calidad de la democracia e instituciones políticas en bolivia

Calidad de la democraciae instituciones políticas enBolivia, Ecuador y Perú

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Simón Pachano

Calidad de la democraciae instituciones políticas enBolivia, Ecuador y Perú

© De la presente edición:

FLACSO, Sede EcuadorLa Pradera E7-174 y Diego de AlmagroQuito-EcuadorTelf.: (593-2) 323 8888Fax: (593-2) 323 7960www.flacso.org.ec

ISBN: 978-9978-67-280-8Cuidado de la edición: Paulina TorresDiseño de portada e interiores: Antonio MenaImprenta: CrearImagenQuito, Ecuador, 20111ª. edición: julio 2011

Pachano, Simón

Calidad de la democracia e instituciones políticas en Bolivia, Ecuador y Perú.Quito : FLACSO, Sede Ecuador, 2011

394 p. : cuadros, diagramas y gráficos

ISBN: 978-9978-67-280-8

DEMOCRACIA ; CIUDADANÍA ; POLÍTICA ; PARTIDOS POLÍTICOS ; SISTEMASELECTORALES ; ECUADOR ; PERÚ ; BOLIVIA

321.8 - CDD

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Manuel Alcántara Sáez

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

CAPÍTULO IDEMOCRACIA, CIUDADANÍA Y ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Inclusión, ciudadanía civil, ciudadanía política y ciudadanía social . . 21

Estado de derecho, condiciones y rendimientos de la democracia . . . 35

Régimen, sistema, gobierno y sociedad: un apunte conceptual . . . . . 56

Concepto mínimo, concepto medioy concepto operativo de democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Democracia y heterogeneidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

CAPÍTULO IILAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA EN BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ . . 97

Características de las transiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Los legados de la transición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

¿De la transición a la consolidación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Una digresión sobre las perspectivas académicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

CAPÍTULO III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155INSTITUCIONES Y PROCESOS POLÍTICOS

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Las relaciones Ejecutivo-Legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Sistemas electorales y sistemas de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

El estudio de los partidos, de los sistemas de partidos y de lossistemas electorales: una digresión sobre los casos estudiados . . . . . . . 214

Distribución territorial del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Cuadros y diagramas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

CAPÍTULO IVLA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Tipologías de democracia o democracias disminuidas . . . . . . . . . . . . . 275

Medición de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

La calidad de la democracia como instrumento analítico . . . . . . . . . . 308

El desafío del estudio de la calidad de la democracia . . . . . . . . . . . . . . 318

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

UNA CONCLUSIÓN INCIERTA: LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

EN BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Instituciones y calidad de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

Prácticas políticas y calidad de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

A manera de conclusión: una agenda de investigación . . . . . . . . . . . . 364

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

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Presentación

La publicación de Calidad de la democracia e instituciones políticas en Bo-livia, Ecuador y Perú se inserta en el esfuerzo de FLACSO Ecuador porcontribuir al debate sobre los temas centrales de Ecuador y de América La-tina desde una perspectiva comparada. Buena parte de los estudios sobrenuestros países se refieren a un caso específico, sacrificando con ello eseinvalorable instrumento de las ciencias sociales que es la comparación. Laidentificación de similitudes y diferencias es el paso inicial para encontrarlas explicaciones a los fenómenos que, al ser vistos aisladamente, puedenaparecer como particularidades o aspectos idiosincráticos de cada país. Porel contrario, la visión comparativa permite tratarlos como la expresión deprocesos complejos en los que se relacionan de múltiples y diversas mane-ras unos mismos factores para arrojar finalmente resultados distintos. Deesta manera, la similitud de condiciones estructurales no confluye necesa-riamente en situaciones similares, que es algo que se destaca en el presen-te libro.

Por otra parte, aunque el autor privilegia el análisis del ámbito institu-cional como elemento fundamental en el tratamiento de la calidad de lademocracia, no por ello descuida otros factores que inciden en ese aspec-to. Más bien, la visión de lo institucional (especialmente de los partidos,los sistemas de partidos y las relaciones entre los poderes del Estado) se vecomplementada por la perspectiva histórica y por la visión de los procesosvividos desde el inicio de los actuales períodos democráticos en los trespaíses estudiados. Con ello se configura un acercamiento que da cuenta

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no solamente de la complejidad del tema tratado, sino de los retos que hadebido enfrentar el proceso de construcción de la democracia en cada unode los países. Las maneras en que han resuelto esos desafíos han sido de-terminantes para establecer el tipo de democracia que se ha ido configu-rando en diversos momentos.

Finalmente, este libro aporta con un acercamiento cualitativo al análi-sis de la calidad de la democracia. En este sentido, hay una toma de dis-tancia con respecto a los acercamientos cuantitativos que predominan enla ciencia política contemporánea, lo que se debe fundamentalmente a larelación que establece el estudio entre el marco institucional, los procesospolíticos, las decisiones de los actores y la calidad de la democracia.

Adrián BonillaDirector

FLACSO Sede Ecuador

El área andina se ha convertido en la última década en un espacio dondese han producido las mayores transformaciones de la política latinoameri-cana. Tanto si se adopta una postura epistemológica vinculada con elneoinstitucionalismo como si la misma enfatiza una aproximación enclave de sociología política el interés por la región se justifica sobradamen-te. Desinstitucionalización, neopopulismos, pugna de poderes, exclusión,proyectos identitarios y presidencias interrumpidas son términos que ayu-dan a definir lo que está pasando, pero cuyo contenido, a veces polisémi-co, dificulta su comprensión y que, sin embargo, no dejan de conformarun crisol de indudable interés y trascendencia.

Además, abordar esta subregión de manera comparada es un imperati-vo imprescindible para alcanzar un conocimiento más exhaustivo. Lasreformas constitucionales registradas, las variaciones en las leyes electora-les y de partidos, las propuestas de autonomía regional esbozadas, se inte-rrelacionan en uno y otro país con el ímpetu de la movilización social, lapulsión por la emancipación de identidades marginadas y los procesos deinclusión de mayorías silentes. Se trata, pues, de un espacio en permanen-te ebullición cuyos elementos sistémicos no dejan de provocar un retopara el estudioso de la política. La interacción de los mismos bajo lógicasque no siempre son nuevas, aunque pudieran parecerlo al observador pocoatento, requieren de un análisis cuidadoso que las desbroce para entender-las y, posteriormente, poder intentar emprender una explicación de susrelaciones causales.

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Prólogo

Entrado ya el siglo XXI, la política en América Latina es sinónimo dedemocracia. Tal es el avance que las prácticas poliárquicas han alcanzadoen la región que han afectando a la gran mayoría de los países, en térmi-nos espaciales, y se han extendido por un lapso superior en promedio alcuarto de siglo prácticamente sin interrupción alguna. No obstante, ni elestado de la democracia es el mismo de un país con respecto a otro, nisiquiera lo es en diferentes momentos de la historia reciente de cada unode los diferentes países. Por ello, la toma en consideración de una visiónescalar de la democracia ha permitido incluir en los dos últimos lustros unavisión cuantitativa del desarrollo de la misma. Esta nueva propuesta con-ceptual se hace en clave de la calidad de la democracia, hoy muy en bogay aunque siga siendo, como el propio Simón Pachano insiste reiterada-mente, un concepto en construcción. Sobre la calidad de la democracia seextiende una literatura académica procelosa ante la que los países andinosno se escapan pudiendo ser también objeto de estudio bajo este prisma.

Este libro es un instrumento adecuado para llevar a cabo una tareaventurosa en ambas direcciones. Parte de la lógica sistémica señalada y deuna visión neoinstitucional sin que por ello el autor renuncie a tomar enconsideración las dinámicas autónomas propias de los actores, articuladosfundamentalmente en los partidos políticos. Se basa asimismo en la exis-tencia de avances y retrocesos en las instituciones en un clima de induda-ble vigencia de la democracia en Bolivia, Ecuador y Perú. Estos tres casosnacionales son un escenario muy relevante para el estudio en la medidade sus similitudes, en las que el legado histórico o la desinstitucionaliza-ción de sus respectivos sistemas de partidos son factores de indudableimportancia, pero también de sus diferencias, donde el patrón de relacio-nes entre Ejecutivo y Legislativo es de naturaleza distinta. Sin embargo,Simón Pachano también es consciente de la debilidad del estado de dere-cho y del deficitario desempeño de las instituciones así como de la formaen que se procesa la política. Aspectos ambos que constriñen el rendi-miento democrático, lo cual se refleja en las diferentes mediciones de losíndices que aspiran a captar los niveles nacionales de la calidad de las res-petivas democracias.

El uso de las tipologías es una práctica de notable eficacia a la hora deentender mejor la realidad. En este sentido una de las propuestas teóricas

Calidad de la democracia e instituciones políticas en Bolivia, Ecuador y Perú

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más afortunadas del presente texto se encuentra en la combinación de dis-tintas capacidades (graduadas como alta o baja) del régimen político conrespecto al procesamiento de los conflictos y de representación política.Variables ambas de carácter intermedio que están presentes en la confor-mación de la calidad de la democracia y que permiten configurar cuatrotipos de capacidades diferentes de un régimen político. De esta manera,los subtipos generados son democracias plenas, democracias bloqueadas,partidismo ineficiente y decisionismo eficiente cuya vocación no es la decalificar el tipo de régimen sino identificar situaciones por las que los regí-menes pueden atravesar. La propuesta teórica avanza incorporando demanera elegante a las situaciones definidas los casos empíricamente abor-dados que transitan de forma completamente diferente de una situación aotra en momentos distintos, reivindicando, como antes se señaló, el valorde una aproximación comparada.

Dos aspectos que han tenido una presencia muy sobresaliente en eldebate teórico de la democracia en América Latina, y que tienen un ele-vado grado de conexión, se refieren a las relaciones entre el PoderEjecutivo y el Poder Legislativo y al papel desempeñado por sistemas departidos que se resisten a institucionalizarse de manera canónica. Se tratade ejes temáticos que tienen una destacada presencia en las páginas de estevolumen y cuyo comportamiento en el juego sistémico de la política esbásico para intentar entenderlo. El primero adquiere especial importanciaen un marco dominado por el presidencialismo, huérfano de una teoríapropia por ser demasiado dependiente la muy rica que existe del modelonorteamericano. El segundo, por su parte, requiere de una manera nuevade mirar a los partidos desde unos componentes que siguen nutriendoesquemas endémicamente clientelares y que reclaman la atención de aná-lisis de lo subnacional, de los procesos de selección de sus candidatos, dela dependencia de una nueva forma de hacer las campañas electorales, dela manera de conformar las ofertas programáticas y de la trayectoria (vitaly estrictamente política) de sus cuadros en un camino inequívoco hacia laprofesionalización de su tarea.

Simón Pachano ofrece en la presente obra el resultado de un procesomaduro de estudio donde los hallazgos son siempre pistas para nuevasinvestigaciones. Auspiciado por su rica trayectoria investigadora ha conse-

Prólogo

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guido aunarla al carácter más vicario que es propio de la institución uni-versitaria más antigua de la cultura en español. Su paso por la Universidadde Salamanca, una de las universidades de dicho ámbito cultural donde laCiencia Política y América latina generan un maridaje de indudable soli-dez y prestigio, ha sido simbióticamente beneficioso. El viejo estudio sal-mantino ha sido consciente de tener a alguien que es un lujo en sus aulasy de la politología salmantina Simón se ha llevado la vocación por la nece-sidad de comparar y por el ineludible contraste entre teoría y empiria. Subuen talante, su compromiso con el rigor y la disciplina, así como suamistad con todos los que compartió el aula, son, junto con este excelen-te libro, el rico fruto testimonio de unos años de estudio y de entrañableamistad.

Manuel Alcántara SáezNueva Orleans, noviembre de 2010


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Con el presente estudio pretendo alcanzar tres objetivos. El primero y queorganiza al conjunto es la identificación de los factores que determinanlos grados de la calidad de la democracia en países que han vivido proce-sos recientes de democratización. El segundo objetivo se deriva del prime-ro y apunta a contar con una visión de conjunto de los procesos vividosen Bolivia, Ecuador y Perú desde finales de la década y de 1970 y comien-zos de la siguiente, cuando se instauraron regímenes democráticos en cadauno de ellos. El tercero consiste en un debate conceptual acerca de la cali-dad de la democracia y de la clasificación de regímenes políticos, tenien-do como referencia a los tres países estudiados. Los tres objetivos estánestrechamente ligados tanto en términos de los temas que he abordadocomo en función de los conceptos y las perspectivas teóricas con que loshe trabajado. Por ello, en términos generales el estudio puede ser califica-do como un ejercicio de política comparada que toma como referencia a–y se inserta enla teoría de la democracia.

La selección de la calidad de la democracia como problema de inves-tigación responde a dos consideraciones básicas. En primer lugar, a que elmayor riesgo que enfrentan los regímenes democráticos surgidos en la ter-cera ola de democratización no es el retorno a formas de autoritarismo,sino la conformación y permanencia de formas de democracia que se ale-jan de los estándares mínimos que debe mantener este tipo de régimen.Sin abandonar el campo de las democracias políticas, esos regímenes setransforman en algo diferente a las poliarquías que se esperaba obtener co-mo resultado final. Para hacer frente a estas nuevas condiciones, dentro dela teoría de la democracia se ha desarrollado en los últimos años el análi-sis de la calidad de la democracia, y es allí donde se inserta este estudio.

Introducción

En segundo lugar, el análisis de la calidad de la democracia es claramenteun campo teórico en construcción que se ha desarrollado fundamental-mente como un debate conceptual y no sobre la base del estudio de casosconcretos. Ciertamente, los autores que se han ocupado de este tema hanaplicado sus propuestas de medición y de evaluación a realidades especí-ficas (generalmente a grandes conjuntos de países), pero solamente unavez que han desarrollado sus instrumentos teóricos y metodológicos. Noha habido el necesario diálogo entre el desarrollo teórico-conceptual y larealidad de uno o varios casos, de manera que se ha producido un divor-cio entre ambos niveles y sobre todo se constata la existencia de un granvacío en el análisis de situaciones concretas. Por ello, este estudio preten-de ser un paso en la larga tarea de llenado de ese vacío.

La selección de los tres países se explica por dos consideraciones bási-cas. La primera alude a la necesidad propia de las ciencias sociales en ge-neral y de la ciencia política en particular, de acudir al método compara-tivo como vía hacia la explicación y la comprobación. En este caso se vereforzada esa necesidad por el carácter incipiente del desarrollo de la teo-ría de la calidad de la democracia y por la escasez de estudios aplicados.La segunda consideración hacer referencia a las característica de los trespaíses, esto es, a sus similitudes y sus diferencias en términos de procesosy de componentes del régimen y del sistema político, que hacen de elloscasos comparables y contrastables. Las similitudes en muchos de sus as-pectos básicos permiten controlar de manera apreciable sus diferencias ypor tanto detectar las causas de los procesos ocurridos en cada uno. Porconsiguiente, ellos presentan una situación privilegiada para desarrollarun estudio comparativo, en el que es imprescindible controlar algunas va-riables para explicar los cambios que se manifiestan en otras.

El período analizado corresponde al que ha transcurrido desde la ins-tauración de sus respectivos regímenes democráticos hasta el año 2008.Considerando que Ecuador inauguró su ordenamiento constitucional en1979, Perú en 1980 y Bolivia en 1982 se puede observar que se trata deun estudio que abarca las tres últimas décadas. Sin embargo, es necesariohacer dos puntualizaciones al respecto. La primera puede ser calificadacomo una precisión histórica y conceptual, ya que algunos hechos siem-bran dudas sobre la calificación de todo el período como democrático. El


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golpe de estado peruano de 1992, con la consecuente ruptura constitucio-nal, es sin duda el más notorio de esos hechos, pero a este se pueden aña-dir también los derrocamientos de tres presidentes en Ecuador y uno enBolivia. La segunda alude a la desigual disponibilidad de información paracada uno de los diversos temas tratados en el estudio. En este punto, la in-vestigación choca con uno de los obstáculos propios de los tres países y dela mayoría de sus pares latinoamericanos, que es la falta de bases de datosy de series históricas sobre diversos aspectos, pero en especial de los temasde la ciencia política. Por ello, en muchos de los aspectos la informacióncubre solamente una parte pequeña de todo el período señalado. Esto ocu-rre incluso en aspectos tan básicos como los resultados electorales, que noestán disponibles, con el nivel de desagregación necesario, en bases de da-tos oficiales y confiables, para los últimos años.

El texto está organizado en cinco capítulos, cada uno de ellos divididoen secciones. El primer capítulo trata sobre algunos aspectos teóricos yconceptuales del estudio de la democracia y de la calidad de la democra-cia. Junto a la revisión conceptual hago un repaso de los principales pro-blemas que se deben enfrentar en el estudio de la democracia en países co-mo Bolivia, Ecuador y Perú. Allí desarrollo un diálogo entre la realidad delos tres países y los conceptos propios de la teoría de la democracia, comoun paso previo necesario para el tratamiento de la calidad de la democra-cia dentro de situaciones complejas como son las que se observan en lostres países. Una de las preocupaciones centrales de este capítulo es la rela-ción entre la democracia y las diversas formas de ciudadanía, para lo queacudo a la revisión de algunos procesos previos entendidos como antece-dentes históricos que marcan las situaciones posteriores. El interés estácentrado también en el estado de derecho, entendido como requisito bási-co e insustituible de la democracia. A su vez, este tema –pero también lanecesidad de comprender los múltiples niveles en que se desarrolla la ac-ción política y por consiguiente en que se plasma la democracia– me llevaa realizar una disquisición conceptual sobre el sistema político y el régi-men político. Finalmente, destaco la importancia de analizar la heteroge-neidad social, cultural y política, vale decir el carácter plural de las socie-dades de los tres países, que constituye un reto en la construcción de la de-mocracia y por supuesto un desafío para su estudio.

Introducción

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El segundo capítulo trata sobre los procesos de transición a la democra-cia. Este se mueve en dos planos diferentes. Por un lado, revisa las caracte-rísticas de las transiciones en los tres países, con énfasis en las especificida-des de cada uno de ellos. Por otro lado, retoma algunos de los aspectos cen-trales del debate teórico que se desarrolló en torno al tema y que alimentóde manera importante a la teoría de la democracia. La revisión de estos dosniveles está guiada por la premisa que reconoce el carácter determinante delas transiciones para la evolución de los acontecimientos posteriores. Deesta manera, las características de la transición –en términos de actores, ins-tituciones y procesos-, definen un camino por el que se enrumban los paí-ses por lo menos hasta que se presente una nueva coyuntura crítica. Asímismo, este capítulo asume el debate sobre la consolidación de la democra-cia como un elemento básico para el análisis posterior de su calidad.

El tercer capítulo analiza algunos aspectos institucionales del sistemapolítico de los tres países. En este plano sostengo que los diseños institu-cionales desempeñan un papel fundamental tanto para la instauración co-mo para la consolidación de la democracia. Así mismo, a lo largo del capí-tulo destaco los efectos de los arreglos institucionales en la toma de deci-siones así como en la formulación y aplicación de políticas. Los aspectosanalizados son las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, lossistemas electorales, los sistemas de partidos y la distribución territorialdel poder. La selección de estos aspectos institucionales se desprende desu condición de elementos centrales del sistema político y, en virtud deello, del peso que tienen como condicionantes de las prácticas de los acto-res políticos. Por último, en este capítulo me permito una digresión acer-ca de los estudios de los sistemas electorales y los sistemas de partidos enlos tres países, vale decir, del estado de la cuestión. Esto se justifica por lanecesidad de establecer la base de conocimiento acumulado desde la queparte un estudio de esta naturaleza, pero que tiene también un sentido deevaluación de los temas tratados por las ciencias sociales.

En el cuarto capítulo ingreso al tema de la calidad de la democracia.Con este fin, reviso los avances realizados en el ámbito conceptual y des-taco su vinculación con los estudios de medición de la democracia y conla literatura que trata sobre los subtipos o formas disminuidas de demo-cracia. Me guío por la consideración de que los tres son campos estrecha-


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mente ligados y que, por consiguiente, los avances realizados en cada unode ellos aportan de uno u otro modo al análisis de las especificidades delas democracias. Mi interés es destacar los diversos aportes que se hanhecho y valorar su utilidad para la investigación aplicada. Por ello, inten-to mantener siempre la relación entre el debate teórico y la situación delos tres países, bajo una modalidad en que estos constituyen el referenteconcreto para la prueba y la validación de los conceptos que se han veni-do desarrollando desde las diversas perspectivas. Con este fin, seleccionoa los que considero como los más importantes aportes teóricos acerca dela calidad de la democracia, lo que necesariamente establece un recorte yuna limitación del estudio. Mi intención en este campo es analizar los di-versos componentes de cada uno de los acercamientos que existen al res-pecto y destacar las bondades y los problemas de su utilización. Mi con-clusión general al respecto es que las propuestas de medición de la calidadde la democracia presentan aún muchos vacíos y que por tanto no son ins-trumentos directamente aplicables en la investigación comparativa.

El capítulo final contiene las conclusiones generales del estudio. Estasbásicamente se refieren a tres aspectos fundamentales. Primero, al grado al-canzado por la calidad de la democracia en cada uno de los tres países.Segundo, a la manera en que los elementos institucionales han incidido so-bre la calidad de la democracia. Tercero, a la posible incidencia de otrosfactores, como las relaciones particularistas y la presencia de poderosos ac-tores con poder de veto. El elemento central de estas conclusiones es queel análisis de la calidad de la democracia demanda de arreglos metodológi-cos que incluyan variables operativas (como las institucionales y las que serefieren a los cálculos estratégicos de los actores, que trato en los capítulosprevios). Sostengo que las perspectivas teóricas desarrolladas hasta el mo-mento se mueven entre el extremo de un alto grado de generalidad de lasdimensiones utilizadas y el extremo de los indicadores con los que se buscasu medición o su evaluación. A partir de ello hago una propuesta de incor-poración de las variables operativas, tomando como referencia el caso delos países estudiados. De cualquier manera y dado el nivel alcanzado porel desarrollo teórico, así como el carácter exploratorio de mi investigación,mis conclusiones no pueden ser sino tentativas e inciertas.

Introducción

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Agradecimientos

Este trabajo me deja con una deuda impagable con muchas personas y con varias instituciones.

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Ecuador me dio el espacio académico idealpara el desarrollo intelectual y facilitó mi participación en el Programa Doctoral en que desarrollé el pre-sente estudio. Adrián Bonilla, director de FLACSO combinó las necesidades institucionales de fortaleci-miento de la planta docente con el apoyo personal para una tarea que no dejó de causarle angustias

No pudo haber mejor lugar que los claustros históricos de la Universidad de Salamanca para concre-tar ese objetivo y para beneficiarme del conocimiento acumulado en una disciplina joven e incipien-te en nuestros países. El Área de Ciencia Política y el Instituto de Iberoamérica fueron más que cáli-dos refugios en los duros inviernos salmantinos.

En el desarrollo de la tesis me beneficié del conocimiento y el rigor académico de Manuel Alcántara,catedrático del Área de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca, quien al llevar la tutoríacomo un diálogo sin distancias y sin jerarquías convirtió en mito la renombrada austeridad castella-na. No sería necesario destacar su conocimiento de la realidad latinoamericana y su solidez teóricacomo no fuera para sostener que este trabajo tendría una mayor cantidad de errores si no hubiera con-tado con su guía (los que quedan se deben a mi tozudez, que prefiero revestirla elegantemente con laalusión al carácter siempre inacabado del debate intelectual).

El empeño de Flavia Freidenberg se encuentra en el origen de mi participación en el Doctorado.Posiblemente fue la amistad que hemos cultivado a lo largo de interminables y saludables discusiones osu perseverancia en ponerle raíces a la ciencia política ecuatoriana, lo cierto es que me impulsó a algo queno estaba en mi hoja de ruta. Decir que ahora le agradezco no hace justicia al papel que ella ha jugado.

Los colegas de FLACSO- Ecuador, saben cuánto me he beneficiado de sus observaciones y sus cues-tionamientos a la ortodoxia politológica. Sus reacciones y sugerencias a la presentación de avances par-ciales de este estudio me obligaron a reconsiderar aspectos que creía resueltos.

Andrés Mejía y Francisco Sánchez se han encargado siempre de abrir puertas a los nuevos temas, sinperder la carga de ironía que se requiere para lidiar con una política que lucha por no tomarse en serioa sí misma.

Una estadía de un semestre como Visiting Fellow en el Kellogg Institute fue una excelente vía parasondear en el sofisticado campo de la ciencia política norteamericana y para apreciar las diferenciascon lo que podemos y debemos hacer en nuestros países. Los diálogos con Scott Mainwaring, MichaelCoppedge y Guillermo O´Donnell fueron muy útiles para constatar que los puentes siguen siendo losinstrumentos más útiles para unir las orillas.

A Tere-María Sol no le puedo agradecer porque este trabajo es también de ella. Juntos hemos cami-nado en una aventura que nos ha unido, como para desmentir a quienes dicen que la política no llevaa acuerdos.

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Inclusión, ciudadanía civil, ciudadanía política y ciudadanía social.

En América Latina, y en especial en los países andinos, es inevitable co-menzar la reflexión sobre la calidad de la democracia con una alusión a laciudadanía. El déficit que se aprecia históricamente en este aspecto con-diciona de manera determinante las posibilidades de construcción de lademocracia y, en consecuencia, determina el grado de ésta o su calidad. Elreconocimiento de la ciudadanía plena, en lo civil, en lo político y en losocial es el cimiento que sostiene a la estructura democrática ya que esereconocimiento expresa la vigencia de los derechos y las libertades queconstituyen a la democracia como ordenamiento político1. Por ello, cual-quier definición de democracia, aún la que pueda tipificarse como míni-ma y procedimental, toma como punto de partida a esos derechos y esaslibertades2. Aunque sea de manera implícita, la ciudadanía está presenteen el concepto básico de democracia.

Capítulo IDemocracia, ciudadanía y Estado

1 La importancia de la condición ciudadana para la democracia es un asunto que merece mayorinterés que el que ha recibido en el campo de la teoría política. Es más bien escasa su presenciaen la reflexión contemporánea sobre la democracia. A manera de ilustración, en la ambiciosaobra de Sartori (1988) no se encuentra un capítulo específico dedicado la ciudadanía y apenasse lo toca de manera implícita al tratar temas como el individualismo y la libertad (Sartori, 1988:351- 365) o la igualdad (Sartori, 1988: 410-443). Tratamientos explícitos de esta relación, desdela perspectiva de la teoría democrática, se encuentran en Przeworski (1998: 61-68), Nun (2002:55-70), Zakaria (1998).

2 Definiciones como la de Schumpeter (1996), convertida en paradigma de las definiciones míni-mas y procedimentales, se asientan en un conjunto de libertades, garantías y derechos que ponen

Esta observación tiene mayor sentido cuando se hace referencia a paí-ses como Bolivia, Ecuador y Perú, que nacieron a la vida republicana bajoregímenes que no reconocían la condición ciudadana de la mayor parte dela población. Al contrario, constitucional y legalmente se establecieron lasexclusiones en lo civil, en lo político y en lo social3. La exclusión jurídicade los indígenas –que para ese momento constituían la mayoría de la po-blación en cada uno de los países– de las mujeres, de los iletrados y de losnegros, así como de quienes no poseyeran patrimonio propio y que traba-jaran en relación de dependencia, fue la base de las repúblicas oligárquicasque tuvieron vigencia por lo menos hasta mediados del siglo XX. La per-sistencia de un ordenamiento excluyente a lo largo de la mayor parte de lahistoria de estos países dio firmeza a opiniones que sostenían (si bien escierto refiriéndose al caso peruano, pero que podrían ser extendidas a losotros) que “no ha existido un corte histórico desde el siglo XVI que hayasignificado un momento nuevo y diferente en su formación social” (Cotler,1978: 15, cursiva en el original)4. En síntesis, los vacíos en el reconoci-


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en cuestión ese carácter mínimo. Como lo explica Lipset (1980: 41), después de haberse acogidoa esa definición, ésta “implica cierto número de condiciones específicas: 1) una “fórmula política”o cuerpo de creencias que especifican qué instituciones –partidos políticos, una prensa libre, etc.–son legítimas (aceptadas por todos como adecuadas); 2) un conjunto de líderes políticos en fun-ciones, y 3) uno o más conjuntos de líderes reconocidos que intentan obtener cargos”. A lo largode este capítulo desarrollaré este argumento que, como se verá tiene enorme incidencia no sola-mente en la construcción del concepto de democracia sino sobre todo en el análisis de su calidad.

3 Las constituciones con que iniciaron su vida como estados independientes establecían requisi-tos muy rígidos (y en todas ellas muy similares) para acceder a los derechos de ciudadanía. LaConstitución boliviana del año 1826 (artículo 14) determinaba que se requería ser boliviano (esdecir, haber nacido en territorio de ese país), ser casado o mayor de 20 años, saber leer y escri-bir y tener algún empleo, industria o profesar alguna ciencia o arte, sin sujeción a otro en clasede sirviente doméstico. La Constitución ecuatoriana de 1830 (artículo 12) reconocía como ciu-dadanos a los casados o mayores de 22 años, o a quienes tuvieran una propiedad raíz de deter-minado monto, o que ejercieran alguna profesión o industria útil sin sujeción a otro como sir-viente doméstico o jornalero y que supieran leer y escribir. La de Perú de 1826 tenía como requi-sitos ser peruano, estar casado o ser mayor de 25 años, saber leer y escribir, tener algún empleoo industria o profesar alguna ciencia o arte sin sujeción a otro en clase de sirviente doméstico.Como se verá más adelante, varias de estas condiciones claramente limitantes se mantuvieronhasta mediados del siglo XX.

4 Una visión ensayística sobre el mismo caso peruano destaca la condición de multitud –y no deciudadanía- de la sociedad en la participación política (Basadre, 1980: 113 y siguientes). Laausencia del concepto de ciudadanía a lo largo de todo ese texto es una expresión de la inexis-tencia de esa condición en términos políticos y jurídicos, y no se la puede atribuir únicamentea la perspectiva analítica del autor. Véase también Klarén (2008: 255-297).

miento de la ciudadanía universal, en todos sus niveles –civil, político y so-cial–, obligan a tomar a este como el punto de partida del análisis.

La conformación de esos regímenes excluyentes obedeció a muchascausas, la mayor parte de ellas vigentes desde la sociedad colonial, que nocabe abordar aquí5. Interesa comprender los efectos jurídicos y políticosdel reconocimiento limitado de la ciudadanía. A pesar de que constitucio-nalmente se estableció la igualdad ante la ley, en el mismo cuerpo consti-tucional se la dejó prácticamente sin efecto cuando se establecieron losrequisitos para el ejercicio de la ciudadanía. Como se vio antes, ella esta-ba condicionada a la situación económica, el estado civil, la situación la-boral y el grado de instrucción. Lo sorprendente es que esas condicionesse aplicaban no solamente a la ciudadanía política, como podría suponer-se en el marco de un régimen de sufragio limitado, sino que se hacíanextensivas también a la ciudadanía civil (y obviamente a la social, que nisiquiera se planteaba como posibilidad)6. Por consiguiente, no sólo se res-tringía el régimen democrático, sino que se hacía lo mismo con el estadode derecho, ya que el reconocimiento como sujeto de derechos beneficia-ba solamente a una minoría.

En este punto es necesario hacer una doble digresión conceptual: sobreel concepto de ciudadanía, por un lado, y sobre la relación entre la demo-cracia y el estado de derecho, por otro lado. En el primer aspecto caberetomar la división clásica de las tres formas de ciudadanía, civil, políticay social, propuesta originalmente por Marshall (2007), para entender los

Capítulo I. Democracia, ciudadanía y Estado

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5 De la abundante literatura al respecto cabe destacar el enfoque de Todorov (1987: 158-159), queindaga sobre los orígenes de la concepción excluyente y la manera en que ésta condicionó elmarco legal que se fue construyendo a lo largo del período colonial.

6 Un minucioso análisis para el caso ecuatoriano se encuentra en Prieto (2004). A través de unadisección de “los discursos políticos, científicos y periodísticos sobre los sujetos indígenas”(Prieto, 2004: 30), la autora ofrece una visión de conjunto de las condiciones reales de la ciuda-danía desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Puede ser discutible, sin dejar deser sugerente, la atribución del origen de la exclusión a una contradicción entre los deseos deigualdad jurídica de las elites y su profundo miedo social. “La suspicacia entre ese sector de lasociedad y las imágenes de una raza peculiar e inferior confluyen en (...) el ‘liberalismo deltemor’. Más aún, (...) el liberalismo del siglo veinte temprano en el Ecuador construyó un com-plejo de gobernabilidad que pospuso los derechos ciudadanos para los indígenas” (Prieto, 2004:31). Este aplazamiento de los derechos parece haberse mantenido hasta mediados del siglo, cuan-do era fácil comprobar que las leyes vigentes obligaban a que la población “blanca” votara, mien-tras impedían que lo hicieran los “indios, cholos, montubios y negros” (Blanksten, 1951: 74).


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diversos niveles en que se materializa el reconocimiento del individuocomo sujeto de derechos. En esta perspectiva, la ciudadanía civil “se com-pone de los derechos necesarios para la libertad individual: libertad de lapersona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedady a establecer contratos válidos y derecho a la justicia (...) Las institucio-nes directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunalesde justicia” (Marshall, 2007: 22-23). La ciudadanía política es “el derechoa participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuer-po investido de autoridad política, o como elector de sus miembros. Lasinstituciones correspondientes son el parlamento y las juntas del gobier-no local” (Marshall, 2007: 23)7. La ciudadanía “social abarca todo el es-pectro, desde el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar económi-co al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un sercivilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. Lasinstituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema edu-cativo y los servicios sociales” (Marshall, 2007: 23).

Como es ampliamente conocido, Marshall sugirió un desarrollo cro-nológico acumulativo de estos derechos, que se habrían ido definiendo enEuropa (o, con mayor precisión, en el Reino Unido) a lo largo de los si-glos XVIII, XIX y XX. Independientemente de que el reconocimiento delos derechos correspondientes no hubiera ocurrido dentro de esa secuen-cia, en la que cada tipo de ciudadanía se habría desarrollado en el ordenmencionado, lo que importa aquí es la especificidad de cada uno de ellosy sus respectivos requisitos institucionales8. En este sentido, la ciudadaníacivil se expresa en el estado de derecho, esto es, en el complejo entrama-do institucional que asegura la igualdad ante la ley, vale decir en el reco-nocimiento del individuo como un sujeto de derechos básicos9. Por su

7 La omisión del órgano ejecutivo deja ver el sesgo británico en la propuesta de Marshall. Esteconstituye un espacio institucional de enorme importancia para el ejercicio pleno de la ciuda-danía política en regímenes presidenciales como son los de los tres países analizados.

8 Marshall advierte sobre los riesgos y las imprecisiones de esta cronología cuando sostiene que al“asignar a cada uno de los períodos formativos de los tres elementos de la ciudadanía a un siglodistinto (...) se solapaban de modo considerable los dos últimos” (Marshall, 2007: 31). Antes yahabía dicho que hay “que tratar estos períodos con una razonable elasticidad, y hay cierto sola-pamiento evidente” (Marshall, 2007: 26).

9 El tratamiento del estado de derecho podría llevarnos por los caminos de la filosofía política ode la doctrina jurídica, lo que significaría abandonar el campo de la ciencia política que es en el

parte, la ciudadanía política se expresa en la democracia, entendida bási-camente como el reconocimiento del individuo como sujeto de los dere-chos políticos de elegir y ser elegido. Finalmente, la ciudadanía social seexpresa en el estado social de derecho o, con mayor precisión, en el esta-do de bienestar, que garantiza el reconocimiento del individuo como suje-to de los derechos sociales.

Con estos elementos cabe retornar a la realidad de los tres países, nosolamente en el momento de su nacimiento como estados independien-tes, que he tomado como referencia inicial, sino a lo largo de su historia.Lo que interesa en este aspecto es identificar los cambios que se produje-ron en términos del pleno reconocimiento de los derechos de ciudadaníaen sus tres manifestaciones. Una primera constatación en este sentido esque, en términos de la formalidad jurídica, estos solamente se materializa-ron con la apertura de los actuales procesos democráticos, es decir, a finesde la década de los años setenta y comienzos de la década de los añosochenta del siglo XX. La eliminación de las exclusiones marcaron el quie-bre con una larga historia de más de ciento cincuenta años. Si bien es cier-to que paulatinamente se habían reducido e incluso eliminado los requi-sitos que hacían referencia a la condición económica, al estado civil y a lasituación laboral, hasta ese momento se había mantenido el del grado dealfabetización10.


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que pretendo moverme. Además, considero que no es necesario adentrarse en esos campos parasostener la argumentación sobre el reconocimiento de los derechos fundamentales y su relacióncon la democracia. Diversos acercamientos a este tema, desde la perspectiva de la ciencia políti-ca se encuentran en O`Donnell (1999; 2002), Diamond y Morlino (2005: xiv). Textos demucha influencia en la filosofía del derecho y la ciencia política, en este tema, son los deHamilton, Jay y Madison (1937: 47-62), Rawls (1996: 23-46), Bobbio (1987: 106 y siguientes;1989: 17-20) y Arendt (2004: 188-245).

10 Como hitos del final de las repúblicas oligárquicas –con toda la dificultad que supone estable-cer fechas precisas para los procesos históricos– podrían colocarse a la Revolución Nacional de1952 en Bolivia, el Gobierno militar de Velasco Alvarado en Perú (1968-1975) y el Gobiernomilitar de Rodríguez Lara en Ecuador (1972-1976). Sin embargo, en cada uno de los países sefueron eliminando paulatinamente algunas de las exclusiones sobre todo desde finales del sigloXIX y comienzos del XX (cuando en todos ellos se produjeron las revoluciones liberales), lo queobliga a mirarlo más bien como un proceso de largo plazo en el que se produjeron avances gra-duales, pero en el que también hubo retrocesos significativos en determinados momentos (espe-cialmente bajo los gobiernos dictatoriales). Para una profundización en este tema, dentro de losprocesos de transición a la democracia, véase el capítulo II.


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Una segunda constatación es la que alude al predominio de la ciuda-danía política sobre las otras dos formas, y de manera especial sobre la ci-vil. Dentro del ordenamiento constitucional y legal de cada uno de lospaíses se reconocían los derechos de ciudadanía (bajo sus formas civil ypolítica) para el conjunto de la población. Para esto se acudía a la fórmu-la de igualdad ante la ley y al reconocimiento del derecho a elegir y serelegido, que invariablemente ocupaban un lugar de importancia en lasdisposiciones constitucionales. Sin embargo, como se vio antes, los requi-sitos que se establecían para “entrar en el goce” de esos derechos –comorezaban las constituciones– los limitaban significativamente. Las condi-ciones que se establecían para el ejercicio de los derechos políticos, esto es,para elegir y ser elegidos, se hacían extensivas a la esfera de los derechosciviles, comenzando por el acceso a la justicia y por la libertad de trabajoy contratación. La historia de los tres países a lo largo del siglo XX es ricaen análisis y testimonios de esta situación11. Adicionalmente, a esta exclu-sión jurídica explícita se añadía la que se realizaba en la vida cotidiana,expresada bajo múltiples formas de discriminación que se constituyeronen prácticas rutinarias aceptadas por el conjunto de la población12. Laslimitaciones establecidas para el ejercicio de la ciudadanía política se ge-neralizaron a todo el ámbito de la condición ciudadana, lo que constitu-yó un obstáculo muy grande para la instauración no solamente de regí-menes democráticos sino también de estados de derecho.

Esto nos conduce al segundo aspecto de la digresión conceptual, estoes, la relación entre la democracia y el estado de derecho. Este es un cam-po de fundamental importancia en el estudio de países como Bolivia,Ecuador y Perú, en los que las dificultades para establecer la primera se

11 Véase, a manera de ejemplo, Mariátegui (1975) Quintero y Silva (1990), Basadre (1980), Klarén(2008), Demélas (2003) Lavaud (1998), Linke (1962).

12 La literatura –la novela, el cuento, la poesía– e incluso buena parte de las canciones popularesde los tres países constituyen buenos referentes de la importancia de la marginación y de su per-cepción. Corrientes como el indigenismo, el costumbrismo y la novelística urbana indagaron eneste campo con posibilidades que muchas veces le están negadas a la visión académica especia-lizada. Al respecto véase Cueva (1969), Vich (2003), Ibarra (1992a; 1992b), Almaraz (1981).Por otra parte, la utilización de manera generalizada en los tres países del término indio comoinsulto o como peyorativo es una expresión de los contenidos más profundos de la discrimina-ción y de la exclusión.


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derivan en gran medida –junto a otros factores, por cierto– de la debili-dad del último. La ausencia de un marco sólidamente definido de liberta-des, derechos y garantías es un factor que pesa decisivamente a la hora deconstituir un régimen democrático13. Sin la igualdad jurídica que se expre-sa en el estado de derecho es absolutamente imposible instaurar un orde-namiento político que se asienta sobre la participación popular en la cons-trucción del poder. La condición básica e insustituible para que esa parti-cipación sea efectiva y no solamente una ficción es precisamente la igual-dad de condiciones en el plano de los derechos y las libertades civiles14.Eso fue precisamente lo que no estuvo presente a lo largo de la historia deestos tres países, tanto por el efecto de las leyes e incluso de las disposicio-nes constitucionales como por otras formas de exclusión más sutiles perono por ello menos dramáticas y efectivas en esa dirección.

Lo que interesa en este aspecto, por el momento, es indagar en las cau-sas que llevaron a la instauración de regímenes que se asentaban sobre laciudadanía limitada o de baja intensidad (Torres Rivas, 1991), no sola-mente en el nivel político –que es hasta cierto punto comprensible si seconsidera la casi total inexistencia de desarrollo de las ideas democráticas

13 Es relativamente escasa la producción académica sobre la relación entre democracia y estado dederecho. Aunque esa relación –o, cabría decir, ese condicionamiento mutuo– aparece implícita-mente incluso en las definiciones mínimas o procedimentales de democracia (Schumpeter,1996; Dahl, 1989; 1991), solamente en pocas ocasiones aparece de manera explícita (Linz,1998; Linz y Stepan, 1996; O`Donnell, 2002; 1999). La condición actual de los regímenesdemocráticos como democracias liberales ha hecho perder hasta cierto punto las especificidadesde ambos términos así como su particular trayectoria histórica (Bobbio, 1989: 45-48; 1997:123-138). Los problemas que enfrentan las democracias latinoamericanas en el nivel de los dere-chos y las libertades ha actuado como incentivo para retomar el estudio del estado de derecho ysobre todo para reconocer su importancia en la construcción del régimen democrático(O`Donnell, 2002; Méndez, 2002). Un desarrollo de este tema se encuentra en la tercera sec-ción del presente capítulo.

14 Este rasgo fue destacado tempranamente por Tocqueville en el primer análisis empírico de unademocracia (que a la vez, como todo estudio de esa naturaleza, permitió aportar elementos con-ceptuales y teóricos aún más allá de lo que seguramente pretendió el propio autor). Es ilustrativoal respecto su planteamiento acerca de la incidencia de la ley de sucesión sobre la igualdad, con-siderada ésta última como la condición básica de la democracia en el plano político: “Es ciertoque estas leyes pertenecen al orden civil, pero deberían estar situadas a la cabeza de todas las ins-tituciones políticas, ya que influyen de un modo increíble en el estado social de los pueblos, delque las leyes políticas no son sino la expresión” (Tocqueville, 1985: T. 1, 48). Lo mismo se puededecir de las disposiciones legales que garantizan los derechos básicos, el acceso a la justicia, o lapropiedad, entre otros. Véase también Arendt (2004: 225-229) y Kecskemeti (1994: 258).


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a nivel mundial en el momento en que ocurre la independencia de estospaíses y en general a lo largo del siglo XIX– sino en el ámbito civil. Unaexplicación puede encontrarse en la herencia histórica, tanto colonial co-mo precolonial, especialmente en lo que se refiere a la organización de laeconomía y, dentro de ésta, a las formas de control y explotación de lamano de obra (fundamentalmente indígena). Por consiguiente, en térmi-nos generales se puede atribuir el mayor peso a los factores estructurales–económicos y sociales– que se expresan principalmente en la propiedadde la tierra y en las relaciones laborales (Quintero y Silva, 1990). La ine-xistencia de una ruptura clara con esa situación en el proceso independen-tista ha sido destacada no sólo como una característica de los tres paísessino también de la mayor parte del resto de América Latina (Halperin,1970; Demélas, 2003; Klarén, 2008; Guerra, 1994; Cueva, 1988; Cotler,1978). Esa ruptura debió esperar largo tiempo y, como he señalado antes,se fue produciendo por oleadas, especialmente a lo largo del siglo XX. Lasrevoluciones liberales (de fines del siglo XIX y comienzos del XX), losprocesos de construcción de un entramado institucional –o moderniza-ción– del Estado (entre las décadas de 1920 y de 1930) y las reformasagrarias (entre los años cincuenta y comienzos de los años setenta) son loshitos que marcaron esa trayectoria y que desplazan el análisis al tema dela construcción del Estado nacional en cada uno de los países.

La construcción del Estado nacional es un proceso que exige, en cual-quier circunstancia, resolver el problema de la soberanía tanto hacia afue-ra como hacia adentro15. Hacia afuera, en el sentido de que debía insertar-

15 El estudio de la construcción del Estado nacional tuvo importancia en el pensamiento social ypolítico latinoamericano hasta la década de los años setenta del siglo XX. Preocupaciones gene-ralizadas entre historiadores, sociólogos y juristas (todos ellos incursionando en el campo de lopolítico) fueron, por un lado, las especificidades de la formación de los estados nacionales lati-noamericanos y, por otro lado, el carácter inacabado de ese proceso en la mayor parte de esospaíses (Lechner, 1988; Oszlak, 1978; Portantiero, 1984a; Cardoso, 1984; Cotler, 1978;Calderón, 1982). Posteriormente, como etapa final de este interés por el tema, se abrió uncampo de estudio diferente con la implantación de las dictaduras en los países del Cono Sur,que se manifestó sobre todo en el tratamiento del denominado Estado burocrático autoritario(O`Donnell, 1979; Portantiero 1984b). La instauración de regímenes democráticos llevó laatención hacia otros temas (gobernabilidad, partidos políticos, relaciones entre poderes, órganoslegislativos, gobiernos locales, etc.), lo que puede interpretarse como una expresión de la supe-ración de la cuestión estatal.


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se en el mundo como un ente político que contara con las condicionesapropiadas para obtener el reconocimiento de la comunidad internacio-nal. Hacia adentro, en tanto era necesario institucionalizar la autoridad es-tatal en términos políticos, jurídicos, económicos e incluso simbólicos. Enla primera dimensión se debía materializar la soberanía del Estado frentea sus pares en el contexto internacional, bajo lo que algunos autores deno-minan la externalización del poder (Oszlak, 1978: 12). En la segundadimensión se requería definir la fuente última de la legitimidad del Estadocomo instancia política que detenta el monopolio de la fuerza (Weber,1972: 83; Tilly, 1992: 149-150; Skinner, 2003: 57)16. Después de alrede-dor de una década y media de luchas por la independencia y de la crisis dela metrópoli española, la dimensión externa no resultaba problemática(Halperin, 1970; Santana y Pérez, 1979). El problema fundamental seencontraba en la dimensión interna, donde se debía establecer la autoridadestatal –o, dicho de otra manera, constituir el Estado como único portadorlegítimo de la autoridad política–, por un lado, y definir el sujeto de la sobe-ranía, por otro lado. La fórmula para lograr esos dos objetivos era una solay se encontraba en el gobierno representativo, ya que por medio de este sepodía identificar al pueblo o a la nación como el sujeto de la soberanía17. Enel mismo acto y con el mismo instrumento era posible atribuirle al Estado

16 Todo ello marca un paralelismo con el proceso que se desarrollaba en buena parte de los paíseseuropeos en ese momento dentro del proceso de sustitución de las monarquías absolutistas(Renan, 2000; Guerra, 1994: 40; Anderson, 2007; Hobsbawn, 1991), y no estaba exento de susinfluencias así como de las que venían desde la reciente experiencia norteamericana (Dietrich,1945).

17 Al parecer, históricamente en los tres países se tomaron como sinónimos para este efecto al pue-blo y a la nación. En las constituciones se atribuye indistintamente la soberanía a cualquiera deellos, como si fueran términos intercambiables. Así, las constituciones bolivianas de 1831, 1834,1839, 1851,1861, 1868 y 1878 reconocen a la nación como la depositaria de la soberanía, entanto que las de 1826, 1843, 1938, 1945, 1947 y 1967 reconocen al pueblo como el sujeto. EnEcuador asignan a la nación las constituciones de 1843, 1851, 1869, 1878, 1884, 1897, 1906y 1946, mientras que se la atribuyen al pueblo las de 1845, 1852, 1861, 1929, 1945, 1967,1978 y 1998 (la de 1830, la primera de su historia, no contiene una definición al respecto). EnPerú se asigna la soberanía a la nación en las constituciones de 1823, 1828, 1856, 1860, 1867y 1920, en tanto que se la atribuye al pueblo en las constituciones de 1826, 1933, 1979 y 1993(mientras las de 1834 y 1839 no contienen una disposición al respecto). Por consiguiente, en lostres países no hay una secuencia histórica que pueda explicar el paso de una a otra concepción,lo que puede ser un indicador de la escasa importancia atribuida a la diferencia entre ambos con-ceptos o, más bien, de una cierta identidad entre ellos. Se puede suponer que la construcción de

el carácter de resultado de una construcción social –su condición de pro-ducto de un contrato de sujeción, como sostenía el contractualismo– que erala condición imprescindible para su legitimación Sin embargo, el requisitobásico para que esa fórmula arrojara los resultados esperados era la materia-lización de sus postulados básicos, esto es, su establecimiento en la realidadconcreta. Se requería, por tanto, algo más que las disposiciones que se in-cluyeron indefectiblemente en sus respectivas constituciones. En otras pala-bras, dado que el gran obstáculo eran los factores mencionados antes –y sinque esto signifique caer en el determinismo estructural–, se puede sostenerque era imprescindible que se produjera un cambio de estos para lograravances en el plano de la construcción estatal18.

Si se toman como atributos mínimos del Estado a la externalizaciónde su poder, la capacidad de ejercer su control en todo el territorio nacio-nal, la consolidación de su autoridad, la materialización en un entrama-do institucional dotado de efectividad para el cumplimento de sus fun-ciones y la capacidad de convertirse en el elemento en que se materializa


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una nación equivalía a –o dependía de– la construcción de un pueblo, como ocurría en esemismo momento en Europa (Renan, 2000). El pueblo o la nación, indistintamente, respondí-an adecuadamente a la pregunta básica de la comunidad imaginada que formula Anderson(2007: 89): ¿Por qué estamos aquí juntos?

18 Un elemento de importancia para comprender las carencias de este proceso es la ausencia, en sufase inicial, de un proceso histórico de acumulación de demandas y reivindicaciones de liberta-des y derechos (en otras palabras, de construcción de ciudadanía) y el consecuente paso raudoy sorpresivo desde el régimen absolutista a uno que debía asentarse en la soberanía popular. Eldesencadenante de este paso no fue un elemento endógeno a esas sociedades tradicionales sinoun hecho externo (incluso en términos geográficos), como fue la invasión de Napoleón aEspaña. Esta fue “rechazada por la inmensa mayoría de los españoles e hispanoamericanos ennombre de valores que, en lo esencial, son los de una sociedad tradicional” (Guerra, 1994: 43).En el breve lapso de dos años (entre 1808 y 1810), “a causa de la desaparición del rey y paramanifestar el rechazo al usurpador, la resistencia española y la lealtad americana sólo podíanrecurrir a la soberanía de la nación, del reino, del pueblo, para legitimar su accionar” (Guerra,1994: 44, las cursivas son mías). “Las juntas [de gobierno constituidas en los países latinoame-ricanos como reacción ante la invasión napoleónica] justificaron, pues, su existencia fundándo-se en el derecho natural (que autoriza a defenderse a toda comunidad atacada), y en los dere-chos antiguos del reino, nacidos de la relación pactista que fijaba los vínculos entre el rey y lanación” (Demélas, 2003: 132, cursiva en el original). Es, claramente, un proceso que no seasienta en sólidas bases históricas, lo que marcará indeleblemente su futuro. Una visión crítica,que destaca el retroceso de las constituciones latinoamericanas con respecto a la de Cádiz (einclusive un retroceso en términos concretos dada la celebración de elecciones generales conamplia participación de todos los sectores sociales) se encuentra en Rodríguez (2006: 79-78 y140-163). Una perspectiva menos apasionada se encuentra en Lynch, John (1983: 185).


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el sentimiento de pertenencia a la nación (Oszlak, 1978: 13), se puedeconcluir que en los tres países apenas se dieron pasos mínimos en cadauno de esos campos a lo largo de más de un siglo y medio19. Como sostu-ve antes, los estados pudieron tempranamente externalizar su poder, sinque ello signifique que no existieran retrocesos o incluso grandes vacíos20.El control de todo el territorio nacional y la construcción de un entrama-do institucional dejan aún en el momento actual un saldo deficitario si setoma como indicadores a la implantación de instituciones estatales quepuedan encargarse efectivamente de la administración, la presencia delpoder judicial en todas las circunscripciones administrativas, la existenciade infraestructura vial y de comunicaciones y la disponibilidad de servi-cios de educación, salud y de seguridad ciudadana. Se puede afirmar, portanto, que persisten las zonas marrones, para utilizar la adecuada figura deO`Donnell (1993: 71). La consolidación del Estado como elemento sim-bólico al que confluyen los sentimientos de pertenencia colectiva encon-tró también, e incluso encuentra hasta el momento actual, serias deficien-cias21. En síntesis, la construcción del Estado nacional ha sido un procesoazaroso, lleno de dificultades y aún inacabado.

19 Tilly (1992: 149-150) destaca las siguientes como actividades mínimas del estado: a) construirel estado (en el sentido de “atacar y vigilar a rivales y contrarios dentro del territorio reclamadopor el Estado”; b) hacer la guerra (“atacar a los rivales fuera del territorio ya exigido por elEstado”); c) protección (“atacar y vigilar a los enemigos principales del gobernante, tanto fueracomo dentro del territorio reclamado por el estado”); d) extracción (“extraer de la poblaciónsubordinada los medios para construir el Estado, hacer la guerra y proteger”); e) arbitraje (“diri-mir con autoridad las disputas entre los miembros de la población subordinada”; f ) distribución(“intervención en el reparto de bienes entre los miembros de la población subordinada”); g) pro-ducción (“control de la creación y transformación de bienes y servicios entre los miembros de lapoblación subordinada”).

