parte del Ex Convent o de l a Encarnaci ón y 15 % del pr oduct o de l as
loterías.
En el á mbit o l egislativo, ant es de l a Revol uci ón Mexi cana, no son
muchos l os ant ecedent es que den cuent a de i nt ent os for mal es y or gani zados de
pr ot ecci ón a l os trabaj adores. Hubo no obst ant e, en l os estados de l a
Federaci ón -- Méxi co en 1904 y Nuevo León en 1906-- l eyes muy si mil ares en
su cont eni do, l as cuales reconocí an l os acci dent es de trabaj o y apunt aban a l a
responsabili dad patronal en la inde mni zación deri vada de l os mi s mos.
En 1911, Francisco I. Madero i ncl uyó en su progra ma como candi dat o a
la Presi denci a de la República el compr o mi so de expedir l eyes sobre
pensi ones e i nde mni zaci ones por acci dentes de trabaj o. Por aquella mi s ma
época, el i nci pi ent e movi mi ent o obrero se fortaleci ó con l a fundaci ón de l a
Casa del Obrero Mundi al (1912), núcl eo agl uti nador por medi o del cual
diferent es corrient es políticas y soci ales i nt ent aban i nci dir en l os ca mbi os
estruct urales de las relaci ones entre patrones y trabaj adores.
A l a caí da del gobi erno de Madero en 1913, y en su afán de
legiti maci ón de un régi men i nsosteni ble, Vi ct oriano Huerta present ó al
Congreso una propuesta de decret o que recogí a i nqui et udes reales de l a cl ase
trabaj adora, como l a fijaci ón de sal ari os míni mos y l a for maci ón de l a Junt a de
Conciliaci ón, entre otras, pero l a i ni ciati va nunca prosperó, dado l o efí mer o
del régi men huertista. 1
Dur ant e el t urbul ento peri odo que si gui ó, l as diferent es f uerzas
revol uci onarias trataron de regl a ment ar l as condi ci ones de l os trabaj adores. De
esta época dest acan las propuest as sobre seguri dad soci al cont eni das en el
Pl an de Guadal upe, expedi do en 1913, y las cl áusul as y adi ci ones que en t al
senti do se le agregaron el año si gui ent e.
1
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004
10
Es hast a 1917, al pro mul garse l a Constituci ón Política de l os Est ados
Uni dos Mexi canos, que l os derechos de los trabaj adores son reconoci dos y
quedan prot egi dos con aut éntica fuerza de ley máxi ma.
La Constit uci ón ot orgó a l a seguri dad soci al caráct er i nel udi bl e al
incorporarla al artículo 123, con l a obli gaci ón patronal de proporci onar a l os
trabaj adores, pensi ones, habitaci ones cómodas e hi gi énicas, escuel as,
enfer merías y otros servi ci os. Resalt ó ade más l a obli gatoriedad de l a
capacitaci ón y l a prerrogati va de l os trabajadores a or gani zarse para garantizar
est os derechos.2
Cabe dest acar que l os e mpl eados de l as i nstituci ones públicas fueron l os
que i ni cial ment e pro movi eron l a i nt egraci ón de agrupaci ones con fi nes
mut ualistas o de protecci ón soci al y laboral.
En l a década de l os vei nt e del si gl o pasado, el creci mi ent o acel erado de
la econo mí a y l a consoli daci ón del Est ado hi cieron necesaria l a pr omul gaci ón
de l eyes, así como l a creaci ón de i nstituci ones que sost uvi eran con su
estruct ura l os di versos aspect os del bi enestar soci al. Surgi ó así, por ej e mpl o, el
pr oyect o de l a Ley de Acci dent es Industriales (1922), cuya aport aci ón
novedosa consistía en prever la creaci ón de una caja de riesgos profesi onal es.
Ade más, por l ey, al gunos e mpl eados gozaban de ant e mano de garantías
de seguri dad como fue el caso del Servi cio Ext eri or Mexi cano y Correos, y a
partir de 1924 l a Ley de Or gani zaci ón de Tri bunal es del Fuero Co mún del
Di strit o y Territ ori os Federales disponía ‘‘que l os magistrados, j ueces y
oficiales que no gozaran de fort una t uvi eran derecho a ser pensionados’’.
Lo ant eri or, muestra un avance de l a previsi ón soci al, puest o que marca
con una promul gación el pri mer esfuerzo de aplicaci ón concret a de
post ul ados, i deas, t eorías e i nqui et udes dispersas a l o l argo de décadas del
Mé xi co revol uci onario.
Si n e mbar go, persistía el hecho de que un buen grupo de empl eados
públicos se encontraban al mar gen de l os benefici os de l a seguridad soci al que
apenas est aba en pr oceso de gest aci ón. La preocupaci ón guberna ment al por
unificar prestaci ones y servi ci os, así como garantizar el acceso a t odos l os
trabaj adores del Est ado, di o por resultado que el 12 de agosto de 1925 se
pr omul gara la Ley General de Pensi ones Ci viles y de Retiro.
2
Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos Mexi canos, Méxi co, Ed. Porrua, 2000.
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La fi nali dad de l a Ley era estruct urar un siste ma en virt ud del cual el
pr opi o trabaj ador, con l a ayuda del Est ado, contri buyera a l a for maci ón de un
fondo sobre el cual gravitaría el ot orgami ent o de pensi ones y prést a mos
hi pot ecari os.
En est a Ley se cont empl aban l as pensi ones por vej ez e i nhabilitaci ón, y
las pensi ones para l os deudos del trabaj ador que a causa de sus l abores perdí a
la vi da; ade más se ofrecía l a pensi ón de retiro a l os 65 años de edad y después
de 15 años de servi cio. Asi mi s mo, una vez hecho el pago de pensi ones y l os
gast os de admi nistraci ón del Fondo de Pensi ones, se empl eaban l os
excedent es para ot orgar présta mos hi pot ecari os hasta por 5 mi l pesos para
adquisici ón o construcci ón de casa habitación y hast a 15 mil para co mpra de
tierras de culti vo y su habilitaci ón. Los présta mos eran pagaderos a ci nco y
di ez años, respecti vament e. Se concedí an ade más crédit os hasta por 3 mil
pesos para est abl ecer o expl ot ar pequeñas i ndustrias; t a mbi én se desti naban
fondos para l a construcci ón de casas y departa ment os para vent a y rent a a
pensi onados y funci onari os. La Ley esti puló 9 % anual como t asa mí ni ma de
interés.
1. 2.- Di recci ón General de Pensi ones Ci viles y de Retiro (1925- 1959)
Predecesora del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, fue l a Direcci ón General de Pensi ones Ci viles y de
Retiro. Est a Direcci ón, como or ganis mo público descentralizado con
atri buci ón pública y personali dad j urí dica pr opi a, naci ó en l a vida j urí di ca de
Mé xi co medi ant e l a expedi ci ón de l a Ley de Pensi ones Ci viles y de Retiro el
12 de agost o de 1925. El proyect o ori gi nal fue for mul ado por una co mi si ón
integrada por l os señores Maxi miliano Chabert, licenci ado Mi guel S. Macedo,
licenci ado Mari o de la Fuent e y Mari o Guasp.
La pri mera Junt a Di recti va de l a nueva instituci ón se i nt egró con l os
señores licenci ado Rafael I. Her nández, doct or Alfonso Pr uneda, Guil ebal do
Elí as, José A. Castillón, Juli o Azcárate y Carl os Arellano, fungi endo co mo
presi dent e el licenci ado Her nández y como secretari o el señor Gr egori o M.
Arri aga.
El pri mer tit ular de la Direcci ón General de Pensi ones Ci viles fue el
señor Maxi miliano Chabert, qui en t omó posesi ón el 16 de oct ubre de 1925.
En ese peri odo de i niciaci ón se comenzó a estruct urar y a organi zar l a
Di recci ón de Pensi ones y para el efecto se crearon l as ofici nas que se
esti mar on necesarias, entre ellas una Subdirecci ón y l os departa ment os de
Pensi ones, Cont abilidad, Présta mos, Ingeni eros y Est adísticas, así como l a
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Caj a, ocupándose como sede de l a i nstituci ón l a casa ubi cada en l a esqui na de
Ur uguay e Isabel la Cat ólica. 3
Tr ece años después, el 1 de novi e mbre de 1938, surgi ó l a Federaci ón de
Si ndi cat os de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado ( FSTSE), que en ese
mi s mo año promul gó su Est at ut o Jurí dico. Con ell o se daba a los trabaj adores
del Est ado personalidad j urí dica propi a y se garantizaba l a seguri dad en el
e mpl eo y la libre asoci aci ón para la defensa de sus i ntereses.
La Di recci ón General de Pensi ones Ci viles y de Retiro ocupó durant e
al gún ti e mpo el edifici o del Banco LACUD ubi cado en l a calle de
Capuchi nas, y a partir de 1926 ca mbi ó su centro de operaci ones a l as ofi ci nas
de aveni da Hi dal go.
Post eri or ment e se i nauguró, en 1945, l a nueva sede en aveni da Juárez y
Lafragua (ant es eji dos), frent e a l a Pl aza de l a República. Este edifi ci o fue
acondi ci onado para satisfacer l as necesi dades de l a Direcci ón y en el mi s mo
inmuebl e se i nstal ó un Jardí n de Ni ños, una Guardería Infantil, las ofici nas del
Si ndi cat o de Pensi ones y una Escuel a Primari a.
El 5 de marzo de 1946 se expi di ó una nueva Ley de Pensi ones Ci viles,
pero su vi genci a fue suspendi da por el Congreso y sól o se aplicó a l os
trabaj adores del magisteri o y a l os vet eranos de la revol uci ón.
Haci a el año de 1947, l a Ley de Pensi ones sufri ó refor mas si gnificati vas
orient adas a ext ender l a ga ma de prestaciones, mej orar l a calidad de l as ya
existent es e i ncorporar el régi men de l a seguri dad soci al a un mayor nú mer o
de trabaj adores y organis mos públicos.
Entre l as refor mas se est abl ecía que l a edad para reci bir l as pensi ones
sería de 55 años con un mí ni mo de 15 de servi ci o. Ta mbi én se a mpli aban l os
seguros de vej ez, i nvali dez, muerte, orfandad y vi udez, así como l os mont os
para présta mos hi potecari os.
A partir de est a Ley, parte de l os fondos de pensi ones f ueron
canalizados a l a construcci ón de col onias burocráticas dentro y fuera del
Di strit o Federal, t ales como l as uni dades habitaci onal es ‘‘President e Juárez’’
con 984 departa mentos y el ‘‘ Centro Ur bano Presi dent e Al e mán’’ con 1, 080
departa ment os; este últi mo fue i naugurado en 1949. 4
3
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004 4
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004
13
En l o que se refiere a l os servi ci os médi cos, se a mparaba por pri mera
vez a l os trabaj adores al servi ci o del Est ado, cubriendo úni ca ment e acci dent es
laborales a través de servi ci os subrogados a hospitales particul ares.
1. 3.- Naci mi ento del ISSSTE
En 1959 se transforma y adi ci ona el apartado B del artícul o 123
constituci onal, donde se i ncorporan l as garantías que el Est at uto Jurí dico de l a
FSTSE habí a plant eado para l os servi dores públicos.
El mi s mo año, con moti vo del XXI aniversari o de l a expedici ón de
di cho Est at ut o, en una cere moni a en el Palaci o de Bellas Art es, el presi dent e
Adolfo López Mat eos anunci ó que present aría al Congreso de l a Uni ón l a
iniciati va de Ley que daría ori gen al Institut o de Seguri dad y Ser vi ci os
Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, l a cual fue discuti da, apr obada y
publicada en el Di ario Ofi cial de l a Federaci ón el 30 de di ciembr e de 1959,
por l o que l a Direcci ón General de Pensi ones Ci viles y de Retiro se
transfor ma, en 1960, en el ISSSTE.
Las pal abras con l as que se refiri ó a l a Ley el ent onces presi dent e de l a
República no dej an lugar a duda acerca de l a relevanci a que para el Ej ecuti vo
tení a l a creaci ón del ISSSTE, ‘‘La úni ca f or ma de l ograr una efi caz
prot ecci ón soci al es est abl ecer obli gat ori ament e l a i ncl usi ón de t odos l os
servi dores públicos en l os benefici os de la Ley, pues de otra manera no se
prot egerí a a l os grupos económi cament e más débiles y que más requi eren de
los servi ci os que se i mpl ant an... En est as condi ci ones puedo afir mar que
queda l a Ley del Institut o de Seguridad y Servici os Soci al es de l os
Trabaj adores del Estado como una de l as más f avorabl es y tut el ares en el
mundo...’’5
La Ley del ISSSTE se constit uía en Mé xi co como l a primer a en
responder a una visi ón i nt egral de l a seguri dad soci al, cubriendo t ant o
asistenci a a l a sal ud, como prestaci ones soci ales, cult urales y económi cas,
cuyos benefici os se ext endí an y se extienden a l os fa miliares de l os
trabaj adores.
En 1960, el ISSSTE a mparaba a 129 mil 512 trabaj adores, 11 mi l 912
pensi onistas y 346 mi l 318 fa miliares, es decir, un t ot al de 487 mil 742
derechohabi ent es beneficiados con l as 14 prestaci ones que marcaba l a nueva
Ley: Seguro de enfer medades no profesional es y de mat ernidad, Segur o de
5
Ide m
14
acci dent es del trabaj o y enfer medades profesi onal es, Servi ci os de reeducaci ón
y readapt aci ón de inváli dos, Servi ci os para el evar l os ni veles de vi da del
servi dor público y su fa milia, Promoci ones que mej oren l a preparaci ón t écni ca
y cult ural, y que activen l as for mas de sociabilidad del trabaj ador y su fa milia,
Cr édit os para l a adquisici ón en pr opi edad de casas o t errenos y construcci ón
de moradas desti nadas a l a habitaci ón fami liar del trabaj ador, Arrenda mi ent o
de habitaci ones econó mi cas propi edad del Institut o, Présta mos hi pot ecari os,
Présta mos a cort o plazo, Jubilaci ón, Segur o de vej ez, Seguro de i nvali dez,
Segur o por causa de muert e e Inde mni zación gl obal. 6
De est a manera, con l a Ley del ISSSTE, al gunas prest aci ones que
habí an si do compl e ment arias pasaron a ser obli gat orias para el Institut o.
El patri moni o del ISSSTE se i nt egr ó pri nci pal ment e con l as
pr opi edades, derechos y obli gaci ones que for maban parte de l a Di recci ón
General de Pensi ones Ci viles y de Ret iro, así como con sus f uent es de
fi nanci a mi ent o.
La or gani zaci ón i nt erna del Institut o en aquel ent onces se conf or mó con
dos órdenes de gobi erno: l a Junt a Directi va (con partici paci ón del Est ado y de
la FSTSE) y l a Direcci ón General de l a cual dependí an tres subdirecci ones.
Subdi recci ón de Servi ci os Médi cos, Subdi recci ón de Pensi ones y
Présta mos, y Subdi recci ón Ad mi nistrativa
Cont aba ade más con seis asesorías técni cas, confi guradas co mo
departa ment os, que auxiliaban a l a Direcci ón General en sus funci ones:
Departa ment o de Servi ci os Social es, Departa mento Jurí di co,
Departa ment o de Arquitect ura y Pl aneaci ón, Caj a General, Auditori a
Interna y Cont aduría General.
En el rengl ón de at enci ón a l a sal ud se ampli aron l os beneficios; ahora
se cubrían l os segur os de enfer medades profesi onal es y no profesi onal es, de
mat erni dad, acci dentes de trabaj o y readaptaci ón de i nváli dos.
Para dese mpeñar sus f unci ones, el Instit uto e mpezó con l a adquisici ón
de uni dades hospitalarias pri vadas, mi smas que, aunque contri buyeron a
satisfacer l a de manda i ni cial de servi ci o, requirieron desde el pri nci pi o de
nu mer osas adapt aci ones o a mpliaci ones.
6
Gonzál es, B., (2004) Hi st oria del ISSSTE
htt p:// www. issste. gob. mx/issste/ (25/ Feb. 2005)
15
De est a for ma, en agost o de 1960, el ISSSTE i ni ci ó l a construcci ón de
las tres pri meras clínicas en el Di strito Federal y compró el Centro
Hospitalari o 20 de Novi e mbre, con capacidad de 600 ca mas.
Est e nosocomi o cubrió l as necesi dades de hospitalizaci ón y urgenci as
que ant es se subrogaban; ade más, se i ncorporaron al gunas unidades médi cas
pr oveni ent es de di versas dependenci as centrales, como l as que operaban l a
Secretaría de Educación Pública, l a Secretaría de Haci enda y Crédit o Público,
el Si ndi cat o del Magi steri o y el Siste ma SCOP ( Secretaría de Co muni caci ones
y Obras Públicas).
El Instit ut o i ntegró baj o l a denomi nación ‘‘Servi ci os Social es’’ un
conj unt o de prestaciones que se caract erizaban por apoyar soci al ment e al
asegurado y su fa milia, básica ment e a través de l a at enci ón a ni ños en
guarderías, rent a y vent a de departa ment os en desarroll os multifa miliares,
prestaci ón de servi ci os funerari os y apoyo en general a la economí a fa miliar.
Así, en 1960 habí a tres guarderías -- hoy Est anci as de Bi enest ar y
Desarroll o Infantil -- en l as que se at endí a un t ot al de 465 ni ños; y se cont aba
ade más con una tienda ubi cada en el Distrito Federal.
Tr es años después se darían más ca mbi os. El Est at ut o Jurí dico de l os
trabaj adores al servici o del Est ado quedó abrogado el 28 de di ci e mbre de
1963, y en l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio de Est ado,
regl a ment aria del apartado B del artícul o 123 constit uci onal, se incl uyeron l os
seguros, servi ci os y prestaci ones establ ecidos en el capít ul o de l a seguri dad
soci al como contraprestaci ón de la relaci ón laboral con el Estado.
El 8 de septie mbre de 1965 l a Junt a Di recti va aprobó el pri mer
regl a ment o i nt eri or del ISSSTE que pl as maba su organi zaci ón y
funci ona mi ent o. Antes de esa fecha, el Institut o se regí a úni ca ment e por l as
disposici ones cont enidas en l a Ley, l as que, por su í ndol e, no era posi bl e
aplicar a l as funci ones de l os di versos órganos del ISSSTE, recurriendo para
compl e ment arlas a las cost umbres, al senti do común y al deseo de l os
funci onari os encargados de aplicarlas.
Est e regl a ment o, con vi genci a de 1965 a 1983, no sufri ó ca mbios y por
lo t ant o l a estruct ura del Instit ut o que ri gió durant e ese peri odo t a mpoco t uvo
variaci ones for mal es en su confor maci ón orgáni ca, i nt egrada por cuatro
subdirecci ones:
16
Prestaci ones Médi cas, Prestaci ones Soci ales, Prestaci ones Econó mi cas
y Ad mi nistrati vas; así t a mbi én, del Director General dependí an direct a ment e
un Coor di nador General, dos uni dades asesoras (de Fi nanci a mi ent o y de
Or gani zaci ón, Desarroll o y Nor mas), tres departa ment os (de Rel aci ones
Públicas y Prestaci ones Vari as, de Audi toria, Jurí dico y de Ar quitect ura y
Pl aneaci ón), una Comi si ón de Co mpras y tres ofici nas (de Coloni as, Prensa y
Quej as), ade más de las del egaci ones regi onal es.7
En concl usi ón podemos det er mi nar que El I SSSTE surgi ó pues con l a
fi nali dad de apoyar a l os e mpl eados públicos federales y a sus fa milias,
medi ant e el ot orga mient o de seguros, servici os y prestaci ones econó mi cas,
soci ales y cult urales, y desde su fundaci ón se ha encargado de pr omover el
bi enestar y la seguri dad soci al de manera int egral de l os servi dores públicos.
Si n e mbar go es i mportant e por ulti mo precisar, por l o que se refiere al
régi men de sal ud, l as dependenci as del gobierno federal habí an pact ado en sus
Condi ci ones Generales de Trabaj o, que se establ ecerían consult ori os en l as
dependenci as para atender l as e mer genci as y probl e mas de salud, es decir, no
habí a aún un régi men i nt egral de sal ud, co mo cuando en 1960 que aparece el
ISSSTE y que ya cuent an con seguros y prestaci ones para l a salud, pensi ones,
présta mos, tiendas, funerarias, et c., por eso a partir del naci mi ento del I SSSTE
la seguri dad soci al de l os burócratas es otorgada de manera i ntegral por est e
Institut o.
1. 4.-Su Régi men Jurí dico y situaci ón actual
1. 4. 1. - Marco Jurí dico y Objeti vo
El ISSSTE, creado por decret o presi denci al el 30 de di ci embr e de
1959,8
es un or ganismo descentralizado con admi nistraci ón, personalidad
jurí dica y patri moni o pr opi o, éste últi mo confor mado por l as aportaci ones que
los trabaj adores hacen qui ncenal ment e por dos concept os funda ment al es:
Fondo de pensi ones y Servi ci o médi co y mat erni dad.
A ell o se suman l as aportaci ones que hace el Gobi erno Federal en l os
mi s mos concept os por cada uno de sus e mpl eados.
7
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004
8
SCJ N (2005) legislaci ón Laboral y de Seguri dad Soci al y su Interpretaron por el Poder Judi cial de la Federaci ón, (ver: 1) Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
17
La admi nistraci ón del ISSSTE est á presidi da por una Junt a Di recti va,
pri nci pal órgano rect or i nt egrado por ci nco represent ant es del Gobi erno
Federal y ci nco de l a Federaci ón de Si ndi cat os de Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, ade más del propi o Direct or General.
Es facultad del Ej ecuti vo Federal desi gnar t ant o al Direct or General
como al presi dent e de l a Junt a Directi va, mi entras que l os represent ant es
guberna ment ales deberán ser l os tit ulares de l as secretarías de Sal ud, de
Tr abaj o y Previsi ón Soci al, de Desarrollo Soci al, de Haci enda y Cr édit o
Público, y de la Función Pública.
La Junt a Directi va es l a aut orizada para no mbrar y re mover al personal
de confianza del primer ni vel del Instit uto, a propuesta del Di rect or General,
si n prej uici o de las facultades que al efect o le delegue.9
Est e órgano rect or apr ueba, entre otras cosas, el presupuest o, l a
orient aci ón progra mática, l a organi zación ad mi nistrati va y f unci onal del
ISSSTE y, desde luego, supervisa el gast o, operaci ón y funci ona mi ent o
instituci onal. El operador es el Direct or General, máxima aut ori dad
admi nistrati va del ISSSTE y responsabl e direct o de su buen funci ona mi ent o.
La personali dad j urí dica del Institut o est á dot ada, como ya se vio, por el
acuerdo presi denci al que l e di o ori gen; l uego se encuentra j urí di ca ment e
regl a ment ado por l a Ley del ISSSTE, que es un i nstrument o j urídico e manado
del Poder Legislati vo de observanci a general que l o faculta para hacer l as
retenci ones respecti vas de l os sal ari os de l os trabaj adores del Est ado y l o
obli ga a proporci onar bi enestar soci al a ést os y a sus fa miliares
derechohabi ent es.
La or gani zaci ón y f unci ona mi ent o del Institut o está regul ada por vari os
instrument os, así, l a Junt a Directi va tiene su propi o Regl ament o, pero el
mar co nor mati vo de mayor i mport ancia para el funci onami ent o de l a
instituci ón es el Estat ut o Or gáni co, mecanis mo j urí dico que det er mi na l a
for ma de organi zaci ón admi nistrati va y faculta a l os diferent es ór ganos que l a
integran a desarrollar sus funci ones, ya sean médi cas, deporti vas, cult urales,
económi cas, de i nvesti gaci ón o recreaci ón, para confor mar el concept o de
seguri dad soci al para los trabaj adores al servi ci o del Estado.
9
SCJ N (2003) COMPI LA VIII (ver: 1) Méxi co, Ed. Direcci ón General de la Coordi naci ón de Co mpilaci ón y Sistemati zaci ón de Tesis SCJ N.
18
Act ual ment e el ISSSTE ha cel ebrado conveni os con gobi ernos est at ales
y organis mos públicos descentralizados para ofrecer seguri dad soci al a sus
trabaj adores. Atiende a más de dos mill ones de trabaj adores y a más de cuatro
derechohabi ent es por trabaj ador en promedi o, con l o que en este mo ment o son
más de diez mill ones de mexi canos beneficiados.
Por que su pri nci pal f unci ón es l a seguridad soci al, el Institut o se
sustent a en el derecho constit uci onal a la prot ecci ón de l a sal ud de l os
servi dores públicos, por l o que está obligado a dar cumpli mient o a l a Ley
General de Sal ud y a t odo el marco nor mati vo i nherent e a su f unci ón
pri mor di al.
1. 5.- Pri nci pal es Fondos, y Prestaci ones que i ntegran al ISSSTE.
1. 5. 1. Fondos
Los f ondos son l os que cubren el conj unt o de 21 seguros, prestaci ones y
servi ci os previst os por el articul o 3º l a Ley del ISSSTE, 1 0
en favor de l os
trabaj adores al servi cio del Est ado: ADMI NI STRACI ÓN, AHORRO PARA
EL RETI RO, MÉDI CO, PENSI ONES, PRÉSTAMOS, PRÉSTAMOS
PERSONALES, RIESGOS DE TRABAJ O, SERVI CI OS SOCI ALES Y
CULTURALES, VIVI ENDA.
1. 5. 2.- Prestaci ones Mé di cas, Econó mi cas, Soci al es y Cult ural es
El I SSSTE a mpara y prot ege act ual ment e a sus derechohabi ent es
medi ant e el ot orga mi ent o de 21 seguros, prestaci ones y servi ci os:
1. Medi ci na preventiva: Garantiza, cuida y preserva l a sal ud de l os
trabaj adores y sus fami liares, así como de los pensi onados.
2. Seguro de enfermedades y mat ernidad: Bri nda at enci ón médi ca de
di agnóstico, quirúrgica y hospitalaria, así como far macéutica y de
rehabilitaci ón que sea necesaria, desde el comi enzo de l a enfer medad o
e mbarazo de l os trabajadores, fa milias y pensi onados.
3. Servi ci os de rehabilitaci ón física y mental: Ot orga at enci ón a paci ent es con
al gún ti po de enfer medad o di scapaci dad que afecte al siste ma l ocomot or, así
como a paci ent es con afecci ón o deficiencia ment al.
1 0
LEY DEL I SSSTE, ED. PAC., México, 2003
19
4. Seguro de ri esgos de trabaj o: Cubre el seguro cuando ocurran acci dent es y
enfer medades a l as que est án expuest os l os trabaj adores en el ejerci ci o de su
acti vi dad coti diana.
5. Segur o de j ubilaci ón: Garantiza el pago de pensi ones a t odos l os
trabaj adores que cumpl an 30 años o más de servi ci o y a l as trabaj adoras con
28 años o más.
6. Seguro de retiro por edad y ti e mpo de servi ci o: Pensi ona a aquell os
trabaj adores que cumpl an 55 años de edad y que t engan 15 años de servi ci o
como mí ni mo e i gual tiempo de cotizaci ón al Institut o.
7. Seguro de i nvalidez: Ot orga este segur o a aquell os trabajadores que se
inhabiliten física o ment al ment e por causas aj enas al dese mpeño de su e mpl eo,
si e mpre y cuando hayan cotizado al Instituto cuando menos durant e 15 años.
8. Seguro por causa de muerte: Cubre este seguro en caso de deceso por
moti vos aj enos al servici o, si e mpre y cuando el trabaj ador haya cotizado al
Institut o más de 15 años, o falleci do después de l os 60 años de edad con un
mí ni mo de diez años de cotizaci ón.
9. Segur o de cesantía en edad avanzada: Bri nda pr ot ecci ón al trabaj ador que
deci da retirarse volunt aria ment e del servi ci o o quede pri vado de trabaj o
re munerado después de l os 60 años de edad y haya cotizado al Instit ut o
cuando menos 15 años.
10. Inde mni zaci ón global: Inde mni za a aquell os trabaj adores que si n t ener
derecho a ni ngún ti po de pensi ón se separen defi niti va ment e del servi ci o.
11. Servi ci os de at enci ón para el bi enestar y desarroll o i nfantil: Procura el
desarroll o ar móni co e i nt egral de l os hij os de l as trabaj adoras del Est ado en l as
Est anci as de Bi enestar y Desarroll o Infantil.
12. Servi ci os i nt egrales de retiro a j ubilados y pensi onistas: Garantiza l os
servi ci os médi cos y prestaci ones económi cas y en especi e a l os trabaj adores
del Est ado en retiro.
13 y 14. Vi vi enda y arrenda mi ent o: Bri nda l a oport uni dad de obtener vi vi enda
di gna medi ant e el arrenda mi ent o o vent a de habitaci ones econó mi cas
perteneci ent es al Institut o, ade más de présta mos hi pot ecari os y financi a mi ent o
en general para vi vienda, en sus modalidades de adquisición de casas-
20
habitaci ón, construcción, reparaci ón, a mpl iaci ón o mej oras a l as mi s mas; así
como para el pago de pasi vos adquiri dos por este concept o.
15. Présta mos a medi ano pl azo: Apoya l a econo mí a fa miliar a través de
fi nanci a mi ent o de présta mos para la adquisici ón de bienes de uso duradero.
16. Présta mos a corto pl azo: Ot orga présta mos en efecti vo a los trabaj adores
que por al gún moti vo requi eran de liqui dez.
17. Ti endas y far macias: Contri buye a mejorar l a cali dad de vi da del servi dor
público y fa miliares derechohabi ent es a través de tiendas y far maci as que
cuent en con product os de cali dad a preci os competitivos.
18. Servi ci os t urísticos: Ofrece preci os accesi bles e i nstalaci ones adecuadas
para la recreaci ón.
19. Acti vi dades cultural es y deporti vas: At i ende l as necesi dades bási cas de
los trabaj adores y sus fa milias como son pr omoci ones cult urales, de
preparaci ón técni ca, fo ment o deporti vo y recreaci ón.
20. Servi ci os funerarios: Proporci ona servici os funerari os a precios accesi bles.
21. Si ste ma de Ahorro para el Retiro: Aument a l os recursos a disposici ón del
trabaj ador al mo mento de su retiro.
1. 6.- Órganos de Gobi erno
1. 6. 1. Junt a Di recti va
El ant ecedent e de la act ual i nstituci ón, se re mont a a l a Direcci ón
Ge neral de Pensi ones Ci viles y de Retiro, creada por l a Ley del mi s mo
no mbre, publicada en el Di ari o Ofi cial de l a Federaci ón del 13 de agost o de
1925, cuyo obj et o fue recaudar el fondo de pensi ones y ot orgar pensi ones. En
su artícul o 64, di cha l ey establ eci ó que l a admi nistración del ra mo
correspondería a un órgano superi or que se denomi nó Junt a Di recti va.
Las post eri ores l eyes General de Pensi ones Ci viles de Retiro, y de
Pensi ones Ci viles, publicadas respecti vament e en el Di ari o Ofi cial de l a
Federaci ón de 13 de mar zo de 1946 y 31 de di cie mbre de 1947, conservaron
esenci al ment e l as atribuci ones conferi das a l a citada direcci ón general y por
consecuenci a a la Junt a Di recti va1 1
.
1 1 ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004
21
Por l ey publicada en el Di ari o Ofi cial de l a Federaci ón de 30 de
di cie mbre de 1959, se creó el Instituto de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores del Estado, como un or ganis mo público descentralizado,
con personali dad j urídi ca y patri moni o propi os, para admi nistrar l os segur os,
prestaci ones y servi cios que l a mi s ma contiene y señal ó como ór ganos de
gobi erno de l a entidad a l a Junt a Di recti va y al Di rector General.
Post eri or ment e, l a Ley del ISSSTE, publicada en el Di ari o Ofi ci al de l a
Federaci ón de 27 de di cie mbre de 1983, ade más de l os dos ór ganos de
gobi erno ant es señal ados, consi deró como tales al Fondo de l a Vi vi enda y a
la Co mi si ón de Vi gilanci a.
1. 6. 1. 1. Marco Legal
Se encuentra cont empl ado en el Art. 90 de CONSTI TUCI ON
POLI TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, que establ ece ‘‘
Art. 90.- La Ad mi nistraci ón Pública Federal será Centralizada y Paraestat al
confor me a l a Ley Or gáni ca que expi da el Congreso, que distri buirá l os
negoci os del orden ad mi nistrati vo de l a Federaci ón, que estarán a cargo de l as
Secretarías de Est ado y Departa ment os Ad mi nistrati vos y definirá l as bases
generales de creaci ón de l as enti dades paraestatales y l a i ntervenci ón del
Ej ecuti vo Federal en su operaci ón. Las l eyes det er mi narán l as rel aci ones entre
las enti dades paraestatales y el Ej ecutivo Federal, o entre ést as y l as
Secretarías de Est ado y Departa ment os Admi nistrati vos …’’1 2
Así mi s mo co mo en el Art. 45 de l a LEY ORGANI CA DE LA
ADMI NI STRACI ON PÚBLI CA FEDERAL que dispone ‘‘Art. 45. - Son
or ganis mos descentralizados l as enti dades creadas por Ley o decret o del
Congreso de l a Uni ón o por decret o del Ej ecuti vo Federal, con personali dad
jurí dica y patri monio propi os, cual qui era que sea l a estructura l egal que
adopt en …’’ 1 3
, como en l a propi a LEY FEDERAL DE ENTI DADES
PARAESTATALES en su articul o 5º que est abl ece ‘‘ Art. 5º.- El I nstit ut o
Me xi cano del Seguro Soci al, el Institut o de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores del Est ado, el Institut o del Fondo Naci onal de l a Vi vi enda
para l os Trabaj adores, el Instit ut o de Seguridad Soci al de l as Fuerzas Ar madas
y l os de más organis mos de estruct ura anál oga que hubi ere, se seguirán
ri giendo por sus l eyes específicas en cuant o a l as estruct uras de sus ór ganos de
gobi erno y vi gilancia, pero en cuant o a su funci ona mi ent o, operaci ón,
desarroll o y control, en l o que no se oponga a aquellas l eyes específicas se
suj etarán a l as disposi ci ones de l a present e Ley, Aquellas enti dades que
1 2 CONSTI TUCI ON POLI TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Mexi co, Ed. Porrua, 2005 1 3 LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001
22
ade más de Ór gano de Gobi erno, Direcci ón General y Ór gano de Vi gilanci a
cuent en con Patronatos, Co mi si ones Ej ecutivas o sus equi val entes, se seguirán
ri giendo en cuant o a ést os órganos especi ales de acuerdo a sus l eyes u
or dena mi ent os relati vos …’’1 4
, Así como de los artícul os 15, 17, 18, 20, 58 de
la propi a LEY FEDERAL DE ENTI DADES PARAESTATALES
Por l o que hace al marco j urí dico cont e mpl ado en l a LEY DEL I SSSTE,
el sustent o de l as atribuci ones y facultades de est e órgano superior se sust ent a
en l os artícul os 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, y 161.
Por l o que hace a l as facultades de l a j unta directi va es en l os artícul os
4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 de su ESTATUTO ORGANI CO donde est as
se ubi can.
Respect o de l as ATRI BUCI ONES DE LA J UNTA DI RECTI VA, es l a
LEY FEDERAL DE LAS ENTI DADES PARAESTATALES en su artícul o
58 donde se consi gnan.
Por l o que hace a su régi men i nt erno es en l os artícul os 157, 158, 159,
160 y 161 de l a LEY DEL I SSSTE, y artícul os 4, 9, 10, 11, 12, 13, y 14 del
ESTATUTO ORGÁNI CO1 5
.
1. 6. 2.- Co mi si ón de Vi gil anci a
La Co mi si ón de Vi gilanci a fue creada el 2 de mayo de 1984, l a reuni ón
para su i nt egraci ón, f ue coor di nada por el C. Li c. Davi d Garcí a Estrada,
Subdirect or General Jurí dico y Secretari o de l a Junt a Directi va. En ést a se
det er mi nó que l a Comi si ón se compondría de 7 mi e mbr os: un represent ant e de
las Secretarías de la Contral oría, de Progra maci ón y Presupuest o y de
Haci enda y Crédit o Público, tres por l a F. S. T. S. E y uno por el I.S. S. S. T. E. con
derecho a voz, pero si n vot o y que fungirá como Secretari o Técni co,
asi mi s mo, se habl ó de l a peri odi ci dad para llevar a cabo sus reuni ones, así
como de la rotaci ón de la Presi denci a.
La represent aci ón del I. S. S. S. T. E. l a designó el Direct or General en
favor del C. Li c. José G. Ra mírez Oelrich y como supl ent e al C. P. Al fredo
Saeb Ca mar go, Contral or General de esta Instituci ón.
1 4
LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001 1 5
ISSSTE (2000) Issste Jure ( Ver 1. 0), Mé xi co, Ed. ISSSTE- UNAM
23
Ya constit ui da l a Co mi si ón de Vi gilancia, el C. Li c. José Ra mí rez
Oelrich i nfor mó que el obj eti vo funda mental de ést a, es l a transparenci a de l as
acci ones i nstit uci onales.
La pri mera sesi ón que l a Co mi si ón de Vi gilanci a llevó a cabo fue el 14
de Juni o de 1984 y f ue presi di da por el C. Li c. Ant oni o Sánchez Trej o,
represent ant e de la Secretaría de la Contraloría General.
En ést a se det er mi nó co mo pri mer acuerdo, l a aprobaci ón de la mi nut a
de l a sesi ón de i nstalaci ón de l a Co mi si ón de Vi gilanci a del I SSSTE cel ebrada
el 2 de mayo de 1984
Su marco l egal se encuentra establ eci do en l os artícul os 18, 20, 171, y
173 de l a LEY FEDERAL DE ENTI DADES PARAESTATALES, y l os
artícul os 17, 18, y 19 del REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL DE
ENTI DADES PARAESTATALES
Por l o que hace a su régi men i nt erno en l os Artí cul os 18, 20 LEY DEL
ISSSTE y artícul os 33 al 42, y 66 de su ESTATUTO ORGANI CO y Art. 21
del REGLAMENTO FI NANCI ERO.1 6
1. 7.- Su Nor mati vi dad Instituci onal
El I SSSTE ha i ni ciado un proceso de del mar co nor mati vo i nstituci onal,
hoy en dí a l a Nor mateca El ectróni ca i nstituci onal de Di sposi ciones Int ernas
se compone de 166 disposici ones1 7
, mi s mas que han si do product o de una
revisi ón y desburocratizaci ón y mej ora continua a l os procedi mi ent os i nt ernos
las cual es se clasifican de la for ma si gui ente:
Ti po de Di sposi ci ón Canti dad de disposi ci ones Publicadas
en l a Nor mateca El ectróni ca
1. Acuerdos de l a Di recci ón General 39
2. Acuerdos de l a H. Junt a Di recti va 47
3. Ci rcul ares 1
4. Condi ci ones Generales de Trabaj o 1
5. Decretos 1
1 6
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004 1 7
ISSSTE, (2006) Nor mat eca El ectrónica de disposi ci ones Internas Act ualizadas htt p:// 148. 245. 224. 15/ webdocs. asp?sesi on=200606091409536941 (18. May.2006)
24
6. Est at uto Orgáni co 1
7. Guí as 15
8. Leyes 1
9. Li nea mi ent os 14
10. Ma nual es Instituci onal es 43
11. Proyectos de nuevas disposi ci ones 3
TOTAL 166
Si endo perti nent e acl arar, que dí a a dí a se ha mant eni do co mo
compr omi so de l a Subdirecci ón de l o Consultivo del I SSSTE l a act ualizaci ón
per manent e de las disposi ci ones i nstituci onal es.
CAPI TULO 2. - REGI MEN LABORAL GENERAL, DE LOS
ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS Y EL ISSSTE
2. 1.- Constituci ón Federal y sus garantías Soci al es
Es por t odos conoci do que l as garantías soci ales encuentran su sust ent o
en l a Constit uci ón Federal en l os artículos 5, 27 y 123, correspondi endo al
Artí cul o 5º Constituci onal l a garantía que est abl ece l a LI BERTAD DE
TRABAJ O y al Articul o 27 de e mi nent e senti do soci al a l os gr upos
ca mpesi nos las garantías de seguri dad social en mat eria agraria.
Por su parte el artícul o 123 CONSTI TUCI ONAL est abl ece l as
garantías prot ect oras laborales de t oda persona y el derecho al trabaj o di gno
y soci al ment e útil, establ eciendo l a obli gaci ón guberna ment al de promover l a
creaci ón de e mpl eos y l a organi zaci ón soci al para el trabaj o confor me a l as
Leyes, señal ando que el Congreso de l a Unión si n contravenir l as bases deberá
expedir l as l eyes sobre el trabaj o, l as cual es se regirán en los si gui ent es
apartados.
A) Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados, domésticos, artesanos y, de
una manera general todo contrat o de trabajo.
B) Entre l os poderes de l a Uni ón, el Gobierno del Di strit o Federal y sus
trabaj adores.
2. 2.- Evol uci ón del Régi men Laboral Constituci onal
25
Nuestra Constituci ón Federal tiene perfect a ment e defi ni do l a di visi ón
del régi men l aboral Constit uci onal, sistema l aboral que ha evol uci onado
hast a nuestros dí as partiendo de l as cerca de 38 refor mas que ha sufri do el
artícul o 123 de l a constituci ón desde l a fecha de su publicación en el Di ari o
Ofi ci al de la Federación1 8
.
Nuestro siste ma constit uci onal ha emi ti do l as bases y l eyes
regl a ment arias de cada uno de l os apartados del 123 constituci onal, como l o
son l a Ley Federal del Trabaj o para el apartado A, sobre l as cual es el
constit uyent e sent ó las bases para l a sol uci ón de l os probl e mas del trabaj o en
general, si n distinci ón de ni nguna especi e.
Co mo podrá apreciarse el derecho regul a reali dades y est as son
ca mbi ant es, particul ar ment e en el á mbit o l aboral, al transcurrir de l os años
como ya se ha expresado, l a LEY FEDERAL DEL TRABAJ O ha sufri do
ca mbi os, que medi ant e l as refor mas, sus precept os fueron superados por
nuevas i nstituci ones, como l a federalizaci ón de l a l egislaci ón l aboral,
eli mi naci ón de disi mbol as y a veces contradi ct orias l eyes l ocales l aborales, el
senti do soci al y prot ect or de l a cl ase trabajadora en el derecho sust anti vo ( por
ej e mpl o l a compl e ment aci ón de l a de manda del trabaj ador, el señal a mi ent o de
defect os u o mi si ones, la carga de l a prueba del patrón en cat orce casos, et c.)
pero l as mas i mportant es aportaci ones ha si do l a refor ma procesal y sus
pri nci pi os rect ores (publici dad, grat ui dad, i nmedi atez, preemi nenci a de l a
orali dad e i nstanci a de parte, l a econo mí a, concentraci ón, sencillez, etc.) al
igual que l os procedi mi ent os de huel ga, y l a adi ci ón al párrafo fi nal del
articul o 47 de l a Ley, l a regl a ment aci ón del procedi mi ent o or di nari o, l os
pr ocedi mi ent os especiales, l os procedi mi ent os de l os conflict os col ecti vos de
nat uraleza econó mi ca, l os de ej ecuci ón, t ercería, preferencias de crédit o,
paraprocesales o vol unt ari os, responsabili dades, sanci ones, y otras mas
instituci ones.
De l a mi s ma f or ma co mo l o hi zo el apartado ‘‘ A’’ y su l ey regl ament aria,
le ha correspondi do a l a LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL
SERVI CI O DEL ESTADO r egl a ment aria para el apartado B, sent ar l as bases
para regul ar l as relaciones entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobierno del DF y
sus trabaj adores.
La ll a mada ‘‘Ley Burocrática’’, con diferenci a a l a ‘‘Ley Obrera’’ que se
refiri ó al trabaj o en general si n comprender a l os trabaj adores al servi ci o del
Est ado, ha sufri do una evol uci ón con el devenir de l os años, pues bast a
recordar que en 1934 el Presi dent e Abel ardo L. Rodrí guez expidi ó un acuerdo
admi nistrati vo que cont ení a nor mas aplicabl es a l os trabaj adores del Poder
1 8
ISSSTE (2000) Issste Jure ( Ver 1. 0), Mé xi co, Ed. ISSSTE- UNAM
26
Ej ecuti vo, si n e mbargo y con el obj eto de darle mayor certeza a l os
trabaj adores del Ej ecuti vo Federal el día 5 de Di ci e mbre de 1938, fue
aprobado por el Senado de l a Republica el ESTATUTO DE LOS
TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DE LOS PODERES DE LA UNI ÓN, en
el cual se sent aron l a bases para ext ender sus nor mas a l os trabaj adores de l os
otros Poderes Federales, si n e mbar go este cuerpo nor mati vo t uvo cort a vi da
porque en abril de 1941 se promul go un nuevo est at ut o que a su vez f ue
refor mado en 1947.1 9
Post eri or ment e, en una de l as más i mportant es refor mas al artícul o 123,
el 5 de di cie mbre de 1960 se adi ci ona el apartado B, quedando facultado el
Congreso de l a Uni ón, para expedir l eyes sobre el trabaj o, que regirían entre
los Poderes de l a Uni ón, l os Gobi ernos del Di strito Federal y de l os Territ ori os
Federal es y sus Trabajadores, supri mi éndose l a referenci a de l os Territ ori os en
1974.
Co mo podrá observarse en el apartado ‘‘B’’ se regl a ment o en l a LEY
FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO
(1963) y publicada en el di ari o oficial de la federaci ón el dí a 28 de ese mi s mo
mes y año, creándose así un régi men de excepci ón en el que los trabaj adores
burocráticos reci birían un trat o diferente, si n e mbar go di cho régi men de
excepci ón en al gunos aspect os fueron favoreci dos y en otros perjudi cados.
En di cho ordena mi ent o se establ ecieron disposici ones más benéfi cas a
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado que l as que preval ecen para el trabaj o
en general, funda ment al ment e en l o referent e a l os derechos i ndi vi dual es
como son l os sal ari os, el descanso se manal, vacaci ones, agui nal do, y dí as de
descanso obli gat ori o por citar al gunos ejempl os.
En el caso de l os trabaj adores de base al servi ci o de l os Poderes de l a
Uni ón, se di ce que gozan de una mayor estabili dad en el e mpl eo e i ncl usi ve su
cese requi ere de un jui ci o previ o, en ca mbio l os de confianza son excl ui dos de
un régi men l aboral burocrático y sol o gozan de l as medi das de prot ecci ón al
salari o y de l os benefici os de seguri dad soci al.
2. 3.- Régi men Burocrático Laboral col ectivo
Los derechos col ecti vos funda ment ales como si ndi calizaci ón o
negoci aci ón col ecti va se encuentran supri mi do de hecho en el Régi men
1 9
ISSSTE, El ISSSTE en la Hist oria 1959-2004, Méxi co, Ed. Grafica Creati vidad y Diseño, 2004
27
Bur ocrático, No obstant e que l a Supre ma Cort e de Justicia de la Naci ón haya
establ eci do en j urisprudenci a (43/ 99) afirmando el pl uralis mo si ndi cal en l as
dependenci as guberna ment ales, l a Ley establ ece cat egórica ment e que "En
cada dependenci a sólo habrá un si ndi cat o" (artícul o 68)2 0
.
Di spone t a mbi én que l a Federaci ón de Si ndi cat os de Trabajadores al
Servi ci o del Est ado (FSTSE) es l a " Úni ca Central Reconoci da por el Est ado",
si n e mbar go, hoy en dí a se ha superado dicha disposi ci ón nor mati va por l a ví a
de hecho y disposición j urisprudenci al, co mo consecuenci a de l a constit uci ón
de l a Federaci ón De mocrática de Sindi catos de Servi dores Públi cos
(FEDESSP), por un gran nu mer o de Sindi cat os disi dent es de Bur ócrat as
Federal es, encabezados por el Si ndi cato Naci onal de Trabaj adores de l a
Educaci ón ( SNTE), qui enes han reci bi do el reconoci mi ent o Ofi cial de l a
aut ori dad registral del Trabaj o en cumplimi ent o a una sent enci a de Ampar o
ot orgada a dicha Federaci ón De mocrática.
No es óbi ce menci onar que l a Federaci ón De mocrática de Si ndicat os de
Servi dores Públicos (FEDESSP), surgi ó en 2003 co mo escisi ón de l a FSTSE,
encabezada por el Si ndi cat o Naci onal de Trabaj adores de l a Educaci ón
(SNTE), con una nómi na de un mill ón 400 agre mi ados, y se constit uyó
for mal ment e el 27 de febrero de 2004, con un mill ón 600 mi l e mpl eados
adscrit os a 13 si ndicat os y seis grupos disi dent es de i gual nú mer o de
dependenci as públicas. Ade más del SNTE, que aporta el mayor nú mer o de
agre mi ados -un millón 400 mil-, l a central agl uti na a l os sindi cat os de l as
secretarías de Desarroll o Soci al, Agri cult ura y Co muni caci ones y Transport es,
así como del Siste ma de Transporte Col ectivo Metro.