20 Uno de esos vacíos se encuentra en la definición de los límites nacionales que, a pesar de ser unpaso sustancial para la externalización del poder, fue un proceso inacabado en los tres países casihasta fines del siglo XX. Perú y Bolivia definieron sus límites en 1842, después de una breve gue-rra. En la Guerra del Pacífico (1879-1884), en contra de Chile, Perú perdió parte de su territo-rio costero y Bolivia todo su litoral. Como consecuencia de la Guerra del Chaco (1932-1935)contra Paraguay, Bolivia perdió parte de su territorio oriental. Anteriormente, bajo la presiden-cia de Melgarejo (1864-1871), este país había cedido territorios a Brasil y Chile. Ecuador fijósus límites con Colombia en 1904 y con Perú en 1998 (con este último país después de enfren-tamientos bélicos en 1941, 1981 y 1995).

21 Como se verá con detenimiento en los capítulos III y V, el Estado nacional es cuestionado desdelas reivindicaciones autonomistas y étnicas, especialmente en Bolivia y Ecuador.

A partir de esta constatación se abre otro campo de análisis, muy amplioy complejo, ya que es innegable que existe alguna relación entre este proce-so y el de instauración del Estado de derecho. Se trata de un tema que, pre-cisamente por su amplitud y complejidad, exigiría abandonar el objeto cen-tral de esta sección y obligaría a desarrollar una reflexión teórica y concep-tual diferente a la que se requiere para comprender los problemas de la ciu-dadanía en los tres países. Para evitar eso, basta con señalar que Estadonacional y Estado de derecho no son términos intercambiables, pero queexiste una relación evidente entre los respectivos procesos de constitución. Sepuede afirmar que la existencia de un Estado nacional es un factor de enor-me importancia para la instauración de un Estado de derecho y que a la vezeste retroalimenta a aquel en tanto los derechos y las garantías generan de-mandas de mayor presencia estatal efectiva. En ese sentido, el elemento cla-ve viene a ser la correspondencia entre ambos procesos a lo largo de un de-terminado período, aunque posteriormente puedan seguir caminos diver-gentes22. Precisamente la ausencia de paralelismo y de contemporaneidadentre ambos procesos en el desarrollo histórico de Bolivia, Ecuador y Perúes uno de los elementos que explican las carencias y vacíos tanto en lo quese refiere al Estado nacional como al Estado de derecho.

En consecuencia, sin un Estado nacional plenamente constituido ycon un Estado de derecho que no lograba superar la dimensión de algu-nas disposiciones constitucionales de carácter general, era prácticamenteimposible que la ciudadanía pudiera tener vigencia en sus tres dimensio-


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22 Es importante subrayar la importancia de la simultaneidad de los procesos de formación ya quedespués de constituidos pueden seguir caminos diferentes. En efecto, un régimen autoritariopuede instaurarse en un país que logró previamente constituir aceptablemente un Estado dederecho sin que ello afecte al Estado nacional, como ocurrió en Chile y Uruguay. En sentidocontrario, con el transcurso del tiempo puede entrar en crisis el Estado nacional sin que eso sig-nifique la destrucción del Estado de derecho, como ocurrió en la antigua Checoslovaquia (queen cuanto instauró su Estado de derecho dio fin al Estado nacional previamente existente). Porotra parte, es preciso destacar que “El término Estado nacional, lamentablemente, no por fuer-za significa nación-estado, un Estado cuyos pobladores comparten una fuerte identidad lingüís-tica, religiosa y simbólica” (Tilly, 1992: 21, cursiva en el original). Esto es muy importante enel análisis de las sociedades plurales o heterogéneas, que desplazan la reflexión al plano de losestados plurinacionales (que será tratado en la quinta sección de este capítulo y en los capítulosIV y V). La situación española de la actualidad puede ser ilustrativa en este sentido, ya que lareivindicación nacional-autonomista pone en cuestión a la nación-estado sin que ello afecte alEstado nacional y al Estado de derecho.


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nes básicas. Teniendo presente esta restricción cabe volver sobre el eje cen-tral de esta sección, esto es, sobre las posibilidades de construcción de regí-menes democráticos en los tres países. Para ello es necesario reiterar, en pri-mer lugar, que las restricciones a la ciudadanía civil establecieron unasituación de exclusión de la mayor parte de la población en términos deprotección de sus derechos básicos y de sus libertades, especialmente en loque se refiere a la libertad de trabajo, al acceso a la justicia y al trato igua-litario en los asuntos públicos. En segundo lugar, en el plano de la ciuda-danía social apenas se dieron algunos pasos de importancia desde la terce-ra década del siglo XX, cuando en los tres países se sentaron las bases delos servicios públicos de educación, salud y seguridad social. Sin embargo,fue necesario esperar hasta finales del siglo para poder asegurar que se esta-ban logrando las metas de la universalización de estos servicios y la implan-tación de otros (como los de seguridad ciudadana), aunque siempre enniveles incipientes e insatisfactorios. En tercer lugar, y de manera hastacierto punto diferente de –e incluso contraria a– las otras dos formas, laciudadanía política convocó de mayor manera al debate público. La pro-pia necesidad de legitimar al Estado por medio de de su transformación enla expresión de la voluntad del pueblo o de la nación, obligaba a buscar losrecursos y los procedimientos por los cuales pudiera hacerse efectiva esacondición. El tema de la representación se colocaba, de esta manera, en elcentro de la preocupación de las elites políticas, aún por encima de suspropias convicciones que más bien se movían –y seguirían moviéndosedurante largo tiempo– dentro de “una lógica patricia”(Guerra, 1994: 50)23.

23 Esta contradicción se hizo evidente en un momento tan temprano como es el Congreso deAngostura de 1819, cuando Simón Bolívar, el icono de la independencia americana, después desostener que “sólo la democracia (...) es susceptible de una absoluta libertad”, advertía que“Poniendo restricciones justas y prudentes en las asambleas primarias y electorales, ponemos elprimer dique a la licencia popular, evitando la concurrencia tumultuaria y ciega que en todostiempos ha imprimido el desacierto en las elecciones y ha ligado por consiguiente, el desaciertoa los Magistrados y a la marcha del Gobierno; pues este acto primordial es el acto generativo dela libertad o de la esclavitud de un pueblo” (www.ensayistas.org/antologia/XIXA/bolivar/boli-var2.htm); una versión algo diferente en la forma se encuentra en Dietrich (1945: 154). Fue unaposición que mantuvo una vez lograda la independencia, cuando en 1824 propuso la presiden-cia vitalicia para el Perú y para Bolivia (Demélas, 2003: 320; Rodríguez, 2006: 173-186). Estaconcepción restrictiva se expresó en la constitución grancolombiana de 1821, que en su artícu-lo 10 señala que “El pueblo no ejercerá por sí mismo otras atribuciones de la soberanía que lade las elecciones primarias”, unas elecciones que, por cierto, se realizaban bajo las restricciones

La representación, esto es, la necesidad de dotarle al Estado de la legi-timidad popular debía realizarse en un medio adverso, caracterizado porlas restricciones de las libertades civiles, por un lado, y por los temores ala acción directa de los sectores populares, por otro lado. De esta manera,esa legitimidad tenía pocas posibilidades de concretarse ya que al no cami-nar decididamente en la constitución de la ciudadanía, tanto civil comopolítica, se hacía imposible contar con el sujeto que debía encarnar lasoberanía a la que se aludía en los textos constitucionales. Al contrario delo que ocurrió en otros países del continente –como Chile, Uruguay,Costa Rica y en menor medida Argentina–, pero de manera similar a loque sucedió en la mayor parte de los restantes –especialmente de los cen-troamericanos–, en estos tres se cerró sistemáticamente el paso a la cons-titución plena de la ciudadanía. La igualdad ante la ley y el derecho a par-ticipar en la conformación del poder político fueron largamente posterga-dos, e incluso no se puede decir que en la actualidad se los haya estable-cido plenamente24. De esta manera se dibujaba un círculo, ya que los vací-os en el proceso de construcción del Estado nacional impedían avanzar enla constitución de la ciudadanía, a la vez que el carácter incipiente de éstase transformaba en un obstáculo para aquel proceso.

En estas condiciones, resultó muy difícil –e incluso imposible por unlargo tiempo– establecer regímenes democráticos. Las deficiencias en laconfiguración plena de la ciudadanía –expresadas sobre todo en las limi-taciones de las libertades y los derechos básicos y en las restricciones alsufragio– se encontraban en la base de los regímenes que se conformaronen estos países a lo largo del siglo XX y que, aun cuando se asumiera unestándar retrospectivo, difícilmente podrían ser caracterizados como inclu-yentes y capaces de reconocer la condición ciudadana de todos los habi-tantes de cada país, mucho menos como democráticos25. El reconoci-


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señaladas antes. Manin (1998: 166) asegura que “el debate americano [se refiere a Norteamérica,SP] de 1878 fue, entonces la última ocasión en la que se consideró la posible presencia de ras-gos aristocráticos en sistemas apoyados en elecciones libres de la elección”. De acuerdo a las pala-bras de Bolívar y por lo señalado antes, no fue la última vez y más bien los sudamericanos–seguidores en buena medida de la revolución norteamericana- retomaron esa concepción.

24 En la última sección de este capítulo trato con mayor detenimiento la situación actual de la ciu-dadanía en su forma civil, destacando su incidencia sobre la construcción de la democracia.

25 La necesidad de situarse en los estándares propios de cada período (la utilización de un estándar

miento parcial o limitado de la condición ciudadana fue el obstáculo cen-tral para que se pudieran sentar las bases de futuros regímenes democráti-cos. Desde esta perspectiva es posible afirmar que el fracaso de los reitera-dos intentos por establecer regímenes democráticos encuentra buena partede su explicación en la ausencia de un proceso histórico de construcciónde ciudadanía, con todo lo que ello implica26.

Estado de derecho, condiciones y rendimientos de la democracia

La reflexión sobre los problemas de construcción de la ciudadanía en los trespaíses, desarrollada en la sección anterior, tenía como objetivo abrir paso aldebate sobre el concepto de democracia. Mi interés, como señalé inicial-mente, no es repetir el largo recorrido por los textos de diversos autores, queha sido hecho innumerables veces. Sin negar la validez de un esfuerzo de esanaturaleza, considero conveniente restringir ese paso inevitable al mínimoposible y más bien hacer un ejercicio de enfrentamiento del concepto conla realidad de los países estudiados. Con este fin, es necesario trabajar en elámbito del Estado de derecho y de las libertades –abierto en la sección ante-


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retrospectivo) para el análisis de la democracia ha sido propuesto por Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001: 40) como una forma de evitar el anacronismo que se deriva de la aplicación de cri-terios contemporáneos a épocas anteriores. Los beneficios de este recurso, pero también la posi-bilidad de desembocar en el relativismo conceptual con su utilización, serán discutidos en la últi-ma sección de este capítulo.

26 La alusión a los antecedentes históricos se justifica plenamente ya que determinados hechos inci-den de manera decisiva y determinante en todo el proceso posterior (lo que ha sido eficiente-mente desarrollado por la perspectiva de path dependence). En este sentido, tiene mucho susten-to una suposición acerca de la influencia de la coyuntura crítica de la independencia sobre el pro-ceso de definición del tipo de régimen en cada uno de los países. Como se ha señalado, para esemomento “La adopción del sistema democrático y republicano chocó con tres tipos de obstácu-los: en el Perú, los partidarios de una monarquía moderada seguían siendo numerosos y goza-ban del favor del Protector San Martín; tres años más tarde Bolívar, proclamado dictador mien-tras durase la guerra, pensó en establecer el principio de la presidencia vitalicia en Bolivia y enel Perú; en fin, en los tres estados [Bolivia, Ecuador y Perú, SP], los mismos republicanos se ate-morizaban ante los riesgos acarreados por la adopción del régimen democrático” (Demélas,2003: 315). Como lo han destacado varios autores, este temor no varió significativamente porlo menos a lo largo de los primeros cien años de la república (Prieto, 2004; Cotler, 1978; 1988;Lavaud, 1998; Demélas, 2003).

rior–, en el campo de los requisitos sociales, económicos, culturales y polí-ticos de la democracia y, finalmente, en el de los resultados de la democra-cia. Son tres campos de análisis diferentes, pero estrechamente ligados eincluso complementarios, que serán desarrollados en la presente sección.

Con este fin, es necesario tomar como punto de partida o como premi-sa básica a lo señalado en la sección anterior, en el sentido de que al colo-car a las libertades individuales como elemento central del concepto dedemocracia se le da a este una dimensión que no tiene cuando se trabajatanto con los conceptos mínimos como con los que incluyen aspectos sus-tantivos (como la igualdad social, la superación de la pobreza, entreotros)27. Esto porque al estar esas libertades garantizadas por el Estado dederecho –esto es, por un conjunto armónico de normas, disposiciones yprocedimientos– se alude no solamente a la plena vigencia de las garantíasindividuales, sino también al imperio de la ley. En ese sentido, al hacer refe-rencia al Estado de derecho se alude a la protección de los individuos comosujetos de derechos y libertades, pero también al gobierno de la ley porencima del gobierno de los hombres (Bobbio, 1985: 195-221). A su vez,como se ha visto en la sección anterior, el sometimiento del conjunto de lasociedad a la ley es el elemento básico de legitimación del orden político28.

Al tomar este punto de partida me alejo en alguna medida de la lógicaexpositiva de la mayor parte de los estudios al respecto, que toman comonúcleo del concepto de democracia a los aspectos propios del régimen polí-


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27 Sobre las características de las definiciones mínimas, que pueden llegar a convertirse en submí-nimas y los riesgos que se desprenden de su utilización, véase Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán(2001). Ejemplos de estas definiciones se encuentran en Przeworski, cuando sostiene que “Lademocracia es un sistema en el cual algunos partidos pierden las elecciones” (1995: 14) y enLipset, cuando afirma que la “democracia (en una sociedad compleja) es definida como un sis-tema político que da oportunidades constitucionales para el cambio de las autoridades guberna-mentales” (1959: 71). Sin embargo, sería un error reducir a esas dos citas la construcción teóri-ca que cada uno de esos autores hace sobre la democracia, ya que en sus respectivos trabajos seencuentra un tratamiento bastante más complejo al respecto.

28 Una de las mejores aproximaciones a esas dos dimensiones del Estado de derecho se encuentraen los Federalist Papers. Sus autores identifican a la protección de los derechos individuales y elgobierno de las leyes como los objetivos centrales del nuevo orden político. Las diferencias queellos encuentran con la democracia clásica –que explican su negativa a calificar como democrá-tico al régimen que en ese momento se creaba– radican no solamente en las que se derivan delas dimensiones de la sociedad como lo enfatizan en varias partes (Hamilton, Jay y Madison,1937: 32-35), sino sobre todo en este aspecto del cual carecía la democracia griega (1937: 33).

tico y del sistema político29. Considero pertinente hacerlo de esta formacon el fin de comprender de mejor manera los problemas que encontraronlos tres países en la construcción de ordenamientos democráticos, perotambién por el peso que tiene el Estado de derecho en la definición de estetipo de régimen. Como trataré de sustentar en esta sección, la competen-cia política, la dimensión de los derechos de sufragio, los procedimientospolíticos, la capacidad de los gobernantes para ejercer sus funciones y lafacultad de la ciudadanía para tomar cuentas a los mandatarios, entre otroselementos que han sido señalados como constitutivos del concepto dedemocracia, están necesaria e inevitablemente precedidos por la instaura-ción del Estado de derecho, esto es, por un régimen basado en el imperiode la ley30.

Una breve revisión de los conceptos de democracia permite comprobaresa afirmación. Así, la definición acuñada por Schumpeter en la década de1940, que ha sido considerada como el arquetipo del concepto mínimo,no deja de apelar aunque sea implícitamente a la existencia del Estado dederecho. En efecto, a la definición de democracia como un “sistema insti-tucional, para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuosadquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia porel voto del pueblo” (Schumpeter, 1996: 343), antepone como condiciónque esta es posible por “la libre competencia por el voto libre” (1996: 345),


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29 La crítica a las perspectivas procedimentales ha destacado esa limitación del concepto a los com-ponentes del régimen político y especialmente del sistema político, pero buscando exclusiva-mente añadir los aspectos sustantivos a la definición. Son excepcionales las críticas que llamanla atención sobre la necesidad de incluir al Estado de derecho en la definición (O`Donnell,2007; 2002; Bobbio, 1985). En la tercera sección del presente capítulo se encuentra un trata-miento de los conceptos de régimen y sistema político.

30 La alusión a la precedencia del Estado de derecho debe ser entendida fundamentalmente en tér-minos del orden jerárquico conceptual debido a que la democracia es imposible sin aquel ordenjurídico. Pero también debe entenderse esa expresión en su sentido temporal ya que el estable-cimiento de las libertades y de los derechos es una condición indispensable para la instauraciónde un régimen democrático. Esto, que hasta cierto punto se ha perdido de vista porque cada vezatribuimos menor importancia al proceso histórico que condujo hasta las democracias existen-tes en el mundo, es sin duda un elemento que no puede ser soslayado en el análisis de paísescomo los aquí tratados. Aportes como los de Moore (1973), Rueschemeyer, Huber y Stephens(1992), Held (2001) y Sartori (1988, especialmente el tomo II), que buscan situar a la demo-cracia en una perspectiva histórica, requieren ser continuados a la luz de lo que se ha avanzadoen este aspecto en el desarrollo conceptual sobre la democracia.

que a su vez remite a la estrecha relación que debe existir “entre la demo-cracia y la libertad individual” (1996: 346)31. Por consiguiente, el núcleodel concepto –la competencia por el voto– no se agota en sí mismo o, di-cho de otra manera, resulta insuficiente para denotar a la democracia, yaque remite obligadamente a un conjunto de condiciones sin las cualesaquella competencia sería insustancial. Esas condiciones –la libre compe-tencia por el voto libre y, como requisito previo, la libertad individua– for-man parte del concepto en tanto son propiedades o características indis-pensables para su identificación. Son propiedades de definición, no son pro-piedades variables, hipotéticas32. Las libertades y los derechos básicos cons-tituyen un sine qua non de este concepto mínimo de democracia.

Algo similar se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl (1989;1991), que puede ser considerado como una definición de la democraciaen el plano estrictamente político. Pero, más allá de ese carácter restricti-vo que se puede derivar de la definición de las poliarquías como “regíme-nes relativamente (pero no completamente) democráticos (...) sistemassustancialmente liberalizados y popularizados, es decir, muy representati-vos a la vez que abiertos al debate público” (Dahl, 1989: 18), lo queimporta son los requisitos que ellos deben tener para ser calificados de esamanera. Esos requisitos apuntan básicamente a las libertades y los dere-chos de los ciudadanos no solamente en el plano político sino también enel civil. En efecto, las condiciones que debe cumplir un régimen para quelos ciudadanos puedan “formular las preferencias”, “manifestar las prefe-rencias” y “recibir igualdad de trato por parte del gobierno en la ponde-ración de las preferencias” (Dahl, 1989: 14), son las libertades y los dere-chos básicos de: a) asociación, b) expresión, c) voto, d) elegibilidad parael servicio público, e) competencia por el apoyo político, f ) acceso a diver-


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31 Evidentemente, la traducción que he utilizado es defectuosa. En O`Donnell (2007: 25) seencuentra una traducción más adecuada, que establece que el método democrático es “el arregloinstitucional para arribar a decisiones políticas mediante el cual los individuos adquieren elpoder de decisión mediante la lucha competitiva por sus votos”.

32 Me acojo al concepto de definición mínima de Sartori (1992: 86), que señala que “Una defini-ción es mínima cuando todas las propiedades o las características de una entidad que no sonindispensables para su identificación se exponen como propiedades variables, hipotéticas, nocomo propiedades de definición. Esto equivale a decir que todo lo que cae fuera de una carac-terización mínima queda para la verificación, que no se lo declara cierto por definición”.

sas fuentes de información, g) elecciones libres e imparciales, h) políticasderivadas de la voluntad popular (Dahl, 1989: 15)33. Se puede observarque, a pesar de girar en torno a las preferencias –esto es, a un elementoestrictamente político– el eje central de este planteamiento no está cons-tituido exclusivamente por los procedimientos políticos, sino por las li-bertades civiles y políticas que constituyen los requisitos que “deben estarpresentes para que sea posible clasificar a un régimen como poliárquico”(Dahl, 1991: 266)34. Por ello, una de las dos dimensiones teóricas de lademocratización –junto a la participación– es la liberalización (Dahl,1989: 14), que alude precisamente a la existencia de un marco de liberta-des y derechos como condición de la poliarquía35.

En síntesis, es imposible pensar en la democracia contemporánea sinun Estado de derecho, a la vez que no se puede concebir a éste fuera deun régimen democrático. Sin embargo, la relación entre ambos términosno es necesariamente armónica ni ha existido un desarrollo histórico con-junto de ellos. Solamente en los últimos tiempos (podría decirse desde lasegunda posguerra) ambos han caminado conjuntamente, pero no siem-


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33 Posteriormente, Dahl reformuló en alguna medida este planteamiento cuando redujo a siete losrequisitos: a) funcionarios electos, b) elecciones libres e imparciales, c) sufragio inclusivo, d)derecho a ocupar cargos públicos, e) libertad de expresión, f ) variedad de fuentes de informa-ción, g) autonomía asociativa (1991: 268). Sin embargo, el núcleo se mantuvo en los mismostérminos. Cabe destacar que, a pesar de la alusión a los funcionarios electos, a las eleccioneslibres y al sufragio inclusivo, en Dahl está ausente la competencia política que constituye el ejedel concepto en Schumpeter.

34 En términos históricos, el mismo Dahl (1991: 21-34) señala que la primera gran transforma-ción democrática, consistió precisamente en la instauración de “sistemas en los cuales una can-tidad sustancial de varones adultos libres tenían derecho a participar directamente, en calidadde ciudadanos, en el gobierno. Esta experiencia, y las ideas a ella asociadas, dieron origen a lavisión de un nuevo sistema político en que un pueblo soberano no sólo estaba habilitado a auto-gobernarse sino que poseía todos los recursos e instituciones necesarios para ello” (Dahl, 1991:21). El elemento central de esa nueva organización política de la sociedad fue, por tanto, el reco-nocimiento de lo que más adelante se conocería como los derechos de ciudadanía, aunque ini-cialmente estuvieran restringidos a los de carácter político. Esa evolución desde la concepciónlimitada marca la trayectoria de la democracia hasta su versión contemporánea, de manera quese justifica detenerse en ella.

35 Es verdad que Dahl trata la liberalización como un atributo fundamentalmente político ya quedestaca su forma de debate público (Dahl, 1989: 18), lo que se deriva de la diferencia que esta-blece entre democracia y poliarquía o, dicho de otra manera, de la condición de esta últimacomo democracia política. Sin embargo, esa concepción restrictiva se amplía cuando consideralas secuencias históricas que llevan a regímenes democráticos (Dahl, 1989: 41-53).

pre con la armonía que supone la afirmación sobre su relación recíproca.Más bien, siempre han existido tensiones, que se desprenden de las carac-terísticas específicas de cada uno de ellos y que pueden ser comprendidascuando se observan sus respectivos procesos históricos y sus contenidos.

En este sentido, cabe señalar que los caminos seguidos por el Estadode derecho y por la democracia fueron independientes e incluso no estu-vieron exentos de roces y confrontaciones. Básicamente, como se lo haseñalado acertadamente, el Estado de derecho busca limitar al poder, entanto que la democracia busca repartirlo o distribuirlo (Bobbio, 1989: 8)36.La democracia, en su versión originaria, fue la expresión de la igualdadpolítica de los ciudadanos, lo que necesaria e inevitablemente debía expre-sarse en la distribución del poder entre todos ellos. Dada la reducida mag-nitud de la sociedad ateniense en la que nació, esa distribución no presen-taba mayores problemas ya que podía realizarse directamente, esto es, pormedio de la participación directa de todos los ciudadanos en la definiciónde los asuntos políticos (Manin, 1998: 19-58; Sartori, 1988: 345-351;Held, 2001: 29-54). Sin embargo, en tanto las sociedades incrementaronsu tamaño y se tornaron mucho más complejas en términos de sus rela-ciones sociales y de las actividades que se desarrollan en su interior, se fuehaciendo cada vez más difícil mantener aquella forma de distribucióndirecta (Sartori, 1999). No era posible que el conjunto de ciudadanos sehiciera cargo directamente de los asuntos políticos, pero no por ello podíala democracia renunciar a esa característica fundamental que es la distri-bución del poder. La representación fue el procedimiento utilizado, lo quesignificó ciertamente un cambio radical en las formas y en los procedi-mientos de la democracia, pero no constituyó una alteración de su esen-cia en el aspecto mencionado. No podía ser de otra manera, ya que la dis-


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36 El eje divisor entre la concepción liberal del Estado de derecho y la de democracia consiste enque “con respecto a los diversos significados posibles de igualdad, el liberalismo y la democraciano coinciden, lo que entre otras cosas explica sus contraposición histórica durante un largo perí-odo” (Bobbio, 1989: 45). La igualdad propulsada por el liberalismo (Estado de derecho) es la decarácter jurídico que coloca a todos los individuos en similares condiciones ante la ley, sobre labase del reconocimiento de sus derechos fundamentales, en tanto que la igualdad democráticaes la que asegura similares condiciones para todos los individuos en la formación y el ejerciciodel poder político. Otro eje divisor de similar importancia es, como se verá más adelante, el con-cepto de libertad que se expresa en cada uno de ellos.

tribución del poder no es sino la expresión de la igualdad ciudadana o,para decirlo en el lenguaje utilizado en las páginas anteriores, es la condi-ción básica para hacer efectivo el ejercicio de la ciudadanía política. Sin esacondición simplemente no puede existir democracia, ya sea en su formadirecta o indirecta. En la primera se hace evidente y no necesita demos-tración alguna ya que cada uno de los individuos puede ejercer a plenitudsu cuota de poder. En la segunda es menos visible, pero no por ello desa-parece como característica básica de la democracia37. Por el contrario, alinstaurar el voto como piedra angular y al reconocer el carácter estricta-mente igualitario de éste, se puede afirmar que la democracia representa-tiva ofrece aún mejores condiciones que la democracia directa para distri-buir equitativamente el poder.

Otro elemento de fondo en la diferencia entre el Estado de derecho yla democracia –o entre la limitación y la distribución del poder– es la con-cepción de libertad que contiene cada uno de ellos, planteada en términosclásicos como la diferencia entre la libertad de los antiguos y la libertad delos modernos (Constant, 1998). La primera “se componía de la participa-ción activa y constante del poder colectivo [la segunda] debe componersedel goce pacífico y de la independencia privada (...) El objeto de los anti-guos era dividir el poder social entre todos los ciudadanos de una mismapatria: esto era lo que llamaban libertad. El objeto de los modernos es laseguridad de sus goces privados; y ellos llaman libertad a las garantías con-cedidas por las instituciones de esos mismos goces” (Constant, 1998:139)38. Se trata, por tanto, de la contraposición entre dos concepciones dela libertad que, planteada en términos históricos, como lo hace Constant,no significa mayor problema ya que cada una de ellas correspondería a unmomento determinado39. El problema de fondo se presenta cuando am-


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37 Llama la atención la escasa importancia que se ha dado a esta característica dentro del desarro-llo de la teoría de la democracia a pesar de que es una de las similitudes más importantes entredemocracia directa y democracia representativa.

38 En la concepción de la libertad de los modernos aparece claramente el espíritu de Locke que afir-ma que “la libertad natural del hombre consiste en no verse sometido a ningún otro poder supe-rior sobre la tierra, y en no encontrarse bajo la voluntad y la autoridad legislativa de ningún otrohombre, no reconociendo otra ley para su conducta que la de la Naturaleza” (Locke, 1983: 36).

39 Bobbio (1985: 200) considera a esta identificación de dos momentos diferentes como “unatransposición histórica arbitraria”, pero concuerda con la necesidad de diferenciar los dos tiposde libertad. Así, reconoce que Constant “señaló, con una precisión desconocida hasta entonces,

bos tipos de libertades deben coexistir, que es el caso precisamente de lasdemocracias contemporáneas que no pueden renunciar a ninguno de losdos. Cuando se sostiene que en la actualidad es imposible pensar en unademocracia sin Estado de derecho y en este sin aquella, se está plantean-do precisamente el problema de la vigencia de ambas libertades, la de losantiguos y la de los modernos, en el mismo momento y dentro del mismoordenamiento jurídico y político.

Si se analiza la realidad de los tres países a la luz de estos elementos, sepuede concluir que allí se encuentra una de las carencias más significati-vas a lo largo de su historia. En ninguno de ellos se establecieron las basespara lograr la igualdad ante la ley, garantizar los derechos básicos de laspersonas y establecer el gobierno de las leyes por encima del gobierno delos hombres40. Como se ha visto en la primera sección de este capítulo, lasrestricciones en torno a los derechos fueron explícitas durante largos perí-odos históricos, e incluso se mantuvieron vigentes cuando dejaron deconstar en las constituciones y en las disposiciones legales. La organiza-ción del Estado en su conjunto se estableció sobre la exclusión de ampliossectores de la población en términos de derechos, libertades y garantías,lo que constituyó el principal impedimento para establecer regímenes de-mocráticos. Los diversos intentos por instaurar este tipo de regímenes es-taban prácticamente condenados al fracaso en la medida en que no se losvinculaba con la construcción de estados de derecho en el pleno sentidode la palabra. El establecimiento de la ciudadanía política –sujeta ademása claras restricciones, como se ha visto antes– era absolutamente insufi-ciente y no podía tener algún futuro en tanto no contaba con los cimien-tos en los que debía asentarse. Ello explica en gran medida la serie de fra-casos por instaurar regímenes democráticos que, en un lapso de menos decuarenta años (desde la segunda guerra mundial hasta el inicio del actualperíodo), incluye por lo menos cuatro intentos en Bolivia (1947, 1952,


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la diferencia entre las dos distintas maneras de entender la libertad en el lenguaje político, demodo que después de él la confusión resulta ya más difícil” (Bobbio, 1985: 201).

40 Esto se hace evidente en la posición que ocupan los tres países dentro de la clasificación deFreedom House (con todas las reservas que se debe tener ante esta medición, como se verá en elcapítulo V).

1979 y 1980), cuatro en Ecuador (1945, 1946, 1948 y 1968) y dos enPerú (1945 y 1963)41.

La gran diferencia con el último intento, el que a finales de la décadade 1970 y comienzos de la siguiente instauró los regímenes contemporá-neos, se encuentra justamente en este aspecto. Al igual que en la mayoríade países de América Latina, en Bolivia, Ecuador y Perú se dio enorme im-portancia a la vigencia y el respeto a los derechos humanos, lo que implí-cita o explícitamente llevaba a la construcción de estados de derecho. Ladolorosa experiencia de las dictaduras del Cono Sur y de Centroaméricafue asumida por el resto del continente y, casi sin excepción, se valoró laimportancia de contar con un marco legal que pudiera proteger a los indi-viduos. Ese fue el caso de Ecuador y Perú, cuyos gobiernos militares refor-mistas se diferenciaron claramente de aquellas dictaduras (y de las quehabían existido en su propia historia), en tanto que para Bolivia se tratóde una experiencia propia. Como se verá en el siguiente capítulo, las tran-siciones a la democracia tuvieron mucho más de camino hacia el Estadode derecho que hacía regímenes poliárquicos.

En síntesis, se puede afirmar que el Estado de derecho debe incluirseentre los requisitos de la democracia. Los regímenes democráticos encon-traron bases relativamente sólidas cuando junto a ellos se instauraron losestados de derecho. Más allá de la ciudadanía política, que había sido reco-nocida en varias ocasiones en cada uno de los países a lo largo de la histo-ria reciente, la especificidad de esta nueva etapa se encontró en el estable-cimiento de la universalidad de los derechos civiles. Aún cuando estos nolograran materializarse plenamente, su sola alusión como base del nuevoordenamiento jurídico y político marcó una clara diferencia con las ocasio-nes anteriores y sobre todo fue uno de los factores de cambio de la orien-


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41 Ciertamente, esta es la explicación fundamental para comprender el fracaso de los anterioresintentos para establecer regímenes democráticos, pero no es la única. Junto a ella se encuentranfactores como las condiciones económicas y sociales de la mayor parte de la población, que nopermitían construir democracias con un sustento social amplio y sólido, lo que a su vez las hacíamuy vulnerables a los enfrentamientos entre las elites y por tanto sujetas a los intereses de peque-ños grupos. Así mismo se debe considerar el efecto de las prácticas políticas (especialmente elcaudillismo y el militarismo imperantes en América Latina a lo largo de los siglos XIX y XX),que establecen relaciones verticales y despojan a la lucha política de sus contenidos esenciales.Estos aspectos adicionales serán tratados en el capítulo IV.

tación de los actores políticos con respecto a la democracia. La enuncia-ción de los derechos se transformó a la vez en el marco dentro del que po-día desarrollarse la democracia en tanto juego político, y en el objetivo aconseguir por medio de ella. Al estar ausente, en esa doble condición degarantía (aunque sólo fuera potencial) de sus derechos y de objetivo posiblede ser alcanzado, en las anteriores experiencias no se crearon los incentivospara que los actores sociales y políticos desarrollaran conductas democrá-ticas, esto es, para que mantuvieran actitudes leales al ordenamiento jurí-dico y político. Por el contrario, la condición para alcanzar ese marco dederechos y libertades, en aquellas ocasiones, era el derrocamiento del orde-namiento existente, aún cuando éste se denominara democrático.

Obviamente, la existencia del Estado de derecho no es suficiente paradiscutir el concepto de democracia a la luz de la experiencia de los trespaíses. Como he señalado al inicio de esta sección, junto a esa reflexión esnecesario prestar atención a los requisitos sociales, económicos y políticos.Este, que constituye un ámbito de trabajo muy importante en la teoría dela democracia, es un campo en construcción y como tal se encuentra cru-zado por intensos debates. El principal de estos elementos de confronta-ción es el de los elementos que se incluyen y los que se dejan fuera delpaquete de requisitos42. Los trabajos pioneros en este campo tendían acolocar allí una gran cantidad de atributos o dimensiones, desde las decarácter estructural, como las económicas, hasta las de carácter cultural,como las religiosas, pasando por las históricas, sociales y políticas (Lipset,1959; 1980; 1996; Moore, 1973). Sin embargo, el desarrollo de los estu-dios sobre democracia, por un lado, y sobre todo la multiplicación deregímenes de esta naturaleza en el mundo, por otro lado, obligaron revi-sar los planteamientos iniciales y en definitiva llevaron a evaluar de mejormanera el peso de cada una de las condiciones. Los estudios sobre demo-cracia –muchos de ellos apoyados en sólidas bases de datos a nivel mun-dial, como los de Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi (1996)– fue-


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42 En realidad, un debate previo a éste es el que trata sobre la existencia o inexistencia de condi-ciones para la democracia. Aunque en algún momento este debate pueda haber sido materia deforos académicos, como el que refiere Lipset (1959: 70), es poco probable que pueda tener espa-cio en la actualidad ya que existe acuerdo en que son necesarias ciertas condiciones mínimas. Lacontroversia se encuentra en el carácter de esos requisitos y en el peso específico de cada uno..

ron afinando conceptos y echaron luz sobre los niveles de análisis en losque se debía trabajar con cada uno de ellos, lo que abrió un campo muchomás amplio para la política comparada43. La generalización de la democra-cia, por su parte, puso en evidencia la amplia gama de características yespecificidades de los regímenes que surgieron con la ola democratizado-ra (Linz, 1998: 231-234; Lijphart, 2000: 13-19; Collier y Levitsky, 1998:137-159; Mainwaring y Pérez-Liñán, 2008: 14-59).

Entre las condiciones necesarias (ninguna de ellas suficiente por sí sola)se destacan el crecimiento económico y la economía de mercado (Lipset,1980: 41-63; 1996: 52; Londregan y Poole, 1996: 1-30), una distribucióndel ingreso que no esté marcada por altos grados de desigualdad (Weffort,1993: Nun, 2002: 83), un cierto nivel educativo con bajos niveles de anal-fabetismo (Dahl, 1991: 290; Lipset, 1959: 72), una tradición religiosaque sea compatible con la tolerancia (Toqueville, 1985), un grado apre-ciable de desarrollo institucional (Putnam, 1993) y una cultura políticafavorable al debate y al pluralismo (Lipset, 1996: 55-58). Por consiguien-te, en términos generales se puede afirmar que desde los trabajos inicialessobre este tema se hizo visible la tendencia a identificar una relación estre-cha de la democracia con el proceso de modernización de la sociedad44.


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43 El nivel de análisis en que se trate a la democracia es un tema que puede ser rastreado incluso hastalos primeros intentos de su caracterización como un régimen político. El ejercicio realizado porSchumpeter (1996) puede interpretarse como un intento para lograr un nivel de abstracción losuficientemente general como para que pudieran caber en él las diversas manifestaciones democrá-ticas que ya se hacían evidentes en su tiempo. Pero el debate al respecto tomó cuerpo solamente apartir de la década de los años noventa del siglo XX, cuando se hizo evidente las múltiples formasde democracia que habían surgido en la ola democratizadora de la década anterior. Fue imprescin-dible, entonces, una mayor precisión conceptual y con ella la identificación de los múltiples nive-les en que debe ser tratada la democracia (Collier y Levitsky, 1998; Linz y Stepan, 1996). El temade los niveles de abstracción, en términos metodológicos, está tratado en Sartori (1970).

44 Por modernización se entiende aquí a la combinación que se produce entre desarrollo económi-co y el proceso de secularización de la sociedad. Este último “abarca tres rasgos principales: acciónelectiva basada en la decisión individual, la institucionalización o legitimación del cambio, la cre-ciente diferenciación y especialización de roles, estatus e instituciones” (Germani, 1985: 26, cur-siva en el original). Obviamente, se trata de un concepto muy discutible, como lo certifica laamplia literatura crítica que se produjo al respecto, especialmente en las décadas de los años sesen-ta y setenta del siglo pasado (originada generalmente en la vertiente marxista). En términos sin-téticos, se la puede entender como el camino hacia una sociedad caracterizada por “1) el predo-minio de normas universales, específicas y alcanzables; 2) alto grado de movilidad social (en gene-ral –pero no necesariamente– en sentido vertical); 3) un sistema ocupacional altamente desarro-llado, independiente de otras estructuras sociales; 4) un sistema ‘igualitario’ de clases basado en

Aún cuando no se lo planteara en esos términos, es indudable que se esta-blece aquella relación desde el momento en que las condiciones mencio-nadas son las que caracterizan a los procesos de modernización45. De estamanera, la democracia ocupa el lugar de la variable dependiente y el pro-ceso de modernización pasa a ser la variable independiente, lo que colocasobre la mesa un problema de gran importancia para el análisis de reali-dades como la de los tres países estudiados46. En efecto, si la democraciaes una consecuencia del proceso de modernización y si éste no ha ocurri-do o solamente ha avanzado en una mínima expresión –como es el casode estos países–, entonces serían extremadamente limitadas o inclusonulas las posibilidades de construirla. Se produciría de esta manera una si-tuación sin solución posible o, peor aún, una realidad que únicamenteadmitiría soluciones no democráticas.

Frente a ello quedan dos posibilidades. La primera es aceptar aquellaausencia de alternativas como un hecho fatal, imposible de superar y ads-cribirse a las posiciones que sostienen la necesidad de gobiernos fuertes,dictaduras o despotismos desarrollistas como fase necesaria e inevitable enla ruta hacia la democracia. Obviamente, desde esta perspectiva no es posi-ble realizar el más mínimo análisis de las democracias instauradas en paí-ses que no han vivido procesos de modernización, e incluso no es posibleconsiderar como democráticos a los regímenes implantados en ellos. Sinembargo, la realidad es otra, ya que no se puede negar que esos regímenes


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pautas generalizadas de logros ocupacionales; 5) prevalencia de ‘asociaciones’ funcionalmenteespecíficas de estructuras no adscriptivas” (Huntington, 1971: 286). Una visión de la importan-cia de la modernización para la democracia se encuentra en Putnam (1993: 83-86 y passim).

45 En términos metodológicos y conceptuales, los orígenes más remotos de la reflexión sobre las con-diciones que explican el surgimiento de un hecho social de gran trascendencia y enormes dimen-siones se pueden encontrar en la explicación weberiana de la relación entre la ética protestante yel desarrollo del capitalismo (Weber, 1977). De ella –y en general del conjunto de la obra deWeber 1972; 1984)– se deriva también la teoría de la modernización que encuentra ciertas regu-laridades sociales y culturales en el desarrollo de las sociedades capitalistas. Aunque Toqueville(1985 [1835]) se adelantó cronológicamente en la identificación de ciertas condiciones sociales,económicas, políticas y culturales para un fenómeno social –en este caso la democracia-, es evi-dente que no le dio a su reflexión el nivel teórico conceptual que se encuentra en Weber.

46 Una visión crítica a esta posición (expresada en la relación entre capitalismo y democracia) seencuentra en Rueschemeyer, Huber y Stephens (1992: 3), quienes sostienen que ella está carga-da de muchos problemas que se desprenden de la tradición investigativa (cualitativa o cuantita-tiva) que se adopta para el análisis.

tienen las características apropiadas para ser considerados como democrá-ticos o por lo menos como semidemocráticos (Mainwaring, Brincks y Pérez-Liñán, 2001; Mainwaring y Pérez-Liñán, 2008), de manera que es nece-sario buscar una segunda posibilidad. Esta consiste en asumir la comple-jidad de los procesos históricos y con ella la relatividad de las condicionesplanteadas para la instauración de los regímenes democráticos. Se llega asía una perspectiva que reconoce el carácter democrático (o semidemocrá-tico) de estos regímenes sin dejar de reconocer el nivel insuficiente o in-completo de su modernización. Más que un juego de flexibilidad concep-tual, esta opción debe ser vista como una perspectiva que profundiza enla interrelación entre los procesos y que abre una ruta de comprensión delas democracias emergentes.

En este punto es necesario hacer una precisión conceptual, en tanto sedeben diferenciar las condiciones que dieron lugar a las democracias en lostres países y las que pueden garantizar su permanencia. Una línea de aná-lisis es la que indaga sobre las condiciones previas, a las que alude la lite-ratura citada en las páginas anteriores, y otra bastante diferente es la quebusca explicaciones para la durabilidad de la democracia (Przeworski, Ál-varez, Cheibub y Limongi, 1996: 89-108; Mainwaring y Pérez-Liñán,2004: 192-193; Putnam, 1993) o para su consolidación (Linz, 1987; Linzy Stepan, 1996: 29-50; Gunther, Diamandouros y Puhle, 1996: 119-128;O´Donnell, 1996a: 5-27). Sobre el primer tema se hace imprescindibleactualizar el debate a la luz de las nuevas democracias, tanto de AméricaLatina como de Europa Oriental y de África. En todos esos casos se hareducido a la mínima expresión la incidencia de los factores –menciona-dos en las páginas anteriores– que constituyeron el eje de la explicaciónbasada en los procesos de modernización. Pero, a la vez, en todos ellos sehizo presente un elemento que no fue considerado por la reflexión teóri-ca previamente existente, que es el juego político específico que ocurrió encada país y, dentro de éste, los cálculos de los actores políticos y sociales.La literatura sobre las condiciones de la democracia destacó los elementosestructurales y culturales, pero dejó de lado el escenario político concretoen el que ocurrieron las transiciones a la democracia. Sin embargo, estevacío fue llenado por la literatura de la transición, que por medio de algu-nos de sus principales exponentes identificó el papel importante de los


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hechos políticos, así como de las posiciones y las negociaciones de losactores (O`Donnell y Schmitter, 1994; Cotler, 1988)47. Es conveniente,por tanto, integrar esas dos perspectivas para comprender de mejor mane-ra la especificidad de las democracias en este tipo de países.

Desde este punto de vista –y en referencia a los tres países– se puede afir-mar que pese a que Bolivia, Ecuador y Perú no contaban con todo el con-junto de las condiciones favorables para la democracia, hubo otros factores,relacionados con la realidad política, que la hicieron posible. En otras pala-bras, aunque cada uno de estos países apenas presentaba ciertos rasgos inci-pientes de modernización, la específica forma en que se produjeron loshechos políticos hizo que se plasmara una situación que idealmente corres-ponde a etapas de plena concreción de aquella. Como se verá en el siguien-te capítulo, las transiciones a la democracia tuvieron un carácter particularen cada caso y estuvieron claramente determinadas por las formas y lasmodalidades que asumió el desempeño de la política. Pero, el problema fun-damental para lo que aquí interesa no es tanto el proceso que condujo hastalos regímenes poliárquicos actualmente existentes, sino los desafíos que sederivan para estos de la ausencia de los factores que deberían estar presentespreviamente a su constitución como tales. En una palabra, el problema con-ceptual –y también político– se encuentra en el proceso de modernizacióncomo tarea pendiente para la democracia. En efecto, las democracias recien-tes de la mayor parte del globo, y entre ellas obviamente las de Bolivia, Ecua-dor y Perú, deben hacerse cargo de algo que en las democracias más anti-guas, las de los países desarrollados, fue más bien una premisa.

Este carácter de premisa debe entenderse no sólo –ni principalmente–en el sentido temporal, sino en su sentido ontológico, esto es, en la con-dición propia de la democracia. Esto quiere decir que, a pesar de que lasdemocracias recientes no fueron el resultado de un proceso de moderni-zación, requieren de éste para su permanencia y para su profundización.Dicho de otra manera, la experiencia de las democracias recientes de-muestra que es posible el surgimiento de este tipo de régimen sin que sehayan cumplido en su totalidad las fases previas, pero a la vez dejan ver


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47 El tratamiento de las transiciones a la democracia con referencia a los tres países se encuentra enel capítulo II.

con claridad que no pueden ir más allá de un determinado punto si noson capaces de establecer a posteriori aquellas condiciones. Por ello, losprocesos políticos, sociales y económicos vividos en los tres países desde lainauguración de los regímenes actuales pueden calificarse en general comouna permanente búsqueda en ese sentido48. La lucha política, como seseñaló al inicio del actual período democrático, expresa en buena medidaaquella tensión (Cardoso, 1985: 141; Schmitter, 1985: 166).

Por consiguiente, en buena parte de los países latinoamericanos se pre-senta una situación no contemplada dentro de la teoría de la democraciaconstruida antes de la ola democratizadora en la que nacieron estos regí-menes49. De esta manera, se puede sostener que en la relación entre moder-nización y democracia se altera “la secuencia, para decir con igual énfasisque (...) la democracia debía ser condición previa para la modernización”(Nun, 2002: 156). Es una inversión de la secuencia que abre paso al tercertema planteado al inicio de esta sección, esto es, los rendimientos de lademocracia (o, en términos más generales, del sistema político)50. Si a estos


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48 Como se ha señalado recientemente, las luchas políticas electorales en estos países pueden inter-pretarse a la luz de esta búsqueda de modernización (con todas sus connotaciones) cuando seobserva que las preferencias de una parte importante de la población están definidas por lascarencias que existen en términos de su inclusión ciudadana, de la protección estatal y de la par-ticipación en las ventajas del desarrollo económico (Vergara, 2007: 22). Aunque ese estudio hacereferencia específicamente a la elección presidencial peruana de 2006, es posible hacerlo exten-sivo a la realidad de los tres países, incluso mucho más allá de los procesos electorales realizadosrecientemente. Para decirlo en otros términos, la modernización se ha convertido en el campode conflicto en que se enfrentan proyectos alternativos (progresistas y conservadores), lo que hallevado a muchos autores a referirse a varios proyectos políticos como expresiones de una moder-nización conservadora (que aparentemente sería un oxímoron).

49 Sobre este tema llaman la atención Mainwaring y Pérez-Liñán (2004) cuando aluden al excep-cionalismo latinoamericano. Sin embargo, los autores se mantienen únicamente en el campoeconómico, tomando al nivel de desarrollo como única variable constitutiva de ese carácterexcepcional. Una mirada más amplia, que abarque el conjunto del proceso de modernización,contribuirá sin duda a fortalecer aquel planteamiento.

50 La alusión a los rendimientos sociales y económicos del sistema político puede llevar la reflexióna la perspectiva sistémica, que ve a los ámbitos político, social y económico como subsistemas deun sistema más amplio, entre los que se establecen lazos bajo la forma de inputs y outputs(Habermas, 1975), lo que será abordado en la siguiente sección de este capítulo. Pero, tambiénpuede ser vista desde los propios conceptos mínimos de la democracia, que consideran a ésta entérminos estrictamente políticos y que debe arrojar resultados en términos de gestión de gobier-no (Dahl, 1991). Así mismo, un acercamiento adicional es el que se encentra en la reflexión sobregobernabilidad, que indaga sobre la capacidad del sistema político (democrático) para respondera las demandas y necesidades de la población (Alcántara, 1995; Camou, 1998; Flisfisch, 1983).

se los entiende no solamente como los efectos sociales y económicos de lagestión de los gobiernos democráticos –que es el nivel en que generalmen-te se ha tratado este tema–, sino como la capacidad de los regímenes demo-cráticos para construir sociedades incluyentes, entonces se puede hacer unaevaluación más rigurosa de las democracias. La pregunta central alude, porconsiguiente, a la capacidad de estos regímenes para cumplir con aquellastareas que no fueron realizadas previamente o, si se quiere, para construirun orden asentado sobre las condiciones que aseguren la permanencia (y enlo posible la profundización y la consolidación) de la democracia.

Lo señalado tiene una doble connotación en términos teóricos y con-ceptuales, que obliga a una breve digresión. En primer lugar, al no restrin-gir la evaluación a las variables económicas y sociales, se elimina –o por lomenos se reduce al mínimo– la visión instrumental de la democracia quela considera exclusivamente como un medio para alcanzar determinadosfines (bienestar económico, servicios de educación y salud, oportunidadeslaborales, etc.). Este paso no deja de ser significativo si se piensa que unode los riesgos de esa visión instrumental es que puede abrir la puerta aconcepciones que minimizan la importancia del régimen democrático ensí mismo (y, en la práctica política concreta, a su erosión). En la medidaen que los logros económicos y sociales son los parámetros de evaluaciónde la democracia, ésta se encuentra sometida a examen permanente no entanto régimen político que asegura igualdad política y libertades –quematerializa la condición ciudadana, para continuar con lo señalado a lolargo de este capítulo–, sino en tanto gestión de los gobiernos. La tomade cuentas, la accountability, se transforma en la evaluación del régimenen su conjunto, que es lo que ocurre generalmente con las críticas que sehacen desde la izquierda51. Pero, esto que resulta inevitable en la realidadde países como los estudiados, requiere un tratamiento muy cuidadoso enel plano teórico y conceptual, ya que puede conducir a la confusión de


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51 Los cuestionamientos desde la izquierda a la democracia realmente existente en los tres países tie-nen claramente ese signo. Su principal argumento apunta a los escasos avances logrados en lasuperación de la pobreza, en la distribución del ingreso, en la generación de empleo, en los ser-vicios de educación y salud, entre otros. A partir de la identificación de esas carencias –muy cier-tas y fáciles de comprobar– la crítica se enfila a la democracia como orden político. Por esa vía,la solución propuesta no puede ser otra que el cambio de régimen (Cordero, 2008).

niveles de análisis, que a su vez puede desembocar en conclusiones equi-vocadas. Como se verá de inmediato, a partir de este punto se abre undebate de mucho interés acerca de la democracia y de su calidad, peroantes de entrar en ese aspecto es necesario dar un paso previo.

Este paso consiste en abordar la segunda connotación de este acerca-miento. Se trata del carácter claramente normativo que tiene la evaluaciónde la democracia en los términos planteados aquí. Al abandonar la visióninstrumental de la democracia y al considerarla a ésta como un fin en símisma, se está asumiendo sin lugar a dudas que ella expresa un valor quees válido per se, sin necesidad de aludir a sus resultados o a su desempeñoen cualquier campo que se tome como parámetro de referencia52. Es, cier-tamente, un concepto esencialista de democracia, que expresa su condi-ción de ordenamiento político que posibilita la materialización de laslibertades y los derechos ciudadanos (especialmente en sus formas civil ypolítica). Si se considera a la democracia como un régimen político queestablece un marco de libertades, garantías y derechos, no requiere deotros parámetros que estos para su evaluación.

En síntesis, estos dos elementos –el abandono de la visión instrumen-tal de la democracia y la aceptación de su carácter normativo– permitenabordar de mejor manera el debate mencionado antes acerca de los rendi-mientos de la democracia en países que presentan un proceso inacabado demodernización53. Los efectos sociales y económicos pasan a ser indicadoresde un proceso más amplio que requiere ser impulsado y desarrollado porlas democracias para mantenerse como tales. Pero, a la vez, esos efectos nopueden constituirse en la medida que señala la existencia o la inexistenciade democracia, ya que ellos constituyen el resultado de la gestión de los


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52 “Clasificar un caso como ‘democrático’ o no, es no solamente un ejercicio académico. Esto tieneimplicaciones morales, ya que hay consenso en la mayor parte del mundo contemporáneo enque, no importa lo que este concepto signifique, la democracia es la forma de gobierno norma-tivamente preferible” (O`Donnell, 1999: 4).

53 Esta afirmación sobre el carácter inacabado del proceso de modernización (y todo lo señalado alrespecto en las páginas anteriores) puede ser interpretado como la expresión de otro concepto nor-mativo (en este caso el de modernización). Es posible que así sea, ya que resulta casi estéril cual-quier esfuerzo por despojar de esa connotación a conceptos que hacen referencia a procesos que sonobservados desde sus resultados (Huntington, 1971). Indudablemente, hay un componente teleo-lógico del que es casi imposible escapar (por cierto, no es mi interés encontrar esa vía de escape).

gobiernos y no de las características del régimen (Levine y Molina, 2007:18). Se trata, por tanto de identificar adecuadamente el nivel de análisis,en términos teóricos y conceptuales, para evitar juicios erróneos como losque se encuentran en buena parte de las corrientes críticas de la democra-cia que ponen el énfasis únicamente en su capacidad para solucionar lasnecesidades inmediatas (De Souza, 2004: 127; Cueva, 1988)54.

Ciertamente, esta toma de posición puede aparecer como un contrasen-tido con respecto a lo que ocurre en la realidad, donde la democracia sepone en cuestión a diario precisamente a causa de sus resultados materiales.La pérdida de confianza en las instituciones democráticas y en general en lademocracia como régimen político es un hecho que se deriva en gran medi-da de los bajos resultados de las políticas gubernamentales (Paramio, 1999:82; Smith, 2005: 19-44; Pachano, 2007: 13-37). La población, los indivi-duos de carne y hueso utilizan esos elementos como atajos cognitivos paraentregar, mantener o retirar su apoyo a una opción política y, más allá deésta, en general al orden político. Es inevitable que eso suceda con más fre-cuencia o que existan mayores probabilidades de desencanto en los paíseslatinoamericanos –y en general en los de menor desarrollo– a causa de losdesafíos que se derivan de sus condiciones económicas, de las característicasde su inserción en el mercado mundial y de los bajos rendimientos de la ges-tión política de los gobiernos. Por ello no sorprende la abundancia de lite-ratura que da cuenta de esos desafíos tanto en épocas de crisis –especialmen-te la de los años ochenta– como en momentos que podrían considerarse de


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54 Ese tipo de críticas tiende a confundir los diversos niveles de análisis, especialmente en lo que serefiere a las condiciones en las que se desarrolla la democracia y los resultados que ella arroja entérminos económicos y sociales. Así, se sostiene que “Actualmente hay, sin duda, una tendenciaen muchos sectores de izquierda a considerar que la democracia es una categoría exclusivamen-te ‘política’, en el sentido más restringido del término, que en última instancia remite a ciertotipo de relación entre el Estado y la ‘sociedad civil’, relación caracterizada por la libertad deexpresión, el pluripartidismo, la realización periódica de elecciones y la observancia de las nor-mas prevista en los respectivos cuerpos legales. Reglas de juego que en sí mismas me parecen posi-tivas, pero con la salvedad de que nunca funcionan de manera indeterminada, o sea, con inde-pendencia de su inserción en cierta estructura más compleja que es la que les infunde una u otra‘orientación” (Cueva, 1988: 12, cursivas en el original). Es obvio que en esas afirmaciones exis-te gran confusión entre los diversos niveles de análisis en la medida en que no se reconocen lasdiferencias entre los atributos del régimen y las características de la gestión de los gobiernos, asícomo entre las condiciones en que se desempeña el sistema político y los resultados que éstearroja (inputs y outputs). Al respecto véase la siguiente sección de este capítulo.

relativa normalidad (Remmer, 1990; 1991; Torre, 1998; Abugatás, 1987;Garnier, 1994; Montúfar, 2000; Paramio, 2006; Stokes, 2002; BID, 2002;2006; Araujo, 1998; Jácome, 2003). Dicho de otra manera, es inevitableque la democracia –como cualquier otro régimen político– sea evaluada deacuerdo a los resultados que son tangibles para la población, pero eso no jus-tifica llevar esa reacción al nivel teórico y conceptual. A ese nivel le corres-ponde estudiarla y explicarla, pero no hacerla suya en términos de conver-tirla en un componente de la definición de democracia55. En síntesis, losresultados económicos y sociales no pueden tomarse como elementos quedefinen si un régimen es o no es democrático, de la misma manera que nopueden ser utilizados para definir si un régimen es o no autoritario. El tipode régimen, en términos teóricos y conceptuales, no está determinado porsus resultados aunque, como se verá de inmediato, su permanencia y su esta-bilidad sí están condicionadas por estos.

En efecto, un tema muy diferente es el de la permanencia y la estabi-lidad de la democracia, que no puede ser confundido con su carácter ocon sus contenidos. La capacidad de supervivencia de la democracia –co-mo de cualquier ordenamiento político– está condicionada en gran medi-da por sus resultados tangibles y concretos56. Pero, en lugar de poner encuestión el carácter democrático del régimen, lo que hace esto es colocarsobre la mesa el tema de la legitimidad. Como fue acertadamente plante-ado en un estudio seminal por Linz (1987: 42), esta última está estrecha-


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55 Cabe destacar que la evaluación basada en esos criterios puede tener un carácter positivo, comoclaramente ocurrió en Perú bajo Fujimori desde el momento en que exhortó “a la gente a acep-tar [el] dolor como precio de una prosperidad posterior” (Stokes, 1997: 332) hasta cuando con-solidó su modelo económico (Murakami, 2007: 243-249). Algo similar se puede decir deBolivia, donde los logros de la estabilización económica dieron lugar a un consenso no solamen-te en torno a la orientación del modelo económico sino también sobre la democracia liberalcomo orden político (Romero, 1999: 14; Pachano, 2006b: 20-23).

56 En gran medida pero no absolutamente, porque están también condicionadas por el carácter sus-tantivo de la democracia como condición básica e insustituible para el goce de las libertades yde los derechos. Esto es lo que explica, a manera de ejemplo, que una gran mayoría de la pobla-ción (que se mantiene en alrededor de los dos tercios) de diecisete países latinoamericanos expre-se su rechazo a gobiernos autoritarios aún cuando estos pudieran potencialmente solucionar losproblemas económicos (Latinobarómentro, varios años). Más allá de los reparos que se puedenhacer a la pregunta que da origen a esa respuesta (o precisamente por el carácter tendencioso deésta, que contrapone democracia a bienestar económico), es innegable que se trata de una eva-luación positiva que se asienta en factores distintos a los económicos.

mente ligada a la eficacia y a la efectividad. De esta manera, una democra-cia aparece como legítima en primer lugar porque los ciudadanos consi-deran “que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones políticasexistentes son mejores que otras que pudieron haber sido establecidas, yque por tanto pueden exigir obediencia” (Linz, 1987: 38). Pero asume esacondición también por la eficacia, entendida como “la capacidad de unrégimen para encontrar soluciones a problemas básicos (...) que son per-cibidas más como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudada-nos conscientes” (1987: 46) y por la efectividad, asumida como “la capa-cidad para poner realmente en práctica las medidas políticas formuladas,con el resultado deseado” (1987: 49).

La propuesta de Linz puede ser tratada desde la perspectiva de los di-versos orígenes que tiene la legitimidad, no tanto en términos de sus di-versos tipos –a los que alude el autor acudiendo a los orígenes weberianosdel concepto (Linz, 1987: 37)–, sino de acuerdo a los factores que le danforma. En este sentido, con referencia a la democracia es posible identifi-car una legitimidad por origen, una legitimidad por procedimientos y unalegitimidad por resultados. La primera expresa el concepto propuesto porLinz, esto es, la aceptación de las instituciones políticas como las mejoresentre la gama disponible. Esto es lo que le convierte a la democracia en“the only game in town” (Linz y Stepan, 1996: 30)57. Acudiendo a un len-guaje algo ampuloso se puede decir que se trata de la legitimidad emana-da del contrato social o de los acuerdos básicos que dan forma al régimenpolítico. Por consiguiente, se podrá asegurar que esa legitimidad es unarealidad cuando existen acuerdos básicos acerca de la convivencia demo-crática, cuando no existen actores significativos que intenten cambiar lascondiciones básicas del régimen o directamente sustituirlo por uno queno pueda ser calificado propiamente como democrático.

La legitimidad por procedimientos, por su parte, se sitúa en un nivelmás concreto ya que no alude a los acuerdos constitutivos sino que se deri-va de la manera en que opera la democracia. Sintéticamente se puede sos-


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57 Esta condición del único juego posible debe entenderse en el sentido más general del término, estoes, como la adscripción de la mayoría de los ciudadanos y los actores políticos a la democraciacomo orden político. Ese nivel no se ve afectado por la existencia de instituciones informales sobrela que llama la atención O`Donnell (1996a: 19) para cuestionar la validez de este argumento.

tener que esta legitimidad expresa la relación entre los fines y los medios,en el entendido de que debe ser una relación directa y de mutuo condicio-namiento. Los fines democráticos solamente se pueden obtener por me-dios democráticos, de manera que el resultado no depende única ni prin-cipalmente de las cualidades del fin. Los medios pasan a tener tanta impor-tancia como los fines, hasta el punto de que se puede asegurar que la demo-cracia consiste en el conjunto de estos más que en la obtención de deter-minados fines, como lo han puesto de relieve los diversos conceptos califi-cados como procedimentales (Schumpeter, 1996; Dahl, 1989; Przeworski,1995; Lipset, 1980). La realidad de los países latinoamericanos y en espe-cial de los tres estudiados confirma fehacientemente esta afirmación cuan-do se observa el efecto erosivo de acciones políticas efectistas, nula o escasa-mente apegadas a los procedimientos democráticos58. Se trata, por cierto,de unos medios que no se restringen a los procedimientos de selección delos cargos políticos, como son los sistemas electorales, ni a los que rigen ala toma de decisiones, sino también y sobre todo a los que aseguran la vi-gencia de las libertades y las garantías a lo largo de todo el proceso políti-co. Este tipo de legitimidad alude, por consiguiente, a principios básicosque son constitutivos del concepto de democracia, como la competenciapolítica, la autonomía de las autoridades elegidas y el respeto a las minorí-as (Dahl, 1989; O`Donnell, 1999; Linz y Stepan, 1996; Morlino, 2004).A diferencia del anterior tipo de legitimidad que se situaba en el nivel delrégimen, este se encuentra en el nivel del sistema político, esto es, en lasinstituciones, los procedimientos, los actores y las prácticas políticas.

Finalmente, la legitimidad por resultados se obtiene a partir de losrendimientos que arroja el ejercicio del sistema político. A diferencia delo planteado a lo largo de la presente sección, en el sentido de incluir enesos rendimientos a los aspectos de carácter más general, esta legitimidadtiende a surgir casi exclusivamente de los resultados económicos y socia-les, esto es, de la evaluación que hacen los ciudadanos sobre la gestión del


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58 Los efectos erosivos de las constantes violaciones de los procedimientos democráticos en los trespaíses son analizados en los capítulos III y IV. Por el momento cabe recordar que varias de esasacciones (como el golpe de Fujimori en Perú y los derrocamientos de presidentes en Bolivia yEcuador) se han justificado por sus fines económicos, sociales o políticos (o una combinaciónde todos ellos) y han contado con apoyo de amplios sectores de la población.

gobierno. Por consiguiente, se desarrolla en un nivel mucho más concre-to que la anterior, ya que tiene como objeto a las instancias de gobierno(entendidas en su sentido más amplio, que incluye al Ejecutivo, al Le-gislativo y a las instancias subnacionales). Como se ha visto a lo largo delas páginas anteriores, este tipo de legitimidad tiene enorme importanciaen el desempeño concreto de los regímenes democráticos, ya que es elque se realiza diariamente y el que define las preferencias de los ciudada-nos con respecto al menú de opciones políticas disponibles. En esas con-diciones, aunque no trata directamente con elementos propios de la defi-nición del régimen ni con las características del sistema, esa evaluaciónse convierte en elemento fundamental en el desempeño de las democra-cias. Cobra enorme fuerza, además, cuando rebasa el ámbito de las ins-tancias de gobierno y se traslada hacia el nivel del sistema y del régimenen su conjunto, como ha ocurrido reiteradamente en los tres países estu-diados. Como se verá con detenimiento en los capítulos III y IV, uno delos problemas centrales que han enfrentado las democracias de estos paí-ses es precisamente el de la transposición de niveles de la evaluación ciu-dadana. Pero, para comprender de mejor manera esta transposición y engeneral el problema de la legitimidad de la democracia, es necesario ha-cer una breve reflexión sobre los conceptos de régimen, sistema, gobier-no y sociedad (o comunidad política), así como de sus interrelaciones.

Régimen, sistema, gobierno y sociedad: un apunte conceptual

Para comenzar, cabe destacar el escaso acuerdo que existe en torno a losconceptos de régimen y sistema, así como en menor medida de gobierno.Este desacuerdo es una expresión de la torre de Babel en que se ha ence-rrado la ciencia política, como la han calificado algunos autores (Sartori,Riggs y Teune, en Morlino, 1985: 14) y que en gran medida obliga atomar una decisión más bien pragmática que rigurosamente conceptual.En efecto, como trataré de explicar en los párrafos que siguen, los conte-nidos y el uso de cada uno de estos conceptos dependen obviamente dela perspectiva teórica que se adopte al respecto, pero también se definenen gran medida por los objetivos que se persiguen. Pero, independiente y


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previamente a esa decisión existe un mínimo acuerdo –generalmenteimplícito– acerca de la necesidad de diferenciar analíticamente los nivelesmencionados (Alcántara, 1995: 52), fundamentalmente régimen, sistemay gobierno. Adicionalmente, es necesario incluir como cuarto elemento ala sociedad o, si se quiere, a la comunidad política.

Una segunda observación se refiere al origen teórico o epistemológicode esos conceptos. Cada uno de ellos viene no solamente de una específi-ca corriente de pensamiento sino sobre todo de disciplinas claramente di-ferenciadas. El concepto de régimen es un producto de la reflexión jurídi-ca y puede ser rastreado incluso hasta el antiguo debate sobre las formasde gobierno (Bobbio, 2000). Ya sea bajo la denominación de Estado o derégimen, en este nivel se ha incluido tradicionalmente al conjunto de nor-mas y disposiciones que constituyen un ordenamiento jurídico. En la lite-ratura jurídica del siglo XX (desde Jellinek a Kelsen) predomina el con-cepto de Estado, lo que encuentra su explicación en la necesidad de con-tar con el sustento material indispensable para que las normas jurídicas noaparezcan únicamente como una abstracción. Ese sustento viene a ser elEstado entendido como el ordenamiento jurídico pero también, al mismotiempo, como una forma de organización social que toma forma concre-ta en instituciones y procedimientos específicos (Ozlak, 1978; Tilly,1992). Esta interpretación –repensada desde la perspectiva de la cienciapolítica– es la que se encuentra cuando se alude, por ejemplo, a los tiposde régimen político (autoritario-democrático o, en otro plano, parlamen-tario-presidencial). Sin embargo, no se puede asegurar que exista consen-so al respecto, como lo demuestra la utilización de régimen y gobiernocomo sinónimos o cuando dentro del sistema político se incluye el nivelde las normas.

Por su parte, el concepto de sistema ha sido desarrollado fundamental-mente por la perspectiva estructural-funcionalista dentro de varias disci-plinas de las ciencias sociales, especialmente de la sociología y de la cien-cia política (Young, 1993: 34-42). Derivado de la interpretación parsonia-na, se ha impuesto el enfoque sistémico que reconoce múltiples nivelesinterrelacionados por influencias recíprocas (inputs y outputs). La formu-lación inicial en este sentido se la debe a Easton (1976; 1997), que sostie-ne que “puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por


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medio de las cuales se asignan autoritativamente valores en una sociedad;esto es lo que lo distingue de otros sistemas de su medio” (Easton, 1997:221). De esta manera, las características centrales del sistema político noserían sus elementos constitutivos o sus componentes, sino su función deasignar valores (que en esa visión eastoniana es la función de la política)y, a partir de ella, su ubicación central dentro de un sistema de sistemas.Por consiguiente, el sistema político gobierna al sistema económico y alsistema social, como lo expresa el diagrama número 1.

Este acercamiento a la definición del sistema político constituye un pasoimportante ya que permite la identificación de sus funciones dentro delconjunto de los sistemas de la sociedad59. Así mismo, establece el caráctercentral del sistema político por su condición de ámbito en que se realiza lapolítica, caracterizada a la vez por la asignación de valores o –en términospropios de la ciencia política– por la capacidad monopólica de ejercer eluso de la fuerza legítima. Esta capacidad, en términos de Easton, le otor-


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Diagrama N.º 1 Interacciones del sistema político

Fuente: Habermas, 1975: 20

59 Para mantener la tradición parsoniana –a la que Habermas (1975: 20-23) intenta combinar conla perspectiva marxista– se podría añadir el sistema cultural, que extrañamente este autor dejaafuera. Cabe recordar el peso que tiene la cultura dentro de la construcción teórica de Parsons.El triple carácter de ésta (transmitida, aprendida y compartida) fundamenta en gran medida elconcepto de socialización que a la vez constituye una de las piedras angulares del sistema social(Parsons, 1976: 25).

ga a la política su carácter especial y único, que a la vez se expresa en tér-minos de poder y de gobierno. Sin embargo, esta definición deja sin solu-ción dos problemas básicos que en el caso de cualquier estudio sobre la de-mocracia tienen mucha importancia. Por un lado, no define claramente elnivel y las condiciones en que se produce esa asignación autoritativa devalores, de modo que con ella se puede aludir tanto la organización políti-ca gubernamental como a cualquier organización social (un sindicato, unclub, una asociación) con respecto a sus integrantes. En todas ellas se puedeencontrar aquella característica como función central, de modo que al defi-nir de esa manera al sistema político se alude al género (poder) y no a laespecie (política). Por otro lado, no ayuda a la identificación de los diver-sos niveles que constituyen al sistema político y en esa medida no permitediferenciarlo del régimen y del gobierno. Por el contrario, la noción de sis-tema político integra a todos ellos, y solamente los diferencia de “los otrossistemas de su medio” (Easton, 1997: 220). Ese medio –o ambiente– tieneuna parte intrasocietal, que corresponde a los otros sistemas (no políticos)que pertenecen a la misma sociedad, y otra extrasocietal, que comprende lossistemas que están fuera de la sociedad dada (Easton, 1997: 221-222). Portanto, en esta perspectiva, el sistema político se diferencia de los otros sis-temas (económico, social, cultural) y de los que no forman parte de lasociedad en que está inmerso, pero no da cuenta de sus características ni desus componentes específicos. En esta medida, resulta extremadamenteamplio, no precisa claramente su objeto y en consecuencia no constituyeun instrumento adecuado para la investigación aplicada60.


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60 Al respecto se ha señalado que “el sistema político es un concepto teórico sin referencia empíricainmediata, pero muy adaptable a ésta (...) [Es una ] Construcción teórica que (...) abarca la totali-dad de elementos del sistema político: la comunidad política (la sociedad organizada), el régimen (el«Estado») y las autoridades (instituciones y agentes)” (Aguilera de Prat y Martínez, 2000: 15, cur-siva en el original). Evidentemente, una definición de este tipo se acerca más al sistema social deParsons que a un concepto específico de la esfera política. Algo similar se puede decir de los com-ponentes del sistema político identificados por Huntington: “a) cultura, esto es, los valores, actitu-des, orientaciones, mitos y creencias relevantes para la política y la dominación en una sociedad; b)estructura, esto es, las organizaciones formales a través de las cuales la sociedad toma las decisionesautoritativas, como partidos políticos, legislaturas, ejecutivos y burocracias; c) grupos, esto es, lasformaciones sociales y económicas, formales e informales (...); d) liderazgo, esto es, los individuos

Por último el concepto de gobierno es el que menos problemas presenta,aunque ello no significa que esté exento de imprecisiones. La principal deestas se encuentra en la asimilación de gobierno exclusivamente al órgano eje-cutivo, sin incluir los demás ámbitos señalados antes o, para seguir con el len-guaje eastoniano, a todas las instancias encargadas de la asignación de valo-res61. Una segunda imprecisión, que está claramente en vías de superación, esla identificación entre gobierno y régimen. Esta tuvo vigencia durante muchotiempo sobre todo en la literatura que hacía referencia a los diversos tipos derégimen bajo la denominación de formas de gobierno (Bobbio, 2000).

Más que una falta de acuerdo en torno a los conceptos, en realidadexiste una indefinición conceptual derivada de la débil identificación decada uno de los objetos de análisis. Una propuesta como la de Easton, queha tenido gran influencia en la ciencia política contemporánea, integrabajo el mismo concepto a tres niveles o ámbitos que deben ser desagrega-dos analíticamente. En primer lugar alude al ámbito en que se generan losvalores y las creencias. En segundo lugar, dentro de ese mismo conceptoincluye al espacio en que se desempeñan las instituciones, en que los acto-res desarrollan sus prácticas políticas y donde se toman las medidas degobierno (se formulan y se aplican las políticas). En tercer lugar, tambiéncoloca allí al nivel en que se establecen las normas y regulaciones que defi-nen lo que está permitido y lo que está prohibido, a la vez que determi-nan las modalidades y los procedimientos para la resolución de los con-flictos. Son demasiados niveles y muy diferentes, de manera que al inte-grarlos a todos bajo un concepto único se convierte a este en un instru-mento poco adecuado para el análisis político de realidades concretas.

Varios autores han tratado de superar este indefinición conceptual pormedio de la clasificación adecuada de los elementos que conforman el con-junto de niveles en que se desarrolla la acción política. Una formulaciónen ese sentido, planteada en torno al consenso necesario para la democra-cia, se encuentra en Sartori (1988: 121-126). El autor sostiene que respec-to “de la teoría de la democracia hay que distinguir claramente al menos


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que en los grupos y en las instituciones políticas ejercen mayor influencia que otros en la asigna-ción de valores; e) las políticas, esto es, las pautas de actividad gubernamental concientemente dise-ñadas para la distribución de beneficios y sanciones en la sociedad” (Huntington, 1971: 316).

61 Como se verá más adelante, esta observación tiene mucho sentido cuando se alude a la gober-nabilidad, que hace referencia al conjunto de esas instancias y no solamente al ejecutivo.

tres posibles objetos compartibles: a) valores fundamentales (tales como lalibertad y la igualdad), que estructuran el sistema de creencias; b) reglas dejuego o procedimientos; c) gobiernos y políticas gubernamentales específi-cas [que] pueden convertirse respectivamente, siguiendo a Easton, en tresniveles de consenso: a) consenso a nivel de comunidad, o consenso básico;b) consenso a nivel de régimen, o consenso procedimental; c) consenso anivel de acción política, o «consenso político»” (Sartori, 1988: 122, cursivaen el original)62. Lo importante de este planteamiento es que, por un lado,reconoce tres niveles diferenciados (aunque en un orden que debe ser revi-sado) y, por otro lado, identifica las funciones de cada uno de ellos. Porconsiguiente, si es posible identificar esos niveles de consenso para lademocracia, no hay razón para dejar de considerarlos como niveles de aná-lisis claramente diferenciados para el estudio de la acción política.

Una conclusión relativamente similar se puede extraer de la formula-ción que hacen Linz y Stepan (1996) cuando analizan las condicionesnecesarias para la consolidación democrática. Como se vio antes, estos au-tores sostienen que la consolidación se logra cuando la democracia se haconvertido en el único juego posible (the only game in town). Esta condiciónse logra, según los autores, también en tres niveles a los que denominan decomportamiento, actitudinales y constitucionales (Linz y Stepan, 1996:30). Extrañamente, a pesar de identificar esas dimensiones, los autores noextraen las conclusiones que podrían derivarse de ello y más bien las tratana todas estas bajo la perspectiva de la cultura y de las actitudes de las per-sonas63. Pero, a pesar de ese error de apreciación, lo que interesa es la iden-


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62 Como se verá en la siguiente sección, Sartori sostiene una afirmación bastante cuestionable conreferencia al consenso en el nivel de la comunidad.

63 Los autores señalan que “en lo que se refiere a comportamientos, un régimen democrático se con-solida en un territorio cuando ningún actor nacional, social, económico, político o institucionaldestina recursos importantes al intento de alcanzar sus objetivos creando un régimen no demo-crático o separándose del Estado. En lo que hace a las actitudes, un régimen democrático estáconsolidado cuando una gran mayoría de la opinión pública, incluso en medio de grandes pro-blemas económicos y de una profunda insatisfacción con los funcionarios, mantiene la creenciade que los procedimientos e instituciones democráticos constituyen el modo más apropiado degobernar (...) En términos constitucionales, un régimen democrático está consolidado cuando lasfuerzas gubernamentales y no gubernamentales se sujetan y habitúan a la resolución del conflic-to dentro de los límites de las leyes, los procedimientos y las instituciones específicas” (Linz yStepan, 1996: 31, cursiva en el original).

tificación de esos niveles o dimensiones y las posibilidades que se derivanpara el análisis político. Independientemente de las denominaciones queutilizan estos autores (que ciertamente no son adecuadas), es indudableque en este acercamiento se encuentra una pista para romper el carácter ex-tremadamente abstracto y poco adecuado para la investigación aplicadaque tiene el generalizado concepto eastoniano de sistema político.

Otro tipo de clasificación se desprende de la explicación del cambiopolítico realizada por Morlino (1985). Este autor identifica también tresniveles, cuando sostiene que “parece plenamente válida la división gene-ral en tres partes: comunidad política, régimen y autoridad” (1985: 44).En la primera se encuentran

las personas o los grupos que son activos y pueden llegar a incidir en el sis-tema (...) También en este nivel tienen relieve las doctrinas, incluidas lasde origen religioso, las ideologías, las creencias dominantes en la comuni-dad o, en todo caso, capaces de concitar grupos en torno a ellas. Final-mente, de la comunidad política pueden emerger (...) estructuras de con-versión de las demandas [esto es] las estructuras intermedias, tales como lospartidos políticos, los sindicatos (...) En el segundo nivel, el régimen, tie-nen relieve también las ideologías, los valores, los principios o las creencias,dominantes o en competencia, que influyen más específicamente en lasreglas del juego o en los procedimientos y en las estructuras de autoridad(...) El tercer elemento del régimen son las estructuras de autoridad(Morlino, 1985: 44).

Pese a su utilidad en términos taxonómicos, a esta clasificación se le puedereclamar la escasa delimitación de cada uno de los niveles y la ubicaciónde los componentes de un nivel en otro que no corresponde (por ejem-plo, los partidos políticos y en general de las estructuras de intermedia-ción dentro de la comunidad política). Es una clasificación que permitela identificación de varios niveles –y que en esa medida puede ser una guíapara detectar cada uno de los ámbitos de estudio– pero no da cuenta deellos adecuadamente.

Por su parte, en su revisión del concepto de gobernabilidad, Camou(1998) sostiene la necesidad de “distinguir los diferentes ‘niveles’ en quepueden presentarse las cuestiones de gobernabilidad” (Camou, 1998: 23).


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Los niveles a los que se refiere, siguiendo básicamente el modelo parsonia-no, son el sistema económico (mercado), el sistema político administrati-vo (que incluye al Estado) y el sistema sociocultural (o sociedad civil)(1998: 24). Este último nivel “combina los elementos propios del llama-do sistema ‘sociocultural’ y del sistema ‘comunitario” (1998: 24). El siste-ma político, por su parte, sería “el conjunto articulado de las creencias yvalores (cultura), las fórmulas institucionales para la agregación de prefe-rencias y toma de decisiones (tanto formales como informales, inscritas enel régimen, pero también fuera de él), y las prácticas y relaciones de poderefectivamente vigentes entre los actores políticos de una sociedad” (1998:25). Finalmente, el sistema económico o mercado sería “el conjunto arti-culado de ‘actos de competencia e intercambio’ controlados por el mediodinero y regulados por un régimen de propiedad, que cumple la funciónde ‘asignar recursos y preferencias’ según el principio de utilidad” (1998:25). Sin embargo, el autor incluye como elemento adicional al régimenpolítico cuando sostiene que en el plano institucional se encuentran “lasreglas y organizaciones del juego político que configuran ‘fórmulas insti-tucionales’, es decir, mecanismos operacionales para la agregación de pre-ferencias e intereses, y la toma de decisiones, uno de cuyos componentescentrales, al nivel más agregado, configura el régimen político” (1998: 26).Se trata, por tanto de otra variación dentro del modelo de Easton, en laque se añade –innecesariamente, en mi opinión– al sistema económico.

También desde la preocupación por la gobernabilidad, Alcántara(1995) propone una clasificación en tres niveles diferenciados. Después depasar revista a diversas corrientes explicativas, el autor sostiene que éstas“dejan un pozo lo suficientemente rico y atractivo que facilita la opciónpersonal hacia un concepto concreto de sistema político” (1995: 54). Esteestaría conformado, en primer lugar, por

los elementos institucionales (a cuya expresión formalizada aquí se la de-nomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglasde interacción para consigo mismo y para con la sociedad, pero también alas normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formasde tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a susconstricciones. En segundo término, los actores institucionalizados en quela sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus


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demandas, influir y modificar en mayor o menor medida en las decisionesdel gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y de los grupossociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la acti-vidad política se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente cultu-rales como de experiencias históricas (Alcántara, 1995: 54).

Por consiguiente, son tres niveles diferentes que deben recibir también untratamiento específico en términos analíticos.

A partir de esos acercamientos –de sus propuestas y de sus vacíos– esposible encontrar una vía para superar las limitaciones que se hacen evi-dentes en el concepto de sistema político. Esta ruta puede trazarse pormedio de la identificación de los diversos niveles en que se realiza la polí-tica, definidos por el papel que desempeña cada uno de ellos y por suscomponentes específicos. De esta manera, se puede identificar un primernivel en que se construyen los valores, las creencias, las orientaciones y losmitos que dan forma a la política. Es el nivel básico de la sociedad, queincluso puede ser considerado en términos estrictos como pre-político yaque todas aquellas construcciones no son exclusivamente políticas y con-viven con las creencias, orientaciones, etc. de cualquier signo. Es el ámbi-to de la sociedad o, si se quiere, de la comunidad política. Un segundonivel es el de las prácticas políticas, de los actores y de las instituciones enque ellos se desempeñan. Por lo general, este sigue pautas formalmenteestablecidas, pero pueden incluirse también las prácticas y las institucio-nes informales (Helmke y Levitsky, 2003). Es el ámbito para el cual, porrazones que señalaré más adelante, debe reservarse el término de sistemapolítico. Un tercer nivel es el de las normas y las disposiciones que esta-blecen los límites y los alcances de la acción política, que generalmentetiene un alto grado de formalización a través de las leyes, las normas y lasdisposiciones constitucionales. Es el campo del régimen político. En con-secuencia, una conceptualización de este tipo lleva a identificar con clari-dad a la comunidad política, al sistema político y al régimen político. Lostres niveles están estrechamente relacionados por influencias mutuas(inputs y outputs), dentro de una constante interacción que produce cam-bios y modificaciones en cada uno de ellos como resultado de la acciónde los otros. Sintéticamente en el diagrama número 2 se muestra la posi-ción de cada uno de estos niveles y sus correspondientes interacciones.


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Esta clasificación ofrece, en primer lugar, la posibilidad de identificar cla-ramente los niveles y, por tanto, de asignar a cada uno de ellos una deno-minación específica. Esta denominación es útil en tanto puede ser conside-rada como un concepto que expresa los contenidos y las funciones de cadauno de los niveles. De esta manera, además, cada uno de estos se diferen-cia de los demás sin las superposiciones que se presentan en algunas de lasclasificaciones reseñadas antes. En segundo lugar, esta clasificación permi-te identificar las relaciones (los inputs y los outputs) que se establecen entrelos diversos niveles, lo que por su parte facilita la interpretación de los flu-jos y de los obstáculos que se encuentran en esas interacciones. Por consi-


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Diagrama N.º 2 Niveles de la acción política

guiente, hace posible la identificación del lugar (por decirlo de alguna ma-nera) en que se presentan los problemas y facilita la apreciación de su mag-nitud. En tercer lugar, al identificar esas relaciones establece un determina-do orden o, si se quiere, demuestra un cierto grado jerárquico que debeseguir (en términos ideales) la política para mantener el equilibrio del con-junto e incluso para producir ordenadamente el cambio y evitar las ruptu-ras que afectan a cada uno de los niveles o a todos ellos64. Por último, estaclasificación puede ser un buen instrumento para comprender los proble-mas de legitimidad que amenazan a los regímenes y a los sistemas políti-cos que, en el caso específico de los tres países estudiados, ha sido uno delos problemas más graves desde el retorno a los regímenes democráticos.

A diferencia de la formulación de Easton, que no permite diferenciarel sistema político de la totalidad del sistema social, esta clasificación llevaclaramente a la identificación de un nivel estrictamente político, confor-mado por las instituciones, las prácticas y los actores políticos. Es, portanto, el lugar en que se materializa la voluntad de los ciudadanos pormedio de la representación y de la canalización de los intereses, donde sedisputan los espacios políticos, se realizan los acuerdos, se toman las deci-siones, se formulan las políticas y se procesan los conflictos. Por consi-guiente, es en donde se genera la legitimidad por procedimientos, ya quetodas aquellas prácticas y acciones deben guardar estrecha relación con losfines democráticos. Pero, a la vez, en la medida en que desde este nivelemanan las políticas y las decisiones de gobierno, viene a ser también elámbito en que se genera la legitimidad por rendimientos o por resultados.El sistema político debe ofrecer respuestas a las necesidades y a las deman-das de la población bajo la forma de acciones concretas.


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64 Como se verá en los capítulos III y IV, es muy importante la identificación de las relaciones queidealmente deben producirse entre los diversos niveles para comprender algunos de los proble-mas que han enfrentado los tres países en su historia reciente. Uno de los temas centrales en estesentido es la debilidad del output que va del sistema político a la comunidad política, que ha lle-vado a que con mucha frecuencia se ponga en cuestión el régimen político. Las constantes refor-mas constitucionales y la instalación de asambleas constituyentes dan cuenta cabal de ello. Apesar de esto, al considerar que el problema central de las democracias andinas es la crisis de repre-sentación, la mayor parte de diagnósticos –tanto académicos como políticos– han puesto énfasisen el output que va de la comunidad política al sistema político.

En este nivel se hacen evidentes dos conflictos que la democracia deberesolver a cada paso y en cada momento. Primero, es necesario atender ala tensión entre eficiencia y eficacia, por un lado y procedimientos demo-cráticos, por otro lado. Este conflicto se manifiesta fundamentalmente porla tentación a desarrollar prácticas efectistas que permitan alcanzar objeti-vos concretos (económicos y sociales, principalmente) a cualquier costo yen el menor tiempo posible. La deficiente resolución de esta tensiónpuede desembocar en autoritarismos competitivos (Levitsky y Way, 2002) oen democracias delegativas (O´Donnell, 1992), que se justifican por lanecesidad de dar respuesta a las necesidades sociales aún por encima –y acosta– de los procedimientos democráticos. Segundo, es preciso resolverel conflicto entre representación y acción de gobierno, en el sentido deque en el sistema político deben tener cabida todos los grupos socialesexistentes en la sociedad, pero a la vez aquel debe gobernar a la sociedad.Con esto se abre el inmenso campo de la capacidad del sistema políticopara representar y agregar intereses asegurando la igualdad entre ellos (unaigualdad que debe manifestarse tanto en la representación como en la ges-tión de gobierno)65.

Este conflicto puede ser tratado desde la perspectiva de la gobernabili-dad, entendida como la combinación entre “eficacia gubernamental y legi-timidad social” (Camou, 1998: 37), como la capacidad del sistema políti-co para dar respuesta a las demandas de la sociedad (Flisfisch, 1983), como“el grado en que las relaciones entre los actores poderosos obedecen a unasfórmulas estables y adoptadas (Coppedge, 1996: 28), o como “la situaciónen que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción degobierno, de carácter medioambiental o intrínsecas a éste” (Alcántara,1995: 39). A pesar de sus diversas formulaciones, todas esas percepcionesde la gobernabilidad aluden a este nivel y al problema mencionado.


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65 La especificidad de la representación política, frente a la representación en el ámbito privado(como la que realiza un abogado en el campo jurídico), se hace evidente en este aspecto. Aunqueambas pueden ser descritas como la actuación de una o varias personas en representación de otrau otras, hay dos elementos básicos que las diferencian. Por una parte, en la representación pri-vada se establece un mandato vinculante que no existe en la política. Por otra parte, en la pri-vada no está presente la función de gobierno que caracteriza a la pública (Sartori, 1999: 257-277; Manin, 1998: 17; Przeworski, 1999: 231).

Un elemento adicional que se desprende de esta clasificación es la ubica-ción y el papel del régimen político dentro de la democracia. El régimenincluye al “conjunto de pautas, explícitas o no, que determinan las formas ycanales de acceso a los principales cargos de gobierno, las características delos actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos oestrategias que pueden emplear para ganar tal acceso” (O`Donnell ySchmitter, 1994: 118). Por tanto, el régimen da significación a los actorespolíticos y establece las diversas formas en que ellos pueden acceder a los car-gos políticos, así como los procedimientos para ese acceso pero también parael procesamiento de los asuntos políticos. De esa manera, la mayor o menorapertura del régimen (expresada en términos de los actores incluidos perotambién en cuanto al carácter y la viabilidad de sus procedimientos) deter-minará así mismo el mayor o menor grado de democracia. En ese sentido, elrégimen adquiere su legitimidad en tanto es percibido como la expresión deun orden compartido por todos y válido para todos. Un régimen excluyen-te –ya sea en términos reales a causa de sus disposiciones normativas o en tér-minos de percepción– tenderá siempre a presentarse como un orden ilegíti-mo o, por lo menos, dotado de escasa legitimidad. Dado su papel normati-vo sobre el sistema político y sobre la comunidad política, se trata de unalegitimidad de origen. Utilizando la metáfora del contrato, el régimen puedeser visto como el espacio en que aquel se materializa (específicamente bajosu forma de pactum subiectionis), incluso sin la intermediación del sistemapolítico. Una vez constituido el régimen político –generalmente por mediode la promulgación de una constitución– pasa a ser el parámetro de evalua-ción de la democracia en tanto orden político. Por consiguiente, la legitimi-dad de origen es compartida con la comunidad política, lo que se hace evi-dente cuando se presentan impugnaciones por su carácter excluyente66.

El último elemento que se puede desprender de esta clasificación es quepor medio de ella se puede identificar con relativa claridad los inputs y losoutputs que se establecen entre los diversos niveles. Los outputs de la sociedad


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66 La impugnación a la legitimidad del régimen desemboca generalmente en reformas constitucio-nales que tienden a hacerlo más inclusivo (por medio del reconocimiento de derechos de nuevosactores o de nuevos tipos de derechos para los actores ya dotados de significación). La definicióndel Estado como pluriétnico y multicultural –contenida en la constitución ecuatoriana de 1998–,con los correspondientes derechos colectivos que se desprenden de ella, es un ejemplo claro en

se expresan fundamentalmente como demandas y como representación.Ambas tienen estrecha relación y se materializan en un mismo acto y por lamisma vía o, dicho de otra manera, en democracia las demandas se transmi-ten por medio de la representación política67. Por su parte, la comunidadpolítica recibe del sistema político rendimientos de gobierno bajo la formade políticas, con lo que se hace posible la construcción de la legitimidad porrendimientos. La sociedad, las personas de carne y hueso pero también losgrupos que ellas conforman, evalúan por el efecto de las políticas a las instan-cias del sistema político, de manera especial a sus representantes que en esamedida están sujetos a permanente escrutinio (de donde surge la accountabi-lity como otro output del sistema político hacia la comunidad política).

Desde el sistema político emanan acuerdos políticos que se dirigen haciael régimen político, donde se transforman en normas. En realidad, en situa-ciones de normalidad en el sistema político se estructura el consenso políticoque garantiza la propia estabilidad del sistema y del régimen68. Por su parte,el sistema político recibe desde el régimen las normas y los procedimientosa los que se debe someter y que establecen lo permitido y lo prohibido. Deesta manera, sus límites y sus alcances están determinados por el régimen, loque quiere decir que también desde allí se da significación a los actores quepueden desempeñarse en el sistema político. En estos términos, el régimen


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ese sentido. La impugnación a la legitimidad de la comunidad política como asociación básica(que incluye ineludiblemente al régimen) tiene mayor profundidad y requiere de cambios en eltipo de régimen y en la organización del Estado. Un ejemplo en este sentido es la propuesta deEstado plurinacional de la manera en que aparece en la constitución boliviana aprobada en enerode 2009.

67 La introducción de formas de democracia directa (referendo, iniciativa legislativa, revocatoria demandato e incluso presupuestos participativos) no alteran esta afirmación ya que son claramen-te complementarias al carácter representativo de la democracia contemporánea (Lissidini, 2008;Pachano, 2008). Únicamente las corrientes radicales que suponen una relación excluyente entredemocracia representativa y participativa (De Souza, 2004) podrían sostener lo contrario.

68 En situaciones de normalidad, esto es, desde el momento en que existe un régimen constituido yrespetado por todos los actores. El paso previo, que corresponde a la constitución de ese orden(al contrato originario), puede haberse realizado con prescindencia del sistema político. Asímismo, la impugnación del orden existente puede dar lugar a la intervención directa de la socie-dad en la construcción del nuevo. Desde Tocqueville en adelante, pasando por los FederalistPapers es muy rica la literatura que llama la atención sobre los riesgos y los peligros de situacio-nes de esta naturaleza (Elster, 1998: 66-70).

define quiénes, cómo y dónde deben actuar, lo que es válido para las perso-nas, los grupos y las instituciones que constituyen la política práctica.

Finalmente, todo este complejo entramado debe asentarse tanto sobrela legitimidad cuanto sobre la legalidad, entendidas como resultados perotambién como insumos para el funcionamiento de todos y cada uno desus niveles. Legitimidad y legalidad aparecen, en el ordenamiento demo-crático, no solamente como los pilares que sustentan a toda la estructura,sino también como elementos inseparables. Dadas las interrelacionesentre los tres niveles, es imposible que se pueda contar con una de ellassin que esté presente la otra. En esa condición ninguna de ellas puede es-tar ausente y tampoco es posible sacrificar a la una por la otra69. Esta estre-cha relación de mutuo sustento es un elemento básico sin el cual la demo-cracia corre el riesgo de desmoronarse70.

Antes de concluir con la descripción del sistema es necesaria una expli-cación sobre la ausencia –en esta clasificación– de varios elementos que seencuentran en algunas de las clasificaciones revisadas y, adicionalmente,encontrar una denominación para el conjunto una vez que la de sistemapolítico ha pasado a connotar a una de las partes. Cabe comenzar por este


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69 Esta advertencia tiene mucho sentido en el caso de los tres países, Bolivia, Ecuador y Perú, dondefrecuentemente, en función de una supuesta legitimidad (generalmente de resultados), se haactuado en contra de la legalidad.

70 Ciertamente, un acto político ilegal puede ser plenamente justificado por su legitimidad ensituaciones excepcionales en las que, por ejemplo, se han afectado los derechos ciudadanos, nose han observado los procedimientos o en general han existido abusos del poder. En esos casosse ejerce legítimamente –aunque no fuera legalmente– el derecho a la resistencia. Sin embargo,si se ha llegado a ese punto quiere decir que previamente se han roto los principios y los proce-dimientos democráticos, de manera que no afecta a lo señalado acerca de la relación entre lega-lidad y legitimidad. En el fondo de este tema se encuentra el conflicto entre las concepciones delibertad del liberalismo y de la democracia. La primera considera a la libertad como “el derechoa hacer todo lo que las leyes permiten” (Montesquieu, 1987), en tanto que para la segunda la“libertad es la obediencia a la ley que uno se ha prescrito” (Rousseau, 1981: 102). Desde la pers-pectiva de Constant (1998), la primera corresponde a la libertad de los modernos, ya que se tratadel goce de las libertades individuales, en tanto que la segunda sería la de los antiguos, debido aque la libertad equivale a la participación en el poder político. También se puede llegar al deba-te planteado por los comunitaristas dentro del liberalismo, en que precisamente se pone en cues-tión el concepto de libertad (Riker, 1982: 3-19; Walzer, 1996: 47 y ss.). Anteriormente, la rela-ción entre legalidad y legitimidad fue planteada con mucha precisión por Kant (1999: 83n)cuando sostuvo que la libertad es “la facultad de no obedecer ninguna ley exterior sino en tantoen cuanto he podido darle mi consentimiento”.

último punto, en el que no se puede dejar de reconocer que la denomina-ción del conjunto, al que la tradición derivada de Easton llamó sistemapolítico, es bastante más compleja que la simple asignación de un nombre.Si se mantiene la perspectiva de la teoría de sistemas, se hace necesariodenominar a ese conjunto como un sistema, con lo que se corre el riesgode volver a adjetivarlo como político, con lo que se retornaría al punto departida. Como se ha visto, esa denominación original resulta poco precisacuando se trata de dar cuenta de sus componentes y, sobre todo, no es ope-rativa. Tampoco cabe volver a la denominación parsoniana de sistemasocial, ya que la característica específica de este conjunto es la política y, porlo dicho, es una parte del sistema social. Quizás conviene abandonar el len-guaje (manteniendo la perspectiva de análisis) de la teoría de sistemas yacudir a un término más abarcador, como ordenamiento político. Estepuede dar cuenta del conjunto, que a su vez forma parte del sistema socialcomo un todo más amplio (como se muestra en el diagrama número 3).


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Diagrama N.º 3 Componentes y relaciones del sistema social

Otra opción se encuentra en la utilización de régimen político para elconjunto, con la correspondiente sustitución de esa denominación para elnivel de las normas. Esta posibilidad tiene el atractivo que proviene deluso cotidiano de ese concepto que, en un nivel extremadamente general,designa las diferencias entre democracias y autoritarismos (como regíme-nes). Pero, a la vez choca con otro uso cotidiano del mismo término, elreferido a las modalidades de división de poderes como parlamentario ypresidencial (entendidos también como regímenes). Por el contrario, si semantiene el concepto de régimen para el nivel de las normas se puede alu-dir indistintamente a sus diferencias en términos del carácter (democráti-co o autoritario) o de la organización de sus poderes (parlamentario o pre-sidencial). Esto es así porque en la clasificación propuesta el régimen estádefinido por sus atributos normativos, y en esos términos puede ser, porejemplo, democrático y al mismo tiempo parlamentario (e incluso pue-den añadirse otros atributos que contribuyan a su denotación). Además,al aludir a la totalidad con el término régimen, sería necesario encontrarun sustituto para el nivel normativo, lo que constituye una tarea con po-cas expectativas. Si se lo pasa a llamar normativo, como corresponde a suesencia, se eliminaría la posibilidad de aludir a él como un sustantivo. Porconsiguiente, por lo menos mientras no se encuentre una mejor opción,parece adecuado mantener las denominaciones propuestas en la clasifi-cación.

Por último, respecto a la ausencia de algunos elementos que aparecenen las clasificaciones citadas cabe hacer una precisión. En primer lugar, noes casual que en esta taxonomía no aparezcan los tres ámbitos heredadosde la visión parsoniana, que son el sistema social, el sistema económico yel sistema cultural. Aunque ellos ocupan un lugar de mayor o menorimportancia en las propuestas de los autores que derivan sus respectivasclasificaciones de Easton (Morlino, Alcántara, Camou), considero que esnecesaria una aclaración conceptual respecto al sistema social y una apre-ciación acerca del lugar de los otros dos. Así, si se sigue la lógica de Parsons,que a su vez se encuentra en el origen de la propuesta de Easton, se debeaceptar que el concepto de sistema social abarca al conjunto de todos lossistemas (Parsons, 1976: 73-111). En consecuencia, es el sistema de siste-mas, de modo que no cabe denominar de esa manera a uno de sus com-


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ponentes. Más bien, el resto se encuentra dentro de éste (como se represen-ta en el diagrama número 3). En cuanto a la ubicación de los otros dos –elsistema económico y el sistema cultural– se debe aceptar que, dentro de laorganización política, ellos no tienen un papel de similar importancia a laque les corresponde a los elementos básicos (régimen político, sistema polí-tico y comunidad política). Ellos forman parte del sistema social, pero nodel ordenamiento político (como también se ve en el gráfico número 3).Otra cosa muy distinta es que se relacionen con el conjunto del ordena-miento político y que se condicionen mutuamente (a través de inputs y out-puts), como se veía parcialmente en el diagrama número 1.

Concepto mínimo, concepto medioy concepto operativo de democracia

Con estos elementos es posible volver al tema de la democracia y convie-ne retomarlo en el mismo punto en que quedó, el de la legitimidad. Paraello es preciso partir del componente básico, el de la sociedad, que existecomo tal en la medida en que hay un acuerdo entre sus integrantes paraconstituirla. Sin ese acuerdo, ese pacto constitutivo (pactum societatis), noexiste la sociedad como tal, esto es, como un grupo de personas que acuer-dan vivir juntas dentro de un territorio determinado (Bobbio, 1997: 94).Pero, dentro del análisis de la política interesa no solamente ese acuerdoconstitutivo, sino también un segundo pacto que lleva a la construcción yal reconocimiento de un poder político que rija sobre esa sociedad (pac-tum subiectionis). Este segundo paso es el que, en términos de Locke, con-duce a la instauración de la sociedad política, ya que “siempre que ciertonúmero de hombres se une en una sociedad renunciando cada uno deellos al poder de ejecutar la ley natural, cediéndolo a la comunidad, enton-ces y sólo entonces se constituye una sociedad política o civil” (Locke,1983: 69; véase también Arendt, 2004: 196; Gellner, 1998: 18)71. Cabe


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71 El concepto de sociedad civil que aparece en Locke difiere del que se ha vuelto de uso corrien-te en la actualidad. Este último se origina en la interpretación que hizo Gramsci de la versiónmarxista, que a su vez estaba tomada de Hegel. Al respecto, véase Tenzer (1991).

diferenciar, por consiguiente, a la sociedad como agrupación de personasde la sociedad como organización política (que, como se verá de inmedia-to, se materializa en el régimen político). En ambas facetas se presenta elproblema de la legitimidad, esto es, de la aceptación de un orden (pre-político o político, respectivamente). Aunque para el análisis de la demo-cracia tiene mayor relevancia la última –la de carácter estrictamente polí-tico–, no por ello se puede obviar el interés que debe concitar la primera,la sociedad como colectividad que decide vivir en conjunto.

Desde esta perspectiva, cuando se alude a la legitimidad en el nivel dela sociedad en realidad se está haciendo referencia a dos objetos diferen-tes. Por un lado, se encuentra la sociedad que requiere contar con laaquiescencia de sus integrantes para mantenerse como tal. Por otro lado,es claramente identificable la sociedad en tanto comunidad política, estoes, en su condición de organización que define un orden, unas normas yunos procedimientos para procesar sus conflictos. Hay, en ambos casos, lareferencia a una legitimidad de origen, esto es, la aceptación de un ordenque proviene tanto del acuerdo de convivencia como del acuerdo de suje-ción a un orden político. Si cualquiera de estos es puesto en cuestión, correel riesgo de derrumbarse no solamente todo el orden político, sino de desa-parecer la sociedad como tal72. Por ello, y en general por la experiencia his-tórica de América Latina, África, los países de lo que fue la órbita soviéti-ca, Medio Oriente y parte de Asia, no es aceptable la afirmación de Sartori(1988: 122) acerca de la escasa importancia del consenso básico (o consen-so a nivel de comunidad)73. Como se verá más adelante (en la última sec-


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72 Sin ir al extremo de la experiencia yugoslava –caso paradigmático en los dos aspectos mencio-nados–, se pueden detectar problemas de este tipo, aunque de menor magnitud, en los paísesestudiados. La sociedad en sí misma, bajo su expresión de la nación y del Estado, ha sido pues-ta en cuestión no solamente a lo largo de sus primeros años de historia republicana –aludidosen la primera sección de este capítulo–, sino incluso dentro del actual período democrático.Buena parte de los conflictos políticos y de las reformas que se han impulsado en BoliviaEcuador y Perú en los últimos años se han originado en –y aluden a– la constitución de lanación y a la (re)definición del Estado.

73 Al referirse a los niveles de consenso, Sartori sostiene que “El primer objeto o nivel de consenso–que podemos identificar como consenso básico– señala si una sociedad determinada comparte ensu totalidad los mismos valores y fines valorativos. Cuando así ocurre, tenemos, según Almond,una «cultura política homogénea»” (Sartori, 1988: 122). Dado que las formas democráticas sesuperponen a las culturas políticas homogéneas y heterogéneas, continúa el autor, “No puede afir-marse que el consenso en el nivel de las creencias comunitarias sea una condición necesaria de la

ción de este capítulo y en el capítulo IV), la democracia de los tres paísesdebe enfrentar serios problemas en el nivel del consenso básico y, en con-secuencia, muestra significativas carencias de legitimidad de origen.

Por otra parte, como se vio antes, la legitimidad en el nivel del sistemapolítico alude básicamente a la que se establece por procedimientos, quedebe ser entendida bajo tres formas diferentes. En primer lugar, se refiere alos resultados del sistema, entendido fundamentalmente en términos eco-nómicos y sociales o, dicho de otra manera, a los rendimientos de gobier-no (en el sentido amplio señalado antes). En segundo lugar, es una legiti-midad que se establece por la capacidad de representación del sistema polí-tico, esto es, por la posibilidad de que todos los ciudadanos vean canaliza-dos y representados sus intereses en ese nivel. Por lo demás, ambas formasencuentran en la rendición de cuentas (accountability) un valioso e irrenun-ciable elemento de apoyo (Przeworski, 1999: 229; Peruzzotti y Smulovitz,2002: 25-30). En tercer lugar, el propio sistema como tal requiere de unalegitimidad que está dada por el carácter de sus procedimientos, es decir,por el apego a las reglas del juego emanadas desde el régimen político. Esteúltimo sentido exige que la sociedad acepte los procedimientos democráti-cos como los más adecuados para la representación de sus intereses y parael procesamiento de las controversias políticas. Esta forma de legitimidades la que se encuentra en permanente riesgo, ya que depende de los resul-tados, de su capacidad de representación y de agregación de intereses, y delos valores de la población acerca de la manera en que se procesan y resuel-ven los conflictos. Por consiguiente, se mueve permanentemente en undifícil equilibrio entre resultados, procedimientos y valores.

Una gran parte de los estudios sobre los procesos políticos en las demo-cracias contemporáneas –especialmente en las de reciente aparición– sehan concentrado en este nivel y en los problemas que se derivan precisa-mente de los tres elementos mencionados. Así, una vertiente de la políti-ca comparada y de los estudios de caso se preocupa de los rendimientossociales y económicos de estas democracias (Linz, 1987; Helliwell, 1994;


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democracia” (Sartori, 1988: 122 cursiva en el original). La realidad de los tres países estudiadosmuestra lo contrario ya que la democracia aparece seriamente cuestionada precisamente en esenivel de los valores básicos debido a que no existe acuerdo sobre temas tan fundamentales comola libertad y la igualdad a las que el propio Sartori identifica como constitutivas de este nivel.

Nun, 2002; De Souza, 2004), lo que a su vez lleva la reflexión hacia temascomo el de la gobernabilidad (Alcántara, 1995; Camou, 1998; Flisfisch,1983; Mayorga R, 1992; Mejía, 2002). La preocupación central de esetipo de estudios es que los bajos rendimientos se traducen en obstáculospara el desempeño de los gobiernos y en general para el funcionamientoarmónico del sistema político, lo que genera problemas de gobernabili-dad74. Otra vertiente se ha interesado en mayor medida por las condicio-nes de representación y de participación en las nuevas democracias (Man-waring, Bejarano y Pizarro, 2006; Przeworski, 1999; Manin, Przeworskiy Stokes, 1999). El elemento central en este campo es la denominada cri-sis de representación, entendida sobre todo como la baja capacidad delsistema político para canalizar y agregar los intereses sociales, así comopara ofrecer respuestas satisfactorias a todos ellos. En conjunto con el an-terior o cada uno de ellos por separado, pueden llegar a configurar unasituación en que la insatisfacción con los resultados o con las condicionesde representación alcance un nivel mayor y afecten al conjunto del siste-ma. Una tercera línea de análisis, que reconoce la importancia de los pro-cedimientos, se ha desarrollado en mayor medida en los trabajos teóricosy conceptuales, y sólo en aspectos muy específicos ha ocupado un lugaren los estudios aplicados75.