Por unani mi dad, l os mi nistros que i nt egran l a segunda sala de l a
Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón decl araron i nconstituci onal que l a
Federaci ón de Si ndi cat os de Trabaj adores al Servi ci o del Est ado ( FSTSE) sea
la úni ca organi zación que represent e l os i nt ereses de los e mpl eados
guberna ment ales, y ratificaron el a mpar o concedi do por el j uez segundo de
distrito del D. F., por lo que l a FEDESSP puede exi gir al Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje que l e ot orgue el registro correspondi ent e, que l e
habí a negado con el argument o de que, por l ey, l a FSTSE es l a úni ca
represent ant e de la burocraci a. 2 1
El máxi mo tri bunal, det er mi nó que el artícul o 78 de l a Ley Federal de
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, que consi dera a l a FSTSE ' ' úni ca
central reconoci da por el Estado", es inconstituci onal.
2 0
TRUEBA URBI NA ALBERTO, Legislaci ón Federal del Trabaj o Burocrático, Ed. Porrua, 2000, Méxi co. 2 1
Castillo G.(2005) La Corte ordena que se reconozca a la central creada por Gor dill o
htt p:// www. j ornada. una m. mx/ 2005/ mar05/ 050305/ 035n1soc. php (06. mar. 2005)
28
De acuerdo con l a t esis de l os mi nistros, l os si ndi cat os tienen derecho a
ingresar a una federaci ón o confor mar una nueva; no i ngresar a una federaci ón
det er mi nada o no afiliarse a ni nguna, y l a li bertad de separarse o renunci ar a
for mar parte de una federaci ón.
El di cta men, el aborado por el mi nistro Genaro Davi d Góngora
Pi ment el, t a mbi én argu ment a que en el Conveni o 187, relativo a l a li bertad
si ndi cal, adopt ado por Méxi co en 1950, se reconoce el derecho de l os
trabaj adores y e mpl eadores a constit uir federaci ones y confederaci ones,
ade más de que l as autori dades deben abstenerse de t oda i nvención que ti enda
a li mitar ese derecho o a i mpedir su registro legal.
Co mo podrá observarse en l a propi a l egislaci ón encontra mos un párrafo
que Méxi co j a más se atrevi ó en su moment o a exhi bir en el extranj ero y
menos ant e l a Decl araci ón Uni versal de Derechos Humanos de l a
Or gani zaci ón de l as Naci ones Uni das, aprobada y ratificada por nuestro país:
una vez que l os trabaj adores obti enen su i ngreso al si ndi cato "no podrán
dejar de for mar parte de él, sal vo que fueran expul sados".
2. 4.- Negoci aci ón Colecti va
Los trabaj adores al servi ci o del Est ado no pueden negoci ar sus
condi ci ones de trabajo con el e mpl eador. En el apartado " A" el si ndi cat o se
sient a a l a mesa de negoci aci ones con el patrón para discutir la j ornada, l os
descansos, l as vacaciones, l os sal ari os y l as de más prestaci ones en di nero y en
especi e, y baj o este pri nci pi o de negociaci ón col ecti va el sindi cat o por l o
general obtiene l a fir ma del contrat o colecti vo de trabaj o pudi endo ade más
lograrl o con e mpl azami ent o de huel ga al patrón.
En ca mbi o, en l a l ey burocrática l as condici ones de trabaj o l as di ct a el
titular de l a dependenci a, "t omando en cuent a l a opi ni ón del si ndi cat o
correspondi ent e" (artícul o 87). To mar en cuent a no si gnifica negoci ar; el
precept o dispone que el j efe de l a dependenci a fijara l as condi ci ones de
trabaj o, por l o t ant o los trabaj adores burócratas No gozan de Li bertad Si ndi cal
ni de Negoci aci ón Colecti va.
Por l o que hace al Derecho de Huel ga, aunque j urí dica ment e est e
previst o en l a l ey Bur ocrática este i nstrument o de l ucha, l os bur ócrat as no
pueden ej ercer el derecho de huel ga. La fracci ón X del apartado " B" y el
artícul o 94 de l a Ley disponen que puedan disfrutar de esa garantía "... cuando
se vi ol en de manera general y sistemática l os derechos que consagra el
29
apart ado "B" del artícul o 123 constituci onal ". Es decir, para que l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado puedan realizar una huel ga, es preciso que
se vi ol en t odos l os derechos de l os trabaj adores; de manera general, y que esa
vi ol aci ón sea día tras dí a, mo ment o tras moment o; de modo sistemáti co.
Est os dos supuest os no pueden darse en l a reali dad, no es posi bl e
jurí dica ment e decl arar una huel ga en una dependenci a guberna ment al.
Con ci erta frecuencia oí mos o ve mos l a noticia de que en una
dependenci a u organis mo descentralizado hay huel ga, porque los trabaj adores
no se present an a trabaj ar. Jurí dica ment e, con base en l a Ley, no se trata de
una huel ga, más bi en ahí se da una suspensi ón ilegal de acti vi dades. Ant e est a
cruda reali dad, no seria descabellado pensar que l os trabaj adores al servi ci o
del Est ado sól o tienen un ca mi no: luchar por la desaparici ón del apartado "B".
Lo ant eri or tiene sustent o en l a negaci ón de l a li bre si ndi calización, como
bi en l o afir ma el maestro Cesar Esqui nca Muñoa2 2
‘‘la negoci ación col ectiva y
el derecho de huel ga es desvent aj osa f rente a l os del Régi men del apart ado
‘‘A’’ al no existir pl urali dad si ndi cal, no existe l a negoci aci ón col ectiva de l as
condi ci ones general es de t rabaj o, y en cuant o a l a huel ga este derecho es
merament e il usori o, ya que l a l ey burocrática a diferenci a de l a l ey obrera
(que est abl ece siete casos específicos en los que procede este derecho) sol o
pueden est all ar l a huel ga cuando l os derechos que contiene el apart ado B
son vi ol ados de manera general y siste mática, l o que es imposi bl e en l a
practica, quit ándol e así t oda ef ectivi dad, máxi me que previ o a l a suspensi ón
de l abores el Tri bunal Federal de Arbitraj e deci de si l a huelga es l egal o
ilegal, l o que obli ga a l os servi dores públicos a seguir cami nos contrari os a l a
ley como l os ll amados paros, o adopt ar medi das de presi ón que causan inqui et ud soci al como l as marchas , pl antones y huel gas de hambre’’.
Hast a el año de 1995, el I SSSTE y muchos de l os organis mos
descentralizados afectados, regí an sus relaci ones l aboral es en t ér mi nos del
artícul o 123 constit uci onal, apartado B, cont ando como l ey regl a ment aria l a
Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado y radi cando sus liti gi os
ant e el Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje; si n e mbargo, el Pl eno de
la Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón e miti ó l a j urisprudenci a 1/ 962 3
, en
virt ud de l a cual se concl uye que l as relaci ones de l os citados or ganis mos
descentralizados de caráct er federal con sus servi dores, no se ri gen por l a
nor ma del apartado ‘‘B’’ del artícul o 123 constit uci onal. Di cho criteri o se
integró como consecuenci a de di versos ampar os i nterpuest os por trabaj adores
2 2
ESQUI NCA MUÑOA CESAR, El Jui ci o de Ampar o Indirect o en Mat eria de Trabaj o, Ed. Porrua, Méxi co, 2000 2 3
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
30
de al gunos organismos descentralizados, como SERVI CIO POSTAL
MEXI CANO ( TRABAJADORES DEL SERVI CI O POSTAL MEXI CANO. SUS
RELACI ONES LABORALES CON DI CHO ORGANI S MO
DESCENTRALI ZADO SE RI GEN DENTRO DE LA J URI SDI CCI ON
FEDERAL, POR EL APARTADO " A" DEL ARTI CULO 123
CONSTI TUCI ONAL) ; I NEA ( COMPETENCI A LABORAL. CORRESPONDE
A LA J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CONOCER DE
LOS CONFLI CTOS EN QUE SE DEMANDE AL I NSTI TUTO NACI ONAL
PARA LA EDUCACI ÓN DE LOS ADULTOS) y CONASUPO ( COMP AÑI A
NACI ONAL DE SUBSI STENCI AS POPULARES ( CONAS UP O). SU
I NCLUSI ON EN EL ARTI CULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS
TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO, ES
I NCONSTI TUCI ONAL), sit uaci ón que desde l uego ori gi nó que l os asunt os
laborales en litigi o ya no se ventilen ante el referi do tri bunal, si no ant e l a
aut ori dad compet ent e que es l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, l a
cual encuentra su naci mi ent o en el artícul o 123 constit uci onal, apartado ‘‘ A’’.
Co mo podrá advertirse como consecuencia de l os criteri os defini dos por
la Corte, en consecuenci a, se genero una cascada de posi ci onami ent o j uri di co,
en el senti do de pese a estar i ncl ui dos en la l eyes burocráticas, re mitir a l os
or ganis mos descentralizados al apartado ‘‘A’’, y evita según l a cort e en una
incl usi ón i nconstitucional.
2. 5.- Condi ci ones General es de l os Organi s mos descentralizados
Co mo ya se coment o hast a ant es de 1995 l as relaci ones obreros
patronal es de l os organis mos públicos descentralizados se regul aron por La
Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Estado, reglament ari a del
apartado B del artícul o 123 CONSTI TUCI ONAL, l a cual en su artícul o 1º
Señal a:
‘‘ARTI CULO 1º. La present e Ley es de observanci a general para l os
titulares y trabaj adores de l as dependencias de l os Poderes de l a Uni ón, del
Gobi erno del Di strito Federal, de l as Instituci ones que a conti nuaci ón se
enumeran: Instituto de Seguri dad y Servici os Soci al es de l os Trabaj adores
del Estado, Junt as Federal es de Mej oras Mat eriales, Institut o Naci onal de l a
Vi vi enda, Lot ería Naci onal, Instit ut o Naci onal de Pr oyecci ón a l a Infanci a,
Institut o Naci onal Indi genista, Co mi si ón Naci onal Bancaria y de Seguros,
Co mi si ón Naci onal de Val ores, Co mi si ón de Tarifas de El ectrici dad y Gas,
Centro Mat erno-Infantil " Maxi mi no Ávila Ca macho" y Hospital Infantil; así
co mo de l os otros organi s mos descentralizados, si mil ares a l os anteri ores
que tengan a su cargo funci ón de servi cios públicos".
31
No obst ant e ell o y l a disposici ón l egal l a Supre ma Cort e de Justicia de l a
Naci ón det er mi no i nconstituci onal la Incl usi ón de los Or ganis mos
descentralizados en el referi do articul o 1º de la Ley Federal Burocrática.
2. 6.- Régi men Laboral Act ual del ISSSTE.
Para analizar el régi men l aboral de l os trabaj adores del I SSSTE,
necesaria ment e t enemos que acudir a l o que nuestra Constit uci ón en mat eria
de trabaj o establ ece.
Co mo es de t odos conoci dos, desde 1917 surge el artícul o 123 en
nuestra Constit uci ón, que nor ma l as relaciones de trabaj o. Si bien en pri nci pi o
este precept o úni ca ment e regul aba l as relaci ones de trabaj o que se dan en el
sect or pri vado, es decir, l as relaci ones obreros patronal es, cuyo obj et o
pri nci pal es obt ener un l ucro; el trabaj o de l os e mpl eados públ icos no est aba
regul ado a ni vel constituci onal.
Es por eso que en el año de 1960 se el eva a rango constit ucional l a
regul aci ón del trabaj o burocrático, al fi gurar el artícul o 123 con dos apartados:
el apartado A que sigue ri giendo para l as e mpresas que tienen fi nali dades de
lucro y el apartado B para regul ar l a relaci ón l aboral entre el est ado y sus
trabaj adores.
La Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado que es l a Ley
regl a ment aria del apartado B del 123 constit uci onal, aparece en el or den
jurí dico mexi cano en 1963 y en su artícul o 1º. Señal a que esta Ley es de
observanci a general para trabaj adores y t itulares de l as dependenci as de l os
poderes de l a uni ón, del Gobi erno del Di strito Federal y de l as i nstit uci ones
que se enu meran en el mi s mo, t ales como el I SSSTE, Institut o Naci onal
Indi genista, Institut o de la Vi vi enda, Co mi si ón Naci onal Bancaria, etc. etc.2 4
Todos ell os son organis mos descentralizados y señal a en su parte fi nal,
que aplicará a otros or ganis mos descentralizados si mil ares a l os ant eri ores,
que tengan a su cargo funci ones de servi ci o público.
Por su parte, el artícul o 14 de l a Ley del ISSSTE, señal a expresa ment e
que l os trabaj adores del mi s mo est án i ncorporados al régi men de l a present e
Ley y que l as relaci ones l aborales entre el pr opi o Institut o y sus trabaj adores
2 4
TRUEBA URBI NA ALBERTO, Legislaci ón Federal del Trabaj o Burocrático, Ed. Porrua, 2000, Méxi co.
32
se regirán por l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado,
regl a ment aria del apartado B del artícul o 123 constituci onal.
Hast a aquí l as cosas, no existe ni ngún probl e ma, en virt ud de que l os
trabaj adores del I SSSTE, cuya pri nci pal funci ón es l a de ot orgar l a seguri dad
soci al de l a bur ocraci a federal, es decir, dese mpeñan una de l as funci ones
admi nistrati vas que le corresponde al Estado, l a l ey aplicabl e es l a Ley
burocrática.
2. 6. 1.- Las condi ci ones general es de Trabaj o del ISSSTE
En el caso propi o del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Est ado, su Ley, en su artícul o 14 señal a: " Artícul o 14. Los
trabaj adores del Institut o quedan i ncorporados al régi men de la present e Ley.
Las rel aci ones de trabaj o entre el propi o Instituto y su personal, se
regi rán por l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado,
regl a ment ari a del Apartado B del artículo 123 CONSTI TUCI ONAL"2 5
.
Las Condi ci ones de Trabaj o2 6
que ri gen en el I SSSTE, fueron suscritas
el dí a 13 de abril del 2005 por el direct or de di cho Instit ut o LIC. BENJ AMI N
E. GONZALES ROARO y el Secretario General del Co mité Ej ecuti vo
Naci onal DR. RI CARDO PONTI GO MARQUEZ, condi ci ones que abr ogaron
las ant eri ores de 13 de Abril de 2000.
Al efect o di chas condi ci ones fueron aprobadas por el Pl eno de di cho
tribunal acept ando el deposit o y registro de di chas condi ci ones de trabaj o,
sustent ando l a procedenci a de l as mi s mas de conf or mi dad con lo di spuest o en
los artícul os 87, 90, 91,124 y 124’’ A’’ de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al
servi ci o del Est ado y 723 de l a Ley Federal del Trabaj o de aplicaci ón
supl et oria, y respect o del cual l as prestaciones económi cas fueron aut orizadas
por l a Uni dad de Política y Control Presupuest ari o de l a Subsecret aria de
Egresos de l a Secretaria de Haci enda y Crédit o Publico el dí a 13 de abril del
2005, sustent ando l a aprobaci ón por di cha dependenci a de confor mi dad con l o
dispuest o en el articulo 91 de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o
del Est ado, regl a mentaria del apartado B del articul o 123 constituci onal, con
ofici o nu mer o 101. -234, habi endo quedado registradas en el expedi ent e R. S.
17/ 60 del Tri bunal Federal Burocrático.
2 5
LEY DEL I SSSTE, ED. PAC., México, 2003 2 6
CONDI CI ONES GENERALES DE TRABAJ O DEL I SSSTE, Ed. Di recci ón de Co muni caci ón Soci al del SNTI SSSTE, México,
2005.
33
De confor mi dad con sus artícul os 1, 2 establ ece l as condi ciones de
trabaj o que habrán de regir en dicho i nstituto
ARTÍ CULO 1. - El present e documento est abl ece l as Condi ci ones
General es de Trabajo del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Est ado; su observanci a es obli gat oria para l os trabaj adores de
base y el Tit ular, en los t ér mi nos de l os artícul os 1º , 87 y 88 de la Ley Federal
de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, regl a ment aria del Apartado B) del
Arti cul o 123 Constituci onal y su fi nali dad f unda ment al es l a de preservar y
garantizar de manera oport una, l os derechos de l os trabaj adores previst os en l a
legislaci ón l aboral , con obj et o de promover el mej orami ent o de l a
pr oducti vi dad y l a excel enci a en el ot orgami ent o de l os seguros, prestaci ones,
y servi ci os a la pobl aci ón derechohabi ent e.2 7
En su ARTÍ CULO 2 Est abl ece que ‘‘La relaci ón j urí dica de trabaj o entre el
Tit ul ar y l os trabaj adores de base del Institut o se regirá por:
I. El apartado B) del Articul o 123 de l a Constit uci ón Politica de l os Est ados
Uni dos Mexi canos;
II. La Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, Regl a ment aria
del apartado B) del artícul o 123 Constit ucional;
III. La Ley del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de los trabaj adores
del Est ado;
I V. La Ley Federal del Trabaj o, el Código Ci vil para el Di strito Federal en
mat eria común y para t oda l a República en mat eria federal, el Códi go Federal
de Pr ocedi mi ent os Ci viles, y l as l eyes de orden común que resulten aplicabl es,
supl et oria ment e;
V. La Ley Federal de Responsabili dades Ad mi nistrati vas de l os Ser vi dores
Públicos;
VI. Las disposi ci ones cont eni das en est as Condi ci ones y l os ordena mi ent os
que de ellas deri ven;
2 7
CONDI CI ONES GENERALES DE TRABAJ O DEL I SSSTE, Ed. Di recci ón de Co muni caci ón Soci al del SNTI SSSTE, México,
2005.
34
VII. La cost umbre, el uso, l os pri nci pi os general es de derecho y l a equi dad,
aplicados supl et oria ment e; y
VIII. Las disposi ci ones expedi das por l a Junt a Di recti va; l as cont enidas en el
Pr ogra ma Anual de Tr abaj o, en l os Manual es de Or gani zaci ón, Si st e mas y
Pr ocedi mi ent os expedi dos por el Tit ular, que deberán est ar en concor danci a
con el cont eni do de estas Condi ci ones Generales de Trabaj o.
Las Condi ci ones de Trabaj o se componen de 123 artículos y 2
transit ori os, l os cual es const an de 11 capítul os deno mi nados el Capít ul o I de
DI SPOSI CI ONES GENERALES, el Capít ul o II de DE LOS
TRABAJ ADORES Y SUS NOMBRAMI ENTOS, Capít ulo III DE LAS
OBLI GACI ONES DEL TI TULAR Y DE LOS DERECHOS,
OBLI GACI ONES Y PROHI BI CI ONES DE LOS TRABAJ ADORES;
Capít ul o I V DEL CAMBI O DE ADSCRI PCI ÓN; Capít ulo V DE LAS
J ORNADAS Y LA ASI STENCI A AL TRABAJ O, Capít ulo VI DE LAS
LI CENCI AS, PERMI S OS Y VACACI ONES; Capít ul o VII DE LAS
RE MUNERACI ONES Y ESTÍ MULOS, Capít ul o VIII DE LAS
PRESTACI ONES DE LOS TRABAJADORES, Capít ul o I X DE LA
PREVI SI ON SOCI AL, Capit ul o X DE LOS RI ESGOS DE TRABAJ O,
Capít ul o XI DE LAS CORRECCI ONES DI SCI PLI NARI AS Y
SANCI ONES, Capí tul o XII DE LAS COMI SI ONES NACI ONALES
MI XTAS, y l os TRANSI TORI OS2 8
.
2. 6. 2.- Nor mati vi dad Laboral y si ndi cal en el ISSSTE
Adi ci onal ment e a l as Condi ci ones Generales de Trabaj o, de acuer do al
pr ont uari o nor mati vo i nstituci onal, corresponden 9 disposi ci ones relaci onadas
con Regl a ment os si ndi cal es, y 1 manual de servi ci os al personal, si endo l as
si gui ent es: Condi ciones General es de Trabaj o 2005 del ISSSTE,
Regl a ment o de l a Co mi si ón Naci onal de Auxili os del ISSSTE,
Regl a ment o de l a Co mi si ón Naci onal Mi xt a de Pl aneaci ón de Recursos
Hu manos, Regl a mento de Becas del ISSSTE, Regl a mento de Bol sa de
Trabaj o del ISSSTE, Regl a ment o de Capacitaci ón y Desarroll o Laboral
del ISSSTE, Regla ment o de Escal afón del ISSSTE, Regl a ment o de
2 8
CONDI CI ONES GENERALES DE TRABAJ O DEL I SSSTE, Ed. Di recci ón de Co muni caci ón Soci al del SNTI SSSTE, México,
2005.
35
Seguri dad e Hi gi ene del ISSSTE, Regla ment o de Unifor mes del ISSSTE,
y el Manual de Servici os al Personal del ISSSTE.
CAPI TULO 3. - LAS JURI SPRUDENCI AS 1/ 96, 22/ 96 Y SUS
CONSECUENCI AS EN EL RÉGI MEN JURÍ DI CO LABORAL DE LOS
TRABAJ ADORES DEL I SSSTE Y OTROS ORGANI S MOS
DESCENTRALI ZADOS.
3. 1.- Jurisprudenci a 1/ 96
Co mo ya se ha coment ado, a partir de año de 1996, y hast a l a fecha, l as
relaci ones de trabaj o entre el Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado y su personal, se ri gen por l a Ley Federal del
Tr abaj o, regl a ment aria del apartado A del artícul o 123 Constituci onal, t ant o
en su derecho sustanti vo como adj eti vo, es decir l os trabaj adores de ést e
Institut o tienen el derecho a t odas y cada uno de l as prestaci ones consi gnadas
en di cha l ey, así co mo aquellas prestaci ones pact adas con el titular del
Institut o de Seguri dad Soci al, si e mpre y cuando no sean inferi ores a l as
ot orgadas en la Ley laboral.
La Ley Federal de l os Trabaj adores al Servici o del Est ado, ant es del año
de 1994, regul aba l as rel aci ones l aborales de l os trabaj adores del Instit ut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, al señal ar en
su artícul o 1° que sus di sposici ones son apl icabl es, entre otros, a los tit ul ares y
trabaj adores del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Sociales de l os
Tr abaj adores del Estado, i gual ment e el artícul o 14 de l a Ley de este I nstit ut o
suj eta a sus trabaj adores a l as disposi ci ones de aquel ordena mi ent o l egal, por
lo cual l es eran aplicabl es, l as Condi ci ones General es de Trabaj o, que se
establ ecieron por el titular de di cho I nstitut o, t omando en cuent a l a opi ni ón
del si ndi cat o, condici ones que se encuentran depositadas en el Tri bunal
Federal de Conciliación y Ar bitraje hasta el día de hoy.
Si n e mbar go, en el año de 1996, l a Supre ma Justicia de l a Naci ón,
e miti ó l a Jurisprudenci a 1/ 96 que al rubr o di ce: ‘‘ ORGANI S MOS
DESCENTRALI ZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU I NCLUSI ÓN EN
EL ARTÍ CULO 1° DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL
SERVI CI O DEL ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL’’2 9
.
Jurisprudenci a que para l os efect os il ustrativos me per mitiré transcri bir
la cual puede ser localizada en l os discos compact os que contienen l a
2 9
SCJ N (2005) I US 2005, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
36
compilaci ón de Tesis conoci do como IUS 2005, con No. de Registro:
200, 199, correspondient e a l a l ocalizaci ón de Jurisprudenci a en Mat eria(s):
Laboral, Constit uci onal, de l a Novena Época, de Instanci a: Pl eno, Fuent e:
Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su Gacet a, de III, Febrero de 1996,
identificada como Tesis: P./J. 1/ 96, de la Pági na: 52, con el r ubr o y t ext o
si gui ent e:
ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS DE CARACTER FEDERAL.
SU I NCLUSI ON EN EL ARTI CULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE
LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO, ES
I NCONSTI TUCI ONAL. El apartado B del artícul o 123 constit uci onal
establ ece l as bases jurí dicas que deben regir l as relaci ones de trabaj o de l as
personas al servi ci o de l os Poderes de l a Uni ón y del Gobi erno del Di strit o
Federal, ot orgando facultades al Congreso de l a Uni ón para expedi r l a
legislaci ón respecti va que, como es l ógico, no debe contradecir aquell os
funda ment os porque i ncurriría en i nconstituci onali dad, como sucede con el
artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado que
suj eta al régi men l aboral burocrático no sólo a l os servi dores de los Poderes de
la Uni ón y del Gobi erno del Di strito Federal, si no t a mbi én a l os trabaj adores
de or ganis mos descentralizados que aunque i nt egran l a admi nistraci ón pública
federal descentralizada, no f or man parte del Poder Ej ecuti vo Federal, cuyo
ej ercici o corresponde, confor me a l o estableci do en l os artícul os 80, 89 y 90
de l a Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos Mexi canos, al presi dent e de
la República, según atribuci ones que desempeña directa ment e o por conduct o
de l as dependenci as de l a admi nistraci ón pública centralizada, co mo son l as
Secretarías de Est ado y l os Departa mentos Ad mi nistrati vos. Por t ant o, l as
relaci ones de l os organis mos públicos descentralizados de carácter federal con
sus servi dores, no se ri gen por l as nor mas del apartado B del artícul o 123
constituci onal.
Ampar o en revisi ón 1115/ 93. Is mael Contreras Martí nez. 30 de mayo de 1995.
Ma yorí a de ocho votos. Ponent e: Guillermo I. Ortiz Mayagoi tia, en ausenci a
de él hi zo suyo el proyect o el Mi nistro Mari ano Azuel a Güitrón. Secretari o:
Sal vador Castro Zavaleta.
Ampar o en revisi ón 1893/ 94. Marí a de l a Luz Bachiller Sandoval. 30 de mayo
de 1995. Mayoría de ocho vot os. Ponente: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.
Ampar o en revisi ón 1226/ 93. Francisco Cor onel Vel ázquez. 5 de j uni o de
1995. Mayoría de di ez vot os. Ponent e: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.
37
Ampar o en revisi ón 1911/ 94. José Luis Rodrí guez Gonzál ez. 11 de j uli o de
1995. Mayoría de di ez vot os. Ponent e: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.
Ampar o en revisi ón 1575/ 93. Ar mando Mont es Mejía. 14 de agost o de 1995.
Ma yorí a de nueve votos. Ponent e: Juventino V. Castro y Castro, en ausenci a
de él hi zo suyo el proyect o el Mi nistro Mari ano Azuel a Güitrón. Secretari o:
Martí n Angel Rubi o Padilla.
El Tri bunal Pl eno en su sesi ón pri vada celebrada el qui nce de enero en curso,
por unani mi dad de once vot os de l os Mi ni stros: presi dent e José Vi cent e
Agui naco Al e mán, Sergi o Sal vador Aguirre Angui ano, Mariano Azuel a
Güitrón, Juventi no V. Castro y Castro, Juan Dí az Ro mer o, Genar o Davi d
Góngora Pi ment el, José de Jesús Gudi ño Pel ayo, Guiller mo I. Orti z
Ma yagoitia, Hu mberto Ro mán Pal aci os, Olga Marí a Sánchez Cor der o y Juan
N. Sil va Meza; aprobó, con el númer o 1/1996 l a t esis de j urispr udenci a que
ant ecede; y det er mi nó que l as vot aci ones de l os precedent es son i dóneas para
integrarla. Méxi co, Di strit o Federal, a qui nce de enero de mi l noveci ent os
novent a y seis.
Not a: Véase l a ej ecutoria publicada en el Se manari o Judi cial de la Federaci ón,
To mo II, pág. 42, correspondi ent e al mes de agost o de 1995.
Respect o de l a ant eri or j urisprudenci a, f ueron di versas l as
consi deraci ones l egales que di eron ori gen a di cha j urisprudencia, entre ell as
encontra mos que, nuestro más Alt o Tri bunal llegó a l a conclusi ón que l os
or ganis mos descentralizados aun que i ntegran l a Ad mi nistraci ón Pública
Federal descentralizada no f or man parte del Poder Ej ecuti vo Federal, por
tant o, l as relaci ones de l os organis mos públicos descentralizados de caráct er
federal con sus servidores, no se ri gen por l as nor mas del apartado B del
artícul o 123 constitucional, ni por su ley regl a ment aria.
Lo ant eri or, se debe al análisis de l a nat uraleza j urí dica de l os
or ganis mos descentralizados, deduci éndose en t ér mi nos de l a pr opi a
Constit uci ón, l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal y de l a
Ley Federal de l as Enti dades Paraestatales, en l as disposi ci ones aplicabl es,
que l a Ad mi nistraci ón Publica Federal se or gani za en Centralizada, l a cual
está constit ui da por l as Secretarías de Est ado, l os Depart a ment os
Ad mi nistrati vos, y l a Pr ocuraduría General de l a Republica y l a Paraestatal,
incl uyendo en est a últi ma a l os organis mos descentralizados y las e mpresas de
partici paci ón est atal, entre otros, pero ello no i mplica que las enti dades
38
paraestatales, for men parte del Ej ecuti vo Federal, ya que ti enen por obj et o el
despacho de l os negoci os del orden ad mi nistrati vo relaci onados con l as
atri buci ones del President e de l a República Mexi cana, aun y cuando gozan de
aut onomí a de gesti ón para el cabal cumpli mi ent os de sus objetivo y met as,
cuya fi nali dad es l a ejecuci ón de l os progra mas de desarroll o establ eci dos por
la Secretaria de Estado a que corresponda el sect or dentro del cual se
encuentra agrupados, en su carácter de uni dades auxiliares.
Por otro l ado, l os organis mos descentralizados son creados por l ey o
decret o del Congreso de l a Uni ón o por decret o del Ej ecuti vo Federal, con
personali dad j urí dica y patri moni o propi os, y con el obj et o de la realizaci ón
de acti vi dades correspondi ent es a l as áreas estratégi cas o prioritarias, l a
prestaci ón de un servici o público o de seguri dad soci al, por l o t ant o l a
nat uraleza de l as funci ones que realiza no det er mi nan su i nt egraci ón al Poder
Ej ecuti vo Federal.
Por l o que, ha de consi derarse que l os organis mos descentralizados no
se encuentran comprendi dos dentro del apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123
Constit uci onal, pues dada l a nat uraleza de est os no existe base j urí di ca para
que se encuentran co mprendi dos dentro de l os Poderes de l a Uni ón, cuyo
régi men laboral regula el citado precept o constit uci onal.
En base a l o ant erior, l a Supre ma Corte de Justicia de l a Naci ón
concl uyó que l os organis mos públicos descentralizados de caráct er federal no
for man parte del Poder Ej ecuti vo Federal, por l o cual l as relaciones l aboral es
y l o concerni ent e a l a seguri dad soci al entre el Instit ut o de Seguri dad y
Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado y sus trabajadores, deben
regirse con base en lo dispuest o por el artícul o 123, apartado ‘‘A’’, fracci ón
XXXI I nciso b), punt o 1 de l a Constituci ón General de l a República, de
si milar redacci ón al diverso 527 de la Ley Federal del Trabaj o
Lo ant eri or, en virtud de que di chos precept os establ ecen que: ‘‘La
aplicaci ón de l a l eyes del trabaj o corresponde a l as aut oridades de l os
Est ados en sus respectivas j urisdi cci ones, pero es de compet encia excl usi va de
la aut ori dades federales l os asunt os relati vo a: ( …) b) Empresas: 1. Aquellas
que sean admi nistradas en for ma directa o descentralizadas por el Gobi erno
Federal. 3 0
.
Aun y cuando dicha disposi ci ón alude sol o a l as empr esas
descentralizadas y no a l os organis mos descentralizados, se debe consi derar 3 0
CONSTI TUCI ÓN POLÍ TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Ed. Porrua, Méxi co, 2002.
39
que l os i ncl uye, por que opera como e mpresa descentralizada, por que
efecti va ment e t ant o la l ey como l a j urispr udenci a consi deran dentro del
tér mi no e mpresa a las que tiene por fi n la ej ecuci ón de act os de co merci o
como a l as que si n perseguir l a obt enci ón de l ucro han si do constitut ot as para
dese mpeñar un servici os público que ha sido descentralizado por el Gobi erno
Federal.
Es por ell o que cuando l a fracci ón XXXI I nciso b), punto 1 del
apartado ‘‘ A’’ del artícul o 123, se refiere a l a e mpresa que sean ad mi nistradas
en f or ma directa o descentralizada por el gobi erno federal, abarca l os
or ganis mos descentralizados que fueron creados para que se encarguen de
pr oporci onar o admi nistrar un servici o público.
Ahora bi en, otra de l as consi deraci ones j urí dicas que i nt egran l os
precedent es que dan ori gen a l a Jurisprudenci a citada, es el por que se
encuentra i ncl ui dos l os organis mos descentralizados en el artícul o 1° de l a
Ley Federal de l os Tr abaj adores al Servici o del Est ado, ya que no f or man
parte de de l os Poderes de la Uni ón.
Al efect o, se analizó por l a corte el cont enido de l os artícul os 73, en sus
fracci ones X y XXX y 123 de l a Constit uci ón Política de l os Estados Uni dos
Me xi canos, el pri mer precept o faculta al Congreso de l a Uni ón para expedir
las l eyes del trabaj o, regl a ment arias del artícul o 123 constit uci onal, l a segunda
disposici ón det er mi na l os li nea mi ent os que el Poder Legislati vo debe suj et ar
al mo ment o legislar sobre l a mat eria.
En est e orden de i deas, el artícul o 123 constituci onal señal a que: el
Congreso de l a Uni ón, si n contravenir a las bases si gui ent es, deberá expedir
leyes sobre el trabaj o, l as cual es regirán; …. B. Entre l os Poderes de l a Uni ón,
el Gobi erno del Distrito Federal y sus trabajadores.
Del análisis que realiza nuestro más Alt o Tri bunal, de esta di sposi ci ón
al e mitir l a j urisprudenci a 1/ 96, concl uye que el l egislador al i ncl uir en el
artícul o 1° en l a Ley Federal de l os Trabajadores del Est ado, a los or ganis mos
descentralizados de caráct er federal, con f unci ones de servici o público,
señal ando de manera expresa al Instit ut o de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores al Servi ci os del Est ado, impli có que el órgano l egislador se
excedi ó en su facultad, por l o que consi deró vul nerado el pri nci pi o de
supre mací a constit ucional, ya que di cha l ey federal, de acuerdo a su cont eni do
y nat uraleza, de ninguna manera puede contravenir nuestro máxi mo
or dena mi ent o j urí dico, pues es nuestra Ley Supre ma.
40
La facultad ot orgada al Congreso de l a Uni ón en el apartado ‘‘ B’’ del
artícul o 123 Constituci onal es li mitati va, por l o que sól o ri ge en l as rel aci ones
laborales existent es entre l os Poderes de la Uni ón y el Gobi erno del Di strit o
Federal, con sus trabaj adores, excl uyendo de t al regl a ment aci ón l as di versas
relaci ones entre l os organis mos descentralizados.
Con el obj et o de tener una mej or perspecti va de l o ant erior ment e
señal ado, me per mitiré transcri bir l a EJ ECUTORI A co mpl eta e miti da por el
Pl eno de l a SUPREMA CORTE DE JUSTI CI A DE LA NACI ON, para
post eri or ment e entrar a l a l ect ura del Vot o Particul ar del mi nistro VI CENTE
AGUI NACO ALE MAN
LA EJ ECUTORI A EN COMENTO SE EMI TI O EN EL AMP ARO EN
REVI SI ON 1575/ 93. ARMANDO MONTES MEJI A, l a cual quedo con No.
Regi stro: 3185, en la Novena Época, Instanci a: Pl eno, Fuente: Se manari o
Judi cial de la Federación y su Gacet a
To mo: II, Agost o de 1995, Pági na: 42, l a cual en su parte relativo est abl eci ó
en su :
CONSI DERANDO:
TERCERO. Debe levant arse el sobresei mi ent o decretado por el j uez de
Di strit o, en l o que se refiere al act o recla mado consistent e en el artícul o 16 del
Decret o de vei nt e de agost o de mil novecient os ochent a y seis, y su act o de
aplicaci ón, aunque para ell o se supl a l a deficienci a de l a quej a, de
confor mi dad con l o dispuest o en l a fracci ón I V del artícul o 76 bis de l a Ley de
Ampar o, atent o a las si gui ent es consi deraciones.
En l a especi e, l a parte quej osa recla mó del Presi dent e de l a República, el
artícul o 16 del Decret o por el que se crea el organis mo público
descentralizado denomi nado Servi ci o Postal Mexi cano, en donde se establ ece:
" Artícul o 16. Las relaci ones de trabaj o entre el organis mo y su personal, se
regirán por l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servici o del Est ado
Regl a ment aria del Apartado ̀ B' del artículo 123 de l a Constituci ón Política de
los Estados Uni dos Me xi canos".
Co mo act o concret o de aplicaci ón se recl a mó de l a citada Junt a Federal
responsabl e, el Acuerdo de vei nti dós de enero de mil noveci entos novent a y
tres, por el cual se decl aró i nco mpet ente para conocer del j ui ci o l aboral
nú mer o 26/ 93 promovi do por Ar mando Mont es Mejía, en contra del Ser vi ci o
Post al Mexi cano; resol uci ón que en la parte conducent e establ ece:
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" Vi st o el escrit o present ado por ARMANDO MONTES MEJIA de fecha 8 de
enero de 1993, con folio 778 medi ant e el cual recla ma acci ones y prest aci ones
en contra del ORGANI S MO PUBLI CO DESCENTRALI ZADO, SERVI CI O
POSTAL MEXI CANO, cuya acti vi dad no se encuentra prevista dentro de l o
establ eci do por el artícul o 123 Apartado ` A' fracci ones XX y XXXI
constituci onal es y del artícul o 527 de l a Ley Federal del Trabaj o y, a mayor
abunda mi ent o de l a publicaci ón del Di ario Ofi cial de l a Federaci ón de fecha
20 de agost o de 1986 se desprende de manera concreta en su artícul o 16 que
LAS RELACI ONES DE TRABAJ O ENTRE EL ORGANISMO Y SU
PERSONAL SE REGI RAN POR LA LEY FEDERAL DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO REGLAMENTARI A DEL APARTADO
` B' DEL ARTI CULO 123 DE LA CONSTI TUCI ON POLI TI CA DE LOS
ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS CONTENI DAS EN EL DECRETO DE
CREACI ON DEL ORGANI S MO DESCENTRALI ZADO SERVI CI O
POSTAL MEXI CANO, por l o que si n mayor análisis es de consi derarse que
di cha de mandada deberá de somet er sus diferenci as al Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraj e, del D. F. con funda ment o en el artículo 701 de l a l ey
laboral esta Junt a se decl ara i ncompet ente para conocer y resol ver sobre el
present e asunt o debiendo girarse at ent o ofici o a l a aut ori dad menci onada
re mitiéndol e l os present es aut os para su trá mit e dej ando en el archi vo de est a
Junt a copi a certificada en carpet a falsa para const anci a. Co mi si onando al C.
act uari o para que not ifique al promovent e en su do mi cili o señalado en aut os.
NOTI FI QUESE PERSONAL MENTE. Así l o proveyó y fir ma el C. LI C.
ARTURO VALLS HERNANDEZ, President e de l a Junt a Especi al Nú mer o
Cat orce de l a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje. En unión de l os CC.
Represent ant es de l os Trabaj adores y de l os Patrones. DOY FE".
El j uez de Di strito sobreseyó en el j ui ci o respect o del artícul o 16 del decret o
presi denci al de que se trata, y de su pri mer act o concret o de aplicaci ón, por
esti mar que l a resol uci ón de i ncompet encia e miti da por l a Junta responsabl e,
fue recl a mada ext emporánea ment e, en virt ud de que l e fue notificada al
quej oso el vei nti dós de enero de mil noveci ent os novent a y tres, y ést e
present ó su de manda el seis de j uli o de ese año, es decir, fuera del t ér mi no de
qui nce dí as a que se refiere el artícul o 21 de l a Ley de Ampar o. Para arri bar a
di cha concl usi ón, el juez de Di strit o se basó funda ment al ment e en el i nfor me
con j ustificaci ón rendi do por l a Magistrada Presi dent e de l a Tercera Sal a del
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, en el que acompañó l a
const anci a de notificaci ón del acuerdo recl a mado (foj as 106 a 107 cuaderno
de a mpar o), a l a cual l e concedi ó val or pr obat ori o pl eno en tér mi nos de l o
dispuest o por l os artícul os 129 y 202 del Códi go Federal de Procedi mi ent os
Ci viles de aplicaci ón supl et oria a la Ley de Ampar o.
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Lo ant eri or es i ncorrect o, en at enci ón a que l a resol uci ón pr onunci ada por l a
Junt a responsabl e no puede consi derarse de caráct er defi niti vo, ni de ej ecuci ón
irreparabl e, puest o que su eficaci a j urí dica estaba condi ci onada a l o que
resol viera l a Tercera Sal a del Tri bunal Federal de Conciliación y Ar bitraje,
sobre l a compet enci a que l e fue propuesta. De ahí que, es el acuerdo de est a
últi ma, medi ant e el cual acept ó l a compet enci a, el que l e di o definitivi dad a l o
act uado por l a Junt a Federal que l a ant ecedi ó en el conoci mi ento del negoci o;
y es a partir de ese mo ment o cuando el agravi ado pudo ejercer l a acci ón
constituci onal de a mparo, porque l os act os ant eri ores sol a mente t ení an efect os
pr ocesales, si n repercusi ón en l os derechos sustanti vos del hoy quej oso.
La mi s ma razón de dependenci a que existe entre aquell os actos y l os que
fueron exa mi nados por el a quo, consistent es en el artícul o 1o. de l a Ley
Federal de l os Trabajadores al Servi ci o del Est ado, y el Acuerdo de cat orce de
mayo de mil noveci ent os novent a y tres, emanados del Congreso de l a Uni ón
y del Tri bunal de Conciliaci ón y Ar bitraje, que per mite establ ecer que
aquell os no eran de caráct er defi nitivo, ni de ej ecuci ón irreparabl e, puede
tambi én servir para concl uir que no deben consi derarse a l os pri mer os co mo
act os consenti dos, por haber transcurri do el t ér mi no a que se refiere el artícul o
73, fracci ón XII, de la Ley de Ampar o, pues por su í nti ma relaci ón con l os
últi mos, y l a secuencia procesal que l os vincul a, se pueden recla mar en f or ma
conj unt a, como así se hace ahora, a través de un mi s mo j uici o.
Por t ant o, se debe revocar el sobresei mi ent o decretado en contra de l os act os
recla mados que se hacen consistir en l a inconstit uci onali dad del artícul o 16
del Decret o de vei nte de agost o de mil noveci ent os ochent a y seis, e miti do por
el Presi dent e de l a República, y en el Acuerdo de vei nti dós de enero de mil
noveci ent os novent a y tres; l o cual dará l ugar a que se exa mi nen más adel ant e
los concept os de viol aci ón pl ant eados en su contra por el quej oso, para
cumplir con l o dispuest o por el artícul o 91, fracci ón III, de la Ley de Ampar o.
Igual criteri o si gui ó este Tri bunal Pl eno, al resol ver el a mparo en revisi ón
115/ 93, que fue aprobado en sesi ón de trei nt a de mayo de mi l noveci ent os
novent a y ci nco, por mayorí a de ocho vot os.
CUARTO. Ant es del est udi o de aquell os concept os de vi olaci ón, se debe
pr oceder al exa men de l os agravi os i nvocados por el recurrent e en contra de l a
sent enci a pronunci ada por el a quo, a través de l a cual negó l a pr ot ecci ón
solicitada en contra de l os act os recla mados al Congreso de la Uni ón y a l a
Tercera Sal a del Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, consistent es, en
el artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado,
donde se establ ece que di cha l ey será aplicabl e para regul ar las rel aci ones
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laborales entre l os organis mos descentralizados y sus trabaj adores; y en el
Acuerdo del cat orce de mayo de mil noveci ent os novent a y tres, por el que
di cho tri bunal acept a l a compet enci a que en su favor decli nó la Junt a Federal
de Conciliaci ón y Ar bitraje, para conocer del j ui ci o l aboral promovi do por el
pr opi o quej oso.
Se est abl ece que el est udi o de l os agravi os debe ser previ o al de l os concept os
de vi ol aci ón que se hicieron val er en contra de l os act os que se recla mar on al
Presi dent e de l a República y a l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, en
virt ud de que el examen de l a l ey burocrática tiene pree mi nenci a sobre el que
se haga respect o del decret o que creó al Servi ci o Post al Mexi cano.
Son f undados l os concept os de agravi o, relati vos a l a i nconstituci onali dad del
artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servici o del Est ado
recla mado.
En efect o, contraria ment e a l o consi derado por el j uez de Di strito, el hecho de
que el Congreso de l a Uni ón haya expedi do l a Ley Federal de l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado, concreta ment e su artícul o 1o., con base
en l as facultades que l e ot orga el artículo 73, fracci ones X y XXX, de l a
Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos Mexi canos, no bast a para
consi derar que es constituci onal l a disposici ón l egal recl a mada en a mpar o,
toda vez que si bi en es ci ert o que l a fracci ón X del citado precepto de l a Cart a
Ma gna aut oriza al Congreso de l a Uni ón para expedir l as l eyes del trabaj o,
regl a ment arias del artícul o 123 constituci onal, t a mbi én es verdad que al
ej ercer esa facultad, el órgano l egislati vo debe suj etarse a l os li nea mi ent os
precisados t ant o en el Apartado " A" como en el " B", según se trate, del
menci onado artícul o 123 constituci onal, pues de no ser así, el or dena mi ent o
e manado de su pot estad legislati va estará viciado de i nconstit ucionali dad.
Ci erta ment e, es i nexact o que el Apartado " B" del artículo 123 de l a
Constit uci ón Federal, ade más de regl a mentar l a sit uaci ón de l os t itulares de l as
dependenci as de l os Poderes de l a Uni ón con sus trabaj adores, t a mbi én l o
haga con respect o al t ercero perj udi cado, ya que el al udi do precept o, en su
parte conducent e det er mi na:
"El Congreso de l a Uni ón, si n contravenir a l as bases si gui ent es, deberá
expedir l eyes sobre el trabaj o, l as cual es regirán: A... B. Entre los Poderes de
la Uni ón, el gobi erno del Di strito Federal y sus trabaj adores". Co mo se ve, no
incl uye como obj et o de regul aci ón al organis mo de que se trata con f unci ones
de servi ci o público, pues l a facultad que el citado precept o constituci onal
ot orga al Congreso de l a Uni ón, consiste en expedir l a l egislación respecti va
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en mat eria de trabaj o, úni ca ment e en l o que corresponde a l os Poderes de l a
Uni ón, el gobi erno del Di strito Federal y sus trabaj adores, de t al manera que si
al expedir l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, en su
artícul o 1o. i ncl uyó dentro del régi men de esa l ey al citado organis mo y a sus
trabaj adores, ell o impli ca que el órgano l egislati vo se excedi ó en sus
funci ones, pues ese precept o va más allá de l a decisi ón del constit uyent e al
expedir el Apartado " B" del artícul o 123 constit uci onal, está afect ado de
inconstituci onali dad.
Por otro l ado, si bi en es ci ert o que l a fracción XXXI, i nciso b), nú mer o 1, del
Apartado " A" del artícul o 123 constituci onal, al ude a e mpresas
descentralizadas, si n referirse a organismos descentralizados, t a mbi én es
verdad que no debe perderse de vista que la facultad ot orgada al l egislador en
el Apartado " B" del artícul o 123 constit uci onal es li mitati va, puest o que sól o
lo aut oriza para expedir l a l egislaci ón en mat eria de trabaj o en l o que at añe a
los Poderes de l a Uni ón, el gobi erno del Distrito Federal y sus trabaj adores, de
lo que l ógi ca ment e se i nfiere que fuera de esas hi pót esis, i ncluso en l o que
corresponde a l os organis mos descentralizados con funci ones de servi ci o
público, se ri gen por l o dispuest o en el Apartado " A" del artícul o 123
constituci onal; en t al virt ud, es evi dent e que el artícul o 1o. de la Ley Federal
de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, contradi ce l a disposici ón de l a Ley
Funda ment al citada en últi mo tér mi no.
Por otra parte, el or ganis mo t ercero perj udi cado no f or ma parte del Ej ecuti vo
Federal, tal y como se verá a conti nuaci ón.
El artícul o 80 de l a Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos Mexi canos,
establ ece l o si gui ent e: "Se deposita el ej erci ci o del Supre mo Poder Ej ecuti vo
de l a Uni ón en un solo i ndi vi duo, que se denomi nará Presi dent e de l os Est ados
Uni dos Mexi canos".