Por último, sobre la legitimidad del régimen parece suficiente lo seña-lado en las páginas anteriores, aunque no resulta redundante reiterar quees en este ámbito donde se materializa el consenso que constituye la orga-nización política de la sociedad (donde se expresa el pactum subiectionis).Por consiguiente, se trata de un consenso básico (similar al de la comuni-dad política), en el sentido de que sobre él se asienta el conjunto del orde-


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74 Las posiciones críticas (que propugnan una democracia radical o una democracia directa) tomana los rendimientos del sistema político como un componente del concepto de democracia. Deesta manera, bajos resultados en lo económico y en lo social serían expresiones de ausencia dedemocracia (Cueva, 1988).

75 Los estudios en este campo se refieren fundamentalmente a las votaciones en los congresos y ladisciplina partidista, a la utilización de determinadas facultades presidenciales como el poder deveto y de expedir decretos-ley, así como la utilización de recursos como la revocatoria del man-dato o impeachment. Es notorio el vacío –o por lo menos la escasez de estudios– en aspectos fun-damentales como la oposición desleal, el derrocamiento de presidentes y el surgimiento (y desa-rrollo) de organizaciones antidemocráticas y antisistema.

namiento político. De esta manera, los problemas de legitimidad que sepresentan en este nivel ponen en riesgo a todo el ordenamiento político o,en otras palabras, se expresa como una crisis global que obliga a establecerun nuevo acuerdo básico.

Una vez identificados los niveles de consenso y sus respectivos proble-mas de legitimidad, es inevitable preguntarse por la connotación que tieneel concepto de democracia en cada uno así como en el conjunto de ellos.Como se vio antes, Sartori (1988) se ocupa de este tema desde la perspec-tiva del consenso necesario para la democracia, mientras Linz y Stepan(1996) lo hacen con el interés de detectar las condiciones requeridas parala consolidación de la democracia en cada uno de los niveles. Ambos acer-camientos abren la puerta hacia una comprensión específica de la demo-cracia en cada uno de los niveles, pasando del concepto general, que aludeal conjunto, a nociones de carácter más operativo. En efecto, los estudiosaplicados demandan mayor precisión que la que ofrece un concepto dealcance general, ya que no es extraño enfrentar situaciones en las que lademocracia se ve afectada por problemas que se presentan solamente enuno de los niveles mientras los demás no mantienen las características quelos definen como democráticos76. Al utilizar un concepto de alcance gene-ral se pierde la posibilidad de identificar esos problemas, con lo que secorre el riesgo de construir diagnósticos erróneos y de atribuir los proble-mas a un nivel que no corresponde.

Desde este punto de vista se hace más clara la connotación de los diver-sos conceptos de democracia de uso frecuente en la ciencia política. Así, amanera de ejemplo, es posible comprender que el concepto de Schumpeterhace relación al sistema político en tanto alude a la competencia por elvoto, pero a la vez apunta también al régimen en la medida en que inclu-ye como condiciones los derechos y libertades individuales (Schumpeter,1996: 343-346). Lo mismo se puede afirmar respecto al concepto de po-


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76 El caso generalizado, y de mucha importancia en América Latina –en especial en los países analiza-dos– es la inobservancia de los procedimientos democráticos (en el nivel del sistema político) mien-tras las disposiciones constitucionales y normativas (en el nivel del régimen) mantienen su carácterdemocrático. Esto es lo que deriva en los denominados autoritarismos competitivos (Levitsky yWay, 2002) y en las democracias delegativas (O´Donnell, 1992). Por el contrario, el déficit dedemocracia en el nivel del régimen puede instaurar democracias iliberales (Zakaria, 1998).

liarquía de Dahl, que coloca en el centro de la definición a los aspectosprocedimentales, propios del sistema político, pero no deja de considerarlos que se refieren al régimen cuando incluye los derechos y libertades co-mo premisas básicas (Dahl, 1989: 18 y ss). La percepción de Bobbio, porel contrario, se centra en el régimen en la medida en que destaca los aspec-tos constitucionales y normativos de la democracia (Bobbio, 1985: 195-221), pero no deja de aludir a la importancia de los aspectos propios delsistema, especialmente cuando hace referencia al procedimiento para lo-grar la expresión de la mayoría ciudadana (Bobbio, 1985: 21) y cuandopasa revista a las promesas no cumplidas (Bobbio, 1985: 25-45)77.

La identificación de la democracia en cada uno de los niveles puede seruna buena vía para superar las críticas que se centran tanto en el carácterprocedimental como en el normativo. Acusar de vicios procedimentales ala democracia (o a un concepto de ésta), puede tener sentido si con ello sealude al olvido de los otros niveles (lo que, dicho sea de paso y como se havisto, no hace justicia a los conceptos que generalmente han sido descali-ficados por ese motivo). De igual manera, la crítica al carácter normativoes justificada en tanto la democracia o su concepto se refiera exclusivamen-te a las disposiciones formales, esto es, al nivel del régimen, pero no lo essi junto a ellas se encuentran elementos propios del sistema político (pro-cedimientos, instituciones). Por último, esta diferenciación de niveles esun instrumento muy útil para el análisis de la calidad de la democracia ypara sus mediciones, ya que permite identificar con claridad el nivel en quese la está evaluando o en el que se están desarrollando las mediciones.

Como una síntesis de lo señalado en esta sección, pero también comoexplicación final, se puede decir que cualquier concepto de democraciadebe aludir diferenciadamente a cada uno de los niveles del ordenamien-to político, pero a la vez debe referirse al todo78. La posibilidad de despla-


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77 Me resulta difícil identificar autores que hayan desarrollado un concepto de democracia referi-do al nivel de la sociedad. Por lo general, quienes trabajan en ese campo, usualmente por mediode encuestas y sondeos de opinión (Latinobarómetro, LAPOP, POLILAT), se manejan con con-ceptos implícitos que llegan a convertirse en supuestos más bien de carácter operativo. Lasexcepciones se encuentran en los acercamientos ya referidos de Sartori (1988) y Linz y Stepan(1996), cuando desagregan a su respectiva manera los niveles del ordenamiento político.

78 Esta es una característica que, como se ha visto, se encuentra incluso en los conceptos conside-rados como mínimos, pero que por lo general más bien se la deja de lado en las críticas que venen ellos sesgos específicos (como procedimentalismo o normativismo).

zarse entre ambos planos, el del todo y el de cada una de las partes, esimprescindible si se quiere contar con un concepto operativo y ademásútil para la evaluación de la calidad de la democracia.

Democracia y heterogeneidad

Al iniciar este capítulo sostuve que el estudio de la democracia (y de su cali-dad) en América Latina y en especial en los países andinos debe plantearseel tema de la ciudadanía como eje central. Varias de las razones fueronexpuestas en la primera sección, pero no es posible cerrar esa reflexión sinaludir a los efectos de la heterogeneidad de las sociedades sobre la condi-ción ciudadana y por tanto sobre la democracia. La existencia de socieda-des heterogéneas o plurales, marcadas por cortes –o clivajes, en el lenguajecontemporáneo de las ciencias sociales– presenta un conjunto de retos muydifíciles de resolver para la democracia y para la teoría de la democracia.

Un punto de partida para esta reflexión se puede encontrar en la obser-vación de Lijphart acerca de que

Una proposición bien establecida en la ciencia política es que es difícillograr y mantener un gobierno democrático en una sociedad plural (...) Lahomogeneidad social y el consenso político son considerados como pre-rrequisitos o factores fuertemente conductivos a una democracia estable.De manera recíproca, las profundas divisiones sociales y diferencias polí-ticas dentro de las sociedades plurales se deducen como responsables porla inestabilidad y derrumbamiento en las democracias (1989: 11).

Lijphart opone a esa visión la posibilidad –en realidad la existencia con-creta– de lo que él denomina democracias consociativas o consociacionales79.El autor define a éstas por medio de cuatro características: “un gobiernode la gran coalición de los líderes políticos de todos los sectores significa-


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79 La traducción consultada –bastante defectuosa, por cierto– utiliza los términos democraciaunificadora o democracia unida para el original consociational democracy (Lijphart, 1989: 11n),lo que distorsiona el concepto de Lijphart ya que no dan cuenta del elemento consensual quedestaca el autor y que constituye el núcleo de su concepto. A lo largo de este texto utilizaréindistintamente los términos consociacional o consociativa.

tivos de la sociedad plural (...) el veto mutuo o mando de la ‘mayoría con-currente’ (...) proporcionalidad como la norma principal de la representa-ción política (...) y un alto grado de autonomía en cada sector para quearregle sus propios asuntos internos” (1989: 39). Por tanto, las democra-cias consociativas se caracterizarían por un conjunto de elementos proce-dimientales que harían viable la convivencia democrática entre los com-ponentes de las sociedades plurales. Pero, de hecho, detrás de esta propo-sición se encuentran dos supuestos que deben ser tratados antes de entraren el campo de los procedimientos. Se trata, en primer lugar, de la cons-tatación de la existencia de diferencias (sociales, económicas, culturales,entre otras) que marcan determinantemente a una sociedad, vale decir dela aceptación de su carácter plural y, en segundo lugar, de la instauraciónprevia de un marco general que reconoce la igualdad de derechos y deoportunidades de los grupos sociales diferenciados. Por tanto, es necesa-rio detenerse en estos dos elementos.

La existencia de diferencias es uno de los problemas más engorrososcon los que se enfrentan no solamente las democracias en el quehacerpráctico, sino también la teoría democrática. En esta última existe unapoderosa herencia de desconocimiento de las diferencias en función de laigualdad ciudadana80. Como se ha visto a lo largo de este capítulo, el ele-mento básico de la condición ciudadana es el reconocimiento de la igual-dad (en lo civil, en lo político y en lo social), lo que se puede lograr úni-camente si se dejan de lado los elementos que marcan las diferencias entrelas personas. Dicho de otra manera, el logro de la igualdad ciudadana estácondicionado al reconocimiento del individuo sin más atributos o carac-terísticas que su condición de ser humano que vive en una sociedad deter-minada. Es, sin duda, y cabe repetirlo, un paso enorme en la convivenciasocial y particularmente en la construcción de la democracia, hasta elpunto de que se puede afirmar que sin esa condición es simplemente


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80 Rousseau (1981), los autores de los Federalist Papers (1937), Mill, (1991) y, en alguna medidaTocqueville (1985) son los puntales de esa visión que asentaba la posibilidad de desarrollo de lademocracia en la existencia de una sociedad homogénea o, por lo menos, en la que la igualdadciudadana hubiera reducido la incidencia de estas. Es una visión que perduró bajo diversas for-mas hasta la década de los años ochenta del siglo XX, cuando la democratización de países queencerraban sociedades heterogéneas planteó el problema en toda su dimensión.

imposible alcanzar esta última. La eliminación de cualquier factor queestablezca diferencias entre las personas, como el idioma, la religión, el co-lor de la piel, el lugar de residencia, entre otros, es el elemento indispen-sable e insustituible para la construcción de un orden integrador. Sin em-bargo, la abstracción que se realiza en esa operación no elimina las dife-rencias en la realidad. Impide, eso sí, que éstas se expresen en las normasque rigen a la sociedad, es decir, que se trasladen al nivel del régimen polí-tico, y que marquen los procedimientos en el nivel del sistema político,pero no por ello dejan de existir.

Precisamente ahí, en esa coexistencia de las diferencias existentes en larealidad y el principio básico de igualdad ciudadana, se encuentra uno delos mayores dilemas que deben resolver las democracias contemporáneas,especialmente las de países como los tres que son materia de interés en estetrabajo. Este dilema consiste básicamente en optar exclusivamente por elcarácter unificador de la ciudadanía universal o por el reconocimiento delas diferencias tanto en el régimen como en el sistema político. La respues-ta que se dé a esta disyuntiva marcará profundamente el tipo de democra-cia y tendrá consecuencias en todos los niveles del ordenamiento político.Así mismo, tendrá profundas repercusiones en el aspecto teórico y con-ceptual, ya que se adentra en aspectos fundamentales y constitutivos delconcepto de democracia (como la propia condición de igualdad ciudada-na, el pluralismo y las condiciones de representación política).

El problema fundamental en este sentido es que, si la igualdad ciuda-dana es la condición básica sobre la que se erige la democracia, cualquierelemento que la altere o la modifique no sólo producirá cambios sustancia-les en ella, sino que incluso podrá constituir su negación. Esta es la posi-ción que se deriva de una visión estrictamente apegada a la concepción clá-sica de la democracia liberal, que no puede aceptar desviaciones en ese sen-tido. Una expresión clara de ella se encuentra en el alegato que hace Sartori(2001) frente al multiculturalismo y que, por la claridad de su plantea-miento así como por la solidez de sus argumentos puede ser tomada comoel arquetipo de esa posición. Sartori basa su argumentación en el pluralis-mo como elemento central de la sociedad abierta, vale decir de la sociedaddemocrática. Así, sostiene que “la sociedad abierta es, en esencia, la socie-dad libre tal como la entiende el liberalismo (...) [y] es el pluralismo el que


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descifra mejor que cualquier otro concepto las creencias de valor y losmecanismos que han producido históricamente la sociedad libre y la ciu-dad liberal” (Sartori, 2001: 14-15). Pasa a ser básica, por tanto, la defini-ción de pluralismo que, según el autor, debe distinguir “tres niveles de aná-lisis (...): 1) pluralismo como creencia, 2) pluralismo social, y 3) pluralis-mo político” (2001: 31). El primer nivel se afianza en la tolerancia comoprincipio básico y determina que “el pluralismo está obligado a respetaruna multiplicidad cultural con la que se encuentra. Pero no está obligadoa fabricarla” (2001: 32). En el segundo nivel, la noción de pluralismo noequivale a “cualquier diferenciación social (...) El pluralismo no es un meroy simple equivalente de la noción de ‘complejidad estructural’ (...) es untipo específico de estructura social” (2001: 34-35). El tercer nivel “indicauna diversificación del poder (...) basada en una pluralidad de grupos queson, a la vez, independientes y no exclusivos” (2001: 35).

Dos aspectos deben ser destacados en la reflexión de Sartori. En pri-mer lugar, la identificación de los niveles en que debe ser tratado el plu-ralismo que, como se verá más adelante, es fundamental para compren-der los problemas que enfrentan las democracias en las sociedades plura-les81. En segundo lugar, tiene mucha importancia la oposición que él des-taca entre el pluralismo (de origen liberal y ligado a la tolerancia) y elmulticulturalismo contemporáneo. Este último punto constituye el ejeargumentativo de Sartori y es el que le lleva a negar la posibilidad de coe-xistencia de la democracia con el multiculturalismo. Su posición se asien-ta en la afirmación de que las sociedades fragmentadas no equivalen asociedades pluralistas, ya que si bien el pluralismo postula una sociedadde asociaciones múltiples, estas deben ser “voluntarias (no obligatorias odentro de las cuales se nace) y, en segundo lugar, no exclusivas, abiertas aafiliaciones múltiples” (Sartori, 2001: 39, cursivas en el original). De estamanera, la presencia de clivajes en la sociedad no sería un elemento quepor sí solo pudiera llevar a la aceptación del multiculturalismo sino que,por el contrario, cerraría el paso al pluralismo. La única posibilidad paraque esto no suceda –y por tanto que el pluralismo sea posible en una


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81 Cabe destacar que Sartori retoma en este texto los tres niveles de consenso que se encuentran enotros textos suyos, a los que me referí en la sección anterior.

sociedad de esta naturaleza– se presentaría cuando “los cleavages, las líne-as de división, se neutralizan y se frenan por múltiples afiliaciones (y tam-bién lealtades), mientras que ‘disfuncionan’ por así decirlo, cuando las lí-neas de fractura económico-sociales coinciden, sumándose y reforzándoseunas a otras” (Sartori, 2001: 40, cursiva en el original).

A pesar de lo atractiva que resulta esta argumentación, tiene dos pro-blemas que la debilitan y que la convierten en un discurso escasamenteaplicable en las sociedades plurales contemporáneas. En primer lugar, entérminos teóricos o conceptuales, Sartori se aferra a una de las dos inter-pretaciones posibles de la tolerancia y del pluralismo que se desprendendel liberalismo clásico. Cabe recordar en este sentido que

El liberalismo siempre ha tenido dos caras: de un lado, la tolerancia es lapersecución de una forma de vida ideal; del otro, es la búsqueda de uncompromiso de paz entre diferentes modos de vida. Según el primerpunto de vista, las instituciones liberales se conciben como aplicaciones deprincipios universales. Según el segundo, son un medio para lograr la coe-xistencia pacífica. Para el primero, el liberalismo prescribe un régimenuniversal. Para el segundo, es un proyecto de coexistencia que puede em-prenderse en muchos regímenes diferentes (Gray, 2001: 12).

Sin duda, Sartori adhiere a la primera interpretación, lo que le lleva a con-siderar la existencia un régimen universal como condición de la democra-cia y del pluralismo. De esta manera, cierra los ojos frente a la posibilidadde coexistencia de diversos modos de vida bajo un régimen democrático.

En segundo lugar, la propuesta de Sartori no es capaz de resolver elproblema práctico que se presenta cuando los clivajes buscan expresiónpolítica en las sociedades fragmentadas o heterogéneas. El planteamientode Sartori está formulado en términos normativos, lo que en sí mismo noes criticable si se considera a la democracia como un ideal a alcanzar, perosostener que las asociaciones múltiples deben ser voluntarias y abiertas aafiliaciones múltiples no soluciona el problema cuando ellas no operan deesa manera en la realidad e incluso, cuando siendo voluntarias, las afilia-ciones múltiples presentan demandas de carácter multicultural82. Si esas


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82 Antropólogos e historiadores han presentado un cúmulo de evidencias de la invención de la

asociaciones múltiples o, para decirlo en los términos generalizados en elcontexto latinoamericano actual, esas identidades existen y tienden atransformarse en expresiones políticas –como es el caso de los pueblos in-dígenas de Bolivia y Ecuador–, vale más tratar de comprender la comple-jidad del problema que sostener esa posición normativa.

Esa comprensión se inicia con la aceptación de la tensión existenteentre el pluralismo y las manifestaciones de la heterogeneidad. La pregun-ta central, si se acepta que estas últimas existen y que no pueden ser nega-das por medio de una afirmación de principios, es entonces cómo com-patibilizar ambos términos. Una respuesta es la ofrecida por Lijphart que,como se vio al inicio de esta sección, consiste en el diseño de un conjun-to de disposiciones procedimentales que llevan a la configuración de lasdemocracias consociativas. Pero, previamente ha sido necesario aceptar laexistencia de las diferencias no sólo como una realidad social y económi-ca sino política, esto es, entenderlas como clivajes que tienen necesaria einevitablemente una expresión política. Esa aceptación marca una dife-rencia sustancial con la comprensión que hace el liberalismo clásico. Estees intencionalmente ciego frente a las diferencias, las elimina por mediodel reconocimiento de la ciudadanía universal. Por el contrario, la otraposición destaca las diferencias y las acepta como elementos que determi-nan o condicionan al régimen y al sistema político.

Esta aceptación ha sido planteada –desde la filosofía más que desde laciencia política– como la política del reconocimiento (Taylor, 2001). Con ellase pretende que se reconozca “la identidad única de este individuo o de estegrupo, el hecho de que es distinto de todos los demás” (Taylor, 2001: 61).


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tradición, considerada como un recurso de diversos grupos sociales para establecer y afianzarsu lugar en la sociedad (Hobsbawn, 1991; Thompson, 1979; Renan, 2000; Bauman, 2001).La reivindicación de los orígenes étnicos y lingüísticos, así como de los símbolos unificadoresdel grupo, es una de las expresiones más claras de esa invención. Lo importante es que, unavez inventados, pasan a formar parte de la tradición o, dicho de otra manera, llegan a tenerlos mismos efectos sociales que los componentes que se han desarrollado históricamente. Porconsiguiente, en muchos casos de ellos no surgen asociaciones involuntarias, de esas que “senos quedan ‘pegadas a la espalda”, como dice Sartori (2001: 33) siguiendo a Wohlin, sino aso-ciaciones voluntarias que hacen el camino inverso hacia una historia que se construye desdeel presente. Por ello, en términos políticos resulta inútil el debate acerca de la veracidad de latradición, como lo hace, a manera de ejemplo, Elorza (2005) con el euzkera cuando éste yase ha convertido en parte de la reivindicación nacional vasca.

Pero, al contrario de la interpretación que hacen algunos críticos, como elpropio Sartori, este reconocimiento no equivale al abandono o a la sustitu-ción del principio de la ciudadanía universal, es decir, el postulado básicodel liberalismo, ya que este más bien constituye la base sobre la cual se erigeel reconocimiento de la diferencia. Taylor es enfático en señalar esta condi-ción, en el sentido de que “a esta exigencia [del reconocimiento] subyace elprincipio de igualdad universal” (2001: 61). Sin embargo, a este principiose le añade un elemento que, en términos estrictos de la lógica de la igual-dad ciudadana, resulta ajeno e incluso contradictorio. El propio autor esconsciente del conflicto que se genera cuando señala que

estos dos modos de política que comparten el concepto básico de igual-dad de respeto entran en conflicto. Para el uno, el principio de respetoigualitario exige que tratemos a las personas en una forma ciega a la dife-rencia (...) Para el otro, hemos de reconocer y aun fomentar la particula-ridad. El reproche que el primero hace al segundo es, justamente, queviola el principio de no discriminación. El reproche que el segundo haceal primero es que niega la identidad cuando constriñe a las personas paraintroducirlas en un molde homogéneo que no les pertenece de suyo(Taylor, 2001: 67).

El tema clave en todo esto es, entonces, “el desarrollo del concepto moder-no de identidad [que] hizo surgir la política de la diferencia” (Taylor,2001: 60). En términos generales, el reconocimiento de las identidadescomo elementos determinantes de la política redefine la concepción pre-dominante acerca de la ciudadanía universal y, en consecuencia, de lademocracia. Pero es necesario prestar atención a la dimensión temporal ya los alcances de ese reconocimiento, ya que no son similares las conse-cuencias que se derivan de las medidas acotadas en el tiempo –bajo laforma de lo que se conoce como acción positiva o discriminación positiva–y las que se originan en medidas de carácter permanente. Las primeraspretenden “remediar años de discriminación y acercarse al tipo de socie-dad que habría existido si hubiéramos observado la separación de Estadoy etnicidad desde el principio” (Kymlicka, 1996: 17)83. Las otras se asien-


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83 La observación de Kymlicka se concentra en el aspecto étnico, pero es aplicable a otros ámbitos

tan en una concepción de “los derechos específicos de grupo [que] sonnecesarios para reconciliar diferencias culturales tradicionales más quepara remediar discriminaciones históricas” (Kymlicka, 1996: 17). Enconsecuencia, las primeras atacan a problemas concretos que se conside-ran como obstáculos para que todas las personas se beneficien en similargrado de la condición de igualdad ciudadana, y en ellas se inscribentanto algunas políticas internas de los países como varios instrumentosinternacionales impulsados por organismos multilaterales (como Nacio-nes Unidas). Las de carácter permanente, por el contrario, obligan a unrediseño del conjunto del ordenamiento político y social, hasta configu-rar el Estado multicultural. En éste, “una teoría de la justicia omniabar-cadora incluirá tanto derechos universales, asignados a los individuosindependientemente de su pertenencia de grupo, como determinadosderechos diferenciados de grupo, es decir, un «estatus especial» para lasculturas minoritarias” (Kymlicka, 1996: 19). En el fondo, entonces, estaposición se enmarca en la segunda de las caras del liberalismo, aquellaque entiende a la tolerancia como un compromiso entre diferentes mo-dos de vida (Gray, 2001).

El problema central a resolver en este aspecto es el de la compatibili-dad entre la ciudadanía universal –que es, valga insistir, es la condiciónbásica de la democracia– y las demandas que llevan a la constitución deciudadanías múltiples o diferenciadas. Toda la reflexión que se realiza alamparo del liberalismo –como el constitucionalismo– o en paralelo a él–como la teoría de la democracia– tienen a la ciudadanía universal comopiedra angular. Sin ella puede desplomarse todo el edificio, como lo ad-vierte acertadamente Sartori (2001: 99-105)84. Eso es así, pero los defen-sores de la condición de la ciudadanía múltiple, como se ha visto, respon-derían con que ésta no anula a la ciudadanía universal sino que la tomacomo el punto de partida y como el elemento básico e insustituible


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como el religioso o el lingüístico), como él mismo se encarga de demostrar a lo largo de su obravéase también Kymlicka y Norman, 1997).

84 El argumento de Sartori es que “El destino del ‘ciudadano igual’ no depende de la naturalezanacional o no del Estado, sino de la estructura liberal-constitucional o no del Estado. Y, por con-siguiente, si el ciudadano está hoy amenazado es porque el Estado que lo ha creado está amena-zado. El ciudadano igual nace y vive con leyes iguales; y de la misma manera muere con leyesdesiguales” (Sartori, 2001: 100).

(Kymlicka y Norman, 1997: 25). En consecuencia, desde el punto de vistadel liberalismo clásico no habría cabida para las ciudadanías múltiples, entanto que desde la óptica del multiculturalismo serían perfectamente com-patibles. Pero esta última afirmación por sí sola no es suficiente para des-pejar las dudas y ofrecer una respuesta adecuada al problema. Este sola-mente puede resolverse por medio de una indagación que se mueva para-lelamente en dos niveles. Por un lado, debe desarrollar el debate teóricoconceptual, lo que significaría en gran medida continuar el camino abier-to por los autores citados en las líneas anteriores. Este debate debe llevar adeterminar si con el reconocimiento de las ciudadanías múltiples se logramantener lo esencial de la ciudadanía universal o si, por el contrario, esoconstituye la negación de esta última. Por otro lado, el análisis no puedeabstraerse de la realidad, vale decir, de las demandas realmente existentes.De poco o de nada serviría el debate teórico y conceptual si ellas se estánpresentando en el escenario político y están introduciendo el tema de ladiversidad en los diferentes niveles del ordenamiento político.

El primer tema, esto es, la compatibilidad entre el principio básico dela ciudadanía universal y el reconocimiento de la ciudadanía múltiple,puede resolverse únicamente si se comprueba que esta última no afecta aaquel principio. En otros términos, cabe preguntarse si luego del recono-cimiento de la ciudadanía múltiple o de cualquier forma de multicultura-lismo se puede seguir considerando como democrático a un régimen polí-tico. Como se ha visto a lo largo de este capítulo, sin el reconocimientode la ciudadanía universal no puede existir democracia ni Estado de dere-cho, lo que quiere decir que la negación o por lo menos la disminuciónde ella será motivo suficiente para dejar de calificar como tal a un régimeno para poner en duda esas condición. Por tanto, ahí está la clave para larespuesta a esa pregunta, pero evidentemente aún es insuficiente. Para res-ponderla adecuadamente es necesario considerar previamente las diversasposibilidades de tratamiento de las diferencias que se ofrecen para unordenamiento democrático.

Básicamente son tres las formas no violentas por las que se pueden pro-cesar las diferencias85. La primera, que podría denominarse asimilación,


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85 El énfasis en el carácter no violento se debe a que la todo el tratamiento realizado en este texto

consistiría en ceñirse estrictamente a la ciudadanía universal sin ningúngrado de reconocimiento de las diferencias existentes en la realidad. Es laposición que defiende Sartori, pero que, como se ha visto, no abre losespacios necesarios para la canalización de las demandas de los gruposdiferenciados. En el mejor de los casos, estas podrían encontrar respuestaen el campo de las políticas públicas, especialmente en el ámbito de laeducación, donde podrían aplicarse formas de discriminación positivaque tenderían a reducir el peso de las inequidades que acompañan en lamayor parte de los casos a esas diferencias. Sin embargo, deja sin soluciónlos problemas que se desprenden de las identidades (en el plano cultural,lingüístico, religioso o de cualquier tipo), que no tienen relación necesa-riamente con reivindicaciones de igualdad de oportunidades o similares.Es una vía que, pese al enorme avance que significa en la historia de lahumanidad –y particularmente en países como los analizados, como se havisto en la primera sección de este capítulo–, no logra apagar la bomba detiempo que yace en las sociedades heterogéneas.

La segunda puede denominarse inclusión o integración, y consiste enel reconocimiento de las especificidades de la manera que lo planteanlos multiculturalistas. En términos generales, esto quiere decir que en elnivel del régimen se han incluido las disposiciones que hacen posible elreconocimiento de las diferencias en términos de múltiples ciudadaníasy que en el nivel del sistema político se cuenta con los instrumentos, lasinstituciones y los procedimientos necesarios y suficientes para que ellaspuedan materializarse. Es, por tanto, algo bastante más complejo queun conjunto de procedimientos, ya que debe incluir previamente uncambio sustancial en el campo normativo. También es una concepciónde mayor profundidad y alcance que las soluciones que se consiguencon las medidas de acción afirmativa o de discriminación positiva. Esaquí, en todo este conjunto, donde se demuestra la pertinencia de lapregunta formulada antes acerca de la compatibilidad entre estos arre-glos y la ciudadanía universal y sobre la democracia.


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está centrado en un régimen democrático que, por definición, es la forma de procesar el con-flicto sin acudir a la violencia. La reflexión sobre las formas de procesamiento de las diferenciasestá basada en Pachano (1993; 2003b; 2004b).

La tercera forma no violenta para procesar las diferencias es la quepodría tipificarse como autonomía. Es la más sencilla de todas –aunquetambién puede ser la más dolorosa– ya que consiste simplemente en resol-ver el problema de la heterogeneidad por medio de la separación física yjurídica de los grupos diferenciados. Literalmente, el problema se resuel-ve de un solo tajo. Este se realiza cuando unos y otros llegan a la concu-sión de que es imposible convivir bajo un solo ordenamiento y se consti-tuyen tanto estados como grupos diferenciados existen en el territorio. Porlo general se trata de reivindicaciones de carácter nacional, esto es, de gru-pos que se reivindican como una nacionalidad que pugna por alcanzar supropio ordenamiento jurídico bajo la forma de un Estado-nación. Es ensí misma la negación del multiculturalismo, aunque en muchas ocasionessus propulsores hagan de éste su reivindicación central. A la vez, esta solu-ción no merecería mayor atención dentro de una reflexión sobre la demo-cracia y sobre su capacidad para procesar las diferencias, ya que en defini-tiva sería la expresión de la imposibilidad de lograr ese procesamiento. Sinembargo, cabe considerarla porque es una de las demandas que está pre-sente en muchos países –entre ellos Bolivia– y por consiguiente plantea undesafío muy fuerte para sus democracias86.

De estas tres formas de procesar las diferencias, la segunda es la quecorresponde al multiculturalismo y, en términos estrictos, la única que lasasume y que busca una solución sin negarlas. Bajo distintas maneras, lasotras dos están basadas en la negación de las diferencias. Por consiguien-te, la búsqueda de respuesta a la pregunta acerca de la compatibilidadentre la igualdad ciudadana (y, de suyo, la democracia) y las ciudadaníasmúltiples solamente puede ser formulada a esta modalidad de resolucióndel conflicto. Dentro de ella, entonces, la respuesta es que sí se puede lo-grar esa compatibilidad siempre que se logre mantener dos premisas bási-


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86 La autonomía, en los términos planteados aquí no debe confundirse con las autonomías regio-nales (provinciales, departamentales) que se han impulsado dentro de los procesos de descentra-lización en diversos países. Desafortunadamente estamos obligados a significar con la mismapalabra a ambos fenómenos. Una alternativa para evitar esa confusión sería calificar como inde-pendencia a la decisión de una nación o de un grupo determinado que le lleva a conformar supropio Estado, pero eso es poco aconsejable por la carga histórica de este término. Lo mismo sepuede decir de secesión, que implica una ruptura sin acuerdo. Por su parte, separación no da cuen-ta del proceso que lleva al resultado final y mucho menos de las características de este último.

cas. La primera es que el reconocimiento se refiera única y exclusivamen-te a las diferencias básicas de la sociedad, esto es, a los clivajes que la con-vierten en una sociedad heterogénea o, más claramente, que permitenreferirse a ella en plural, como varias sociedades. Esto requiere contar nosolamente con criterios claros al respecto, sino también con el acuerdosocial –de las diversas sociedades y obviamente del conjunto de sus ciuda-danos– sobre el carácter de esos cortes como elementos fundamentales dedivisión. Por tanto obliga a poner un límite claro para otras diferenciasque puedan considerarse menores y cuyo acceso al ámbito político, encondición de clivajes, podría afectar seriamente a todo el ordenamientodemocrático87. La segunda es casi una perogrullada, ya que se puede sos-tener que todo ello es posible siempre y cuando no se menoscabe la ciu-dadanía universal ni afecte a la esencia del pluralismo. Sin embargo, esecarácter redundante y estéril de la afirmación se supera cuando se consi-dera que es necesario un acuerdo previo sobre la no inclusión –o la elimi-nación, en caso de que ya hubiera sido adoptada– de toda disposición quepueda producir esos efectos. Se podría argumentar, como crítica a estaafirmación, que ella hace descansar todo el problema en la voluntad de laspersonas. Eso es absolutamente cierto. Pero no se puede actuar de otramanera cuando existe una realidad que busca expresarse en esos términosy al mismo tiempo se busca como objetivo principal la preservación delordenamiento democrático y de la(s) sociedad(es) como un todo. Es unpacto constitutivo que, a diferencia del clásico tratado por los contractua-listas, no tiene a la superación de la guerra y del estado de naturaleza co-mo elemento de cohesión, sino a la exclusión que pueda persistir a pesarde la vigencia de los derechos universales expresados en la igualdad ciuda-dana. Se trata, por consiguiente, de un pacto social que generalmente


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87 En dos de los países estudiados se tuvo ejemplos recientes de los problemas que se derivan de lainclusión de diferencias secundarias o claramente arbitrarias como clivajes sobre los que se debeestructurar el régimen político y diseñar el sistema político. Así, en el debate constitucional enBolivia se opuso a la demanda de autonomías regionales (un clivaje que define la organización socialy el conflicto político) el reconocimiento de un alto número de “nacionalidades” que, sin ser tales,requerían de similares grados de autonomía, con lo que ambas tendían a anularse. En el debateconstitucional ecuatoriano, por su parte, se incluyó al “pueblo montubio” –que no tiene rasgosidentitarios que lo diferencien– en el mismo nivel que los pueblos y nacionalidades indígenas, conlo que se distorsionó el objetivo del reconocimiento de los derechos colectivos de estos últimos.

conduce al establecimiento de derechos colectivos que se suman a losderechos individuales, pero que deben estar subordinados a estos.

El problema más difícil de resolver es precisamente este último, que entérminos sintéticos puede definirse como la jerarquización de los dere-chos. El cimiento y a la vez la argamasa de todo el pacto es la condiciónde elemento básico e insustituible asigna a los derechos individuales. So-lamente después de ellos, o una vez que se encuentran plenamente asen-tados, podrán establecerse los derechos colectivos. De otra manera, la ciu-dadanía universal se verá seriamente afectada y con ello la democraciahabrá perdido espacio. Esta secuencia, que incluso puede ser temporal, esdeterminante ya que ella marca la vigencia o la pérdida de la ciudadaníauniversal. Como se verá más adelante (especialmente en el capítulo IV),la alteración de ella genera incertidumbres, como las que se encuentran enBolivia y Ecuador por las disposiciones constitucionales que ponen en elmismo nivel, sin orden jerárquico, a los derechos individuales y colectivos.

Para finalizar, cabe hacer dos apuntes acerca de los desafíos que plan-tea la existencia de sociedades heterogéneas para la ciencia política y parala teoría de la democracia. En primer lugar, es innegable que la propuestadel multiculturalismo altera no solamente la concepción clásica de lademocracia liberal sino que también amplía un campo que ha sido relati-vamente poco explorado por la ciencia política. Por lo general, ésta haprestado atención a los clivajes en términos de factores que condicionanlas preferencias de los electores y la conformación de los partidos y de lossistemas de partidos (Duverger, 1988; Lipset y Rokkan, 1967; Sartori,1992; Dix, 1989). Se ha preocupado también de los efectos que tiene lacombinación o el cruce de clivajes sobre la moderación del conflicto polí-tico (Lipset, 1980; Taylor y Rae, 1969). Se ha interesado en los resultadosque se desprenden de la interrelación entre los clivajes y los arreglos insti-tucionales, especialmente los de carácter electoral (Jones, 2004; Mozaffaret al., 2003). Así mismo, ha puesto énfasis en la medición del impacto deaquellas particularidades, especialmente las diferencias regionales, sobrelos sistemas de partidos y sobre las estrategias electorales y organizativas delos partidos (Mainwaring y Jones, 2003; Pachano, 2004; 2008; Freinden-berg y Alcántara, 2001). Finalmente, en menor medida la disciplina haatendido a la transformación de los clivajes en ejes de la competencia polí-


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tica (Lijphart, 1969; 1989; Barry, 1975; Saideman et al., 2002; Zielinski,2002). Pero, es casi inexistente la producción acerca del nuevo reto queplantea la política del multiculturalismo y que ha tomado cuerpo en paí-ses como los estudiados (particularmente en Bolivia y Ecuador). Apartede la propuesta de la democracia consociativa de Lijphart, es difícil encon-trar sustento teórico dentro de la ciencia política para comprender ade-cuadamente esta nueva situación88.

En segundo lugar, por lo señalado a lo largo de esta sección, se haceevidente la necesidad de incorporar la reflexión sobre las sociedades plu-rales o heterogéneas en la teoría de la democracia, y en particular en larama que se preocupa por su calidad. Una teoría construida exclusiva-mente en torno a sociedades –verdadera o supuestamente– homogéneano resulta adecuada para comprender y explicar los logros y los vacíos quese presentan en los procesos democráticos que ocurren en las sociedadesplurales. Es imprescindible, por consiguiente, un trabajo sostenido en elplano teórico y conceptual orientado a introducir toda la problemáticaque se deriva de la existencia de esas sociedades. No hacerlo o postergar-lo podría equivaler a una suscripción tácita de la vieja visión que ve a lahomogeneización como un requisito para la democracia, lo que significaa la vez postergarla indefinidamente o, más grave aún, negar la posibili-dad de su construcción en estas sociedades


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88 En gran medida, la ausencia de desarrollo teórico y conceptual ha impedido una adecuada com-prensión de los procesos por los que atraviesan actualmente los países estudiados, particular-mente Bolivia y Ecuador. Mientras se han ido robusteciendo y asumiendo protagonismo lasfuerzas políticas que son portadoras de reivindicaciones particulares (y que, de una u otra mane-ra, propugnan el multiculturalismo u otras formas de reconocimiento de la diversidad), la cien-cia política no ha podido desprenderse de viejos moldes para su análisis. Una expresión de estadeficiencia es el reciclaje de conceptos como el de populismo, que sólo da cuenta parcial de losfenómenos que se viven en la actualidad. Así mismo, esta debilidad como disciplina la ha hechodependiente en gran medida de conceptos propios de la antropología, como los de etnicidad,identidad, campos simbólicos, entre otros, que han sido asumidos sin la necesaria revisión crí-tica. Incluso, se puede afirmar que buena parte de la reflexión politológica tiene un sesgo antro-pológico en términos de la perspectiva de análisis adoptada.

Conclusiones

Con el presente capítulo he pretendido destacar los aspectos fundamenta-les que debe enfrentar la teoría de la democracia cuando es aplicada al estu-dio de países con un conjunto de características, como las que presentanBolivia, Ecuador y Perú. El eje articulador de esta visión ha sido la condi-ción ciudadana, entendida como el elemento básico sobre el que descansatodo el edificio democrático. Su tratamiento ha obligado a realizar un bre-ve repaso de los principales antecedentes que marcaron los procesos en ca-da uno de los países, sin que ello encierre, ni de lejos, alguna pretensión deentrar en el monumental análisis histórico que aún está pendiente en lostres países y en general en el continente. Así mismo, la definición de eseeje articulador ha obligado a abrir una pequeña ventana hacia el ampliocampo de las ciudadanías diversificadas o múltiples, que necesaria e inevi-tablemente se presentan como problema a resolver en las sociedades hete-rogéneas. Más que una conclusión, en este aspecto el texto ofrece un pano-rama de los problemas que deben ser enfrentados y apenas deja marcadauna línea inicial por la que se puede transitar para el estudio de la demo-cracia en sociedades complejas como son las de los países escogidos.

Como una forma de abrir el camino hacia el tema de la calidad de lademocracia, en este capítulo he abordado brevemente algunos aspectosrelativos al concepto de democracia. Fundamentalmente, me he detenidoen la operatividad de los conceptos, tratando de demostrar que ésta sepuede lograr por medio de la diferenciación clara de los niveles en que setrabaja. A la vez, esta reflexión me ha obligado a discutir las perspectivasteórico-metodológicas con las que se abordan usualmente a esos diversosniveles. A partir de esa discusión he formulado una propuesta de concep-tualización de los niveles que permite identificar sus componentes y susinterrelaciones (inputs y outputs). Considero que la distinción entre régi-men, sistema y comunidad, es un instrumento metodológico adecuadopara el análisis de la política en sus diversas manifestaciones y, de maneraespecial, para el estudio de la democracia y de su calidad.

Vinculado a estos temas, he desarrollado algunos aspectos concernien-tes a la legitimidad de la democracia. Fundamentalmente, me he detenidoen sus diversas manifestaciones, no precisamente en los tres tipos que han


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sido identificados dentro de la tradición weberiana (que son muy útilespara el análisis de otros fenómenos, como el populismo o el desempeño dela elites políticas) sino más bien atendiendo a sus causas y a los procesospor los cuales se va configurando (esto es, como legitimidad de origen, deprocedimientos y de resultados). Mi interés en ese aspecto ha sido destacarla importancia de la legitimidad para el mantenimiento y la consolidaciónde la democracia, lo que inevitablemente repercute en su calidad.

En íntima relación con esto he aludido a los aspectos económicos ysociales, entendidos como: a) requisitos para la democracia, b) condicio-nes para su permanencia o consolidación, y c) sus rendimientos o resulta-dos. He destacado la importancia de distinguir claramente como camposde estudio diferentes a cada uno de ellos. Sostengo que este es un pasonecesario y decisivo para evitar los problemas que se derivan de la utiliza-ción de conceptos maximalistas de la democracia y para identificar ade-cuadamente los campos y niveles de análisis en que es necesario procedera la hora de estudiar los procesos contemporáneos. Así mismo, esta dife-renciación de niveles resulta imprescindible para el análisis de la calidadde la democracia, ya que es uno de los pasos que llevan a la definición delos parámetros con los que ella será evaluada.

La necesidad de poner atención en el estudio del Estado de derecho esun elemento que también he destacado a lo largo del capítulo. La relativa-mente escasa atención que le ha concedido la teoría de la democracia, asícomo su importancia para la construcción de regímenes y sistemas demo-cráticos, justifican el amplio espacio que este tema ocupa en el presentetexto. A la vez, ese tratamiento del Estado de derecho ha hecho evidente lapertinencia de volver la mirada sobre la construcción del Estado nacional,entendido como un proceso de largo alcance que viene a ser ineludible enel estudio de países como los señalados. Las condiciones históricas en quese ha desarrollado el proceso de construcción de la democracia hacen im-posible que se deje de considerar ese otro proceso que es el de construccióndel Estado nacional. Buena parte de los problemas de las democracias enestos países provienen del carácter inacabado de este último proceso, demanera que es fundamental tomarlo en cuenta dentro del análisis. Por estavía, además, he debido dirigir la mirada al proceso de modernización que,si bien lleva la reflexión a teorías que fueron ampliamente debatidas en


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América Latina –y que en gran medida se consideran superadas–, permitedetectar algunas especificidades de las democracias de estos países.

Finalmente, cabe señalar que este capítulo constituye un intento decombinar el debate conceptual con el análisis de las condiciones concretasen que se desarrolla la democracia en Bolivia, Ecuador y Perú. Comoseñalé al inicio, no estaba orientado a la revisión exhaustiva de la teoría,sino al tratamiento de algunos aspectos que considero fundamentales paracomprender los casos estudiados. Desde esta perspectiva, las reflexionesiniciadas aquí sirven de base para el análisis de los procesos de transicióna la democracia en los tres países, que se desarrolla en el capítulo II. Asímismo, ellas constituyen la base para el tratamiento del desempeño con-creto de las democracias y de la calidad de ésta, que se desarrolla en loscapítulos IV y V, respectivamente.


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Características de las transiciones

Ecuador y Perú fueron pioneros en el proceso de transición a la democraciaen América Latina1. En ambos casos se trató de transiciones diseñadas, con-troladas e implementadas por los gobiernos militares que en sus respectivasprimeras etapas habían impulsado procesos de reforma social y económica. Lasegunda fase de cada uno de estos gobiernos se orientó prioritariamente aldiseño de los procedimientos para la entrega del poder político a los civiles.Bolivia, por el contrario, siguió un camino tortuoso y caótico que no pudoser conducido por los gobiernos salientes ni por las fuerzas de oposición.

A lo largo de la década de los años setenta, Ecuador y Perú habíanexperimentado formas de reformismo militar en un marco de relativa esta-bilidad2. Aunque en ambos casos se produjo un cambio significativo den-tro del respectivo gobierno militar, en un reemplazo de los duros por losblandos, para decirlo en los términos de O`Donnell y Schmitter (1994: 32

Capítulo IILas transiciones a la democraciaen Bolivia, Ecuador y Perú

1 República Dominicana fue el otro país que emprendió este proceso a finales de la década de losaños setenta, lo que no dejó de llamar la atención por las condiciones adversas que presentabanestos países para emprender en una tarea de este tipo (Conaghan y Espinal, 1990: 554).

2 Aunque puede parecer contradictoria la calificación de estable para un régimen dictatorial, laazarosa historia de los países latinoamericanos –y en especial de los andinos- le da validez. Nohan sido una excepción sino más bien norma generalizada los golpes de Estado orientados alderrocamiento de gobiernos que a la vez fueron el producto de acciones similares, y no precisa-mente para instaurar un régimen diferente (constitucional, democrático), sino para continuaren el mismo camino.

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y siguientes), ninguno de esos cambios dentro de los gobiernos autorita-rios puede considerarse en términos estrictos como un cambio de régi-men. En Bolivia, por el contrario, la inestabilidad y la diversidad de tiposde gobierno que se sucedieron desde 1964 eran la expresión de la ausen-cia de acuerdos básicos y/o de una fuerza política y social que pudiera im-ponerse sobre las demás. Al contrario de los otros dos países, donde fueefectiva la solución de fuerza, en éste no fue posible romper “el empatehistórico entre las fuerzas centrales de la política del país, las FFAA y laCOB” (Mayorga R, 1991b: 23). En otros términos, por un conjunto decausas que no corresponde abordar aquí, en Bolivia no se pudo plasmaruna dictadura exitosa, como pueden considerarse las de los otros dos paí-ses en términos de su efectividad en el logro de sus objetivos3.

El proceso de transición peruano se inició con el derrocamiento delgeneral Juan Velasco Alvarado, en 1975, que marcó el final de la primerafase del régimen militar (Pease, 1980: 228 y ss.). Presionadas en buenamedida por la crisis económica y por las demandas y protestas de diversasfuerzas sociales –muchas de ellas derivadas de las acciones desarrolladasdesde el gobierno a lo largo de la primera fase– las Fuerzas Armadas con-sideraron que había llegado el momento de abandonar el proyecto refor-mista y para ello diseñaron un camino –contenido en el Plan TupacAmaru, presentado a comienzos de 1977 (Planas, 2000: 143-144; 2000b;Cotler, 1988: 243)– que habría de conducir hasta la entrega del poder po-lítico a los civiles. Ese camino se inició con la convocatoria a una Asam-blea Constituyente (por medio del decreto 21949 de octubre de 1977) yla elección de sus integrantes en junio de 1978 (Tuesta, 1995: 38).Continuó, siempre bajo el control y la conducción de los militares, con laelaboración de la Constitución que permitiría establecer un ordenamien-to democrático y que llevaría a la primera elección presidencial y parla-


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3 En Perú, el Gobierno de Juan Velasco Alvarado, surgido de un golpe en 1968, impulsó un pro-ceso de reforma agraria (tardío con respecto al resto de países sudamericanos), nacionalizó elpetróleo, tomó el control de los medios de comunicación y creó un sistema de movilizaciónsocial orientado a consolidar el apoyo para el régimen (Pease, 1980; Cotler, 1988: 233). EnEcuador, el golpe se produjo en 1972, encabezado por Guillermo Rodríguez Lara (quien derro-có al Gobierno de José M. Velasco, que había asumido todos los poderes en 1970). El Gobiernomilitar expidió una segunda ley de reforma agraria (la primera fue de 1964) y apoyándose en laexportación petrolera propició la industrialización (Armijos y Flores, 1991; Jácome, 2003).

mentaria, en mayo de 1980, doce años después del derrocamiento delúltimo presidente civil y del cierre del Congreso.

Ecuador siguió un camino relativamente similar en algunos aspectos, enla medida en que el proceso de transición se inició también con el derroca-miento, en enero de 1976, de Guillermo Rodríguez Lara, el general queencabezó la fase reformista. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en Perúy de lo que había sido usual en la historia ecuatoriana, el Gobierno militarno convocó a asamblea constituyente. En su reemplazo diseñó el denomi-nado Plan de Reestructuración Jurídica del Estado, que incluía un conjun-to de acciones que desembocarían finalmente en la instalación del régimendemocrático. Este plan fue anunciado en junio de 1976, y se inició de inme-diato cuando el Gobierno militar convocó a representantes de organizacio-nes sociales y políticas para recoger criterios y para hacer conocer su pro-puesta (Mills, 1984: 24). Posteriormente, una comisión se encargó de refor-mar la constitución de 1945, otra de redactar una nueva constitución y unatercera comisión elaboró las leyes de partidos y de elecciones (Mills, 1984:25). En enero de 1978 se realizó un referendo, en el que fue escogida lanueva constitución y, finalmente, en julio del mismo año y en abril de 1979se efectuaron las dos vueltas de la elección presidencial, dentro de la moda-lidad de ballotage introducida por primera vez en América Latina. En agos-to de este último año se inició el mandato del primer presidente de estanueva etapa constitucional, cuando habían transcurrido once años desde laposesión del último presidente civil elegido en las urnas (nueve de los cua-les correspondieron a los tres gobiernos de facto: Velasco Ibarra, 1970-1972,Rodríguez Lara, 1972-1976 y Junta Militar, 1976-1979).

En Bolivia, por el contrario, la doble transición (Mayorga R, 1991a:209 y siguientes) fue el resultado de un largo proceso de erosión del régi-men político instaurado desde 19644. Los intentos de llevar adelante una

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Capítulo II. Las transiciones a la democracia en Bolivia, Ecuador y Perú

4 Es posible establecer una continuidad del régimen desde el golpe de Estado de René Barrientos, en1964, que dio fin a los gobiernos del MNR surgidos de la Revolución de 1952, hasta el retorno ala democracia en 1982. Los diversos intentos de bonapartismo y de instauración de gobiernosautoritarios fueron las características centrales de ese período. El Gobierno de Hugo Banzer (1971-1978) que logró afianzarse por medio de una fuerte represión a las fuerzas de oposición (especial-mente al sindicalismo minero) y del apoyo de sectores empresariales y de clase media (Lazarte,1992: 67), fue el que más cerca estuvo de romper el empate entre la COB y las FFAA por mediode un régimen autoritario y represivo en lo político y desarrollista en lo económico (Mayorga R,1991a: 210). Como constantes en todo ese período, hasta el retorno a la democracia en 1982, se

transición controlada por el Gobierno militar se encontraron con la resis-tencia de importantes sectores sociales y fracasaron definitivamente cuan-do la Corte Nacional Electoral debió anular las elecciones de julio de1978 por su carácter fraudulento. Esto desembocó nuevos golpes de Esta-do y en la convocatoria a nuevas elecciones en 1979. Sin embargo, debi-do a la vigencia de la disposición constitucional que determina que si nin-guno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta en la elección éstadebe resolverse en el Congreso, fue este organismo el que debió elegir alpresidente. Pero solamente pudo lograr un acuerdo para nombrar a unpresidente interino por un año. Esto provocó un nuevo golpe de Estadoen 1979, que a su vez desembocó en otra solución de compromiso cuan-do el Congreso volvió a elegir a otro presidente provisional (que, en estecaso, fue la primera mujer en llegar a ese cargo), con el mandato de con-vocar a nuevas elecciones. Estas se realizaron en junio de 1980, pero deinmediato se produjo otro golpe militar que instauró una de las dictadu-ras más represivas de la historia boliviana, encabezada por Luis GarcíaMeza. Depuesta finalmente en 1982, con una nueva sucesión de golpesmilitares, se llegó a la entrega del gobierno a la coalición que había triun-fado en las elecciones de 1980 (Lazarte, 1992: 67; 1993:184; Mayorga R,1991a: 30; Laserna, 1992a: 45 y 176).

Tiene interés destacar que mientras en Ecuador y Perú se elaboraronnuevas constituciones, la transición en Bolivia se efectuó dentro delmarco de la constitución de 1966. Una interpretación formalista podríallevar a considerar a esto como el reflejo de los contenidos y de la orien-tación de los procesos en cada uno de los casos. Sin embargo, por ese ca-mino se podría llegar a conclusiones erróneas, ya que se podría asumir quesolamente en los dos primeros países se asistió claramente a un cambio derégimen, en tanto que lo ocurrido en Bolivia podría verse como un epi-sodio más de la larga cadena de enfrentamientos que se venían producien-do por lo menos desde 19785. Por el contrario, es posible afirmar que


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destacan la imposibilidad de conformar una arena política que permitiera el procesamiento de losconflictos y la ausencia de otros actores políticos distintos a los militares y a la poderosa central sin-dical. Estos fueron factores de importancia en la configuración de la transición.

5 La caída del Gobierno de Hugo Banzer podría considerarse como el punto que marca el fin delrégimen bonapartista militar instaurado en 1965, ya que en ese momento se hace evidente la

entre los tres países existen más similitudes que diferencias en este aspec-to, ya que en todos ellos se estableció un nuevo tipo régimen. Se podríadecir, siguiendo la línea de algunos autores de la época, que en los tres paí-ses se había resuelto el problema de la hegemonía y que en consecuenciael arbitraje militar o su presencia directa en la gestión estatal ya no teníanrazón de ser (Pease, 1980; Laserna, 1992b; Cueva, 1980). Pero en reali-dad lo ocurrido parece ir más allá de lo que puede indicar esta afirmación,ya que en los tres países se abandonó el régimen imperante y se instauróuno que, hasta entonces, era desconocido para ellos6.