A su vez, el artícul o 90 de l a propi a Constituci ón, di ce: "La Ad mi nistraci ón
Pública Federal será centralizada y paraestat al confor me a l a l ey or gáni ca que
expi da el Congreso, que distri buirá l os negoci os de orden admi ni strati vo y
defi nirá l as bases generales de creaci ón de l as enti dades paraestatales y l a
intervenci ón del Ej ecuti vo Federal en su operaci ón. Las l eyes det er mi narán l as
relaci ones entre l as enti dades paraestatales y el Ej ecuti vo Federal, entre ést as y
las Secretarías de Estado y Departa ment os Ad mi nistrati vos".
Por su parte, l os artícul os 1o., 2o., 3o., 9o., 26, 45, 48, 49 y 50 de l a Ley
Or gáni ca de l a Admi nistraci ón Pública Federal, disponen l o si gui ent e:
" ARTI CULO 1o. La present e l ey est abl ece l as bases de organi zaci ón de l a
45
Ad mi nistraci ón Pública Federal, centralizada y paraestatal. La Presi denci a de
la República, l as Secretarías de Est ado, l os Departa ment os Admi ni strati vos y
la Pr ocuraduría General de l a República i nt egran l a Ad mi nistraci ón Pública
Centralizada. Los organis mos descentralizados, l as e mpresas de partici paci ón
estatal, l as i nstituci ones naci onal es de crédit o, l as organi zaciones auxiliares
naci onal es de crédit o, l as i nstit uci ones nacional es de seguros y de fi anzas y l os
fi dei comi sos, componen la Ad mi nistraci ón Pública Paraestatal."
" ARTI CULO 2o. En el ej ercici o de sus atribuci ones y para el despacho de l os
negoci os del orden admi nistrati vo encomendados al Poder Ej ecuti vo de l a
Uni ón, habrá l as sigui ent es dependencias de l a Ad mi nistraci ón Pública
Centralizada: I. Secretarías de Est ado y II. Departa ment os Ad mi nistrati vos. "
" ARTI CULO 3o. El Poder Ej ecuti vo de la Uni ón se auxiliará en t ér mi nos de
las disposi ci ones l egal es correspondi ent es, de l as si gui ent es enti dades de l a
Ad mi nistraci ón Pública Paraestatal: I. Or ganis mos descentralizados; II.
Empresas de partici paci ón estatal."
" ARTI CULO 9o. Las dependenci as y ent idades de l a admi nistraci ón públi ca
centralizada y paraestatal conducirán sus acti vi dades en for ma pr ogra mada,
con base en l as políticas que para el l ogro de l os obj eti vos y priori dades de l a
pl aneaci ón naci onal del desarroll o establ ezca el Ej ecuti vo Federal. "
" ARTI CULO 26. Para el est udi o, pl aneación y despacho de l os negoci os del
or den admi nistrati vo, el Poder Ej ecuti vo de l a Uni ón cont ará con l as
si gui ent es dependencias: ..." ( Enu mera a todas l as Secretarías de Est ado y al
Departa ment o del Distrito Federal).
" ARTI CULO 45. Son or ganis mos descentralizados l as enti dades creadas por
ley o decret o del Congreso de l a Uni ón o por decret o del Ej ecuti vo Federal,
con personali dad j urídica y patri moni o pr opi os, cual qui era que sea l a
estruct ura legal que adopt en. "
" ARTI CULO 48. A fi n de que se pueda l levar a efect o l a i nt ervenci ón, que,
confor me a l as l eyes, corresponde al Ej ecuti vo Federal en l a operaci ón de l as
enti dades de l a Admi nistraci ón Pública Paraestatal, el Presi dent e de l a
República l as agrupará por sect ores defi nidos, consi derando el obj et o de cada
una de di chas enti dades en rel aci ón con la esfera de compet enci a que ést a y
otras l eyes atri buyen a l as Secretarías de Est ado y Depart a ment os
Ad mi nistrati vos. "
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" ARTI CULO 49. La i nt ervenci ón a que se refiere el artícul o ant eri or se
realizará a través de la dependenci a que corresponda según el agrupa mi ent o
que por sect ores haya realizado el propio Ej ecuti vo, l a cual f ungirá co mo
coordi nadora del sector respecti vo. Corresponde a l os coordi nadores de sect or
coordi nar l a progra maci ón y presupuestación, conocer l a operaci ón, eval uar
los resultados y partici par en l os órganos de gobi erno de las enti dades
agrupadas en el sector a su cargo, confor me a l o dispuest o en l as l eyes.
At endi endo a l a nat ural eza de l as acti vi dades de di chas enti dades, el tit ul ar de
la dependenci a coordi nadora podrá agruparlas en subsect ores, cuando así
convenga para facilitar su coordi naci ón y dar congruenci a al funci ona mi ent o
de las citadas enti dades. "
" ARTI CULO 50. Las relaci ones entre el Ej ecuti vo Federal y l as enti dades
paraestatales, para fines de congruenci a gl obal de l a Ad mi nistraci ón Pública
Paraestatal, con el siste ma naci onal de pl aneaci ón y con l os li nea mi ent os
generales en mat eria de gast o, fi nancia mi ent o, control y eval uaci ón, se
llevarán a cabo en l a for ma y t ér mi nos que di spongan l as l eyes, por conduct o
de l as Secretarías de Haci enda y Crédit o Público, de Progra maci ón y
Presupuest o y de l a Contral oría General de l a Federaci ón, si n perj uici o de l as
atri buci ones que compet an a las coordi nadoras de sect or."
A su vez, l os artículos 1o., 2o., 8o., 11, 14 y 46 de l a Ley Federal de l as
Enti dades Paraestatales establ ecen l o si guient e: " ARTI CULO 1o. La present e
ley, regl a ment aria en l o conducent e del artícul o 90 de l a Constituci ón Política
de l os Est ados Uni dos Mexi canos, tiene por obj et o regul ar l a or gani zaci ón,
funci ona mi ent o y control de l as enti dades paraestatales de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal. Las relaci ones del Ej ecutivo Federal, o de sus dependenci as,
con l as enti dades paraestatales, en cuant o uni dades auxiliares de l a
Ad mi nistraci ón Públ ica Federal, se sujet arán, en pri mer tér mi no, a l o
establ eci do en est a ley y sus disposici ones regl a ment arias y, sól o en l o no
previst o, a otras disposi ci ones según la materia que corresponda."
" ARTI CULO 2o. Son enti dades paraestatales l as que con t al caráct er
det er mi na la Ley Or gáni ca de la Ad mi nistraci ón Pública Federal."
" ARTI CULO 8o. Corresponderá a l os tit ulares de l as Secretarías de Est ado o
Departa ment os Admi nistrati vos encargados de l a Coor dinaci ón de l os
sect ores, establ ecer las políticas de desarroll o para l as enti dades del sect or
correspondi ent e, coor di nar l a programaci ón y presupuest aci ón de
confor mi dad, en su caso, con l as asignaci ones sect oriales de gast o y
fi nanci a mi ent o previ ament e establ eci das y aut orizadas, conocer la operaci ón y
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eval uar l os resultados de l as enti dades paraestatales y l as de más atri buci ones
que les conceda la ley. "
" ARTI CULO 11. Las enti dades paraestatales gozarán de aut onomí a de gesti ón
para el cabal cumplimi ent o de su obj et o, y de l os obj eti vos y met as señal ados
en sus progra mas. Al efect o, cont arán con una admi nistraci ón ágil y efi cient e
y se suj etarán a l os sist e mas de control establ eci dos en l a present e l ey y en l o
que se oponga a ésta a l as de más que se rel aci onen con l a admi nistraci ón
pública. "
" ARTI CULO 14. Son organis mos descentralizados l as personas j urí di cas
creadas confor me a lo dispuest o por l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal y cuyo obj et o son: I. La realizaci ón de acti vi dades
correspondi ent es a l as áreas estratégi cas o pri oritarias; II. La prest aci ón de un
servi ci o público o soci al; o III. La obt ención de aplicaci ón de recursos para
fi nes de asistenci a o seguri dad soci al."
" ARTI CULO 46. Los obj eti vos de l as entidades paraestatales se aj ust arán a
los progra mas sect orial es que for mul e la Coordi nadora de Sect or..."
Del cont eni do de l os precept os constituci onal es y de l as disposici ones l egal es
de caráct er secundario que se reprodujeron lí neas arri ba, se i nfiere que
jurí dica ment e no es posi bl e consi derar que l a Ad mi nistraci ón Pública
Paraestatal, dentro de l a que se encuentran comprendi dos l os or ganis mos
descentralizados, t ales como el menci onado t ercero perj udi cado f or ma part e
del Poder Ej ecuti vo Federal, t oda vez que los citados precept os est abl ecen con
precisi ón que el ej erci ci o de di cho poder corresponde al President e de l os
Est ados Uni dos Mexicanos, cuyas atri buciones l as llevará a cabo a través de
las dependenci as de la admi nistraci ón pública centralizada, como l o son l as
Secretarías de Est ado y l os Departa ment os Ad mi nistrati vos a que se refieren
los artícul os 2o. y 26 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública
Federal.
Ahora bi en, el hecho de que confor me a l o dispuest o en l os artícul os 90
constituci onal y 1o. de l a citada l ey orgáni ca, l a Ad mi nistraci ón Públi ca
Federal se organi ce en centralizada y paraestatal, i ncl uyendo en est a últi ma a
los organis mos descentralizados, ell o no i mplica que l as enti dades
paraestatales for men parte del Poder Ej ecuti vo Federal, t oda vez que di chas
enti dades no tienen por obj et o el despacho de l os negocios del or den
admi nistrati vo relacionados con l as atri buci ones del titular Ej ecuti vo Federal,
si no que en su carácter de uni dades auxiliares tienen por fi nalidad l a ej ecuci ón
de l os progra mas de desarroll o establ ecidos por l a Secretaría de Est ado o
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Departa ment o Ad mi nistrati vo a que corresponda el sect or dentro del cual se
encuentra agrupada cada una de las
menci onadas enti dades, en l os t ér mi nos de l os artícul os 48 y 49 de l a Ley
Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal, así como l os nu meral es 1o.,
8o. y 46 de la Ley Federal de las Enti dades Paraestatales.
El artícul o 89, fracci ón I, de l a Constit uci ón Federal, confir ma lo aseverado en
el senti do de que l os organis mos paraestatales no for man parte del Poder
Ej ecuti vo, ya que entre otras facultades y obli gaci ones, concede al Presi dent e
de l a República l as de ej ecut ar l as l eyes que expi de el Congreso de l a Uni ón,
leyes que general ment e, si no en su tot ali dad, tienen caráct er coacti vo,
consecuent e ment e, el Ej ecuti vo es una aut ori dad con i mperium, concept o
relaci onado con el de coacci ón. Por l o tant o, al regul ar l a conduct a de l os
gobernados, el Congreso de l a Uni ón est abl ece obli gaci ones e i mpone
sanci ones en caso de i ncumpli mi ent o, obli gaci ones que general ment e se
aplican, en ci ert os aspect os, por l os órganos admi nistrati vos y cuando act úan
de esta manera actúan como aut ori dades. Al l ado de estas funci ones
aut oritarias, l os precept os constituci onal es encargan a est os mi smos ór ganos l a
tarea de realizar otro ti po de funci ones, ya no como facultades, si no co mo
obli gaci ones, t endi ent es a proporci onar educaci ón, construir hospitales,
foment ar l a econo mí a naci onal, realizar acti vi dades econó mi cas, pero co mo al
act uar así, no son esenci al ment e aut ori dades, ni su funci ón es estricta ment e de
poder, de coacci ón, esos fi nes se pueden encargar a l os or ganis mos
descentralizados y a l as e mpresas de partici paci ón est atal, como l o es el
tercero perj udi cado. La diferenci a j ustifica que l a regul aci ón jurí dica de l as
relaci ones l aborales con esa admi nistración paraestatal, debe ser disti nta del
Apartado " B", del artícul o 123 constituci onal, pues no tiene por obj et o
establ ecer l a nor mativi dad de l as relaci ones l aborales entre el Poder Ej ecuti vo
y sus trabaj adores, si no que es aplicable el Apartado " A", donde queda
comprendi da l a referida admi nistraci ón paraestatal, en t ant o que no constit uye
aut ori dad o i mperi o.
Corrobora cl ara mente est e argument o, l o establ eci do en el propi o artícul o 90
de l a Constit uci ón, al señal ar que l a l ey or gáni ca que expi da el Congreso,
"... defi nirá l as bases generales de creaci ón de l as enti dades paraestatales y l a
intervenci ón del Ej ecuti vo Federal en su operaci ón, así como que l as l eyes
det er mi narán l as relaci ones entre l as ent idades paraestatales y el Ej ecuti vo
Federal" con l o que cl ara ment e l a propi a Constit uci ón distingue a esos
or ganis mos del Ej ecutivo Federal y no l os identifica.
49
Por consi gui ent e, si el t ercero perj udi cado, tiene el caráct er de or ganis mo
descentralizado, y co mo t al constituye una uni dad auxiliar de l a
admi nistraci ón pública federal, se concluye que, no for ma parte del Poder
Ej ecuti vo Federal, ya que como enti dad paraestatal que es, no ti ene por
fi nali dad l a realización de l as funci ones que corresponden al área de
atri buci ones del tit ular del Ej ecuti vo Federal, por t ant o, l a naturaleza de l as
acti vi dades que realiza el menci onado organis mo descentralizado no
det er mi na su i nt egraci ón al citado poder, puest o que di chas acti vi dades,
consisten, entre otras, en asesorar a l os organis mos oficiales o semi ofi ci ales, l o
cual corrobora el caráct er de uni dad auxiliar que el t ercero perjudi cado ti ene
reconoci do en la ley en su cali dad de organis mo descentralizado.
Precisado como est á que l os organis mos descentralizados no f or man parte del
Poder Ej ecuti vo Federal, ha de consi derarse que, el organis mo de que se trata,
no se encuentra compr endi do dentro del Apartado " B" del artícul o 123
constituci onal, pues dada l a nat uraleza del mi s mo, no existe base j urí di ca para
consi derar que se encuentra comprendi do dentro de l os Poderes de l a Uni ón o
el Gobi erno del Di strit o Federal, cuyo régi men l aboral regul a el cit ado
precept o constituci onal.
Ci ert o es que l a fracci ón XXXI, i nciso b), subi nciso 1, que corresponde al
Apartado " A" del artícul o 123 constituci onal, al ude a e mpresas
descentralizadas, no a l os organis mos descentralizados, pero i gual ment e ci ert o
resulta que el citado or ganis mo, aunque es un or ganis mo descentralizado, est á
comprendi do en aquel subi nciso porque opera como e mpresa descentralizada.
Ef ecti va ment e, t ant o de l a l ey como de la j urisprudenci a, se infiere que por
e mpresa debe ent enderse l a organi zaci ón de una acti vi dad econó mi ca que se
diri ge a l a producci ón o al i nterca mbi o de bi enes o de servi ci os, aunque no sea
con fi nes de l ucro.
Así este alt o Tri bunal en l a t esis que aparece publicada en l a pági na dos mil
dosci ent os ci ncuent a, To mo CXX, Qui nt a Epoca, del Se manario Judi cial de l a
Federaci ón, en rel ación a t al t ópi co, sost uvo l o si gui ent e: "EMPRESAS
DESCENTRALI ZADAS. SE RI GEN POR LA LEY FEDERAL DEL
TRABAJ O. Entre l as excepci ones que se señal an en l a fracci ón XXXI del
artícul o 123 constituci onal para que l as leyes del trabaj o se apli quen por l as
aut ori dades federales de ese ra mo, fi gura el caso de l as e mpresas que sean
admi nistradas en f orma descentralizada por el gobi erno federal. Dentrodel
tér mi no ̀ e mpresa' se comprenden t ant o a las que tienen por fi n la ej ecuci ón de
act os de comerci o, como a l as que si n perseguir l a obt enci ón de lucro han si do
constitui das para dese mpeñar un servi ci o público que ha si do descentralizado
50
por el gobi erno federal. En consecuenci a l os patronat os creados por decret o
del Presi dent e de l a República para prestar servi ci os soci ales medi ant e l a
creaci ón de sanat orios y hospitales, en sus relaci ones con sus e mpl eados y
trabaj adores deben regirse por l a Ley Federal del Trabajo, y baj o l a
jurisdi cci ón de las autori dades de ese ra mo de carácter federal".
En el mi s mo senti do, la t esis visi ble en el Se manari o Judi cial de la Federaci ón,
Qui nt a Epoca, To mo CV, pági na dos mil trescient os sesent a y ci nco, que es
del t enor literal si gui ent e: "EMPRESAS DESCENTRALI ZADAS,
COMPETENCI A PARA CONOCER DE SUS CONFLI CTOS DE
TRABAJ O. Si l a demandada, aunque sin fi nes l ucrati vos, es una e mpresa,
consi derada como t al, en su acepci ón a mplia de enti dad que reali za act os o
funci ones que constituyen el desempeño de un servici o público,
descentralizado por el gobi erno federal, l os conflict os que t enga en mat eria de
trabaj o, serán de la compet enci a excl usi va de las aut ori dades federales".
De l o transcrit o, ha de consi derarse que el t ercero perj udi cado, confor me al
decret o que l o creó, tiene facultades que lo i dentifican, en l o esenci al, con el
concept o de e mpresa, tales atri buci ones se encuentran en el artícul o 3o. del
referi do decret o, que a la letra dice:
" ARTI CULO 3o. Son funci ones del organis mo las si gui ent es:
"I. Prestar el servi ci o público de correos.
"II. Progra mar, aj ustándose a l os progra mas sect oriales respectivos, organi zar,
operar y control ar l a prestaci ón de l os servici os de correos y di versos a su
cargo, que se encuentren establ eci dos en l as l eyes y conveni os int ernaci onal es
vi gent es, así como en el present e decret o.
"III. Realizar l os est udi os t écni cos y económi cos para proponer a l a Secret aría
de Haci enda y Crédito Público por conducto de l a Coor di nadora de Sect or, l os
mont os de l os derechos aplicabl es a los servi ci os que proporci ona.
"I V. Aport ar a l a Secretaría de Co muni caci ones y Transportes, para l a
for mul aci ón de l os decret os en que se ordenen l as e mi si ones de esta mpillas
post ales, todos l os datos y ele ment os a su disposici ón.
" V. Ad mi nistrar el Museo y Bi bli oteca Post ales, así como l os servi ci os
filatélicos.
51
" VI. Proponer l a normati vi dad que se requi era para el cumplimi ent o de l os
conveni os post ales i nternaci onal es.
" VII. Expedir y mant ener act ualizado el Códi go de Encami na mi ent o y
Di stri buci ón.
" VIII. Aut orizar a particul ares medi ante contrat os de servici o el uso de
máqui nas de franqueo.
"I X. Ad mi nistrar l os ingresos generados por l os servi ci os que presta, hast a por
el mont o que se señale en el Presupuest o de Egresos que le sea aut ori zado.
" X. Est abl ecer y mantener act ualizado el Siste ma de Infor maci ón Postal.
" XI. En general, realizar y cel ebrar l os act os j urí dicos necesari os para el
desarroll o de sus funci ones de acuerdo con l as disposi ciones l egal es
aplicabl es. "
Por ell o, debe decirse que l a fracci ón XXXI, Apartado " A", del artícul o 123
constituci onal, cuando se refiere a e mpresas que sean admi nistradas en f or ma
directa o descentralizada por el gobi erno federal, abarca l os organis mos que,
como el t ercero perj udi cado, fueron constitui dos por l a Federación para que se
encarguen de proporcionar o admi nistrar un servi ci o público.
En esas condi ci ones, debe señal arse que la facultad ot orgada al l egislador en
el Apartado " B" del menci onado artícul o 123 es li mitati va, puest o que sól o l o
aut oriza para expedir l a l egislaci ón en mat eria de trabaj o en l o que at añe a l as
relaci ones entre l os Poderes de l a Uni ón y el gobi erno del Di strito Federal, con
sus respecti vos trabajadores, de l o que l ógica ment e se i nfiere que fuera de esas
hi pót esis, i ncl uso en lo que corresponde a los organis mos descentralizados con
funci ones de servi ci o público, se ri gen por l o dispuest o en el Apartado " A" del
artícul o 123 constitucional; así resulta que el artícul o 1o. de l a Ley Federal de
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, en l a parte i ndi cada, no se aj ust a a l a
disposici ón de la Ley Funda ment al.
Confir ma l a conclusi ón ant eri or, l a circunst anci a de que cuando el
Constit uyent e Per manent e ha esti mado oport uno que l as relaci ones de servi ci o
de i nstituci ones no pert eneci ent es al Poder Ej ecuti vo Federal, se rijan por el
Apartado " B" del artícul o 123 constituci onal, ha consi derado necesari o
incl uirlas de modo expreso en di cho apartado, como l o ha hecho en l a fracci ón
XIII bis, donde ant es de l a refor ma de veintiséis de j uni o de mil noveci ent os
novent a, establ ecía que l as relaci ones l aboral es de l as soci edades naci onal es
52
de crédit o con sus trabaj adores se regirían por di cho Apart ado " B" y
act ual ment e, t a mbi én de manera expresa, señal a ese régimen para l os
trabaj adores de l as entidades de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal que f or men
parte del siste ma bancari o mexi cano. Consecuent e mente, al resultar
inconstituci onal l a l ey recl a mada, t a mbi én devi ene i nconstitucional el act o de
aplicaci ón, de confor mi dad con l a Tesis Jurispr udenci al númer o P. 31/ 89,
publicada en l a pági na 47 de l a Gacet a del Se manari o Judi cial de l a
Federaci ón nú mer o 16-18, correspondi ente a l os meses abril-j uni o de mil
noveci ent os ochent a y nueve, que a la letra dice:
"P. 31. LEYES, AMPARO CONTRA. EFECTOS DE LAS SENTENCI AS
DI CTADAS EN. La decisi ón sobre l a constit uci onali dad de una l ey que se
tome en una sent encia de a mpar o que ha causado ej ecut oria, constit uye cosa
juzgada. Consecuent ement e, si se concedi ó el a mpar o, el efect o in medi at o será
nulificar l a vali dez j urídica de l a l ey reclamada en rel aci ón con el quej oso y si
el j uici o se promovi ó con moti vo del pri mer act o de aplicaci ón, ést e t a mbi én
será contrari o al orden constituci onal; dentro del mi s mo supuesto de concesi ón
de a mpar o, ni nguna aut ori dad puede vol verle a aplicar váli dament e l a nor ma
jurí dica que ya se j uzgó, dado que l a sit uaci ón j urí dica del quejoso se ri ge por
la sent enci a prot ect ora. En ca mbi o, cuando el fall o es desfavorabl e respect o de
la l ey, l as aut ori dades pueden aplicársela váli da ment e; por ell o, una vez que el
juici o de garantías se ha pr omovi do contra la l ey y se obtiene pronunci a mi ent o
de fondo, sea que se conceda o se ni egue la prot ecci ón solicitada en sent enci a
ej ecut oria, l a decisi ón sobre su congr uenci a o i ncongruenci a con el or den
constituci onal se ha converti do en cosa j uzgada".
Asi mi s mo debe citarse l a t esis aislada consultabl e en l a pági na 588-590, del
Infor me de Labores de 1989, Pri mera Parte, Pleno, que di ce:
" AMPARO CONTRA LEYES. LOS EFECTOS DE UNA SENTENCI A QUE
OTORGA EL AMPARO SON LOS DE PROTEGER AL QUEJ OSO
CONTRA SU APLI CACI ON PRESENTE Y FUTURA. El pri nci pi o de
relati vi dad de l os efect os de l a sent enci a de a mpar o establ eci do en l os
artícul os 107, fracci ón II, constit uci onal, y 76 de l a Ley de Ampar o, conf or me
al cual l as sent enci as que se pronunci en en l os j ui ci os de ampar o sól o se
ocuparán de l os i ndivi duos particul ares o de l as personas moral es, pri vadas y
oficiales que l o hubi esen solicitado, li mitándose a a mpararl os y pr ot egerl os, si
pr ocedi ere, en el caso especi al sobre el que verse l a de manda, si n hacer una
decl araci ón general respect o de l a l ey o act o que l a moti vare, debe
interpretarse en el senti do de que l a sent enci a que ot orgue el a mpar o y
pr ot ecci ón de l a Justici a de l a Uni ón t endrá un al cance relati vo en l a medi da
en que sól o se li mitará a pr ot eger al quej oso que haya promovido el j ui ci o de
53
a mparo respecti vo, mas no así a personas ajenas al mi s mo, circunscri biéndose,
por t ant o, l a decl araci ón de i nconstit uci onali dad de l a l ey, al caso concret o.
Si n e mbar go, este princi pi o no puede entenderse al grado de consi derar que
una sent enci a que otor gue el a mparo contra una l ey sól o prot egerá al quej oso
respect o del act o de aplicaci ón que de la mi s ma se haya recl a mado en el
juici o, pues ell o at entaría contra l a nat uraleza y fi nali dad del a mparo contra
leyes. Los efect os de una sent enci a que otorgue el a mparo al quej oso contra
una l ey que fue señalada como act o recl amado en el j ui ci o de a mparo son l os
de prot eger al quej oso no sól o contra el act o de aplicaci ón de la mi s ma que
tambi én se haya recl amado, si ésta fue i mpugnada como het eroaplicati va, si no
tambi én que l a declaraci ón de a mpar o ti ene consecuenci as j urí di cas en
relaci ón con l os act os de aplicaci ón fut uros, l o que si gnifica que l a mi s ma ya
no podrá váli da ment e serl e aplicada al petici onari o de garantías que obt uvo l a
pr ot ecci ón constitucional que solicit ó, pues su aplicaci ón por part e de l a
aut ori dad i mplicaría l a vi ol aci ón a l a sent enci a de a mpar o que decl aró l a
inconstituci onali dad de l a l ey respecti va en rel aci ón con el quej oso, por el
contrari o si el a mparo l e fuera negado por esti marse que l a l ey es
constituci onal, sól o podría combatir l os f ut uros act os de aplicaci ón de l a
mi s ma por l os vi ci os pr opi os de que adoleci eran. El pri nci pi o de rel ati vi dad
que sól o se li mita a proteger al quej oso deriva de l a i nt erpretación rel aci onada
de di versas disposiciones de l a Ley de Ampar o, como son l os artícul os 11 y
116, fracci ón III, que per mit en concl uir que en un a mpar o contra l eyes, el
Congreso de l a Uni ón tiene el caráct er de aut ori dad responsabl e y l a l ey
i mpugnada constit uye en sí el act o recl amado, por l o que l a sent enci a que se
pr onunci e debe resolver sobre l a constituci onali dad de ese acto en sí mi s mo
consi derado; asi mi smo, l os artícul os 76 bi s, fracci ón I, y 156, que
expresa ment e habl an de l eyes decl aradas i nconstit uci onal es por l a
jurisprudenci a de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón; y, fi nal ment e, el
artícul o 22, fracci ón I, confor me al cual una l ey puede ser i mpugnada en
a mparo como aut oaplicati va si desde que entra en vi gor ocasi ona perj uici os al
particul ar, l o que per mite concl uir que al no existir en est a hi pót esis act o
concret o de aplicaci ón de l a l ey recl a mada l a decl araci ón de
inconstituci onali dad que, en su caso pr oceda, se refiere a l a l ey en sí mi s ma
consi derada, con los mi s mos efect os ant es precisados que i mpi den
váli da ment e su aplicaci ón fut ura en perj uicio del quej oso. Consecuent e ment e,
los efect os de una sent enci a que ot orga l a prot ecci ón constituci onal al
petici onari o de garantías en un j ui ci o de ampar o contra l eyes, de acuerdo con
el pri nci pi o de rel ati vidad, son l os de prot eger excl usi va ment e al quej oso, pero
no sól o contra el act o de aplicaci ón con moti vo del cual se haya recl a mado l a
ley, si se i mpugnó como het eroaplicati va, si no t a mbi én como en l as l eyes
aut oaplicati vas, l a de a mpararl o para que esa l ey no le sea aplicada
váli da ment e al particul ar en el fut uro".
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QUI NTO. Conf or me a l a det er mi nación cont eni da en el consi derando
pri mero, de este Pl eno, de ej ercer l a facultad de atracci ón para exa mi nar l a
inconstituci onali dad pl ant eada en contra del Decret o Presi dencial de vei nt e de
agost o de mil novecient os ochent a y seis, cabe establ ecer que t a mbi én es
fundado, l o al egado por el quej oso en sus concept os de vi ol aci ón, en el senti do
de que resulta i nconstituci onal di cho decret o, en l a parte relativa a su artícul o
16.
Para t al efect o, resulta conveni ent e l a trascri pci ón de l os di versos concept os,
relaci onados al asunto.
El artícul o 123, Apartado " A", fracci ón XXXI, i nciso b, Empresas, numeral 1,
así como el rubro de su Apartado " B", de l a Constit uci ón General de l a
República establ ece:
" Artícul o 123. Toda persona tiene derecho al trabaj o di gno y soci al ment e útil;
al efect o, se promoverán l a creaci ón de e mpl eos y l a organi zación soci al para
el trabaj o, confor me a la ley.
"El Congreso de l a Uni ón, si n contravenir las bases si gui ent es, deberá expedir
leyes sobre el trabaj o, las cual es regirán:
" A. Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados do mésticos, artesanos, y de una
manera general, todo contrat o de trabaj o:
" XXXI. La aplicaci ón de l as l eyes del trabaj o corresponden a las aut ori dades
de l os Est ados, en sus respecti vas j urisdicci ones, pero es de la compet enci a
excl usi va de las aut oridades federales en l os asunt os relati vos a:
"b) Empresas:
"1. Aquellas que sean admi nistradas en for ma directa o descentralizada por el
gobi erno federal;
"B. Entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strit o Federal, y sus
trabaj adores".
" Artícul o 16. Las relaci ones de trabaj o entre el organis mo y su personal, se
regirán por l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado,
regl a ment aria del Apartado ̀ B' del artículo 123 de l a Constit ución Política de
los Estados Uni dos Me xi canos".
55
Fi nal ment e, el numeral 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o
del Est ado det er mi na:
" Artícul o 1o. La present e l ey es de observanci a general para l os tit ulares de l os
trabaj adores de l a dependenci a de l os Poderes de l a Uni ón, del Gobi erno del
Di strit o Federal, de las i nstit uci ones que a conti nuaci ón se enumer an: Instit ut o
de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de los Trabaj adores del Est ado, Junt as
Federal es de Mej oras Mat eriales, Instituto Naci onal de l a Vi vi enda, Lot ería
Naci onal, Institut o de Pr ot ecci ón a l a Infanci a, Institut o Naci onal Indi genista,
Co mi si ón Naci onal Bancaria y de Seguros, Co mi si ón Naci onal de Val ores,
Co mi si ón de Tarifas de El ectrici dad y Gas, Centro Mat erno Infantil Maxi mi no
Avil a Ca macho y Hospital Infantil; así como de l os otros or ganis mos
descentralizados si mi lares a l os ant eri ores que t engan a su cargo f unci ón de
servi ci os públicos".
A su vez el artícul o 89 constituci onal establece en su fracci ón I, lo si gui ent e:
" Art. 89. Las facultades y obli gaci ones del Presi dent e son las si gui ent es:
"I. Promul gar y ej ecut ar l as l eyes que expi da el Congreso de l a Uni ón,
pr oveyendo en la esfera admi nistrati va a su exact a observanci a;...".
La pot estad regl a ment aria ot orgada al Presi dent e Constituci onal de l os
Est ados Uni dos Mexicanos, confor me a l a fracci ón I del artícul o 89 de l a Ley
Funda ment al, es evi dent e que no es absolut a, si no li mitada, pues debe quedar
circunscrita a l as disposi ci ones est abl eci das en l a propi a Carta Magna en el
caso en que se mat erialice di cha facultad. Por t ant o, es obvi o que conf or me a
los pri nci pi os de supre mací a constit uci onal y de congr uencia en el orden
jurí dico l a creaci ón nor mati va a través de l a cual se expi de un decret o o
regl a ment o a cargo del Ej ecuti vo Federal, debe aj ustarse a l os li nea mi ent os
constituci onal es en vigor.
Baj o el presupuest o anot ado, en el caso resulta que con el act o de creaci ón del
or ganis mo descentralizado deno mi nado Servici o Post al Mexi cano, a través del
Decret o expedi do por el Ej ecuti vo Federal, publicado en el Di ari o Ofi ci al de
la Federaci ón el veint e de agost o de mil noveci ent os ochent a y seis, se
mat erializó la facultad al udi da.
Ahora bi en, como ya quedó est abl eci do en l a parte consi derativa i nmedi at a
ant eri or, el Servi ci o Post al Mexi cano es, por su nat uraleza, un or ganis mo
56
público descentralizado, con personali dad y patri moni o propi os, que conf or me
a l o dispuest o en el
artícul o 3o. de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal,
constituye un auxiliar del Poder Ej ecuti vo, cuyo fi n es, el prestar el servi ci o
público de correos, según l o est abl ece el artícul o 1o. del Decret o que l o creó,
publicado el vei nt e de agost o de mil noveci ent os ochent a y seis, en el Di ari o
Ofi ci al de la Federación.
Hast a aquí, bi en puede afir marse que no existi ó irregul ari dad en el hecho de
que el Presi dent e de l a República haya expedi do el decret o de creaci ón del
or ganis mo descentralizado Servi ci o Post al Mexi cano; si n e mbargo trat ándose
del recl a mado artícul o 16 de est e decret o, que det er mi na la suj eci ón al
régi men l aboral del Apartado " B", del artícul o 123 constit uci onal, de l as
relaci ones entre di cho organis mo y sus trabaj adores, es obvi o que no se
cumpl e con l a exi genci a de adecuaci ón entre esa disposi ci ón regl a ment aria y
los linea mi ent os que a propósit o establ ece la Carta Magna.
Sobre el particul ar, es exact o l o señal ado por el quej oso en su concept o de
vi ol aci ón respecti vo, en cuant o a que el Apartado " B" del artícul o 123 de l a
Constit uci ón Federal, sól o ri ge en l as relaci ones l aboral es existent es entre l os
Poderes de l a Uni ón y el gobi erno del Di strito Federal, con sus trabaj adores,
excl uyendo de t al reglament aci ón l as di versas relaci ones entre los or ganis mos
descentralizados y sus trabaj adores, aun cuando realicen funci ones de servi ci o
público, ya que expresa ment e el Apartado " B" al udi do, li mitati va ment e
establ ece que regirá las relaci ones de trabajo: "Entre l os Poderes de l a Uni ón,
el Gobi erno del Distrito Federal y sus trabajadores".
Lo ant eri or es correcto, pues el menci onado Apartado " B" no i ncl uye co mo
obj et o de su regul ación, a l os organis mos descentralizados, como es el caso
del Servi ci o Post al Me xi cano, de t al suerte que, si a través del artícul o 16 del
decret o por el que se creó a ese organis mo, se det er mi na su i ncl usi ón en ese
apartado, ell o i mplica que el Ej ecuti vo Federal se extrali mit ó en sus funci ones,
por l o que t al precept o se encuentra afect ado de i nconstituci onali dad,
debi endo regirse l as relaci ones entre ese or ganis mo y sus trabaj adores, por el
Apartado " A" del i nvocado artícul o 123 constituci onal, debi endo concederse
la prot ecci ón solicitada en contra del recla mado artícul o 16 del decret o por el
que se creó el Servi cio Post al Mexi cano y, como consecuenci a lógi ca, t a mbi én
en contra de su act o de aplicaci ón, consistent e en el Acuerdo de vei nti dós de
enero de mil noveci ent os novent a y tres, de l a Junt a Especi al Nú mer o Cat orce
de la Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje.
57
Hace suya est e Tri bunal en Pl eno, l a Tesis Jurisprudenci al sustent ada por l a
ent onces Cuarta Sal a de l a Supre ma Corte de Justicia de l a Naci ón, nú mer o
4a./J. 40/ 94, publicada en l a pági na 19, de la Gacet a del Se manario Judi ci al de
la Federaci ón nú mero 82, correspondi ent e a oct ubre de mil noveci ent os
novent a y cuatro, cuyo tenor es el si gui ent e:
4a./J. 40/ 94. TRABAJ ADORES DEL SERVI CI O POSTAL MEXI CANO. EL
ARTI CULO 16 DEL DECRETO PRESI DENCI AL QUE CREO DI CHO
ORGANI S MO, EN CUANTO ESTABLECE QUE SE REGI RAN POR LA
LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO,
ES I NCONSTI TUCI ONAL. Al est abl ecer el artícul o 16 del decret o que creó
el organis mo público descentralizado deno mi nado Servi ci o Postal Mexi cano,
que l as relaci ones entre el organis mo y su personal, se regirán por l a Ley
Federal de l os Trabajadores al Servi ci o del Est ado, regl a ment aria del Apart ado
` B' del artícul o 123 de l a Constit uci ón Política de l os Estados Uni dos
Me xi canos, contraría una nor ma de mayor jerarquí a en el orden j urí di co, como
lo es el Apartado ̀ A' , l os asunt os relati vos a e mpresas que sean admi nistradas
en for ma directa o descentralizada por el gobi erno federal".
Por l o expuest o y fundado, y con apoyo ade más en l os artícul os 90 y 91 de l a
Ley de Ampar o se resuel ve:
PRI MERO. Se revoca la sent enci a recurrida.
SEGUNDO. La Justici a de l a Uni ón a mpara y prot ege a Ar mando Mont es
Mejí a, contra l os actos recla mados y l as aut ori dades responsabl es que se
menci onan en el resultando pri mer o de esta resol uci ón.
Notifí quese; con t estimoni o de est a resol ución vuel van l os aut os al j uzgado de
ori gen, y en su oport uni dad archí vese el toca.
Co mo podrá advertirse, en l a ej ecut oria anteri or ment e trascrita, pudi mos
observar como se fue generando el criteri o que i mpero al i nteri or del Pl eno de
la corte, si n e mbargo consi dero de gran i mport anci a, por coinci dir con su
razona mi ent o con el VOTO PARTI CULAR QUE FORMULA EL
MI NI STRO J OSE VI CENTE AGUI NACO ALE MAN, PRESI DENTE
DE LA SUPRE MA CORTE DE J USTI CI A DE LA NACI ON, EN EL
AMPARO EN REVI SI ON 83/ 94, MARCO ANTONI O BECERRI L
TORRES, EN EL QUE FUE PONENTE EL MI NI STRO MARI ANO
AZUELA GÜI TRON, mi s ma quedo bajo No. Registro: 518, en l a Novena
Época, Instanci a: Pleno Fuent e: Se manario Judi cial de l a Federaci ón y su
58
Gacet a, To mo: II, Juli o de 1995, Página: 29, vot o que en su parte
trascendent al establ eció:
I. En l a sesi ón del Pleno público cel ebrada el j ueves 16 de marzo de 1995, se
discuti ó y aprobó el pr oyect o de sent enci a f or mul ada por el Mi nistro Mari ano
Azuel a Güitrón, en cuyos punt os resol uti vos se resuel ve modificar l a sent enci a
suj eta a revisi ón y amparar y prot eger al quej oso contra l os actos que recl a mó
en su de manda, consistent es en l a i nconstituci onali dad del artícul o 1o. de l a
Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado y del artícul o 16 del
Decret o de 20 de agost o de 1986 expedi do por el Presi dent e de la República,
así como l a aplicaci ón de di chas disposi ciones por parte de l a Tercera Sal a del
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraj e y de l a Junt a Especi al nú mer o 14
de la Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje.
En esa ocasi ón, expresé mi i nconfor mi dad con l a t esis de jurisprudenci a
4a./J. 40/ 94 de l a Cuarta Sal a, publicada en l a Gacet a 82 de oct ubre de 1994, l a
cual establ ece que es i nconstit uci onal el artícul o 16 del decreto presi denci al
que creó el organis mo descentralizado deno mi nado Servi ci o Postal Mexi cano,
porque i nfri nge el apartado A, fracci ón XXXI, i nciso b) del artícul o 123
constituci onal. Expuse l uego l as consi deraci ones que esti mé pertinent es para
sostener mi criteri o, y manifesté que for mul aré vot o particul ar contra l a
ej ecut oria en que se sostiene esa mi s ma tesis.
II. Me apart o y di sient o de l a t esis sust entada en esa ej ecut oria en t ant o que
sostiene que el artículo 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Ser vi ci o
del Est ado y el 16 del decret o expedi do por el Presi dent e de l a República que
creó el organis mo público descentralizado Servi ci o Postal Mexi cano
contrarían el artícul o 123 constit uci onal en su apartado A fracci ón XXXI,
inciso b), subi nciso 1.
En el proyect o de mi di senso y en l os argu ment os de l a mayoría expresados
durant e l a discusi ón se aduj o que l os organis mos descentralizados del
Gobi erno Federal tienen el caráct er de empr esas, porque son uni versali dades
de hecho i nt egradas por el e ment os mat erial es, trabaj o y fact ores i ncorpóreos,
los cual es son comunes a t oda e mpresa econó mi ca, y que no f or man part e del
Poder Ej ecuti vo por no ser parte de la admi nistraci ón pública centralizada.
Di fiero del criteri o sust ent ado por l a mayoría porque l os subi ncisos 1, 2 y 3
del citado i nciso b) se deben i nt erpretar en conj unt o como una tri ada y no en
for ma desarticul ada y dispersa, y porque su exégesis debe hacerse en
concordanci a con l os artícul os 25, 28, 90 y 93 de l a Constit ución Federal, y
59
con al gunos preceptos de l a Ley Or gánica de l a Ad mi nistraci ón Pública
Federal y de la Ley Federal de las Enti dades Paraestatales.
El artícul o 25 constituci onal señal a, en su párrafo cuart o, que el sect or público
tendrá a su cargo, de manera excl usi va, las áreas estratégi cas que señal a el
artícul o 28 párrafo cuart o de l a Constituci ón, mant eni endo si e mpre el
gobi erno federal l a pr opi edad y el control sobre l os organis mos que se
establ ezcan. Y el párrafo cuart o del artículo 28 constit uci onal afir ma que "no
constituirán monopolios l as funci ones que el Est ado ej erza de manera
excl usi va en las áreas estratégi cas: correos"....
Por otra parte, el artícul o 90 de l a propi a Constit uci ón dispone, en l o
conducent e, que l a admi nistraci ón pública federal será centralizada y
paraestatal, y que el Congreso de l a Uni ón defi nirá l as bases general es de
creaci ón de l as enti dades paraestatales y la i nt ervenci ón del Ej ecuti vo Federal
en su operaci ón, y que l as l eyes det er mi narán l as relaci ones entre l as enti dades
paraestatales y el Ej ecuti vo Federal, o entre éstas y l as Secretarías de Est ado y
Departa ment os Ad mi nistrati vos.
A su vez el artícul o 93 constit uci onal dispone en el segundo y últi mo párrafo
que cual qui era de l as Cá maras podrá citar a l os direct ores y ad mi nistradores
de l os organis mos descentralizados federales o de l as e mpresas de
partici paci ón est atal mayoritaria, para que i nfor men cuando se discut a una l ey
o se est udi e un negoci o concerni ent e a sus respecti vas ra mas o acti vi dades, y
que l as Cá maras tiene l a facultad de i ntegrar comi si ones para i nvesti gar el
funci ona mi ent o de di chos organis mos descentralizados y e mpresas de
partici paci ón estatal mayoritaria.
Según l os citados artícul os 90 y 93 constituci onal es, l a admi nistraci ón pública
federal es centralizada y paraestatal, por l o cual no se debe restri ngir di cha
admi nistraci ón a l os ór ganos que dependen j erárqui ca ment e de sus superi ores,
los cual es for man l a admi nistraci ón centralizada, si no que t ambi én f or man
parte de ella l a admi nistraci ón paraestat al, la cual se ri ge, por mandat o
constituci onal, por las l eyes que expi da el Congreso de l a Uni ón, y est á
integrada confor me al citado artícul o 93 constit uci onal, por los or ganis mos
descentralizados y por l as e mpresas de partici paci ón est atal mayorit aria; y
según l os artícul os 25 y 28 constit uci onales, el sect or público t iene a su cargo
las áreas estratégi cas y mantiene l a pr opi edad y el control sobre l os
or ganis mos que se establ ezcan.
De l o ant eri or se deduce l ógi ca ment e que l a propi a Constituci ón Federal
establ ece l a disti nci ón entre organis mos descentralizados y e mpresas, a pesar
60
de l as se mej anzas de co mposi ci ón que haya entre a mbos, y que el gobi erno
federal tiene el domi nio y el control sobre dichas enti dades.
III. Respect o de l a disposici ón cont eni da en el artícul o 123 constit uci onal,
apartado A, i nciso b) subi nciso 1, se debe indi car en pri mer t ér mino que di cha
fracci ón XXXI di spone que l a aplicaci ón de l as l eyes del trabajo corresponde
a l as aut ori dades de los Est ados, pero que es de l a compet encia excl usi va de
las aut ori dades federal es en l os asunt os relativos a di versas ramas i ndustriales
y servi ci os y según el inciso b) a e mpresas.
La i nt erpretaci ón correcta de este precept o debe hacerse analizando
conj unt a ment e l os subi ncisos 1, 2 y 3 de di cho i nciso b), para det er mi nar l o
que debe ent enderse por e mpresas.
Los tres subi ncisos empi ezan por l a pal abra "aquellas", para i ndi car di versas
cl ases de e mpresas. El subi nciso 1 se refiere a l as que admi nistra el Gobi erno
Federal, el 2 a l as que act úan en virt ud de un contrat o o concesión federal, y el
3 a l as que ej ecut an trabaj os en zonas federales, en l as aguas t erritoriales o en
las de l a zona económi ca de l a naci ón. Las tres cl ases tienen el géner o co mún
de e mpresas y en ni nguna de ellas se hace referencia a or ganis mos
descentralizados; sola ment e, l a númer o 1 di ce que l as e mpresas ofi ci ales
pueden ser admi nistradas en for ma directa o descentralizada, y no hay razón
para i nt erpretar que l a for ma de admi nistraci ón descentralizada de l as
e mpresas comprenda o haga referenci a a l os organis mos descentralizados, por
lo cual ést os no deben i dentificarse con las empresas.
El menci onado i nciso b) se refiere precisa ment e a e mpresas, y l os tres
subi ncisos citados comprenden di versos ti pos de ellas. Ahora bi en, l a
admi nistraci ón pública paraestatal se ri ge, por disposici ón constituci onal, por
la Ley Or gáni ca de la Ad mi nistraci ón Pública Federal, y en particul ar por su
títul o t ercero, donde se defi nen y menci onan l os organis mos descentralizados
y l as e mpresas de partici paci ón est atal. Respect o de l os pri meros, el artícul o
45 di ce que son organis mos descentralizados l as enti dades creadas por el
Congreso de l a Uni ón o por el Ej ecuti vo Federal, con personalidad j urí di ca y
patri moni o propi os, cual qui era que sea la for ma l egal que adopt en, y el
artícul o 46 di ce que son e mpresas de partici paci ón estatal, entre otras, l as
soci edades naci onal es de crédit o y l as sociedades de cual qui era otra nat ural eza
en que el gobi erno federal aporte o sea propi etari o del ci ncuent a por ci ent o del
capital soci al, t enga títul os represent ati vos de capital de serie especi al o l a
facultad de no mbrar a l a mayoría de l os mi e mbr os del órgano de gobi erno o de
desi gnar al Direct or General.
61
Est abl eci da l a distinci ón j urí dica entre organis mos descentralizados y
e mpresas, se hace notar que est a di sti nci ón se encuentra el evada expresa ment e
a rango constituci onal cuando se aplica a las áreas estratégi cas establ eci das en
el párrafo cuart o del artícul o 28 constit ucional, entre l as que se encuentra el
servi ci o de correos, y que el párrafo qui nto del mi s mo precepto di spone que
"El Est ado cont ará con l os organis mos y e mpresas que requi era para el efi caz
manej o de l as áreas estratégi cas a su cargo"... Y rel acionando di chas
disposici ones con l as menci onadas distinci ones que se encuentran en l os
artícul os 90 y 93 de l a propi a Constit uci ón Federal es i nobj etabl e que el
or ganis mo descentralizado Servi ci o Post al Mexi cano, que tiene personali dad
jurí dica de t al y no de e mpresa, no est á comprendi do en el inciso b) de l a
fracci ón XXXI del apartado A del artícul o 123 constit uci onal.
I V. Otros funda mentos del proyect o que no compart o consisten en consi derar
que, según el apartado B del artícul o 123 constit uci onal, l as leyes sobre el
trabaj o ri gen entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito Federal y
sus trabaj adores, y que el Servi ci o Post al Me xi cano no f or ma parte del Poder
Ej ecuti vo, el cual sólo comprende la admi nistraci ón centralizada.
Est as consi deraci ones están en oposi ci ón de l o dispuest o por los artícul os 89
fracci ón I, 90 y 93 de l a Constit uci ón Federal, l os cual es deben i nt erpret arse
siste mática ment e con el artícul o 123 constituci onal. El 89 fracción I est abl ece
que son facultades del Presi dent e de l a República ej ecut ar l as l eyes que expi da
el Congreso, proveyendo en l a esfera administrati va a su exacta observanci a.