En ese sentido, en los tres se asistió al desmontaje de un tipo de régi-men y a la instauración, en su reemplazo, de un ordenamiento democrá-tico. Por consiguiente, las diferencias entre ellos no se encuentran en elpunto de llegada, que es lo que se desprendería de la visión formalistabasada en la presencia o en la ausencia de una nueva constitución. En lostres casos se produjo efectivamente el cambio de régimen y la instauraciónde democracias o, para decirlo con mayor precisión, de poliarquías7. Peroeso no significa que no existieran diferencias, sino que a estas se las en-cuentra en otros niveles. Específicamente, ellas están en el tipo de régimenque existió previamente y en la manera en que fue desmontado. Por con-siguiente, lo que varía entre ellos es el punto de partida y las acciones quellevaron al cambio. A su vez, esto obliga a identificar las diferencias exis-

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pérdida de legitimidad de la conducción gubernamental por parte de las fuerzas armadas. Sinembargo, un análisis cuidadoso de los gobiernos que se sucedieron desde ese momento (1979)hasta la instauración del primer Gobierno democrático (1982) demostraría que, independiente-mente de su ubicación política en el espectro izquierda-derecha, todos ellos fueron intentos falli-dos de continuación o preservación de la misma línea.

6 En realidad, esta afirmación debe ser matizada ya que en los tres países existieron experienciasprevias de regímenes poliárquicos, como se podrá ver más adelante en este mismo capítulo y enel capítulo IV.

7 Dado el carácter eminentemente político y el énfasis en los derechos civiles de la población,parece más adecuado acudir al concepto de poliarquía de Robert Dahl que al más general dedemocracia (Dahl, 1989). Sin embargo, se puede advertir una contradicción en la terminologíae incluso en los conceptos en tanto se alude a transición a la democracia y no a la poliarquía, ose trabaja con conceptos como régimen democrático y no necesariamente –o no siempre– conrégimen poliárquico. Pero esta inconsistencia desaparece si se considera, comos se ha señalado enel capítulo anterior, que democracia y poliarquía –así como sus derivados y sus adjetivaciones–están entendidas aquí como términos intercambiables. Mientras no se señale lo contrario, condemocracia y con régimen democrático se alude a la democracia política. Este tema será objeto dedebate en el capítulo IV, al tratar el tema de la calidad de la democracia en los tres países.

tentes entre los actores políticos así como las posiciones que adoptaronellos en relación al cambio de régimen.

En lo primero –en el tipo de régimen existente previamente– no cabendudas de las diferencias que se encuentran entre Bolivia y los otros dospaíses. Como se ha visto, estos últimos transitaron por un período dereformismo relativamente importante –tanto en términos de duración co-mo en las acciones desarrolladas–, mientras que en Bolivia apenas se en-cuentran dos fugaces intentos de instauración de un Gobierno de esa na-turaleza8. Pero, la diferencia no está dada solamente por la orientación delos respectivos gobiernos –esto es, por su carácter reformista o no–, sinoque junto a ella aparece también la mayor o menor capacidad para instau-rar un régimen político propiamente dicho. En este sentido es indudableque los gobiernos militares de las décadas de los años sesenta y setenta enEcuador y Perú permitieron consolidar un tipo de régimen que –por faltade una mejor caracterización– puede ser calificado como lo que no era,esto es, como un régimen no oligárquico. En efecto, la característica cen-tral de los regímenes establecidos con los gobiernos militares fue la supe-ración del viejo Estado oligárquico que había sido capaz de mantenerseaún después de las respectivas revoluciones liberales de fines del siglo XIXy comienzos del XX (Halperin, 1970: 207-355; Rueschemeyer et al.,1992: 155-225; Pease, 1980: 17-21, Cotler, 1988: 228-233; Basadre,1980; Cueva, 1980). Sin embargo, son regímenes que no llegan a cuajar–lo que obliga a esa clasificación por negación–, pero a la vez constituyenuna ruptura con lo que existía anteriormente.

Bolivia no podía seguir ese camino debido a que la ruptura con elEstado oligárquico puede establecerse en la revolución de 1952 (Lavaud,1998: 27-52; Zavaleta, 1990, 61-91; Whitehead, 1988: 81-85; Almaraz,1981). Los diversos gobiernos, tanto civiles como militares, que se suce-dieron a partir de ella se enmarcaron dentro de un mismo tipo de régi-men. La reforma agraria (la segunda de América Latina después de la


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8 Los gobiernos de Obando, en 1969, y Juan José Torres, en 1970-1971, intentaron desarrollar unalínea reformista relativamente similar a la que ya se observaba en Perú y a la que poco después seencontraría en Ecuador. Sin embargo, ambos no pasaron de ser intentos frustrados, incluso a pesardel apoyo popular –expresado en una fuerte y entusiasta movilización social– que tuvo el segundo(Lavaud, 1998; Calderón y Szmukler, 2000; Malloy 1992; Gamarra y Malloy, 1995).

mexicana), la nacionalización de los recursos naturales, en especial de laminería del estaño, el diseño de nuevas condiciones para el juego político–con la instauración del sufragio universal como elemento central, con laconsecuente incorporación de la población indígena– y el papel centralasignado a la organización social (sindical y campesina) pueden conside-rarse como las expresiones del fin del Estado oligárquico y de la instaura-ción de un nuevo orden9.

En consecuencia –y esta es la característica del segundo nivel, el de lasacciones que llevaron al cambio y las posiciones y los cálculos de los acto-res políticos– las tareas que se podían desarrollar en Ecuador y Perú dife-rían sustancialmente de las que se podían impulsar en Bolivia. Los dos pri-meros países se enfrentaban al dilema de consolidar lo iniciado por las dic-taduras militares reformistas –dotándole de un marco institucional en elque se pudieran expresar los diversos sectores sociales que recién adquiri-rían significación política– o retornar al pasado oligárquico. Bolivia debíaestablecer las condiciones para que las transformaciones realizadas desde1952 tuvieran la expresión política necesaria para su plena realización oretroceder tres décadas en su historia con consecuencias sociales imprede-cibles10. Es decir, en los tres países se enfrentaba una coyuntura crítica, en

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9 Es innegable el carácter impreciso del concepto de régimen oligárquico, lo que se hace muchomás evidente cuando se trata de una aproximación comparativa que requiere de una dimensiónanalítica y no solamente descriptiva. Sin embargo, dado que su utilización tiene raíces profun-das en las ciencias sociales latinoamericanas y considerando que es necesario contar con unacaracterización de la situación que prevaleció durante por lo menos un siglo y medio en los paí-ses estudiados, es pertinente acudir a él como un recurso más bien de carácter instrumental.Desde esta perspectiva, el régimen oligárquico se caracterizaría por aspectos propios de la orga-nización económica (producción principalmente primaria –agrícola o minera–, control mono-pólico de los medios de producción o existencia de barreras al acceso a la propiedad de estos, usoextensivo de la fuerza de trabajo, escasa adopción de tecnología y de modernización del procesoproductivo, baja diversificación, entre otros), por características de la sociedad (escasa movilidad,incluso con la presencia de obstáculos legales para que ésta se produzca, fuerte asociación entregrupos económicos y dominación social, exclusión basada en criterios sociales y étnicos y exis-tencia de claras líneas de segmentación social) y finalmente por un tipo específico de organiza-ción política (exclusión de amplios sectores de la población –durante un largo período mayori-tarios– en la elección y en la toma de decisiones, baja observancia de la normas, formas no demo-cráticas o claramente antidemocráticas). Una caracterización de este tipo, bastante generalizadaen los estudios latinoamericanos entre los años sesenta y ochenta del siglo XX es la que hacenPease (1980: 20 n), Zavaleta (1990: 161-203), Cueva (1980: 8) y, hasta cierto punto,Rueschemeyer et al. (1992: 172-204). Una visión crítica se encuentra en Cardoso (1972: 237).

10 Refiriéndose a las controversias de la fallida transición desarrollada entre 1977 y 1980,

tanto se trataba de situaciones cargadas de múltiples determinaciones querequieren soluciones de fondo y que determinan el posterior curso de losacontecimientos11. Pero el carácter de esas coyunturas o sus componentesy sus posibles rumbos de evolución eran sustancialmente diferentes enBolivia con respecto a los otros dos países. Las características de las tran-siciones, esto es, el carácter conflictivo de la boliviana y los procesos másbien controlados en los otros dos países, expresan claramente esas condi-ciones diferentes y por consiguiente las opciones que podían escoger losactores políticos.

En este punto, cabe preguntarse por las causas que llevaron en los trescasos a escoger la opción que conducía al establecimiento de un régimendemocrático, ya que, como se ha visto, era posible tomar el rumbo con-trario o incluso perpetuar la situación existente. Una forma de respondera esta pregunta –que, por cierto, abre múltiples respuestas o puede deri-var la atención hacia varios niveles (condiciones económicas, conflictivi-dad social, contexto internacional, antecedentes históricos)– se encuentraprecisamente en las decisiones tomadas por los actores sociales y políti-cos12. Para ello, para iniciar la indagación en este sentido, es necesarioidentificar previamente a esos actores y comprender las condiciones enque ellos se desempeñaban.


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Whitehead (1988: 103) señala que “El más profundo problema que quedaba por resolver era elde qué partes del legado de la revolución de 1952 podrían revitalizarse o adaptarse para que pro-porcionaran apoyo a masivo y dirección a los futuros gobiernos de base popular. Tanto el carác-ter como la perdurabilidad de cualquier proceso de “democratización” dependerían del modo enque se respondiera a ese interrogante”.

11 El concepto de coyuntura crítica está tomado de la perspectiva de path dependence (Mahoney,2001: 111-141; Pierson, 2000: 251 y ss.), sobre el que volveré más adelante en este mismo capí-tulo. Por el momento cabe destacar su pertinencia para el análisis de las transiciones en tantopermite comprender a estas como momentos determinantes de la evolución posterior de cadauno de los países.

12 Más que en justificaciones de carácter teórico o conceptual –que serían absolutamente pertinentesy válidas–, el respaldo de esta opción metodológica se encuentra en la respuesta que se puede dara la pregunta básica acerca de las causas que produjeron una determinada orientación de los hechos(el tránsito hacia la democracia y no a otras formas de organización política) a pesar de que las con-diciones estructurales no diferían significativamente de las que en ocasiones anteriores habían con-ducido a otros resultados (democracias inestables o gobiernos autoritarios). Este es el punto débilde las explicaciones estructurales (como las de Rueschemeyer et al., 1992) que hacen depender lasconductas de los autores de las condiciones socioeconómicas, sin considerar que durante la faseprevia a la transición éstas tuvieron más bien el comportamiento de una constante.

Un primer elemento en este sentido es que, amparados por las reformasintroducidas por los regímenes militares, tanto en Ecuador como en Perúbajo habían surgido nuevos sectores sociales con sus respectivas demandas(Conaghan y Espinal, 1990: 564; Cotler, 1988). A ello contribuyeron losprocesos de reforma agraria, de diversificación de la economía, de impulso ala industrialización y el fortalecimiento del papel del Estado en la economía(con múltiples efectos, entre los cuales no es despreciable la ampliación delcuerpo de funcionarios y de trabajadores del sector público). Eran grupossociales que buscaban insertarse plenamente no sólo en el cuerpo social sinoque de manera implícita o explícita demandaban presencia política13.Adicionalmente, las fuerzas armadas de ambos países habían pasado a ocu-par el centro del espacio político y habían desplazado a los actores previamen-te existentes. La prohibición de los partidos políticos y en general de la acciónpolítica organizada, así como las restricciones a las actividades sindicales ygremiales dejaron a los militares en capacidad de controlar en términos casiabsolutos todo el proceso, especialmente desde el momento en que se abrióla segunda fase que, como se ha visto, es cuando se operó la transición.

Dos efectos se derivaron de esta situación. En primer lugar, la alta ca-pacidad de los militares para imponer sus condiciones y para definir conbastante precisión los pasos que habrían de seguirse. Esto es lo que ha lle-vado a considerar a las transiciones efectuadas en estos países como loscasos más claros (junto a Brasil) de imposición (Karl, 1990: 9-10)14. En

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13 Algunos autores coinciden en señalar que en Perú existió fuerte presión en este sentido por partede diversos sectores sociales (O`Donnell y Schmitter, 1994: 38; Karl, 1990: 9; Mayorga R, 1994:29). Sin embargo, alguna evidencia lleva a pensar que esas acciones no tenían como meta el esta-blecimiento de un régimen democrático sino que se dirigían prioritariamente a la satisfacción deintereses corporativos (Cotler, 1988: 252). La excepción puede encontrarse en la huelga general dejulio de 1977 que incluyó entre sus demandas el retorno a la democracia (Mayorga R, 1994).

14 Terry Lynn Karl (1990: 9) propone una tipología de transiciones basada en dos dimensiones: lafuerza relativa de los actores y las estrategias de transición. En la primera dimensión considerados posibilidades: el ascenso de las elites o de las masas. En la segunda identifica estrategias decompromiso o de fuerza. Al cruzar estas dos dimensiones obtiene cuatro tipos de transición: porpacto (estrategia de compromiso con elites ascendentes); por reforma (estrategia de compromisocon masas ascendentes); por imposición (estrategia de fuerza con elites ascendentes); por revolu-ción (estrategia de fuerza con masas ascendentes). Obviamente, la realidad siempre es reacia amantenerse en las casillas de una tipología, de manera que siempre existen solapamientos, comose desprende de la observación del mismo autor con respecto al papel de la movilización socialen el caso peruano (Karl, 1990).

segundo lugar, y más importante, la escasa o nula presencia de actores po-líticos y sociales comprometidos con la transición y que pudieran asumirel papel de sujetos protagónicos de ella. La relación entre ambos hechoses evidente, ya que la centralidad y el predominio militar en el proceso noencontró un contrapeso en los actores civiles que tuvieron comporta-mientos fundamentalmente reactivos frente a las acciones desarrolladaspor los primeros. Pero lo esencial en este aspecto es que allí se encuentrala explicación más sólida sobre el carácter de la transición en ambos paí-ses así como para la definición de las características de sus respectivas po-liarquías en el período posterior. La ausencia de pactos en los procesosseguidos en los dos países, destacada por algunos autores (O`Donnell ySchmitter, 1994: 75; Karl, 1990: 11; O`Donnell, 1988: 18), se derivaprecisamente de la ausencia de actores comprometidos con la transición ycon capacidad para agregar las demandas de los diversos sectores socialessobre la base de un alto grado de legitimidad. Los viejos actores estuvie-ron presentes durante ese período, pero carecían de la legitimidad necesa-ria para encabezar el proceso o por lo menos para negociar sus condicio-nes. Los nuevos estaban naciendo y eran aún demasiado débiles para ocu-par el espacio requerido para convertirse en protagonistas15.

En Bolivia, por el contrario y como se ha visto, los mismos actores quecoparon la escena política desde 1964 se mantuvieron a lo largo del perí-odo previo a la transición. El protagonismo de la Central ObreraBoliviana –que venía desde los primeros momentos de la revolución de1952 (Lavaud, 1998: 33 y ss.)– encontró su único contrapeso en lasFuerzas Armadas que desde 1964 se transformaron en el otro actor cen-tral de la política. El empate aludido antes entre ellas fue la característicaincluso de los momentos de mayor caos que precedieron a la transición.A esto contribuyó la debilidad de las organizaciones empresariales, queprácticamente desaparecieron con la revolución de 1952 y solamente


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15 Este vacío de actores políticos se expresó en las primeras elecciones presidenciales y legislativasrealizadas en ambos países. Sus resultados expresan una división de preferencias, sin ganadoresabsolutos, entre los viejos y los nuevos actores. Solamente en el segundo o tercer proceso elec-toral se hizo evidente el nuevo sistema de partidos que expresaba el nuevo mapa de actores polí-ticos (Tuesta, 2005b, Tanaka, 1998; Grompone, 1995; Pachano, 2000). En el capítulo III, alabordar los sistemas de partidos, trataré con detenimiento este tema.

alcanzaron una débil presencia –regionalmente diferenciada– desde 1971(Laserna, 1996; Calderón y Smukler, 2000). También fue determinante laausencia de otras organizaciones sociales fuera de la poderosa COB. A lolargo de todo el período, esta fue capaz de integrar en su seno y controlarno solamente a la totalidad de sectores asalariados y al campesinado, sinotambién a los sectores medios (como maestros y empleados públicos).Estos grupos, que usualmente en otros países –como fue el caso deEcuador y Perú– han canalizado sus demandas por medio de sus propiasorganizaciones, en Bolivia siempre lo hicieron dentro de aquella organiza-ción sindical (Lavaud, 1998: 172-176), lo que se tradujo en escasa auto-nomía que constituyó una limitación para su transformación en actorespolíticos. En esas condiciones, los partidos políticos tuvieron poco espa-cio para desarrollarse y, a pesar de que en los años inmediatamente ante-riores a la transición habían cobrado alguna importancia (Romero, 1998:19-26), su capacidad para agregar intereses era prácticamente nula.

Todo este conjunto de condiciones configuró –e hizo prácticamenteinevitable– la situación caótica descrita al inicio de este capítulo. La pola-rización de las posiciones políticas y la débil constitución de actores polí-ticos desembocaron finalmente en el bloqueo permanente. Cada uno delos dos sectores en pugna trató de romperlo por medio de la fuerza, perocon ello no se logró sino fortalecerlo ya que inevitablemente se configura-ba una situación de ganadores y perdedores absolutos. Por tanto, constan-temente se retornaba al punto de partida, pero siempre en condicionesmás precarias y con menor margen de acción para los ya agotados actorescentrales. En esta dirección, el punto más alto se alcanzó con la dictadurade García Meza, cuya vinculación con el narcotráfico constituyó un durogolpe para el reducido prestigio que aún tenían las Fuerzas Armadas16.Previamente, por su constante irrupción en el campo político habían lle-gado ya a una situación de legitimidad precaria, en la que cualquier inten-to de acceder nuevamente al poder, o de conservarlo en caso de haberlohecho, solamente podía arrojar resultados negativos para ellas como insti-

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16 La vinculación de García Meza con el narcotráfico fue fehacientemente comprobada y sirviópara que se convirtiera en el único dictador boliviano preso a pesar de la poca celeridad en el jui-cio (Barrios, 1994: 92; Whithead, 1988: passim).

tución17. Así, el propio interés institucional de preservación de la integri-dad de las Fuerzas Armadas creó el espacio apropiado para que se impu-sieran los sectores blandos de ellas, que actuaban movidos fundamental-mente por un objetivo de supervivencia institucional (Mayorga R, 1994:37; Whitehead, 1988: 98-99).

Sin duda, el aspecto central a destacar a partir de esta breve descrip-ción de los procesos de transición es el diferente papel desempeñado porlos diversos grupos sociales y políticos en cada uno de los casos. Las posi-ciones que ellos adoptaron, las estrategias que definieron y que aplicaron,así como las demandas que canalizaron hacia los gobernantes autoritariosconstituyeron en conjunto el elemento de mayor peso para la definicióndel rumbo seguido de ahí en adelante. De manera especial, la orientaciónde los actores durante el período de transición condicionó la posteriorlegitimidad del régimen democrático, lo que plantea la necesidad de iden-tificarlos y de comprender su ubicación con respecto al nuevo régimenque, por acción u omisión, ellos habían contribuido a establecer. Pero,antes de entrar en ese campo, que es materia de la última sección del pre-sente capítulo, es necesario mirar brevemente cuáles fueron los efectos dela transición en cada uno de los países.


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17 Se había llegado a “una degradación del poder militar. Hasta Natusch, a los oficiales que lleganal poder se los considera (...) como líderes legítimos; luego ya no sucede lo mismo, dado que losmejores se han quemado en el fuego del foro público, no restan sino los mediocres, artífices deuna política, desde ya, dudosa en sí misma. A la larga, no les queda otro remedio que el de reti-rarse para dejar el poder en manos de los civiles, empujados por oficiales interesados en devol-verle su honor a las Fuerzas Armadas, y en favor de la democracia o, por lo menos, del restable-cimiento del régimen constitucional” (Lavaud, 1998: 117). Lazarte (1993: 185) coincide conesta apreciación cuando señala que “en ese borrascoso recorrido, el modelo militar se agotó com-pletamente y cerró su ciclo”, pero introduce una interpretación diferente cuando considera que“en estas condiciones el establecimiento de la democracia fue menos el resultado de un ‘pactode transición’ que la imposición popular a una Fuerzas Armadas en proceso de desquiciamien-to interno”. Esta apreciación es acertada, pero cabría puntualizar que el agotamiento no se res-tringió a los militares sino al conjunto de un régimen que, reiterada e infructuosamente, habíaintentado romper con golpes militares el empate mencionado antes.

Los legados de la transición

La pregunta por los efectos de la transición sobre la conformación del régi-men democrático y sobre su desempeño posterior podría resultar ociosa sise considera la abundante bibliografía al respecto. Sin embargo, hay dosmotivos para volver sobre ella en el marco del análisis sobre la calidad dela democracia en los tres países andinos. En primer lugar, el desarrolloposterior de los regímenes poliárquicos instaurados en cada uno de lospaíses induce a suponer que muchas de las diferencias o especificidadesque se encuentran actualmente se originan en aquel proceso. De estemodo, se hace necesario buscar las especificidades de cada uno de ellos y,desde las perspectivas de análisis y desde los conceptos que se han cons-truido al respecto, detectar los aspectos que pueden haber influido en eldesarrollo democrático posterior. En segundo lugar, a pesar del importan-te número de trabajos que abordan el tema de las transiciones y de susconsecuencias, es escasa la investigación empírica acerca del impacto deltipo de transición en las características del régimen democrático. Apartede las hipótesis formuladas en los trabajos clásicos o seminales, es muypoco lo que se ha avanzado en ese sentido por medio de estudios concre-tos18. Obviamente, no es mi interés llenar ese vacío, que no corresponde alos objetivos de este estudio, sino solamente encontrar algunas pistas quepermitan una mejor comprensión de la evolución posterior.

En esta línea es importante centrar la atención en tres aspectos. En pri-mer lugar, como un instrumento básico para evaluar los legados de la tran-sición, es imprescindible preguntarse por la legitimidad de los regímenesmilitares tanto a lo largo de su ejercicio como en el momento de la entregadel poder a los civiles. Del grado de legitimidad alcanzado por ellos se des-prenden muchos de los rasgos que posteriormente caracterizarán a las na-


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18 Es probable que en esto exista un condicionamiento temporal, en el sentido de que la mayor partede estudios sobre las transiciones se realizó en el momento en que ellas ocurrían. Por ello, esosestudios estuvieron centralmente preocupados de la manera en que habían ocurrido los procesos,los elementos desencadenantes, las estrategias de los actores y las características del régimen resul-tante. Las transiciones como tales no se mantuvieron en la agenda de la investigación política pormucho tiempo –los estudios más recientes son de la primera mitad de la década de los añosnoventa- y fueron rápidamente sustituidas por temas como la gobernabilidad o aspectos institu-cionales de las poliarquías (sistema de partidos, relaciones ejecutivo-legislativo, entre otros).

cientes democracias. En segundo lugar, cualquier análisis de las condicio-nes en que opera el régimen democrático y sobre todo de su funcionamien-to debe considerar los elementos básicos del diseño institucional. Aunquesea someramente, es necesario comprender las características y especificida-des de aspectos como las relaciones entre los poderes del Estado, las facul-tades atribuidas a cada uno de ellos, las reglas de la competencia política yla distribución territorial del poder19. Finalmente, es necesario detectar lascaracterísticas de los actores políticos, de manera especial las condicionesestablecidas para su constitución y para su desempeño.

En cuanto a lo primero, de lo señalado en las páginas anteriores se des-prenden algunas conclusiones iniciales. La primera de éstas es que los re-gímenes de Ecuador y Perú gozaron de apreciable legitimidad (a lo largode todo su ejercicio en el caso ecuatoriano, y por lo menos hasta los dosúltimos años en el caso peruano). En este último, la crisis económica, de-satada en buena medida por las propias acciones del Gobierno militar ensu primera fase (Cotler, 1988: 235), rompió el equilibrio que el régimenhabía logrado con una combinación de reformismo y movilización popu-lar. La apropiación de “posiciones y soluciones revolucionarias propuestasen la década de 1930 por Haya de la Torre y el partido aprista” (Cotler,1988: 230), además del desgaste de los partidos tradicionales y del apoyode la izquierda (Planas 2000b), le permitieron aparecer como el legítimoportador de los intereses populares y a la vez como expresión de la naciónen su conjunto. En Ecuador, la erosión de los partidos tradicionales –quese arrastraba ya para ese momento por largos treinta años– y especialmen-te el auge petrolero constituyeron las fuentes de legitimidad de las que senutriría el régimen militar hasta la entrega del poder20.


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19 Este tema será tratado con detenimiento en el capítulo III, pero es necesario abordarlo en el marcodel estudio de las transiciones debido a la importancia que tienen los diseños institucionales en esosprocesos. También es importante porque ellos son una pista para comprender por lo menos par-cialmente muchas de las orientaciones que guiaron a los procesos de transición a la democracia.

20 Los partidos tradicionales en ese momento eran el Conservador y el Liberal, a los que podríasumarse también el Socialista. Los dos primeros fueron formados en las décadas finales del sigloXIX, en tanto que el último fue fundado en 1926 (Ayala: 1978). Junto a ellos había tenido des-tacada actuación Concentración de Fuerzas Populares, conformado en 1949 en torno a la figu-ra de Carlos Guevara Moreno (Guerrero, 1994: 23). Como se verá en el capítulo III, la deno-minación de tradicionales se utilizó posteriormente también para los partidos que se consolida-ron en el proceso de transición a la democracia, lo que puede llevar a confusiones.

Una segunda conclusión es, obviamente, la baja o inexistente legitimi-dad de los regímenes militares bolivianos inmediatamente anteriores a latransición. Al contrario de Barrientos, que trató de afianzarse por mediodel pacto militar-campesino, y de los gobiernos de Ovando y Torres quebuscaron el apoyo de los sectores populares organizados, especialmente dela poderosa COB, desde Banzer en adelante los gobiernos militares acu-dieron a la fuerza como el recurso básico para su implantación y para suestabilidad (Lavaud, 1998; Whitehead, 1988). Ninguno de ellos tuvo elapoyo de actores sociales y políticos significativos, ni pudieron neutralizara la oposición. Por ello, el nivel de uso de la fuerza fue cada vez más altohasta llegar a la utilización indiscriminada de la violencia como ocurrió enel Gobierno de García Meza.

La diferencia entre los dos primeros países, por un lado y Bolivia, porotro lado, puede tener varias explicaciones, de las cuales cabe destacar dos.La primera es el papel desempeñado por los militares en cada uno de loscasos. Como se ha visto, en Ecuador y Perú ellos actuaron como árbitros deúltima instancia, atribuyéndose el carácter de única institución con capaci-dad para resolver los conflictos estructurales que afectaban a los respectivospaíses. Elemento fundamental para ello fue la adopción de la ideología de laseguridad nacional, tanto como instrumento de interpretación de la reali-dad económica, social y política, así como en su calidad de instrumentoapropiado para la conducción de la política interna y para el desempeño dela administración pública. En Bolivia no pudieron asumir ese papel arbitraldebido a su condición de actores directos de la política. En esa condiciónellos estaban impedidos de ponerse por encima de los conflictos y aparecercomo los únicos encargados de solucionarlos. Por esa misma razón no podí-an utilizar la doctrina de la seguridad nacional sino para la represión, esdecir, no podían acudir a la interpretación de ella como un cuerpo de prin-cipios que les permitirían garantizar las condiciones de vida de la población.

La segunda explicación se encuentra en condiciones históricas de largoplazo, que definieron de diversa manera el papel y la apreciación de losmilitares en cada uno de los países. Si bien en los tres tuvieron una pre-sencia constante en la política, tanto por medio de golpes militares comopor el apoyo dictaduras civiles, el camino seguido no fue similar en todosellos. Así, los militares ecuatorianos adoptaron tempranamente una posi-


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ción corporativa que les permitió mantener alguna distancia con los sec-tores económica y políticamente dominantes y que por tanto les permitióasumir el papel de factor determinante en la arena política21. Su inicio sesitúa en el año 1925, cuando los oficiales de baja graduación protagoni-zaron un golpe de Estado que, por primera vez en la vida republicana, te-nía un carácter estrictamente militar y no obedecía a un caudillo o a ungrupo político o económico determinado (Maiguashca, 1991; Paz yMiño, 2002). Posteriormente actuaron de manera similar en 1963 cuan-do un golpe efectuado por la cúpula de las Fuerzas Armadas terminó conel que hasta ese momento había sido el más largo período de estabilidadconstitucional (en que se sucedieron cuatro gobiernos elegidos democrá-ticamente desde 1948). La tercera experiencia de este tipo fue la de 1972,referida en las páginas anteriores. En todas esas ocasiones se definieron co-mo gobiernos institucionales de las Fuerzas Armadas y encontraron en lasituación de crisis generalizada (política, económica, social, institucionale incluso internacional en uno de los casos) la justificación para su irrup-ción en la política. No actuaron, como lo habían hecho en otros momen-tos, como el instrumento armado de un determinado sector, sino como elúnico actor con capacidad para poner orden en conflictos de larga dura-ción (Fitch, 1977: 14-34). Independientemente de que esa afirmaciónhubiera sido cierta o no en su momento, lo importante es que se trató deuna percepción aceptada por el conjunto de actores políticos y por la ma-yor parte de la población. Esto llevó a la construcción de una imagen delas Fuerzas Armadas como un factor fundamental para lograr la estabilidady el orden en un medio conflictivo22. Finalmente, esta percepción se robus-


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21 Se puede asegurar que esta orientación de los militares ecuatorianos tiene alguna relación con elorigen social de sus integrantes que, con el proceso de profesionalización de las Fuerzas Armadas(especialmente desde la década de los años treinta), fue cada vez menos elitista (Fitch, 1977: 16).Esto, junto a la identificación de un enemigo externo (sobre todo desde la derrota militar y lapérdida de territorio en 1941), propició la conformación de un sector militar nacionalista ydesarrollista. Además, tuvo también mucho peso que su conformación como cuerpo profesio-nal se produjo en la Revolución Liberal de inicios del siglo XX, lo que siempre les permitió asus ideólogos reivindicar el carácter de componente fundamental (y fundacional) del Estado.

22 Sin embargo, con excepción de la última intervención militar (1972-1979), ninguna de las ante-riores pudo establecer las condiciones para garantizar algún grado de estabilidad política y desa-rrollo económico. La de 1925 abrió el período de mayor inestabilidad política del país, con lasucesión de 27 gobiernos entre ese año y 1948. La de 1963 pudo sostenerse precariamente por

teció por la adopción –y reinterpretación, como se ha visto antes– de ladoctrina de seguridad nacional, que colocaba a este cuerpo como el garan-te del orden aún cuando éste se definiera como democrático.

Los militares peruanos no lograron el mismo grado de legitimidad alcan-zado por los ecuatorianos, aunque durante sus dos últimos pasos por elGobierno hicieron serios esfuerzos en ese sentido (Cotler, 1988: 242). La ins-tauración de las largas dictaduras militares personalistas de Leguía (1919-1930) y de Odría (1948-1956) fue la característica central del siglo XX(Tuesta, 1995: 32-35; Cotler, 1978: 183). La vinculación de los militares conlos intereses de los grupos económicos dominantes fue un hecho indudable,alimentado en gran medida por el temor que suscitaba en unos y otros elavance de los sectores populares que encontraban en el naciente APRA unaexpresión política apropiada (Cotler, 1978: 246). Más adelante, en la décadade los años sesenta, fueron los brotes guerrilleros y la presencia relativamenteimportante de una izquierda insurreccional los factores que ayudaron a la con-solidación de aquellas posiciones dentro de las instituciones castrenses y que,en consecuencia, les impidieron actuar como un cuerpo externo a la política

En Bolivia se produjo un quiebre cuando la revolución de 1952 prác-ticamente eliminó las Fuerzas Armadas y las sustituyó con las miliciaspopulares (Lavaud, 1998). Sin embargo, no debió pasar mucho tiempopara que se las volviera a constituir –a diferencia de lo ocurrido en CostaRica en 1948– y para que con ello retornara la presencia militar a la polí-tica. Ello fue posible, de alguna manera, porque en su refundación las fuer-zas armadas fueron definidas como la expresión armada de la revolucióntriunfante. No eran simplemente el cuerpo armado del Estado, sino la ex-presión de una voluntad política específica que se había impuesto en unproceso revolucionario. Por ello, de ahí en adelante pudieron intervenir enel juego político como uno más de los actores, pero a la vez eso significó suobligación de someterse, como los otros actores políticos, al juicio de laciudadanía sobre la base de sus acciones políticas23. Quedaban así muy lejos


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tres años e inauguró también un nuevo período de inestabilidad de casi una década en la que sesucedieron cinco gobiernos.

23 Algo similar ocurrió con lo militares ecuatorianos, ya que el ejército fue constituido como cuer-po profesional en la Revolución Liberal de comienzos del siglo XX. Hasta mediados de la déca-da de los años veinte actuaron como facciones al mando de caudillos.

de alcanzar aquella condición de árbitro de última instancia que habíanlogrado los militares ecuatorianos y hasta cierto punto los peruanos.

En síntesis, se puede sostener que existieron profundas diferencias en elgrado de legitimidad que lograron los militares en cada caso. Es innegableque las Fuerzas Armadas de los tres países tuvieron una alta legitimidad deorigen, otorgada en primer lugar por su condición de –reales o supuestas–herederas de las luchas por la independencia, ocurridas en todos ellos enlas décadas de años diez y los años veinte del siglo XIX. Más allá de losreparos que se pueden poner a esa condición, ya que en general no existiócontinuidad sino más bien ruptura con los ejércitos libertadores, lo queimporta es que esa percepción se ha mantenido a lo largo de la historia yen esa medida ha constituido un factor determinante para su legitima-ción24. Pero, en segundo lugar, esa legitimidad de origen se fortaleció cuan-do, en diversos momentos, se produjo la renovación de las FuerzasArmadas de cada uno de los países dentro de un proceso revolucionario.En Ecuador y Perú ocurrió dentro de las revoluciones liberales de iniciosdel siglo XX, en tanto que en Bolivia, aunque vivió un proceso relativa-mente similar en aquellos años, el verdadero cambio se produjo después dela revolución de 195225. En consecuencia, los militares ecuatorianos yperuanos contaron con un tiempo suficientemente largo para rodear a esalegitimidad de origen del conjunto de creencias y mitos que son necesariospara afianzarla, en tanto que los militares bolivianos enfrentaron el proce-so de transición cuando aún eran actores políticos de un proceso en mar-cha26. Los dos primeros países estaban relativamente alejados de la etapa


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24 No se puede afirmar fehacientemente que exista continuidad entre los ejércitos que lucharon enlas guerras de la independencia y las fuerzas armadas que se constituyeron en los países que sur-gieron de ese proceso (Haro, 1997). Por lo menos en los países andinos, no se conformaron deinmediato cuerpos armados profesionales, sujetos a estructuras jerárquicas, regidos por criteriosmeritocráticos y provenientes de una formación especializada. Para que esto ocurriera fue nece-sario esperar hasta las primeras décadas del siglo XX, cuando se fundaron los colegios militaresy se estableció una carrera militar propiamente dicha.

25 Durante la Revolución Liberal, Bolivia se vio envuelta en el conflicto entre federalistas y centra-listas, que se manifestó incluso en enfrentamientos armados de grandes proporciones. Este fueun campo de conflicto que afectó directamente a las Fuerzas Armadas –que debían tomar parti-do por uno de los bandos– y que no estuvo presente en los otros dos países.

26 Otro factor de peso en la trayectoria de las Fuerzas Armadas bolivianas fue la guerra del Chaco,cuyos resultados prácticos y concretos distaban mucho del imaginario heroico que se construyó

del caudillismo militar –que la vivieron durante la mayor parte de su vidaindependiente– mientras que Bolivia aún no lograba salir de ella.

Un segundo aspecto en este mismo plano es el que hace referencia a lalegitimidad de resultados, esto es, a la capacidad de los regímenes milita-res para ofrecer rendimientos económicos, sociales y políticos que pudie-ran ser valorados positivamente por la población. Como se ha visto en laspáginas precedentes, las primeras fases de los gobiernos militares de Perúy Ecuador impulsaron procesos de profundas transformaciones estructu-rales. Aunque los efectos económicos no fueron siempre exitosos –espe-cialmente en el caso peruano en que hubo problemas serios en ese senti-do (Cotler, 1988)–, en lo social, en lo político y en lo cultural sí se contócon una evaluación de signo positivo. Los gobiernos militares de ambospaíses realizaron transformaciones que fueron apreciadas positivamentepor la población. Por el contrario, ninguno de los gobiernos bolivianos–tanto civiles como militares– pudo materializar mejores condiciones devida para la población y por tanto tampoco logró aceptación por parte deella. Incluso el Gobierno de Hugo Banzer, que fue un intento de reformis-mo militar autoritario, fracasó en la obtención de logros económicos ysociales así como en el mejoramiento de la imagen de los militares. De estamanera, las Fuerzas Armadas peruanas y ecuatorianas contaron con ciertalegitimidad de resultados, lo que les puso en condiciones bastante másfavorables que a sus pares bolivianas para enfrentar no solamente el pro-ceso de transición, sino para insertarse en la etapa que se abrió a partir deeste. Dicho de otra manera, éste se convirtió en uno de los factores quecolocaron a los blandos en mejores condiciones en Ecuador y en Perú, conlas consecuentes positivas para la transición.

En cuanto al segundo elemento, esto es, los diseños institucionales quese establecieron para el retorno a los regimenes constitucionales, se apre-cian también diferencias entre los tres países. Estas diferencias se origina-ron en los procedimientos e instrumentos que se utilizaron para el retor-no al ordenamiento constitucional. Como ya se ha visto, Perú escogió el


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en torno a los militares (Almaraz, 1981; Lavaud, 1998). Por el contrario, la derrota militar ecua-toriana en la guerra con Perú en el año 1941 fue unánimemente atribuida a los políticos, enespecial a quien ejercía la presidencia en ese momento, de modo que las Fuerzas Armadas que-daron a salvo de las críticas.

camino tradicional de la asamblea constituyente, Ecuador utilizó un sus-tituto de ésta y Bolivia no hizo reformas constitucionales ni legales coneste fin. Esto determinó que Ecuador y Perú comenzaran el nuevo perío-do con nuevos marcos jurídico-políticos, mientras Bolivia debía hacerlocon la constitución expedida en 1967 y con el cuerpo legal correspon-diente. Como se vio antes, esta diferencia inicial se derivó directamentede las características que tomó el proceso en cada uno de los casos y de lasposiciones asumidas por los diversos actores políticos. Por ello, lo que in-teresa aquí no es regresar sobre ese tema, sino analizar someramente losprincipales contenidos de esos diseños con el fin de tener un primer acer-camiento a las características de la arena política en la que debían desarro-llarse de ahí en adelante los regímenes democráticos.

Un primer punto de importancia en este campo es el mantenimientodel presidencialismo en los tres países. En ninguno de ellos se buscó intro-ducir cambios de fondo en el tipo de régimen que se había establecidodesde su conformación como estados independientes y que, en virtud másde la tradición que de la evaluación del desempeño, llegó a adquirir cartade naturalización. La elección directa del presidente de la República, ladoble condición de éste como jefe de Gobierno y jefe de Estado, y su pre-eminencia sobre los órganos legislativos fueron características heredadasque no sufrieron cambios significativos con respecto a los períodos ante-riores de vigencia del orden constitucional. Las innovaciones más desta-cadas en este aspecto se produjeron en Ecuador y Perú con la introduc-ción de la modalidad de doble vuelta (ballotage) para la elección presiden-cial. Con ello se buscaba darle mayor sustento al presidente elegido, en elentendido de que la mayoría absoluta que obtendría en la segunda vueltapermitiría alcanzar la estabilidad que había sido esquiva en las anterioresexperiencias de gobiernos de origen electoral en ambos países27. En Bo-livia se mantuvo la disposición que establecía la elección del presidentepor mayoría absoluta, pero en lugar de acudir al recurso de la doble vuel-


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27 En Ecuador se introdujo la doble vuelta porque se suponía que la gran inestabilidad de la mayorparte del siglo XX se debía, por lo menos parcialmente, a la debilidad electoral de los presiden-tes (Mills, 1984). Sin embargo, no hay asidero para esa afirmación ya que los presidentes elegi-dos con menor votación pudieron terminar sus períodos al contrario de los que obtuvieron altasvotaciones que no lograron hacerlo (Pachano, 2007: 40).

ta se dejaba la decisión final en el Congreso (lo que, como se verá, fue de-terminante en la definición de los hechos políticos posteriores).

Un segundo elemento en el plano institucional se encuentra en lasrelaciones entre el ejecutivo y el legislativo en cada uno de los países. Eneste aspecto los cambios más significativos se aprecian en Ecuador y en Pe-rú, lo que es obvio a causa de la expedición de nuevas constituciones y engeneral por la conformación de nuevos órdenes políticos. Así, en Ecuadorse estableció un órgano legislativo unicameral, rompiendo la tradición delbicameralismo que había predominado a lo largo de la mayor parte de suhistoria constitucional. Se suponía que de esta manera se contaría conmayor agilidad en el procesamiento de las leyes y en general en las activi-dades del Congreso (Hurtado, 1979). Sin embargo, esa cámara única esta-ba conformada por dos tipos de diputados, los que eran elegidos en dis-trito único nacional y los que provenían de cada una de las provincias, loque generó algunas diferencias en la percepción de la representación decada uno (Pachano, 2000)28. En Perú, los cambios fueron más profundosya que se introdujeron dos elementos nuevos en la relación entre el ejecu-tivo y el legislativo. Por un lado, la necesidad de que en determinadassituaciones específicas se someta el Consejo de Ministros y su presidente(uno de los ministros) a la confianza del Congreso. Por otro lado, la facul-tad del presidente para disolver el Congreso si éste ha censurado o hanegado la confianza a dos consejos de ministros. Por tanto, se adoptaronelementos propios del régimen parlamentario, ajenos a la tradición perua-na y de la mayor parte de países latinoamericanos.

Un tercer aspecto de importancia es el de los sistemas electorales. Lostres países entraron a la etapa democrática con sistemas de representaciónproporcional para la elección de los integrantes de sus respectivos órganoslegislativos y de los miembros de las instancias subnacionales. Se puedesuponer que la selección de estos sistemas en los casos de Perú y deEcuador formó parte de la tendencia general hacia la inclusión y la aper-tura (cuya expresión fundamental fue el reconocimiento de los derechospolíticos para la población analfabeta). Pero, también es probable que


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28 Un cambio formal en el Congreso fue su denominación de Cámara de Representantes en lugarde Cámara de Diputados como había sido lo usual. Con las reformas de 1983 se volvió a estadenominación y para sus integrantes se retomó el tradicional nombre de diputados.

existiera una relación con el surgimiento de nuevos actores políticos, con-cretamente de partidos diferentes a los tradicionales, que precisaban dealicientes para su desarrollo. De esta manera, la adopción de sistemas pro-porcionales era coherente con los objetivos y con la tendencia general dela transición, aunque más adelante se mostrara como uno de los factoresque alimentaron la ingobernabilidad (sobre todo en el caso ecuatoriano)29.

El punto central en todo este tema de los diseños institucionales radi-ca en las condiciones establecidas en cada uno de los países para la cons-titución de actores políticos y para el desarrollo de las relaciones entreellos. Como se ha visto, tanto en Ecuador como en Perú los militarespudieron conducir los procesos con relativa facilidad30. Se puede asegurar,a partir de ello, que pudieron dar paso a un proceso de significación deactores políticos, expresado fundamentalmente en el papel que se atribu-yó, dentro de la nueva institucionalidad, a los partidos políticos31. Enambos casos, con las respectivas particularidades, se les otorgó el mono-polio de la representación, lo que obedecía en gran medida al intento degarantizar una transición ordenada y de establecer un régimen estable quepudiera procesar adecuadamente las demandas sociales (Tuesta, 1995: 40;Pachano, 1996; Echeverría, 1997, Mills, 1984). En Bolivia les correspon-dió también a los partidos ese papel central, pero ello ocurrió más comoel resultado de la erosión de los actores centrales del período anterior quecomo el producto de un diseño previamente establecido. Es por ello quelos partidos, a pesar de su debilidad, de la carencia de estructuras fuertesy de las superficiales raíces en la sociedad, pudieron ocupar el lugar cen-tral de la escena política de la transición en los tres países. Dicho de otra


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29 La fragmentación del sistema de partidos, estrechamente relacionada con el sistema electoral, hasido uno de los factores centrales de la larga crisis de gobernabilidad en Ecuador. Este aspectoestá tratado con detenimiento en el capítulo III.

30 De acuerdo a Nohlen y Thibaut (1994: 114), en estos países “en la redemocratización (...) lasnegociaciones entre el régimen y la oposición tuvieron sin duda un papel menos importante queen el caso de España, y no se podía hablar en absoluto de una ‘transición pactada’ (...) la tran-sición fue iniciada y también en gran parte controlada por los mismos militares tras cambios depoder intrarégimen”.

31 Es muy sugerente el acercamiento que hace Landi (1985), desde la perspectiva semiológica, delproceso de significación de los actores políticos. Ésta muy bien podría ser complementada con–y apoyar a– la perspectiva que pone el énfasis en las decisiones estratégicas de los actores, queserá tratada más adelante.

manera, en todos ellos se llegó a una situación relativamente similar entérminos de la constitución de una democracia de partidos, pero los cami-nos que llevaron hacia ella fueron sustancialmente diferentes entreEcuador y Perú, por un lado, y Bolivia, por otro lado.

El hecho sustancial en este sentido es que los partidos se convirtieronen los actores centrales de la política, y serían los que en adelante se harí-an cargo de la culminación del proceso de transición y de la consolidaciónde la democracia. Sin embargo, las condiciones para ello variaban signifi-cativamente entre los tres países, ya que cada uno de ellos presentaba ante-cedentes históricos muy particulares en términos del desempeño políticoy electoral de este tipo de organizaciones. Aunque en los tres países el ori-gen de los partidos se remonta a la matriz liberal-conservadora de fines delsiglo XIX (Romero, 1998; Tuesta, 1995a; 1995b; Ayala, 1978), la evolu-ción siguió rumbos muy particulares en cada uno de ellos. Por consiguien-te, además de las características propias de la transición, es necesario tomaren cuenta los antecedentes históricos de los actores centrales del proceso ylas condiciones institucionales en que ellos debieron desempeñarse.

Bolivia contaba con una historia de partidos débiles, que no habían lo-grado estructurar un sistema que perdurara en el tiempo y que pudierahacerse cargo de la competencia política. La transición llegó cuando reciénse estaba constituyendo la segunda generación de partidos, caracterizadapor las propuestas de modernización formuladas por los principales parti-dos que la conformaban y por el enfrentamiento ideológico en la dimen-sión izquierda-derecha (Romero, 1998: 27-28; García, 2001). Además,ese incipiente sistema de partidos tenía como antecedente el fracaso quehabía significado la primera generación, correspondiente a la etapa revolu-cionaria iniciada en 1952, cuya característica central era la fuerte confron-tación entre sus integrantes que dejaba poco margen para la conformaciónde un sistema de partidos regulado por pautas democráticas (Romero,1998: 16-19). Es decir, se asentaba sobre bases muy frágiles que no garan-tizaban su estabilidad y el cumplimiento de las responsabilidades que seavecinaban. Adicionalmente, la rápida descomposición de este incipientesistema llevó a la proliferación de partidos, la mayor parte de ellos agru-paciones minúsculas que no tenían capacidad de representación ni deagregación de intereses, pero que lograban participar en las negociaciones


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del momento (Gamarra, 1992: 23). Pero, las propias tareas del proceso detransición, así como el colapso del régimen asentado en el enfrentamien-to entre la COB y las Fuerzas Armadas, tuvieron un efector reductor yconcentrador de la representación, lo que se expresó en la conformacióno el fortalecimiento de los partidos que ocuparían el centro de la escenapolítica de ahí en adelante. El Movimiento Nacionalista Revolucionario(MNR), que había sufrido innumerables desmembraciones, AcciónDemocrática Nacionalista (ADN) y el Movimiento de Izquierda Revolu-cionaria (MIR) se transformaron así en los actores centrales del proceso,y habrían de mantener esa condición por lo menos hasta las elecciones delaño 200232.

Ecuador retornó a la democracia en una situación que planteaba másincógnitas que certezas, ya que los partidos tradicionales –conformadosen las primeras décadas del siglo XX– se mantenían en la escena y la com-partían con agrupaciones que se habían conformado pocos años antes oque estaban en proceso de estructuración (Mills, 1984). El Partido Liberal(PLE), el Partido Conservador (PC), formados en las últimas décadas delsiglo XIX, y el Partido Socialista (PS), fundado en los años veinte, man-tenían las estructuras que habían consolidado a lo largo del siglo XX(Ayala, 1978). Así mismo, Concentración de Fuerzas Populares (CFP), elPartido Social Cristiano (PSC) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC),fundados en las décadas de los años cincuenta y sesenta, aparecían comofuerzas políticas de importancia. A ellos se sumaron los partidos confor-mados en los últimos años, de manera especial Izquierda Democrática(ID) y el Partido Federación Nacional Velasquista (PNV)33. Por consi-


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32 El MNR era el único de estos tres partidos formado antes del largo período dictatorial y de con-vulsiones abierto en 1971, y que por tanto tenía experiencia en la competencia electoral. Por elcontrario, tanto el MIR como ADN eran partidos relativamente jóvenes, formados en la déca-da de 1970 (1971 y 1979, respectivamente), por lo que no contaban con aquella experiencia.Adicionalmente, el MIR había nacido como una agrupación que buscaba instaurar un ordendiferente a la democracia representativa y ADN buscaba explícitamente continuar la línea de ladictadura de Hugo Banzer (Romero, 1998: 22).

33 Todos esos partidos, junto a los que se habían formado en los años inmediatamente anteriores,fueron convocados por el Gobierno militar para integrar las comisiones encargadas de elaborarla Constitución y las leyes de elecciones y de partidos. El PDC cambió su denominación porPartido Democracia Popular-Unión Demócrata Cristiana (DP-UDC) al integrarse con unafracción del Partido Conservador (Pachano, 2007).

guiente, en ese momento no se podía identificar claramente las caracterís-ticas del sistema de partidos que se haría cargo de la transición y seríanecesario aguardar a los resultados de las elecciones para tener alguna cla-ridad al respecto. No era posible, en esas condiciones, advertir la orienta-ción que tendría ese conjunto actores políticos, mucho menos cuandovarios de ellos –independientemente de su posición ideológica– cuestio-naron el proceso impulsado por los militares y se abstuvieron de partici-par en la construcción de la nueva institucionalidad.

Perú siguió un proceso relativamente similar al de Ecuador, en tantofueron los militares quienes se encargaron de dar significación a los acto-res políticos que de ahí en adelante ocuparían el centro de la escena polí-tica. Como en aquel otro caso, en el momento de retorno a la democra-cia convivieron partidos tradicionales y nuevas agrupaciones políticas. En-tre los primeros se destacan el APRA (posteriormente Partido ApristaPeruano, PAP), fundado en 1931, el Partido Popular Cristiano (PCP),conformado en 1967, Acción Popular (AP), formado en 1957 y el PartidoComunista Peruano (PC), fundado en 1927 (Planas, 2000b: 34-38;Tuesta, 1995: 97-104; Meléndez, 2007b: 216). Entre los movimientos ypartidos jóvenes se cuenta una amplia gama de agrupaciones de izquierda(FOCEP, FENATRACA, UDP, DC y PSR), algunas de ellas surgidas co-mo “hijos legítimos e ilegítimos del velasquismo” (Planas, 2000c: 145-149). Se trataba, por tanto, de un sistema de partidos en conformación apartir del que había existido antes del Gobierno militar y con la inclusiónde los nuevos actores que iban surgiendo a lo largo del proceso. De esamanera, tampoco en este caso era posible anticipar la orientación que ten-dría este nuevo conjunto de actores políticos, más aún cuando en la pri-mera elección presidencial triunfó uno de los partidos tradicionales, perofrente a un avance significativo de las nuevas fuerzas, sobre todo de laizquierda (lo que fue evidente en las elecciones legislativas).

Como conclusión de esta breve revisión de algunas características bási-cas de las transiciones se puede asegurar que, en términos generales, en lostres países se crearon condiciones apropiadas para el juego político.Evidentemente, esto se puede observar con más claridad en los casos deEcuador y Perú, ya que hicieron su transición con nuevos ordenamientosjurídico-políticos. Por consiguiente, se hacía posible poner en práctica un


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ejercicio de ingeniería institucional que permitiera eliminar la exclusiónpolítica que había caracterizado históricamente a estos países –o por lomenos reducirla a niveles mínimos– y al mismo tiempo se podía incidiren el diseño institucional para favorecer a las nuevas fuerzas políticas ysociales que surgían al amparo de la nueva situación.

¿De la transición a la consolidación?

A mediados de la década de los años noventa se abrió un interesante deba-te sobre la fase posterior a la transición34. El eje de este enfrentamientoconceptual fue la noción de consolidación democrática o, con mayor pre-cisión, el carácter de ésta como una etapa que debía seguir a la transición.No es este el lugar para profundizar en este tema, que por cierto resultaespecialmente importante para el análisis de la calidad de la democracia35.Lo que interesa aquí es más bien llevar esa preocupación a un campo másamplio y a la vez más concreto, que es el de la delimitación del períodode transición en los tres países. Para decirlo de manera directa, cabe pre-guntarse hasta dónde duran las transiciones, por tanto, qué las caracteri-za. Así mismo es necesario tener alguna referencia sobre los elementos quemarcan su conclusión. Finalmente, es preciso anticipar lo que puede ocu-rrir una vez cumplido el período de transición, en donde surge precisa-mente el tema de la consolidación que fue el centro del debate menciona-do. Pero, antes de entrar en ese campo en el caso concreto de los tres paí-ses, es conveniente hacer una breve reflexión conceptual.

El punto de partida para esa reflexión se encuentra en la relación entreel tipo de transición (o de sus características) con el resultado final, esto es,


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34 El debate se inició con la publicación del artículo Otra institucionalización de GuillermoO´Donnell (que previamente fue presentado como ponencia a la conferencia “ConsolidatingThird Wave Democracies: Trends and Challenges”, realizada en Taipei en agosto de 1995). Eneste cuestionaba el concepto de consolidación que se había generalizado entre los politólogos,aludiendo de manera particular al libro The Politics of Democratic Consolidation de RichardGunther, Nikiforos Diamandouros y Hans-Jurgen Puhle. Estos tres autores aludidos respondie-ron con el artículo Las “ilusiones” de O´Donnel: una réplica, que a su vez fue respondido por esteautor con Ilusiones y errores conceptuales. Todos los artículos están recogidos en el número 2 dela revista La Política (1996, Paidós, Buenos Aires).

35 En el capítulo I se encuentra un acercamiento parcial a este tema.

con el tipo de régimen democrático que termina por conformarse. Existeacuerdo entre los autores que tratan el tema de las transiciones en que eseresultado final depende en gran medida de las características de aquella(Przeworski, 1995: 86; O´Donnell y Schmitter, 1994: 105-115; Karl, 1990:9; Alcántara, 1999)36. Sin embargo, más allá de aludir a algunos aspectosgenerales, entre los que se destaca el papel fundamental de la transición entérminos de la definición de las reglas de juego, no se encuentra un desarro-llo teórico y metodológico que permita comprender a cabalidad el proceso.

Mi opinión, en este aspecto, es que un buen instrumento para lograresa comprensión se puede encontrar en la perspectiva de path dependence.Esta permite ver los procesos en términos dinámicos (lo que, como se verámás adelante no es una tautología) y sobre todo ayuda a identificar los ele-mentos que los conforman (Mahoney, 2001; Pierson, 2000; Page yBednar, 2006). Así mismo, esta perspectiva pone atención en la inciden-cia de los factores estructurales pero también las decisiones estratégicas delos actores, de manera que se evitan los sesgos deterministas que se produ-cen cuando al análisis se mueve solamente en uno de esos niveles.

Al situar el análisis en esta perspectiva se puede tomar a la transicióncomo la coyuntura crítica (critical juncture) de la que se desprende un pro-ceso que altera radicalmente el statu quo37. Por consiguiente, hay un puntoque marca un antes y un después en procesos de largo alcance y que, enel caso de los países estudiados, se lo puede situar en el momento en quese instala el primer gobierno democráticamente elegido38. Desde este


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36 Además de las características de la transición, también inciden sobre el resultado final las con-diciones sociales del régimen autoritario, que es lo que he intentado poner de relieve en las sec-ciones anteriores de este capítulo. Sin embargo, la alusión a estas condiciones no puede llevar ainterpretaciones deterministas, en el sentido de que a determinadas características del punto departida corresponden unas características específicas del punto de llegada, como hace notar acer-tadamente Przeworski (1995: 167).

37 En general, sigo la formulación de path dependence de Pierson (2000) y de Mahoney (2001).38 Se podría argumentar que en los casos de Ecuador y Perú esa coyuntura crítica podría situarse

en la expedición de las respectivas constituciones, o incluso antes, en el inicio del Plan deReestructuración Jurídica del Estado y del Plan Inca, respectivamente. Sin embargo, los avancesy retrocesos que ocurrieron entre esos hechos y la posesión del primer presidente del nuevo perí-odo aconsejan tomar como referencia a este último. Además, el cambio de escena y de actorespolíticos ocurrió en términos reales en este último episodio. De cualquier manera, se trata deuna referencia general que, como todos los hitos que se establecen en los procesos sociales, tienefundamentalmente un carácter simbólico y orientador.

punto de partida debería desprenderse una trayectoria de desarrollo carac-terizada por la reproducción institucional, esto es, por comportamientosreiterativos de los actores que encuentran incentivos para actuar dentro delas nuevas normas. Tanto en Bolivia, por el carácter tortuoso costoso delproceso previo, como en Ecuador y Perú, por el carácter pactado de la ins-tauración de la democracia, cualquier retorno a la situación anterior apare-cía como poco deseable para los actores políticos significativos. Por el con-trario, las nuevas condiciones ofrecían la posibilidad de contar con resulta-dos crecientes (increasing returns) en los procesos de negociación económica,social y política. De esa manera, a pesar de los avances y retrocesos que seprodujeron en esos años en cada uno de los países, se puede afirmar que seimplantaron mecanismos relativamente estables de retroalimentación positi-va (positive feedback), en el sentido de que las propias prácticas de los acto-res llevaban al fortalecimiento de las instituciones recientemente estableci-das. El resultado final es lo que la teoría llama persistencia estructural (struc-tural persistence), esto es, la reproducción de las pautas institucionales.

Si se observan los primeros años de desempeño de estas nuevas demo-cracias se encuentra que la mayor parte de actores se ciñeron a las reglasdel juego, incluidos quienes se opusieron a su implantación o de quienesfueron indiferentes39. La resolución de la coyuntura crítica de la transiciónhabía creado una institucionalidad que resultaba favorable para todosellos ya que había eliminado las principales formas de exclusión que pre-valecían en la situación anterior. Fundamentalmente, la instauración deregímenes poliárquicos sentó las bases para una negociación de tipo total-mente diferente a la que existía bajo los regímenes autoritarios. En térmi-nos generales, se había dado el paso inicial para abandonar la negociacióncorporativa que inevitablemente genera diferencias y que lleva al planopolítico las inequidades (en recursos políticos, pero también económicos


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39 Posiblemente el caso emblemático en este sentido es el del ex dictador boliviano Hugo Banzer(y con él toda una corriente política), que se adscribió a ellas inmediatamente y que aceptó suce-sivas derrotas en las contiendas presidenciales. Desde la perspectiva analizada –y sobre todo conla información que proporciona la propia realidad boliviana– habría suficientes motivos parasostener que no se trató de una conversión democrática apegada a principios, sino que se deri-vo de cuidadosos cálculos estratégicos. Lo mismo se podría asegurar en el caso ecuatoriano conpersonajes como el entonces dirigente empresarial León Fébres Cordero, opuesto al proceso dedemocratización pero finalmente beneficiario de éste.

y de otra naturaleza) que existen en la sociedad. Por lo menos, en térmi-nos formales, se habían instaurado tanto un campo de juego como unasreglas de las que podían beneficiarse todos los actores sociales y políticos.La ausencia de intentos significativos de retorno a las formas autoritariases un indicador claro de ello.

En los casos de Ecuador y Perú hubo dos factores que –a la manera depositive feedback– impulsaron decisivamente esa vía. En primer lugar, enambos se promulgaron nuevas constituciones y en general se diseñó unanueva institucionalidad política. Estas no solamente configuraron la nue-va arena política en la que se podrían desempeñar con bastante libertadlos actores políticos, sino que el propio proceso de elaboración de esanueva normatividad jurídica y política fue un campo de negociación quepermitió que cada uno de los actores encontrara algún tipo de beneficioen el resultado final. En segundo lugar, las transformaciones sociales yeconómicas impulsadas por los gobiernos militares dejaron establecidauna tendencia de cambios que difícilmente podía ser revertida. Como seha visto en las secciones anteriores, al amparo de esos cambios surgieronnuevas condiciones y nuevos actores que precisaban de significación polí-tica. Estos, aunque no jugaron necesariamente un papel activo en el retor-no a la democracia, se transformaron en sus principales beneficiarios y porconsiguiente en uno de sus pilares.

Bolivia no contó con esos cambios en el ordenamiento político, pero sehabía hecho evidente la imposibilidad de procesar los conflictos sociales ypolíticos dentro del modelo corporativo que había tenido vigencia durantemás de una década y media. De manera similar a lo ocurrido en los otrosdos países, se había configurado una coyuntura crítica que requería de nue-vos instrumentos y de nuevas orientaciones de los actores políticos. La solu-ción pasaba, tal como en Ecuador y Perú, por la conformación de un ámbi-to apropiado para el procesamiento y la solución de los conflictos. La únicaposibilidad, después de haber comprobado reiteradamente que la soluciónautoritaria no tenía viabilidad para ninguno de los actores, era un régimenpoliárquico que ofreciera similares condiciones a todos ellos. Para esto seacudió, como se ha visto antes, a la constitución de 1966. Al contrario delos otros dos países, aquí no se presentaron las condiciones apropiadas paraentrar en un proceso de reforma constitucional o de elaboración de un


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nuevo marco jurídico y político. La dinámica de los hechos, el nivel al quehabía llegado el enfrentamiento y sobre todo la imposibilidad de que seconstituyan actores hegemónicos, fueron obstáculos en ese sentido.

En general, la coyuntura crítica de la transición abrió en los tres paísesun camino por el que transitarían posteriormente40. Los tres escogieronregímenes poliárquicos que fueron retroalimentándose con su propia mar-cha. Los elementos básicos de estos, como la realización de elecciones y elprocesamiento de los conflictos con apego a las disposiciones legales fue-ron convirtiéndose en rutinas en cada uno de los países. Las prácticas con-trarias a los procedimientos democráticos fueron perdiendo terreno y pasa-ron a convertirse en expresiones marginales, con la sola –y muy importan-te– excepción del brote subversivo de Sendero Luminoso en Perú41.

Es en este punto donde se hace necesario volver a las dos preguntasformuladas antes, esto es, la limitación temporal del período de transicióny el resultado final de ésta. En primera instancia, de lo dicho hasta elmomento parecerían desprenderse dos conclusiones relativamente obvias.En primer lugar, que el período de transición en cada uno de los paíseshabría concluido con la convocatoria a las siguientes elecciones presiden-ciales y parlamentarias o con algún hecho de similar importancia quepueda considerarse como un hito en ese sentido. En segundo lugar, queel resultado fueron regímenes poliárquicos que lograron implantarse rela-tivamente bien y que pudieron satisfacer las demandas y las necesidadespolíticas de la mayor parte de los actores políticos. Sin embargo, aunqueambas afirmaciones contienen una dosis de verdad en tanto se apegan a


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40 El punto de partida en los tres países viene a ser el mismo si se considera que las condicionessociales, económicas y políticas colocaron a los actores frente a un rango de opciones definidasbásicamente como el mantenimiento del statu quo o el cambio radical de éste. Como sostiene lateoría, la opción asumida frente a este punto clave de elección define la ruta posterior (Pierson,2000: 251; Mahoney, 2001: 112).

41 Pero, aún en ese caso y sin desconocer la magnitud que alcanzó, se puede sostener que se tratóde una experiencia marginal al conjunto de actores sociales y políticos peruanos. Su ubicaciónfuera –y en contra– del sistema político peruano (Degregori, 1996; 1990) fue absolutamenteindependiente del tipo de régimen establecido. Dicho de otra manera, la opción estratégica deSendero Luminoso habría sido la misma bajo cualquier régimen. En este aspecto se puedeencontrar alguna similitud con la persistencia de las FARC en Colombia, que al contrario deotros movimientos armados (como el M-19) optaron por la inserción democrática (Pizarro,1989: 7 y siguientes).

lo que sucedió en la realidad, cada una de ellas debe ser matizada. Para ha-cerlo es necesario moverse tanto en el nivel de los hechos concretos acae-cidos en cada país como en el conceptual.

En el primer nivel, es necesario pasar revista brevemente a las condi-ciones que rigieron durante los primeros años de funcionamiento de losnuevos regímenes. Un elemento central en este aspecto es la crisis econó-mica que afectó a los tres países al igual que al resto América Latina (To-rre, 1998; Garnier, 1994; BID, 2006). Si se toma como punto de referen-cia al año 1982, cuando se produce el colapso de la deuda externa, con sumanifestación más fuerte en México, se puede afirmar que la tarea centralde las nuevas democracias pasa a ser la solución de los problemas econó-micos incluso por encima de las tareas políticas que aún estaban pendien-tes. Bolivia y Perú presentan en este sentido los problemas más agudos,expresados fundamentalmente en la hiperinflación y en la manifiesta inca-pacidad de los gobiernos para controlar efectivamente la economía (La-serna, 1992b; Gónzalez de Olarte, 1998). Ecuador sintió en menor medi-da los efectos de la crisis gracias a la inercia de la década de acelerado cre-cimiento que vivió al amparo de los altos precios del petróleo (Armijos yFlores, 1991). Pero, independientemente de las diferencias entre los tres,la evidencia que se configuró con el paso del tiempo fue que no se trata-ba de un desajuste pasajero que podría ser respondido y solucionado conlas medidas de política económica aplicadas hasta entonces. Como en elresto de países latinoamericanos, se hacía necesario redefinir en su totali-dad el modelo de desarrollo.

Esto llevó a lo que podría denominarse una doble transición, en el sen-tido de que a la de carácter político se añadía la que debía realizarse en elplano de la economía. De este modo, las acciones propias de la construc-ción de la democracia, básicamente las de liberalización y de democratiza-ción (O`Donnell y Schmitter, 1994: 20-23; Przeworski, 1995: 91-114),debían realizarse al mismo tiempo que las encaminadas a la reorientaciónde la economía en su conjunto. El problema central de la conjunción deestas tareas es que cada una de ellas impulsa los procesos en direccionesradicalmente diferentes. En efecto, las de liberalización y de democratiza-ción tienden a reducir el peso de las instituciones estatales en beneficio dela mayor presencia de la sociedad en la vida pública. Por el contrario, las


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de reorientación económica exigen una acción estatal decidida y reducenlos espacios de la acción ciudadana42. Las primeras significan aperturahacia las diversas opiniones y tendencias, en tanto que las últimas requie-ren de sistemas políticos (relativa o totalmente) cerrados. Por consiguien-te, cualquier análisis de la transición en estos países, así como en sus pareslatinoamericanos, debe considerar cuidadosamente este aspecto.

En lo político esto llevó a la redefinición de los términos del conflictodistributivo o, dicho de otra manera, a la negociación de espacios dentrode las nuevas condiciones económicas. Tanto en Ecuador como en Perúlos regímenes salientes habían dejado establecidas condiciones bastanteclaras en términos de la asignación de recursos entre los diversos sectoressociales43. Con bastante precisión se había definido la capacidad de res-puesta institucional del sistema político, lo que expresaba un buen gradode acoplamiento entre las demandas de los actores y el entramado institu-cional y procedimental (Pachano, 1996: 37). La crisis marcó la obsoles-cencia de esa relación y de los correspondientes arreglos institucionales yaque, por un lado, estableció un cambio radical en las demandas (e inclu-so en las características de los actores sociales) y, por otro lado, redujo lacapacidad del sistema político para atenderlas (tanto por la contracción delos recursos como por el desajuste frente al mismo cambio de demandas)44.Por consiguiente, se hacía imprescindible redefinir los términos de la rela-ción entre los grupos sociales, no solamente en su calidad de sujetos eco-nómicos sino también en su papel de actores políticos. La redefinición delas reglas del juego económico exigía un paso similar en el plano político.


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42 La última afirmación puede parecer contradictoria con la fórmula neoliberal de reducción deltamaño del Estado, y en efecto lo es si se atiende al resultado que se busca con la implantaciónde esas políticas. Pero no lo es si se considera el alto grado de intervención estatal que se requie-re para lograrlo.

43 La Constitución ecuatoriana de 1978 era una clara expresión de esa orientación en tanto defi-nía con precisión un modelo económico específico, caracterizado por la fuerte presencia estatalen la conducción económica, con el reconocimiento de áreas estratégicas de la economía y conuna serie de elementos regulatorios sobre el mercado). Sin duda, era la expresión de la corrien-te predominante en ese momento y que fue adoptada por el Gobierno militar (Hurtado, 2007).

44 A los países latinoamericanos les sucedió lo que se podía leer en esos años en un graffiti en la ciu-dad de Quito: “Cuando tenía las respuestas me cambiaron las preguntas”. Habiendo sido dise-ñados para una realidad específica, el cambio de ésta terminaba por convertirles en elementos depoca utilidad.

Este reto fue enfrentado de manera muy diversa en los tres países. EnPerú se acudió a la salida autoritaria, expresada en el autogolpe de 1992. Pre-viamente, desde su posesión en 1990, Fujimori llevó adelante un programade cambio radical de la economía, con una orientación neoliberal totalmen-te opuesta a la que había pregonado en la campaña y que fue la razón de sutriunfo (Stokes, 2002). Aunque no existe acuerdo entre los académicos so-9bre la causas del golpe de Fujimori, e incluso se duda sobre el peso de lasde carácter económico, es innegable que éstas se encuentran entre las másimportantes45. De cualquier manera, el hecho es que la vía autoritaria per-mitió transitar de manera expedita hacia el nuevo esquema de desarrollo yaplicar sin mayores contratiempos el recetario neoliberal disponible en elmomento. El significativo apoyo de la población fue un factor de importan-cia en ese sentido (McClintock, 1997: 54; 2008; Carrión, 1997: 296). Estosignificó que al mismo tiempo se redujera significativamente el espacio polí-tico, con un retroceso evidente en el proceso de liberalización y de demo-cratización. La instauración de un gobierno autoritario puso fin no sola-mente a la transición sino a la democracia en sí misma.

En Bolivia se configuró una salida que combinaba la forma consensualcon algún grado de autoritarismo. Eran muy pocas las alternativas dispo-nibles después de la debacle económica del primer gobierno democrático,el del presidente Hernán Siles. Las instituciones habían perdido casi abso-lutamente su capacidad no solamente para enfrentar la crisis sino en gene-ral para gobernar. Se había eliminado cualquier punto de referencia insti-


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45 McClintock (1997: 56) duda de la importancia de los objetivos económicos en las motivacio-nes del golpe. Su argumento es que “ya estaba implementando los elementos principales de unprograma económico neoliberal antes del autogolpe (y que) de hecho la reacción internacionalen contra del autogolpe amenazó en lugar de facilitar, la implementación del programa neolibe-ral”. Creo que hay razones para no compartir esa afirmación cuando se observa la conflictividadsocial y política que caracterizó a los primeros veinte meses del Gobierno fujimorista, que poníaen serio riesgo la aplicación de ese modelo (Conaghan, 2005: 28 y siguientes). Así mismo, lareacción internacional tuvo un carácter pasajero, centrada exclusivamente en la defensa de lasinstituciones democráticas y, si bien inicialmente hubo alguna sanción económica (como el con-gelamiento de préstamos), pronto hubo más bien apoyo en ese sentido (Bowen, 2000: 118;Murakami, 2007: 258 y siguientes) Otras interpretaciones dan mayor peso al conflicto con elCongreso, que en gran medida giraba en torno a la orientación económica del gobierno(Kenney, 1997: 77; Murakami, 2007: 243 y siguientes). Aparte de estas interpretaciones, hayautores que destacan la importancia de la guerra en contra de la subversión de SenderoLuminoso (Degregori, 2000: 40-41).

tucional que pudiera servir para establecer las condiciones que permitie-ran remontar la situación económica y al mismo tiempo mantener lasreglas de participación y competencia democrática. La única posibilidadde solución estaba dada, en consecuencia, por un acuerdo de los actoressignificativos, que permitiera sentar las bases mínimas para el logro deaquellos objetivos (Laserna, 1992b; Mayorga R, 1998). El primer paso sedio con el adelanto de las elecciones, que significaba básicamente apartarde la escena al Gobierno de Siles y que implícitamente constituía un reco-nocimiento del fracaso del tipo de política incrementalista que se habíaimpuesto desde el retorno a la democracia (Mayorga R, 1998). El segun-do paso fue el que dio con los acuerdos de 1995, en que se estableció unconjunto de reformas económicas y políticas que finalmente permitieroncontrolar la economía y dotarle de capacidad de respuesta al sistema polí-tico (Romero, 1999; Lazarte, 1993; Laserna, 1992a; Mayorga R, 2003).Paralelamente a este acuerdo, el Gobierno –que había tomado la iniciati-va en la convocatoria– tomó medidas drásticas en contra de los dirigentessindicales que se oponían al plan económico propuesto, con lo que alejóel peligro de la desestabilización que caracterizó a su antecesor. El resulta-do fue lo que en adelante se conocería como la democracia pactada, quepudo funcionar con relativa facilidad durante los siguientes dieciochoaños (Pachano, 2006b: 17).

En Ecuador se configuró una situación radicalmente diferente a la deambos países, ya que no hubo consensos sobre la orientación que debíatomar la economía y tampoco hubo la imposición de un modelo especí-fico por vía autoritaria46. Desde el año 1981, este país se movió permanen-temente entre los intentos de ajuste realizados por los sucesivos gobiernos(cada uno de ellos de diferente tendencia política) y el retroceso en las me-didas tomadas (Pachano, 2007: 13-37). Los bloqueos –ya sea por vía delas instituciones formales como de las informales– fue la característicacentral de todo el período. La debilidad de los gobiernos, expresada sobretodo en su carácter minoritario en el Congreso, y la presencia de podero-sos grupos corporativos llevaron a la conformación de una arena política


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46 El intento más cercano a este tipo de salida se encontró en los dos primeros años del Gobiernode Febres Cordero (1984-1988), pero la oposición de diversos sectores le obligó a retroceder(Pachano, 2007: 20-21).

en la que el conflicto distributivo se definía por la capacidad de presión decada uno de los grupos antes que por la voluntad de la mayoría ciudada-na o por las decisiones gubernamentales. Se constituyó, de esta manera,un sistema con muy baja capacidad de procesamiento del conflicto y portanto con serios vacíos en términos de sus resultados económicos y socia-les. La solución –si así se la puede llamar– se encontró en las prácticasclientelares que, como cualquier forma de particularismo, tendían a pro-fundizar las diferencias de acceso de los diversos grupos a los recursos y ala vez tendían a erosionar las instituciones47.

En síntesis, se puede afirmar que en Perú cuando se podía decir que sehabían cumplido –o estaban por cumplirse– las principales tareas de latransición se produjo el quiebre de la democracia. A pesar del carácterautoritario del régimen establecido, lo que ocurrió no fue exactamente unretorno al pasado, a las dictaduras militares, sino la instauración de unautoritarismo competitivo, esto es, de un régimen que tiene su origen en laselecciones pero que gobierna al margen –y en contra– de los procedimien-tos democráticos y que antes que una forma disminuida de democraciaviene a ser una forma disminuida de autoritarismo (Levitsky y Way, 2002:52). De este modo, el régimen poliárquico inaugurado en 1980 tuvo unavida corta, de apenas diez años en los que se sucedieron tres presidentes, yfue necesario esperar una década para reiniciar la transición. En Bolivia,por el contrario, se logró completar con relativo éxito las tareas propias dela transición, si por éstas se entiende al funcionamiento pleno de los pro-cedimientos poliárquicos y la adecuación de los procedimientos institucio-nales a esa nueva situación (lo que en efecto de produjo con las reformasde 1985). En Ecuador, por su parte, se hace muy difícil identificar un hitoque marque el fin de la transición ya que no hubo un momento específicoque defina la consolidación de los procedimientos democráticos o, como


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47 Aparentemente, este círculo se habría roto con las acciones desplegadas por el Gobierno deRafael Correa (posesionado en enero de 2007). Es probable que así sea en lo que se refiere a laposibilidad de aplicar una política económica específica (en este caso de signo radicalmente con-trario a la neoliberal que pretendieron instaurar los gobiernos anteriores). Sin embargo, en lopolítico no se advierten cambios de similar magnitud, y más bien se puede comprobar la pro-fundización de las prácticas clientelares y de las formas corporativas de acceso a los recursos.Desafortunadamente no se cuenta aún con estudios al respecto.

en el caso peruano, que exprese con claridad su ruptura48. Se podría afir-mar que la transición se cumplió en tanto esos procedimientos se volvie-ron rutinarios y fueron aceptados por el conjunto de actores sociales y polí-ticos, pero de ello no se desprende que el resultado fuera la consolidación.Fue más bien un típico caso de informalización institucional y de estruc-turación de una democracia delegativa (O´Donnell, 1992).

Con estos elementos es posible pasar al segundo nivel, esto es, al de losconceptos válidos para un análisis de este tipo. Para iniciar esta reflexióncabe señalar que la literatura sobre la transición a la democracia en los paí-ses latinoamericanos, generada en la década de los años ochenta, se abocófundamentalmente al tratamiento de los temas estrictamente políticos.Los efectos de las dictaduras en el Cono Sur y del derrumbamiento de losregímenes oligárquicos en Centroamérica –con su secuela de guerras civi-les–, abrieron paso a una reflexión esencialmente política, muy diferentedel tipo de pensamiento concentrado en la economía, que había predo-minado hasta entonces49. La instauración de regímenes autoritarios quebuscaban un reordenamiento integral del Estado, en los años setenta,llevó a dar los primeros pasos en la nueva perspectiva de análisis50. Pocotiempo después, las tareas propias de la transición, referidas no solamen-te a la construcción de las instituciones democráticas, sino también a lainstauración del Estado de derecho, demandaron un nuevo tipo de pen-


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48 Soy conciente de los riesgos que se desprenden de la utilización de la noción de consolidaciónpara referirse a la situación posterior a la transición, como ha hecho notar acertadamenteO`Donnell (1996c). Pero, como se puede ver, la alusión que hago es exclusivamente a los pro-cedimientos democráticos no a la democracia en tanto régimen.

49 Durante largo tiempo imperó en todo el continente una visión que establecía una separacióntajante entre economía y política o que, por lo menos, era indiferente a esta última. Una expre-sión muy clara de esta posición se encuentra en la abundante literatura de la denominada teoríade la dependencia, que tenía débil o nula relación con la escasa reflexión que en ese momento sehacía sobre lo político. De manera especial, no se planteaba como problema a resolver el del tipode régimen (democrático o autoritario), de modo que la ruptura de la condición de dependen-cia no tenía relación con las condiciones políticas. Solamente se aludía en un plano muy generala la estructura de clases que era necesaria para ese fin. Llama la atención, por ejemplo, que enuna obra de tanta importancia como la de Cardoso y Faletto (1971: 102-129) no se incluya unareflexión al respecto, especialmente al abordar el tema del populismo y del Estado desarrollista.

50 Las mejores expresiones de esta nueva orientación se encuentran en los textos de O´Donnell(1993; 2000) sobre el Estado burocrático-autoritario y en los de Lechner sobre la crisis delEstado (1988).

samiento de contenido político, en el que, al contrario del que había pre-dominado anteriormente, lo económico pasaba a segundo plano.

Temas como la capacidad de las instituciones para procesar las deman-das –y, de esa manera, lograr como objetivos básicos la satisfacción de lasnecesidades de la población y la estabilidad de la democracia– o las condi-ciones para establecer acuerdos sociales y políticos, dentro de la perspecti-va de la concertación social, fueron ganando espacio en la reflexión de lasciencias sociales. Al mismo tiempo, se iba dando mayor importancia alestudio de los actores sociales y políticos, en contraposición a la visión delos grandes procesos que había caracterizado al pensamiento de los añosprevios51. En gran medida, este cambio de orientación de la perspectiva deanálisis se produjo por la incidencia de las demandas provenientes de diver-sos sectores sociales. Buena parte de éstas tenían contenidos eminentemen-te políticos, referidos sobre todo a la búsqueda de participación en la tomade decisiones y a la instauración de un marco de derechos y libertades. Sianteriormente las reivindicaciones se dirigían principalmente a la obten-ción de mejores condiciones en la asignación de los recursos, bajo la formade un conflicto distributivo (Garnier: 1994), en la nueva situación se habí-an incorporado las dimensiones propiamente políticas. Por ello, si algo ca-racterizó a las transiciones fue la instalación de lo político en el centro deldebate. Las reivindicaciones asociadas a derechos humanos, representación,libertades y participación, entre otras, expresaban claramente la nuevaorientación. En consecuencia, de ahí en adelante sería necesario poneratención en los actores políticos que tuvieran la capacidad de interpretar,expresar y agregar esas demandas, procesarlas desde las instancias de tomade decisiones y materializarlas en forma de políticas52.

Pero, al mismo tiempo, el agotamiento del modelo económico planteónuevos desafíos a la política y al pensamiento. La crisis de los años ochen-ta –sin duda su expresión más evidente– hizo volver la mirada nuevamen-


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51 O, para decirlo en palabras de uno de los autores de ese momento, comenzaba a ponerse másatención en los combatientes –y en sus propuestas– que en las grandes batallas.

52 Esto tuvo su correlato en las ciencias sociales cuando pusieron en primer plano de su preocupa-ción a temas estrictamente políticos, como partidos, congresos, representación, participación,gobernabilidad, y cuando sustituyeron los grandes relatos por el análisis de procesos concretosasentado en la investigación directa.

te hacia la economía, pero en esta ocasión ya no en los términos restrin-gidos que se planteaban en torno al conflicto distributivo, sino como lanecesidad de redefinir en su totalidad el modelo de desarrollo. Por consi-guiente, a las tareas propias de la transición se añadió la relacionada a laredefinición del modelo económico, lo que debía tener necesariamente sucorrelato en el nivel de las ciencias sociales. Se constituyó así el marco ade-cuado para la reflexión sobre la relación entre política, sociedad y econo-mía, que vendría a ser la característica del pensamiento latinoamericanosobre la transición a la democracia. Era el momento para dejar atrás lavieja separación entre el pensamiento económico y el pensamiento políti-co (que, por lo demás y como se ha visto antes, este último no recibíamayor atención). Las nuevas condiciones, caracterizadas por la necesidadde instaurar un régimen que resultaba extraño para la mayor parte de paí-ses del continente, necesitaban de cuidadosos procesos de diseño institu-cional y de negociación política para establecer las condiciones que leotorgaran estabilidad y legitimidad. Adicionalmente, dado que en la ma-yor parte de países se encontraban en retirada las expresiones corporativasque habían predominado en épocas anteriores (con las excepciones seña-las antes, entre las que destaca el caso de Ecuador), al tiempo que los acto-res sociales históricos iban cediendo su lugar a los denominados nuevosmovimientos sociales caracterizados por su orientación hacia temas puntua-les que los alejaban de la lucha por el poder político (Evers, 1985; Cal-derón, 1995), se hacía más necesaria una reflexión que lograra integrar lostres niveles señalados53. Implícita o explícitamente, las nuevas perspectivasreconocían una relación de mutuo condicionamiento entre el régimenpolítico y las condiciones económicas y sociales.

A pesar de las condiciones favorables para el desarrollo de esa nuevaperspectiva de análisis y de comprensión de los problemas del continen-te, las urgencias por encontrar respuestas a la reformulación del modeloeconómico llevaron nuevamente a una ruptura, especialmente por la bús-queda de lograr altos grados de autonomía para la economía (y conse-


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53 En las transiciones, hay “un viraje desde el movimiento nacional-popular hacia el movimientodemocrático (…) Con ello, el movimiento social gana en términos estratégicos, pero se paga elprecio de la subordinación de las demandas particulares a las metas políticas. A la vez, esto otor-ga el liderazgo a los actores políticos” (Garretón, 1997: 26, cursivas en el original)

cuentemente para el pensamiento económico). Se fue imponiendo así lapercepción de ésta como un espacio eminentemente técnico, que debía sertratado –en términos prácticos pero también en el nivel del pensamiento–aisladamente sin el contagio de la política. La presencia dominante de tec-nócratas en los espacios de toma de decisiones tuvo su expresión en los rei-terados intentos de presentar al pensamiento económico –y a su aplicaciónpráctica– como un espacio de reflexión que no solamente podía, sino quedebía aislarse de cualquier consideración política e incluso social54. El pre-dominio de las concepciones neoliberales se asentó precisamente sobre esaspremisas, sin que existiera durante un largo período una visión alternativacon la fuerza necesaria para retomar los elementos positivos que se presen-taron al inicio de esa etapa. Es evidente, como queda demostrado a la luzdel tiempo transcurrido, que esa fue una vía de empobrecimiento, de laque solamente se ha comenzado a salir en años muy recientes.

En ese contexto resulta alentador un debate como el mencionado alinicio de la presente sección, ya que apunta directamente al núcleo de latransición y, desde este, a las características de la democracia (O`Donnell,1996b; 1996c; Gunther, Diamandouros y Puhle, 1996). Lo esencial esque permite comprender los múltiples caminos que se abren a partir de latransición y, además de llamar la atención sobre el riesgo de dejarse atra-par por la tentación teleológica, pone énfasis en el rigor del manejo con-ceptual. De este último aspecto es importante rescatar las nociones de con-solidación y de institucionalización, que son los elementos básicos de esedebate. Ambos están marcados con grandes signos de interrogación, aun-que en cada caso las causas sean distintas.

En cuanto a la consolidación, las preguntas centrales son qué se consoliday, antes de eso, qué significa en sí misma la consolidación de la democracia.O`Donnell advierte sobre el carácter polisémico del término (O`Donnell,1996c: 12), pero sobre todo cuestiona las posiciones que sostienen que:

la poliarquía, o la democracia política, está ‘consolidada’: si existe la expec-tativa de que se mantendrán en un futuro indefinido elecciones limpias,


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54 Es interesante el análisis comparativo de Conaghan, Malloy y Abugattás (1990) sobre la inci-dencia de los grupos de tecnócratas en la definición de las políticas económicas en Bolivia,Ecuador y Perú, y especialmente los intentos de preservar a estos del contagio de la política.

competitivas y regulares y si esta expectativa es compartida por la mayo-ría de los actores políticos y la opinión pública, si múltiples actores invier-ten estratégicamente sus recursos suponiendo la continuidad de las elec-ciones y de las autoridades electas, y si las libertades contextuales son razo-nablemente respetadas, entonces ceteris paribus, es probable que la poliar-quía subsista (O`Donnell, 1996c: 11).

La crítica central de este autor radica en la aplicación del término conso-lidación “a algo que es probable, aunque no seguro, que persista” (O`Donnell, 1996c: 12) y, apuntando al fondo del asunto, señala que el pro-blema es que no existe un acuerdo sobre los elementos constitutivos de laconsolidación (1996c, 27). Esta ausencia se debe, en gran medida, almencionado sesgo teleológico, que lleva a considerar como indicadorbásico de la consolidación a la vigencia de las instituciones formales de laspoliarquías. Por medio de un ejercicio deductivo se trasladan acríticamen-te ciertas características de las viejas poliarquías del “cuadrante norocci-dental del planeta” (1996c: 16).

Por su parte, los autores criticados por O`Donnell argumentan sobrela necesidad de contar con concepto como el de consolidación ya que coneste se alude a “la estabilización, rutinización, institucionalización y legi-timación de pautas de conducta políticamente relevantes” (Gunther,Diamandouros y Puhle, 1996: 120). Básicamente, los autores consideran“consolidar un régimen democrático cuando todos los grupos política-mente relevantes reconocen que sus instituciones políticas básicas son elmarco legítimo para la competencia política y se adhieren a las reglas deljuego democráticas” (Gunther, Diamandouros y Puhle, 1996, 120). Eneste sentido, se adscriben a la formulación de Linz y Stepan de democra-cia consolidada como “un régimen político en el que la democracia comoun complejo sistema de instituciones, reglas, incentivos y desincentivos,se ha convertido, por decirlo de alguna manera, en the only game in town(Linz y Stepan, 1996: 30)55.


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55 Linz y Stepan (1996: 31) identifican tres niveles en los que se debe manifestar la condición dela democracia como the only game in town: en los comportamientos, en las actitudes y en lo cons-titucional. Considero que es más apropiado identificar esos niveles como el de la sociedad (consus valores y orientaciones) el de las prácticas política (o sistema político) y el de las normas (odel régimen político), como está desarrollado en el capítulo I.

No es este el lugar para entrar a fondo en estos temas, pero si es nece-sario hacer una breve referencia a ellos en relación con los casos estudia-dos56. El problema de las nuevas poliarquías –entre ellas las de los tres paí-ses analizados– es que tienden a consolidar prácticas y procedimientos queno se corresponden exactamente con los que están definidos formalmen-te. Este es precisamente el eje de la crítica de O`Donnell, que abre paso asu llamado de atención sobre las instituciones informales que se estable-cen en las nuevas poliarquías. En términos estrictos, se institucionalizanotros elementos que no constan en la lista de chequeo de las poliarquías,vale decir entre los que se reconocen como sus elementos constitutivos, ypor supuesto tampoco guardan coherencia con sus propias disposiciones.La construcción de la democracia política o de la poliarquía como un tipoideal choca directamente con la realidad de los países en que se establece,con las prácticas que predominan y con las opciones que toman los acto-res políticos. Por consiguiente, hay razones para las dudas de O`Donnellacerca del carácter consolidado de estas poliarquías.

Como se vio antes, en el momento inicial de los regímenes democráti-cos, en los tres países estaban presentes los elementos básicos que caracteri-zan a las poliarquías. En todos ellos tenían vigencia las disposiciones quegarantizaban la libertad de asociación, la libertad de expresión, la libertad devoto, la elegibilidad para el servicio público, el derecho a la competenciapolítica, la libertad y diversidad de las fuentes de información, las eleccioneslibres e imparciales y, en buena medida aunque no absolutamente, la garan-tía de que la política de los gobiernos dependa del voto ciudadano y no depoderes que se sitúan por encima de éste57. Es decir, en mayor o en menormedida, cumplían con los requisitos de la poliarquía propuestos por RobertDahl (1989: 15; 1991: 280-281). Dicho de otra manera, se podía afirmarque en todos ellos se habían establecido regímenes basados en la:

libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en unasociedad con las libertades de asociación, de expresión y otras básicas de


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56 Un tratamiento más detallado de estos temas se encuentra en los capítulos I y V.57 La salvedad hecha en el último aspecto se debe fundamentalmente a las prerrogativas que se

reservaron las fuerzas armadas ecuatorianas y en alguna medida también las peruanas.

la persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entrelíderes, con una revalidación periódica del derecho para gobernar, con lainclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democráti-co y que permita la participación de todos los miembros de la comunidadpolítica, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que seexpresen pacíficamente (Linz, 1998: 226).

Por consiguiente, una visión general basada exclusivamente en las dispo-siciones constitucionales y legales llevaría a asegurar que en los tres paísesse establecieron con relativo éxito regímenes poliárquicos. Sin embargo,un breve vistazo a su desempeño permite detectar un conjunto de elemen-tos que distorsionan ese carácter. De manera especial, la vigencia de prác-ticas (convertidas en verdaderas instituciones) como el clientelismo y elcorporativismo, tiende a erosionar algunos de los elementos constitutivosde las definiciones mencionadas. La lista de chequeo de la poliarquía nopuede ser completada en su totalidad cuando se comprueba que esas prác-ticas han invadido en su totalidad al sistema político y que, de esa mane-ra, rompen con varios de los principios básicos sobre los que se asienta –odebe asentarse– la poliarquía58.

Estas han desarrollado profundas raíces en los tres países, hasta con-vertirse en parte de sus sistemas políticos en un ejercicio de adaptaciónmutua. Las democracias de estos países se han visto obligadas a convivircon ellas, a integrarlas en sus procedimientos, aunque para ello se debaacudir a la informalización institucional.

Pero no es únicamente la presencia de estas instituciones informales loque pone en cuestión al carácter de las poliarquías en los tres países. Sepueden citar por lo menos cinco causas adicionales en esa línea. Primera,en algunos casos no se ha cumplido con el requisito de limpieza en los


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58 En esta afirmación hay, sin duda, un fuerte componente normativo ya que implícitamente con-sidera que la poliarquía debe cumplir con condiciones previamente establecidas. Este es un resul-tado inevitable cuando se acude a tipos ideales o incluso a conceptos que buscan tener validezuniversal, como es precisamente el de democracia política o poliarquía. Si a estos se les quita unoo varios de sus componentes básicos se eliminaría la posibilidad de comparación y se llegaría aun relativismo que alimentaría la confusión conceptual (al respecto véase Collier y Levistsky,1996). Me ocupo de esto en los capítulos I y V.

procesos electorales. En Perú en las elecciones presidenciales del año 2000se comprobó que desde las esferas gubernamentales se había manipuladoel proceso y los resultados (Degregori y Meléndez, 2007: 95). En Boliviase aprobó un texto constitucional sin respetar los procedimientos estable-cidos para ello. En Ecuador se realizó un referéndum al margen de las dis-posiciones constitucionales y legales. Segunda, los gobiernos surgidos apartir de procesos electorales encontraron a lo largo de determinados mo-mentos escaso espacio para desarrollar sus actividades, no sólo por las con-diciones económicas que han estrechado el margen de acción, sino por lapresencia de poderosos actores con poder de veto (Pachano, 2007: 23).Tercera, en Perú y Ecuador en diversos momentos las Fuerzas Armadasentraron a la arena política, ya sea como actores directos o como árbitrosde última instancia. Cuarta, dos gobiernos de Bolivia y tres de Ecuador nopudieron concluir los períodos para los que fueron elegidos, mientras unoen Perú rompió el orden constitucional para instaurar su propio régimendictatorial. Quinta, aún sin prestar atención a los reclamos generalmenteinfundados sobre restricciones a los derechos políticos, se puede afirmarque en los tres los países diversos gobiernos han hecho uso de prácticasautoritarias para someter a la oposición y para amedrentar a los medios decomunicación, perseguir a periodistas y a líderes de opinión. En definiti-va, es poco probable que todos ellos logren rebasar sin problemas elumbral de esa definición mínima de democracia política o de poliarquía.En unos más que en otros –pero en general en todos ellos– se puede en-contrar deficiencias en por lo menos uno de sus componentes.

Un hecho que no se puede dejar de destacar en estos acontecimientoses la actitud de apoyo por parte de la ciudadanía y de los actores que dis-ponen del poder suficiente para inclinar la balanza en uno u otro sentido.En efecto, la disolución del Congreso efectuada por Alberto Fujimori reci-bió el apoyo de la mayoría abrumadora de la ciudadanía peruana (Cotlery Grompone, 2000; Tanaka, 1998), lo que le permitió arremeter contralos partidos y establecer una democracia plebiscitaria asentada en formasclientelares y en un discurso antipolítico. La destitución inconstitucionalde los presidentes Bucaram, Mahuad y Gutiérrez se produjo como el coro-lario de masivas manifestaciones populares (o de sectores medios urbanos,en el último caso) en contra de sus gobiernos (Pachano, 2007). En este


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caso quien encabezó el segundo golpe de Estado triunfó en las eleccionesdos años después.59

Si se considera que la conducta de los actores constituye uno de lospilares básicos de la democracia, la tendencia brevemente reseñada noofrece un panorama alentador para el futuro de la democracia en los trespaíses60. Se obtienen conclusiones contrarias a la corriente que predomi-nó en los primeros años de la transición al tomar como referencia ya nosolamente a las actitudes contemplativas sino incluso de apoyo de ampliossectores de la población a acciones en contra de la democracia. Es eviden-te que se asiste a un debilitamiento de los valores que acompañaron a lastransiciones y que fueron factores fundamentales para alejar el peligro delautoritarismo y del retorno a las formas dictatoriales, así como para elimi-nar la inestabilidad que caracterizó a los tres países durante casi cuatroquintas partes del siglo veinte. Frente a esto es posible afirmar que ha pre-dominado el pragmatismo de los resultados por encima de la valoraciónde los procedimientos democráticos. La legitimidad de resultados ha sus-tituido a la legitimidad de origen y a la legitimidad de procedimientos, loque explica en gran medida la amplia divulgación de las prácticas parti-cularistas señaladas antes.

Una realidad de esta naturaleza puede dar lugar a explicaciones basa-das en las condiciones económicas y sociales de amplios sectores de lapoblación. En términos concretos, se puede aludir a una relación entrepobreza y desafección con la democracia. Pero, aunque existen argumen-tos fuertes para sostener esa percepción, al considerarla en toda su com-plejidad se introducen matices que tienden a alterar el carácter lineal ydeterminista que está presente en esa formulación. En esta dirección, esnecesario considerar el peso de factores que pueden llevar a colocar ensegundo plano los valores y procedimientos democráticos, especialmente


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59 Las cifras del Latinobarómetro demuestran el cambio de actitud de la población en cuanto a lapreferencia de un régimen democrático frente a un régimen autoritario. Más allá del aspectocuantitativo que reflejan las encuestas, la actitud hacia la democracia debe ser vista también entérminos de la capacidad de incidencia que tienen los diversos sectores sociales. La actitud de laselites y de los militares es obviamente fundamental en este sentido.

60 La conducta de los actores ha sido destacada como uno de los componentes fundamentales dela democracia en países en desarrollo, junto al crecimiento económico, a las instituciones y a losvalores democráticos. Véase Przeworski (1995) y Mainwaring (1992).

en lo que hace relación a la vigencia de libertades y derechos. Las condi-ciones económicas y sociales de un alto porcentaje de la población de lostres países significan no solamente privación de los recursos materiales si-no también serias deficiencias en la posibilidad de ejercer a plenitud susderechos (Méndez, 2002: 33). En general, la exclusión económica y socialestá fuertemente asociada a la exclusión jurídica61.

Pero, esa explicación es válida para explicar las orientaciones de losgrupos sociales que por vivir en condiciones de pobreza e indigencia po-drían tener otras prioridades (e incluso podrían encontrar razones pode-rosas para desconfiar de la democracia), no resulta adecuada para esclare-cer la conducta de otros sectores, como facciones de las elites empresaria-les y organizaciones sociales que no agrupan a los más pobres. Para estoscasos es necesario buscar explicaciones en un campo diferente al de lascondiciones estructurales, ya que no es allí en donde se incuban sus orien-taciones de desafección con la democracia. El nivel en que se debe inda-gar es el de la racionalidad política por la cual se guían aquellos actores,esto es, por los cálculos de costos y beneficios que ellos efectúan paratomar esas orientaciones.

En este sentido, es posible proponer una ecuación entre las condicio-nes de pobreza y de necesidades insatisfechas, que generan una poblaciónávida de soluciones inmediatas, por un lado y, por otro lado, las conduc-tas de las dirigencias políticas que, en aras del pragmatismo, responden aesas demandas con ofertas que inevitablemente rebasan los marcos delmanejo económico y por tanto la capacidad del régimen para procesarlas.La magnitud de las necesidades de población y la búsqueda de réditoselectorales por parte de los dirigentes políticos se juntan para impulsarprácticas clientelares de corto plazo que derivan en comportamientos an-


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61 Es importante señalar que las condiciones económicas y sociales, en especial la pobreza y la desi-gualdad en el ingreso, no fueron obstáculos para que en los tres países se produjeran acuerdos polí-ticos en torno a objetivos de preservación y fortalecimiento de la democracia. Como se ha hechonotar, ninguno de ellos mostraba indicadores económicos y sociales mejores que los del resto depaíses del continente, lo que quiere decir que para establecer las bases consensuales de la democra-cia no fue necesario resolver previamente los problemas económicos y sociales (Mainwaring, 1992).Por períodos no despreciables, fueron acuerdos bastante fructíferos en términos de ofrecer condi-ciones adecuadas para la representación y para garantizar la estabilidad (como lo expresa claramen-te el caso boliviano con sus dieciocho años de estabilidad política y económica).

tidemocráticos62. La necesidad de arrojar resultados inmediatos le otorgaal clientelismo carta de naturalización en el conjunto del sistema políticoy ya no sólo en determinados partidos o líderes en particular. Todos lospartidos, y en general las organizaciones políticas se ven impulsados aentrar en la lógica clientelar como garantía de supervivencia y de obten-ción de logros electorales. De esa manera se debilitan los acuerdos básicosque, por definición, exigen supeditar los intereses de partido y de grupoa los objetivos de la construcción y de la consolidación democrática.

Aunque en determinadas coyunturas ha predominado la racionalidadderivada de metas de largo plazo, se debe precisar que esto no ha ocurridoen todos los países y que aún aquellos que siguieron esa ruta ahora pare-cen dirigirse en sentido contrario. Bolivia a partir de 1985 constituyó laexcepción entre los tres países, pero aún en ese caso se cerró el ciclo de esaorientación de los actores63. En todos ellos se ha llegado a niveles agudosde fragmentación de la representación política, han tomado fuerza los líde-res y las organizaciones asentadas en prácticas clientelares y se han roto losacuerdos básicos que sostenían a la democracia. Aún más, Perú y Ecuadorencontraron muchos obstáculos para introducir una lógica de acciónorientada al fortalecimiento democrático, ya que el conjunto de actorespolíticos y sociales se guió siempre por el cálculo de corto plazo y por laobtención de beneficios para determinados grupos de presión. Incluso esinteresante comprobar que en Perú una rígida política económica de orien-tación liberal tuvo como contrapartida comportamientos clientelares decorto plazo, demostrando con ello que no hay incompatibilidad entreambas, que la correspondencia entre economía y política puede ser inexis-tente y que los factores explicativos de esas percepciones, orientaciones yactitudes no se encuentran en el nivel económico (Conaghan, 2005).

De esta situación se desprende un conjunto de dudas acerca de lacapacidad del régimen democrático para sobrevivir con actores sociales y


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62 Un acercamiento a fondo de esta relación, sobre la base del análisis empírico de una situaciónespecífica se encuentra en Auyero (2004). El autor destaca la complejidad de las relaciones clien-telares, que no se reducen a la utilización política de las carencias de los pobres.

63 Romero (1999: 49-85) destaca la importancia que tuvieron para la estabilidad política bolivia-na los acuerdos logrados aspectos de tanta importancia como la democracia, la economía demercado y el multiculturalismo. Sin duda esos acuerdos se rompieron a partir de las eleccionesdel año 2002 (Pachano, 2006b: 26).

políticos que desarrollan conductas opuestas a sus principios básicos. Ob-viamente, esas orientaciones van estrechando el margen en que el propiorégimen puede desplegar su capacidad de consolidación. La generalizaciónde prácticas particularistas y de instituciones informales reduce paulatina-mente esa capacidad y marca unos límites para la ampliación y la profun-dización de las poliarquías. Así, y de acuerdo a los acontecimientos que sehan producido en los últimos años, se puede afirmar que por lo menos dosde los tres países (Bolivia y Ecuador) están muy próximos a alcanzar esoslímites o incluso ya los han rebasado64. Por ello, tiene vigencia la interro-gante acerca del tipo de régimen que se estaría conformando en esos paí-ses andinos.

Como se ha visto antes, la reducción de la capacidad de respuesta de lasinstituciones a las necesidades de la población provocó la obsolescencia delos sistemas políticos vigentes desde la instauración de las poliarquías. Lacrisis del Estado, a la que se ha hecho constante referencia a lo largo de lahistoria reciente de América Latina y en particular de los tres países andi-nos aquí analizados, expresa precisamente esa pérdida de vigencia y de legi-timidad de las instituciones. A ello debe sumarse el efecto erosivo de lasprácticas particularistas y de la informalización de la política. La respuestaen los tres casos países fue la reforma integral de sus constituciones pormedio de asambleas constituyentes65. Si bien es cierto que cada una de ellasobedeció a circunstancias propias de cada país, no deja de ser un fenóme-no común e incluso refleja la presencia de nuevos actores en la escena polí-tica66. Pero, a pesar de las diferencias, lo cierto es que los intentos de rees-


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64 Este texto se escribe cuando en ambos países se están desarrollando sendos procesos constitucio-nales. En los dos se instalaron asambleas constituyentes dirigidas a establecer un nuevo marcojurídico y político, en lo que constituye el reconocimiento de la desaparición del que tuvo vigen-cia desde el retorno al régimen democrático.

65 Que en el caso ecuatoriano llegan a dos en un lapso de diez años. La primera asamblea se insta-ló en 1997, después del derrocamiento del presidente Bucaram, a pesar de que formalmente elCongreso y las instancias correspondientes (como el Tribunal Constitucional) dictaminaron queno se había roto la constitución vigente. La segunda se instaló en 2007, como el resultado de unapropuesta de reforma integral por parte de una agrupación política constituida pocos meses antes.

66 En realidad, Perú marca la diferencia en este aspecto ya que la instalación de una constituyentefue la consecuencia del autogolpe, en tanto que en Bolivia y Ecuador se originaron en lasdemandas de determinados grupos políticos que veían en ellas una posibilidad de reestructura-ción integral del sistema político. Por ello también la enorme diferencia en términos de objetivos

tructuración global de los sistemas políticos son claros indicadores deldebilitamiento –o incluso de la desaparición– del conjunto de normas yprocedimientos que se habían establecido en cada uno de los países y quepudieron sustentar la transición con todas las tareas que le son consustan-ciales. Pero, en sentido contrario a lo que se esperaba obtener como resul-tado de estos procesos, ello no han desembocado en cambios sustancialesen términos de fortalecimiento (y consolidación) de la democracia.Aunque es muy pronto para hacer una afirmación fuerte y sustentada eneste sentido en los casos de Bolivia y Ecuador, hay muchos indicios queapuntan hacia nuevas formas de debilitamiento de las poliarquías67.

Por otra parte, un elemento de importancia para comprender el tipode poliarquías que se han conformado o que están por conformarse, esque buena parte de las reformas fueron emprendidas fundamentalmentepor la presión de sectores sociales y políticos específicos, de modo queestuvieron fuertemente marcadas por las determinaciones coyunturales.Muchas de ellas respondieron a las necesidades del momento, y no al esta-blecimiento de un nuevo ordenamiento sobre bases estables y duraderas.Incluso buena parte de esas reformas ha tomado como punto de partiday como eje conductor la crítica a la democracia como régimen político,


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de la reforma constitucional peruana en relación a la de los otros dos países. En Perú no se buscóla ampliación de la capacidad de inclusión del sistema político, sino más bien la desarticulacióndel sistema de partidos previamente existente (Tanaka, 1998). Aunque también se encontrabande por medio los problemas de violencia política, la generación de condiciones para la pacifica-ción fue sólo un componente marginal ya que el Gobierno había escogido la vía militar comosolución para el conflicto. Más bien, la reforma fue realizada como una manera de ceder a lapresión internacional y de otorgar reconocimiento jurídico al pronunciamiento anticonstitucio-nal que el Gobierno había realizado el año anterior. El objetivo era ofrecer los sustentos jurídi-cos para el régimen surgido de aquella acción, lo que llevaba más bien a estrechar los márgenesdel juego político. Su viabilidad estuvo asegurada por la crisis generalizada de los partidos polí-ticos, por el incremento de los niveles de desconfianza de la población y por el apoyo a la solu-ción militar del enfrentamiento interno.

67 Los intentos de sustitución de la democracia representativa por una nunca bien definida demo-cracia participativa e incluso directa están acompañados en ambos países por un profundorechazo a la institucionalidad poliárquica propiamente dicha. El cuestionamiento a las formasde representación (con los partidos políticos en el centro de esa crítica) va acompañado de con-cepciones mucho más graves, como las que tienden a reducir la importancia de la ciudadaníaindividual en aras de las formas colectivas. La posibilidad de la implantación de democraciascorporativas es algo más que eso, que una mera posibilidad, hasta llegar a ser prácticamente unaevidencia en ambos países.

dentro de una visión que recuerda el debate de los años de la Guerra Fría.Así, en lugar de fortalecer las instituciones de la democracia representativa,de otorgarles mayor capacidad de representación y de vincularlas conmecanismos adecuados de participación, se ayudó a su erosión al alimen-tar la desconfianza de la población en ellas. Entre las instituciones más gol-peadas por esta tendencia se encuentran los partidos políticos y los congre-sos, que han sido el objeto directo de la orientación adversa de las reformashacia su condición de actores centrales de la representación política.

De esta manera, el conjunto de problemas reseñado está conduciendoa democracias débiles en términos de representación y de participaciónciudadana, con ciudadanos poco comprometidos con los valores demo-cráticos e incluso adversos a ellos, y con instituciones agobiadas por suspropios elementos constitutivos. Resulta evidente que las democracias delos tres países, pero de manera especial las de Bolivia y Ecuador, están lejosde consolidarse en términos de la conformación de instituciones sólidasque garanticen el procesamiento de las demandas y del conflicto políticoasí como la responsabilidad de los mandatarios ante los electores. Por ello,aún sin compartir las visiones catastrofistas y pesimistas que hablan de laausencia de democracia, sí es posible sostener que se están configurandoregímenes amorfos que ponen en riesgo los principios y valores básicos dela democracia, frente a lo cual los propios actores asumen actitudes hosti-les que socavan los cimientos de ésta68.