El 90 di spone, en l o conducent e, que l a admi nistraci ón pública será
centralizada y paraestatal, y que l a Ley Or gáni ca que expi da el Congreso
defi nirá l as bases de creaci ón de enti dades paraestatales y l a i ntervenci ón del
Ej ecuti vo Federal en su operaci ón. Y el 93 menci ona y di sti ngue, l os
or ganis mos descentralizados federales de las e mpresas de participaci ón est at al
mayoritaria.
Ahora bi en, según di chos precept os, l a esfera admi nistrativa del Poder
Ej ecuti vo comprende l a admi nistraci ón centralizada y l a paraestatal, y el
Presi dent e de l a República es l a persona en que se deposita el Poder Ej ecuti vo,
y ti enen a su cargo i nt ervenir en di cha ad mi nistraci ón paraestatal; y por
consi gui ent e, si endo el Servi ci o Post al Mexi cano un or ganis mo
descentralizado y paraestatal, for ma parte del Poder Ej ecuti vo, es decir, de l a
esfera admi nistrati va del Presi dent e de l a República, y su personal se ri gen por
el apartado B del artícul o 123 constitucional, de l o contrari o se mutila del
Poder Ej ecuti vo l a admi nistraci ón pública paraestatal que t a mbi én l e pert enece
y está a su cargo.
62
V. Para de mostrar la dependenci a de l as enti dades paraestatal es del Poder
Ej ecuti vo y l a i nt ervenci ón que ést e tiene en ell os, debe t omarse en cuent a que
el artícul o 90 constituci onal dispone que l as l eyes fijarán l as bases para l a
creaci ón de di chas entidades y l a i nt ervención que el Ej ecuti vo tendrá en ellas,
y que t a mbi én es pertinent e t omar en consideraci ón l o dispuesto por l as l eyes
relaci onadas con esa mat eria, l a cual no se reduce a reci bir su auxili o como l o
afir ma la mayoría.
Los artícul os 9, 48, 49 y 50 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública
Federal establ ecen que a fi n de que el Ej ecuti vo i nt ervenga en l as enti dades de
la admi nistraci ón pública paraestatal éstas se agruparán por sect ores y
subsect ores, consi derando el obj et o de cada uno de ell os en rel aci ón con l a
esfera de compet encia de l as Secretarías de Est ado; que di cha int ervenci ón se
realizará a través de l a dependenci a que corresponda, l a cual f ungirá como
coordi nadora del sector o subsect or respectivo y t endrá a su cargo coordi nar l a
pr ogra maci ón, presupuest aci ón, operaci ón y eval uaci ón de resultados, así
como partici par en l os órganos de gobi erno de dichas enti dades.
Los artícul os 8, 9, 10, 15, 17, 21, 46 y 47 de l a Ley Federal de l as enti dades
paraestatales disponen que corresponde a l as Secretarías de Est ado y a l as
coordi nadoras de sector, establ ecer políticas de desarroll o para ellos; coor di nar
su progra maci ón y presupuestaci ón y conocer y eval uar l os resultados de su
operaci ón; que en l a exti nci ón de l os organis mos descentralizados deberán
observarse l as mi s mas for mali dades estableci das para su creación, que l a l ey o
el decret o respecti vo fijen l a for ma y t érmi nos de su exti nci ón y li qui daci ón;
que el direct or general de di chos organismos será desi gnado por el Presi dent e
de l a República, o a i ndi caci ón de ést e por el órgano de gobi erno; que l os
obj eti vos de l as enti dades paraestatales se aj ustarán a los pr ogra mas
sect oriales que for mule l a coordi nadora de sect or y que l as propi as enti dades
deberán suj etarse a la Ley de Pl aneaci ón, al Pl an Naci onal de Desarroll o, y a
los progra mas sect oriales y a l as asi gnaci ones de gast o y fi nanci a mi ent o
aut orizados.
Si bi en l a admi nistraci ón paraestatal está basada en l a descentralizaci ón
admi nistrati va l a cual per mit e que l as enti dades paraestatal es gocen de
aut onomí a y de li bertad para realizar sus funci ones, como l o est abl ece el
artícul o 11 de l a Ley Federal de l as Enti dades Paraestatales, l os artícul os a que
hi ce referenci a de muestran que a pesar de ell o el Presi dent e de la República, a
través de l as Secretarías de Est ado y de l as coordi nadoras de sect or, tiene una
fuerte i ntervenci ón en di chas enti dades, aut orizadas por el artícul o 90
constituci onal; por lo cual, di chas enti dades y en particular los or ganis mos
descentralizados conservan una not oria dependenci a del Poder Ejecuti vo.
63
Por t ales razones, el organis mo descentralizado Servi ci o Post al Mexi cano
for ma parte de l a admi nistraci ón pública federal, es decir del Poder Ej ecuti vo,
y por l o mi s mo l as relaci ones l aborales entre di cho organis mo y sus
trabaj adores se ri gen por l o dispuest o en el apartado B del artícul o 123
constituci onal.
VI. La mayoría de l a citada ej ecut oria sostiene que l os or ganis mos
descentralizados no pertenecen a l a admi nistraci ón Pública Federal ni al Poder
Ej ecuti vo, aduci endo que éste sie mpre ej ecut a act os de i mperi o que dan l ugar
a una sanci ón, y que l os menci onados or ganis mos sól o realizan act os de
derecho pri vado.
No son correct as ni nguna de tales aseveraciones.
Respect o de l a primer a cabe recordar que l a doctri na admi nistrati va ha
for mul ado un a mpli o cuadro de l a vi da ad mi nistrati va, l a cual va desde l os
hechos o sucesos nat urales que producen efect os j urí dicos, como el
naci mi ent o y l a muerte, pasa por l os act os de gesti ón llamados t a mbi én
negoci os j urí dicos ad mi nistrati vos, que se ri gen por nor mas de derecho
pri vado, y cul mi na con l os act os unilaterales de aut ori dad, que est abl ecen
obli gaci ones a cargo de l os particul ares. En l a práctica el Gobi erno Federal
adqui ere o enaj ena l os bi enes de do mi ni o pri vado de l a Federaci ón, conf or me
a l as disposi ci ones de l a Ley de Bi enes Naci onal es. Reducir l a ad mi nistraci ón
pública a l os act os de i mperi o trae por efect o li mitar l as funciones de aquélla
sól o a l os órganos admi nistrati vos centralizados, l o que es i nadmi si bl e a l a l uz
de la Constit uci ón y de l os ordena mi ent os legal es citados.
La segunda aseveración de que l os organis mos descentralizados sol a ment e
ej ecut an act os de derechos pri vado desconoce que en ocasi ones di chos
or ganis mos realizan act os de aut ori dad, como sucede con el Instit ut o
Me xi cano del Seguro Soci al, que tiene el caráct er de organis mo fiscal
aut ónomo, así l o establ ece l a Jurisprudenci a publicada en el Apéndi ce de
1988, pági na 2828 de l a Segunda Parte, cuyo r ubr o di ce: 1761. SEGURO
SOCI AL, EL I NSTI TUTO MEXI CANO DEL, ES AUTORI DAD.
Se concl uye, por t anto, que no es correcta l a separaci ón absol uta que se hace
en l a ej ecut oria, reservando a l a admi nistraci ón pública centralizada l os act os
de aut ori dad y a la descentralizada l os act os de derecho pri vado.
VII. Por l o que ve al argument o de la mayoría de que los or ganis mos
descentralizados no pueden pertenecer al Poder Ej ecuti vo y a l a vez t ener
64
relaci ones con él, hago not ar que l as citadas rel aci ones son posi bl es y se dan
en l a reali dad, porque t ant o el Presi dent e de l a República como los or ganis mos
descentralizados tienen su propi a personali dad j urí dica, pero ést a est á
someti da a l a pot estad de aquél, y a mbas pueden rel aci onarse en l a for ma y
tér mi nos que establezcan l as l eyes; porque al pertenecer l os citados
or ganis mos a l a admi nistraci ón del Ej ecuti vo de l a Uni ón, no pi erden su
personali dad li mitada a su obj et o, si no que l a conservan como enti dades de l a
admi nistraci ón pública paraestatal, y por que el Ej ecuti vo Federal est á
facultado para relacionarse t ant o con los órganos de l a admi nistraci ón
centralizada, como con l os organis mos descentralizados, que l e est án
subordi nados de di versas maneras.
Di chas relaci ones van desde l a creaci ón de l os organis mos de referenci a, hast a
su exti nci ón y liqui daci ón, y ven a su pr ogra mación, direcci ón,
presupuest aci ón, act uaci ón, eval uaci ón de resultados, y están regi das por l os
correspondi ent es precept os legal es que ya cité en el apartado V de este vot o.
El artícul o 90 constituci onal, en su últi mo párrafo, prevé t ales relaci ones: "Las
leyes det er mi narán las relaci ones entre l as enti dades paraestatales y el
Ej ecuti vo Federal, o entre éstas y l as Secret arías de Est ado y Depart a ment os
Ad mi nistrati vos". Y el artícul o 50 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal l as regul a di ciendo: Las rel aci ones entre el Ej ecuti vo Federal
y l as enti dades paraestatales, para fi nes de fi nanci a mi ento, control y
eval uaci ón, se llevarán a cabo en l os t érmi nos que dispongan l as l eyes, por
conduct o de l as Secret arías de Haci enda y Crédit o Público y de l a Contral oría
General de l a Federaci ón, si n perj uici o de l as atri buci ones que compet en a l as
coordi nadoras de sector.
VIII. Todas l as consideraci ones y razona mient os expuest os llevan a est abl ecer
las si gui ent es concl usiones:
Es constituci onal el artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al
Servi ci o del Est ado, porque no i nfri nge el artícul o 123 de la Constit uci ón
Federal en su apartado A, fracci ón XXXI, inciso b, subi nciso 1.
Es constit uci onal el artícul o 16 del decreto expedi do por el Presi dent e de l a
República, el cual di spone, en aplicaci ón de l os artícul os 25 y 28
constituci onal es y 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, que l as relaci ones de trabaj o entre el organis mo descentralizado
Servi ci o Post al Mexicano y su personal se regirán por l a citada l ey l aboral y
por el apartado B del artícul o 123 de l a propi a Constit uci ón, pues al respect o
65
se advi erte que di cho or ganis mo presta un servi ci o público reservado en f or ma
excl usi va al Estado y no tiene el carácter de empresa.
Se debe modificar la j urisprudenci a 4a./J. 40/ 94 de l a Cuarta Sal a de est a
Supre ma Cort e de Justicia en l os t ér mi nos i ndi cados, y se debi ó negar l a
pr ot ecci ón constit ucional en el a mparo en revisi ón 83/ 94, t ant o por l o que se
refiere al artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado como en l o relativo al artícul o 16 del decret o presi dencial que creó el
Servi ci o Post al Mexicano.
3. 2.- Jurisprudenci a 22/ 96
A raí z de l a j urisprudenci a 1/ 96, que de manera general se refiere a l os
or ganis mos públicos descentralizados de carácter federal, l a segunda sal a de
la Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón, e miti ó al gunos criterios respect o a
la aut ori dad compet ent e para conocer de los conflict os suscitados entre l os
or ganis mos descentralizados y sus trabajadores, di chos criteri os ori gi naron
con el transcurso del tie mpo l os precedent es que sustentaron di versas
jurisprudenci as, entre ellas encontra mos l a 22/ 963 1
, que de manera especifica
hacen al Institut o de Seguri dad y Servi cios Soci ales de l os t rabaj adores del
Est ado, en su carácter de organis mos descentralizado y que al rubro di ce:
COMPETENCI A LABORAL. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LA
J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E CUANDO SE
DE MANDA AL I NSI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES
DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO.
Di cha Jurisprudenci a l a ubi ca mos para efect os prácticos en l os di scos
compact os de compilaci ón y siste matización de Tesis e miti dos por l a Supre ma
Cort e de Justicia de l a naci ón en l a Instanci a: Segunda Sal a. Fuent e:
Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su Gacet a, Novena Época. To mo III,
Ma yo de 1996. Pág. 153. Tesis de Jurisprudenci a, baj o el si gui ent e rubr o y
text o si gui ent e:
COMPETENCI A LABORAL. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LA
JUNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E CUANDO SE
DE MANDA AL I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS
SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO. El Instit ut o de
Seguri dad y Servi cios Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado es un
or ganis mo público descentralizado, pues partici pa de t odas l as caract erísticas
inherent es a l as enti dades de esa nat uraleza; de ahí que l as relaci ones con sus
3 1
SCJ N (2005) I US 2005, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
66
trabaj adores deben regul arse por el artícul o 123, apartado " A", fracci ón XXXI,
inciso b), punt o 1 de l a Constit uci ón General de l a República, y no por el
apartado " B", t oda vez que ést e expresa ment e se refiere a l as rel aci ones entre
los Poderes de l a Uni ón y el Departament o del Di strito Federal con sus
trabaj adores, si n que for me parte de l os mi s mos el referi do Institut o. No obst a
para l o ant eri or que los artícul os 1o. de l a Ley Federal de l os Tr abaj adores al
Servi ci o del Est ado y el 14 de l a l ey de di cho Instit ut o, establezcan que l os
conflict os a que dan lugar l as relaci ones de trabaj o entre el referido or ganis mo
y sus trabaj adores, se regirán por el apartado " B" del menci onado precept o
constituci onal, t oda vez que esas disposici ones contrarían el Pact o
Funda ment al, porque excedi éndol o i ncluyen a l os trabaj adores de ese
Institut o, que si bi en int egra l a Ad mi nistración Pública Federal, no f or ma part e
del Poder Ej ecuti vo Federal. Al respect o, est a Supre ma Cort e si gue el mi s mo
criteri o sost eni do en l a t esis de rubro " COMP AÑI A NACI ONAL DE
SUBSI STENCI AS POPULARES ( CONASUPO). SU I NCLUSI ON EN EL
ARTI CULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL
SERVI CI O DEL ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL", visi ble en el
Se manari o Judi cial de l a Federaci ón, Cuarta Sal a, Oct ava Epoca, To mo VII-
Juni o, pági na 110.
2a./J. 22/ 96
Co mpet enci a 451/ 95. Suscitada entre l a Tercera Sal a Regi onal Met r opolitana
del Tri bunal Fiscal de l a Federaci ón y l a Segunda Sal a del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje. 17 de novi e mbre de 1995. Ci nco vot os. Ponent e:
Genaro Davi d Góngora Pi ment el. Secretaria: Rosa María Gal ván Zárate.
Co mpet enci a 442/ 95. Suscitada entre l a Segunda Sal a del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje y l a Tercera Sal a Regi onal Metropolitana del
Tri bunal Fiscal de la Federaci ón. 24 de novi e mbre de 1995. Ci nco vot os.
Ponent e: Juan Dí az Ro mer o. Secretari o: Aristeo Martí nez Cruz.
Co mpet enci a 15/ 96. Suscitada entre el Juez de Di strito en Mat erias de Ampar o
y Jui ci os Ci viles Federales en el Est ado de Méxi co y l a Segunda Sal a del
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje en el Di strito Federal. 1o. de
mar zo de 1996. Ci nco vot os. Ponent e: Juan Dí az Ro mero. Secretari o:
Al ej andro Sergi o Gonzál ez Bernabé.
Co mpet enci a 498/ 95. Suscitada entre l a Segunda Sal a del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje, en el Di strito Federal, l a Junt a Especi al Nú mer o
Tr ei nt a y Tres de l a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje en Puebla, Puebl a y l a
Junt a Especi al Nú mero Tres de l a Local de Conciliaci ón y Ar bitraje del
67
Est ado de Puebl a. 1o. de marzo de 1996. Ci nco vot os. Ponent e: Guiller mo I.
Orti z Mayagoitia. Secret ari o: Ger mán Martínez Hernández.
Co mpet enci a 80/ 96. Suscitada entre l a Segunda Sal a del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraj e y el Juez Pri mer o de Di strito en el Estado de Méxi co
( Act ual ment e Juez Pri mer o de Di strit o en Mat eria de Procesos Penal es
Federal es en el Est ado de Méxi co). 3 de mayo de 1996. Ci nco vot os. Ponent e:
Genaro Davi d Góngora Pi ment el. Secretari o: Ví ct or Francisco Mot a
Ci enfuegos.
Tesis de j urisprudenci a 22/ 96. Apr obada por l a Segunda Sala de est e alt o
tribunal, en sesi ón privada de di ez de mayo de mil noveci ent os novent a y seis,
por ci nco vot os de l os Mi nistros: Juan Dí az Ro mer o, Mari ano Azuel a Güitrón,
Guiller mo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio Sal vador Aguirre Angui ano y
presi dent e Genaro Davi d Góngora Pi ment el.
El razona mi ent o j urídico que sust ent a di cha t esis, es el est udi o y
análisis al que se abocó nuestro más Alto Tri bunal t ocant e a l a nat ural eza
jurí dica del Institut o de Seguri dad y Servici os Soci ales de l os trabaj adores del
Est ado, por l o que consi deró necesari o det er mi nar si este Institut o, es una
e mpresa admi nistrada en f or ma direct a o descentralizada del Gobi erno
Federal, es decir, si partici pa de l as características i nherent es a l as enti dades
de esta nat uraleza, a fin de establ ecer si cuadra o no dentro de la hi pót esis que
señal a el artícul o 123, fracci ón XXXI, i nciso b, punt o 1 de la Constit uci ón.
En t ér mi nos de l o señal ado en l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal y de la Ley del Instit ut o de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores del Est ado, el Institut o de Seguri dad Soci al es un or ganis mo
publico descentralizado que fue creado por el Ej ecuti vo Federal para l a
prestaci ón de un servi ci o público de asistenci a y seguri dad soci al, en cuya
admi nistraci ón i nt erviene en for ma directa el Gobi erno Federal, por ser ést e
qui en est abl ece l as bases que han de regir su constitución y sus fi nes
específicos para el que fue creado3 2
.
Por l o ant eri or, l a segunda sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a
Naci ón, resol vi ó que el I SSSTE es un or ganis mo descentralizado ya que reúne
las características i nherent es a l as enti dades de esta nat uraleza, por ell o l as
relaci ones l aborales con sus trabaj adores deben regul arse por el artícul o 123
Constit uci onal, apartado A, fracci ón XXXI, i nciso b, punt o 1 de, aún y cuando
los artícul os 1° de la Ley burocrática y 14 de l a Ley de di cho or ganis mo 3 2
LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001
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establ ece que l os conflict os a que de l ugar l as relaci ones de t rabaj o entre el
referi do organis mo y sus trabaj adores se ri gen por el apartado B del
menci onado precept o Constit uci onal, si n e mbargo di chos precept os exceden
los señal ados en l a Cart a Magna al i ncl uir en ést os a l os trabaj adores de l os
or ganis mos descentralizados t al y como quedó analizado en l a jurisprudenci a
1/ 96.
Es de concl uirse por nuestro máxi mo tri bunal que l as j urisprudenci as 1
y 22/ 96, det er mi naron el régi men j urídi co a l os que están suj et os l os
or ganis mos públicos descentralizados de carácter federal, es por ell o que se
les aplica l a Ley Federal del Trabaj o regla ment aria del artículo 123 apartado
A de l a Constit uci ón, por l o cual t odo trabaj ador t endrá derecho a l as
prestaci ones que establ ece di chos precept os, i ncl uyendo l a pri ma de
anti güedad, desde l a fecha de su i ngreso del trabaj ador hasta su separaci ón,
aun que l a fecha de ingreso sea con ant elaci ón a l a j urisprudenci a 1/ 96, t oda
vez que existe j urisprudenci a por contradi cci ón de t esis, que deter mi na que l a
anti güedad se genera a partir de l a fecha en que f ue creado el or ganis mo
descentralizado.
Por otro l ado, el Institut o de Seguri dad Soci al de l os Trabaj adores del
Est ado al regul arse ant eri or ment e por el apartado B, y de acuerdo a su Ley
regl a ment aria su relaci ón de trabaj o t a mbién se regul a por l as Condi ci ones
General es de Trabaj o, en l as cual es se establ ecí an l os derechos y obli gaci ones
que l es corresponden a l os trabaj adores de di cho organis mo. Condi ci ones que
hast a l a fecha se si guen aplicando aún y cuando l as mi s ma se encuentran
depositadas en el Tribunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, condi ci ones
que se aplicarán hasta en t ant o beneficien a l os trabaj adores respect o a l as
prestaci ones a las que tengan derecho.
Se consi dera que el Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, esta si endo afectado en su patri monio económi co,
desde el mo ment o en que l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Nación det er mi nó
que l os organis mos públicos descentralizados de carácter federal, deben de
regirse en t ér mi nos de l o que est abl ece el apartado A del artícul o 123
Constit uci onal, por que quedan suj et os no sol o a l as Condi ci ones General es
de Trabaj o que se vení an aplicando, al consi derarse derechos adquiri dos l as
prestaci ones consi gnadas en ellas a favor de l os trabaj adores, si no t a mbi én a
las disposi ci ones l egales establ eci das en l a Ley Federal del Trabaj o, por l o que
el derecho sustanti vo de est á l ey se l e aplica, l o que si gnifica que el trabaj ador
puede hacer val er el derecho que más l e beneficie, o en su caso hacer val er
a mbos, Ej e mpl o de ello podrían ser las vacaci ones o la pri ma de anti güedad.
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Est e criteri o se fortalece con l a opi ni ón del Maestro Sal vador G. Rocha
Gonzál es, Subdirect or de l o consulti vo del I SSSTE en el pasado en Encuentro
Internaci onal organi zado por l a OI SS y l a CAJ S en l a ci udad de Méxi co3 3
,
sobre criteri os Jurí dicos en Mat eria de Seguri dad Soci al, si n embar go difiere
con l o expresado por el Magi strado Héct or Art uro Mercado López3 4
mi e mbr o
del Tercer Tri bunal Col egi ado en Mat eria de Trabaj o del Primer Circuit o, al
afir mar que con el fi n de det er mi nar en una sol a l egisl aci ón que derecho
sust antivo debe de aplicarse a l os trabaj adores del este organi s mo, se
consi dera en virt ud de que l a cort e de ni nguna manera darí a reversa al
criteri o sosteni do en l a j urisprudenci a 1 y 22 de 1996, la muy seri a y
conveni ent e búsqueda de l a cel ebraci ón de contrat os col ectivos de t rabaj o
medi ant e l a negoci ación col ectiva.
A pesar de l os criterios analizados por l a Cort e, en nuestra opini ón, l a
Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón no i nt erpret ó correct a ment e ni el
or den j urí dico l aboral ni l a doctri na de vari os aut ores de derecho
admi nistrati vo, ya que si mpl e ment e hi zo un análisis literal de lo que di ce el
artícul o 123 y l o que di ce el artícul o 1º. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores
al Servi ci o del Estado y l os criteri os ya analizados y descrit os con
ant eri ori dad.
En efect o, el apartado B del 123 constituci onal di ce que regulará l as
relaci ones l aborales ‘‘ …entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del
Di strit o Federal y sus trabaj adores …’’
Co mo puede not arse, en el á mbit o constituci onal como ya se pudo
observar no se mencionan a l os organis mos descentralizados como l o hace el
artícul o 1º. de la Ley Bur ocrática.
Con el obj et o de mej or il ustrar respect o de l a genesis de est a
Jurisprudenci a, me per mit o transcri bir l a ej ecut oria COMPETENCI A 80/ 96.
SUSCI TADA ENTRE LA SEGUNDA SALA DEL TRI BUNAL
FEDERAL DE CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E Y EL J UEZ
PRI MERO DE DI STRI TO EN EL ESTADO DE MEXI CO
( ACTUAL MENTE JUEZ PRI MERO DE DI STRI TO EN MATERI A DE
PROCES OS PENALES FEDERALES EN EL ESTADO DE MEXI CO).
CONSI DERANDO:
3 3
Rocha S., Ponenci a Régi men laboral del ISSSTE, Mesa 6, Encuentro Internaci onal OI SS y la CAJ S, Méxi co, 2005, 3 4
Mercado H. , Ponenci a Régi men laboral del ISSSTE, Mesa 6, Encuentro Int ernaci onal OI SS y la CAJ S, México, 2005,
70
SEGUNDO. Con el pr opósit o de deci dir l a compet enci a, se t oma en
cuent a l o si gui ent e:
El act or de mandó del I nstitut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, el pago de l a segunda parte del agui nal do
correspondi ent e a mi l noveci ent os noventa y cuatro, en t ér mi nos del artícul o
42 bi s de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado,
Regl a ment aria del Apartado "b" del Artícul o 123 Constit uci onal, que dice:
" Artícul o 42 bis. Los trabaj adores t endrán derecho a un agui naldo anual
que estará comprendido en el Presupuest o de Egresos, el cual deberá pagarse
en un 50 % ant es del 15 de di cie mbre y el otro 50 % a más tardar el 15 de
enero, y que será equi val ent e a 40 días de sal ari o cuando menos, si n
deducci ón al guna. El Ej ecuti vo Federal dict ará l as nor mas conducent es para
fijar l as proporci ones y el procedi mi ent o para l os pagos en caso de que el
trabaj ador hubi ere prestado sus servi ci os menos de un año. "
Igual ment e de mandó el pago de sal arios devengados a partir del
pri mero de enero de mi l noveci ent os novent a y ci nco.
Lo recla mado son, pues, prestaci ones de carácter laboral.
Pr ocede ahora el exa men de l a nat uraleza j urí dica del Instit ut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, para así est ar
en aptit ud de det er mi nar el á mbit o mat erial de vali dez al que estará suj et o el
conflict o l aboral de ori gen t omando como punt o de referencia a l a pr opi a
Instituci ón de mandada.
Al efect o, se tiene en cuent a el cont eni do del artículo 123
constituci onal, que en lo conducent e dice:
" Artícul o 123. Toda persona tiene derecho al trabaj o digno y
soci al ment e útil; al efect o, se promoverán l a creaci ón de e mpl eos y l a
or gani zaci ón soci al para el trabaj o, conforme a la ley.
"El Congreso de l a Uni ón, si n contravenir a l as bases si gui ent es, deberá
expedir leyes sobre el trabaj o, las cual es regirán:
" A. Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados, domésticos, art esanos, y
de una manera general, todo contrat o de trabaj o;
71
"B. Entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito Federal y
sus trabaj adores:
" XI. La seguri dad soci al se organi zará conf or me a l as si gui entes bases
mí ni mas:
"a) Cubrirá l os acci dent es y enfermedades profesi onales; l as
enfer medades no profesi onal es y mat ernidad; y l a j ubilaci ón, la i nvali dez,
vej ez y muerte.
"b) En caso de accident e o enfer medad, se conservará el derecho al
trabaj o por el tiempo que det er mi ne la ley."
En est e orden de i deas, e i ndependi ent e ment e de que el nexo l aboral se
encuentre o no regul ado por el apartado " B" del artícul o 123 constituci onal, l o
ci ert o es que l o recl a mado por el actor está enca mi nado a obt ener una
resol uci ón que decl are que tiene el derecho al pago del agui nal do y sal ari os
devengados que solicita, l o cual, al margen de su pr ocedencia o no, debe
at enderse, para el efect o de l a det er mi naci ón del órgano compet ent e para
diri mir este conflict o, acorde con el apartado del precept o constit uci onal en
cita, en que se ubi ca real ment e el Institut o de mandado.
Al respect o, esta Segunda Sal a al resol ver l a compet enci a 36/ 95, en
sesi ón cel ebrada el vei nti ocho de abril de mi l noveci ent os novent a y ci nco, al
abordar el t e ma relaci onado con l a naturaleza j urí dica del I nstit ut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, det er mi nó en
lo esenci al, por mayoría de vot os, l a compet enci a de l as Juntas Federal es de
Conciliaci ón y Ar bitraj e.
Est o porque, el artícul o 123, apartado "A", fracci ón XXXI, inciso b),
punt o 1 de l a Constituci ón General de l a República, de si milar redacci ón al
di verso 527 de la Ley Federal del Trabaj o, dispone:
"La aplicaci ón de l as l eyes del trabaj o corresponde a l as aut oridades de
los Est ados, en sus respecti vas j urisdi cci ones, pero es de la compet enci a
excl usi va de l as autori dades federales en l os asunt os relativos a: (...) b)
Empresas: 1. Aquellas que sean admi nistradas en f orma direct a o
descentralizada por el Gobi erno Federal."
De l a transcri pci ón precedent e se apreci a que, por regl a general,
corresponde a l as autori dades de l os Est ados, en sus respecti vas j urisdi cci ones,
la aplicaci ón de l as l eyes del trabaj o y, por excepci ón, a las aut ori dades
72
federales en l os asunt os que expresament e señal a l a propi a nor ma
constituci onal, entre los que se comprenden l os relaci onados con l as e mpresas
que sean admi nistradas en for ma directa o descentralizada por el Gobi erno
Federal.
De i gual manera, l os referi dos artícul os, t ant o el constit uci onal co mo el
de l a l ey secundaria, det er mi nan l a competenci a de l as aut ori dades del or den
federal, tratándose de conflict os relaci onados con aquellas e mpresas
admi nistradas en forma directa o descentralizada por el Gobi erno Federal.
Baj o est e cont ext o, pr ocede ahora deter mi nar si el Institut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, es una e mpresa
admi nistrada en for ma directa o descentralizada por el Gobi erno Federal, para
lo cual ant e t odo, es menest er det er mi nar si partici pa de l as caract erísticas
inherent es a l as enti dades de esa nat uraleza, a fi n de establ ecer si encuadra o
no dentro de l a hi pótesis que señal a el artícul o 123, fracci ón XXXI, i nciso b),
punt o 1 de l a Constituci ón General de l a República, de t ext o si milar al 527,
fracci ón II, punt o 1 de l a Ley Federal del Trabaj o; al respect o convi ene
transcri bir l os artículos 1o. y 45 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal, que señal an:
" Art. 1o. La presente Ley est abl ece l as bases de organi zaci ón de l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal, centralizada y paraestatal. La Presi denci a de
la República, l as Secretarías de Est ado, l os Departa ment os Admi ni strati vos y
la Procuraduría General de l a República i nt egran l a admi nistraci ón públi ca
centralizada. Los organis mos descentralizados, l as e mpresas de partici paci ón
estatal, l as i nstituci ones naci onal es de crédit o, l as organi zaciones auxiliares
naci onal es de crédit o, l as i nstit uci ones nacional es de seguros y de fi anzas y l os
fi dei comi sos, componen la admi nistraci ón pública paraestatal."
" Art. 45. Son organismos descentralizados l as enti dades creadas por l ey
o decret o del Congreso de l a Uni ón o por decret o del Ej ecuti vo Federal, con
personali dad j urí dica y patri moni o propi os, cual qui era que sea l a estruct ura
legal que adopt en. "
Del artícul o 1o. se observan l as bases de organi zaci ón de l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal, centralizada y paraestatal y, asimi s mo, que l a
admi nistraci ón pública paraestatal se i nt egra por l os or ganis mos
descentralizados, l as e mpresas de partici paci ón est atal, l as i nstit uci ones
naci onal es de crédit o, las organi zaci ones auxiliares naci onal es de crédit o, l as
instituci ones naci onales de seguros y fianzas y l os fi deicomi sos.
73
A su vez, el artícul o 45 señal a cuál es son las caract erísticas que co mo
personas j urí dicas colecti vas de derecho público, deben reunir los or ganis mos
descentralizados, a saber:
1) Que sean creados por l ey o decret o del Congreso de l a Uni ón o por
decret o del Ej ecuti vo Federal, de donde surge su personali dad j urí di ca por
virt ud del act o que l os crea.
2) Que cuent en con un régi men j urídico propi o. Est e régi men
general ment e l o constituye su Ley Or gáni ca, que puede ser, bi en una l ey
e manada del Congreso o un decret o del Ej ecuti vo, con base en l o cual se
regul a su personali dad, patri moni o, denominaci ón, obj et o y activi dad.
3) Que t engan personali dad j urí dica propi a, est o es, l a que l es es
ot orgada en el act o de su creaci ón.
4) Que t engan patrimoni o propi o, el cual se i nt egra por el conj unt o de
bi enes con que cuentan para el cumpli mi ent o de su obj et o, compr endi éndose
dentro de ell os l os i ngresos propi os del organis mo deri vados del ej erci ci o de
su acti vi dad, est o es, l os que obtiene por los servi ci os o bi enes que prest a o
pr oduce.
Ahora bi en, en l a especi e, se encuentran satisfechos l os precit ados
el e ment os, en at ención a que medi ant e Decret o del Ej ecutivo, de fecha
di eciséis de di cie mbre de mil noveci entos ochent a y tres, publicado en el
Di ari o Ofi cial de l a Federaci ón el vei ntisiete si gui ent e, fue abrogada l a Ley
del Institut o de Seguridad y Servi ci os Social es de l os Trabaj adores del Est ado
de vei nti ocho de di cie mbre de mil noveci ent os ci ncuenta y nueve,
expi di éndose l a que act ual ment e ri ge y que entró en vi gor el uno de ener o de
mi l noveci ent os ochent a y cuatro, mi s ma que, en l os artícul os que i nt eresan,
establ ecen:
" Artícul o 1o. La present e Ley es de or den público, de i nt erés soci al y de
observanci a en t oda l a República; y se aplicará: I. A l os trabaj adores al
servi ci o ci vil de l as dependenci as y de las enti dades de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal que por l ey o por acuerdo del Ej ecuti vo Federal se i ncor poren
a su régi men, así como a l os pensi onistas y a l os fa miliares derechohabi ent es
de unos y otros; II. A l as dependenci as y enti dades de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal y de los Poderes de l a Uni ón a que se refiere esta Ley; III. A
las dependenci as y enti dades de l a Ad mi nistraci ón Pública en l os Est ados y
Muni ci pi os y a sus trabaj adores en l os tér mi nos de l os conveni os que el
Institut o cel ebre de acuerdo con est a Ley, y l as disposi ci ones de l as de más
74
Legislat uras Local es; I V. A l os di put ados y senadores que durant e su mandat o
constituci onal se i ncor poren i ndi vi dual y vol unt aria ment e al régi men de est a
Ley; y V. A l as agrupaci ones o enti dades que en virt ud de acuerdo de l a Junt a
Di recti va se i ncorporen al régi men de esta Ley. "
" Artícul o 3o. Se establ ecen con carácter obli gat ori o l os sigui ent es
seguros, prestaci ones y servi ci os: I. Medi ci na preventi va; II. Segur o de
enfer medades y mat erni dad; III. Servi ci os de rehabilitaci ón físi ca y ment al;
I V. Seguros de ri esgos del trabaj o; V. Seguro de j ubilaci ón; VI. Segur o de
retiro por edad y ti empo de servi ci os; VII. Seguro de i nvali dez; VIII. Segur o
por causa de muerte; I X. Seguro de cesantía en edad avanzada; X.
Inde mni zaci ón gl obal; XI. Servi ci os de at enci ón para el bi enestar y desarroll o
infantil; XII. Servi cios i nt egrales de retiro a j ubilados y pensionados; XIII.
Arrenda mi ent o o venta de habitaci ones econó mi cas perteneci entes al Instit ut o;
XI V. Présta mos hi potecari os y fi nanci a mi ent o en general para vivi enda, en sus
modali dades de adquisici ón en propi edad de t errenos y/ o casas habitaci ón,
construcci ón, reparación, a mpliaci ón o mejoras de l as mi s mas; así como para
el pago de pasi vos adquiri dos por est os concept os; XV. Préstamos a medi ano
pl azo; XVI. Présta mos a cort o pl azo; XVII. Servi ci os que contri buyan a
mej orar l a cali dad de vi da del servi dor público y fa miliares derechohabi ent es;
XVIII. Servi ci os t urísticos; XI X. Pr omoci ones cult urales, de preparaci ón
técni ca, foment o deporti vo y recreaci ón; XX. Servi ci os funerari os; y XXI.
Si ste ma de Ahorro para el Retiro. "
" Artícul o 4o. La administraci ón de l os segur os, prestaci ones y servi ci os
de que trata el artículo ant eri or, así como l as del Fondo de l a Vi vi enda, est arán
a cargo del organis mo descentralizado con personali dad j urí dica y patri moni o
pr opi os, denomi nado I nstitut o de Seguridad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, con do mi cili o en l a ci udad de Mé xi co. Para el
cumpli mi ent o de sus fi nes el Institut o cont ará con del egaci ones, l as cual es
como uni dades desconcentradas, estarán j erárqui ca ment e subor di nadas a l a
admi nistraci ón central y t endrán l as facultades específicas para resol ver sobre
la mat eria y la competenci a territ orial que se det er mi ne en su caso. "
" Artícul o 149. El Institut o t endrá personali dad j urí dica para cel ebrar
toda cl ase de act os y contrat os, así como para defender sus derechos ant e l os
tribunal es o fuera de ell os, y para ej ercitar l as acci ones j udi ciales o gesti ones
extraj udi ciales que le compet en. El Institut o deberá obt ener la aut orizaci ón
previ a del Gobi erno Federal, por conducto de l as Secretarías de Pr ogra maci ón
y Presupuest o y de l a Contral oría General de l a Federaci ón, para desistirse de
las acci ones i nt ent adas o de l os recursos int erpuest os, así como para dej ar de
75
interponer l os que las l eyes l e concedan, cuando se trate de asunt os que
afecten el Erari o Federal."
" Artícul o 150. El Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, t endrá l as si guient es funci ones: I. Cu mplir con l os
pr ogra mas aprobados para ot orgar l as prestaci ones y servi ci os a su cargo; II.
Ot orgar j ubilaci ones y pensi ones; III. Deter mi nar, vi gilar y cobrar el i mport e
de l as cuot as y aportaci ones, así como l os de más recursos del I nstitut o; I V.
Invertir l os fondos y reservas de acuerdo con l as disposici ones de esta Ley; V.
Adquirir l os bi enes muebl es e i nmuebl es necesari os para l a realizaci ón de sus
fi nes; VI. Est abl ecer l a estruct ura y f unci ona mi ent o de sus uni dades
admi nistrati vas; VII. Ad mi nistrar l as prestaci ones y servi ci os soci ales, así
como desarrollar l as pr omoci ones señal adas en l as fracci ones XI, XII, XVII,
XVIII y XI X del artícul o 3o. de esta Ley; VIII. Difundir conoci mi ent os y
prácticas de previsi ón soci al; I X. Expedir l os regl a ment os para l a debi da
prestaci ón de sus servici os y de organi zaci ón i nt erna; X. Realizar t oda cl ase de
act os j urí dicos y celebrar l os contrat os que requi era el servi cio; y XI. Las
de más funci ones que le confiere esta Ley y sus Regl a ment os. "
" Artícul o 151. Los órganos de gobi erno del Institut o serán: I. La Junt a
Di recti va; II. El direct or general; III. La Co mi si ón Ej ecuti va del Fondo de l a
Vi vi enda; y I V. La Co mi si ón de Vi gilancia. "
" Artícul o 152. La Junt a Directi va se compondrá de once miembr os;
ci nco serán l os respecti vos tit ulares de l as Secretarías si gui ent es: De
Pr ogra maci ón y Presupuest o, Haci enda y Crédit o Público, de Sal ubri dad y
Asi stenci a, Desarrollo Ur bano y Ecol ogía y Trabaj o y Previsi ón Soci al; el
direct or general que al efect o desi gne el presi dent e de l a República; l os ci nco
restant es serán desi gnados por l a Federación de Si ndi cat os de Tr abaj adores al
Servi ci o del Est ado. El presi dent e de l a República desi gnará de entre l os
mi e mbr os de la Junt a Directi va, a qui en deba presi dirla."
" Artícul o 174. El patri moni o del Institut o l o constit uirán: I. Sus
pr opi edades, posesi ones, derechos y obl igaci ones; II. Las cuot as de l os
trabaj adores y pensi onistas, en l os t ér mi nos de esta Ley; III. Las aport aci ones
que hagan l as dependenci as y enti dades confor me a est a Ley; I V. El i mport e
de l os crédit os e i nt ereses a favor del Institut o y a cargo de l os trabaj adores o
de l as dependenci as y enti dades a que se refiere esta Ley; V. Los i nt ereses,
rent as, pl usvalías y de más utilidades que se obt engan de l as inversi ones que
confor me a est a Ley haga el Institut o; VI. El i mport e de l as i nde mni zaci ones,
pensi ones caí das e int ereses que prescriban en favor del Institut o; VII. El
pr oduct o de l as sanciones pecuni arias derivadas de l a aplicaci ón de est a Ley;
76
VIII. Las donaci ones, herenci as y l egados a favor del Instit ut o; I X. Los bi enes
muebl es e i nmuebl es que l as dependenci as o enti dades desti nen y entreguen
para l os servi ci os y prestaci ones que establ ece l a present e Ley, así como
aquell os que adqui era el Instit ut o y que puedan ser desti nados a l os mi s mos
fi nes; y X. Cual qui er otra percepci ón respect o de l a cual el Institut o resulte
beneficiari o. "
A propósit o de las prestaci ones de tipo social, dicha Ley señal a:
" Artícul o 137. El Institut o at enderá de acuerdo con esta Ley, a l as
necesi dades básicas del trabaj ador y su fa milia a través de l a prest aci ón de
servi ci os que contribuyan al apoyo asistenci al, a l a prot ección del poder
adquisitivo de sus salari os, con orient aci ón haci a patrones racional es y sanos
de consumo. "
De l os precept os transcrit os precedent e ment e se apreci a, que l a Ley del
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, es de orden público, de i nt erés soci al y de observanci a obli gat oria en
toda l a República y se aplicará a l os sujet os que l a mi s ma refiere; que l os
seguros, prestaci ones y servi ci os que establ ece son obli gat ori os; que l a
admi nistraci ón de l os servi ci os que bri nda est ará a cargo del organis mo
descentralizado denomi nado Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Est ado; que cuenta con un órgano de direcci ón,
admi nistraci ón y represent aci ón lla mado Junt a Directi va, de la cual, seis de
sus i nt egrant es, i ncl uyendo su presi dent e, serán no mbrados por el titular del
Ej ecuti vo; y que tiene personali dad, patri moni o y régi men j urí dico propi os.
De l o ant eri or se coli ge que el Institut o de Seguri dad para l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado es un or ganis mo público descentralizado
que fue creado por el Ej ecuti vo Federal, para l a prestaci ón de un servi ci o
público de asistenci a y seguri dad soci al, en cuya admi nistraci ón i nt ervi ene en
for ma descentralizada el Gobi erno Federal, por ser éste qui en est abl ece l as
bases que han de regir entre otras, su constituci ón, l os fi nes específicos para
los que fue creado y el órgano de su gobi erno, t eni endo i ncl uso l a facultad de
no mbrar a l a mayor parte de qui enes l o i ntegran, a t odo l o cual debe agregarse
que esta relaci ón no destruye l a uni dad del Est ado ni l os ví ncul os necesari os
de control de l a admi nistraci ón, l o cual per mite al organis mo descentralizado
un manej o admi nistrativo aut ónomo y responsabl e.
Las consi deraci ones precisadas i mponen det er mi nar a conti nuaci ón, l as
razones por l as cuales no puede esti marse que l a nor mati vidad que ha de
aplicarse en l os conflict os donde se vea i nvol ucrado el Institut o de Seguri dad
77
y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, sea l a establ eci da en el
régi men burocrático.
En efect o, a propósito de l as relaci ones que deben regirse por el
apartado "B", el artícul o 123 constituci onal establ ece:
"... El Congreso de la Uni ón, si n contravenir a l as bases sigui ent es,
deberá expedir l eyes sobre el trabaj o, l as cual es regirán: ... B. Entre l os Poderes
de la Uni ón, el Gobi erno del Distrito Federal y sus trabaj adores;..."
Sobre el particul ar, en ni nguna de l as hi pót esis previstas en el apart ado
"B", del citado precept o constituci onal se cont e mpl a, como parte i nt egrant e de
los Poderes de l a Uni ón, así como del Gobi erno del Di strito Federal, al
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado,
para esti mar que l as controversias l aborales suscitadas entre ést e y sus
trabaj adores t engan que suj etarse a l a regl a ment aci ón del apartado " B",
quedando excl ui das del "A", del precept o constit uci onal en cita.
En efect o, aun cuando l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Ser vi ci o
del Est ado, for ma parte de l a l egislaci ón a que se refiere el precitado apart ado
"B", su aplicaci ón debe ent enderse en el senti do de que úni ca ment e regirá
tratándose de l as relaci ones l aborales entre l os Poderes de l a Uni ón y del
Gobi erno del Di strito Federal con sus trabaj adores, mas de ni nguna manera en
lo ati nent e a l os ví ncul os de un organis mo descentralizado con sus
trabaj adores, pues en su t ext o nada di ce en est e últi mo senti do y, fi nal ment e,
porque t al Instit uto partici pa de l as caract erísticas de una e mpresa
admi nistrada en for ma descentralizada por el Gobi erno Federal, aunque no sea
el l ucro su obj eti vo o fi nali dad, ya que para efect os l aborales por e mpresa
debe ent enderse l a or gani zaci ón de una acti vi dad económi ca diri gi da a l a
pr oducci ón o al i nterca mbi o de bi enes o de servi ci os, aunque no persi ga fi nes
de l ucro, t al como en su tie mpo l o consi deró l a ant es Cuarta Sala de est e alt o
tribunal, al resol ver por unani mi dad de ci nco vot os, el di eci nueve de marzo de
mi l noveci ent os novent a y uno, el a mparo en revisi ón 1601/ 90, pr omovi do por
Al fredo Juárez Avila, que moti vó l a e mi si ón de l a t esis j urisprudenci al nú mer o
4a. XVII, visi ble en el Se manari o Judi cial de l a Federaci ón, Oct ava Epoca,
To mo VII, juni o, página 109, que dice:
"COMP AÑI A NACI ONAL DE SUBSISTENCI AS POPULARES
( CONASUPO). LAS
RELACI ONES LABORALES CON SUS TRABAJ ADORES SE
RI GEN POR EL APARTADO ` A' DEL ARTI CULO 123
CONSTI TUCI ONAL. La fracci ón XXXI, inciso b), subi nciso 1, del artícul o
78
123 constit uci onal, reserva a l a compet encia excl usi va de l as Junt as Federal es
de Conciliaci ón y Ar bitraje, el conoci mi ento de l os asunt os l aborales rel ati vos
a e mpresas que sean admi nistradas en forma descentralizada por el Gobi erno
Federal, caract erísticas que corresponden al referi do or ganis mo
descentralizado aunque no sea el l ucro su obj eti vo o fi nali dad, ya que de
acuerdo con el artícul o 16 de l a Ley Federal del Trabaj o y precedent es
jurisprudenci ales de esta Sal a, por e mpresa, para efect os l aborales, se entiende
la organi zaci ón de una acti vi dad económi ca diri gi da a l a protecci ón o al
interca mbi o de bienes o de servi ci os, aunque no persi ga fi nes l ucrati vos. "
Ahora bi en, cabe señal ar que t ant o l a Ley Federal de l os Trabajadores al
Servi ci o del Est ado, co mo l a del Institut o de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores del Est ado, disponen que l as relaci ones de trabaj o entre el
Institut o y su personal se regirán por el apartado " B" del artícul o 123
constituci onal.
El ordena mi ent o burocráti co citado en pri mer tér mi no dispone:
" ARTI CULO 1o. La present e Ley es de observanci a general para l os
titulares y trabaj adores de l as dependencias de l os Poderes de l a Uni ón, del
Gobi erno del Di strito Federal, de l as i nstituci ones que a conti nuaci ón se
enumeran: Institut o de Seguri dad y Servi cios Soci ales de l os Trabaj adores del
Est ado..."
Y en su artícul o 124 estat uye:
"El Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje será compet ente para:
I. Conocer de l os conflict os i ndi vi dual es que se susciten entre titulares de una
dependenci a o enti dad y sus trabaj adores;..."
Por su parte, la Ley citada en segundo l ugar dispone:
" Art. 14. Los trabaj adores del Instit ut o quedan i ncorporados al régi men
de l a present e Ley. Las rel aci ones de trabaj o entre el propi o Instit ut o y su
personal, se regirán por l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, Regl a ment aria del Apartado ` B' del Artícul o 123 Constituci onal. "
No obst ant e l o señal ado en l os transcrit os precept os l egal es, el Tri bunal
Pl eno al resol ver asunt os si milares a ést e, es decir tratándose de or ganis mos
públicos descentralizados ha resuelt o en ci nco ej ecut orias no i nt errumpi das
por otra en contrari o, que l os conflict os suscitados entre esas e mpresas y l os
trabaj adores a su servici o no se regul an por el apartado " B" si no por el
79
apartado " A" del artícul o 123 constit ucional, criteri o que aun cuando ya
constituye j urisprudenci a, su t ext o y rubro est án pendi ent es de ser aprobados,
si n e mbargo cabe citarl o t ext ual ment e para t odos l os efectos l egal es que
pr ocedan.