Una digresión sobre las perspectivas académicas

Para concluir, cabe destacar que el conjunto de problemas reseñados en laspáginas precedentes ha sido objeto de diversos acercamientos desde el ám-bito académico. Además de la preocupación por las reformas en sí mismas,con el interés en procesos de más largo aliento se los ha tratado desde lasperspectivas de la gobernabilidad y la representación. En conjunto han


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68 La calificación como regímenes amorfos es una alusión a la combinación de elementos propiosde la poliarquía (elecciones, gobiernos elegidos, instituciones representativas, entre otros) conformas ajenas a ésta (como las prácticas particularistas, pero también formas institucionales quepuedensocavar los cimientos de la democracia).

constituido campos de análisis sobre los cuales se ha debatido larga y pro-fundamente para explicar los problemas que han debido enfrentar los res-pectivos sistemas políticos. Las diversas formas en que se ha entendido aestos dos conceptos tienen mucha importancia para comprender cuáleshan sido las percepciones de los problemas de la democracia en los trespaíses y en general en América Latina así como para entender la orienta-ción de las soluciones que se han aplicado. Sin el ánimo de entrar en pro-fundidad en estos campos, cabe señalar solamente algunos aspectos cen-trales y que guardan relación con el tema central tratado en este texto.

En primer lugar, se puede observar que varios estudios coinciden enque existe una relación directa entre el deterioro de las condiciones devida de la población, la baja capacidad del sistema político para enfrentaresos problemas y la pérdida de confianza de la población (Flisfisch, 1983;Camou, 1998; Ansaldi, 1991; Alcántara, 1995). De una manera sintéti-ca, esa relación constituye el corazón del concepto de gobernabilidad ensu versión latinoamericana. Una revisión de la utilización de este concep-to permite asegurar que entre esos autores hay acuerdo sobre la relacióncausa-efecto que se produce entre condiciones económicas y sociales, porun lado, y limitaciones institucionales, por otro lado (Camou, 1998)69

Esta percepción ha dado origen a dos interpretaciones bastante diferentesen términos de las explicaciones a las que se acude y de las conclusiones alas que se llega. Una corriente la ha entendido como la baja capacidad delos gobiernos y en general del sistema político para ofrecer respuestas a lasdemandas de la sociedad, mientras desde otra perspectiva se considera quelas explicaciones se encuentran en el nivel de la sociedad, especialmenteen las formas de exclusión socioeconómica que prevalecen en ella. Como


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69 El concepto de gobernabilidad utilizado en América Latina difiere significativamente del plantea-do originalmente en la ciencia política norteamericana. En éste, los problemas de gobernabilidaderan vistos casi exclusivamente como el incremento ilimitado de las demandas sociales, que a su vezse derivaban de las respuestas positivas que va ofreciendo continuamente la democracia(Huntington, 1980). De este modo, a cada respuesta satisfactoria que ofrece el régimen democrá-tico le seguiría una elevación del número y el nivel de las demandas sociales. La necesidad de ponerlímites a las demandas y a la propia capacidad de respuesta del sistema político es la conclusión lógi-ca a la que se llega por esa vía, lo que hacía de esta perspectiva una posición claramente conserva-dora en términos de la ampliación, la profundización y el grado de inclusión del régimen. Hastacierto punto, la crítica de esa posición se dirigía al exceso de democracia. El concepto generalizadoen América Latina apunta en el sentido contrario, esto es, a las debilidades de la democracia.

es obvio, de cada una de ellas se desprenden diferencias no solamente entérminos de explicaciones sino también de propuestas de soluciones.

Desde la primera perspectiva, la sobrecarga de demandas sociales, queconstituía el eje del concepto original de crisis de gobernabilidad –o ingo-bernabilidad– y que ponía énfasis en la conducta de los actores sociales, hasido sustituida por el concepto de capacidad de respuesta gubernamental.Con ello se desplaza el interés hacia el ámbito institucional o más precisa-mente hacia la relación entre las demandas sociales y las instituciones. Alponer el acento en este terreno se expresa implícita o explícitamente mayorpreocupación por el perfeccionamiento de la democracia. En ese sentido,tiene una connotación claramente progresista y orienta su crítica más bienhacia la insuficiencia de democracia. Los problemas de gobernabilidad seproducirían, según este acercamiento, por deficiencias del sistema político,por tanto las soluciones deberían encontrarse en el mejoramiento de los di-seños institucionales, elevación de la capacidad de respuesta a las demandassociales y perfeccionamiento de los procedimientos democráticos.

La otra perspectiva, aquella que considera que los problemas de gober-nabilidad provienen de las exclusiones sociales, devuelve el problema alnivel de la sociedad, pero de una manera diferente a la de la formulaciónoriginal. Aunque coincide con ésta en que las demandas sociales tiendena incrementarse, no atribuye esta situación a las respuestas positivas queentregaría la democracia, sino más bien a causas estructurales y a la bajacapacidad del sistema político para procesarlas. Es decir, a la insuficienciade democracia y no a su exceso. Según esta perspectiva, los problemas degobernabilidad pueden evitarse o controlarse solamente en la medida enque se resuelvan previamente las diferencias e inequidades sociales70.Obviamente, una perspectiva de este tipo supedita la democracia a lascondiciones económicas y sociales, lo que llevaría simplemente a aceptarque ésta es imposible en países, como los estudiados, donde los niveles depobreza afectan a proporciones muy grandes de la población. Sin embar-


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70 Es evidente que esta posición supera ampliamente el nivel estrictamente político del régimen ydel sistema político, ya que hace establece la interacción de estos con el nivel estructural. Suénfasis está en los rendimientos del sistema político, lo que puede llevar en sus versiones másextremas a cierta indiferencia con respecto al régimen, es decir, puede ir más allá de la vigenciade la democracia.

go se trata de una posición teórica que ha alcanzado gran peso político yen esa medida debe ser tomada en cuenta. Sobre todo es importante ha-cerlo porque de ella se desprenden muchas de las posiciones que impug-nan a la democracia como régimen factible para los países andinos.

Las consecuencias disímiles de cada una de las posiciones acerca de lagobernabilidad se expresan en la que se podría considerar como una nue-va edición del debate entre institucionalismo y estructuralismo. Así, laprimera perspectiva pone el énfasis en los cambios institucionales necesa-rios para perfeccionar la democracia, en tanto que la segunda se adentraen los resultados económicos y sociales71. La escasa claridad en cuanto adiferenciar una y otra ha desembocado en una visión confusa que lleva aatribuir a la democracia los problemas estructurales y que busca resolver-los por medio de reformas institucionales. Dado que éstas no puedenincidir inmediatamente en ese terreno, de manera inevitable se alimentala insatisfacción con los rendimientos de las instituciones y en general conla democracia. Se alimenta de esa manera a las tendencias contrarias a lasinstituciones democráticas –con los partidos y los congresos en lugar des-tacado– y en general a las orientaciones antipolíticas72.

A la vez, en íntima relación con la preocupación por la gobernabili-dad, los medios académicos latinoamericanos –y en particular los de lostres países analizados– han expresado su preocupación por los aspectosrelacionados con el segundo de los temas señalados, el de la representa-ción (Mainwaring, Bejarano y Pizarro, 2006; Lazarte, 1998). Principal-mente se destacan los pobres resultados de la gestión de los gobiernos, elbajo desempeño de los partidos políticos en su función de representación,así como el carácter relativamente estrecho de las instituciones políticas,señalando que tanto aquellos como éstas no dan cabida a los intereses delconjunto de sectores que conforman la sociedad. Se sostiene que de esamanera se ha ido estableciendo una democracia excluyente y elitista que


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71 Llama la atención que quienes sostienen la segunda posición han sido los más entusiastas parti-darios de las reformas constitucionales como mecanismo de solución de los problemas. De unamanera que no resulta clara al considerar solamente este nivel de análisis, han desplazado lassoluciones a un campo que no identifican como prioritario ni como el ámbito en donde se gene-ran y se manifiestan los problemas.

72 En el capítulo III se trata este tema en referencia a las instituciones democráticas, con especialénfasis en los partidos y en los órganos legislativos.

requiere de cambios profundos como condición para sobrevivir. En elcontenido de esos cambios existen menos acuerdos, ya que se abre unaamplia gama que va desde quienes sostienen que ellos deberían operarseen el nivel de la representación, con el fin de conseguir que las institucio-nes y los partidos tengan mayor grado de representatividad, hasta quienessugieren la instauración de una democracia directa y deliberativa que sus-tituya la representación por la participación. Por tanto, nuevamente seabre la gama de posiciones entre dos puntos extremos. El primero sostie-ne la necesidad –y la posibilidad– de introducir reformas en el ámbito ins-titucional con el fin de dotar al sistema político de mayor representativi-dad. Su supuesto básico es que los arreglos institucionales tienen inciden-cia decisiva sobre las prácticas de los actores y por tanto las modificacio-nes que se realicen en el primer nivel tendrán su expresión en este último.El segundo niega implícita o explícitamente la efectividad de las reformasinstitucionales y sugiere más bien que aquellos arreglos no tendrán mayorsignificación mientras no se sustituya en su totalidad la concepción derégimen representativo. El problema, desde esta perspectiva, se desplaza-ría hacia el tipo de régimen y no a las formas específicas que éste adoptaen cada caso particular73.

A pesar de estas diferencias las dos posiciones aluden a problemas de re-lación entre el sistema político y la sociedad. Ambas encuentran en esosproblemas las causas de la insatisfacción ciudadana con la democracia. Elprimero se enfoca en las condiciones de la representación de la sociedad enel sistema político, en tanto que el segundo –en especial en sus versionesmás radicales– busca la eliminación de cualquier diferencia entre sociedady sistema político. Sin embargo, ambos reconocen la existencia de unademanda de participación, a la que le atribuyen tanta importancia que ven-


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73 Aunque tiene menos sustento teórico y conceptual que el primero, e incluso a pesar de que apa-rece como una posición carente de viabilidad práctica, este último punto de vista ha cobradoimportancia en los últimos años dado que se ha convertido en uno de los elementos centrales dela agenda política especialmente en Bolivia y Ecuador. Inicialmente fue patrimonio del discur-so de líderes y movimientos que provienen desde fuera del ámbito institucional de la política,pero con el pasar del tiempo se ha transformado en uno de los temas básicos del debate y hapenetrado incluso en sectores que inicialmente sostenían la primera posición. Los procesos cons-titucionales que llevan adelante esos dos países están influidos muy fuertemente por esa visión.

dría a ser la causa del desencanto con el régimen74. No obstante, en elfondo se encuentran concepciones totalmente diferentes de la democracia.Es decir, al igual que lo que ocurre con las perspectivas que analizan lagobernabilidad, ambas rebasan el nivel original del planteamiento –en estecaso el de la representación– y replantean el problema de la democracia ensí mismo. Incluso es posible señalar que en realidad más que un debateacerca de la representación (y de la participación) es una reflexión sobre lademocracia en lo que tiene que ver a su relación con la ciudadanía75.

Por esa vía se ha llegado a establecer una separación profunda y ampliaentre representación y participación. Se los ha transformado en concep-tos antitéticos que a su vez dan forma a conceptos de democracia tambiénenfrentados. La posibilidad de llegar a puntos de acuerdo se aleja en lamedida en que a la representación se le vacía de su contenido participati-vo y en que a la participación se la considera como algo factible de ser rea-lizado sin ningún componente de representación. Además, al colocarlosen orillas opuestas se olvida de que toda forma representativa tiene uncomponente de participación (Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 1), cu-yo peso depende precisamente de la mayor o menor apertura y capacidadde inclusión del sistema, pero que no puede materializarse aisladamente.Desde esa perspectiva resulta evidente que, como ha sucedido con el temade la gobernabilidad, tampoco éste ha sido planteado en su verdadera


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74 Es una afirmación que debe ser sometida a discusión, ya que no es posible identificar una rela-ción clara de causa a efecto entre los dos elementos, esto es, representación (o limitaciones en larepresentación y en la participación) e insatisfacción con el régimen. En efecto, no existe mayorasidero para sostener que la ciudadanía exija mejores condiciones de representación de partici-pación, como sí existe para afirmar que espera mejores rendimientos del sistema político. Engran medida, esta visión tiene mucho de profecía autocumplida, ya que ha creado una idea queal generalizarse entre la población se ha convertido en parte de la agenda política. Sin embargo,un simple ejercicio de análisis comparativo demuestra que en situaciones de satisfacción de lasdemandas socioeconómicas no se presenta esa supuesta demanda de participación.

75 Las ya aludidas reformas constitucionales realizadas por medio de las asambleas constituyentesson excelentes indicadores del grado que ha alcanzado este debate en los medios políticos andi-nos. En todas ellas se han incluido artículos alusivos a la participación. Incluso en algunos casosse ha llegado a denominar expresamente como democracia participativa al régimen establecidopor esas constituciones, a pesar de que en realidad se trata por lo general de la introducción demecanismos de democracia directa o semidirecta que forman parte consustancial del régimenrepresentativo y que en algunos casos (como el ecuatoriano) ya estaban vigentes antes de loscambios constitucionales.

dimensión y por esa razón se ha transformado en el origen de posicionesdiametralmente opuestas.

El aspecto positivo que se puede rescatar de esta confrontación es quecoloca a la canalización de demandas y la agregación de intereses, dos delos temas fundamentales de la democracia, en el centro del debate. En efec-to, al aludir a representación y a participación se hace referencia necesaria-mente a la capacidad del sistema político para establecer la relación entrela sociedad y el Estado o, más concretamente, entre aquella y las instanciasde toma de decisiones (Manin, Przeworski y Stokes, 1999; Sartori, 1999a;1999b). Por tanto, lleva el análisis a las condiciones en que se establece esarelación y sobre todo a los mecanismos y procedimientos establecidos parasu materialización. Esto quiere decir que el análisis se desplaza al nivel ins-titucional, independientemente del tipo de democracia o del mayor omenor énfasis que se ponga en la representación o en la participación.

En consecuencia, se puede afirmar que el debate teórico y también elpolítico sobre las democracias latinoamericanas y en particular de los trespaíses se han desarrollado en torno a dos temas que se entrecruzan. Por unlado, el de la gobernabilidad, en el que se enfrentan las posiciones estruc-turalistas con las institucionalistas. Por otro lado, el del carácter del régi-men democrático, en el que se ha puesto sobre la mesa la dicotomía par-ticipación-representación. Ambos giran en torno a insuficiencias de la de-mocracia, ya sea en términos de su capacidad para responder a las deman-das de la sociedad, o bien en términos de ofrecer condiciones adecuadaspara la expresión de los diversos sectores sociales. Se puede decir, portanto, que ambos confluyen en el debate sobre la democracia realmenteexistente, esto es, sobre los resultados (económicos y sociales) del funcio-namiento del régimen democrático más que sobre sus bases conceptualesy su sustento teórico76. En el fondo del asunto se encuentra la insatisfac-ción con los rendimientos del sistema político, independientemente deltipo de régimen. El problema es que la democracia crea expectativas que


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76 Es verdad que buena parte de los participacionistas cuestionan las bases conceptuales y teóricasde la democracia (representativa), pero también es cierto que sus propuestas no han sido formu-ladas con el sustento teórico necesario para que sean consideradas como modelos alternativosviables. Por ello, su campo de expresión privilegiado ha sido el de la política práctica, mientrasque ha sido muy pobre su incidencia en los medios académicos.

rebasan largamente su condición de régimen político, lo que ha llevado aatribuir los problemas a una de las condiciones de éste, bajo la percepciónde crisis de representatividad.

Finalmente, llama la atención la escasa atención que se ha dado en to-do este debate a la vigencia del Estado de derecho. Como se ha visto, lamayor parte de la reflexión académica y de la agenda política ha girado entorno a aspectos propios del sistema político y de las condiciones estruc-turales en que éste se desarrolla. Se puede decir, aludiendo a la diferencia-ción clásica de la ciudadanía (Marshall, 2007), que ha habido gran preo-cupación por su forma política y por su forma social, pero que ha estadoprácticamente ausente el interés por la forma civil. Las libertades y losderechos propios de este nivel, expresados en el Estado de derecho másque en la democracia entendida como régimen político, han ocupadoapenas un lugar secundario tanto en el campo académico como en el dela política práctica. Seguramente ha influido en ello el escaso peso quetuvo la lucha por los derechos civiles en el proceso de transición. Conexcepción de Bolivia, donde la demanda por la vigencia de los derechoshumanos fue uno de los factores centrales de la transición (en lo que seestablece algún grado de similitud con las transiciones del Cono Sur quetuvieron a esa reivindicación como su eje), en general estos fueron supe-ditados a los de carácter económico y político. Incluso llama la atenciónque en los actuales procesos constituyentes se ponga mucho más énfasisen la inclusión política que, como se ha visto, fue bastante satisfactoriacon la instauración de las nuevas poliarquías, y que por el contrario no sepreste mayor atención a esos otros aspectos77.

Conclusiones

La utilidad del presente capítulo para el análisis de la calidad de la demo-cracia en los tres países se desprende fundamentalmente de tres elemen-tos que han sido destacados a lo largo de éste. En primer lugar, la revisiónde las especificidades –y también de las similitudes– de las transiciones


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77 La diferencia y la relación entre democracia y Estado de derecho están tratadas en los capítulosI, IV y V.

permite comprender las bases sobre las que se asientan las poliarquíasconstruidas en cada uno de ellos. En este sentido, las transiciones marcanla coyuntura crítica de la que se desprenden en gran medida los aspectosconstitutivos de las democracias políticas de los tres países. Obviamente,no existe un determinismo en ese sentido, pero sí se dibuja una ruta queexpresa a lo largo de todo el período los elementos constitutivos iniciales.

En segundo lugar, la descripción y el análisis de los procesos de transi-ción han permitido comprender el juego de fuerzas que se estableció enellos, esto es, las estrategias y los cálculos de los actores políticos. Más alláde la definición de los términos o de las reglas del juego, vale decir de lasnormas constitucionales y legales, las transiciones tienen enorme impor-tancia por su carácter de períodos iniciales de la acción política de losactores. La manera en que ellas se configuran, es decir, el tipo de transi-ción depende tanto de las reglas formales como de las prácticas y orienta-ciones de los actores. Así mismo, esas prácticas y esas orientaciones tienentanta influencia hacia adelante como la que se reconoce a las reglas. De lamisma manera, las prácticas configuran conductas de los actores que pos-teriormente pueden identificarse como pautas que se interiorizan comoformas de cultura política y que generan comportamientos rutinarios.

En tercer lugar, la revisión de los principales problemas y temas de lastransiciones en los tres países llevan a confirmar que el interés se ha cen-trado fundamentalmente en los aspectos políticos y sociales, con fuertedéficit en la construcción del Estado de derecho. También este es unaspecto determinante para el tipo de democracia que se puede construirde ahí en adelante, ya que constituye una limitación muy seria para el es-tablecimiento de regímenes propiamente poliárquicos.

En síntesis, el estudio de las transiciones es un elemento fundamentalpara el análisis de la calidad de la democracia. Sin una referencia a ese perí-odo, a sus características e incluso a sus avances y retrocesos, es imposibleadentrarse en toda su complejidad en el campo teórico y empírico queplantea el estudio de la calidad de la democracia. Por ello, el presente capí-tulo debe ser comprendido como la indagación sobre el conjunto de ante-cedentes que llevaron a la configuración de las poliarquías en cada uno delos países.


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Introducción

Dos premisas y un objetivo guían al presente capítulo. La primera premi-sa sostiene que los arreglos institucionales condicionan las prácticas y lasconductas de los actores políticos, a la vez que reciben la influencia de esasprácticas y esas acciones en una fluida interacción. Esta premisa se des-prende en buena medida de los avances logrados en el campo del deno-minado nuevo institucionalismo, que supera el estudio puramente formalde las instituciones por medio del análisis de las interacciones entre éstasy las prácticas de los actores (Peters, 2003: 33-41; March y Olsen, 1984:738-740; 1989: Colomer, 2001: 4-5). Las decisiones estratégicas de losactores políticos se enmarcan en unas instituciones previamente existen-tes –están constreñidas por éstas (Crawford y Ostrom, 1995: 582-583)–,pero a la vez tienden a cambiarlas en función de sus intereses específicos1.Desde esta perspectiva, entonces, las instituciones constituyen un marcoque condiciona las estrategias de los actores políticos, pero a la vez sonconstantemente modificadas por las acciones de estos. En ese sentido, las

Capítulo IIIInstituciones y procesos políticos

1 Refiriéndose a los sistemas electorales –una de las instituciones básicas del sistema político–,Colomer sostiene que la elección de estos es importante porque “producen graves consecuenciaspolíticas, especialmente sobre el número de partidos políticos y la composición de las asamble-as y los gobiernos. Sin embargo, los sistemas electorales –como otras instituciones políticas– sontambién una consecuencia de los partidos políticos, las asambleas y los gobiernos previamenteexistentes, cada uno de los cuales tiende a preferir aquellas fórmulas y procedimientos institu-cionales que puedan consolidar, reforzar o aumentar su poder relativo” (Colomer, 2004: 25).

instituciones marcan el campo en que se desenvuelve la política, pero a lavez son la expresión de ella. Los actores buscan modificar a las institucio-nes de acuerdo a sus respectivos intereses, con lo que se genera una ten-sión constante entre estabilidad y cambio2.

La segunda premisa sostiene que la calidad de la democracia dependeen gran medida de los arreglos institucionales, tanto en el nivel del régi-men como del sistema político3. Aunque la calidad de la democracia estácondicionada por un conjunto más amplio de factores, entre los que secuentan las prácticas de los actores y los efectos no esperados de coyuntu-ras históricas que viven las sociedades, es innegable que el diseño institu-cional constituye el elemento determinante en tanto establece el marcopara la acción política. No se trata de las instituciones en el sentido am-plio del término, que las considera como regularidades del comporta-miento que se van implantando en una sociedad, sino del diseño delentramado institucional del régimen y del sistema político. Por consi-guiente, la premisa apunta hacia la formalidad institucional y no a las ins-tituciones en ese sentido amplio que lleva a considerarlas tanto en suaspecto formal como en el informal4. La noción de diseño institucional dacuenta de ello y establece la diferencia con las instituciones, que puedenser entendidas en ese sentido más amplio.

El objetivo se desprende de ambas premisas y apunta al análisis com-parado de los componentes institucionales fundamentales de los sistemaspolíticos de los tres países. Más que de una descripción, se trata de unataxonomía de los elementos básicos del sistema político y de la identifica-


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2 El análisis de la estabilidad y el cambio en las sociedades no es un campo privativo de la cienciapolítica. El interés por el tema en esta disciplina estuvo antecedido por el desarrollo que se logróen la sociología y de la antropología. Textos fundacionales de éstas, como los de Durkheim yMauss, tenían entre sus objetivos centrales la explicación de las condiciones que llevan a la esta-bilidad de las sociedades así como los que producen el cambio.

3 Cada una de estas premisas podría formulares como una hipótesis y, en consecuencia, abriríapor sí misma un amplio campo de investigación y análisis. Sin embargo, los avances logradospor la ciencia política en el estudio de las instituciones hace posible su tratamiento como hechosque no requieren demostración sino que más bien organizan el análisis hacia adelante (Thelen,1999).

4 Como se verá más adelante, los aportes sobre las instituciones informales son muy importantespara comprender el desempeño de la política en países como los estudiados. Sin embargo, elreconocimiento de su peso y de su importancia no invalidan la premisa planteada.

ción de las especificidades de su funcionamiento en cada uno de los paí-ses. Con esto busco identificar los principales factores institucionales quedieron origen a –o que contribuyeron a que se presentaran– los problemasde representación y de gobernabilidad que afectaron a los tres países desdelas transiciones a la democracia.

La reflexión que desarrollo en el presente capítulo se restringe a cuatrograndes conjuntos institucionales que pueden considerarse como centraleso básicos del sistema político. Estos son la relación entre los poderes delEstado (especialmente entre el Ejecutivo y el Legislativo), el sistema elec-toral, el sistema de partidos, y la distribución territorial del poder. Porconsiguiente, dejo de lado otros conjuntos que pueden tener muchaimportancia en el estudio de la democracia (y de su calidad), como elpoder Judicial, el ámbito de la vigilancia constitucional, el de la seguridady la defensa (incluidas las instituciones armadas) y el de las relacionesinternacionales. Todos ellos son campos de fundamental importancia, queciertamente ejercen influencia sobre las condiciones en que se desarrolla lademocracia, pero no de la manera directa y con la fuerza que lo hacen loscuatro elementos seleccionados5.

Las relaciones Ejecutivo-Legislativo

Bolivia, Ecuador y Perú forman parte de la larga tradición de regímenes pre-sidenciales propia de América Latina. En ninguno de los tres países se hanimpulsado cambios en este aspecto y, por el contrario, las sucesivas reformasconstitucionales y políticas se han orientado a profundizar el presidencialis-mo (Tanaka, 2002; 2003; Mainwaring y Shugart, 2002). Como se verá a lolargo de esta sección, ese carácter del régimen puede considerarse como elorigen de muchos de los problemas de gobernabilidad y de representaciónque debió enfrentar cada uno de los países, especialmente por los bajosincentivos que ofrece para la conformación de coaliciones de gobierno. In-

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Capítulo III. Instituciones y procesos políticos

5 Una razón adicional para seleccionar esos elementos del sistema político es la importancia quese les atribuye en las mediciones de calidad de la democracia. Como se verá en el capítulo IV, lamayor parte de enfoques al respecto los toman como factores centrales o como parámetros demedición, en tanto que son escasos los acercamientos que incluyen a los otros componentes.

cluso los diseños institucionales contenidos en las nuevas constituciones deBolivia y Ecuador –que, entre otros objetivos, buscaban superar los proble-mas de gobernabilidad– apuntan a fortalecer a los ejecutivos en desmedrode los órganos legislativos, de manera que es altamente probable que la ten-dencia se mantenga e incluso que se profundice hacia el futuro.

Para sustentar estas apreciaciones es necesario pasar revista a lo sucedi-do en cada uno de los países desde la implantación del régimen democrá-tico, poniendo atención a las relaciones Ejecutivo-Legislativo, especial-mente en su papel de incentivo (o desincentivo) para la formación de coa-liciones de gobierno6. Pero, previamente a entrar en ese campo es necesa-rio diferenciar a las coaliciones electorales de las coaliciones de gobierno,ya que no solamente constituyen fenómenos diferentes sino que –demanera fundamental para el tema de esta sección– cada una de ellas pue-de encontrar incentivos específicos en el diseño institucional. Dicho deotra manera, hay incentivos institucionales específicos para la conforma-ción de coaliciones electorales, que difieren de los incentivos para la con-formación de coaliciones de gobierno. Por tanto, aunque se puede consi-derar como altamente probable que los incentivos para la formación decoaliciones de gobierno al mismo tiempo impulsen la formación de coa-liciones electorales (ya que los actores políticos actuarían electoralmenteen función de la conformación del futuro gobierno), no se puede afirmarque siempre será así, ya que aquellos incentivos pueden aparecer comouna segunda instancia, prácticamente independiente de la fase electoral.Así mismo, aunque se puede considerar como altamente probable que losincentivos para la formación de coaliciones electorales impulsen tambiénla formación de coaliciones de gobierno (debido a que tiende a producirgobiernos multipartidistas), no se puede esperar que siempre ocurra así yaque la preservación de la coalición depende en gran medida de la fuerzade cada partido en el Legislativo.


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6 Llama la atención el escaso número de estudios acerca del tipo de régimen y de las relacionesEjecutivo-Legislativo. Esa baja preocupación académica por el tema puede tomarse como expresiónde la ausencia de debate político al respecto. En ninguno de los tres países –a pesar de que en todosellos se expidieron nuevas constituciones por medio de asambleas constituyentes– se ha debatido enprofundidad la posibilidad de instaurar un régimen parlamentario o de moverse en el amplio campoque existe entre los dos polos, esto es, en los semipresidencialismos y semiparlamentarismos.

Con estas precisiones es posible analizar la forma específica que asu-mieron las relaciones Ejecutivo-Legislativo en cada uno de los países yobservar las consecuencias que se desprendieron de ellas. Así, como he se-ñalado al inicio de esta sección, aunque los tres países mantuvieron el ca-rácter presidencial de sus regímenes, hay ciertas diferencias que deben serdesatacadas y que aportan explicaciones desde la perspectiva comparativa.En este sentido, el caso más singular es el de Bolivia, que ha sido califica-do como semi-presidencialismo/semi-parlamentarismo (Verdesoto, 2005:14), presidencialismo parlamentarizado (Mayorga R, 2003: 104; García,2001: 35), presidencialismo atenuado (Mayorga R, 1992: 53) o presidencia-lismo híbrido (Gamarra, 1992: 27) 7. La elección del presidente de la Re-pública por parte del Congreso, en caso de que no existiera un ganadorabsoluto en la votación directa, es el factor central que lleva a esas defini-ciones. Según esas interpretaciones, de este arreglo institucional se deriva-rían varios efectos positivos. En primer lugar, se harían imprescindibles losacuerdos no solamente para elegir al presidente (coaliciones electorales)sino también para el ejercicio gubernamental (coaliciones gubernamenta-les)8. En segundo lugar, esa misma necesidad de contar con los votos deotro u otros partidos para la elección en el Congreso y sobre todo para for-mar gobierno, tendría un efecto moderador de la competencia política.En tercer lugar, las coaliciones establecidas de esa manera permitiríansuperar en buena medida los problemas de legitimidad dual propios delpresidencialismo. Finalmente, ese tipo de elección tendría un efectoreductor del número de partidos al limitar el campo de acción de los par-tidos pequeños en tanto su éxito y sus posibilidades dependen no sola-mente de los resultados de la elección presidencial sino fundamentalmen-


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7 El análisis del caso boliviano está basado en Pachano (2006b).8 Al referirse a las primeras experiencias de elección de presidentes del período democrático,

Gamarra señala que “para las relaciones entre los poderes del Estado y los partidos políticos, laelección del presidente por parte del Congreso Nacional es un aspecto crítico pues en un siste-ma multipartidista sugiere a todo partido que coaliciones entre dos o más partidos serán abso-lutamente necesarias para el próximo período presidencial. La colaboración entre partidos esextremadamente importante. En 1989, los políticos bolivianos parecían haber logrado un equi-librio que no se hubiera alcanzado con un sistema puramente presidencial, especialmente conun presidente elegido por una segunda vuelta” (Gamarra, 1992: 32). Sin embargo, el mismoautor hace notar la insuficiencia de esa explicación en condiciones donde impera el patronaje,vale decir el clientelismo (Gamarra, 1992: 36).

te de la legislativa (Mayorga R, 2004; García, 2001)9. Finalmente, todoello llevaría a la conformación de tendencias centrípetas que acercarían lasposiciones de los principales partidos y, por tanto, se produciría la conti-nuidad en las políticas.

La explicación es, sin duda, muy atractiva y sugerente. Su validez serefuerza cuando un análisis comparativo con otros países del continentedemuestra que, ante condiciones económicas, sociales y políticas simila-res, estos no pudieron constituir gobiernos que contaran con apoyo en elcongreso y que dispusieran del espacio necesario para la formulación depolíticas de largo alcance. En algunos de esos países los gobiernos debie-ron acudir a medidas desesperadas, generalmente de corte clientelar, paraapenas lograr su supervivencia, como lo ilustra el caso de Ecuador (Mejía,2004; Pachano, 2001). Otros países debieron optar por la vía autoritaria,cuya mejor expresión es el proceso desarrollado en Perú entre 1992 y2001 (Tanaka y Marcus-Delgado, 2001; Cotler y Grompone, 2000;Grompone y Mejía, 1995). Algunos países encontraron la fórmula en lasviejas prácticas del populismo caudillista, con la experiencia venezolana ala cabeza (Carrasquero, Maingon y Welsh, 2001; Penfold, 2001;Kornblith, 2004; Molina, 2003a; 2003b).

Sin embargo, hay tres razones muy importantes para hacer una revi-sión de esta explicación. En primer lugar, una razón de carácter fáctico esque la estabilidad política se terminó con la caída del presidente Sánchezde Lozada, en octubre de 2003, el sistema de partidos se pulverizó, losacuerdos políticos dejaron de constituir el elemento central de la políticay se rompieron los acuerdos básicos acerca de la economía y de la demo-cracia. Por tanto, es posible suponer que existieron otros factores, másfuertes que aquel elemento del diseño institucional, que determinaron suneutralización y finalmente lo transformaron en algo ineficaz en términosde causa de los resultados positivos mencionados. En segundo lugar, exis-te una razón de carácter teórico y conceptual, que alude a la necesidad dediferenciar con claridad entre dos tipos de efectos de esa modalidad de


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9 Este último aspecto se hizo más evidente desde la aplicación de las reformas de 1994, ya que selimitó la elección dentro del Congreso a los dos candidatos con mayor votación en lugar de lostres primeros como era hasta ese momento. Es decir, se incrementó la exigencia sobre los parti-dos, lo que significaba menos posibilidades para los más pequeños.

elección presidencial: los que se manifiestan en la estabilidad política y losque se pueden observar en la continuidad de las políticas (o, si se quiere,en los consensos sobre las orientaciones económicas, sociales, etc.). La ter-cera razón es también de carácter metodológico-conceptual, y consiste enun llamado de atención sobre la ausencia de otros componentes del siste-ma político en el análisis que se ha realizado hasta el momento.

Una primera hipótesis que quiero plantear al respecto es que los resul-tados políticos positivos que se obtuvieron en Bolivia dependieron enbuena medida de la disposición constitucional señalada, pero que ellahabría sido estéril sin la presencia de otros elementos propios del diseñoinstitucional del sistema político, pero también sin los específicos cálculosestratégicos de los actores políticos. Una segunda hipótesis es que, a pesarde haber sido factores fundamentales para lograr la estabilidad política, esoscomponentes institucionales son insuficientes para explicar la tendenciacentrípeta que se expresaría en la continuidad de las políticas económicas.Finalmente, sostengo que, a pesar de que operaron adecuadamente mien-tras se pudo mantener la hegemonía de tres partidos, dentro de un bipar-tidismo sui generis, aquellos arreglos institucionales se transformaron enobstáculos para la inclusión de nuevas demandas en la agenda política10.

La primera hipótesis puede sustentarse en el recuento del conjunto dehechos que antecedieron al derrocamiento del presidente Sánchez deLozada y a la elección de Evo Morales como presidente de la República endiciembre de 2005, que marcan el fin de la democracia pactada y, en con-secuencia, de los efectos virtuosos de los arreglos institucionales11. En este


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10 El sistema multipartidista moderado que giraba en torno a “una estructura de tríada partidista(MNR, MIR, ADN)” (Mayorga R, 2004: 29, cursivas en el original) fue más bien un biparti-dismo ya que desde 1989 en adelante dos de los partidos (ADN y MIR) actuaron como un solofrente (el Acuerdo Patriótico) que tenía como contendor al otro partido significativo (MNR).Los partidos más pequeños quedaban prácticamente excluidos o debían integrarse en una de lascoaliciones (de preferencia en la gobernante).

11 Entre esos hechos se destacan las movilizaciones populares del año 2000 en Cochabamba (la gue-rra del agua) y las de febrero de 2003 en La Paz. Aunque tuvieron un fuerte contenido reivindi-cativo, las motivaciones últimas de esta acción colectiva deben buscarse en el ámbito político.Un intento de análisis en este sentido se encuentra en Prada (2004) que, en un plano más dis-cursivo que analítico, sostiene que ellas constituyeron la expresión del agotamiento del modeloneoliberal y la eclosión de un modelo alternativo. En términos más concretos, es evidente queellas se enmarcaron en la corriente crítica que iba tomando cuerpo conforme se iban agotandolos recursos de la democracia pactada.

sentido, en primer lugar, es preciso reconocer que las manifestaciones ini-ciales de agotamiento del modelo de democracia pactada, que se hicieronevidentes en las elecciones del año 2002, tuvieron su antecedente en lapráctica del último de los gobiernos que surgieron de los acuerdos políti-cos. En efecto, el Gobierno encabezado inicialmente por Hugo Banzer(1997-2001) y después por su vicepresidente Jorge Quiroga (2001-2002)desvirtuó totalmente aquella modalidad de gestión política cuando con-formó lo que se denominó la megacoalición. En esta participaron, ademásde los dos partidos que formaron la alianza electoral triunfadora (ADN yMIR), los partidos populistas que habían irrumpido en el escenario polí-tico desde fines de la década de los años ochenta (CONDEPA y UCS),así como otro partido de igual signo conformado poco tiempo antes(NFR). La presencia de estas organizaciones marcó tres diferencias noto-rias con las pautas que habían regido para la conformación de los gobier-nos anteriores. Por una parte, era la primera vez que había un alto núme-ro de partidos, lo que obligaba a ampliar y profundizar el prebendalismopropio del modelo. Por otra parte, trasladaba al interior del Gobiernobuena parte de las disputas, especialmente las que tenían como objetivola captación de recursos económicos y políticos12. Finalmente, su propiacondición de partidos claramente clientelares y personalistas tendía aarraigar las prácticas de ese tipo y a dejar en segundo plano los acuerdosprogramáticos. Todos esos elementos determinaron el comienzo del fin dela lógica que se había establecido desde 1985. Simplemente, ésta no podíaseguir existiendo dentro de esas condiciones.

Cabe destacar que el primer acuerdo político que tuvo resultados posi-tivos en la capacidad de toma de decisiones fue el Pacto por la Democra-cia. Este se estableció en 1985 entre el partido de gobierno (MNR) y elprincipal partido de la oposición (ADN) con el objetivo de apoyar la ini-ciativa gubernamental denominada Nueva Política Económica (NEP).Este pacto no tuvo como objetivo la elección del presidente, ya que seprodujo después de que ésta se había realizado en el Congreso13. Así


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12 En la práctica, el único partido que quedó fuera de la coalición fue el MNR, que de esa mane-ra podía ocupar cómodamente el lugar de la oposición frente al que aparecía como un acuerdoorientado exclusivamente a la satisfacción de intereses prebendalistas.

mismo, no fue un acuerdo de cogobierno o de participación en la admi-nistración gubernamental, sino más bien de establecimiento y preserva-ción de una orientación de política económica, lo que incluía por ciertoel compromiso del Gobierno en funciones para hacer posible la alternabi-lidad con el partido de oposición (Gamarra, 1992: 29). En otras palabras,este primer acuerdo entre dos partidos tuvo un carácter predominante-mente ideológico-programático –no prebendalista– y no estuvo determi-nado de manera alguna por la modalidad de elección del presidente en elCongreso.

El segundo Gobierno, elegido en 1989, fue el que inauguró la lógicade alianzas de gobierno propiamente dichas14. El Acuerdo Patriótico, sus-crito por el MIR y ADN, tuvo por consiguiente la forma de pacto parla-mentario y de coalición gobernante, lo que marcó una diferencia sustan-cial con la modalidad establecida en el Gobierno inmediatamente ante-rior15. Adicionalmente, este entendimiento incluyó ya no la alternaciónentre los dos partidos involucrados en él, sino la continuidad bajo la for-ma de una alianza de carácter permanente entre los dos partidos, lo quese manifestó en la siguiente elección (1993) a la que acudieron bajo la co-bertura del mismo Acuerdo Patriótico. Por consiguiente, las diferenciasentre ambas experiencias radican no solamente en los acuerdos que cons-


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13 Hugo Banzer con ADN obtuvo el primer lugar en las elecciones de 1985, con el 33,2% de losvotos, seguido por Víctor Paz Estensoro del MNR, con el 30,7%. El MIR (que obtuvo el10,3%) y otros grupos de izquierda se unieron al MNR y eligieron a Víctor Paz.

14 Aunque, también los dos presidentes elegidos antes de 1989 requirieron del mecanismo estableci-do en la Constitución –debido a la ausencia de mayoría absoluta en la elección directa–, ningunode ellos fue el producto de un pacto establecido específicamente para la elección en el congreso.La alianza que llevó al gobierno a Hernán Siles, en 1982, se había conformado como coaliciónelectoral entre el MNRI y el MIR, para participar en las elecciones de 1980 (que fueron desco-nocidas por el golpe militar de García Meza). Por tanto, no fue un acuerdo establecido dentrodel Congreso para la elección o nominación del presidente. La elección de Víctor Paz, como seha visto, fue el producto de un acuerdo parlamentario, pero no dio como fruto una coalicióngobernante. En este aspecto se ve claramente la diferencia entre las coaliciones electorales, lasque se forman para la elección o nominación en el Congreso y las de gobierno, como lo haceGamarra (1992: 26).

15 En 1989, Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) triunfó en las urnas (con el 25,8% de los votos),pero la formación del Acuerdo Patriótico determinó la nominación congresal de Jaime Paz (que,con el 22,0%, había ocupado el tercer lugar, debajo del 25,4% de Hugo Banzer). Al presentarla candidatura de Sánchez de Lozada, el MNR había roto su compromiso de apoyar a ADN, loque fue un factor de importancia para empujar a este partido a la alianza con el MIR.

tituyeron a los gobiernos, sino sobre todo en la manera en que manejaronlas relaciones dentro de cada Gobierno y entre estos y los partidos de laoposición. Como he señalado antes, el factor fundamental para la consti-tución del Gobierno de Víctor Paz Estensoro fue el acuerdo con el MIR(y otros grupos minoritarios) para la elección, lo que abrió paso a unanegociación permanente por cargos y prebendas dentro del Gobierno(Ardaya y Verdesoto, 1994; Mayorga R, 1998). Pero el elemento centralpara su gestión gubernamental –y el que explica su capacidad para formu-lar y sostener políticas– fue el Pacto por la Democracia con ADN, el prin-cipal partido de la oposición. Este fue el factor que le otorgó amplio espa-cio para la gestión, especialmente en la definición de la política económi-ca. Por el contrario, en el Gobierno de Jaime Paz Zamora el mismo acuer-do legislativo estructurado para la elección del presidente se mantuvocomo coalición gubernamental, lo que en la práctica llevó a la exclusiónde la oposición. Por consiguiente, entre uno y otro se perdió el factor másimportante que se puede desprender de la modalidad de elección en elCongreso, esto es, la posibilidad de obtener un compromiso por parte dela oposición. En síntesis, el Gobierno del Acuerdo Patriótico abrió laspuertas para la implantación de una modalidad en que la oposición que-daba excluida y por tanto los consensos se reducían a la coalición gober-nante. De esta manera se iniciaba el retorno de los aspectos más negati-vos del presidencialismo16. Con ello se fue debilitando el impulso hacia losconsensos, que era precisamente el principal resultado que se podía deri-var del mecanismo de elección presidencial en el Congreso. La posibili-


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16 En adelante se mantuvo esta característica. Así, para la elección en el Congreso, el tercerGobierno (1993-1997) recibió el respaldo de los partidos populistas (CONDEPA y UCS) y dela única agrupación de izquierda que tuvo alguna importancia electoral (MBL). Los mismospartidos pasaron a formar parte de la coalición gubernamental, lo que se tradujo en una cómo-da mayoría legislativa (Romero, 1999: 46; Mayorga, F, 2007: 172). Pero al mismo tiempo, estosignificó la exclusión de la oposición de similar manera a lo que había hecho el Gobierno ante-rior. La modalidad introducida por el Gobierno del Acuerdo Patriótico se había implantado enla gestión presidencial boliviana, y lo había hecho bajo la lógica de un bipartidismo que, sinembargo, amparaba a varios partidos en su interior. Esta fue la modalidad que llegó a su máxi-ma expresión en el Gobierno de Hugo Bánzer (elegido en 1997), expresada en la ausencia deacuerdos con el principal partido de la oposición, la inclusión en el Gobierno de los partidospequeños con el fin de lograr apoyo legislativo (tanto para la elección presidencial como para lagestión gubernamental) y la consolidación de las prácticas clientelares y prebendalistas comomecanismo de preservación de esos acuerdos (Mayorga, F, 2007: 174; Lazarte, 1992: 79).

dad de establecer gobiernos de consenso quedó anulada desde el momen-to en que la elección congresal se convirtió en un dispositivo para excluira la oposición y para lograr apoyos que entrañaban altos costos políticos yprogramáticos.

La importancia atribuida a esta modalidad de elección se basa tambiénen su efecto positivo en términos de facilitar los consensos porque exigeestablecer coaliciones dentro del congreso y estas pueden convertirse enacuerdos de Gobierno. Pero la explicación va más allá y alude –aunquemás bien de manera indirecta– al efecto moderador que tendría la dispo-sición constitucional en la relación entre el Gobierno y la oposición y alpapel que a esta le cabe en la obtención de la estabilidad como resultadofinal. Esa alusión indirecta se encuentra en el supuesto básico que está de-trás, y es que en la medida en que se hace necesaria la conformación decoaliciones para la elección presidencial en el Congreso –y eventualmentepara gobernar–, los actores políticos tenderían a bajar el nivel de los en-frentamientos y a reducir la distancia entre ellos. Es decir, se conformaríauna tendencia centrípeta que facilitaría los entendimientos entre el Go-bierno y la oposición.

Sin embargo, la breve revisión realizada antes permite ver que ese se-gundo efecto solamente se produjo en el período 1985-1989, mientras queen el anterior y en los cuatro siguientes se formaron coaliciones de Gobier-no que excluyeron a la oposición. En consecuencia, lo ocurrido en cincode los seis gobiernos demuestra que no se produjo el que se suponía seríael efecto central de ese elemento del diseño institucional. Se puede soste-ner, ciertamente, que el resultado evidente del procedimiento de selecciónpresidencial fue la conformación de alianzas legislativas-gubernamentales,lo que no deja de ser un elemento altamente positivo dentro de la historiade inestabilidad que caracterizó anteriormente a Bolivia, pero eso no supo-ne necesariamente el acercamiento entre el Gobierno y la oposición. Portanto, no es un elemento suficiente para explicar la tendencia centrípeta delsistema, especialmente en lo que se refiere a la toma de posiciones acercade los temas fundamentales del país. Esto quiere decir que es necesario bus-car otras causas para explicar los consensos en torno a la democracia y a laeconomía de mercado que caracterizaron a la mayor parte del período, yaque es verdad que la forma de elección del presidente tuvo efectos mode-


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radores (que se expresaron en la conformación de coaliciones), pero nadaasegura que estos no hayan sido puramente instrumentales.

Entre esas causas adicionales se pueden identificar dos elementos adi-cionales del diseño institucional que han sido muy poco estudiadas porlos académicos que se han ocupado de este caso. En primer lugar, consi-dero que se debe dar mayor importancia al voto único presidencial-legis-lativo, que ha tenido varios efectos sobre el sistema de partidos, sobre lasestrategias de los diversos actores políticos (partidos, movimientos y agru-paciones ciudadanas) y sobre las conductas de los electores. En términosgenerales, éste ha actuado como reductor del número de partidos y puedeser considerado como un factor tan importante como la modalidad deelección presidencial para impulsar la conformación de coaliciones. Elhecho fundamental es que, dada la integración entre el voto presidencialy el legislativo, la posibilidad de obtener escaños legislativos se ha vistofuertemente limitada para los partidos que no presentan candidato presi-dencial, lo que puede inducir a escoger entre tres estrategias alternativas.Primera, la presentación de candidatos presidenciales propios para lograrun efecto de arrastre de las listas de senadores y diputados. Segunda, laparticipación en coaliciones electorales que aseguren un determinadonúmero de escaños y algún grado de participación en el Gobierno. Ter-cera, la presentación de candidatos únicamente para el Congreso, dentrode un cálculo de costo-beneficio realizado a partir de la evaluación de supropia fuerza.

De acuerdo a las cifras electorales se puede sostener que predominó laprimera opción, esto es, la participación de todos los partidos en las elec-ciones presidenciales, ya que siempre se presentó un alto número de can-didatos (con una media de 12,3 para todo el período)17. La estrategia queestá detrás de esta alta participación electoral queda en evidencia cuandose observa que la distribución de la votación entre los candidatos tendióa concentrase en los partidos que ocuparon los tres primeros lugares,mientras los demás obtuvieron porcentajes significativamente bajos. Esdecir, la mayor parte de los partidos habría visto a la elección presidencial


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17 El número de candidatos presidenciales fue de trece en 1980, diecisiete en 1985, nueve en 1989,catorce en 1993, diez en 1997 y once en 2002. Comparativamente, en Ecuador la media parael período 1979-2002 es de 9,1 y en Perú, para el período 1980-2000 es de 10,8.

como el mecanismo que les permitiría obtener los votos necesarios paracontar con algunos escaños legislativos, lo que se posibilitaría por la utili-zación de una fórmula proporcional en la asignación de estos últimos. Así,con votaciones relativamente pequeñas podrían alcanzar una representa-ción nada despreciable en el Congreso, sin que interese en mayor medidael resultado de la elección presidencial.18. Esto hizo que la segunda estra-tegia, la formación de coaliciones para conformar las listas de diputados ysenadores, fuera utilizada como un recurso adicional y supeditado al ante-rior, mientras que la tercera –participación en elecciones legislativas sincandidato presidencial– apenas ocupó un lugar marginal. De esta mane-ra, el voto único ayudó a la conformación del sistema tripartito al que haaludido constantemente la literatura académica (o bipartidista, en los tér-minos que he señalado antes), una de cuyas características era ciertamen-te la cercanía entre sus integrantes. En estas condiciones, los tres partidossignificativos (MNR, ADN y MIR) estaban prácticamente obligados areducir las distancias entre ellos como una garantía de estabilidad del sis-tema que los favorecía, pero a la vez a integrar a las otras fuerzas que po-drían poner en riesgo su predominio19.

En segundo lugar, sostengo que también es necesario prestar mayoratención a la existencia de la barrera de representación del 3% para laselecciones de diputados en circunscripciones plurinominales (Mayorga R,2005: 3). En este aspecto también se debe atender al efecto sobre los cál-culos estratégicos de los actores, ya que una disposición de esa naturalezales obliga a desarrollar acciones orientadas a superar esa barrera. Inevita-blemente, deben optar por conformar partidos de alcance nacional, lo quepuede hacerse por medio de la constitución de un partido nuevo o, másbien, por la reagrupación de organizaciones pequeñas y dispersas o, final-


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18 Esto se refleja en el número efectivo de partidos en las elecciones presidenciales que, si bien alcan-za una cifra relativamente alta (4,8 para el período completo), al compararla con la media delnúmero absoluto de candidatos (12,3) se demuestra que la mayor parte de los partidos no tuvie-ron significación en la elección presidencial y que acudieron a ella a pesar de sus propias limi-taciones en ese campo.

19 En gran medida, esto es lo que explica la doble característica de inclusión-exclusión del sistema,ya que por un lado aseguraba el predominio de aquellos partidos en el ámbito del Ejecutivo,mientras por otro lado abría la participación de los demás en la arena Legislativa y solamentecomo compañeros de segundo orden en el Gobierno.

mente, por la integración de las que recién nacían en otras ya existentes.Esta última es la que parece haber predominado a lo largo del período,hasta la elección del año 200220. En ese año cambió radicalmente el pano-rama cuando surgió una cuarta fuerza (el MAS) y prácticamente desapa-reció uno de los tres partidos significativos (ADN)21. Mientras ello nosucedió, el sistema pudo funcionar sobre la base de los tres partidos y delas coaliciones que establecían entre ellos y con los otros partidos. Paraello fue decisiva la existencia de la barrera de representación, ya que actua-ba como un mecanismo disuasivo para las nuevas organizaciones y portanto de protección de quienes ya estaban dentro del sistema. Se confor-mó así un esquema que solamente podía ser desmontado por la presenciade un nuevo partido que tuviera fuerza a nivel nacional, como en efectoocurrió cuando surgió el MAS.

Lo dicho lleva a pensar que es probable que estos dos elementos deldiseño institucional, junto a la modalidad de elección del presidente, ha-yan jugado un papel importancia para que se produzca el acercamientoentre los partidos. Sin embargo, aunque pueden dar pistas sobre el origende la tendencia centrípeta, los tres factores institucionales no son suficien-tes para explicar en su totalidad los acuerdos alcanzados sobre los aspec-tos fundamentales. En otras palabras, es probable que sin ellos no se hu-biera dibujado esa tendencia, pero a la vez es posible sustentar que esta nose debió solamente a ellos. La explicación puede ser mucho más comple-ja, pero dentro de ella con seguridad les cabe un lugar de primera impor-tancia a estos elementos institucionales22.


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20 Hay muchos ejemplos al respecto, pero quizás el más llamativo por la evolución posterior de losacontecimientos es el de la alianza de los campesinos productores de coca, encabezados por EvoMorales, con Izquierda Unida en las elecciones de 1989, que constituyó un acuerdo beneficio-so para los dos integrantes (Tanaka, 2003: 96).

21 Ciertamente, a lo largo del período hubo indicios de que el sistema asentado sobre el trípodepartidos podría alterarse por la entrada de otras agrupaciones, especialmente cuando surgieronCONDEPA y UCS, pero como se ha visto estas agrupaciones fueron rápidamente integradas enlas coaliciones y, además, nunca lograron rebasar su condición de organizaciones de base regional.

22 Un acercamiento de ese tipo se encuentra, con diversos matices, en Tanaka (2003), Mayorga R(2004, 2005), Conaghan (1996), Conaghan, Malloy y Abugattás (1990) y Ardaya y Verdesoto(1994), pero aún esta pendiente un análisis que se proponga como objetivo encontrar los ele-mentos que expliquen la política de consensos.

El caso ecuatoriano es bastante diferente, ya que la mayor parte decomponentes del diseño institucional actuaron como incentivos para elenfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo. La pugna de poderesestuvo presente a lo largo de veintiséis años desde el inicio del períododemocrático. Ninguno de los gobiernos constituidos entre 1979 y 2007logró la mayoría en el Congreso, pero este hecho por sí mismo no explicael enfrentamiento permanente ya que podía haber sido superado median-te la conformación de alianzas de Gobierno23. Así, la formación de gobier-nos de minoría fue una constante y ha sido destacada como una de lascaracterísticas centrales del sistema político ecuatoriano (Conaghan,1995; Barczak, 2001; Mejía, 2002; Pachano, 2006a; 2007). Desde 1979,cuando se inició el actual período constitucional, ningún partido ha obte-nido la mayoría de los escaños en el Congreso y solamente cuatro de losnueve presidentes que han surgido de elecciones han contado con la pri-mera bancada legislativa. Además, la fragmentación de la representaciónlegislativa ha sido una constante, como lo demuestra el alto número de lis-tas que han obtenido escaños en cada una de las elecciones. Por la impor-tancia que tiene para la conformación de coaliciones legislativas –tanto deapoyo al Gobierno como de oposición–, el análisis se ha concentrado enlas elecciones de diputados y en la conformación del Congreso, en tantoque han recibido menor atención los aspectos ligados a la elección presi-dencial y a la conformación del Ejecutivo.