Pues bi en, el criteri o sust ent ado por el Tribunal Pl eno, en l os di versos
precedent es que más adel ant e se citan, establ ece l o que a la letra dice:
"En efect o, el artículo 123 de l a Constit uci ón Política de l os Est ados
Uni dos Mexi canos, establ ece:
" Art. 123. Toda persona tiene derecho al trabaj o di gno y social ment e
útil; al efect o, se promoverán l a creaci ón de e mpresas y l a organi zaci ón soci al
para el trabaj o, confor me a l a l ey. El Congreso de l a Uni ón, sin contravenir a
las bases si gui ent es, deberá expedir l eyes sobre el trabaj o, l as cual es regirán:
A. Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados, domésticos, artesanos y de una
manera general, t odo contrat o de trabaj o,... B. Entre l os Poderes de l a Uni ón,
el Gobi erno del Distrito Federal y sus trabajadores.
"Co mo se ve, el apartado ̀ B' del artícul o 123 constit uci onal no i ncl uye
como obj et o de regulaci ón l os organis mos descentralizados, pues l a facultad
que el precept o constituci onal ot orga al Congreso de l a Unión consiste en
expedir l a l egislaci ón respecti va en mat eria de trabaj o, úni ca ment e en l o que
corresponde a l os Poderes de l a Uni ón y al Gobi erno del Di strito Federal con
sus respecti vos trabajadores, de t al manera que si al expedir l a Ley Federal de
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, el l egi slador i ncl uyó en su artícul o
1o., a organis mos descentralizados, ell o impli ca que el órgano l egislati vo se
extrali mit ó en sus funci ones, por l o que el precept o en cuesti ón sí est á
afectado de i nconstituci onali dad.
"Por consi gui ent e, la t ercera perj udi cada Aer opuert os y Servi ci os
Auxiliares, fue creada por Decret o Presi denci al de fecha di ez de j uni o de mil
noveci ent os sesent a y ci nco publicado en el Di ari o Ofi cial de l a Federaci ón el
dí a doce del mi s mo mes y año. Decret o que l e ot orga el carácter de or gani s mo
descentralizado.
"Consecuent e ment e, ha de consi derarse que Aer opuert os y Ser vi ci os
Auxiliares no se encuentra comprendi do dentro del apartado `B' del artícul o
123 constit uci onal, pues dada l a nat uraleza de l a mi s ma, no exi ste base
jurí dica para consi derar que se encuentra comprendi do dentro de l os Poderes
de l a Uni ón o el Gobierno del Di strito Federal cuyo régi men l aboral regul a el
citado precept o constituci onal.
80
"Por ell o, debe decirse que l a fracci ón XXXI, apartado ` A' delartícul o
123 constit uci onal, cuando se refiere a empr esas que sean admi ni stradas en
for ma directa o descentralizada por el Gobi erno Federal, abarca l os
or ganis mos que como Aer opuert os y Servici os Auxiliares fueron constit ui dos
por l a Federaci ón para que se encarguen de proporci onar o admi nistrar un
servi ci o público.
"En esas condi ci ones, debe señal arse que l a facultad ot orgada al
legislador en el apartado ̀ B' del menci onado artícul o 123 es limi t ati va, puest o
que sól o l o aut oriza para expedir l a l egislaci ón en mat eria de trabaj o en l o que
at añe a l as relaci ones entre l os Poderes de la Uni ón y el Gobi erno del Di strit o
Federal, con sus respecti vos trabaj adores, de l o que l ógi ca mente se i nfiere que
fuera de esas hi pótesis, i ncl uso en l o que corresponde a los or ganis mos
descentralizados con funci ones de servi ci o público, se ri gen por l o di spuest o
en el apartado ` A' del artícul o 123 constituci onal; así, resulta que el artícul o
1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado al i ncl uir a
otros organis mos descentralizados si milares a l as i nstit uci ones que menci ona,
que t engan a su cargo funci ón de servici os públicos, no se aj ust a a l a
disposici ón de la Ley Funda ment al.
"Confir ma l a concl usi ón ant eri or, l a circunst anci a de que cuando el
Constit uyent e Per manent e ha esti mado oport uno que l as relaci ones de servi ci o
de i nstituci ones no perteneci ent es al Poder Ej ecuti vo Federal, se rijan por el
apartado ` B' del artícul o 123 constit uci onal, ha consi derado necesari o
incl uirlas de modo expreso en di cho apartado, como l o ha hecho en l a fracci ón
XIII bis, donde ant es de l a refor ma de veintiséis de j uni o de mil noveci ent os
novent a establ ecí a que l as relaci ones l aboral es de l as soci edades naci onal es de
crédit o con sus trabajadores se regirían por di cho apartado ` B' , y t a mbi én de
manera expresa señaló ese régi men para l os trabaj adores de l as enti dades de l a
Ad mi nistraci ón Públ ica Federal que formaban parte del sistema bancari o
mexi cano.
" Un criteri o si milar sost uvo el Tri bunal Pl eno en l a t esis nú mer o
XLIII/ 91, publicada en l a pági na di ez del To mo VIII, correspondi ent e al mes
de oct ubre de mil noveci ent os novent a y uno, Oct ava Epoca, del Apéndi ce al
Se manari o Judi cial de la Federaci ón, que di ce:
"` ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS. SU I NCLUSI ON EN EL
ARTI CULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL
SERVI CI O DEL ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL. El apartado ` B' del
artícul o 123 constituci onal establ ece l as bases j urí dicas que deben regir l as
81
relaci ones de trabaj o de l as personas al servi ci o de l os Poderes de l a Uni ón y
del Gobi erno del Di strito Federal, ot orgando facultades al Congreso de l a
Uni ón para expedir la l egislaci ón respectiva que, como es l ógi co, no debe
contradecir aquell os funda ment os por que incurriría en i nconstituci onali dad; en
este vi ci o i ncurre el artícul o 1o. de l a Ley Federal de l os Tr abaj adores al
Servi ci o del Est ado por que suj eta al régi men l aboral burocrático no sól o a l os
servi dores de l os Poderes de l a Uni ón, sino t a mbi én a l os trabaj adores de
or ganis mos descentralizados que, como l a Co mpañí a Naci onal de
Subsistenci as Popul ares ( CONASUPO), aunque i nt egran, con otros ent es, l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal descentralizada, no for man parte del Poder
Ej ecuti vo Federal, cuyo ej ercici o corresponde confor me a l o establ eci do en l os
artícul os 80, 89 y 90 de l a Constit ución Política de l os Est ados Uni dos
Me xi canos, al presi dent e de l a República, según atri buci ones que dese mpeña
directa ment e o por conduct o de l as dependenci as de l a admi nistraci ón públi ca
centralizada, como son l as Secretarías de Est ado y l os Depart a ment os
Ad mi nistrati vos. Por t ant o l as relaci ones de l a Co mpañí a Naci onal de
Subsistenci as Popul ares con sus servi dores, no se ri gen por las nor mas del
apartado ` B' del artícul o 123 constituci onal.
"` PRECEDENTES:
"` Ampar o en revisi ón 1911/ 94. José Luis Rodrí guez Gonzál ez. 11 de
juli o de 1995. Mayoría de di ez vot os. Ponent e: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.
"` Ampar o en revisi ón 4784/ 70. To más Ri vas Ur bán. 11 de j uli o de
1995. Unani mi dad de once vot os. Ponente: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Ernest o Aguilar Gutiérrez.
"` Ampar o en revisi ón 1575/ 93. Ar mando Mont es Mejía. 14 de agost o
de 1995. Mayorí a de nueve vot os. Ponente: Juventi no V. Castro y Castro, en
ausenci a de él hi zo suyo el proyect o el Mi ni stro Mari ano Azuel a Güitrón.
Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.
"` Ampar o en revisi ón 1559/ 94. Sergi o Mor al es. 19 de septie mbre de
1995. Mayoría de nueve vot os. Ponente: Juventi no V. Castro y Castro.
Secretari o: Hilari o Sánchez Cortés.
"` Ampar o en revisi ón 1702/ 94. Angel Martín Osori o Garcí a y otros. 19
de septie mbre de 1995. Mayorí a de nueve vot os. Ponent e: Juventi no V. Castro
y Castro. Secretari o: Martí n Angel Rubi o Padilla.' "
82
At ent o a l o ant eri or, al deci dir este órgano j urisdi cci onal que l a
compet enci a se surte a favor de una aut oridad que no i nt ervi no en el conflict o
de que se trata, cobra aplicaci ón l a j urisprudenci a 4, sustent ada por l a ant eri or
Cuarta Sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón, publicada en l a
pági na vei ntiséis, Segunda Parte, del Infor me correspondi ente al año de mil
noveci ent os ochent a y nueve, que di ce:
"COMPETENCI A. PUEDE DECLARARSE EN FAVOR DE UNA
AUTORI DAD NO CONTENDI ENTE. En l os conflict os de compet enci a,
si endo de or den público, puede decl ararse compet ent e a una t ercera aut ori dad,
aunque no haya i nterveni do en la contienda compet enci al."
En est e orden de i deas, cabe decir que cuando se de mande en un j ui ci o
laboral a un organismo descentralizado, la aut ori dad compet ente para conocer
y resol ver sobre ese asunt o, l o es l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje
que corresponda, por l o que en est e caso es de aplicarse por anal ogí a el
criteri o sustent ado por l a ant eri or Cuarta Sal a de l a Supre ma Corte de Justicia
de l a Naci ón, que fue reiterado en l os di versos precedent es rel ati vos a l as
compet enci as númer os 45/ 88, 164/ 88, 145/88, 149/ 88 y 194/ 91, con moti vo de
los cual es se e miti ó la t esis j urisprudenci al 2/ 92, aprobada por unani mi dad de
cuatro vot os, en sesi ón pri vada cel ebrada el vei nt e de enero de mil
noveci ent os novent a y dos, que es del tenor si gui ent e:
"COMPETENCI A, CONFLI CTO DE. DEBE RESOLVERSE EN
FAVOR DE LA CORRESPONDI ENTE J UNTA FEDERAL DE
CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E, CUANDO SE DE MANDE A BODEGAS
RURALES CONASUPO, SOCI EDAD ANONI MA DE CAPI TAL
VARI ABLE. De acuerdo con l o dispuest o por el artícul o 12 de l a Ley para el
Control por parte del Gobi erno Federal de los Or ganis mos Descentralizados y
Empresas de Partici paci ón Est atal, l a Secretaría de Progra maci ón y
Presupuest o publicó en el Di ari o Ofi cial de l a Federaci ón de qui nce de
novi e mbre de mil noveci ent os ochent a y dos, el Registro de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal Paraestatal en el que, baj o el apartado II, correspondi ent e a l as
e mpresas de participaci ón est atal mayoritaria, aparece Bodegas Rural es
Conasupo, Soci edad Anóni ma de Capital Vari abl e, con el número 55. Ahora
bi en, como se desprende de l os artícul os 1o., párrafo segundo y 3o., fracci ón II
de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Paraestatal, l as cual es agr upa
el presi dent e de l a República por sect ores, con el fi n de coordi narlas y eval uar
su operaci ón, a través de l a Secretaría de Est ado o dependencia del Ej ecuti vo
Federal que corresponda, t al como se desprende de l os artículos 48 al 50 del
or dena mi ent o l egal ant es menci onado. Por t ant o, cuando se de mande en un
juici o l aboral a l a e mpresa de referenci a, la aut ori dad compet ente para conocer
83
y resol ver t al controversia, l o es l a Junt a Federal de Conciliación y Ar bitraje
que corresponda, confor me l o precept uado por l os artícul os 123, apartado ̀ A' ,
fracci ón XXXI, i nciso b), subi nciso 1 de l a Constit uci ón General de l a
República y 527, fracci ón II, i nciso 1 de l a Ley Federal del Trabaj o, l os cual es
establ ecen que l a aplicaci ón de l as normas de trabaj o corresponde a l as
aut ori dades federales, cuando se trate de aquellas e mpresas que sean
admi nistradas en forma directa o descentralizada por el Gobi erno Federal."
Igual ment e, cobra adecuaci ón al caso, l a tesis XXXI/ 95, sust entada por
esta Segunda Sal a, publicada en el Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su
Gacet a, Novena Epoca, To mo I, j uni o de 1995, pági na dosci ent os vei nticuatro,
cuya voz y text o establ ecen:
"COMPETENCI A, CONFLI CTO DE. DEBE DECLARARSE A
FAVOR DE LA J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E
CUANDO SE DEMANDA AL I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y
SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO. El
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado es un or ganismo público descentralizado pues partici pa de t odas l as
caract erísticas i nherent es a l as enti dades de esa nat uraleza, de ahí que l as
relaci ones con sus trabaj adores deben regul arse por el artícul o 123, apart ado
` A' , fracci ón XXXI, i nciso b), punt o 1 de l a Constit uci ón General de l a
República y no por el apartado ̀ B' , t oda vez que ést e expresa ment e se refiere a
las relaci ones entre los Poderes de l a Unión y el Departa mento del Di strit o
Federal con sus trabaj adores, si n que forme parte de l os mi smos el referi do
Institut o. Si n que obste para l o ant eri or que l os artícul os 1o. de la Ley Federal
de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado y el 14 de l a l ey de dicho Institut o,
establ ezcan que l as relaci ones de trabaj o entre el referi do organis mo y sus
trabaj adores se regirán por el apartado ` B' del menci onado precept o
constituci onal, t oda vez que esa disposi ción contraría el Pacto Funda ment al,
porque yendo más allá, suj eta a l os trabajadores de ese Instituto, que si bi en
integra l a Ad mi nistraci ón Pública Federal, no f or ma parte del Poder Ej ecuti vo
Federal, t al y como esta Supre ma Cort e decl aró su i nconstitucionali dad en l a
tesis de rubro `COMP AÑI A NACI ONAL DE SUBSI STENCI AS
POPULARES ( CONASUPO). SU I NCLUSI ON EN EL ARTI CULO 1o. DE
LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL
ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL' , visible en el Se manario Judi ci al de l a
Federaci ón, Cuarta Sal a, Oct ava Epoca, To mo VII-j uni o, pági na 119. "
Lo hast a aquí precisado per mite váli da ment e concl uir que l a aut ori dad
compet ent e para conocer y resol ver l os conflict os suscitados entre el Instit ut o
de Seguri dad y Servici os Soci ales de l os Trabaj adores del Estado con sus
84
trabaj adores, l o es l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje
correspondi ent e.
No se opone a esta concl usi ón, l o consi derado por l a Segunda Sal a del
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje para fundar su resol uci ón de
incompet enci a, y que se basa en el hecho de que al cont estar la de manda, el
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado
exhi bi ó copi as de l os "contrat os de prestaci ón de servi ci os profesi onal es" que
se asegura fueron celebrados entre éste y l os act ores, desprendi éndose de l a
cl áusul a deci mapri mera que para l a i nt erpretaci ón y cumplimi ent o de l os
contrat os, l os contratant es se somet en a l a j urisdi cci ón de los tri bunal es
federales de la ci udad de Tol uca, Méxi co.
En efect o, l a referi da Segunda Sal a sostiene su i ncompet encia en l a
for ma en que ésta fue pl ant eada por el I nstitut o de mandado, y que es l a
si gui ent e:
"B). LA I NCOMPETENCI A POR MATERI A; es procedente di cha
excepci ón en virt ud de que entre el act or y est a Instituci ón no se han dado l as
hi pót esis cont eni das en l os artícul os 1o., 2o. y 124 de l a Ley Federal de l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado, l o anteri or en razón de que la rel aci ón que
los vi ncul aba fue pura ment e ci vil y no l aboral; ell o deri vado de l os di versos
contrat os de prestaci ón de servi ci os pr ofesi onal es que a mbas part es
cel ebraron, con suj eción al pago de honorari os, baj o l a t ut ela de l os tri bunal es
federales del orden ci vil, en Tol uca, Est ado de Méxi co, según cl áusul a
deci mapri mera. "
Es conveni ent e t a mbi én señal ar que di cha excepci ón, aunque no se di ga
expresa ment e, l a compl e ment a el Instituto de mandado con l a di versa defensa
que opone en l os térmi nos si gui ent es:
" A). LA I NEXI STENCI A DE LA RELACI ON LABORAL; es
pr ocedent e di cha excepci ón, en virt ud de que entre el act or y esta Instit uci ón
nunca ha existi do ni existe l a relaci ón jurí dico-laboral establ eci da en l os
artícul os 1o., 2o. y 124 de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, ya que entre a mbas partes l o único que se present ó fue una rel aci ón
mer a ment e contractual, deri vada del contrat o de prestaci ón de servi ci os
pr ofesi onal es que celebraron y que suj etaron al pago de honorarios, por l o que
di cho ví ncul o se encuentra regul ado por las l eyes ci viles y no laboral es co mo
se pretende. "
85
Pues bi en, en pri mer lugar debe decirse que de acuerdo a l o previ st o en
el artícul o 702 de l a Ley Federal del Trabaj o, de aplicaci ón supl et oria en el
caso, confor me a l o di spuest o en el numer al 11 de l a Ley Federal de l os
Tr abaj adores al Servi ci o del Est ado, no se consi derará excepci ón de
incompet enci a la defensa consistent e en la negati va de la relación de trabaj o.
Por otro l ado, l a existenci a o i nexistenci a de l a relaci ón l aboral es una
cuesti ón que atiende al fondo del probl ema a dil uci dar y, por l o mi s mo, su
decisi ón es propi a del l audo que llegue a di ctarse, máxi me que, en el caso, el
act or introduce a la litis esa circunst anci a, al manifestar...
"... Para efect os de probar l o ant es menci onado ofrece mos las sigui ent es:
"PRUEBAS
"I. La presunci onal legal y hu mana. Consistent e en l a presunción ci erta
y verdadera de que el de mandado acept ó t ácita ment e pagar me años atrás el
agui nal do de acuerdo al artícul o 42 bis de l a l ey de l a mat eria, por t ant o se
entiende que es una rel aci ón l aboral porque sie mpre he t eni do un horari o, una
adscri pci ón, un j efe inmedi at o y un sal ario, el cual, i ncl usi ve y a pesar de
estarl o l aborando se me ha dej ado de cubrir a partir del pri mero de enero de
mi l noveci ent os novent a y ci nco, hasta l a fecha; t a mbi én ofrezco est a pr ueba
en t odo aquell o que genere presunci ón a mi favor. "
Por l o expuest o y fundado, se resuel ve:
PRI MERO. Se decl ara que l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Arbitraje,
a través de l a Junt a Especi al que corresponda, at endi endo a la di stri buci ón
interna por mat eria, es compet ent e para conocer del j ui ci o l aboral promovi do
por Fernando Pal acios Gonzál ez, en contra del Instit ut o de Seguri dad y
Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, i ni cial ment e registrado por
la Segunda Sal a del Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje y después
por el Juez de Di strito en el Est ado de Mé xi co; en t al virt ud, se or dena re mitir
a esa Junt a Federal las act uaci ones respecti vas a fi n de que se avoque al
conoci mi ent o del menci onado j uici o laboral.
SEGUNDO. Re mít ase t esti moni o de est a resol uci ón a l a Segunda Sal a
del Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje y al Juez de Di strito en el
Est ado de Méxi co, para su conoci mi ent o.
Notifí quese; y, en su oport uni dad, archí vese el expedi ent e co mo asunt o
concl ui do.
86
Así l o resol vi ó la Segunda Sal a de la Suprema Cort e de Justicia de la
Naci ón, por unani midad de ci nco vot os de l os Mi nistros: Mari ano
Azuel a Güitrón, Guiller mo I. Ortiz Mayagoitia, Sergi o Salvador Aguirre
Angui ano, Juan Dí az Ro mer o y presi dente Genaro Davi d Góngora Pi ment el.
Fue ponent e el últi mo de l os Mi nistros ant es menci onados.
3. 3.- l a Jurisprudenci a 1/ 96, 22/ 96 y l as condi ci ones de Trabaj o en el
ISSSTE
Co mo consecuenci a de l as ant eri ores disposi ci ones constitucional es y
leyes federales, l as rel aci ones l aborales en el I SSSTE se si guen regul ando por
lo dispuest o en el Apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123 CONSTI TUCI ONAL y su
Ley regl a ment aria, la Ley Federal de l os Tr abaj adores al Servici o del Est ado,
pr ueba de ell o y en cumpli mi ent o a di chos or dena mi ent os, el I nstit ut o y su
Si ndi cat o si guen revisando y suscri biendo sus condi ci ones de trabaj o, l as
cual es están depositadas en el Tri bunal Federal de Conciliación y Ar bitraje
para que surtieran sus efect os l egal es3 5
, aun y a pesar de l a Jurisprudenci as 1 y
22 de 1996 y si n que di cho tri bunal federal det er mi ne l a i mpr ocedenci a o haga
pr onunci a mi ent o respect o de di cho registro y deposit o del pacto col ecti vo, y
las act ual es que fueron suscritas y aut orizadas por l a Secretaria de Haci enda y
Cr édit o Publico en el mes de Abril del 2005.
No obst ant e l o ant erior y como ya se ha veni do coment ando, el pl eno
de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Nación aprobó con el númer o 1/ 1996 l a
Tesis de j urisprudenci a baj o el sigui ent e rubr o " ORGANI S MOS
DESCENTRALI ZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU I NCLUSI ON EN
ÉL ARTÍ CULO 1º. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL
SERVI CI O DEL ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL".
De i gual for ma, l a Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a
Naci ón en sesi ón privada del 10 de mayo de 1996, aprobó l a t esis de
jurisprudenci a 22/ 96, baj o el rubro " COMPETENCI A LABORAL. DEBE
DECLARARSE A FAVOR DE LA J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ON
Y ARBI TRAJ E CUANDO SE DE MANDA AL I NSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL
ESTADO".
3 5
CONDI CI ONES GENERALES DE TRABAJ O DEL I SSSTE, ( 2005) Di recci ón de Co muni caci ón Soci al del SNTI SSSTE, México,
2000. htt p://148. 245. 224. 15/ webdocs/x13/ 200311271309398735. pdf
(14. mar. 2005)
87
Lo trascendent al de las resol uci ones e mitidas por l a segunda sal a de l a
corte en l as j urisprudenci as ant es citadas, obli go en pri mera i nstanci a a que un
gran nu mer o de litigios que eran ventilados ant e el TRI BUNAL FEDERAL
DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E, fueran re mit os a l as disti ntas Junt as
Federal es de Conciliaci ón y Ar bitraje y en al gunos casos a las l ocal es, en
at enci ón a l a i ncompetenci a det er mi nada por l a corte a favor de l os Tri bunal es
Federal es del Apartado A, con ell o el Tri bunal Bur ocrático di s mi nuye l a
at enci ón de l os j ui ci os relaci onados con Or ganis mos Públi cos
Descentralizados, i ncre ment ando el numero de j ui ci os ant e l os Tri bunal es o
Junt as de derecho laboral.
Si n e mbar go consi dera mos necesaria analizar l a i ncongruenci a que por
un l ado el Tri bunal Federal Bur ocrático en mat eria procesal decl are su
incompet enci a en acat a mi ent o al criterio j urisprudenci al ya referi do ( no
conoce de j ui ci os l aboral es de organis mos descentralizados), pero por otro
lado el Pl eno de dicho Tri bunal acept e el deposit o y registro de di chas
condi ci ones de trabaj o, sustent ando l a pr ocedenci a de l as mi s mas de
confor mi dad con l o dispuest o en l os artículos 87, 90, 91, 1 24 y 124 ‘‘ A’’ de l a
Ley Federal de l os Trabaj adores al servi ci o del Est ado y 723 de la Ley Federal
del Trabaj o de aplicaci ón supl et oria, y respect o del cual las prest aci ones
económi cas fueron aut orizadas por l a Secretaria de Haci enda y Crédit o
Publico, condi ci ones de trabaj o que fueron aut orizadas en el 2005, o sea nueve
años post eri ores a l as j urisprudenci as referidas, habi endo quedado regi stradas
en el expedi ent e R. S. 17/ 60.
Respect o de l a compet enci a que se analiza, hoy en dí a no sol o se
traduce en una gran carga de trabaj o para l as Junt as Federal es, si no que ant e
la confusi ón de competenci as, un nú mer o i mportant e de trabaj adores cesados
o resci ndi dos l aboralment e del Institut o u or ganis mos descentralizados pueden
opt ar por de mandar su rei nstalaci ón o i nde mni zaci ón constit uci onal y
prestaci ones accesorias, ant e l as Junt as Federales de Conciliación y Ar bitraje
del Di strito Federal y Enti dades de l a República, el probl e ma que se pl ant ea es
que al for mul ar el constit uyent e el tratami ent o a l os servi dores públicos l o
hi zo pensando en un trata mi ent o especial a l os mi s mos si n di sti nci ón de
poderes (caso de excepci ón de l os trabaj adores del poder judi ci al) o de
Or ganis mos Públicos Descentralizados por l o que es i mport ante menci onar
que l os mi nistros de l a corte, se apartaron de su obli gaci ón de reflexi ón y
análisis respect o de la irrenunci abilidad de l os derechos de l os trabaj adores,
pues posi ble ment e no mi di eron l as consecuenci as respect o de l as
disposici ones más benéficas a l os trabajadores al servi ci o del est ado, que
cont e mpl aba su i nclusi ón en el régi men Bur ocrático, o pensar si l a Cort e
exa mi no l a estabilidad en el e mpl eo de los trabaj adores de base y el j ui ci o
previ o de que gozaban para el cese, como l o es l a i nstrumentaci ón de act as
88
admi nistrati vas con la presenci a del represent ant e si ndi cal, y su garantía de
audi enci a, y el procedi mi ent o que regul a la l ey Bur ocrática en el articul o 46
Bi s.
Consi dera mos que est as consecuenci as no f ueron analizadas por l os
Mi ni stros de La Corte, pues opi na mos, que por l a disposi ci ón jurisprudenci al
y por el hecho de consi derar que l os organis mos descentralizados no f or man
parte de l os Poderes de l a Uni ón, no l es es aplicabl e el régi men del apart ado
B.
Partiendo del hecho de que habrá qui enes no compart an la mi s ma
opi ni ón, val dría l a pena precisar y cuesti onar ¿ Qué acaso l os derechos de l os
trabaj adores no son i rrenunci abl es? , ¿ Dónde est án l as conquistas l aboral es y
sus condi ci ones de trabaj o de est os trabaj adores de los or ganis mos
descentralizados que hast a ant es de 1995 se encontraban en el régi men del
Apartado B del 123 Constituci onal y de trata mi ent o especi al y disti nt o al
trabaj ador en General? , esas y otras i nt errogant es deberán ser cont estadas por
los mi nistros de la corte.
3. 4.- Junt as de Conciliaci ón y Arbitraje y su co mpetenci a deri vada de l as
Jurisprudenci as 1 y 22/ 96
Act ual ment e el derecho l aboral entre otras muchas razones, se
encuentra en crisis co mo consecuenci a de l a gl obalizaci ón de l a econo mí a y
la competitivi dad en l a producci ón que hacen que muchas de l as nor mas
pr ot ect oras de l os derechos de l os trabaj adores que l o i nt egran se encuentren
en pl ena modificaci ón y aj uste, en consecuenci a, t al parece que l as rel aci ones
entre el Est ado y sus servi dores se encuentran en una revol ución que puede
di ez mar l a estabili dad en el e mpl eo, es por ell o que nuestro mas alt o Tri bunal
a través de l a Segunda Sal a, at endi endo a la sit uaci ón act ual en la que nuestro
país se desarrolla, det er mi nó una modificaci ón que di o un giro de 360º al
régi men j urí dico que regul a l as relaci ones de trabaj o entre el ISSSTE y sus
trabaj adores como el de otros organis mos descentralizados.
Es menest er, en pri mer l ugar, det er mi nar que el Est ado para realizar sus
funci ones requi ere de una ga ma de or dena mi ent os que regul en l as rel aci ones
entre el estado y sus servi dores, si endo entre otras, pri mor di al ment e l a
Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos Mexi canos, l a Ley Federal de l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado, La ley del I. S. S. S. T. E., La Ley Federal
del Trabaj o, así pode mos est abl ecer que en Méxi co existe un siste ma mi xt o
que regul a l as relaciones de trabaj o, es decir, que el régi men j urí di co en
89
mat eria l aboral se encuentra cont eni do en el Artícul o 123 constituci onal y en
las l eyes que regl a ment an di cho concept o y que el que ri ge a l a mayorí a de
los trabaj adores al servi ci o de estado se encuentra fundament ado en el
Artí cul o 123 Apartado ‘‘ B’’ Constit uci onal y l a Ley Regl a mentaria del mi s mo
con sus estat ut os particul ares que regul an l as dependenci as que i nt egran l os
poderes de l a Uni ón y l a Ad mi nistraci ón Pública y por otra parte existe el
Apartado ‘‘ A’’ del citado Artícul o 123 Constituci onal y su l ey regl a ment aria
que regul a l as relaci ones l aborales de l as personas físicas con l os patrones con
la fi nali dad de l ucro.
Los or ganis mos públicos descentralizados y l as e mpresas de
partici paci ón est atal que constit uyeron entes dot ados de personali dad j urí di ca
y patri moni os propi os regul an l as relaci ones de trabaj o en l a Ley Federal del
Tr abaj o en cuant o a que no partici pan del poder público centralizado y por
ende en congr uenci a l a fracci ón XXXI del apartado A del artícul o 123
Constit uci onal, estableci ó que l a aplicaci ón de l as l eyes de trabaj o sería de l a
compet enci a de l as aut ori dades federales en asunt os rel ati vos a e mpresas
admi nistradas en forma directa o descentralizada por el gobi erno federal.
Luego, ent onces l as rel aci ones de trabaj o de l os propi os trabaj adores del
I. S. S. S. T. E., en un princi pi o se encontraban regul adas por el Apartado ‘‘ B’’ del
artícul o 123 Constituci onal y su l ey regl a ment aria ya que no se buscaba
equili bri o de fact ores de pr oducci ón ni co mprendí a un derecho de l ucha de
cl ases, ni el estado como t al perci be utilidades o fi nes l ucrativos, si no que
úni ca ment e se trataba de buscar l a equi dad entre l os i ntereses de l os
trabaj adores que pretenden t ener estabilidad, derechos básicos y el i nt erés
general que do mi na la acti vi dad del Est ado con vista del bi en común, y por
ende para el caso de que existieran conflict os suscitados entre l os suj et os o
personas que presten sus servi ci os para el institut o señal ado l os mi s mos eran
tra mitados y resuelt os por el Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje,
si n e mbargo, at endi endo a l a sit uaci ón del paí s y a l a nat ural evol uci ón del
derecho en su afán de adecuarse a l a realidad que se vi ve, fue l a Supre ma
Cort e de Justicia de la Naci ón qui en realizó un est udi o acuci oso del régi men
jurí dico señal ado a fin de precisar sus al cances en funci ón a l o di spuest o por
la Constit uci ón Política de l os Est ados Unidos Mexi canos en sus artícul os 80
y 90, y det er mi nar así en pri mer t ér mi no l a nat ural eza del INSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL
ESTADO desde el punt o de vista de l a admi nistraci ón pública, por l o que es
perti nent e llevar a cabo el análisis de di cho est udi o a fi n de poder ent ender
el giro que se le di o al régi men j urí dico de los trabaj adores del I.S. S. S. T. E.
90
El artícul o 80 de la Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos
Me xi canos, establ ece l o si gui ent e: "Se deposita el ej ercici o del Supre mo Poder
Ej ecuti vo de l a Uni ón en un sol o i ndi vi duo, que se deno mi nará Presi dent e de
los Estados Uni dos Me xi canos"3 6
.
A su vez, el artícul o 90 de l a propia Constit uci ón, di ce: "La
Ad mi nistraci ón Pública Federal será centralizada y paraestatal confor me a l a
ley orgáni ca que expi da el Congreso, que distri buirá l os negoci os de or den
admi nistrati vo y definirá l as bases generales de creaci ón de l as enti dades
paraestatales y l a i ntervenci ón del Ej ecutivo Federal en su operaci ón. Las
leyes det er mi narán las relaci ones entre l as enti dades paraestatales y el
Ej ecuti vo Federal, entre éstas y l as Secret arías de Est ado y Depart a ment os
Ad mi nistrati vos’’3 7
.
Por su parte, l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal3 8
,
dispone l o si gui ent e: " ARTI CULO 1o. La present e l ey est abl ece l as bases de
or gani zaci ón de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Presi denci a de l a República, l as Secretarías de Est ado, l os Depart a ment os
Ad mi nistrati vos y la Pr ocuraduría General de l a República i nt egran l a
Ad mi nistraci ón Públ ica Centralizada. Los organis mos descentralizados, l as
e mpresas de partici paci ón estatal, l as i nstituci ones naci onal es de crédit o, l as
or gani zaci ones auxiliares naci onal es de crédit o, l as i nstit uci ones naci onal es de
seguros y de fi anzas y l os fi deicomi sos, co mponen l a Ad mi nistraci ón Pública
Paraestatal."
A su vez, l os artícul os 1o., 2o., 8o., 11, 14 y 46 de l a Ley Federal de l as
Enti dades Paraestatales3 9
est abl ecen l o sigui ent e: " ARTI CULO 1o. La
present e l ey, regl a ment aria en l o conducente del artícul o 90 de la Constit uci ón
Política de l os Estados Uni dos Mexi canos, tiene por objet o regul ar l a
or gani zaci ón, funci ona mi ent o y control de l as enti dades paraestatales de l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal. Las relaciones del Ej ecuti vo Federal, o de sus
dependenci as, con l as enti dades paraestatal es, en cuant o uni dades auxiliares
de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal, se suj etarán, en pri mer tér mi no, a l o
establ eci do en est a ley y sus disposici ones regl a ment arias y, sól o en l o no
previst o, a otras disposi ci ones según la materia que corresponda."
" ARTI CULO 2o. Son enti dades paraestatales l as que con t al caráct er
det er mi na la Ley Or gáni ca de la Ad mi nistraci ón Pública Federal."
3 6
CONSTI TUCI ÓN POLÍ TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Ed. Porrua, Méxi co, 2002. 3 7
Ibi De m. 3 8 LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001 3 9
Ibi De m.
91
" ARTI CULO 8o. Corresponderá a l os tit ulares de l as Secretarías de Est ado o
Departa ment os Admi nistrati vos encargados de l a Coor dinaci ón de l os
sect ores, establ ecer las políticas de desarroll o para l as enti dades del sect or
correspondi ent e, coor di nar l a programaci ón y presupuest aci ón de
confor mi dad, en su caso, con l as asignaci ones sect oriales de gast o y
fi nanci a mi ent o previ ament e establ eci das y aut orizadas, conocer la operaci ón y
eval uar l os resultados de l as enti dades paraestatales y l as de más atri buci ones
que les conceda la ley. "
" ARTI CULO 11. Las enti dades paraestatales gozarán de aut onomí a de gesti ón
para el cabal cumplimi ent o de su obj et o, y de l os obj eti vos y met as señal ados
en sus progra mas. Al efect o, cont arán con una admi nistraci ón ágil y efi cient e
y se suj etarán a l os sist e mas de control establ eci dos en l a present e l ey y en l o
que se oponga a ésta a l as de más que se rel aci onen con l a admi nistraci ón
pública. "
" ARTI CULO 14. Son organis mos descentralizados l as personas j urí di cas
creadas confor me a lo dispuest o por l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal y cuyo obj et o son: I. La realizaci ón de acti vi dades
correspondi ent es a l as áreas estratégi cas o pri oritarias; II. La prest aci ón de un
servi ci o público o soci al; o III. La obt ención de aplicaci ón de recursos para
fi nes de asistenci a o seguri dad soci al."4 0
Del cont eni do de l os precept os constit ucional es y de l as disposi ci ones
legal es de caráct er secundari o que se reproduj eron lí neas arri ba, se i nfiere que
jurí dica ment e no es posi bl e consi derar que l a Ad mi nistraci ón Pública
Paraestatal, dentro de l a que se encuentran comprendi dos l os or ganis mos
descentralizados, t ales como el I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y
SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO f or ma
parte del Poder Ej ecuti vo Federal, t oda vez que l os citados precept os
establ ecen con precisi ón que el ej ercicio de di cho poder corresponde al
Presi dent e de l os Estados Uni dos Mexi canos, cuyas atri buci ones l as llevará a
cabo a través de l as dependenci as de l a ad mi nistraci ón pública centralizada,
como l o son l as Secret arías de Est ado y los Departa ment os Ad mi nistrati vos a
que se refieren l os artícul os 2o. y 26 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal.
Ahora bi en, el hecho de que confor me a l o di spuest o en l os artícul os 90
constituci onal y 1o. de l a citada l ey orgáni ca, l a Ad mi nistraci ón Públi ca
4 0
LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001
92
Federal se organi ce en centralizada y paraestatal, i ncl uyendo en est a últi ma a
los organis mos descentralizados, ell o no i mplica que l as enti dades
paraestatales for men parte del Poder Ej ecuti vo Federal, t oda vez que di chas
enti dades no tienen por obj et o el despacho de l os negocios del or den
admi nistrati vo relacionados con l as atri buci ones del titular Ej ecuti vo Federal,
si no que en su carácter de uni dades auxiliares tienen por fi nalidad l a ej ecuci ón
de l os progra mas de desarroll o establ ecidos por l a Secretaría de Est ado o
Departa ment o Ad mi nistrati vo a que corresponda el sect or dentro del cual se
encuentra agrupada cada una de l as mencionadas enti dades, en los t ér mi nos de
los artícul os 48 y 49 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal,
así como l os nu meral es 1o., 8o. y 46 de l a Ley Federal de l as Enti dades
Paraestatales.
El artícul o 89, fracci ón I, de l a Constituci ón Federal, confir ma l o
aseverado en el sentido de que l os organis mos paraestatales no f or man part e
del Poder Ej ecuti vo, ya que entre otras facultades y obli gaci ones, concede al
Presi dent e de l a República l as de ej ecut ar l as l eyes que expi de el Congreso de
la Uni ón, l eyes que general ment e, si no en su t ot ali dad, tienen caráct er
coacti vo, consecuente ment e, el Ej ecuti vo es una aut ori dad con i mperi um,
concept o rel aci onado con el de coacci ón. Por l o t ant o, al regular l a conduct a
de l os gobernados, el Congreso de l a Uni ón establ ece obli gaciones e i mpone
sanci ones en caso de i ncumpli mi ent o, obli gaci ones que general ment e se
aplican, en ci ert os aspect os, por l os órganos admi nistrati vos y cuando act úan
de esta manera actúan como aut ori dades. Al l ado de estas funci ones
aut oritarias, l os precept os constituci onal es encargan a est os mi smos ór ganos l a
tarea de realizar otro ti po de funci ones, ya no como facultades, si no co mo
obli gaci ones, t endi ent es a proporci onar educaci ón, construir hospitales,
foment ar l a econo mí a naci onal, realizar acti vi dades econó mi cas, pero co mo al
act uar así, no son esenci al ment e aut ori dades, ni su funci ón es estricta ment e de
poder, de coacci ón, esos fi nes se pueden encargar a l os or ganis mos
descentralizados y a l as e mpresas de partici paci ón est atal, como l o es el
tercero perj udi cado. La diferenci a j ustifica que l a regul aci ón jurí dica de l as
relaci ones l aborales con esa admi nistración paraestatal, debe ser disti nta del
Apartado " B", del artícul o 123 constituci onal, pues no tiene por obj et o
establ ecer l a nor mativi dad de l as relaci ones l aborales entre el Poder Ej ecuti vo
y sus trabaj adores, si no que es aplicable el Apartado " A", donde queda
comprendi da l a referida admi nistraci ón paraestatal, en t ant o que no constit uye
aut ori dad o i mperi o.
Corrobora cl ara mente este argument o, lo establ eci do en el pr opi o
artícul o 90 de l a Constituci ón, al señal ar que l a l ey orgáni ca que expi da el
93
Congreso4 1
, "... defi nirá l as bases generales de creaci ón de las enti dades
paraestatales y l a i ntervenci ón del Ej ecuti vo Federal en su operaci ón, así como
que l as l eyes det er mi narán l as relaci ones entre l as enti dades paraestatales y el
Ej ecuti vo Federal" con l o que cl ara ment e l a propi a Constit ución di sti ngue a
esos organis mos del Ej ecuti vo Federal y no l os i dentifica.
Por consi gui ent e, si el I SSSTE, tiene el caráct er de organis mo
descentralizado, y co mo t al constituye una uni dad auxiliar de l a
admi nistraci ón pública federal, se concluye que, no for ma parte del Poder
Ej ecuti vo Federal, ya que como enti dad paraestatal que es, no ti ene por
fi nali dad l a realización de l as funci ones que corresponden al área de
atri buci ones del tit ular del Ej ecuti vo Federal, por t ant o, l a naturaleza de l as
acti vi dades que realiza el menci onado organis mo descentralizado no
det er mi na su i nt egraci ón al citado poder, puest o que di chas acti vi dades,
consisten, entre otras, en asesorar a l os organis mos oficiales o semi ofi ci ales, l o
cual corrobora el caráct er de uni dad auxiliar que el t ercero perjudi cado ti ene
reconoci do en la ley en su cali dad de organis mo descentralizado.
Precisado como est á que l os organis mos descentralizados no f or man
parte del Poder Ej ecutivo Federal, ha de consi derarse que, el organis mo de que
se trata, no se encuentra comprendi do dentro del Apartado "B" del artícul o
123 constituci onal, pues dada l a nat uraleza del mi s mo, no existe base j urí di ca
para consi derar que se encuentra comprendi do dentro de l os Poderes de l a
Uni ón o el Gobi erno del Di strito Federal, cuyo régi men l aboral regul a el
citado precept o constituci onal.
Ci ert o es que l a fracción XXXI, i nciso b), subi nciso 1, que corresponde
al Apartado " A" del artícul o 123 constit uci onal, al ude a e mpresas
descentralizadas, no a l os organis mos descentralizados, pero i gual ment e ci ert o
resulta que el citado or ganis mo, aunque es un or ganis mo descentralizado, est á
comprendi do en aquel subi nciso porque opera como e mpresa descentralizada.
Ef ecti va ment e, t ant o de l a l ey como de l a jurisprudenci a, se i nfiere que
por e mpresa debe entenderse l a organi zación de una acti vi dad econó mi ca que
se diri ge a l a producción o al i nt erca mbi o de bi enes o de servi cios, aunque no
sea con fi nes de l ucro.
Así l a Supre ma Corte de Justicia de l a Naci ón en l a t esis que aparece
publicada en l a página dos mil dosci entos ci ncuent a, To mo CXX, Qui nt a
Época, del Se manario Judi cial de l a Federaci ón, en relaci ón a t al t ópi co,
4 1
CONSTI TUCI ÓN POLÍ TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Ed. Porrua, Méxi co, 2002
94
sost uvo l o si gui ent e: "EMPRESAS DESCENTRALI ZADAS. SE RI GEN
POR LA LEY FEDERAL DEL TRABAJ O4 2
. Entre l as excepciones que se
señal an en l a fracci ón XXXI del artícul o 123 constit uci onal para que l as l eyes
del trabaj o se apli quen por l as aut ori dades federales de ese ra mo, fi gura el
caso de l as e mpresas que sean admi nistradas en for ma descentralizada por el
gobi erno federal. Dentro del t ér mi no ‘‘empresa’’ se comprenden tant o a l as que
tienen por fi n l a ej ecuci ón de act os de comer ci o, como a l as que si n perseguir
la obt enci ón de l ucro han si do constit uidas para dese mpeñar un servi ci o
público que ha si do descentralizado por el gobi erno federal. En consecuenci a
los patronat os creados por decret o del Presi dent e de l a República para prest ar
servi ci os soci ales medi ant e l a creaci ón de sanat ori os y hospitales, en sus
relaci ones con sus empl eados y trabaj adores deben regirse por l a Ley Federal
del Trabaj o, y baj o la j urisdi cci ón de l as aut ori dades de ese ramo de caráct er
federal".
En el mi s mo senti do, l a t esis visi ble en el Se manari o Judi cial de l a
Federaci ón, Qui nt a Época, To mo CV, pági na dos mil trescient os sesent a y
ci nco, que es del t enor l iteral si gui ent e: " EMPRESAS
DESCENTRALI ZADAS, COMPETENCI A PARA CONOCER DE SUS
CONFLI CTOS DE TRABAJ O4 3
. Si l a de mandada, aunque si n fi nes
lucrati vos, es una empr esa, consi derada como t al, en su acepci ón a mpli a de
enti dad que realiza act os o funci ones que constit uyen el dese mpeño de un
servi ci o público, descentralizado por el gobi erno federal, l os conflict os que
tenga en mat eria de trabaj o, serán de l a compet enci a excl usi va de l as
aut ori dades federales".
De l o trascrit o, ha de consi derarse que el I NSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL
ESTADO ti ene facultades que l o i dentifican, en l o esenci al, con el concept o
de e mpresa.
Por ell o, debe decirse que l a fracci ón XXXI, Apartado " A", del artícul o
123 constit uci onal, cuando se refiere a empr esas que sean admi ni stradas en
for ma directa o descentralizada por el gobierno federal, abarca los or ganis mos
que, como el I SSSTE, fueron constitui dos por l a Federaci ón para que se
encarguen de proporcionar o admi nistrar un servi ci o público.
En esas condi ci ones, debe señal arse que l a facultad ot orgada al
legislador en el Apartado " B" del menci onado artícul o 123 es li mitati va,
puest o que sól o l o autoriza para expedir l a l egislaci ón en mat eria de trabaj o en
4 2
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N. 4 3
SCJ N (2005) I US 2005, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
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lo que at añe a l as relaci ones entre l os Poderes de l a Uni ón y el gobi erno del
Di strit o Federal, con sus respecti vos trabaj adores, de l o que lógi ca ment e se
infiere que fuera de esas hi pót esis, i ncluso en l o que corresponde a l os
or ganis mos descentralizados con funci ones de servi ci o público como es el
caso del I SSSTE, se rigen por l o dispuest o en el Apartado " A" del artícul o 123
constituci onal.
Una vez est abl eci das l as razones por l as cual es se consi dera que l as
relaci ones l aboral es del I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS
SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO se ri gen por el
apartado A del artícul o 123 constituci onal y su l ey regl a mentaria, se debe
consi derar que es l a J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y
ARBI TRAJ E l a encargada de tra mitar y resol ver l os conflictos que surjan
entre el I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO y sus trabaj adores, si n embar go t a mbi én
surge el probl e ma de aquell os trabaj adores de dependenci as guberna ment al es
que por t ant o son beneficiari os de l a seguri dad soci al i mpartida por el
referi do i nstitut o y es ent onces que se procedi ó a analizar el criteri o a seguir
para det er mi nar cual era el órgano competent e para conocer tal es de mandas,
pues de l o contrari o se generaría i ncerti du mbre, es decir, que por trat arse de
trabaj adores al servi cio de l a Federaci ón o de trabaj adores de una dependenci a
local en cuyos j ui cios de mandan del INSTI TUTO DE SEGURI DAD Y
SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO
prestaci ones pri nci pales se det er mi nó que por tratarse de un or ganis mo
descentralizado correspondí a a l a J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y
ARBI TRAJ E pues para fi ncar l a compet enci a result ó funda ment al el régi men
Constit uci onal al que se encuentra suj et o el ví ncul o j urí dico l aboral del que
deri vó l a prestaci ón de seguri dad soci al recl a mada, di cho en otras pal abras se
establ eci ó l a t esis cuyo r ubro a l a l etra dice: ‘‘COMPETENCI A LABORAL.
RADI CA EN LA JUNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E
CUANDO UN TRABAJADOR AL SERVI CI O DEL ESTADO DEMANDA DEL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO, EL RECONOCI MI ENTO DE UN RI ESGO
DE TRABAJ O Y EL PAGO DE LA PENSI ÓN CORRESPONDI ENTE. ‘‘y
‘‘COMPETENCI A LABORAL. CORRESPONDE AL TRI BUNAL
FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CONOCER DEL J UI CI O
CUANDO UN TRABAJ ADOR DE UNA DEPENDENCI A LOCAL
DE MANDA EL PAGO DE UNA PRESTACI ÓN PRI NCI PAL AL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO4 4
. Así en l a pri mera t esis de
4 4
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
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jurisprudenci a no se atiende al ví ncul o jurí dico entre trabaj adores y patrón
si no a l a nat uraleza de l a enti dad aseguradora con qui en se ent abl ó una di versa
relaci ón j urí dica derivada del ví ncul o l aboral; en t ant o que en l a segunda, se
toma en cuent a el régi men constituci onal al que se encuentra sujet a l a rel aci ón
laboral que da ori gen a l a di versa relación en que se sust enta l a pret ensi ón
hecha val er.
Si n e mbar go f ue l a Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de Justici a de l a
Naci ón qui en det er minó que se debe est abl ecer el régi men constit uci onal y
legal por el que se rige el ví ncul o l aboral al que se encuentran suj et os l os
trabaj adores que demandan al I. S. S. S. T.E., a fi n de det er mi nar el ór gano
jurisdi cci onal que conocerá de l os j ui ci os tomando en cuent a que del Artí cul o
123 Apartado ‘‘ A’’ fracci ón XXXI i nciso b) punt o 1 Constitucional nace el
pri nci pi o consistent e en que t odo conflicto rel aci onado con las prest aci ones
que e manan de ese precept o constit ucional que pueda afect ar patri moni o
federal debe ser del conoci mi ent o de un órgano j urisdi cci onal que pert enezca
a ese ni vel de gobi erno, y por ende det ermi nar si l a compet enci a de di chos
juici os recaí a en l a JUNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E
o en el Tri bunal Federal de Conciliación y Ar bitraje, es decir como f ue
precisado l a Segunda Sal a de l a Suprema Cort e de Justicia de l a Naci ón
esti mó que l a competenci a para conocer de l os j ui ci os en l os que se de manda
el pago de una prestaci ón al referi do Institut o debe recaer necesaria ment e en l a
Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, at endi endo al hecho de que ese
Institut o es un organis mo descentralizado y conf or me a l a j urispr udenci a de l a
Supre ma Cort e l as relaci ones l aborales de esa especi e de or ganis mos con sus
trabaj adores deben regirse por el apartado A del artícul o 123 constituci onal si n
e mbargo e miti ó l a j urisprudenci a que a l a l etra di ce: ‘‘ COMPETENCI A
LABORAL. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LA J UNTA FEDERAL
DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CUANDO SE DE MANDA AL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO. El I nstit ut o de Seguridad y Ser vi ci os
Soci ales de l os Trabaj adores del Estado es un or ganis mo públi co
descentralizado, pues partici pa de t odas l as caract erísticas inherent es a l as
enti dades de esa natural eza; de ahí que las relaci ones con sus trabaj adores
deben regul arse por el artícul o 123, apartado " A", fracci ón XXXI, i nciso b),
punt o 1 de l a Constituci ón General de l a República, y no por el apartado " B",
toda vez que ést e expresa ment e se refiere a l as relaci ones entre los Poderes de
la Uni ón y el Departa ment o del Di strit o Federal con sus trabajadores, si n que
for me parte de l os mis mos el referi do Institut o. No obst a para lo ant eri or que
los artícul os 1o. de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado y
el 14 de l a l ey de dicho Instit ut o, establezcan que l os conflict os a que dan
lugar l as relaci ones de trabaj o entre el referi do organis mo y sus trabaj adores,
97
se regirán por el apartado " B" del mencionado precept o constituci onal, t oda
vez que esas disposi ci ones contrarían el Pact o Funda ment al, por que
excedi éndol o i ncl uyen a l os trabaj adores de ese Institut o, que si bi en i nt egra l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal, no f or ma parte del Poder Ej ecutivo Federal.’’
Al respect o, esta Supre ma Cort e si gue el mi s mo criteri o sosteni do en l a t esis
de rubro " COMP AÑI A NACI ONAL DE SUBSI STENCI AS POPULARES
( CONASUPO). SU I NCLUSI ON EN EL ARTI CULO 1o. DE LA LEY
FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO, ES
I NCONSTI TUCI ONAL", visi ble en el Se manari o Judi cial de l a Federaci ón,
Cuarta Sal a, Oct ava Época, To mo VII-Juni o, pági na 110’’. ( Novena Época,
Segunda Sal a, Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su Gacet a, To mo: III,
Ma yo de 1996, Tesis: 2a./J. 22/ 96, Pági na: 153 )4 5
, l uego ent onces se arri ba a
la concl usi ón de que para det er mi nar a qué órgano j urisdi cci onal corresponde
conocer del j ui ci o en el que se de manda el pago de una pensi ón al Instit ut o de
Servi ci os y Seguri dad Soci al de l os Trabaj adores del Est ado o cual qui er otra
prestaci ón pri nci pal que afect e el patri moni o del propi o Instit ut o, debe
at enderse al régi men constituci onal y l egal que ri ge el ví ncul o laboral del cual
deri va como una consecuenci a directa la di versa relaci ón jurí di ca que se
ent abl a entre el trabajador, general ment e al servi ci o de uno de los poderes de
la Uni ón, y esa enti dad de seguri dad soci al, di cho ca mbi o de criteri o obedece
a l a circunst anci a de que si bi en l os conflict os suscitados entre el Instit ut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado y sus pr opi os
trabaj adores deben ser del conoci mi ent o de l a Junt a Federal de Conciliaci ón y
Ar bitraje, en virt ud de que confor me a di versos criteri os j urisprudenci al es de
la Supre ma Cort e de Justicia l as relaci ones l aborales de esa nat ural eza se
encuentran suj etas al régi men deri vado de l o dispuest o en el apartado A del
artícul o 123 constit ucional, de ell o no se sigue que conflict os derivados de l as
relaci ones j urí dicas ent abl adas entre trabaj adores al servi ci o de una
dependenci a de l a ad mi nistraci ón pública centralizada, federal o l ocal, y el
menci onado Institut o se deban regir por ese régi men, pues ell o i mpli caría
desconocer l a nat uraleza t ant o de l a relaci ón j urí dica establ eci da entre l os
trabaj adores y su patrón, así como del ví ncul o j urí dico deri vado que se ent abl a
entre aquéll os y el propi o Institut o como consecuenci a del surgi mi ent o de l a
respecti va relaci ón laboral.
Para arri bar a t al concl usi ón debe tomarse en cuent a que l as
prestaci ones pri nci pales que se de mandan al Instit ut o de Seguri dad y Ser vi ci os
Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado como son, entre otras, el pago de
inde mni zaci ones, pensi ones, servi ci os, asistenci as médi cas, quirúrgi cas o
far macéuticas si bi en deri van directa ment e de l a relaci ón jurí dica que por
4 5
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
98
disposici ón l egal se ent abl a entre este organis mo y l os trabaj adores, l a mi s ma
tiene su ori gen en la existenci a del víncul o l aboral que se da entre el
respecti vo trabaj ador y l a correspondi ent e dependenci a o enti dad de l a
admi nistraci ón pública, general ment e federal; por t ant o, debe esti marse que
aquel ví ncul o j urí dico es deri vado de l a rel aci ón l aboral ent ablada, por l o que
ade más de constituir prestaci ones de natural eza l aboral, para det er mi nar el
ór gano j urisdi cci onal que resulta compet ente para conocer de l os j ui ci os en l os
que se de mande su cu mpli mi ent o, debe atenderse al régi men constit uci onal y
legal que rija a la respecti va relaci ón de trabaj o.
Ant e ell o, resulta i nconcuso que l a relaci ón j urí dica que sur ge entre un
trabaj ador al servi cio del Est ado y el Institut o de Seguri dad y Ser vi ci os
Soci ales de l os Trabajadores del Est ado deriva del ví ncul o de carácter l aboral
que surge entre aquél y el Est ado; de ahí que, ant e l a ausenci a de nor ma
expresa, para concl uir sobre qué órgano j urisdicci onal es compet ent e para
conocer de l a de manda en l a que se solicita el pago de al guna de l as
prestaci ones de seguridad soci al que corresponde ot orgar a ese Instit ut o, debe
tomarse en cuent a el régi men constit uci onal y l egal que ri ge al ví ncul o l aboral
de donde e mana la prerrogati va cuya t utela se pretende.
Por ende, si l a relación j urí dica que se entabl a entre el trabaj ador y el
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado es
consecuenci a de una di versa relaci ón j urí dica, l a l aboral, para det er mi nar si el
conflict o sobre una prestaci ón consecuenci a de l a relación deri vada,
corresponde a un tri bunal de l os establ eci dos en l a fracci ón XX del apart ado A
del artícul o 123 constituci onal o a uno de los di versos previst os en el párrafo
pri mero de l a fracción XII del apartado B de l a propi a nor ma funda ment al,
debe at enderse a l a nat uraleza de l a rel aci ón j urí dica existent e entre el
trabaj ador y el respectivo patrón, pues al ser ésta l a relaci ón j urídica en l a que
tiene su ori gen l a di versa dentro de l a cual surge l a prestaci ón que es mat eria
de litigi o, debe esti marse que l a relaci ón deri vada o accesoria se ri ge por el
régi men constit uci onal y l egal que nor ma a l a relaci ón j urí dica pri nci pal, es
decir, la laboral.
En esa medi da, si un trabaj ador que presta sus servi ci os para alguno de
los poderes de l a Uni ón, o de l as enti dades federati vas, de manda al
menci onado I nstit ut o el pago de una prestaci ón pri nci pal, debe esti marse que
al encontrarse regul ada l a respecti va rel aci ón l aboral por el apartado B del
artícul o 123 de l a Constit uci ón General de l a República o bi en por l a
correspondi ent e l ey burocrática l ocal, en t ér mi nos del di verso 116, fracci ón
VI, de l a propi a Nor ma Funda ment al, l a co mpet enci a para conocer de t al
juici o corresponde al Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraj e, pues en esa
99
hi pót esis el conflict o que surj a dentro de una rel aci ón j urí dica deri vada debe
regirse por l as disposi ci ones que nor man l a relaci ón j urí dica pri nci pal, es
decir, la relaci ón laboral equi parada.
Al t enor del mi s mo criteri o, si como consecuenci a del fenómeno de l a
descentralizaci ón de la prestaci ón de servici os, un organis mo descentralizado
sustit uye en su caráct er de patrón al titul ar de al guna dependenci a de l a
admi nistraci ón pública centralizada, ell o dará l ugar a que ese víncul o j urí di co
ya no se rija por el apartado B del artículo 123 constit uci onal ni, en su caso,
por l a respecti va l egislaci ón burocrática l ocal, si no por el régi men que deri va
de l o dispuest o en el apartado A del citado precept o fundament al, l o que
i mplicará que l a compet enci a para conocer t ant o de los conflict os
estricta ment e l aborales que se susciten, co mo de l os surgi dos dentro de l as
relaci ones j urí dicas deri vadas directament e de ese ví ncul o l aboral, se
subst anci en ant e l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, de ahí que a est e
ór gano j urisdicci onal corresponde conocer del j ui ci o en el que un trabaj ador
de un organis mo descentralizado de cual qui er ni vel de gobi erno de manda el
pago de una prestaci ón pri nci pal al Instit uto de Seguri dad y Servi ci os Soci al es
de l os Trabaj adores del Estado.
La Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón e miti ó
pues l a Jurisprudencia que a l a l etra di ce: ‘‘I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y
SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO. PARA
DETERMI NAR CUÁL ES EL ÓRGANO J URI SDI CCI ONAL QUE DEBE
CONOCER DE LOS J UI CI OS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME
EL PAGO DE PRESTACI ONES DE SEGURI DAD SOCI AL A ESE
ORGANI S MO, DEBE ATENDERSE AL RÉGI MEN CONSTI TUCI ONAL
QUE RI GE EL VÍ NCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERI VAN. De
nuevas consi deraci ones esa Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de
la Naci ón deci de apartarse del criteri o cont eni do en l a t esis aislada 2a.
XXVI/ 99, visi ble en la pági na 311 del Tomo I X, del mes de mar zo de 1999,
del Se manari o Judici al de l a Federación y su Gacet a, con el rubr o:
"COMPETENCI A LABORAL. RADI CA EN LA J UNTA FEDERAL DE
CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CUANDO UN TRABAJ ADOR AL
SERVI CI O DEL ESTADO DE MANDA DEL I NSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL
ESTADO, EL RECONOCI MI ENTO DE UN RI ESGO DE TRABAJ O Y EL
PAGO DE LA PENSI ÓN CORRESPONDI ENTE. "4 6
, en cuyos precedent es se
esti mó que l a competenci a para conocer de l os j ui ci os en l os que se de manda
una prestaci ón de seguri dad soci al al referi do i nstit uto debe recaer
4 6
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
100
necesaria ment e en l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, at endi endo al
hecho de que ese i nstitut o es un organis mo descentralizado y a que, conf or me
a l a j urisprudenci a de est a Supre ma Cort e de Justicia, l as relaciones l aboral es
de l os organis mos de esa nat uraleza con sus trabaj adores deben regirse por el
apartado A del artícul o 123 constit uci onal. Ant e t al criteri o, de un nuevo
análisis sobre l a referi da cuesti ón j urí dica, esta Segunda Sala arri ba a l a
concl usi ón de que para det er mi nar a qué ór gano j urisdicci onal corresponde
conocer del j ui ci o en el que se de manda una prestaci ón de seguridad soci al al
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado,
debe at enderse al régimen constit uci onal y legal que ri ge el ví ncul o l aboral del
cual deri va como una consecuenci a directa l a di versa relaci ón jurí di ca que se
ent abl e entre el trabajador y esa enti dad de seguri dad soci al.
Al efect o, debe t omarse en cuent a que l as prestaci ones de esa natural eza
como son, entre otras, el pago de i ndemni zaci ones, pensi ones, servi ci os,
asistenci as médi cas, quirúrgi cas o far macéuticas si bi en deri van direct a ment e
de l a relaci ón j urí dica que por disposi ci ón legal se ent abl e entre ese or ganis mo
y l os trabaj adores o sus beneficiari os, l a mis ma tiene su ori gen en l a exi stenci a
del ví ncul o l aboral que se da entre el respecti vo trabaj ador y l a
correspondi ent e dependenci a o enti dad de l a admi nistraci ón pública,
general ment e federal, por l o que aquel ví ncul o es deri vado de l a rel aci ón
laboral ent abl ada; de ahí que, para det er minar qué ór gano j urisdi cci onal es el
compet ent e para conocer de l os j ui ci os en l os que se de manden l as referi das
prestaci ones debe atenderse al régi men constituci onal y l egal que regul a
la respecti va rel aci ón j urí di ca, dado que l a rel aci ón deri vada o accesori a
debe regi rse por el régi men constituci onal y l egal que nor ma a l a rel aci ón
jurí di ca pri nci pal.
En esa medi da, si un trabaj ador que presta sus servi ci os para alguno de
los Poderes de l a Uni ón, o de l as enti dades federati vas, de manda al
menci onado i nstit ut o el pago de una prestaci ón pri nci pal, debe esti marse que
al encontrarse regul ada l a respecti va rel aci ón l aboral por el apartado B del
artícul o 123 de l a Constit uci ón General de l a República o bi en por l a
correspondi ent e l ey burocrática l ocal, en t ér mi nos del di verso 116, fracci ón
VI, de l a propi a Nor ma Funda ment al, l a co mpet enci a para conocer de t al
juici o corresponde al Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraj e; al t enor del
mi s mo criteri o, si como consecuenci a del fenómeno de l a descentralizaci ón de
la prestaci ón de servi ci os, un or ganis mo descentralizado sustit uye en su
caráct er de patrón al tit ular de al guna dependenci a de l a ad mi nistraci ón
pública centralizada, ell o dará l ugar a que ese ví ncul o j urí dico ya no se rija por
el apartado B del artícul o 123 constituci onal ni, en su caso, por l a respecti va
legislaci ón burocrática l ocal, si no por el régi men que deri va de lo di spuest o en
101
el apartado A del citado precept o funda ment al, l o que impli cará que l a
compet enci a para conocer t ant o de l os conflict os estricta ment e l aboral es que
se susciten, como de l os surgi dos dentro de l as relaci ones j urídi cas deri vadas
directa ment e de ese ví ncul o l aboral, se sust anci en ant e l a Junt a Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraj e, de ahí que a est e ór gano j urisdi cci onal corresponde
conocer del j ui ci o en el que un trabaj ador de un organis mo descentralizado, de
cual qui er ni vel de gobi erno, de manda el pago de una prestaci ón pri nci pal al
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado;
dest acando, ade más, que el referi do criterio genera certeza a l os trabaj adores
sobre el órgano j urisdi cci onal compet ente para conocer de los j ui ci os que
ent abl en en contra de su patrón equi parado y del referi do i nstitut o, aunado a
que con el mi s mo se respet a í nt egra ment e l a j urisprudenci a de est a Supre ma
Cort e de Justicia relati va a que l as relaciones l aborales entre un or ganis mo
descentralizado y sus trabaj adores deben regirse por el apartado A del artícul o
123 constit uci onal y, por ende, l os conflictos que entre ell os se suscit en serán
de l a compet enci a de l as Junt as de Conciliaci ón y Ar bitraje, pues el caso en
análisis no versa sobre l a de manda i ntent ada en contra del menci onado
institut o por sus trabaj adores, hi pót esis que se ri ge por la di versa t esis
jurisprudenci al visi ble en l a pági na 153 del To mo III, del mes de mayo de
1996, del Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su Gacet a, con el rubr o:
"COMPETENCI A LABORAL. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LA
J UNTA FEDERAL DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CUANDO SE
DE MANDA AL I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES
DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO. ". Tesis: 2a. XLVII/ 2001 4 7
Ahora bi en con di cho criteri o se pret ende evitar que l os trabaj adores de
la admi nistraci ón pública federal centralizada que deci dan de mandar,
si multánea ment e, a su patrón equi parado y al Instit ut o de Seguri dad y
Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, el cumpli mi ent o de
prestaci ones deri vadas del respecti vo no mbra mi ent o y di versas de seguri dad
soci al, se encuentren en l a disyunti va e i ncerti dumbre sobre cuál es el ór gano
jurisdi cci onal competent e para conocer de su de manda, pues el criteri o aquí
abandonado provocaba que respect o de l as prestaci ones estricta ment e
laborales fuera competent e el Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, en
tant o que respect o de l as prestaci ones de seguri dad soci al l o fuera l a Junt a
Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje; i ncerti dumbre que desaparece con el
criteri o adopt ado en este fall o, pues confor me al mi s mo l os trabaj adores al
servi ci o del Est ado, cuando su ví ncul o l aboral se rija por el apartado B del
artícul o 123 constitucional t endrán l a certeza de que t odas l as prestaci ones que
recla men, deri vadas de esa relaci ón l aboral, serán del conoci mi ent o del
4 7
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
102
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraj e, en t ant o que aquell os servi dores
públicos que presten sus servi ci os en un or ganis mo de l a ad mi nistraci ón
pública paraestatal, que por al gún moti vo t engan derecho al pago de
prestaci ones de seguri dad soci al por parte del menci onado I nstit ut o,
at endi endo a que su régi men l aboral se ri ge por el apartado A del artícul o 123
constituci onal, t endrán l a certeza de que tant o l as prestaci ones estricta ment e
laborales, como l as de seguri dad soci al, podrán de mandarlas ant e un mi s mo
Ór gano j urisdicci onal, la Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraj e.
At endi endo a l os anteri ores criteri os, y partiendo del hecho de que el
derecho es una i nstituci ón que se encuentra en evol uci ón constant e ment e, y
dada l a confusi ón practica generada, así como a l a i nterpretaci ón adopt ada por
juristas a l as j urisprudenci as 1 y 22 de 1996, el I SSSTE ha si do obj et o de
múlti ples de mandas en Materi a Pensi onaria.
Co mo un dat o especifico en l a Junt a Especi al No. 59 de l a Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje de Tij uana, se radi caron 12 de mandas promovi das
por cerca de 1300 Jubilados y/ o Pensi onados del I SSSTE en el Est ado de Baj a
Californi a4 8
, pretendi endo sust ent ar en l a recla maci ón de pago la aplicaci ón
irrestricta del Art. 57 de l a Ley del I SSSTE consistent e en el PAGO DE
GRATI FI CACI ÓN ANUAL O AGUI NALDO DEBI ENDO CUBRI R CON
EFECTOS RETROACTI VOS, Y PARA LO SUCESI VO CON I GUAL
NÚMERO DE DÍ AS QUE A LOS TRABAJ ADORES EN ACTI VO DEL
I NSTI TUTO DE SERVI CI OS EDUCATI VOS Y PEDAGÓGI COS DE
BAJ A CALI FORNI A, ASÍ COMO EL PAGO DE DI FERENCI AS DE
GRATI FI CACI ONES ANUALES A AGUI NALDOS GENERADOS
SUPUESTAMENTE A SU FAVOR DEL 2002, 2003, 2004 Y PARA LO
SUCESI VO, BONO DE APOYO A LA ECONOMÍ A FAMI LI AR DE 1994
A LA FECHA, BONO NAVI DEÑO QUE SE OTORGA A LOS
TRABAJ ADORES DE LA FEDERACI ÓN, LI QUI DACI ÓN DE
SOBRESUELDO DE VI DA CARA PARA LOS J UBI LADOS Y
PENSI ONADOS QUE VI VEN EN LOS MUNI CI PI OS DEL ESTADO
UBI CADOS EN LA ZONA ECONÓMI CA III, ASÍ COMO EL PAGO DE
BONOS, ESTÍ MULOS, COMPENSACI ONES Y/ O CUALESQUI ER OTRO
BENEFI CI O ADI CI ONAL QUE ESTÉN RECI BI ENDO LOS
TRABAJ ADORES ACTI VOS DEL RAMO DE LA EDUCACI ÓN, et c,
prestaci ones que fueron i ncoadas en contra del I SSSTE, pret endi endo
sustent ar l a Co mpetenci a de l a Junt a Federal i nvocando para ell o, l as
Jurisprudenci a 1 y 22 de 1996 por el sol o hecho de ser un or ganis mo
descentralizado, no obst ant e ese Hecho, la defensa j uri dica se sust ent o en l a
4 8
Uni dad Jurí dica del ISSSTE en Baj a Californi a, Expedi ent es UJ BC- / 2005, Méxi co, 2005
103
incompet enci a de l a Junt a de Conciliaci ón y Ar bitraje, pese a l o que se di ga
por l a corte, pues es mat eria pensi onaria (pensi ones ci viles) se sost uvo que l a
compet enci a l o es Tri bunal Federal de Justicia Fi scal y Ad mi nistrati va
( TFJFA) de confor mi dad con l o dispuest o en l a fracci ón VI del artícul o 11 de
su Ley Or gáni ca.
La co mpet enci a de di cho Tri bunal Admi nistrati vo no es de reci ent e
creaci ón, pues ésta dat a desde el año de 1966 en que por reformas l egislati vas
se ot orgó di cha competenci a al Tri bunal encargado del ej ercicio de l a funci ón
cont enci osa admi nistrati va. A partir de ent onces el TFJFA conoce de l as
resol uci ones relati vas a l a mat eria de pensi ones ya sea con cargo al Erari o
Federal o al I SSSTE, Tri bunal que t iene l a nat uraleza de un tri bunal
admi nistrati vo, dot ado de pl ena aut onomí a para di ctar sus fall os, teni endo a su
cargo diri mir l as controversias que se susciten entre l a admi nistraci ón pública
federal y l os particulares, fue creado por l a Ley de Justicia Fi scal de 1936
como órgano aut ónomo del Ej ecuti vo Federal.
El I nstit ut o de Seguridad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del
Est ado como ya se ha veni do coment ado, es un organis mo descentralizado de
la admi nistraci ón pública federal con personali dad j urí dica y patri moni o
pr opi os, creado en el año de 1959, con l a fi nali dad de at ender di versas
necesi dades de l os servi dores públicos así como de sus fa miliares
derechohabi ent es, a través del ot orga mi ento de di versos seguros, servi ci os y
prestaci ones, cont e mpl ados en el artícul o 3 de la Ley del Instit uto.
Entre l os seguros a los que se encuentra obli gado el Institut o a ot orgar
se encuentran l os relati vos a l as pensi ones a que tienen derecho a perci bir l os
trabaj adores que se encuentren en l os supuest os que cont e mpl a la Ley co mo l o
son; Pensi ón por Jubil aci ón; Pensi ón por ri esgos de trabajo; Pensi ón por
edad y ti e mpo de servi ci os; Pensi ón por cesantí a en edad avanzada; y
Pensi ón por i nvali dez.
El Instit ut o deri vado de l os seguros, servi ci os y prestaci ones que se
encuentra obli gado a pr oporci onar a sus derechohabi ent es e mit e di versas
resol uci ones en mat eria de pensi ones, que de confor mi dad con la fracci ón VI
del artícul o 11 de l a Ley Or gáni ca del Tribunal Federal de Justicia Fi scal y
Ad mi nistrati va son suscepti bles de i mpugnaci ón ant e el Tri bunal Federal de
Justicia Fiscal y Admi nistrati va, entre l os que se encuentran los si gui ent es:
Concesi ón de pensi ón; Negati vas expresas o fi ctas relati vas a l as
solicitudes de i ncreme nt o de pensi ones; Resol uci ones que di cta l a Junt a
di recti va en materi a de pensi ones;
104
Es por ell o que por lo que respect a a l as concesi ones de pensiones, el
ISSSTE l as ot orga en estrict o apego a l o que establ ecen l a Ley del Instit ut o en
su artícul o 15 y el Regl a ment o de Prestaciones Econó mi cas y Vi vi enda del
ISSSTE, t omando en cuent a par l a det er mi naci ón de l a cuota pensi onari a
excl usi va ment e l os concept os y canti dades que l as dependencias consi gnan en
las hoj as úni cas de servici os.
Así l as cosas, en base a l as ant eriores posi ci ones jurí dicas,
COMPETENCI A EN RAZÓN DE LA MATERI A PENSIONARI A no
corresponde a l a Junt a de Concili aci ón y Arbitraje, si no al Tri bunal
Federal de Justicia Fiscal y Ad mi nistrati va en t ér mi nos de l o que di spone su
Ley Or gáni ca en el artícul o 11 fracci ón VI4 9
que a la letra dice:
ARTÍ CULO 11.- El Tri bunal Federal de Justici a Fiscal y Admi ni strati va
conocerá de l os jui cios que se pro mueven contra l as resol uciones
defi niti vas que se i ndi can a conti nuaci ón:
FRACCI ON VI. - Las que se di cten en materi a de pensi ones ci viles, sea
con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguri dad y Servi ci os
Soci al es de l os Trabaj adores del Estado.
En efect o, del precepto l egal ant eri or mente trascrit o, se advi erte que en
contra de l as prestaciones que se recl a men en mat eria pensi onaria en contra
del I SSSTE, procede un j ui ci o admi nistrativo, previst o en l a Ley Or gáni ca del
Tri bunal Federal de Justicia Fi scal y Ad mi nistrati va y no un j uici o ant e Junt a
Federal de Conciliación y Ar bitraje.
Corrobora l o ant eri or, l os criteri os que en est a mat eria y sentido se ha
pr onunci ado nuestro Má xi mo Tri bunal en Pl eno, en el que ha señal ado que
cuando se acude a recl amar excl usi vame nte prestaci ones en cuesti ón de
pensi ones, en l a que la controversia no se suscita entre el act or y l a i nstit uci ón
a l a que presta sus servici os, el Tri bunal que es compet ent e para dil uci dar ese
tipo de controversias, l o es por afi ni dad el Tri bunal de Justifica Fi scal y
Ad mi nistrati va, en razón de que el artícul o 11, fracci ón VI de l a Ley
Orgáni ca de di cho organis mo, establ ece que es co mpetente para conocer
de l as resol uci ones que se di cten en materi a de pensi ones civiles, sea con
cargo al erari o federal o al Instituto de Seguri dad y Servi cios Soci al es de
los Trabaj adores del Estado, pues i ncl uso al no est abl ecer l a pr opi a l ey del
institut o, cual es el órgano compet ent e para resol ver l os conflict os suscit ados
entre ese i nstitut o y sus afiliados, en t ér mi nos del artícul o 17 segundo párrafo
constituci onal, debe llegar a tal concl usi ón.
4 9
Ley orgáni ca del Tri bunal Federal de Justicia Fiscal y Ad ministrativa, Méxi co, Ed. PAC, 2005
105
En est e orden de i deas, como el Instituto de Seguri dad y Servi ci os
Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado es un ORGANI S MO PÚBLI CO
DESCENTRALI ZADO DE LA ADMI NI STRACI ÓN PÚBLI CA
FEDERAL l a compet enci a para conocer de l a de manda en cuesti ón
corresponde al TRI BUNAL FEDERAL DE J USTI CIA FI SCAL Y
ADMI NI STRATI VA.
Co mo podrá observarse en ese sentido ha si do superada l a
Jurisprudenci a 1 y 22 de 1996, si n e mbargo el criteri o que establ ecí a l a
compet enci a de l a Junt a se ha t eni do que ir modificando con base a l os pr opi os
criteri os de l a Cort e, si endo aplicabl e al caso l as di versas Jurisprudenci as en l a
que se ha precisado en MATERI A DE PENSI ONES CI VILES a cargo del
ISSSTE l a compet enci a de di cho Tri bunal Federal Ad mi nistrativo, como l as
si gui entes disposi ci ones jurisprudenci ales
No. Registro: 191, 322
Tesis aislada
Mat eria(s): Ad mi nistrati va
Novena Época
Instanci a: Segunda Sal a
Fuent e: Se manari o Judi cial de la Federaci ón y su Gacet a
To mo: XII, Agost o de 2000
Tesis: 2a. LXXXIII/ 2000
Pági na: 360
COMPETENCI A. EL CONOCI MI ENTO DE LA DE MANDA
I NSTAURADA POR UN MI EMBRO DE LA POLI CÍ A PREVENTI VA
DEL DI STRI TO FEDERAL EN CONTRA DEL FONDO DE LA
VI VI ENDA DEL I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS
SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL ESTADO
CORRESPONDE, POR AFI NI DAD, AL TRI BUNAL FISCAL DE LA
FEDERACI ÓN. Cuando se recl a man excl usi va ment e prestaciones del fondo
de l a vi vi enda i ndi cado con moti vo de l as aportaci ones relati vas, aun cuando
deri ven del ví ncul o admi nistrati vo de l a relaci ón de servi ci o con l a Policía
Preventi va del Di strito Federal, no resulta compet ent e para conocer de l a
de manda, en t ér mi nos de l o dispuest o por el artícul o 13 de l a Ley de l a Caj a
de Previsi ón de l a Policía Preventi va del Di strito Federal, el Tri bunal de l o
Cont enci oso Ad mi nistrati vo del Di strit o Federal, pues t ales prestaci ones no
están comprendi das en el numeral 2o. del citado or dena mi ent o, máxi me si l a
controversia no se suscita entre el act or y la i nstituci ón de seguridad públi ca
en l a que haya prestado sus servi ci os; por l o que at endi endo a que el
menci onado Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores
106
del Est ado, del cual for ma parte el fondo de l a vi vi enda de mandado, es un
or ganis mo público descentralizado de l a ad mi nistraci ón públ ica federal, l a
compet enci a para conocer de l a demanda promovi da en su contra,
corresponde, por afi nidad, al Tri bunal Fiscal de l a Federaci ón, en razón de que
el artícul o 11, fracción VI, de su l ey or gáni ca establ ece que es compet ent e
para conocer de l as resol uci ones que se dict en en mat eria de pensi ones ci viles,
sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguri dad y Servi ci os Soci al es
de l os Trabaj adores del Est ado; y si bi en es una hi pót esis di versa l a relat ada,
debe t omarse en cuent a que ni l a Ley de l a Caj a de Previsi ón Soci al de l a
Policía Preventi va del Di strit o Federal, ni la Ley del Institut o de Seguri dad y
Servi ci os Soci ales de los Trabaj adores del Est ado, establ ecen cuál es el órgano
compet ent e para resol ver l os conflict os suscitados entre ese institut o y sus
afiliados, cuando se trata de una persona que presta sus servi ci os en un cuer po
de seguri dad pública del Di strit o Federal, por l o que ante l a falta de
disposici ón l egal que instituya a al guna autori dad con facultades expresas para
resol ver esa controversia y t omando en consi deraci ón que conf or me al
segundo párrafo del artícul o 17 constit ucional t oda persona tiene derecho a
que se l e admi nistre j usticia, debe considerarse que el Tri bunal Fi scal de l a
Federaci ón es el órgano j urisdi cci onal más afí n para conocer y resol ver ese
tipo de controversias, en razón de que tiene, entre otras facultades, l a de
conocer de resol uci ones que se di cten en mat eria de pensi ones ci viles a cargo,
precisa ment e, del al udi do i nstitut o.
Co mpet enci a 163/ 2000. Suscitada entre la Segunda Sal a del Tri bunal de l o
Cont enci oso Ad mi nistrati vo del Di strito Federal y l a Segunda Sal a del
Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje con resi denci a en el Di strit o
Federal. 23 de j uni o del año 2000. Ci nco vot os. Ponent e: Mariano Azuel a
Güitrón. Secretari o: Moi sés Muñoz Padilla.
No. Registro: 195, 394
Jurisprudenci a
Mat eria(s): Ad mi nistrati va
Novena Época
Instanci a: Segunda Sal a
Fuent e: Se manari o Judi ci al de la Federaci ón y su Gacet a
To mo: VIII, Oct ubre de 1998
Tesis: 2a./J. 77/ 98
Pági na: 446
NEGATI VA FI CTA, SE GENERA ANTE EL SI LENCI O DEL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLI CI TUDES
107
FORMULADAS POR SUS PENSI ONADOS. De conf or mi dad con l o
dispuest o en el artículo 37 del Códi go Fi scal de l a Federaci ón, l a fi gura de l a
negati va fi cta, se configura respect o de i nstanci as o petici ones que se f or mul en
a l as aut ori dades fiscal es que no sean resueltas en un pl azo de t res meses; si n
e mbargo, de l a i nt erpretaci ón siste mática de este precept o con el artícul o 11 de
la Ley Or gáni ca del Tri bunal Fiscal de la Federaci ón, se concl uye que l a
fi gura de l a negativa fi cta, que esa nor ma cont e mpl a, no se constri ñe
úni ca ment e a l as autori dades de carácter fiscal, si no que su aplicaci ón, se
extiende a l as aut oridades admi nistrati vas, cuyas resol uci ones expresas se
encuentran someti das a l a compet enci a del Tri bunal Fi scal de la Federaci ón
que es un órgano tí pica ment e admi nistrati vo, ya que sus f unci ones
jurisdi cci onal es encuentran ca mpo de aplicaci ón en disti ntas ramas y mat erias
de l a admi nistraci ón pública federal y no sól o en el área fiscal, pues así se
desprende de l a redacci ón del menci onado artícul o 11 de su l ey or gáni ca, que
incorpora un cat ál ogo de hi pót esis que represent a l os casos en que se surt e su
compet enci a, con l a particul ari dad de que en esa a mplia ga ma de supuest os, se
observa que l as resoluci ones admi nistrati vas suscepti bles de combatirse en el
juici o de nuli dad son de nat uraleza di versas y no sól o de caráct er fiscal, como
ocurre precisa ment e con l as resol uci ones a que se refiere la fracci ón VI,
relati vas a l as que se di cten en mat eria de pensi ones ci viles, sean con cargo al
erari o federal o al I nstitut o de Seguridad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado. Por t ant o, cabe concl uir que el silenci o de est e
institut o de seguri dad social tambi én constituye la fi gura de la negati va ficta.
Contradi cci ón de t esis 76/ 97. Entre l as sustent adas por el Segundo Tri bunal
Col egi ado del Déci mo Cuart o Circuit o y el Segundo Tri bunal Col egi ado del
Oct avo Circuit o. 10 de j uli o de 1998. Unani mi dad de cuatro vot os. Ausent e:
Genaro Davi d Góngora Pi ment el. Ponent e: Sergi o Salvador Aguirre
Angui ano. Secretaria: Luz Cuet o Martí nez.
Tesis de j urisprudenci a 77/ 98. Apr obada por l a Segunda Sala de est e Alt o
Tri bunal, en sesi ón pública del di ez de juli o de mil noveci entos novent a y
ocho. Méxi co, Di strito Federal, a vei nti ocho de septie mbre de mil noveci ent os
novent a y ocho.
No. Registro: 197, 086
Tesis aislada
Mat eria(s): Ad mi nistrati va
Novena Época
Instanci a: Tri bunal es Col egi ados de Circuito
Fuent e: Se manari o Judi cial de la Federaci ón y su Gacet a
To mo: VII, Enero de 1998
108
Tesis: XI V. 1o. 3 A
Pági na: 1127
NEGATI VA FI CTA. SU PROCEDENCI A ( ISSSTE). El artícul o 37 del Códi go
Fi scal de l a Federación di spone: "Las i nstanci as o petici ones que se f or mul en
a l as aut ori dades fiscal es deberán ser resueltas en un pl azo de tres meses;
transcurri do di cho plazo si n que se notifi que l a resol uci ón, el i nteresado podrá
consi derar que l a autori dad resol vi ó negativa ment e e i nt erponer l os medi os de
defensa en cual qui er tie mpo post eri or a di cho pl azo, mi entras no se di ct e l a
resol uci ón, o bi en, esperar a que ést a se di cte ... Cuando se requi era al
pr omovent e que cumpl a l os requisit os omitidos o pr oporci one los el e ment os
necesari os para resol ver, el t ér mi no co menzará a correr desde que el
requeri mi ent o haya sido cumpli do. ". Empero, no obst ant e l a l iterali dad del
susodi cho precept o, de una recta i nt erpretaci ón de su t ext o se desprende que
aun l as aut ori dades que no son f or mal ment e fiscal es pero cuyas facultades
guardan rel aci ón con l a mat eria fiscal y que a l a vez están so meti das a l a
compet enci a del Tri bunal Fiscal de l a Federaci ón, pueden i ncurrir en l a fi gur a
jurí dica de l a negati va fi cta. Por otra parte, la fracci ón VI del artícul o 11 de l a
Ley Or gáni ca del Tri bunal Fi scal de la Federaci ón est ablece que di cho
tribunal conocerá de l os j uici os que se pr omuevan contra l as resol uci ones
defi nitivas que se di cten en mat eria de pensi ones ci viles, sean éstas con cargo
al erari o federal o al Instit ut o de Seguridad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, sit uaci ón que pone de manifiest o que l a vol unt ad
legislati va, en t al event o, no es otra si no l a de que el referi do tribunal resuel va,
si n li mitaci ón al guna, t odo ti po de controversias que se susciten en t orno a l as
pensi ones que apruebe l a no mbrada i nstituci ón de seguri dad soci al, i ncl ui das,
por supuest o, l as que at añen a l as negati vas fictas. No consi derarl o así
equi val e a coartar el derecho que tienen los pensi onados por el Instit ut o de
Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado, de recl a mar ví a
juici o de nuli dad el silenci o de di cha i nstituci ón ant e sus de mandas y
recla mos, que guarden rel aci ón directa con l as pensi ones que se hubi eren
ot orgado; l uego, si el i nstitut o de referenci a tiene como obj et o l a
admi nistraci ón de seguros, prestaci ones y servi ci os que co mprenden l a
seguri dad soci al, utilizando para ell o l a recaudaci ón de aportaci ones de est a
índol e, en t ér mi nos de l os artícul os 2o., 3o., 4o., 16 y 21 de su l ey, váli do es
concl uir que partici pa de l a nat uraleza fiscal de est a últi ma, motivo por el cual
no existe razón j urí dica al guna que i mpi da somet er sus resol uciones al control
de legali dad, tant o en su act uaci ón expresa como en la ficta.
PRI MER TRI BUNAL COLEGI ADO DEL DÉCI MO CUARTO
CI RCUI TO.
109
Amparo di recto 360/ 97. Cl eotil de López Li nares. 26 de septi e mbre de
1997. Unani mi dad de votos. Ponente: Mari ano Hernández Torres.
Secretari a: El vi ra Concepci ón Pasos Magaña.
Véase: Se manari o Judi ci al de l a Federaci ón y su Gaceta, Novena Época,
To mo VI- Agosto, tesis XI V. 2o. J/ 14, pági na 571, de rubro: "NEGATI VA
FI CTA. SE GENERA ANTE EL SILENCI O DEL I NSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES
DEL ESTADO, RESPECTO DE S OLI CI TUDES FORMULADAS POR
SUS PENSI ONADOS. ".
Se manari o Judi ci al de l a Federaci ón y su Gaceta, Novena Época, To mo
VIII, oct ubre de 1998, pági na 446, tesis por contradi cci ón 2a./ J. 77/ 98 de
rubro "NEGATI VA FI CTA, SE GENERA ANTE EL SILENCI O DEL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLI CI TUDES
FORMULADAS POR SUS PENSI ONADOS. ".
Es por ell o que de conf or mi dad con l o dispuest o por el Art. 11 Fracci ón
VI de l a Ley Or gáni ca del Tri bunal . Federal de Justici a Fi scal y
Ad mi nistrati va, el Tribunal de Justicia Fi scal y Ad mi nistrati va conoce de l os
juici os que se promuevan contra l as resoluci ones defi nitivas, entre otras, l as
que se di cten en mat eria de pensi ones ci viles, sea con cargo al Erari o Federal
o al Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del
Est ado, t an es así que l a propi a regul aci ón del j ui cio cont enci oso
admi nistrati vo en general y aplicabl e al pensi onari o, el artícul o 237 del
Códi go Fi scal de l a Federaci ón, establ ece que l as Sal as del Tribunal podrán
exa mi nar en su conjunt o l os agravi os y causal es de ilegalidad co mo l as
supuest a ment e i nvocadas por l os act ores en el present e j ui ci o, a fi n de resol ver
la cuesti ón efecti va ment e plant eada.
Es i mportant e resaltar que l a parte act ora, en l os 12 casos que se
menci onan solicitaron l a i nt ervenci ón de un ór gano j urisdi cci onal l aboral, baj o
el supuest o de que está obli gada a conocer de l os recl a mos de los trabaj adores
al ej ercer l as acci ones pensi onarias o j ubilat orias (apoyando la compet enci a
con l as j urisprudencias 1 y 22 de 1996), sin e mbar go, no puede confundirse l a
di versa nat uraleza de l as pretensi ones de los act ores, pues su recl a mo gira en
torno a l a i ncorrección en l a det er mi naci ón de l a pensi ón jubilat oria, al
pl ant ear l a de manda ant e este tri bunal l aboral no t eni endo compet enci a para
det er mi nar sobre l a úni ca pretensi ón destacabl e que en el f ondo seria l a
decl arat oria de nuli dad de un act o admi nistrati vo, al cual l e corresponden un
pr ocedi mi ent o aut óno mo e i ndependi ent e, regi do por el Código Fi scal de l a
110
Federaci ón y por l a Ley Or gáni ca del Tribunal Federal de Justicia Fi scal y
Ad mi nistrati va.
Es i mport ant e hacer not ar que si bi en con l as t esis j urisprudenci al es no
son expresas en cuanto a l a compet enci a del Tri bunal Ad mi nistrati vo, de l as
mi s mas se desprenden l a compet enci a del Tri bunal Federal de Justicia Fi scal y
Ad mi nistrati va, si n embar go en el mes de Septie mbre del 2005 medi ant e una
contradi cci ón de t esis, se t er mi na por clarificar l a compet enci a en mat eria
pensi onaria a favor del Tri bunal Federal Fi scal, medi ant e l a e mi si ón de l a
Jurisprudenci a con Regi stro: 177, 279, Mat eria(s): Ad mi nistrati va, Novena
Época, Instanci a: Segunda Sal a, Fuent e: Semanari o Judi cial de la Federaci ón y
su Gacet a, XXII, Septiembre de 2005, Tesis: 2a./J. 111/ 2005, Pági na: 326
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCI ONES
ADMI NI STRATI VAS DI CTADAS POR AQUÉL O POR SUS
ÓRGANOS DEPENDI ENTES, QUE CONCEDAN, NI EGUEN,
REVOQUEN, SUSPENDAN, MODI FI QUEN O REDUZCAN LAS
PENSI ONES, SON ACTOS DE AUTORI DAD I MPUGNABLES A
TRAVÉS DEL JUI CI O CONTENCI OS O ADMI NISTRATI VO,
PREVI AMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALI CE
ALGUNA EXCEPCI ÓN AL PRI NCI PI O DE DEFINI TI VI DAD. -
confor me a l os artícul os 51, ant epenúltimo y últi mo párrafos, de l a Ley del
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado y
46, fracci ón II, del Estat ut o Or gáni co del pr opi o Instit ut o, éste está facultado
legal ment e para conceder, negar, suspender, modi ficar o revocar l as
pensi ones; resol uci ones que constituyen act os de aut ori dad en t ant o que
afectan en for ma uni lateral l a esfera j urí dica del particul ar si n necesi dad de
cont ar con su consenso o de acudir previ ament e a l os tri bunal es. Por t ant o, en
tér mi nos del artícul o 83 de l a Ley Federal de Pr ocedi mi ent o Ad mi nistrati vo,
tales act os son i mpugnabl es opt ati va mente a través del recurso de revisi ón o
por medi o del j uici o cont enci oso admi nistrati vo ant e el Tri bunal Federal de
Justicia Fi scal y Ad ministrati va, previ a mente al j uici o de garantías, acor de con
el precept o 11, fracción VI, de l a Ley Orgáni ca del Tri bunal citado, con l a
sal vedad de que no habrá obli gaci ón de agot ar el j uici o ordinari o i ndi cado
cuando se act ualice alguna excepci ón al princi pi o de defi nitivi dad previ st o en
la fracci ón XV del artícul o 73 de l a Ley de Ampar o. En esta t esit ura, se
concl uye que debe abandonarse parcial ment e el criteri o establ eci do en l a t esis
2a. XLVII/ 2001, publicada en el Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su
Gacet a, Novena Época, To mo XIII, mayo de 2001, pági na 454, con el rubr o:
"I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO. PARA DETERMI NAR CUÁL ES EL
111
ÓRGANO J URI SDI CCI ONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS J UI CI OS
LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE
PRESTACI ONES DE SEGURI DAD SOCI AL A ESE ORGANI S MO, DEBE
ATENDERSE AL RÉGI MEN CONSTI TUCI ONAL QUE RI GE EL
VÍ NCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERI VAN. ", para est abl ecer que
no es aplicabl e en los casos en que única ment e se de manden al referi do
Institut o l as resol uciones (órdenes) medi ant e l as cual es haya concedi do,
negado, suspendi do, revocado, modificado o reduci do la pensi ón respecti va.
Contradi cci ón de t esis 116/ 2005- SS. Entre l as sust ent adas por el Pri mer
Tri bunal Col egi ado en Mat erias Penal y Ad mi nistrati va (ant es Tercer Tri bunal
Col egi ado) y el Segundo Tri bunal Col egi ado en l as mat erias i ndi cadas (ant es
Cuart o Tri bunal Colegi ado), a mbos del Vi gési mo Pri mer Ci rcuit o. 24 de
agost o de 2005. Ci nco vot os. Ponent e: Sergi o Sal vador Agui rre Angui ano.
Secretari o: Al bert o Mi guel Rui z Matías.
Tesis de j urisprudencia 111/ 2005. Apr obada por l a Segunda Sala de est e Alt o
Tri bunal, en sesi ón privada del dos de septie mbre de dos mil ci nco.
Por l o que en l os meses de marzo, abril y mayo del 2006 l a H. Junt a
Especi al No. 59 de l a Federal de Conciliaci ón Y ar bitraj e e miti ó l as
resol uci ones Int erl ocut orias respecti vas, decl arándose i ncompet ent e para
conocer de l as prestaci ones recl a madas al I SSSTE en mat eria Pensi onaria y
re mitiendo l as act uaci ones a l a I Sal a Regi onal Nor oest e del TRI BUNAL
FEDERAL DE J USTI CI A FI SCAL Y ADMI NI STRATI VA.
Co mo podrá evi denciarse, l a Corte fue muy parcial al no consi derar l as
consecuenci as Jurí dicas ya sean mat eriales o Pr ocesal es con l as multireferi das
tesis, pues ade más de pret ender i mponer l a sol uci ón de l os conflict os en l a ví a
laboral por conducto de l a Junt a de conciliaci ón, no previo l as disti nt as
prestaci ones que pueden deducirse en contra del ISSSTE.
Al i ni ci o del present e t e ma se i nvoco l a t esis j urisprudenci al
identificada baj o el rubr o:
‘‘COMPETENCI A LABORAL. RADI CA EN LA J UNTA FEDERAL
DE CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CUANDO UN TRABAJ ADOR AL
SERVI CI O DEL ESTADO DE MANDA DEL I NSTI TUTO DE
SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS TRABAJ ADORES DEL
ESTADO, EL RECONOCI MI ENTO DE UN RI ESGO DE TRABAJ O Y EL
PAGO DE LA PENSI ÓN CORRESPONDI ENTE
112
Si n e mbar go est a t esis en l a practica Juridi ca ha si do superada por l a
Tesis: 2a./J. 111/ 2005 de Septie mbre de 2005, e miti da por l a Segunda Sal a,
como at endi endo a lo dispuest o en el articul o 11 fracci ón VI de l a Ley
Or gáni ca del Tri bunal Federal de j ustici a Fiscal y Ad mi nistrati va, y l a
jurisprudenci a en Materia(s): Laboral, de l a Novena Época e miti da por l a
Segunda Sal a, publicada en el Se manario Judi cial de l a Federaci ón y su
Gacet a, de V, Marzo de 1997, con l a Tesis: 2a./J. 9/ 97 visi ble en l a Pági na:
444.
TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO. RI ESGO DE
TRABAJ O. SU CALI FI CACI ON TECNI CA CORRESPONDE AL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO, PERO ES OPTATI VO PARA EL
TRABAJ ADOR IMP UGNARLA ANTE EL I NSTI TUTO O
DI RECTAMENTE ANTE EL TRI BUNAL FEDERAL DE
CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E. - De una i nt erpretaci ón sistemática de l o
dispuest o por l os artícul os 36 a 40 de l a Ley del I SSSTE en concor danci a con
el artícul o 110 de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado, se
concl uye que corresponde al I SSSTE l a facultad excl usi va de calificar un
riesgo de trabaj o y ant e l a i nconfor mi dad con di cha calificaci ón, el trabaj ador
afectado tiene l a facultad de i mpugnarla ant e el propi o i nstitut o en l a ví a
admi nistrati va, o direct a ment e ant e un tribunal de trabaj o, t oda vez que de
confor mi dad con el segundo supuest o, el i nstit ut o no quedaría en est ado de
indefensi ón por cuanto a que l as partes cont endi ent es, en el procedi mi ent o
respecti vo, pueden proponer l os perit os que a sus i nt ereses convenga y en caso
de di screpanci a respect o de l a existenci a del ri esgo profesi onal y del grado de
dis mi nuci ón or gáni ca funci onal se no mbraría un perit o t ercero; mecanis mo
que es si milar a l o que dispone el pr opi o artícul o 36 de l a Ley del I SSSTE. Lo
ant eri or, obvi a ment e si n perj uici o de que, agot ado el trá mite ant e el referi do
institut o, el trabaj ador se i nconfor me ant e el Tri bunal Federal de Conciliaci ón
y Ar bitraje, en virt ud de que l a defi nitivi dad que establ ece el artícul o 36
exa mi nado, sól o se refiere al á mbit o admi nistrati vo y, por t anto, no i mpi de l a
ví a j urisdi cci onal.
Contradi cci ón de t esis 1/ 96. Entre l as sustent adas por el Tercer Tri bunal
Col egi ado y el Pri mer Tri bunal Col egi ado, a mbos en Mat eria de Trabaj o del
Pri mer Circuit o. 22 de novi e mbre de 1996. Ci nco vot os. Ponent e: Sergi o
Sal vador Aguirre Angui ano. Secretaria: Rocí o Bal deras Fernández.
Tesis de j urisprudencia 9/ 97. Apr obada por l a Segunda Sal a de est e alt o
tribunal, en sesi ón pública de vei nti dós de novi e mbre de mi l noveci ent os
novent a y seis, por unani mi dad de ci nco vot os de l os Mi nistros Juan Dí az
113
Ro mer o, Mari ano Azuel a Güitrón, Sergi o Sal vador Agui rre Angui ano,
Guiller mo I. Ortiz Mayagoitia y presi dente Genaro Davi d Góngora Pi ment el.
Co mo se advi erte se concl uye que con el criteri o adopt ado, si bien t ut el a
a l os trabaj adores al servi ci o del Est ado su derecho a l a admi nistraci ón de
justicia pront a y expedita, t a mbi én l o es que no es cl aro el tribunal que se
encargara de l a administraci ón de j usticia, aunque sost ene mos que no es l a
Junt a de Conciliaci ón y Ar bitraje en mat eria pensi onaria y Ri esgos de Trabaj o.
Ot ro punt o a analizar es el resultado de l a Apli caci ón de l os Progra mas
de Retiro Vol unt ari o, que son i mpl e mentados en l a admi nistraci ón Publi ca
Federal, por l a Secretaria de Haci enda y Cr edit o Publico, progra ma que va
enca mi nado a adel gazar l a nomi na de l a Bur ocraci a Federal, medi ant e el pago
de l as Inde mni zaci ones que por l ey corresponde a un trabaj ador y el pago de
una Gr atificaci ón Extraordi naria que otor ga l a Secretaria de Haci enda,
visl umbrando l a posibili dad por l o atracti vo de di cho pr ogra ma que ade más de
la j ugosa re muneración econó mi co, l os trabaj adores adqui eran l a cali dad de
Jubilados del ISSSTE.
Si bi en est os programas resultan atracti vos para muchos trabaj adores,
los cual es de mut uo pr opi o y conoci endo l os i ncenti vos que se ot organ, una
vez que son li qui dados por l as dependenci as federales o los or ganis mos
descentralizados, l os trabaj adores han i nici ado de mandas l aboral es ant e l as
Junt as solicitando de est as el pago de prestaci ones que no se encontraban
cont e mpl adas en l os pr ogra mas de retiro vol unt ari o, argumentado entre otras
cosas l a omi si ón de pago de prestaciones previstas en las condi ci ones
generales de Trabaj o, como son pri nci palment e l o concerni ente a pri mas de
anti güedad (l as cual es no están cont e mpl adas en l a Ley Federal Bur ocrática)
como en l os casos del pago de Tur no Opci onal o en l o que se refiere al
reconoci mi ent o de mas anti güedad.
Est os probl e mas que se han pl ant eado ant e el tri bunal, de ini ci o el
mi s mo ha pret endi do sost ener l a compet enci a, si n e mbargo nos encontra mos
ant e un pr obl e ma consecuenci al a l as Jurisprudenci as 1 y 22 del 2006, si n
e mbargo el probl e ma co mpet enci a ha si do superado con l a Jurisprudenci a No.
Regi stro: 180, 062, en Mat eria(s): Ad mi nistrati va, e miti da en l a novena época
de l a Segunda Sal a, publicada en el Se manari o Judi cial de l a Federaci ón y su
Gacet a, visi ble en el To mo: XX, Novi e mbre de 2004, Tesis: 2a./J. 155/ 2004,
Pági na: 122, baj o el text o y rubro si gui ent e:
SEPARACI ÓN VOLUNTARI A EN LA ADMI NI STRACI ÓN PÚBLI CA
FEDERAL. ES COMPETENTE EL TRI BUNAL FEDERAL DE
114
JUSTI CI A FISCAL Y ADMI NI STRATI VA PARA CONOCER DE LOS
CONFLI CTOS SURGI DOS CON MOTI VO DE LA APLI CACI ÓN DE
LA NORMA QUE REGULA ESE PROGRAMA. El hecho de que el
artícul o 11 de l a Ley Or gáni ca del Tribunal Federal de Justicia Fi scal y
Ad mi nistrati va no prevea expresa mente l a compet enci a de ese ór gano
jurisdi cci onal para conocer de disposici ones generales i nferi ores a l os
regl a ment os expedi dos por el Presi dent e de l a República, sól o i mpli ca que no
puedan ser i mpugnadas como act o destacado en un j ui cio cont enci oso
admi nistrati vo, pero no i mpi de que en l a sent enci a se analice su l egali dad, l o
cual se i nfiere de l a interpretaci ón relaci onada del citado artícul o 11 con el
nu meral 202, fracci ón I X, del Códi go Fi scal de l a Federaci ón, que est abl ece
que en el referi do j uici o l os gobernados pueden i mpugnar l as disposi ci ones de
observanci a general cuando se hayan aplicado en su perj uici o en l a resol uci ón
defi nitiva i mpugnada o en el procedi mient o respecti vo. En ese t enor, y
tomando en consi deraci ón, por una parte, que l a Nor ma que Regul a el
Pr ogra ma de Separaci ón Vol unt aria en la Ad mi nistraci ón Pública Federal
vi gent e en 2003 es una disposi ci ón admi nistrati va de caráct er general y
abstract o, en t ant o fue e miti da por el Tit ular de l a Uni dad de Servici o Ci vil de
la Subsecretaría de Egresos de l a Secretaría de Haci enda y Cr édit o Público,
por mandat o expreso de l a l ey, y regul a una sit uaci ón que va a trascender
durant e el tie mpo de su vi genci a a t odos l os gobernados que se ubi quen en l os
supuest os que cont empl a y, por otra, que confor me al artículo 73, fracci ón
XXI X- H, de l a Constituci ón Política de los Est ados Uni dos Me xi canos, es
atri buci ón del Tri bunal Federal de Justicia Fi scal y Ad mi nistrativa diri mir l as
controversias suscitadas entre l a administraci ón pública federal y l os
particul ares, es i nconcuso que compet e a ese órgano conocer de l os conflict os
surgi dos con moti vo de la aplicaci ón de la menci onada nor ma.
Contradi cci ón de t esis 111/ 2004- SS. Entre l as sustent adas por los Tri bunal es
Col egi ados Sépti mo, Pri mer o y Tercero, todos en Mat eria Admi nistrati va del
Pri mer Circuit o. 8 de oct ubre de 2004. Unani mi dad de cuatro vot os. Ausent e:
Genaro Davi d Góngora Pi ment el. Ponente: Juan Dí az Ro mero. Secretaria:
Mart ha El ba Hurt ado Ferrer.
Tesis de j urisprudencia 155/ 2004. Apr obada por l a Segunda Sala de est e Alt o
Tri bunal, en sesi ón privada del qui nce de oct ubre de dos mil cuatro.
Así como l a Jurisprudenci a e miti da por la Segunda Sal a en su Novena
época, publicada Semanari o Judi cial de la Federaci ón y su Gacet a en su t omo
XI X, de Mayo de 2004, en su Pági na: 593, al rubro y text o si guient e:
115
SEPARACI ÓN VOLUNTARI A EN LA ADMI NI STRACI ÓN PÚBLI CA
FEDERAL. ES COMPETENTE UN J UEZ DE DI STRI TO EN
MATERI A ADMI NI STRATI VA PARA CONOCER DEL J UI CI O DE
AMPARO I NDI RECTO PROMOVI DO CONTRA LA NEGATI VA A
I NCORPORAR A UN SERVI DOR PÚBLI CO A ESE PROGRAMA. El
Tri bunal Pl eno de l a Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón, al conocer de
conflict os compet enciales suscitados entre Tri bunal es Col egi ados de Ci rcuit o
o Jueces de Di strito, ha consi derado que para resol verl os debe t omarse en
cuent a l a nat uraleza mat erial del act o recla mado, para l o cual es i ndispensabl e
at ender a su ori gen presci ndi endo de l a calidad de l a aut ori dad emi sora. En ese
tenor, l a Nor ma que Regul a el Progra ma de Separaci ón Voluntaria en l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal, vi gent e en 2003, que prevé una
compensaci ón econó mi ca para di versos servi dores públicos de l a
admi nistraci ón pública federal y de l as entidades paraestatales que se ri gen por
los apartados A y B del artícul o 123 de l a Constit uci ón Política de l os Est ados
Uni dos Mexi canos, que se separen volunt aria ment e de su e mpl eo, debe
consi derarse de nat ural eza mat erial ment e admi nistrati va, en virtud de que ese
benefici o no l o establece l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, ni l a Ley Federal del Trabaj o que regul an t ales apartados, y si bi en es
se mej ant e a l a prima de anti güedad prevista en el artícul o 162 del
or dena mi ent o últi mament e señal ado, en tant o que a mbos se ot organ a l os
trabaj adores cuando concl uye l a relación l aboral consi derando para su
cuantificaci ón, entre otros el e ment os, l os años de servi ci o, l o ciert o es que se
trata de prestaci ones di sti ntas, pues mi entras l a pri mera deri va de l a nor ma
admi nistrati va señal ada, l a segunda pr ovi ene de una l ey l aboral. Por t ant o, al
ser i ntrí nseca ment e ad mi nistrati va di cha nor ma, l os conflict os y el ej erci ci o de
las acci ones que surjan con moti vo de su aplicaci ón, t a mbi én lo son, por l o
que l a compet enci a para conocer del j ui ci o de a mpar o que se pro mueva contra
la negati va a i ncorporar a un servi dor público a t al progra ma se surte a favor
de un Juez de Di strito en Mat eria Ad mi nistrati va, en t ér mi nos del artícul o 52,
fracci ón I V, de la Ley Or gáni ca del Poder Judi cial de la Federación.
Contradi cci ón de t esis 184/ 2003- SS. Entre l as sustent adas por los Tri bunal es
Col egi ados Qui nt o, Sext o, Sépti mo y Oct avo, t odos en Mat eria Ad mi nistrati va
del Pri mer Circuit o. 16 de abril de 2004. Unani mi dad de cuatro vot os.
Ausent e: Genaro Davi d Góngora Pi ment el. Ponent e: Juan Dí az Ro mer o.
Secretaria: Mart ha Elba Hurt ado Ferrer.
Tesis de j urisprudencia 51/ 2004. Apr obada por l a Segunda Sala de est e Alt o
Tri bunal, en sesi ón pri vada del vei ntitrés de abril de dos mil cuatro.
116
Análisis aparte debe hacer de l a I NDEMNI ZACI ÓN GLOBAL que
cont e mpl a la ley del ISSSTE en su artícul o 87, dispositivo legal que establ ece
Artícul o 87
Al t rabaj ador que sin t ener derecho a pensi ón por j ubil aci ón, de retiro por
edad y tiempo de servi ci o, cesantí a en edad avanzada o i nvalidez, se separe
defi nitivament e del servi ci o, se l e ot orgará en sus respectivos casos, una
i nde mni zaci ón gl obal equi val ent e a:
I. El mont o t ot al de las cuot as con que hubi ese contri bui do de acuerdo con l as
fracci ones de l a II a la V del artícul o 16, si t uviese de uno a cuatro años de
servi ci os;
II. El mont o t ot al de l as cuot as que hubiese ent erado en l os tér mi nos de l as
fracci ones de l a II a l a V del artícul o 16, más 45 dí as de su últi mo suel do
bási co según l o define el artícul o 15, si t uvi ese de ci nco a nueve años de
servi ci os; y
III. El mont o t ot al de l as cuot as que hubi era pagado confor me al mi s mo
precept o, más 90 dí as de su últi mo suel do bási co, si hubi era per maneci do en
el servici o de diez a cat orce años.
Si el trabaj ador f alleci ere si n t ener derecho a l as pensi ones menci onadas, el
Institut o entregará a sus benefici ari os, en el orden est abl eci do por el artí cul o
75, el i mport e de l a inde mni zaci ón gl obal.
Di cha prest aci ón que se encuentra consignada en l a l ey del ISSSTE,
pudi era parecer un acto de nat uraleza admi nistrati va, muy si milar en cuant o a
su nat uraleza j uri dica a l as Pensi ones que ot orga el Instit ut o, ello, por que l os
trabaj adores que no hubi esen cotizado el tie mpo necesari o para adquirir
benefici os pensi onarios o j ubilat ori os, accedan al benefici o de l a
I NDE MI ZACI ON GLOBAL que ot orga el I SSSTE, si n e mbargo contrari o a
lo que parece l a co mpet enci a no surte a favor del Tri bunal Federal de
Conciliaci ón y Ar bitraje, ni en el Tri bunal Federal de Justicia Fi scal y
Ad mi nistrati va, abriéndose l a posi bilidad de ser l a J UNTA FEDERAL DE
CONCI LI ACI ON Y ARBI TRAJ E at endi endo a un criteri o defini do desde l a
Tercera época, por l a Pri mera Sal a Regi onal Hi dal go - Méxi co ( Tl al nepantla),
del Año XI. No. 121. Enero 1998, i dentificada como Tesis III- TASR- XII-I-
594, visi ble en la Página 131,
117
TRI BUNAL FI SCAL DE LA FEDERACI ÓN. - CARECE DE
COMPETENCI A PARA CONOCER DE LA I NDE MNI ZACI ÓN
GLOBAL QUE SEÑALA EL ARTÍ CULO 87 DE LA LEY DEL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS SOCI ALES DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO POR SER UNA PRESTACI ÓN DE
CARÁCTER LABORAL Y NO PENSI ONARI A. - En efecto, t al y co mo se
desprende de l a sent enci a di ctada por l a Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de
Justicia de l a Naci ón, en l a compet enci a l aboral No. 274/ 97 suscitada entre l a
Segunda Sal a del Tribunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, y est a Pri mera
Sal a Regi onal Hi dal go Méxi co y como l o sost uvo est a Sal a en su acuerdo de
decli nat oria de compet enci a, se llega a l a concl usi ón de que del análisis
lógi co-j urí dico de l os artícul os 87 fracci ón III de l a Ley del ISSSTE, 35 del
Regl a ment o de Prestaci ones del I SSSTE y 11 fracci ón VI de la Ley Or gáni ca
del Tri bunal Fi scal de l a Federaci ón, que si bi en es ci ert o el Tribunal Fi scal de
la Federaci ón es compet ent e para conocer de l os j ui ci os que se pr omuevan
contra resol uci ones defi nitivas, entre otras, l as relaci onadas con pensi ones
ci viles; t a mbi én l o es que no es compet ente para conocer sobre el pago co mo
devol uci ón de l as cuot as aportadas al ISSSTE, ya que éstas deri van de l a
relaci ón existent e entre el Instit ut o y sus derechohabi ent es, como se advi erte
del t ext o del artícul o 87, fracci ón III de la Ley de di cho Institut o y 35 del
Regl a ment o de Prestaci ones del mi s mo. En efect o, cuando l a prest aci ón
recla mada por el actor se enca mi na a obtener una resol uci ón que decl are que
se tiene derecho a l a inde mni zaci ón gl obal consistent e en el monto t ot al de l as
cuot as que hubi ere aportado al I SSSTE, más l os dí as que correspondan
confor me a su últi mo suel do básico, l o que en reali dad es una prest aci ón de
caráct er l aboral, pues no debe ol vi darse que de confor mi dad con l os artícul os
lº fracci ón I, 2º, 3º fracci ón X, 5º fracci ón III y 16 de l a Ley del I SSSTE, l os
trabaj adores al servici o de di cho I nstitut o tienen derecho entre otras
prestaci ones a l a i ndemni zaci ón gl obal derivada de l a aportaci ón de cuot as que
como trabaj adores están obli gados a cubrir al multicitado Instituto, l o cual nos
lleva a concl uir que l a i nde mni zaci ón global recl a mada tiene el caráct er de
laboral, pues l a mi sma deri va de l a relación existent e entre el I nstitut o y sus
derechohabi ent es; por l o t ant o, l a competenci a para conocer de est e ti po de
asunt os corresponde al Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje. (8)
Jui ci o No. 831/ 97.- Magi strado Instructor: Juli o Manuel Antoni o Ti naj ero
Guerrero.- Secretari o: Li c. César Edgar Sánchez Váquez.
3. 5.- La Ad mi nistraci ón Pública Federal Centralizada y Paraestatal
118
Co mo podrá analizarse en el present e capit ul o, sost ene mos que no
esta mos de acuerdo con l os pl ant ea mi ent os y razona mi entos j urí di cos
expresados por l a corte al e mitir esta Jurispr udenci a, ell o por que con l a Cort e
ol vi do dentro de su análisis, que l a princi pal funci ón del Poder Ej ecuti vo
Federal es l a satisfacci ón de l as necesi dades col ecti vas de l os mexi canos, y
para ell o se auxilia de Secretarías de Est ado.
En efect o, el artícul o 90 constit uci onal señal a, que ‘‘la admi nistraci ón
pública federal será centralizada y paraestatal confor me a l a Ley Or gáni ca que
expi da el Congreso, que distri buirá l os negoci os del orden admi nistrati vo de l a
Federaci ón que est arán a cargo de l as secretarías de estado y depart a ment os
admi nistrati vos y definirá l as bases generales de creaci ón de l as enti dades
paraestatales y la i ntervenci ón del Ej ecuti vo Federal en su operaci ón’’5 0
.
El mi s mo precept o precisa que ‘‘Las l eyes det er mi narán l as relaci ones
entre l as enti dades paraestatales y el Ej ecuti vo Federal o entre ést os, y l as
secretarías de Est ado y departa ment os administrati vos’’.
La di sposici ón constituci onal ant es transcrita señal a cl ara ment e que
entre l as enti dades paraestatales se encuentran l os or ganis mos
descentralizados, y que ést os están estrecha ment e relaci onados o vi ncul ados
con el Ej ecuti vo Federal, es decir, desde mi punt o de vi sta particul ar, l os
or ganis mos descentralizados son auxiliares del Ej ecuti vo Federal, o sea, que l e
ayudan a di cho Poder Ej ecuti vo en l a consecuci ón de su fi n últi mo, que es l a
satisfacci ón de las necesi dades col ecti vas del puebl o mexi cano.
3. 6.- Ley Orgáni ca de l a Ad mi nistraci ón Públi ca Federal.-
La apreci aci ón de que l os organismos descentralizados est án
ínti ma ment e vi ncul ados con el Poder Ej ecuti vo de l a Uni ón, y que col aboran
con ést e en proporcionar servi ci os públicos para l a pobl aci ón, encuentra su
funda ment o t ant o en l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal
como en l a Ley Federal de l as Enti dades Paraestatales publicada en el Di ari o
Ofi ci al de la Federación el 14 de mayo de 19965 1
.
Ef ecti va ment e, el artícul o 3º de l a Ley Orgáni ca de l a Ad mi nistraci ón
Pública Federal5 2
expresa ment e señal a: ‘‘El Poder Ej ecutivo de la Uni ón se 5 0 CONSTI TUCI ÓN POLÍ TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Ed. Porrua, Méxi co, 2002. 5 1
ISSSTE (2000) Issste Jure ( Ver 1. 0), Mé xi co, Ed. ISSSTE- UNAM 5 2
LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001
119
auxiliará en l os t ér mi nos de l as disposi ci ones l egal es que correspondan, de l as
si gui ent es enti dades de la Ad mi nistraci ón Pública Paraestatal:
I.- Or ganis mos descentralizados
II.- Empresas de Partici paci ón Est atal: instituciones naci onal es de
Cr édit o e i nstituci ones naci onal es de seguros y fianzas.
III.- Fi dei comi sos.
Por su parte, l a Ley Federal de l as Enti dades Paraestatales en su artícul o 14
señal a que ‘‘Son or ganis mos descentralizados, l as personas j urídicas creadas
confor me a l o dispuest o por l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública
Federal, y cuyo obj eto sea:
I.- La realizaci ón de activi dades correspondi ent es a las áreas
Estratégi cas o pri oritari as.
II.- La prestaci ón de un servi ci o público o soci al;
III.- La obt enci ón o aplicaci ón de recursos para fi nes de asistenci a o
seguri dad soci al.
Por l o que se refiere a cuál es son l as áreas pri oritarias, el párrafo
segundo del artícul o 6 de l a propi a Ley Federal de l as Enti dades Paraest at ales
señal a que ‘‘Se consideran áreas pri oritarias l as que se establ ezcan en l os
tér mi nos de l os artícul os 25, 26 y 28 de l a propi a Constit uci ón,
particul ar mente l as tendi entes a l a satisfacci ón de l os i ntereses naci onal es
y necesi dades populares.’’
De l o ant es trascrit o, se i nfiere que l os organis mos descentralizados y en
general l a Ad mi nistraci ón Paraestatal colabora estrecha ment e con uno de l os
tres Poderes de l a Uni ón, que es el Poder Ej ecuti vo, en l a satisfacci ón de l os
intereses naci onal es y para proporci onar aquell os servi ci os públicos o soci al es
que tienden a la satisfacci ón de las necesi dades popul ares.
Ta mbi én l os tratadistas en derecho admi nistrati vo, como el Maestro
Gabi no Fraga5 3
, en su obra del mi s mo nombre y el Maestro Rafael I. Martí nez
Mor al es5 4
, en su li bro Derecho Ad mi nistrati vo, pri mer curso, confir man l o
ant es expresado.
El Maestro Fraga señal a que, ‘‘ El Estado tiene enco mendado l a
satisfacci ón de necesi dades del orden general que requi ere
5 3
FRAGA GABI NO, Derecho Ad mi nistrati vo, Ed. Porrua, Méxi co, 2000 5 4
MARTI NEZ, I. RAFAEL, Derecho Ad mi nistrati vo 1er. Curso, Ed. Porrua, Méxi co, 2000.
120
procedi mi entos técnicos sol o al al cance de f unci onari os que tengan una
preparaci ón especi al.’’
‘‘Los servi ci os que con ese objeto se organi zan, convi ene desprenderl os de
la Ad mi nistraci ón Públi ca Central, tant o para ponerl os en manos de
i ndi vi duos con preparaci ón técnica que garanti ce su efi caz
funci ona mi ent o, como para evitar un creci mi ento anor mal del poder del
Est ado, l a for ma de consegui r ese propósito es dar i ndependenci a del
servi ci o y constitui rle un patri moni o que si rva de base a su aut ono mí a, es
deci r, la descentralizaci ón’’.
‘‘Pero al mi s mo ti empo co mo se trata de l a realizaci ón de atri buci ones del
Est ado, éste no puede presci ndir del ej ercici o de ci ertas facultades respect o de
la realizaci ón del servici o que se establ ezca.’’
El Maestro Fraga continúa diciendo en su obra:
‘‘De otro modo di cho, el establ eci mi ent o público constit uye un or ganis mo
para realizar atri buci ones del Estado’’, lo ant es trascrit o confir ma nuestra
post ura de que l os Or ganis mos Descentralizados son parte integrant e del
Est ado Mexi cano.
Por otra parte, el Maestro Martí nez Mor al es señal a expresament e que ‘‘en
Derecho Ad mi nistrativo i nsisti mos, l a expresi ón descentralizaci ón está
reservada para significar a deter mi nados organis mos del Poder
Ej ecuti vo, con el cual guardan una rel aci ón i ndi recta’’.
Y conti núa dici endo el Maestro Martí nez Mor al es:
‘‘El obj et o de l os or ganis mos descentralizados consiste en efect uar
det er mi nadas t areas que l es asi gna el or den j urí dico, l as cual es est án
relaci onadas con cometi dos estatal es de nat ural eza admi nistrati va, es decir,
auxiliar en l a funci ón ad mi nistrati va. En tant o, en personas morales su obj et o
es producir, vender, operar o expl ot ar bienes o servi ci os, según sea el caso’’.
‘‘En lí neas generales, la fi nali dad de l os organis mos descentralizados radi ca en
satisfacer el i nterés de l a col ecti vi dad, medi ant e l a realización de l a funci ón
admi nistrati va y, por su conduct o, cumpl ir ciertas atri buci ones propi as del
Est ado que en det er minados rengl ones requi eren celeri dad’’.
Lo ant es menci onado confir ma nuestra apreci aci ón, en el sentido de que l os
or ganis mos descentralizados auxilian al Est ado en el cumplimi ent o de sus
121
fi nes pri nci pal es, en l a satisfacci ón de l as necesi dades general es de l a
pobl aci ón’’.
3. 7.- Régi men Jurí dico aplicabl e a l os trabaj adores del ISSSTE, en base a
las Jurisprudenci as 1/ 96 y 22/ 96
La Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi ci o del Est ado, en su artícul o 1º
dispone 5 5
que l a mi s ma sea aplicabl e a l as relaci ones l aborales entre el
Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado y
sus trabaj adores, mismo que prescri be:
Artí cul o 1. - l a presente l ey es de observanci a general para los
titul ares y trabaj adores de l as dependenci as de l os Poderes de
la Uni ón, del Gobi erno del Di strito Federal, de las
Instituci ones que a conti nuaci ón se enu meran: Instituto de
Seguri dad y Servi cios Soci al es de l os Trabaj adores del Est ado,
Junt as Federales de Mej oras Mat eriales, Institut o Naci onal de l a
Vi vi enda, Lot ería Naci onal, Institut o Nacional de Pr ot ecci ón a la
Infanci a, Institut o Naci onal Indi genista, Co mi si ón Naci onal
Bancaria y de Seguros, Co mi si ón Naci onal de Val ores, Co mi sión
de Tarifas de El ectrici dad y Gas, Centro Mat erno- Infantil
Ma xi mi no Ávila Camacho y Hospital Infantil; así co mo de l os
otros Organis mos descentralizados, si milares a l os anteri ores
que tengan a su cargo funci ón de Servi cios Públicos.
Det er mi nado en sus artícul os 124 y 124 b, que l a compet enci a para
diri mir l os conflict os que se susciten entre est os, corresponde al Tri bunal
Federal de Conciliación y Ar bitraje, los cual es a la letra dicen 5 6
:
Artí cul o 124. - el Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje será
compet ent e para:
I.- Conocer de l os conflict os i ndi vi dual es que se susciten entre
titulares de una dependenci a o enti dad y sus trabaj adores.
Artí cul o 124-b.- a cada una de las Sal as corresponde:
I.- Conocer, tra mitar y resol ver l os conflictos i ndi vi dual es que se
susciten entre l os titul ares de l as dependenci as o enti dades y sus
5 5
TRUEBA URBI NA ALBERTO, Legislaci ón Federal del Trabaj o Burocrático, Ed. Porrua, 2000, Méxi co 5 6
TRUEBA URBI NA ALBERTO, Legislaci ón Federal del Trabaj o Burocrático, Ed. Porrua, 2000, Méxi co
122
trabaj adores, y que le sean asi gnados, de confor mi dad con lo
establ eci do en el regla ment o i nteri or, y
Con l o ant eri or, el régi men aplicabl e a l as relaci ones l aborales entre el
ISSSTE y sus trabaj adores l o es el relati vo al apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123
constituci onal, en virt ud de tratarse, de un Or ganis mo Públi co
Descentralizado que ti ene como fi nali dad, l a prestaci ón de un servi ci o
público que es la seguri dad soci al.
No obst ant e l o ant erior, como ya se ha expresado, en 1996 el pl eno de
la Supre ma Cort e de Justicia, sustent o l a tesis P./J. 1/ 96, visi ble en l a pági na
52 del t omo III (febrero de 1996) del Semanari o Judi cial de la Federaci ón y
su gacet a, baj o el rubro ‘‘ ORGANI S MOS DESCENTRALI ZADOS DE
CARÁCTER FEDERAL. SU I NCLUSIÓN EN EL ARTÍ CULO 1º DE
LA LEY FEDERAL DE TRABAJADORES AL SERVI CI O DEL
ESTADO, ES I NCONSTI TUCI ONAL.5 7
La Supre ma Cort e, arri ba a t al i nt erpretación por que consi dera que, si
bi en el artícul o 73 fracci ón X de l a Constituci ón Política de l os Est ados
Uni dos Mexi canos confiere facultad al Congreso para expedir l as l eyes del
trabaj o regl a ment arias del artícul o 123, t ambi én es ci ert o que el l egislati vo
debe suj etarse a l os linea mi ent os precisados t ant o en el apartado ‘‘A’’ como en
el apartado ‘‘ B’’, según se trate, del referido precept o constituci onal, puest o
que de no suj etarse a di chos li nea mi ent os, el ordena mi ento l egislati vo
e manado est ará vi ciado de i nconstituci onalidad, l o ant eri or, en virt ud de que,
en su apartado ‘‘ B’’ el precept o constit ucional citado, no i ncl uye l a facultad
del l egislati vo para regl a ment ar l as relaciones l aboral es entre los or ganis mos
descentralizados y sus trabaj adores, aun cuando su f unci ón primor di al sea l a
de prestar un servi cio público, ya que el apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123
constituci onal es limi t ati vo en facultar al Congreso para regl a ment ar l as
relaci ones de trabaj o entre l os Poderes de l a Uni ón, el gobi erno del Di strit o
Federal y sus trabaj adores, y que por l o t ant o, el Congreso Federal al expedir
la Ley Federal de l os Trabaj adores al Servici o del Est ado, regl ament aria del
apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123 constituci onal, y en específico en el artícul o 1º
de l a menci onada l ey, se excedi ó en sus funci ones al ir mas all á de l a
vol unt ad del Constituyent e de 1917 al expedir el multicitado apartado ‘‘ B’’ ,
por l o que concl uye que l as relaci ones l aboral es de l os organis mos públicos
descentralizados de carácter federal con sus trabaj adores, no se ri gen por l as
nor mas de apartado ‘‘B’’ del artícul o 123 constit uci onal.
5 7
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
123
En el mi s mo t enor, l a Segunda Sal a de l a Supre ma Cort e de Justicia de
la Naci ón sust ent ó en el mes de mayo de 1996 l a t esis jurisprudenci al
2ª./J. 22/ 96 que al rubro di ce ‘‘ COMPETENCI A LABORAL, DEBE
DECLARARSE A FAVOR DE LA J UNTA FEDERAL DE
CONCI LI ACI ÓN Y ARBI TRAJ E CUANDO SE DEMANDA AL
I NSTI TUTO DE SEGURI DAD Y SERVI CI OS DE LOS
TRABAJ ADORES DEL ESTADO’’5 8
, di ciendo que el I nstitut o de
Seguri dad y Servi cios Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado es un
Or ganis mo Público Descentralizado, pues partici pa de t odas l as
caract erísticas i nherent es a l as enti dades de esa nat uraleza; de ahí que l as
rel aci ones con sus trabajadores deben regul arse por el artícul o 123,
apartado ‘‘ A’’, fracci ón XXXI i nciso b), punt o uno de l a Constituci ón
Ge neral de l a República, y no por el apartado ‘‘ B’’, toda vez que éste
expresa mente se refiere a l as rel aci ones entre l os Poderes de la Uni ón y el
Departa ment o del Di strito Federal con sus trabaj adores, si n que f or me
parte de l os mi s mos el referi do Instituto. No obst a para l o anteri or que l os
artícul os 1º de l a Ley Federal de l os Trabajadores al Servi ci o del Est ado y el
14 de l a l ey de di cho I nstit ut o, establ ezcan que l os conflict os a que dan l ugar
las relaci ones de trabaj o entre el referi do or ganis mo y sus trabaj adores se
rijan por el apartado ‘‘ B’’ del menci onado precept o constitucional, t oda vez
que esas disposi ci ones contrarían el pact o funda ment al, por que excedi éndol o
incl uyen a l os trabaj adores de ese Institut o, que si bien i nt egra l a
Ad mi nistraci ón pública Federal, no for ma parte del Poder Ej ecutivo Federal.
Al respect o, esta Supre ma Cort e si gue el mi s mo criteri o sost enido en l a t esis
de r ubro ‘‘ COMP AÑÍ A NACI ONAL DE SUBSI STENCI AS POPULARES
( CONASUPO). SU I NCLUSI ÓN EN EL ARTÍ CULO 1º DE LA LEY
FEDERAL DE LOS TRABAJ ADORES AL SERVI CI O DEL ESTADO, ES
I NCONSTI TUCI ONAL’’, visi ble en el Semanari o Judi cial de la Federaci ón,
Cuarta Sal a, Oct ava Época, tomo VII-j unio, pági na 110.
En est a segunda Tesis j urisprudenci al, l a Cort e, consi dera (en su ej ecut ora)
que ‘‘ …aun cuando l a Ley Federal de los Trabaj adores al Servi ci o del
Est ado, for ma parte de l a l egisl aci ón a que se refiere el precitado
apartado ‘‘ B’’, su aplicaci ón debe entenderse en el senti do de que
úni ca mente regi rá tratándose de l as rel aci ones l aborales entre l os
Poderes de l a Uni ón y del Gobi erno del Di strito Federal con sus
trabajadores, mas de ni nguna manera en l o ati nente a l os víncul os de un
organis mo descentralizado con sus trabaj adores, pues en su texto nada
di ce en este últi mo senti do y, fi nal mente, porque tal Instituto parti ci pa de
las características de una e mpresa admi ni strada de f or ma
5 8
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N.
124
descentralizada por el Gobi erno Federal, auque no sea el l ucro su
objeti vo o fi nali dad, ya que para efectos l aboral es, por empresa debe
entenderse l a organi zaci ón de una activi dad econó mi ca di ri gi da a l a
producci ón o al i nterca mbi o de bi enes o de servi ci os, aunque no persi ga
fi nes de l ucro, tal co mo l o consi deró la antes Cuarta Sal a de este alto
Tri bunal …’’5 9
.
EL artícul o 123, apartado ‘‘ A’’ fracci ón XXXI, i nciso b), punt o uno,
det er mi na6 0
:
Artí cul o 123. - Toda persona tiene derecho al trabaj o di gno y
soci al ment e útil; al efect o, se promoverán l a creaci ón de e mpl eos
y la organi zaci ón social para el trabaj o, confor me a la Ley.
El Congreso de l a Uni ón, si n contravenir a l as bases si gui entes,
deberá expedir leyes sobre el trabaj o, las cual es regirán:
A. - Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados domésticos, art esanos
y de una manera general, todo contrat o de trabaj o:
…
XXXI. - La aplicación de l as l eyes del trabaj o corresponde a las
aut ori dades de l os Estados, en sus respectivas j urisdi cci ones, pero
es de l a compet enci a excl usi va de l as aut oridades federal es en los
asunt os relati vos a:
…
b) Empresas:
1. - Aquéllas que sean admi nistradas en for ma direct a o
descentralizada por el Gobi erno Federal;
En resumen, en l a pri mera de l as citadas j urisprudenci as el pl eno de l a
Supre ma Cort e llega a l a concl usi ón de que el artícul o 1º de l a Ley Federal de
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado es i nconstit uci onal, según sus
argument os, por no haber facultad expresa, del Congreso, en el artícul o 123
apartado ‘‘ B’’ de l a Nor ma Funda ment al para nor mar l as relaciones l aboral es
de l os organis mos descentralizados con sus trabaj adores.
La segunda t esis compl e ment a a l a pri mera, al considerar que es
inconstituci onal el artícul o 1º de l a l ey burocrática por el mi s mo moti vo que
se prevé en l a t esis 1/96, e mper o, agrega otros el e ment os por l os cual es llega
5 9
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N. 6 0
CLI MENT BELTRAN J UAN B, Ley Federal del Trabaj o, (coment arios y Jurisprudenci a) Ed. Esfi nge, Méxi co, 2002
125
a t al i nconstit uci onal, l os cual es son, que consi dera que el I SSSTE ‘‘partici pa
de l as características de una e mpresa admi ni strada de f or ma
descentralizada por el Gobi erno Federal, auque no sea el l ucro su
objeti vo o fi nali dad, ya que para efectos l aboral es, por empresa debe
entenderse l a organi zaci ón de una activi dad econó mi ca di ri gi da a l a
producci ón o al i nterca mbi o de bi enes o de servi ci os, aunque no persi ga
fi nes de l ucro’’
Ambas t esis j urisprudenci ales son, j urí dica ment e erróneas en virt ud de l os
si gui ent es argument os jurí dicos:
El artícul o 123 constituci onal6 1
, en su parte conducent e enunci a:
Artí cul o 123. - Toda persona tiene derecho al trabaj o di gno y
soci al ment e útil; al efect o, se promoverán l a creaci ón de e mpl eos
y la organi zaci ón social para el trabaj o, confor me a la Ley.
El Congreso de l a Uni ón, si n contravenir a l as bases si gui entes,
deberá expedir leyes sobre el trabaj o, las cual es regirán:
A. - Entre l os obreros, j ornal eros, e mpl eados domésticos, art esanos
y de una manera general, todo contrat o de trabaj o:
B. - Entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito
Federal y sus trabajadores:
Por l o que haci endo una l ect ura mi nuci osa del multicitado artícul o 123
constituci onal, y t omando en consi deración l os argument os verti dos por l a
Supre ma Cort e de Justicia de l a Naci ón, en l as dos t esis enunci adas, en
ni nguno de sus dos apartados están regl a ment adas l as relaci ones l aborales del
ISSSTE con sus trabaj adores, puest o que ni nguno de l os dos se refiere a l as
relaci ones laborales de l os Or ganis mos descentralizados con sus trabaj adores.
Luego ent onces, para det er mi nar cual es el régi men j urí dico aplicabl e a l as
relaci ones l aborales del Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Est ado con sus trabaj adores es menest er re mitirnos a l a Ley
Or gáni ca de l a Ad ministraci ón Pública Federal y a l a Ley Federal de l as
Enti dades Públicas Paraestatales6 2
, est udiando l as características de l os
6 1
CONSTI TUCI ÓN POLÍ TI CA DE LOS ESTADOS UNI DOS MEXI CANOS, Ed. Porrua, Méxi co, 2002 6 2
SCJ N (2003) COMPI LA VIII (ver: 1) Méxi co, Ed. Direcci ón General de l a Coordi naci ón de Co mpilaci ón y Sistemati zaci ón de Tesis SCJ N.
126
Or ganis mos Públicos descentralizados y si partici pan de l as mis mas que l as
e mpresas de partici paci ón estatal mayoritaria.
Así ent onces, t ene mos que el artícul o 1º de l a pri mera de l as l eyes en est udi o
establ ece:
Artí cul o 1. - La presente Ley establ ece l as bases de
organi zaci ón de l a Ad mi nistración Pública Federal,
centralizada y paraestatal.
La Presi denci a de la República, l as Secretarías de Est ado, l os
Departa ment os Admi nistrati vos y l a Consej ería Jurí di ca del
Ej ecuti vo Federal, i nt egran l a Ad mi nistraci ón Públ ica
Centralizada.
Los organis mos descentralizados, l as e mpresas de
partici paci ón estatal, l as i nstituci ones naci onal es de crédito,
las organi zaci ones auxili ares naci onal es de crédito, las
i nstituci ones naci onal es de seguros y de fi anzas y l os
fi dei co mi sos, componen l a admi nistraci ón pública paraestatal.
Asi mi s mo l os artículos 3, 45 y 46 de la mi s ma legislaci ón establecen6 3
:
Artí cul o 3. - El Poder Ejecuti vo de l a Unión se auxili ará en los
tér mi nos de l as disposi ci ones l egal es correspondi entes, de l as
si gui entes enti dades de l a admi nistraci ón pública paraestatal:
I.- Organi s mos descentralizados;
II.- Empresas de partici paci ón estatal, instituci ones naci onales
de crédito, organi zaci ones auxili ares naci onal es de crédito e
i nstituci ones naci onal es de seguros y de fi anzas, y
Artí cul o 45. - Son organis mos descentralizados l as enti dades
creadas por l ey o decreto del Congreso de l a Uni ón o por
decreto del Ejecutivo Federal, con personali dad j urí di ca y
patri moni o propi os, cual qui era que sea la estruct ura l egal que
adopten.
6 3
LEY ORGANI CA DE LA ADMI NI STRACI ÓN PUBLI CA FEDERAL (leyes y Códi gos de Méxi co) Ed. Porrua, Méxi co, 2001
127
Artí cul o 46. - Son e mpresas de partici paci ón estatal
mayoritari a l as si guientes:
I.- Las soci edades naci onal es de crédito constitui das en los
tér mi nos de su legislaci ón específica;
II.- Las Soci edades de cual qui er otra nat ural eza i ncl uyendo
las organi zaci ones auxili ares naci onal es de crédito; así como
las i nstituci ones naci onal es de seguros y fi anzas, en que se
satisfagan al guno o vari os de l os si gui entes requisitos:
A) Que el Gobi erno Federal o una o más enti dades
paraestatal es, conjunt a o separada mente, aporten o sean
propi etari os de más del 50 % del capital soci al.
B) Que en l a constituci ón de su capital se hagan fi gurar títulos
representati vos de capital soci al de seri e especi al que sólo
puedan ser suscritas por el Gobi erno Federal; o
C) Que al Gobi erno Federal corresponda l a f acultad de
no mbrar a l a mayoría de l os mi e mbros del órgano de gobi erno
o su equi val ente, o bi en desi gnar al presi dente o di rector
general, o cuando tenga f acultades para vetar l os acuerdos del
propi o órgano de gobi erno.
Se asi mil an a las e mpresas de partici paci ón estatal
mayoritari a, l as soci edades ci viles así co mo l as asoci aci ones
ci viles en l as que l a mayorí a de l os asoci ados sean
dependenci as o enti dades de l a Ad mi nistraci ón Públ ica
Federal o servi dores Públicos Federales que parti ci pen en
razón de sus cargos o al guna o vari as de ell as se obli guen a
realizar o realicen l as aportaci ones econó mi cas
preponderantes.
Por su parte l a Ley Federal de l as Enti dades Paraestatales, en sus artícul os 1,
2, 5, 6, 14, 15 y 286 4
prescri be:
Artí cul o 1. - l a presente l ey, regl a ment aria en l o conducente del
artícul o 90 de l a Constituci ón Política de l os Estados Uni dos
Me xi canos, tiene por objeto regul ar l a organi zación,
6 4
SCJ N (2003) COMPI LA VIII (ver: 1) Méxi co, Ed. Direcci ón General de la Coordi naci ón de Co mpilaci ón y Sistemati zaci ón de Tesis SCJ N.
128
funci ona mi ent o y control de l as enti dades paraestatal es de l a
Ad mi nistraci ón Pública Federal.
Las rel aci ones del Ej ecuti vo Federal, o de sus dependencias,
con l as enti dades paraestatal es, en cuanto uni dades auxili ares
de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal, se sujetaran, en pri mer
ter mi no, a l o establ eci do en esta l ey y sus di sposi ci ones
regl a ment ari as y, solo en l o no previsto, a otras di sposi ci ones
según l a materi a que corresponda.
Artí cul o 2. - son entidades paraestatales las que con t al carácter
det er mi na la Ley Or gáni ca de la Ad mi nistraci ón Pública Federal.
Artí cul o 5. - el Instituto Mexi cano del Seguro Soci al, el
Instituto de Seguri dad y Servi cios Soci al es de l os
Trabaj adores del Estado, el Instituto del Fondo Naci onal de
Vi vi enda para l os Trabaj adores, el Instituto de Seguri dad
Soci al de l as Fuerzas Ar madas, el Instituto Naci onal de las
Muj eres, l a Co mi sión Naci onal para el Desarroll o de l os
Puebl os Indí genas y l os de más organis mos de estructura
anál oga que hubi ere, se regi rán por sus l eyes especificas en
cuant o a l as estruct uras de sus Órganos de Gobi erno y
Vi gil anci a, pero en cuant o a su f unciona mi ent o, operación,
desarroll o y control, en l o que no se oponga a aquell as l eyes
especificas, se sujetaran a l as disposi ci ones de l a presente ley.
…
Artí cul o 6. - para l os efect os de est a l ey, se consi deran áreas
estratégi cas l as expresa ment e det er mi nadas en el párrafo cuart o
del artícul o 28 de l a Constit uci ón Política de l os Est ados Uni dos
Me xi canos y l as activi dades que expresament e señal en l as l eyes
que expi da el Congreso de la Uni ón.
Se consi deran áreas pri oritari as l as que se establ ezcan en los
tér mi nos de l os artícul os 25, 26 y 28 de la propi a Constituci ón,
particul ar mente l as tendi entes a l a satisfacci ón de l os i ntereses
naci onal es y necesi dades popul ares. (
Artí cul o 14. - son Organis mos Descentralizados l as personas
jurí di cas creadas conf or me a l o di spuesto por l a Ley Orgáni ca
de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal y cuyo objeto sea:
129
I.- l a realizaci ón de acti vi dades correspondi entes a l as áreas
estratégi cas o pri oritari as;
II.- la prestaci ón de un servi ci o publico o soci al; o
III.- l a obtenci ón o aplicaci ón de recursos para fi nes de
asistenci a o seguri dad soci al.
Artí cul o 15. - en l as l eyes o decretos relati vos que se expi dan
por el Congreso de la Uni ón o por el Ejecuti vo Federal para la
creaci ón de un organis mo descentralizado se establ ecerán,
entre otros ele ment os:
…
I X. el régi men l aboral a que se sujetaran l as rel aci ones de
trabajo.
…
Artí cul o 28. - son e mpresas de partici paci ón estatal
mayoritari a l as que deter mi na co mo t ales l a Ley Orgáni ca de
la Ad mi nistraci ón Pública Federal.
Luego ent onces el Institut o de Seguri dad y Servi ci os Soci ales de l os
Tr abaj adores del Estado, al no ser una Soci edad Naci onal de Crédit o, ni de
ni nguna nat uraleza, puest o que no reúne l os requisit os para su constit uci ón, ni
ser una Asoci aci ón o Soci edad Ci vil, ent onces no encuadra en los supuest os
del artícul o 46 de l a Ley Or gáni ca de l a Ad mi nistraci ón Pública Federal para
ser consi derada como una Empresa de partici paci ón est atal mayoritaria, l o que
confir ma el error en que i ncurre nuestro mas alt o tri bunal j udi cial en l a
interpretaci ón del artícul o 123 apartado ‘‘A’’, fracci ón XXXI, inciso d), punt o
1 de l a Nor ma Hi pot ética Funda ment al, ya que existe una gran diferenci a entre
un Or ganis mo Públ ico Descentralizado y una Empresa de Partici paci ón
Est atal Mayoritaria, diferenci a que consiste no sól o en el fi n que persi guen,
si no en l a for ma de creaci ón, de admi nistraci ón, gobi erno y vi gilanci a, así
como en la for ma de exti nci ón.
La Ley Federal del trabaj o, por su parte, según su artículo 1º, ri ge l as
rel aci ones de trabajo co mprendi das en el artícul o 123 apartado ‘‘ A’’, de l a
Constituci ón.
Asi mi s mo el artícul o 16 del mi s mo ordenami ent o legal dispone:
Artí cul o 16. - Para los efectos de l as nor mas de trabaj o, se
entiende por e mpresa l a uni dad económi ca de producci ón o
130
di stri buci ón de bi enes o servi ci os y por establ eci mi ent o l a
uni dad t écni ca que co mo sucursal, agenci a u otra forma
se mej ant e, sea parte int egrant e y contri buya a l a realizaci ón de los
fi nes de la e mpresa.
Por l o t ant o, at endi endo a que el Instit uto de Seguri dad y Servi ci os
Soci ales de l os Trabaj adores del Est ado no es una e mpresa, que el obj eti vo
de su creaci ón (seguri dad soci al) no persi gue fi nes de l ucro y que su
mat eri a no está regul ada en el apartado ‘‘ A’’ del artí cul o 123
constituci onal ni en el artícul o 527 de la Ley Federal del Trabaj o, es de
concl ui rse que el régi men l aboral aplicabl e a di cho Organi s mo
descentralizado, de acuerdo al artículo 5 de l a Ley Federal de l as
Enti dades Paraestatal es, es el rel ati vo al apartado ‘‘ B’’ del artícul o 123
constituci onal, t oda vez que el artículo 14 de l a Ley del I SSSTE, en
concordanci a con l a fracci ón I X del artí culo 15, establ ece el régi men l aboral
aplicabl e a di cho Institut o, y en virt ud de que, contrari o a l os criteri os
sosteni dos por el máxi mo tri bunal j udi cial de l a Naci ón, no se puede equi parar
al I SSSTE con una e mpresa de partici paci ón est atal mayoritaria,
independi ent e ment e de que su fi n sea preponderant e ment e econó mi co o no,
si no por l a serie de requisit os que se deben cubrir para l a creaci ón,
integraci ón, manej o y exti nci ón de una e mpresa, mi s mos que no concurren en
los organis mos públicos descentralizados.
Consi derando el ant erior análisis, l a sol ución a l a l aguna l egal exi stent e
para nor mar el régi men l aboral de l os Or ganis mos Públicos Descentralizados
de carácter federal, co mo el I SSSTE, con sus trabaj adores, es l a adi ci ón de
una fracci ón al artícul o 123 apartado ‘‘B’’ constituci onal, en l a cual se
establ ezca que l as rel aci ones l aboral es entre l os Organismos Públi cos
descentralizados y sus trabajadores se regi rán por di cho apartado.
3. 8.- Efectos Jurí di cos y materi ales de l a Jurisprudenci a 1/ 96
La Supre ma Cort e de Justicia de l a Nación en su sesi ón pri vada cel ebrada el
15 de enero de 1996, por unani mi dad de 11 vot os, e miti ó l a Jurisprudenci a 1-
96.
Est a Jurisprudenci a señal a l o si gui ent e6 5
:
El Apartado B del Ar tícul o 123 constituci onal establ ece l as bases j urí di cas que
deben regir l as relaciones de trabaj o de l as personas al servi ci o de l os Poderes
6 5
SCJ N (2004) I US 2004, Méxi co, Ed. Di recci ón General de la Coordi naci ón de Co mpil aci ón y Siste matizaci ón de Tesis SCJ N
131
de l a Uni ón y del Gobi erno del Di strito Federal, ot orgando facultades al
Congreso de l a Uni ón para expedir l a legislaci ón respecti va que, como es
lógi co, no debe contradecir aquell os funda ment os porque i ncurriría en
inconstituci onali dad, como sucede con el artícul o 1º. de l a Ley Federal de l os
Tr abaj adores al Servici o del Est ado que sujeta al régi men l aboral burocrático,
no sol o a l os servi dores de l os Poderes de la Uni ón y del Gobi erno del Di strit o
Federal, si no t a mbi én a l os trabaj adores de organis mos descentralizados que
aunque i nt egran l a ad mi nistraci ón pública federal descentralizada, no f or man
parte del Poder Ej ecutivo Federal, cuyo ejercici o corresponde, confor me a l o
establ eci do en l os artícul os 80, 89 y 90 de l a Constituci ón Política de l os
Est ados Uni dos Mexicanos, al Presi dent e de l a República, según atri buci ones
que dese mpeña direct a ment e o por conduct o de l as dependenci as de l a
admi nistraci ón pública centralizada, como son l as Secretarías de Est ado y l os
Departa ment os Ad mi nistrati vos. Por t anto, l as relaci ones de los or ganis mos
públicos descentralizados de caráct er federal con sus servi dores, no se ri gen
por las nor mas del Apartado B del artícul o 123 constit uci onal.
Est a Jurisprudenci a en esenci a det er mi na l a i nconstituci onalidad del
artícul o 1º. De l a Ley Bur ocrática y que por consi gui ent e los or ganis mos
descentralizados de caráct er federal como el I SSSTE, no deben regir sus
relaci ones l aborales baj o l as nor mas del apartado B del artículo 123 y de l a
Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado regl a ment aria de est e
apartado, si no que, di chas relaci ones laborales se deben regir por l as
disposici ones del Apartado A de di cho precept o constit ucional y su Ley
regl a ment aria que es la Ley Federal del Trabaj o.
En di cha j urisprudenci a, consi dera mos que se ol vi dó de l a doctri na en
derecho admi nistrativo, y l o que l as disposi ci ones l egal es de la Constit uci ón
Política de l os Estados Uni dos Mexicanos, l a Ley Or gáni ca de l a
Ad mi nistraci ón Públ ica Federal y l a Ley de l as Enti dades Paraest at ales
señal an, en el senti do de que l os organismos descentralizados son part e del
Ej ecuti vo Federal, ya que en for ma cat egórica señal a que: ‘‘son or ganis mos
descentralizados que aunque i nt egran l a Ad mi nistraci ón Pública
Descentralizada, no for man parte del Poder Ej ecuti vo Federal’’.
Lo ant eri or no es comparti do ni por l a doctri na, ni por l as disposi ci ones
legal es referi das; a mayor abunda mi ent o, otro el e ment o de que los or ganis mos
descentralizados sí son parte del Ej ecuti vo Federal, es el hecho de que est os
or ganis mos no existen en el Poder Judi cial Federal, ni en el Poder Legislati vo,
si no que ell os sól o est án vi ncul ados estrecha ment e en el á mbit o de l a
Ad mi nistraci ón Públ ica, á mbit o en el cual es el Ej ecuti vo Federal qui en
desarrolla t ant o l a Ad mi nistraci ón Paraestatal como l a Ad mi nistraci ón
132
Centralizada, enca mi nada t oda acci ón admi nistrati va para l a satisfacci ón de
las necesi dades de la pobl aci ón.
Con l a aparici ón de la Jurisprudenci a en cuesti ón se han presentado una
serie de fenómenos que desde nuestro punto de vista han veni do a perj udi car
al erari o federal en su conj unt o, por las si gui ent es razones:
De 87 or ganis mos descentralizados de caráct er federal, 23 se rigen por
el apartado A del 123 constituci onal y 64 son del apartado B, de est os últi mos,
el Col egi o de Bachilleres, el Instit ut o Nacional de Educaci ón para Adult os y l a
Co mi si ón Naci onal de Cult ura Fí sica y Deporte, han ca mbi ado su régi men al
apartado A, es decir, se han constitui do sindi cat os propi os de ese apart ado,
registrándose en l a Di recci ón General del Registro de Asociaci ones de l a
Secretaría del Trabajo y Previsi ón Soci al y han cel ebrado con sus patrones,
contrat os col ecti vos, fi gura que t a mbi én es pr opi a de dicho apart ado;
asi mi s mo, se tiene conoci mi ent o que or ganis mos como el Co mit é
Ad mi nistrador del Progra ma Federal de Construcci ón de Escuelas y el Col egi o
Naci onal de Educación Pr ofesi onal Técnica, sus Si ndi cat os están realizando
gesti ones para ca mbi ar de régi men laboral. ( Apartado A).
La mayoría de l os organis mos descentralizados de caráct er federal como
el I SSSTE, se si guen ri gi endo por l as disposi ci ones del apartado B, es decir,
est os organis mos cuent an con Condi ci ones General es de Trabaj o y no con
contrat os col ecti vos.
Sus si ndi cat os se encuentran afiliados a l a Federaci ón de Si ndicat os de
los Trabaj adores al Servi ci o del Est ado y por l o t ant o, sus trabaj adores vi enen
gozando de l as prestaci ones que el propio apartado B l es otor ga a di chos
trabaj adores.
En efect o, l os trabajadores de est os organis mos gozan de mej ores
prestaci ones que las que se ot organ baj o el régi men del apartado A.
Para comprender mejor l o aseverado, hay que referir lo si gui ente:
El trabaj ador de l a bur ocraci a una vez que ha cumpli do con seis meses
de servi ci os, disfruta de 20 dí as al año por concept o de vacaci ones.
En ca mbi o, confor me al artícul o 76 de l a Ley Federal del Trabaj o, l os
trabaj adores para disfrutar de vacaci ones requi eren de un año de servi ci os y se
inicia con un peri odo de 6 dí as l aborabl es, que se van i ncre mentando en 2 dí as
laborabl es hasta llegar a 12 por cada año subsi gui ent e; y después del cuart o
133
año el peri odo de vacaci ones se aumentará en 2 dí as por cada 5 años de
servi ci os.
Es decir, para que un trabaj ador del Apartado A di sfrute de 20 dí as al
año, requerirá cuando menos, de 20 a 24 años de servi ci os. En ca mbi o, en el
apartado B después de 6 meses ya disfruta de 20 dí as de vacaci ones.
Los trabaj adores del apartado A, en el peri odo de vacaci ones ti enen
derecho a una pri ma no menor de 25 % sobre l os sal ari os de di cho peri odo; l os
trabaj adores burocráticos durant e el peri odo de vacaci ones tienen derecho a
una pri ma del 50 % sobre sus salari os durante dicho peri odo.
Por l o que se refiere al agui nal do, l os trabaj adores del apartado A
inician con 15 dí as de agui nal do al año cuando menos, en ca mbi o, l os
trabaj adores burocráticos reci ben cuando menos, 40 dí as de sal ari o por
concept o de agui naldo, confor me l o establ ece el artícul o 42 bi s de l a Ley
Federal de l os Trabajadores al Servi ci o del Estado, que text ual ment e dice6 6
:
‘‘.. Los trabaj adores tendrán derecho a un agui nal do anual que estará
co mprendi do en el Presupuesto de Egresos, el cual deberá pagarse en un
50 % a más t ardar el 15 de di cie mbre y el otro 50 % a más tardar el 15 de
enero, y que será equi val ente a 40 días de sal ari o cuando menos, si n
deducci ón al guna. El Ejecuti vo Federal di ctará l as nor mas conducentes
para fijar l as proporci ones y el procedimi ent o para l os pagos en caso de
que el trabaj ador hubi ere prestado sus servi ci os menos de un año...’’
Asi mi s mo, l os trabaj adores burocráticos por gesti ones que l a Federaci ón
de Si ndi cat os de Trabaj adores al Servi cio del Est ado ha realizado con l a
Secretaría de Haci enda y Crédit o Público, ha obt eni do que en época de fi n de
año, se l es ot orguen val es de despensa por un mont o superi or a l os $
6, 600. 00, que es una prestaci ón i ndependient e del agui nal do, prest aci ón que
los trabaj adores que se ri gen por l a Ley Federal del Trabaj o no ti enen
establ eci do. En mat eria de seguri dad soci al, el I MSS no ot orga présta mos y el
ISSSTE da présta mos a cort o y medi ano plazo.
Asi mi s mo, es de t odos conoci dos que las j ornadas en l a bur ocraci a
resultan menores que las que se dese mpeñan en las e mpresas privadas.
En general, podría mos argument ar que todos l os trabaj adores de l os
or ganis mos descentralizados de caráct er federal tienen mej ores prest aci ones
6 6
TRUEBA URBI NA ALBERTO, Legislaci ón Federal del Trabaj o Burocrático, Ed. Porrua, 2000, Méxi co
134
que l as que reci ben l os trabaj adores que se ri gen por l a Ley Federal del
Tr abaj o.
Por est o, es que l a mayoría de l os organis mos descentralizados de
caráct er federal no hayan opt ado por trasladarse al á mbit o del apartado A de l a
Ley Federal del Trabaj o.
Si n e mbargo, en l a práctica, si bi en l os trabaj adores en su vi da l aboral
junt o con sus si ndi catos se si guen ri giendo por l as disposi ci ones del Apart ado
B, cuando existen conflict os de ti po l aboral, l os trabaj adores en un 90 % han
opt ado por diri mir sus conflict os ant e l a Junt a Federal de Conciliaci ón y
Ar bitraje y no ant e el Tri bunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, que es el
Tri bunal por esenci a que diri me l os conflictos laborales de la burocraci a.
Desde l uego, l as razones por l as cual es l os trabaj adores burócratas opt an
por diri mir sus conflict os ant e el Tri bunal Laboral del apartado A, es por que
los i nstitut os federales como el I SSSTE se encuentran en una gran desvent aj a
en el litigi o ant e est os conflict os.
Pri mera ment e, l a gran debili dad que el I SSSTE ti ene al encarar j ui ci os
laborales ant e l as Junt as Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje, es que t odo su
aparat o admi nistrati vo del I nstitut o y pr obabl e ment e l os de más or ganis mos
descentralizados de carácter federal, está hecho para l as relaciones l aboral es
burocráticas y no para l as del apartado A. En efect o, nosotros t ene mos
no mbra mi ent os, no tene mos contrat os.
En general, l os mandos medi os y superi ores y al gún personal de
confianza, no registran su asistenci a, es decir, no t ene mos controles de l a
asistenci a de est e personal y cuando ést os de mandan al Instituto, manifiestan
que son de base y que por l o t ant o sol o deben l aborar l a mi s ma j ornada de l os
de más trabaj adores de base. Al manifestar est os funci onarios que ti enen
jornadas l aborales y que t oda vez que el Institut o no puede acreditar sus
jornadas, porque no se cuent a con un sistema de control, l as Junt as det er mi nan
que es procedent e su acci ón y condenan a pagos excesi vos por concept o de
jornadas extraordi narias.
Es i mport ant e mencionar que l os que dese mpeñan al guna f unci ón de
mando en l as dependenci as o enti dades, ti enen j ornadas que exceden a l as
jornadas que se señalan para l os trabaj adores de base. Si n e mbar go, cuando
este tipo de personal de manda, no se puede acreditar sus horarios.
135
Ot ro fenómeno que se present a en el Institut o es que l os trabajadores y
su Si ndi cat o han venido l aborando al a mparo del apartado B y por t ant o se
jubilan en el I SSSTE y una vez j ubilados de mandan al Instituto el pago de l a
prestaci ón deno mi nada ‘‘pri ma de anti güedad’’, prestaci ón que no es pr opi a de
este régi men l aboral. Si n e mbar go, l as Junt as condenan a pagar al Instit ut o
esta prestaci ón, no obst ant e que se de muestre que no se encuentra
cont e mpl ada en las Condi ci ones Generales de Trabaj o del Institut o.
Ot ro fenómeno que se está dando en el Institut o es que al a mparo de l a
Jurisprudenci a 1-96, personal y funci onarios, como Del egados, Subdel egados,
Subdirect ores, Jefes de Servi ci os y Jefes de Departa ment o que han fir mado su
renunci a, en virt ud de que haya habi do algún ca mbi o de personal de mando,
de mandan al Instituto negando como suya l a fir ma que est á esta mpada en su
respecti va renunci a.
Est os funci onari os, asesorados por abogados que corrompen a l os
perit os cali gráficos, obtienen l audos mill onari os a su favor, ya que ni egan que
sea suya l a fir ma estampada t ant o en l as renunci as como en l as nó mi nas que se
llevan como pr uebas ant e l a Junt a, t oda vez que es un perito t ercero en
discordi a el que a su l eal saber y ent ender di ce que no es del trabaj ador l a
fir ma y por t ant o l a Junt a condena a l a reinst alaci ón correspondient e y al pago
de l os sal ari os caí dos mi entras duró el j ui cio y al pago de tie mpo extra, ya que
est os funci onari os, co mo el Institut o no puede acreditar con un siste ma de
control su asistencia al trabaj o, ell os señal an que trabajaron j ornadas
extraordi narias en exceso y como t odos sabe mos, al pagar el concept o de
horas extras, l as pri meras 9 horas a l a se mana se cubren al 200% del sal ari o y
las restant es al 300 %.
Todo est o i mplica que el Institut o esté pagando i nde mni zaci ones
mi ll onarias por este concept o, ya que en el procedi mi ent o l aboral el I SSSTE
no puede acreditar ningún contrat o de trabaj o, ni ngún document o de control
de asistenci a del funcionari o, y si el perit o t ercero en discordi a manifest ó que
no era suya la fir ma de la renunci a, la Junt a condena a t odo l o señal ado.
Con l os l audos ant eriores, ade más del mont o económi co que hay que
cubrir, se present a otro probl e ma de ti po jurí dico, porque el funci onari o que
entró a sustituir al renunci ado, al ordenar la Junt a l a rei nstalación se l e t endrí a
que despedir y por tant o quedarse con un nuevo conflict o laboral.
Conf or me a l a propi a Ley Federal del Trabaj o y por tratarse de
trabaj adores de confianza, el Instit ut o se puede negar a rei nstalarl o, desde
luego, pagándol e l a inde mni zaci ón correspondi ent e consistent e en 3 meses, 20
136
dí as por año y 12 dí as más por concept o de pri ma de anti güedad, l o cual vi ene
a i ncre ment ar los mont os que se están cubriendo por este tipo de conflict os.
En virt ud de que l a Jurisprudenci a 1-96 no nos beneficia en el asunt o
que he mos descrit o, co mo una medi da para prevenir este ti po de sucesos en el
Institut o, se han girado i nstrucci ones en el senti do de que cuando al gún
trabaj ador o funci onari o renunci e a su empl eo, al darse di cha renunci a se
solicita que en presenci a del Jefe i nmedi ato se pl as me l a fir ma del trabaj ador,
cerci orándose con fotocopi a de l a credencial de el ect or y const atar que sea l a
mi s ma fir ma que plasmó.
Adi ci onal ment e a est o, l o más i mportant e, es que ahora est a mos
solicitando que el trabaj ador que renunci e esta mpe en presenci a del
funci onari o, su huella dactilar ya que consi dera mos que ahora, por más
corrupci ón que pueda haber, l os perit os no se atreverán a negar l a fir ma que
aparece en l a renuncia del trabaj ador, ya que act ual ment e es una apreci aci ón
subj eti va, que según su criteri o, no es la fir ma; en ca mbi o, con l a huella
dactilar si se da este caso, traería consecuenci as penal es.
Ot ro fenómeno que está siendo crítico en el Institut o es el de ‘‘guardi as
y supl enci as’’.
Lo ant eri or se ocasiona en virt ud de que el I SSSTE, que cuent a con
más de 1000 centros de at enci ón médi ca en t odo el país y desde l uego en ell os
laboran médi cos y enfer meras que i nvariabl e ment e faltan, se enfer man, pi den
per mi sos, t oman vacaci ones, tienen e mergenci as personal es, por l o que es
necesari o que cuando est os trabaj adores de l a sal ud no asisten a su trabaj o, el
ISSSTE est á obli gado a seguir at endi endo a sus paci ent es, por lo que ti ene que
no mbrar de manera t emporal a médi cos y enfer meras provisi onalment e, que se
ubi can en l as pobl aciones o l ocali dades en donde se encuentran l os hospitales
o clí nicas.
Lo que est á sucedi endo, precisa ment e al ampar o de l a Jurisprudenci a 1-
96, es que est os trabaj adores event ual es o t e mporal es acumul an una serie de
pagos efect uados por el Instit ut o y una vez que cuent an con un buen nú mer o
de ell os, de mandan ant e l a Junt a Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje,
acreditando con l os reci bos de pago que han trabaj ado para el ISSSTE durant e
ci ert os peri odos, con l o cual ell os acreditan que hubo relaci ón l aboral y
ade más acreditan que al existir l a clí nica u hospital correspondi ent e, subsiste
la mat eria de trabajo y l a Junt a nos condena a l a rei nstalación y pago de
salari os caí dos.
137
El fenómeno ant eri or, ade más del cost o econó mi co tiene consecuenci as
de ti po l aboral, porque como es de t odos sabi do, l os que labora mos para
dependenci as u organis mos l o hace mos en virt ud de que existe una pl aza
presupuest al, con l a que se cubren nuestras re muneraci ones y cuando l a Junt a
nos condena a rei nstal ar a est os médi cos y enfer meras, no l o pode mos hacer
porque carece mos de l as pl azas presupuestales correspondi ent es, y ade más no
pode mos dar de baja a l os médi cos y enfer meras que fueron sustitui dos,
porque ocasi onaría mos otro probl e ma laboral con ell os.
Ent onces l o que est á sucedi endo es que se ti ene que negoci ar con ell os
el pago de una i nde mni zaci ón adi ci onal por no rei nstalarl os, i ncre ment ándose
el cost o por concept o de est os pagos.
La sol uci ón que he mos adopt ado para evitar que se si gan i ncrement ando
est os conflict os es elaborar un ‘‘contrato’’ --recuerden que en el apartado B
no utiliza mos contratos, si no no mbra mi ent os--; pues bi en, para est os casos
he mos redact ado un contrat o de trabajo que es propi o del apartado A,
fundando el mi s mo en l o previst o en el artícul o 37, fracci ón II de l a Ley
Federal del Trabaj o, ya que este precept o text ual ment e dice:
‘‘.. El señal a mi ent o de un ti e mpo deter mi nado puede úni ca mente
esti pul arse en l os casos si gui entes:
Fracci ón I ….
Fracci ón II.- Cuando tenga por objeto sustitui r te mporal mente a otro
trabajador; y
Frac. III … ‘‘
Cr ee mos que utilizando est os contrat os t e mporal es evitaríamos l as
de mandas abundant es que se están dando y l os trabaj adores que sustit uyan a
otros no podrán argu ment ar l egal ment e que tienen rel aci ón laboral y que
subsiste la mat eria de trabaj o, etc. etc.
Ahora bi en, el I SSSTE se tiene que enfrent ar a otro ti po de probl e ma
admi nistrati vo, porque si t oma mos en consi deraci ón que tiene más de 1200
centros médi cos, hay que i magi nar el númer o de médi cos y enfer meras que a
di ari o faltan a sus l abores, se enfer man, tienen vacaci ones, et c., es decir, l a
carga admi nistrati va se verá severa mente i ncre ment ada, porque habrá de
el aborarse un contrato por cada uno de l os trabaj adores que sustituyan a l os
otros, que deben ser mi l es cada día.
138
Ot ro probl e ma causado precisa ment e por l a Jurisprudenci a 1-96 es el
si gui ent e:
Todos conoce mos que en el á mbit o burocrático confor me a l a Ley
Federal de l os Trabajadores al Servi ci o del Est ado y l as propi as Condi ci ones
General es de Trabajo que existen en cada dependenci a u or ganis mo
descentralizado, l os trabaj adores de base pueden pedir licencias si n goce de
suel do, l o que l es permi t e dedi carse por un ti e mpo perent ori o -- general ment e 6
meses--, a otras activi dades y al regresar tiene l a garantía de que su pl aza l es
ha si do respet ada, es decir, se le ha guardado su plaza.
Pues bi en, t a mbi én es del conoci mi ent o de t odos que al disfrut ar un
trabaj ador de licenci as si n goce de suel do, l a enti dad no mbra con caráct er de
interi no o provisi onal a otro trabaj ador y al a mparo del derecho l aboral
burocrático, cuando al trabaj ador tit ular de l a pl aza reanuda l abores, el que l o
sustit uyó no tiene ni ngún derecho a recla mar nada.
Pues bi en, al a mpar o de l a j urisprudenci a menci onada, trabaj adores del
ISSSTE que funci onaron como trabaj adores provisi onal es o i nt eri nos,
de mandan al Institut o argument ando que existi ó relaci ón l aboral, que subsiste
la mat eria de trabaj o y que fueron despedidos i nj ustificada mente.
Las aut ori dades l aboral es de l a Junt a Federal de Conciliaci ón y
Ar bitraje, como aplican sol a ment e l as disposi ci ones de l a Ley Federal del
Tr abaj o, condena al Institut o a que al trabajador i nteri no se l e reinstale y se l e
paguen l os salari os caídos.
En est e supuest o consi dera mos que l as aut ori dades l aboral es no
deberían act uar de ese modo, en virt ud de que ell os mi s mos están regi dos por
la Ley Federal de l os Trabaj adores al Servici o del Est ado, tienen Condi ci ones
General es de Trabaj o y conocen de l a existenci a de est as licencias si n suel do y
que el titular de l a pl aza al reanudar tiene t odo el derecho de hacerl o y el
interi no no goza de ningún derecho.
Si n e mbar go, al aplicar de una manera rí gi da l a Ley Federal del
Tr abaj o, que desconoce est os trabaj adores con caráct er provisi onal o i nt eri no,
condena i nj usta ment e al Institut o.
Al obt ener est os l audos est os trabaj adores, nueva ment e el Institut o se ve
i mpedi do l egal ment e para rei nstalarl os, porque no es posi bl e que con una sol a
pl aza presupuest al laboren 2 trabaj adores y ade más, t a mpoco es posi bl e
139
despedir al titular de la pl aza para ot orgarle ésta al i nt eri no o provisi onal que
lo sustituyó, l o cual nueva ment e contri buye a que se t enga que negoci ar con el
pago de una i nde mnizaci ón que no merece y sal ari os caí dos que t a mpoco
mer ece.
Ot ro fenómeno que se está present ando en las Junt as, es el si guient e:
Co mo l a Ley Federal del Trabaj o señal a que l as prestaci ones cont eni das
en l os contrat os colecti vos son aplicables a l os trabaj adores de confianza,
sal vo disposi ci ón en contrari o, es decir, solament e que expresament e se señal e
que no aplican, en general se tienen l as mi s mas prestaci ones que l os
trabaj adores de planta, como se les denomina en el á mbit o laboral pri vado.
Pues bi en, en el ISSSTE f unci onari os que de mandan al I nstit ut o
solicitan se l es cubran a ell os t odas l as prestaci ones que est án cont eni das en
las Condi ci ones Generales de Trabaj o, y desde l uego como t odos sabe mos,
éstas sol o se dan a l os trabaj adores de base y co mo en nuestras Condi ci ones no
se señal a expresa mente que no aplican para l os de confianza, se nos condena.
Lo ant eri or, porque l as aut ori dades de las Junt as al aplicar l a Ley
Federal del Trabaj o consi deran que l as Condi ci ones Generales de Trabaj o son
el equi val ent e al Contrat o Col ecti vo y co mo en ést as no se di ce que no se
aplican a l os de confianza, l es conceden l a razón, se di ctan l audos a su favor,
con el consecuent e perjuici o económi co.
Por t odo l o ant eri orment e expuest o, es evi dent e que el I SSSTE se
encuentra en est ado de i ndefensi ón ante est os litigi os, ya que el aparat o
admi nistrati vo no cuent a con l os el e mentos j urí dicos para una defensa en un
á mbit o l aboral que no l e es propi o, l o que da por resultado l audos mill onari os
por pagos de sal ari os caí dos y de i nde mni zaci ones por no rei nstalarl os, ya que
la Secretaría de Hacienda y Crédit o Público no nos puede aut orizar l a creaci ón
de pl azas presupuéstal es ni nos puede autorizar que se consi deren de base a
funci onari os de mando medi o superi or que han obt eni do laudos en ese senti do.
Es de hacerse not ar que mi entras l a Jurisprudenci a 1-96 si ga vi gent e, el
Institut o y l os de más or ganis mos descentralizados de caráct er federal seguirán
soportando l audos en su contra si l e aplica una nor ma que no les es propi a,
más aún, se corre el riesgo de que por aplicar di cha Jurisprudenci a 1-96, est os
or ganis mos se vean suj et os a presi ones de ti po l aboral con a menazas de
huel ga, et c. Por l o tant o, desde mi punt o de vi sta es perti nente t er mi nar con
esta Jurisprudenci a 1-96 por que no es posi ble tratar baj o reglas del trabaj o
previst o para e mpresas pri vadas a organis mos como el nuestro, que l o que
140
hacen es proporci onar un servi ci o público y que no persi guen fi nes de l ucro
como las e mpresas privadas.
Co mo se ha veni do observando, l a Jurisprudenci a no solo marco
consecuenci as a l os trabaj adores de base, si no por el contrari o, se genero un
ca mbi o trascendent al y benéfico para l os trabaj adores de conf ianza que eran
excl ui dos de un régimen l aboral burocrático y que sol o gozan de l as medi das
de prot ecci ón al salari o y de l os benefici os de seguri dad soci al durant e el
ej ercici o de su encargo, hoy en dí a adqui eren mayor estabilidad en el e mpl eo y
los pri nci pi os que se generaron a l os servi dores públicos, l e son aplicabl es
hoy en dí a a l os trabajadores de confianza de l os organis mos descentralizados,
beneficiándose sustanci al ment e con di cha jurisprudenci a.
Por otro l ado, hay otra sit uaci ón que enfrent an l os or ganis mos
descentralizados en los caso de rescisi ón de l a relaci ón de trabaj o o ceses de
los efect os de l os nombr a mi ent os, pues si bi en l os artícul os 46 y 46 bi s de l a
Legislaci ón Bur ocrática establ ece el procedi mi ent o para que a un trabaj ador al
servi ci o del estado en t ér mi nos de l a fracción V del articul o 46 se l e de mande
la t er mi naci ón de l os efect os del nombrami ent o como trabaj ador de base, l a
relaci ón l aboral subsiste hasta en t ant o no exista l a resol uci ón de di cho
tribunal.
Así l as cosas, en el régi men bur ocrático subsiste l a relaci ón l aboral, y
sol o hast a que el tribunal se pronuncie en resol uci ón favorabl e a l a
dependenci a es cuando se consumara l a t ermi naci ón de l a relación de trabaj o o
de l a Ley Federal del Tr abaj o, que no i mpone al patrón l a obli gaci ón de i ncoar
un j ui ci o previ o a l a separaci ón j ustificada del trabaj ador, pues bast a que l a
conduct a del trabaj ador encuadre en l as causal es de despi do, y no hast a que
exista una resol uci ón que det er mi ne l a cesaci ón de l os efect os de su
no mbra mi ent o.
La sit uaci ón no es t an sencilla como aparent a, pues ade más del avi so de
despi do y su pr ocedimi ent o paraprocesal en caso de negati va a reci birl o por el
trabaj ador, hoy en dí a se present a derivado de l a j urisprudenci a 1- 96, l a
pr obl e mática relaci onada con l as acci ones de prescri pci ón para el ej erci ci o de
la acci ón de rescisi ón de l a relaci ón l aboral, t oda vez que no se ha precisado
si el I SSSTE o cualqui er otro organis mo descentralizado podría aj ust ar su
pr ocedi mi ent os para despedir a un trabaj ador en for ma i ndisti nt a el
pr ocedi mi ent o previsto en el articul o 47 de l a Ley Federal del Trabaj o ( 30
dí as) u opt ar por el previst o en el articulo 46 bi s de l a Ley Bur ocrática (120
dí as).
141
Si el organis mo l o plant ea en el pri mero ¿tendrí a un mes para ejercer
la acci ón de rescisi ón según el artícul o 517 de l a Ley Federal del Trabaj o?
y en el segundo ¿contarí a con cuatro meses según el articul o 113 fracci ón
segunda de l a Ley Federal de l os Trabaj adores al Servi cio del Est ado
respecti va mente?, y aquí resalta l a si guient e cuesti ón, ¿Cómo operarí an
entonces con l as prescri pci ones?
El caso obj et o de estudi o en cuesti ón i mplicaría que si el i nstitut o opt a
por el segundo y l o hace por l a ví a del Tri bunal Federal de Conciliaci ón Y
Ar bitraje, efecti va ment e el trabaj ador podrá i nvocar al ampar o de l as
Jurisprudenci as en cuesti ón l a i ncompetenci a de di cho tri bunal, a l o que
segura ment e se declarara i ncompet ent e tur nando l as act uaci ones a l a Junt a
Federal de Conciliación y Ar bitraje, pero al no existir criteri os aplicabl es al
caso en cuesti ón ant e est e Ulti mo tri bunal obrero podrá decretar en perj ui ci o
del I SSSTE l a prescripci ón de l a Acci ón al haberla for mul ado en t ér mi nos de
la l egislaci ón burocrática ant e un tri bunal de di cha especi e o sea con 4 y no
con un mes? ya que ant e di cho tri bunal rige l o dispuest o en el 517 de l a l ey
obrera..
Est os son parte de los pl ant ea mi ent os del probl e ma que motivan el
present e análisis y buscar cual es son l as consecuenci as que impart an t ant o
para l os trabaj adores como para con el ‘‘patrón’’ ISSSTE y no sol o est e ulti mo
si no t odos l os organis mos públicos descentralizados que se encuentren en l as
mi s mas condi ci ones.
El pr obl e ma no es sencillo, al present arse un conflict o el que deban
ventilarl o ant e una i nstanci a que conoce de conflict os del mi smo genero pero
de disti nta Especi e, como l o es l a relación obrero patronal al a mpar o del
apartado A del 123 constit uci onal, y l o que es mas ant e una i nstanci a en l a que
di cho or ganis mo no t iene el mecanis mo de cont ar con representaci ón patronal
en l a confor maci ón e i nt egraci ón tri partita ( gobi erno-patrón-trabaj ador) de l as
Junt as Federales de Conciliaci ón y Ar bitraje.
Se puede decir que ant e esta circunstanci a t ant o l os organis mos
descentralizados como I nstitut o se encuentran en estado de indefensi ón, al
carecerse de l os mecanis mos para l a incursi ón de represent aci ón en l os
Tri bunal es Laboral es Federales como parte patronal en su co mposi ci ón
tripartita, encontrándose un vaci ó l egal en ese aspect o al no for mar parte de
los organis mos cupulares e mpresari ales.
142
Ot ro punt o i mport ante a consi derar sucede y que bi en pudi era ser
mat eria de análisis post eri or, es l o concerni ent e a l a ej ecuci ón de l as
resol uci ones o sanciones e miti das por los Ór ganos Int ernos de Control o
llamadas Contral orías Int ernas, específicament e l os ceses i mpuest os por est e
ór gano o las suspensiones en suel dos o funci ones hasta por novent a días.
En est e aspect o es practica común que l as Junt as Especi ales de l a
Federal de Conciliación y Ar bitraje se consi deren compet ent es para conocer
sobre est os t e mas de mat eria admi nistrativa, no obst ant e, de t ratarse de una
mat eria estricta ment e admi nistrati va y no laboral, al present arse l as de mandas
laborales deri vadas de l os ceses por un supuest o despi do Inj ustificado l as j unt a
entran al conoci mi ento de dichos procedi mient os.
En otro orden de i dea según l o precept uado por el Art. 30 de l a Ley
Federal de Responsabili dades Ad mi nistrati vas de l os Servidores públicos
(ant es Art. 75 de l a Ley Federal de Responsabili dades de los Ser vi dores
Públicos), dispone que l a ej ecuci ón de l as sanci ones tratándose de trabaj adores
de confianza surte efect os al notificarse l a resol uci ón, no obst ant e ell o
tratándose de trabaj adores de base l a ej ecuci ón de l as sanci ones, debe seguirse
según l o previst o en di cha l ey, medi ante l o establ eci do en l a ‘‘ley de l a
mat eri a’’, l o que en l a especi e pudi ese ser el Art. 46 y 46 Bi s de l a Ley
Federal Bur ocrática, no obst ant e ell o, existe mucha confusi ón y al efect o no se
han a defi ni do criteri os en cuant o a l a ej ecuci ón, pues si se si gue l a l ey
Bur ocrática y se acude ant e el tri bunal de l a mi s ma, l os trabaj adores
sanci onados i nvocan la i ncompet enci a del Tri bunal Federal de Conciliaci ón y
Ar bitraje, at endi endo a l a Jurisprudenci a de 1996, re mitiéndol o a l a Junt a
Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje (Apartado A), por otro l ado l as
condi ci ones Generales de Trabaj o del Institut o no diferenci a o excl uye expresa
y cat egórica ment e l a aplicaci ón de l as mi smas a l os trabaj adores de confianza,
por t ant o dificulta el pr ocedi mi ent o el ej ecut ar sanci ones admi nistrati vas con
nor mati vi dad bur ocrática, y defender al Institut o ant e tri bunal es que si guen el
pr ocedi mi ent o j urisdicci onal del apartado A, si n disti nguirse que el Tri bunal
Federal de Justicia Fiscal y admi nistrati va se pronunci a sobre la l egali dad de
la sanci ón, y el tribunal l aboral sobre l a aplicaci ón, por ell o resulta
pr obl e mático para el I SSSTE y cualqui er órgano descentralizado dar
cumpli mi ent o si n incurrir en una responsabili dad por una i nadecuada
aplicaci ón de l as sanci ones ordenadas por l os órganos Int ernos de Control o
contral orías de l os Or ganis mos Públicos Descentralizados, no obst ant e ell o
existen criteri os defi nidos por l a corte y l os Pr opi os Tri bunal es Col egi ados en
el senti do de disti nguir y separar de l a mat eria l aboral l a ejecuci ón de l as
resol uci ones e miti das por l os órganos fiscalizadores, atendi endo a l a
143
nat uraleza j urí dica y constituci onal de l os or ganis mos que l as emi t en ( mat eria
admi nistrati va).
De l a mi s ma f or ma seria i nt eresant e pl antear el probl e ma de que al no
for mar parte de los poderes de l a uni ón l os organis mos públicos
descentralizados, ¿Estará l egiti mada l a Secretaria de l a Funci ón Públi ca para
i mponer l as sanci ones de referenci a a l os trabaj adores de di chos or ganis mos
por conduct o de sus contral orías l as cual es vi enen siendo ór ganos
desconcentrados de esta Últi ma?
Investi gar y precisar si en l os procedi mi ent os para i nstrumentar el act a
admi nistrati va al trabaj ador de base se deberán aj ustar el procedi mi ent o al
derecho burocrático y a l o previst o en l as condi ci ones de Trabaj o, es por ell o
que consi dera mos y sostene mos que l a corte no analizo l as consecuenci as
mat eriales de di cha jurisprudenci a, pues ant e esta circunstancia, Podrán l os
trabaj adores ant e una sit uaci ón de esta nat uraleza i nvocar en ví as de
excepci ones y defensas l a Ley Bur ocrática y sus Condi ci ones General es de
Tr abaj o vi gent es que son regul adas por esta, o aun mas haya, t endría l a opci ón
los trabaj adores de l os organis mos descentralizados l a oport unidad de i nvocar
en ví a de excepci ón las nor mas rel ati vas al apartado B en un j uici o segui do en
la Junt a de Conciliación y Ar bitraje. O l o que es l o mi s mo ¿Podría desvirt uar
prestaci ones recl a madas propi as de l as condi ci ones l aboral es sust ent adas en el
apartando B en Tribunal es que conocen de prestaci ones regul adas por el
Apartado A?
¿Podría el Instit ut o excepci onarse ant e las j unt as Laboral es y hacer
val er el hecho que dicha j ornada no excede de l as 8 horas diarias co mo l o
prevé la jornada máxima en el derecho laboral ?
Hoy en dí a l os l audos que e mit en l as Junt as Federales de Conciliaci ón y
arbitraje, son de condenas por canti dades que superan en mucho el
presupuest o que se aplica para l a operaci ón de una Uni dad de Medi ci na
Fa miliar por t odo un año, y si n bi en est o se debe en gran medi da a l a
Jurisprudenci a 1-96, tambi én l o es que en gran medi da se debe al t ort uoso
ca mi no que si guen los pr ocedi mi ent o l aboral es que en l a mayoría de ell o,
llegan a resol verse en promedi o de 3 a 5 años, arrojando una carga adi ci onal
en sal ari os caí dos y venci dos que se generan por l a l entitud con que se
desarrollan l os procesos laboral es en nuestro país.
144
CONCLUSI ONES Y PROPUESTAS DE SOLUCI ÓN ( PRELI MI NAR)
La e mi si ón de l a j urispr udenci a 1/ 96 generó l a mi graci ón de or ganis mos
públicos descentralizados de or den federal del apartado B del artícul o 123
haci a su apartado A, previ a det er mi nación j udi cial y si n i mport ar que su
instrument o de creación l es col ocara dentro del régi men l aboral propi o del
servi ci o público ni el senti do e mi nent e mente soci al de su obj et o instituci onal
Las relaci ones l aborales de l os órganos constituci onal es con sus
trabaj adores, no pueden quedar suj etas al régi men pr opi o de l as e mpresas con
fi nes de l ucro, supuest o que, si así fuera, se estaría desconoci endo en al guna
145
medi da su i nmedi atez y esenci ali dad, en perj uici o de l as altas funci ones
públicas que tienen a su cargo
El Est ado, al percat arse de l a probl e mática ant eri or y al conocer el daño
patri moni al que con la aplicaci ón de esta j urisprudenci a se está causando al
erari o federal, l a Consej ería Jurí dica del Ej ecuti vo Federal en coor di naci ón
con l os Jurí dicos de di versas dependenci as federales y de al gunos or ganis mos
descentralizados a los que l es está afectando l a aplicación de di cha
jurisprudenci a, después de muchas reuni ones han llegado a l a concl usi ón de
que l a Cort e difícil ment e va a revertir l a jurisprudenci a asent ada, por l o que
para defi nir de manera correcta l as relaci ones l aborales de los or ganis mos
descentralizados federales entre l os que se encuentra el I SSSTE, ha present ado
una i ni ciati va de refor ma al artícul o 123 constit uci onal, con el obj et o de
deli mitar de una vez por t odas el ámbit o aplicabl e a los or ganis mos
descentralizados federales.
Est a refor ma consiste en modificar el i nciso B de l a fracci ón 31 del
apartado A del 123 constituci onal, para señal ar con precisi ón que est e
apartado regirá para aquell os organis mos públicos descentralizados de caráct er
federal que tengan a su cargo l a realizaci ón de acti vi dades i ndustri al es y
co merci al es y de servi ci os con fi nali dades preponderante mente
econó mi cas.
Co mo ej e mpl o de lo ant eri or, estaría PEMEX, Talleres Gr áficos,
Ca mi nos y Puent es, cuyas acti vi dades sí se encuentran en el campo co merci al
o de servici os con fi nali dades preponderantement e econó mi cas.
Asi mi s mo, l a refor ma pr opone que est e Apartado A regirá para aquell os
or ganis mos descentralizados de composi ción tri partita que t engan a cargo l a
prestaci ón de servi cios o de seguri dad soci al de l os trabaj adores, como es el
caso del I MSS y del Inf onavit.
Por su parte, l a propuesta cont e mpl a refor mar l a parte i nici al del
apartado B, para señal ar que ést e regul ará l as relaci ones l aborales entre l os
trabaj adores de l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito Federal, t al
como ahora se señal a, agregándose a l os organis mos constituci onal es
aut ónomos y l os organis mos descentralizados de carácter federal que no est án
comprendi dos en l a fracci ón 31 del Apartado A; es decir, todos aquell os
descentralizados cuyo fi n no es acti vi dad industrial o comerci al con fi nali dad
preponderant e ment e económi ca.
146
Es de hacerse not ar, que según l a Gacet a Legislati va del Senado, est a
pr opuest a ya se encuentra en el Senado de l a República y espera mos que en el
pr óxi mo peri odo de sesi ones del Congreso de l a Uni ón pueda ser apr obada y
así i niciar el proceso de refor ma l egislati va de nuestra Constit ución, que co mo
todos sabe mos, por di sposi ci ón del artícul o 135 constituci onal, se requi ere
que el Congreso de la Uni ón l o apruebe con el vot o de l as dos t erceras part es
de l os present es y que éstas sean aprobadas por l a mayoría de las Legislat uras
de l os Est ados.
Es de esperarse que pr oceda esta refor ma l egislati va y así el ISSSTE y
los de más organis mos descentralizados federales que están sufriendo l a
aplicaci ón de esta jurisprudenci a, se ubiquen efecti va ment e en el á mbit o
laboral que les corresponde.
El obj eti vo de l a refor ma es establ ecer a ni vel constit uci onal, l a regl a
general de que el régi men l aboral que se debe aplicar respect o de l os
or ganis mos públicos descentralizados y de l os órganos constit uci onal es, es el
que se encuentra previst o en el apartado B del artícul o 123.
Sól o por excepci ón, det er mi nada en base a l as acti vi dades específicas
que desarrollen l os or ganis mos descentralizados, l es resultaría aplicabl e el
régi men laboral del apartado A del referi do artícul o constituci onal.
La refor ma pr opone reconocer que dentro del sect or paraestatal federal
existen organis mos públicos descentralizados que cumpl en funci ones, de
pr oducci ón de bi enes o de prestaci ón de servi ci os con un caráct er
preponderant e ment e económi co; razón por l a que l os ubi ca como t al es en el
apartado A del artículo 123 constituci onal
Ent onces sí podría mos afir mar que l os trabaj adores del I SSSTE ri gen
sus relaci ones l aborales por el Apartado B del artícul o 123 como l o señal a el
artícul o 14 de l a Ley del Institut o y sus conflict os l aborales serán ventilados
nueva ment e ant e el Tribunal Federal de Conciliaci ón y Ar bitraje.
PROYECTO DE REFORMA
TEXTO VI GENTE
A. .. XXXI...
a)...
1 a 22...
147
b) Empresas:
1. - Aquéllas que sean admi nistradas en for ma direct a o descentralizada por el
Gobi erno Federal;
…B. Entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito Federal y sus
trabaj adores:
TEXTO PROPUESTO
A. .. XXXI...
a)...
1 a 22...
b) Or ganis mos públicos descentralizados de carácter federal:
1. Aquell os que t engan a su cargo l a realizaci ón de acti vi dades i ndustriales y
comerci ales o de servici os con fi nali dades preponderant e ment e económi cas; y
2. Aquell os que sean de composi ci ón tripartita y que t engan a su car go l a
prestaci ón d e servi cios d e previsi ón o de seguri dad soci al de los trabaj adores
regul ados por este Apartado.
c) Soci edades:
1. Aquéllas que sean de partici paci ón estatal mayoritaria y l as que se asi mil en
a éstas en l os tér mi nos de la ley;
... B. Entre l os Poderes de l a Uni ón, el Gobi erno del Di strito Federal; l os
ór ganos constituci onal es aut ónomos, con l as modali dades previstas en est a
Constit uci ón y en l as l eyes aplicabl es; l os organismos públi cos
descentralizados de carácter federal y cual qui er otra enti dad pública no
co mprendi dos en la fracci ón XXXI del Apartado A, y sus respecti vos
trabajadores:
I a XV...
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ANEXOS
Cronogra ma
ACTI VI DADES
MESES/
AÑO 2005
FEBRERO
MARZO ABRI L MAYO JUNI O JULI O --
DI CI EMBRE
SEMANAS 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
REVI SI ÓN DEL CONTENI DO DEL BORRADOR DE P ROTOCOLO
ELABORADO EN EL CURS O ANTERI OR Y DELI MI TARLO
REELABORACI ON DE P ROTOCLO , F OR MULACI ON DEL I NDI CE
PROVI SI ONAL DEL TRABAJ O DE I NVESTIGACI ÓN.
LECTURA DE FI CHAS RELACI ONADAS CON LOS TE MAS, ORGANI ZACI ÓN
Y CLASI FI CACI ON DE FI CHAS CON BASE AL I NDI CE PROVI SI ONAL
150
PRESENTACI ÓN DE AVANCES DE TRABAJ O TERMI NAL, ELABORACI ÓN
DEL CRONOGRAMA, MARCO TEORI CO Y SELECCI ON DE CAPI TULOS A
DESARROLLAR
ENTREGA DEL CRONOGRAMA, MARCO TEORI CO CONCEPTUAL AL
ASES OR Y DESAROLLO DE LOS CAPI TULOS
DESARROLLO DEL CAPI TULO Y PRESENTACI ON DE LOS RES ULTADOS AL
ASES OR Y MAESTROS
I NTEGRACI ÓN DEL TRABAJ O TERMI NAL
ELABORACI ÓN DE CONCLUSI ONES
PRESENTACI ÓN DEL PROYECTO DE P ROTOCOLO AL MAESTRO AS ES OR
PARA SU APROBACI ON
REVI SI ÓN DEL PROYECTO DE TESI S Y DESARROLLO DE SU ESTRUCTURA
CORRECCI ONES AL PROYECTO DE TESI S
I NTEGRACI ÓN DEL TRABAJ O DE TESI S
REVI SI ÓN Y CORRECCI ON
DESARROLLO DE TODOS LOS CAPI TULOS
ELABORACI ÓN DE LA BI BLI OGRAFÍ A CONSULTADA.
ORGANI ZACI ÓN DE L OS DOCUMENTOS DE ANEXOS E I NCORP ORACI ÓN
DE OTROS CONSI DERADOS NECESARI OS
ORGANI ZACI ÓN Y REVI SI ÓN GENERAL DE T ODO EL DOCU MENTO
( PORTADA, I NDI CE, AGRADECI MI ENTOS, I NTRODUCCI ÓN, CAPI TULOS,
CONCLUSI ONES, NOTAS DE PI E DE P AGI NA P OR CAPI TULOS,
BI BLI OGRAFÍ A, CONCLUSI ONES, Y ANEXOS)
CONCLUSI ÓN DE TESI S
PRESENTACI ÓN