La conflictiva relación entre ambos poderes se hace evidente sobretodo en la dificultad para establecer acuerdos estables de largo o medianoalcance en torno a las políticas económicas y sociales24. A pesar de los rei-terados intentos de sucesivos gobiernos por implantar un conjunto dereglas para la economía, no fue posible obtener los resultados esperados.La constante reiteración en los intentos por introducir esas políticas de-muestra el carácter inacabado del proceso y sugiere centrar la atención en


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23 Pongo en 2007 la fecha final de este período debido a que en ese año el Gobierno (presididopor Rafael Correa) rompió la lógica del enfrentamiento-negociación que se había impuestocomo tendencia y prácticamente disolvió el Congreso. Para ello recurrió a acciones inconstitu-cionales, de manera que no se la puede considerar como una solución dentro de las que estabandisponibles en el marco del ordenamiento democrático (Pachano, 2009).

24 El tratamiento del caso ecuatoriano en este aspecto está basado en Pachano (2007).

los factores que impidieron alcanzar los acuerdos25. Básicamente, en estaparte me interesa destacar algunos elementos que hacen referencia a lacombinación entre el diseño institucional y las decisiones estratégicas delos actores, ya que de allí se pueden desprender explicaciones más consis-tentes que las que se obtienen desde otras perspectivas.

Todos los presidentes del período, independientemente de sus respec-tivas posiciones políticas, invariablemente adoptaron duras medidas alinicio de sus respectivos períodos pero siempre dieron marcha atrás hastaterminar, en la mayor parte de los casos, en formas de populismo econó-mico (Conaghan, Malloy y Abugattás, 1990, Thoumi y Grindle, 1992).Como he señalado antes, todos los intentos de aplicación de políticas eco-nómicas tuvieron similar orientación pero se encontraron con la oposi-ción generalizada, entre ellos la de quienes a su vez trataron de impulsarmedidas de esa naturaleza cuando les correspondió la conducción guber-namental. Así, el primer Gobierno de esta etapa (1979-1984) se encon-tró con la oposición de todas las fuerzas políticas representadas en el Con-greso cuando intentó impulsar un plan de reformas. La aplicación de po-líticas de ajuste y austeridad, entendidas por el Gobierno como las me-didas adecuadas para enfrentar la crisis de inicios de la década de 1980,fue resistida por todos los actores políticos y sociales. Desde ahí en ade-lante se hizo evidente la baja disposición de esos actores para cambiar lascondiciones vigentes –el statu quo– ya que eso introducía elementos deincertidumbre en tanto podía verse afectada su posición en la asignaciónde recursos. La vigencia de un modelo rentista, instaurado desde el augepetrolero de la década de 1970, y el diseño institucional que alimentabala pugna entre los poderes, pueden identificarse como los elementos quetuvieron un peso decisivo en esas conductas.


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25 Cabe destacar el carácter secundario que tiene para este análisis el contenido o la orientación de laspolíticas, ya que lo que importa realmente es la ausencia de consensos en torno a ellas. Generalmentese ha visto el problema únicamente como rechazo a la receta neoliberal del Consenso deWashington, pero lo mismo puede decirse de la ausencia de acuerdos en torno a las políticas de otrosigno. Por consiguiente, más que un enfrentamiento de dos concepciones claramente definidas, a lolargo del período se observó un constante bloqueo incluso por parte de quienes apoyaban el tipo depolítica que intentaba impulsar el Gobierno del momento. Los diversos actores sociales y políticoscambiaban repetidamente de posición, de modo que no se puede asegurar, como lo han hecho algu-nos autores (Acosta, 2000; Schuldt, 1994; Salgado, 2001), que los problemas fueron la expresiónde la oposición a las políticas de corte neoliberal que intentaron aplicar algunos de los gobiernos.

Por ello, los gobiernos que se sucedieron posteriormente vieron repetir-se, con sus respectivas particularidades, esa situación. Febres Cordero(1984-1988), que se había opuesto al programa de ajuste de su antecesor,impulsó medidas similares durante los dos primeros años de su gestión,pero debió dar marcha atrás en los dos últimos hasta terminar con los peo-res indicadores económicos de todo el período (Pachano, 2007: 20-22).Sus intentos iniciales estuvieron basados en buena medida en la utilizaciónde la facultad constitucional del presidente para enviar proyectos de urgen-cia económica que deben ser tratados por el Congreso en un plazo peren-torio, esto es, acudió al poder de veto, una atribución presente en variosregímenes presidenciales (Shugart y Carey, 1992: 140-142). La utilizaciónde este recurso –especialmente en la forma arbitraria que lo hizo cuandoenvió simultáneamente varios decretos con el fin de que el Congreso nodispusiera del tiempo suficiente para tratarlos– era un indicador de la pro-pia debilidad del Gobierno y de las dificultades para llegar a acuerdos26.

Pero, incluso un Gobierno que contó inicialmente con una mayoríafavorable en el Congreso –gracias a la formación de una coalición con otropartido–, como fue el de Rodrigo Borja (1988-1992), no pudo aplicar unprograma que fuera más allá de las medidas de carácter coyuntural. Elabandono de sus propuestas de campaña, que provocó el alejamiento desus propios partidarios, y los cálculos estratégicos para las elecciones demedio período llevaron a la ruptura de la alianza con el consecuente debi-litamiento del Gobierno27. Posiblemente, el factor de mayor importanciapara la determinación del rumbo que finalmente tomó la conducción eco-nómica fue la tortuosa relación entre el Gobierno y su partido. El divor-cio entre las propuestas de campaña y las acciones del Gobierno estable-cieron una gran distancia con el partido que esperaba otra orientación en


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26 Aunque los partidos que confluían en algunas votaciones en el apoyo al Gobierno representabanel 42.2% del total de diputados, nunca llegaron a constituir una coalición estable. Los partidosclaramente gubernamentales (PSC y PL) significaban menos de la quinta parte del total delCongreso.

27 La elección de medio período, en que se renovaba aproximadamente el 85% de los integrantesdel Congreso, fue introducida en las reformas constitucionales realizadas en 1983 y se constitu-yó en un elemento de incertidumbre e inestabilidad a lo largo del período, más aún cuando esta-ba vigente la prohibición de reelección inmediata de los diputados. Esta elección intermedia fueabolida en 1998.

el manejo de la economía y de las políticas sociales28. En esas condicionesera muy estrecho el margen que tenía el Gobierno para enfrentar los vetosy los bloqueos de los diversos actores sociales y políticos.

La situación se agravó para los siguientes gobiernos, que no contaroncon mayorías en el Congreso y que tuvieron serias dificultades para cons-tituir coaliciones. Así, el Gobierno de Durán Ballén (1992-1996) acudióa la entrega de cargos en el sector público (patronage) y de recursos paraobras o para fines personales (pork) como procedimientos básicos parasostener su política económica (Mejía, 2002). Esto indujo a la desafilia-ción de diputados de diversos partidos, que pasaron a conformar un blo-que de independientes, con los que el Gobierno pudo aprobar algunasreformas y leyes durante los dos primeros años de su gestión. Sin embar-go, las elecciones medio período significaron también en esta ocasión unrevés para el Gobierno que terminó absolutamente debilitado29

El nivel que alcanzaron los bloqueos en el Gobierno de Durán Ballénmarcó el inicio de un período de inestabilidad política que se alargó porlo menos hasta el año 2008. La renuncia forzada de su vicepresidente–quien en la práctica ejercía el mando del Gobierno– fue el precedente


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28 Stokes (2001: 112), que aborda brevemente el caso ecuatoriano sostiene que la debilidad de lospartidos explica el cambio de política de los gobiernos con respecto a las ofertas de campaña.Sin embargo, la explicación no parece adecuada para el Gobierno de Rodrigo Borja, ya que supartido, Izquierda Democrática, en ese momento contaba con mejor organización, mayornúmero de afiliados y la primera preferencia electoral a nivel nacional. Quizás la referenciahabría que hacerla a la debilidad del sistema de partidos como un todo, lo que probablementereduciría los efectos positivos de la fortaleza de un solo partido. Otro tipo de explicación, segu-ramente más persuasiva, pondría énfasis en la ausencia de interés del presidente y de los miem-bros de su gabinete por cambiar la orientación del propio partido. Un ejemplo caso muy claroen sentido contrario (esto es, de impulsar el cambio de orientación del partido desde la gestióndel Gobierno) se encuentra en el primer Gobierno de Felipe González, en España, en que el pro-pio presidente del Gobierno asumió la tarea de demostrar al partido la necesidad y la validez deposiciones económicas y políticas distintas a las que había mantenido hasta entonces (Maravall,2003: 13-70). Por el contrario, el discurso del presidente ecuatoriano se mantenía en sus posi-ciones opuestas a las reformas que aplicaba su propio equipo de Gobierno.

29 El Gobierno intentó una salida a esta situación por medio de una reforma política, para la cualconvocó a dos plebiscitos (en 1994 y 1995). A pesar de que seis de sus siete propuestas fueronaprobadas en el primero (y negadas las 11 del segundo), no pudo romper el bloqueo estableci-do por el conjunto de actores. Su debilidad alcanzó el punto más alto cuando el vicepresidentedebió renunciar a causa de denuncias de corrupción que no fueron procesadas dentro de lo esta-blecido por la Constitución.

para la defenestración de los tres presidentes que fueron elegidos poste-riormente. Marcó también el inicio de la aplicación de la sucesión consti-tucional como solución a los golpes de Estado, en un ejercicio de estira-miento institucional que mantuvo el orden jurídico más como una ficciónque como una realidad.

Así, el siguiente mandatario elegido para el período 1996-2000,Abdalá Bucaram, apenas pudo permanecer ciento veinte días en el cargo,a pesar de los esfuerzos que hizo –por medio de las ya habituales prácticasde pork y patronage– para darle bases políticas a su Gobierno. Así mismo,el siguiente gobernante, Jamil Mahuad, que debía ejercer el cargo entre1998 y 2002, fue derrocado por un golpe militar –apoyado por el movi-miento indígena– en enero de 2000. Aunque inicialmente se asentó sobreuna poderosa coalición (conformada por su partido, Democracia Popular,y por el Partido Social Cristiano, que sumaban el 51,3% de los escaños),nunca contó con las condiciones adecuadas para llevar adelante una polí-tica de largo plazo. Además, la manera en que encaró la crisis financieradel año 1999, sin duda la mayor de la historia ecuatoriana, alejó a sus alia-dos que veían el peligro de un desgaste con miras a las próximas eleccio-nes30. Finalmente, el Gobierno elegido en 2002, que debía ejercer hasta2006, fue derrocado en el año 2005 después de que se alejara de los sec-tores que posibilitaron su triunfo y aplicara un programa económico decorte neoliberal. El apoyo de sectores empresariales no fue suficiente parallenar el vacío político que se hizo evidente a lo largo del período de Go-bierno en las cambiantes alianzas que conformó. Las mayorías móviles,como pasaron a llamarse (Gerlach, 2003: 127), aportaban apenas el apoyonecesario para aprobar una ley o una reforma determinada, siempre sobre


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30 Las medidas más controvertidas del Gobierno fueron la declaración de un feriado bancario deuna semana, la congelación de los depósitos bancarios (el corralito, como se lo llamó enArgentina) y la entrega de recursos a varios bancos que se encontraban al borde la quiebra, lamayor parte de ellos por manejos fraudulentos de sus propietarios o directivos protegidos por lapermisiva Ley de Instituciones Financieras que había sido aprobada en 1994 durante elGobierno de Sixto Durán (Jácome, 2003: 4; Gerlach, 2003: 129). Lo sorprendente es que suspropios aliados empujaron la adopción de esas medidas (y de otras, como la sustitución delimpuesto a la renta por un gravamen a las transacciones bancarias que tuvo efectos nefastos parala economía), pero jamás estuvieron dispuestos a hacerse cargo de las consecuencias que inevi-tablemente tendrían.

la base de negociaciones específicas que distaban mucho de constituir unabase estable31.

En términos generales, la experiencia ecuatoriana es la muestra de unsistema político asentado en un diseño institucional que alienta la frag-mentación y que no ofrece alicientes para la cooperación. Adicionalmente,esas condiciones institucionales promueven el juego político de cortoplazo que gira en torno a la obtención de resultados inmediatos y estricta-mente delimitados para cada grupo social. De allí se desprenden las prác-ticas particularistas, como el clientelismo y el corporativismo (bajo diver-sas formas de representación directa de intereses particulares), que carac-terizan a la política ecuatoriana. Además, es un sistema político con bají-sima capacidad de agregar intereses, en el que interviene un alto númerode veto players y que debe satisfacer cada una de las múltiples demandassin posibilidad de englobarlas dentro de políticas de alcance general32. Elcambio –parcial, por cierto, ya que está asentado en las mismas prácticasclientelares y particularistas– solamente ha comenzado a hacerse evidentedesde la instauración de un Gobierno dispuesto a imponer su voluntad(en una modalidad de decisionismo schmidtiano) y por tanto a romper lalógica de la negociación con el resto de fuerzas políticas y sociales33.

El caso de Perú guarda ciertas similitudes con el de Ecuador, ya que eldiseño institucional amparaba una relación conflictiva entre los dos pode-


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31 En diciembre de 2004, el Gobierno acudió a una maniobra desesperada cuando, por medio deuna alianza heterogénea que logró conformar en el Congreso, destituyó inconstitucionalmentea los miembros de la Corte Suprema de Justicia, a los integrantes del Tribunal Constitucional ya los del Tribunal Supremo Electoral. Se trataba claramente de un golpe de Estado que, al serresistido fundamentalmente por la población en las calles (pero también por la oposición polí-tica y por los medios de comunicación), abrió las puertas a la caída del Gobierno. Esta se pro-dujo cuatro meses más tarde.

32 Un acercamiento válido para el caso ecuatoriano es el que centra la atención en los jugadorescon poder de veto (veto players), tanto institucionales como no institucionales (Tsbellis, 2000;2002; Andrews y Montinola, 2004). Este ha sido explorado por Mejía et al (2004) y porPachano (2007).

33 El agotamiento del modelo previamente vigente, en términos de haber alcanzado sus límites ytambién de erosión de los partidos políticos como sus actores centrales, fue también un factorfundamental para el triunfo de la opción política liderada por Rafael Correa. Los altos nivelesde apoyo que ha mantenido a lo largo de su gestión y que se han expresado en sucesivas con-tiendas electorales, se iniciaron cuando el presidente demostró su voluntad de enfrentarse direc-tamente a los partidos y en general a los actores con poder de veto, incluidos quienes fueron susaliados en la elección que le llevó a la presidencia (Pachano, 2009).

res, pero se diferenció claramente de éste cuando se acudió a la rupturaconstitucional como solución al problema (en lugar del estiramiento insti-tucional que caracterizó a la política ecuatoriana). En efecto, sin descono-cer el resto de factores que pueden explicar el autogolpe de Alberto Fu-jimori en abril de 1992, puede tomarse como un resultado del tipo derelación que se había establecido, desde 1980, entre el Ejecutivo y el Le-gislativo34. En este sentido, el golpe marcó no solamente un punto de rup-tura de los acuerdos de la transición, sino que instauró una nueva relación(de desequilibrio) entre los dos poderes. Se trataba, por cierto de unosacuerdos implícitos que siempre llevaron la situación hasta sus límites ex-tremos, dentro de una práctica de bloqueos bastante similar a la que seobservó en Ecuador.

En efecto, ninguno de los tres primeros gobiernos del período pudoobtener la mayoría en el Congreso y a la vez éste se caracterizó por lafragmentación (con una media de 14,5 partidos con representación y de4,4 en términos de número efectivo). Por consiguiente, los gobiernosestuvieron obligados a fatigosas negociaciones para estructurar las mayo-rías que les permitirían aprobar leyes y llevar adelante sus programas degobierno (Planas, 2000b: 97; Crabtree, 2005: 232-278). Fueron gobier-nos bastante débiles en lo político, a pesar de que el diseño constitucio-nal instaurado desde 1980 llevaba a la conformación de un Ejecutivoque podía ser calificado como medianamente fuerte35. Por consiguiente,


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34 Las explicaciones del golpe aluden fundamentalmente a los problemas de gobernabilidad pro-ducidos por la pérdida de control de la economía (Cotler, 2000: 28), la amenaza de la insurrec-ción de Sendero Luminoso (Bowen, 2000: 79-102), el colapso de los partidos (Degregori,2000: 34), la debilidad del aparato estatal (Grompone, 2000: 80) y la deslegitimación de lademocracia que llegó hasta la percepción de su fracaso (McClintock, 1997: 56). La incidenciade los factores institucionales ha sido destacada por Kenney (1997).

35 La calificación como medianamente fuerte está basada en la clasificación de Shugart y Carey(1992: 155), en torno a los poderes legislativos y no legislativos del presidente. Los primerosincluyen las facultades de veto total, veto parcial, decreto, exclusividad en la iniciativa legislati-va y en la propuesta de referéndum (Shugart y Carey, 1992: 149-152). Los no legislativos con-sisten en las atribuciones para formar gabinete, para destituir a sus integrantes y para disolver alLegislativo, así como (en términos negativos para el Ejecutivo) el grado en que la asambleapuede censurar al presidente y a los ministros del gabinete (Shugart y Carey, 1992: 152-154).En el caso peruano, esas facultades se manifestaban de manera especial en el numeral 20 del artí-culo 211 de la Constitución, que le permitía al presidente “dictar medidas extraordinarias enmateria económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo a darcuenta al Congreso”. También en el numeral 10 del mismo artículo, que contribuía a reforzar

se abría una brecha entre la debilidad política del presidente (originadaen la fragmentación del sistema de partidos) y la relativa fortaleza quele ofrecía el diseño constitucional.

Esta situación obligó a los presidentes, en cuanto pudieran hacerlo, aacudir a las facultades constitucionales que los colocaban en posición deventaja con respecto al Congreso. Era una manera de no hipotecar suspolíticas a unas alianzas que no controlaban y que, dado el número de suscomponentes así como la diversidad de intereses que agrupaban, sola-mente podían ofrecer incertidumbre. Por ello, las dos vías de expediciónde decretos fueron ampliamente utilizadas por los gobiernos de Belaunde(1980-1985), que la utilizó en 667 ocasiones y de García (1985-1990),que elevó el número hasta 1 033 (Kenney, 1997: 79). De esa manera po-dían gobernar al margen del Congreso, sin que ello signifique que se hu-biera eliminado el riesgo de conformación de una mayoría opositora quehabría hecho fracasar incluso esos procedimientos.

Por otra parte, los presidentes peruanos nunca pudieron utilizar lafacultad constitucional que les permitía disolver la Cámara de Diputados.Dos factores impidieron la aplicación de ese procedimiento. En primerlugar, era muy poco probable que la Cámara censurara o vetara por tresocasiones seguidas al Consejo de Ministros –aunque un presidente la bus-cara intencionalmente–, ya que con ello provocaría su disolución. En se-gundo lugar, en un marco de volatilidad y de fragmentación bastantealtas, los presidentes, incluyendo a Fujimori (incluso, él más que cual-quiera de los otros), no podían tener la certeza de conseguir como resul-tado mejores condiciones que las vigentes, esto es, una mayoría en la elec-ción que se desprendería de aquel acto.

El descontrol de la economía, evidente desde la segunda mitad delGobierno de Alan García y el asedio de Sendero Luminoso y el MRTA,configuraron una situación tremendamente grave. La inflación llegó a


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esas facultades cuando establecía que podrá “dictar decretos legislativos con fuerza de ley, previadelegación de facultades del Congreso y con cargo a dar cuenta a éste”. Así mismo, de acuerdoal artículo 231 podía decretar el estado de emergencia sin consultar al Congreso.Adicionalmente, de acuerdo al artículo 227 el presidente tenía la capacidad de disolver laCámara de Diputados cuando “ésta ha censurado o negado la confianza a tres Consejos deMinistros”.

2.775% y 7.650% en 1989 y 1990, respectivamente, mientras el PIB ca-yó en -8,4, -11,6 y -5,4 en 1988, 1889 y 1990, respectivamente (Gon-zález de Olarte, 1998: 14). Alrededor del 45% del territorio había sidodeclarado en emergencia por la subversión y el número de atentados llegóa 11 937 en el período de gobierno de Alan García, con 1 228 desapare-cidos durante el período de Fernando Belaunde, 1 628 en el de García y1 023 en el de Fujimori (Tamayo, 2003: 97). Por consiguiente, era unescenario que exigía soluciones inmediatas, y que constituyó la justifica-ción esgrimida por Fujimori para su autogolpe de abril de 1992.

A diferencia de Ecuador, que mantuvo el enfrentamiento entre el Eje-cutivo y el Legislativo hasta mediados de la primera década del siglo XXI,en Perú se rompió el diseño establecido en la transición y se dio paso a unGobierno autoritario que concentró todos los poderes (Stokes, 2002;Murakami, 2007; Conhaghan, 2005). En consecuencia, no se acudió auna solución dentro del ordenamiento democrático, aunque se buscara sulegitimación por medio de la instalación de un Congreso Constituyente yla expedición de una nueva Constitución. En ese sentido, Perú constituyela expresión más aguda del enfrentamiento entre los dos poderes y de lacontradicción entre las facultades constitucionales y la debilidad políticade los presidentes36.

En un balance general se puede sostener que, a pesar de las diferenciasen los arreglos institucionales, en los tres países se han manifestado conmucha fuerza los conflictos entre los poderes que son característicos delpresidencialismo. Como se ha sostenido reiteradamente este tipo de régi-men genera por lo menos cuatro problemas que son de difícil solución37.En primer lugar, se produce una legitimidad dual ya que tanto el presi-dente como los integrantes del órgano legislativo pueden apelar a su carác-ter de representantes de la voluntad popular. En segundo lugar, presentauna rigidez, derivada de la vigencia de períodos fijos para el mandato pre-


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36 Ecuador siguió un camino relativamente similar –en tanto se acudió a la fuerza– cuando elCongreso fue prácticamente cerrado por el presidente Correa con el apoyo del TribunalSupremo Electoral, en 2007, pero no tomó la forma de golpe de estado abierto (operó el men-cionado estiramiento institucional).

37 Los problemas del presidencialismo –o sus peligros– han sido destacados por Linz (1993; 1996),Linz y Valenzuela (1994), Pérez Liñán (2003; 2005) y Sartori (1996). Visiones críticas seencuentran en Mainwaring y Shugart (1997; 2002), Nohlen, (1993).

sidencial y legislativo, que dificulta significativamente el procesamientode las crisis políticas (que generalmente terminan por convertirse en cri-sis del régimen, como lo ilustran los sucesivos episodios acaecidos en lostres países). En tercer lugar, establece una separación tan profunda entrelos poderes que hace muy difícil la cooperación entre ellos. Finalmente,instaura una lógica de suma-cero o de ganador absoluto, especialmente enla elección del presidente de la República, que tiende a obstaculizar lasalianzas de gobierno y genera problemas de gobernabilidad.

El diseño institucional boliviano fue el más adecuado de los tres paí-ses para superar en buena medida algunos de estos problemas, sobre todopor sus incentivos a la formación de coaliciones de gobierno, a la reduc-ción de las distancias políticas y a la orientación centrípeta de la política.Sin embargo, todo ello descansaba solamente en los elementos institucio-nales señalados antes (la elección del presidente en el Congreso, el umbralde representación y el voto único por presidente y Congreso), sin que elresto de componentes del sistema político mantuvieran coherencia conellos, de manera que padecía de debilidad congénita. Por su parte, losotros dos países contenían muchos elementos que tendían a profundizarlos problemas del presidencialismo sin ninguno que tendiera a atenuarlos.En consecuencia, en Bolivia y sobre todo en Ecuador y Perú, las relacio-nes entre los poderes del Estado fueron siempre conflictivas, produjeronmúltiples problemas de gobernabilidad e impidieron contar con demo-cracias que tuvieran capacidad para procesar las demandas sociales y paracanalizar el conflicto político. La solución, en los tres países –aunque bajodiversas formas en cada uno de ellos–, fue algún tipo de ruptura del régi-men, que sin embargo no llevó a la superación del presidencialismo sinomás bien a su profundización.

Perú acudió al golpe de Estado, que en sí mismo significó la elimina-ción de uno de los dos poderes y el predominio absoluto del otro, peroque además en el largo plazo –por medio de la nueva Constitución– con-sagró el desequilibrio entre ellos cuando fortaleció al Ejecutivo. EnBolivia y Ecuador se llegó a una situación relativamente similar pero pormedio de la acción de gobiernos caudillistas que, asentados en un granapoyo electoral, impulsaron procesos de transformación constitucionaldirigidos a fortalecer el poder presidencial. En ninguno de los tres casos


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se buscó superar los problemas de fondo propios del régimen presidencial.Por el contrario, a estos se los enfrentó con la profundización de ese carác-ter, lo que puede traer consecuencias en el medio y en el largo plazos,sobre todo cuando se dibuje nuevamente la situación de fragmentación yde atomización que fue la constante a lo largo del período38. En síntesis,el balance en términos de la relación entre los poderes no es positivo enlos tres países y tampoco muestra indicios de cambios que permitan supe-rar esa condición. Es un factor que ha afectado –y que afectará, por cier-to– a la democracia y su desempeño.

Sistemas electorales y sistemas de partidos39

El segundo componente institucional de importancia para la calidad de lademocracia de cada uno de los países es el que está conformado por lossistemas electorales y los sistemas de partidos. Como se verá a lo largo deesta sección, hay varias razones de peso para tratarlos en conjunto, lo queno equivale a desconocer las particularidades de cada uno. El énfasis, sinembargo, está puesto en los sistemas de partidos, ya que considero que enellos se encuentran muchas de las claves para comprender el juego políti-co desarrollado en los tres países y sobre todo para entender las caracterís-ticas de sus ordenamientos políticos. De manera especial, la reflexión de-sarrollada en esta sección se guía por la búsqueda de respuestas acerca dela capacidad que tuvieron los partidos políticos de los tres países paracumplir con sus funciones básicas, especialmente para conducir los proce-


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38 Los procesos políticos que viven tanto Bolivia como Ecuador dependen casi en su totalidad dela presencia del fuerte liderazgo presidencial de Evo Morales y Rafael Correa, respectivamente.La ausencia de un partido político que pueda dar continuidad a su gestión, la inexistencia deotros liderazgos de su misma tendencia que puedan tomar la posta y el escaso o nulo interéspuesto en la institucionalización (a pesar de la expedición de nuevas constituciones), llevan asugerir esa dependencia del proceso con respecto al caudillo. Son formas de bonapartismo queen gran medida reproducen situaciones vividas en esos mismos países y en gran parte deAmérica Latina (Ibarra, 2008; Pachano, 2009). Perú tiene serias posibilidades de formar partede esta corriente, como quedó claro en las últimas elecciones presidenciales (Vergara, 2007).

39 Esta sección se basa en la investigación realizada con el apoyo del Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales, CLACSO, dentro del programa de becas CLACSO-ASDI 2003-2005.

sos políticos de las respectivas sociedades. Sostengo que el análisis del sis-tema de partidos ofrece la perspectiva adecuada para comprender los pro-blemas de representación casi con independencia de las característicasinternas de cada uno de sus integrantes.

Tanto la evolución reciente de los sistemas de partidos, así como elresultado final (entendido por éste a la situación actual) pueden llevar aasegurar que en cada uno de los tres se conformó una situación particu-lar. En efecto, mientras en Bolivia se conformaba un sistema de partidosde “pluralismo moderado” (Mayorga R, 2005: 3) o de “multipartidismolimitado” (Ardaya, 2003: 11) y en Ecuador era posible identificar uno depluralismo polarizado (Freidenberg, 2000a; Mejía, 2002), en Perú en cam-bio fue prácticamente imposible que el sistema de partidos constituido enla transición contara con una mínima estabilidad, lo que llevó temprana-mente a su desaparición (Tanaka, 2005; Tuesta, 1995b; Grompone,1995). Así mismo, y como consecuencia de esas condiciones, en Boliviay Ecuador se materializaron condiciones más adecuadas para la inclusióninstitucional de los sectores tradicionalmente excluidos, mientras que enPerú se impuso una relación clientelar directa –ajena a cualquier forma deinstitucionalización– entre las instancias de poder y aquellos sectores40.

Es inevitable, por consiguiente, preguntarse por los factores que lleva-ron a esas configuraciones de los sistemas de partidos y a esos resultadostotalmente diferentes, sobre todo si se considera que los tres países presen-tan algunas similitudes en otros aspectos. En efecto, en términos genera-les se puede decir que en lo estructural no se encuentran diferencias sig-nificativas que permitan tomarlas como los elementos causales de las ca-racterísticas específicas de los sistemas de partidos en cada caso. Incluso laheterogeneidad regional de cada país (que será tratada en la tercera sec-ción del siguiente capítulo) aparece más como un elemento común quecomo una especificidad de alguno de ellos. Aún más, cuando se compara


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40 Esto no quiere decir que el clientelismo no tuviera fuerte presencia en los otros dos países, enespecial en Ecuador, sino que en estos tuvo una dimensión institucional que no existió en Perú.Al respecto son muy ilustrativas las explicaciones del fujimorismo como fenómeno político demanipulación de los sectores populares por medio de una relación directa que no solamenteprescindía sino que eliminaba cualquier intermediación partidista (Grompone, 1996;Degregori, 2000; Cotler, 2000). Por el contrario, el clientelismo ha tenido expresión partidistaen Bolivia (CONDEPA y UCS) y en Ecuador (PRE, PRIAN y hasta cierto punto PSC).

a estos tres países con los dos del norte andino –y sobre todo cuando se lohace con otros de América Latina, como los del Cono Sur– es posibleagruparlos en un bloque relativamente homogéneo. De manera que las ex-plicaciones para las diferencias hay que buscarlas en otros niveles, para locual se hace necesario recapitular brevemente sobre lo ocurrido con los sis-temas de partidos en cada uno de los países.

Cabe volver, entonces, a la caracterización que se ha hecho de ellos yque es generalmente aceptada dentro de la ciencia política. Por un lado seencuentra Bolivia, con un sistema de pluralismo moderado que logró fun-cionar establemente durante un período bastante largo41. Este sistemaconstituyó lo que se ha denominado como la “tercera generación de par-tidos” (Romero, 1998). Sin embargo, en las elecciones presidenciales ylegislativas del año 2002 se observaron signos de cambio, cuando uno delos partidos tradicionales (ADN) prácticamente desapareció y los otrosdos (MNR y MIR) debieron compartir el espacio con dos partidos surgi-dos muy poco tiempo antes (MAS y NFR)42. Finalmente, ese sistema dejóde existir en las elecciones del año 2005, cuando solamente uno de los trespartidos centrales (MNR) siguió presente pero reducido a una mínimaexpresión. Por otro lado, en Ecuador se conformó uno de pluralismo pola-


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41 Por casi dos décadas (desde 1985 hasta 2003) tuvo vigencia el sistema basado en tres partidoscentrales (MNR, MIR y ADN). Este es un período muy largo para un país que anteriormentese había caracterizado por la alta inestabilidad de sus gobiernos y, en consecuencia, por las enor-mes dificultades para que los partidos se estabilizaran amparados en la competencia electoral. Lapresencia de nuevos partidos, especialmente de corte populista (CONDEPA y UCS), que pudohaber sido un elemento de desestabilización o de ruptura del sistema, no fue significativa ynunca constituyó una amenaza.

42 En las presidenciales, el MNR obtuvo el 22,46% de los votos, seguido muy cerca por el MAS ypor NFR que obtuvieron el 20,94% y el 20,91%, respectivamente. El MIR, otro de los punta-les del sistema ocupó el cuarto lugar con el 16,77%. ADN apenas llegó al 3,40% (Payne et al.,2003). Con respecto a las elecciones anteriores, de 1997, entre los partidos tradicionales sólo elMNR incrementó su votación (de 18,20%), mientras el MIR logró mantener la misma propor-ción que obtuvo cuatro años antes (de 16,77%) y ADN vio reducirse la suya a menos de la sép-tima parte de la que le había permitido ganar las elecciones de aquel año (22,26%). De los dospartidos populistas, CONDEPA prácticamente desapareció (en gran medida por la ruptura quedio origen a NFR) y apenas alcanzó el 0,37%, lo que significó una pérdida de casi el 98% de losvotos que había obtenido en la elección previa, y UCS redujo su votación a la tercera parte. Porconsiguiente, se puede asegurar que la gran votación del MAS, que en las siguientes eleccionesganaría la presidencia, se explica originalmente por la transferencia desde los partidos populistasy seguramente en menor medida de ADN. Un análisis bastante detallado de los cambios ocurri-dos en la elección de 2002 se encuentra en Bohrt y Chávez, (2002).

rizado, caracterizado por el alto número de partidos que entran en lacompetencia y que pueden obtener puestos en los diversos niveles de elec-ción (especialmente en el Congreso Nacional), y por la amplia brecha ide-ológica que separa a sus componentes. Pero, a pesar de esas característicasque pueden considerarse poco favorables para la consolidación del siste-ma, cuatro partidos (PSC, ID, PRE y DP) lograron algún grado de esta-bilidad en términos de respaldo electoral. No obstante, este ordenamien-to mostró signos de agotamiento desde las elecciones de 2002, entre losque se destaca la reducción de la proporción de votos que obtenían enconjunto y su reclusión a espacios regionales muy delimitados43. Por últi-mo, cuando parecía que en Perú se conformaría también un sistema depluralismo polarizado, este entró tempranamente en crisis y desapareció44.A pesar de los esfuerzos que han realizado los partidos que han logradosobrevivir, hasta el momento ha sido imposible reestructurar un sistemaque ofrezca condiciones institucionales adecuadas para la representacióny canalización de intereses. Por el contrario, el contexto político peruanoestá copado por figuras individuales y por organizaciones de vida efíme-ra, que apenas pueden cumplir con la participación en una contiendaelectoral45.


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43 Entre 1978 y 2002, esos cuatro partidos obtuvieron el 65,6% de los escaños legislativos. En1998, en el punto más alto de su presencia, ellos llegaron a contar con el 84,6% de los escaños,en tanto que en el año 2002 esa proporción se redujo al 62,0%. Esa pérdida se produjo sobretodo por la caída de la DP, desde el 28,5% al 5,0% y del PRE, desde el 19,5% hasta el 15,0%.En las presidenciales del año 2002, los candidatos de las cuatro organizaciones apenas sumaronel 38,0%, mientras en 1998 habían alcanzado el 77,8% y a lo largo del período habían mante-nido un promedio de alrededor del 65%. Sin embargo, ninguno de estos partidos ha logradoun segundo triunfo en las presidenciales, lo que configura una situación muy particular en tantoninguno de los partidos más votados ha logrado captar más de una vez la presidencia de laRepública.

44 En la elección de 1978, el 88,5% de los votos fue captado por los partidos que aparecían comola base del sistema que comenzaba a conformarse (AP, PPC, APRA e IU). En las sucesivas elec-ciones, hasta 1990, superaron el 90%. Como se ha hecho notar (Tanaka, 2001: 71 y ss) el colap-so del sistema se hizo evidente con posterioridad al autogolpe de Fujimori de abril de 1992, sinque se pueda sostener que ocurrió la relación inversa, esto es, que el golpe se produjo por la debi-lidad de los partidos.

45 No se han hecho evidentes los efectos de la Ley de Partidos Políticos, expedida en 2002, orien-tada a estructurar un sistema de partidos, tanto por medio de la renovación de los existentescomo por la creación de otros.

Ninguna de estas características puede ser imputada a los factores deorden estructural que predominaron a lo largo del período. El telón defondo en el que se desarrollaron las acciones fue bastante similar en todoslos países y estuvo determinado por la crisis económica. Las diferencias seencuentran en la manera en que cada uno de ellos la enfrentó, esto es, enlas decisiones políticas adoptadas, que a su vez estuvieron condicionadaspor los márgenes de acción que establecían los respectivos diseños institu-cionales. Los desafíos eran muy similares para todos ellos y consistían bási-camente en encontrar nuevos rumbos para la economía que, sobre todo enlos casos de Bolivia y Perú, se hallaba al borde del colapso. A mediados delos años ochenta ambos países vivieron procesos hiperinflacionarios queexigían medidas inmediatas. En Bolivia, en 1985, se llegó a un acuerdo po-lítico que abarcó tanto la definición del modelo económico como las carac-terísticas del sistema político (Romero, 1999; Lazarte, 1993; Laserna,1992a; Mayorga R, 2003). A pesar de ser fuertemente cuestionados por lasociedad (Calderón, 1988: 195), los partidos políticos lograron ponerse a lacabeza del proceso de redefinición de la economía. En términos concretosesto se presentó como el control de la hiperinflación, lo que a la larga fueuno de los factores fundamentales para que los partidos recuperaran su legi-timidad. En Perú, por el contrario, los partidos políticos no tuvieron ni lavoluntad ni la capacidad para hacer frente a esas condiciones con medidasque podían ser impopulares. Debió ser un personaje ajeno a ellos, un out-sider, el que se encargara de esa tarea, obviamente sin recurrir a los acuer-dos y a los consensos que se observaron en Bolivia46. En Ecuador, por suparte, la crisis no se presentó de la misma manera que en los otros dos paí-ses, de manera que durante mucho tiempo los partidos que ejercieron elGobierno y que predominaron en el Congreso pudieron eludir el temamientras buscaban mantener los niveles de apoyo electoral por medio deprácticas clientelares (Mejía et al., 2004; Pachano, 2006a). Al desentender-


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46 Cabría hacer un símil entre el Gobierno de la UDP, con Hernán Siles, en Bolivia, y el del APRA,con Alan García, en Perú. Ambos nacieron con gran apoyo popular y tuvieron orientaciones depolítica económica bastante similares. Así mismo, ninguno de ellos pudo cambiar el rumbo enel momento en que era necesario hacerlo. En Bolivia, sin embargo, los partidos políticos (inclui-do el MIR, uno de los que conformó la UDP y en consecuencia el Gobierno de Hernán Siles)pudieron establecer el acuerdo político mencionado, que permitió superar la situación sin llegaral suicidio de los partidos, en tanto que en Perú ocurrió esta última situación.

se de la definición del modelo económico y al dejarlo más bien en manosde tecnócratas trataron de eludir los costos políticos, a pesar de que en largoplazo se verían perjudicados por el deterioro de las condiciones de vida dela población (Conaghan, Malloy y Abugattás, 1990; Schuldt, 1994).

Los resultados de la gestión del sistema político fueron, por tanto,radicalmente diferentes en cada uno de los países y desembocaron enresultados también diferentes en lo que hace relación al sistema de parti-dos y a su funcionamiento. En Bolivia se crearon las condiciones (en rea-lidad, las crearon los mismos partidos) para diseñar un sistema políticoque pudiera hacerse cargo de las nuevas condiciones económicas que sehabían establecido por medio de los acuerdos de 1985. Precisamente, lainclusión del tema político en esos acuerdos es la clave de la permanenciay la estabilidad del sistema de partidos que surgió a partir de ellos. EnPerú, en cambio, con el autogolpe de Fujimori se instauró un régimen deautoritarismo competitivo, en los términos de Levitsky y Way (2002: 52),que buscó –y obtuvo– una legitimidad de resultados en sustitución de lalegitimidad de origen que le era ajena. Adicionalmente, la oportunidadque se presentó con la instauración de una asamblea (denominada Con-greso Constituyente Democrático) para elaborar una nueva constitución,no fue aprovechada por los partidos de oposición, que prefirieron abste-nerse y dejaron así el campo libre para la instauración del nuevo régimen(Tanaka, 2001: 82). En Ecuador, al adoptar la lógica clientelar los parti-dos se insertaron en un juego de corto plazo que requería de resultadosinmediatos, tangibles y claramente dirigidos a sectores específicos de lapoblación. Por esa vía se llegó a la corporativización de la política, a la re-presentación directa de intereses específicos y a la reducción de los parti-dos a espacios regionales muy acotados.

Además de los desafíos económicos, durante todo ese período estuvopresente en los tres países la demanda de mayor inclusión en el sistemapolítico institucional. De manera especial, ésta fue planteada por los pue-blos indígenas, por organizaciones sociales urbanas de diverso tipo y porlas agrupaciones de mujeres, lo que corrió también por un camino dife-rente en cada caso47. El mayor cuestionamiento a las condiciones de inclu-


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47 Únicamente en el caso de las mujeres se encuentra una misma medida básica –el establecimiento

sión que ofrecía el sistema político se originó en los movimientos de carác-ter étnico-cultural. En Ecuador encontró tempranamente su materializa-ción institucional, cuando a mediados de la década de los años noventa seconformó un partido de esta orientación (MUPP-NP). Así mismo, enBolivia, que contaba con algunos antecedentes de organización políticaindígena por medio de los movimientos kataristas, se constituyó a finalesde esa década un partido de esa naturaleza (MIP) y, más adelante, otro quea pesar de haberse originado más bien como la expresión de sectores cam-pesinos que no tenían un discurso étnico, fue adoptando estas posiciones(MAS). Por el contrario, en Perú no se ha producido un hecho similar ymás bien el tema étnico ha estado casi ausente de la escena política (VanCott, 2000b)48. En los dos primeros países, los movimientos de origenétnico se integraron rápida y eficientemente en el sistema político, lo quese expresó en una importante presencia en las instancias de representacióny, en ambos casos, por el triunfo en las elecciones presidenciales (en el año2002 en Ecuador y 2005 en Bolivia, en ambos casos dentro de alianzasmás amplias, que incluyeron a otros sectores)49.

Finalmente, por consideraciones de diversa naturaleza, en los tres paí-ses se produjo la apertura de los sistemas políticos. Esta se expresó en lasreformas legales y constitucionales que tendieron a flexibilizar las condi-ciones establecidas para la participación electoral, que he mencionado enla sección anterior. Dentro de éstas, en Bolivia se estableció la figura de losdiputados uninominales, que buscaba una mayor cercanía e identificaciónentre el representante y el elector (Mayorga R, 1999: 11; Bohrt y Chávez,


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de cuotas de representación– que sin embargo ha arrojado resultados diferentes en cada uno deellos a causa de la incidencia de factores propios del sistema electoral, como el tipo de representa-ción y el tamaño de las circunscripciones (Sample, 2005: 125). Sin embargo, en los tres países seha producido el incremento de la proporción de mujeres en las instancias de representación, enespecial en los órganos legislativos.

48 Este tema se manifestó tardía y parcialmente en la campaña electoral del año 2006, pero nocomo expresión de un movimiento social que hubiera acumulado fuerzas, como en los otros dospaíses, sino como la propuesta mesiánica y fundamentalista de Ollanta Humala, un candidatode orientación ultranacionalista de derecha (Vergara, 2007).

49 La presencia de estos partidos en las instancias de representación debería ser confrontada a la pro-porción de población indígena en cada uno de los países. Por el momento es imposible estable-cer esa relación, ya que no se cuenta con información confiable al respecto. La única excepciónes Ecuador, donde el censo del año 2001 la estableció en el 6,8% de la población nacional, peroque ha sido sometida a múltiples cuestionamientos por parte de las organizaciones indígenas.

2002: 87; Ardaya, 2003; Zegada, 1998: 45; Tuesta, 2005). Más adelantese abrió la posibilidad de que las organizaciones sociales de cualquier tipopudieran participar en las mismas condiciones que los partidos políticosen los procesos electorales. En Ecuador se instauró –al parecer, acciden-talmente– un sistema de votación personalizada en listas abiertas (pana-chage), que alteró las condiciones de la representación y que sobre todoexigió nuevas estrategias por parte de los partidos50. Previamente se habíaabierto la posibilidad de participación de organizaciones no partidistas encondiciones más favorables que las que se reconocen para los partidos. EnPerú se produjo una primera flexibilización bajo el Gobierno de Fujimori,que buscaba claramente debilitar a los partidos políticos por medio de laapertura a las organizaciones de diversa naturaleza, lo que llevó a que aso-ciaciones de vecinos e incluso organizaciones fantasmas pudieran obtenerescaños legislativos. Más adelante, se ha buscado establecer algunas nor-mas que tiendan a regularizar esta situación, especialmente por medio dela ya mencionada Ley de Partidos Políticos.

Las consecuencias de estos cambios se ven claramente en la desapariciónde los sistemas de partidos de Bolivia, Ecuador y Perú. El sistema peruanocolapsó después del autogolpe de Fujimori, el de Bolivia fue extinguiéndo-se desde las elecciones del año 2002 y el de Ecuador, después de una lentay larga agonía, siguió un camino similar especialmente desde las eleccionesdel año 2006. Frente a esto es necesario, por consiguiente, plantearse nue-vamente la pregunta acerca de los factores que llevaron a que se materiali-zaran situaciones tan diferentes dentro de contextos que, como he señaladoantes, muestran más semejanzas que diferencias. Mi propuesta al respecto,como ya la he anticipado, es que las explicaciones se encuentran en los pro-pios elementos del diseño institucional, que se mostraron inadecuados paraenfrentar los problemas de representación y de gobernabilidad.

Para comprender las características de los procesos que llevaron a esedesenlace en los tres países, es útil mirarlos a través del prisma que ofrece elconcepto de institucionalización del sistema de partidos (Mainwaring y


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50 Al parecer, la intención de la reforma, sometida a referéndum en el año 1997, fue la instaura-ción de un sistema de voto preferencial, pero por la forma en que estuvo hecha la pregunta derivóen el sistema mencionado. Se trataría, por tanto, de un efecto no buscado o accidental (Pachano,1998).

Scully, 1995: 4 y ss.). Este hace posible evaluar algunos de los componentesbásicos de cada sistema y destacar sus especificidades y permite comprenderalgunos de los elementos fundamentales de los procesos vividos en cadacaso, esto es, las causas que los llevaron por caminos tan diferentes. Para ellocabe señalar que la noción de sistema de partidos institucionalizado tomacomo punto de partida el concepto más general de institucionalización, que“se refiere a un proceso por el cual una práctica o una organización llega aestablecerse y a ser ampliamente conocida, si no universalmente aceptada.Los actores desarrollan sus expectativas, sus orientaciones y su comporta-miento basados en la premisa de que esta práctica u organización prevalece-rá en el futuro” (Mainwaring y Scully, 1995: 4). La estabilidad y la legitimi-dad pasan a ser, entonces, los elementos centrales de esta definición.

Desde esta perspectiva, un sistema de partidos institucionalizado debecumplir con cuatro condiciones básicas. En primer lugar, es necesario queexista estabilidad en las reglas del juego y en la naturaleza de la competen-cia interpartidista. En segundo lugar, los principales partidos deben tenerraíces fuertes en la sociedad, expresadas en el respaldo electoral relativa-mente estable, así como en cierto grado de solidez en su posición ideoló-gica y en sus propuestas. En tercer lugar, requiere que los principales acto-res políticos y sociales otorguen legitimidad a los procesos electorales y alos partidos, lo que a la vez determina que los partidos se conviertan enlos actores claves para el acceso al poder. Finalmente, los partidos no de-ben subordinarse a intereses de grupos de presión y de liderazgos fuertes(Mainwaring y Scully, 1995: 5). Si se analiza a los sistemas de partidos deBolivia, Ecuador y Perú a través de estas cuatro condiciones, se puedenidentificar algunas de las particularidades de cada uno de ellos.

Así, se puede asegurar que en Bolivia estuvieron presentes durante porlo menos doce años (desde 1985 hasta 1997) esas cuatro condiciones enconjunto. Las reglas de la competencia entre los partidos tuvieron relativaestabilidad hasta las reformas de 1995, en que se introdujo la figura de losdiputados uninominales (elegidos por primera ocasión en 1997). Los par-tidos demostraron tener arraigo fuerte en la sociedad, expresado en la esta-bilidad de su votación y en niveles relativamente bajos de volatilidad, porlo menos hasta las elecciones del año 2002 en que se observaron los pri-meros síntomas de la descomposición del sistema de partidos. Así mismo,


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por lo menos hasta ese mismo momento se podía asegurar que los proce-sos electorales y los partidos en sí mismos gozaban de legitimidad, en lamedida en que los grupos que los impugnaban no tenían mayor peso enlas definiciones políticas y constituían más bien sectores marginales entérminos de su incidencia sobre la orientación de los procesos51. Por últi-mo, a pesar del peso de fuertes liderazgos personales dentro de los parti-dos, se podía asegurar que estos habían logrado un grado considerable deindependencia de grupos de presión y de poderes externos a ellos.

En Perú, por el contrario, en todo el período transcurrido desde el re-torno a la constitucionalidad en 1980 no han estado presentes al mismotiempo esas cuatro condiciones. Las leyes electorales establecidas sobre labase de la Constitución de 1979 fueron cambiadas radicalmente en 1993(por el Congreso Constituyente Democrático), especialmente por el pasodel Congreso bicameral al unicameral y por la instauración de la circuns-cripción única nacional para elegir a los diputados52. Los partidos perdie-ron sus lazos con la sociedad a partir del golpe de abril de 1992 y no hansido capaces de retomarlos y menos aún de fortalecerlos. Así mismo, losprocesos electorales perdieron su legitimidad dentro de un régimen queapostaba a la estrategia de la consolidación por resultados (mediante prác-ticas clientelares) y no por su origen democrático. Finalmente, la casi totalausencia de partidos durante la mayor parte del período hace innecesarioconsiderar si ellos estuvieron sometidos a intereses de grupos de poder ode líderes omnipotentes.

Ecuador presenta en estos aspectos una situación heterogénea, ya quetampoco han estado presentes las cuatro condiciones, pero a diferencia de


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51 Es interesante, en este aspecto, la apreciación de Romero sobre los ejes de consensos en Boliviadesde 1985. Tomando el planteamiento de Keeler acerca de las “ventanas de reformas”, sostiene queen Bolivia fue posible establecer consensos de amplia base social a causa del mandato electoral (valedecir, de su legitimidad) y por la gravedad de la crisis. Esto habría hecho posibles los consensossobre la democracia como régimen político, la economía de mercado y el multiculturalismo(Romero, 1999: 49 y ss). Cabría introducir algunos matices acerca del consenso sobre el últimoeje, pero eso no invalida la argumentación en general.

52 De un Congreso integrado por 240 escaños (180 diputados y 60 senadores), se lo redujo a 120en una sola cámara. La circunscripción nacional única se venía utilizando desde 1979 para laelección de senadores, como una forma transitoria hasta que concluyera el proceso de regiona-lización en que deberían ser elegidos por circunscripciones regionales, pero ese proceso fue inte-rrumpido por el autogolpe de Fujimori (Tuesta, 2005: 153).

Perú se mantuvieron algunos de los rasgos constitutivos de ellas. Las reglaselectorales han sido alteradas prácticamente para cada nueva elección, loque impide hablar de estabilidad en las normas. Los partidos no han man-tenido lazos relativamente fuertes con la sociedad, lo que se expresa enaltos índices de volatilidad, pero han sido capaces de contar con electora-dos cautivos por medio de prácticas clientelares y por su reducción a espa-cios provinciales. Aunque los procesos electorales no han sido cuestiona-dos en su condición de mecanismos de acceso a las instancias de poder ytampoco en su ejecución, los principales actores sociales han recurrido aotras prácticas para resolver los problemas políticos (entre las cuales secuentan los derrocamientos de tres presidentes de la República sin atener-se a las disposiciones constitucionales y legales). Finalmente, el caráctercorporativo de la política ecuatoriana transformó a los partidos (o a buenaparte de ellos) en apéndices de grupos de presión.

Por tanto, en una primera aproximación es posible asegurar que enBolivia existió un sistema de partidos medianamente institucionalizadodurante un período relativamente largo, mientras en Ecuador se mantuvoun sistema incipiente (inchoate) y en Perú colapsó un sistema que podía sercalificado también de incipiente y que no ha podido renacer después dehaberse pulverizado, por lo que puede ser calificado de fallido. Para desarro-llar esta argumentación considero necesario tratar cada una de las condicio-nes mencionadas dentro de una perspectiva comparativa, y tratar de estable-cer así una visión de conjunto de los procesos vividos en los tres países53.

La estabilidad de las reglas electorales parece ser un elemento determi-nante en la permanencia del sistema boliviano, en tanto que es un elemen-to que no se encuentra en los casos de Perú y Ecuador. Ella otorgó un altogrado de certidumbre a los partidos y en general a los actores políticos bo-livianos, que pudieron definir estrategias para plazos relativamente largosy, de esa manera, desarrollar prácticas que les aseguraron continuidad ypermanencia. Por el contrario, el constante cambio de las normas, quecaracterizó al proceso ecuatoriano, colocó a los partidos en un entorno deincertidumbre que alimentó las prácticas de corto plazo y la búsqueda de


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53 Por razones de ausencia de información no me ocuparé de la cuarta condición (la dependenciade liderazgos fuertes y de grupos de presión). Es una materia que queda pendiente para próxi-mas investigaciones.

resultados inmediatos. En Perú, las normas que constituyeron el sistemaelectoral desde 1993 fueron diseñadas precisamente para erosionar lafuerza electoral de los partidos, de manera que más allá de su permanen-cia, siempre iban a arrojar resultados adversos para la institucionalizacióndel sistema de partidos.

Es probable, dentro de esta perspectiva, que un cambio de tanta pro-fundidad en las reglas del juego electoral y de las condiciones de la repre-sentación, como fue la instauración de la figura de los diputados unino-minales, deba considerarse como uno de los factores fundamentales parala erosión del sistema de partidos de Bolivia54. Esta disposición cambió lacomposición del Congreso al establecer que más de la mitad de los inte-grantes de la cámara baja (68 de 130) ya no fueran elegidos por listas sinoen distritos uninominales. Era inevitable que una medida de esta natura-leza tuviera efectos de mucha importancia en la relación de los electorescon sus representantes y por supuesto con los partidos55. Con su aplica-ción tomaron cuerpo los problemas que ya fueron previstos por algunosautores en el momento mismo de su instauración (Romero, 2002: 254;Mayorga R, 1999: 42) y que ocasionaron la resistencia de los partidos(Ardaya, 2003: 36; Zegada, 1998: 47 y ss). Es verdad que sus aspectos ne-gativos no se expresaron con claridad en las primeras ocasiones en que sevotó por este tipo de diputados, pero estos se hicieron evidentes en lamedida en que se iba transformando en una rutina sobre la cual podíanconstruirse las estrategias de los diversos actores y de los electores. A lapersonalización de la representación y a la pérdida de importancia de lospartidos se debe añadir el efecto de territorialización de la representacióny de la política nacional, entendido como la creación de un mandato vin-


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54 Es verdad que se introdujeron reformas en 1986, 1990 y 1993 (Ardaya, 2003: 12), pero fueronmás bien ajustes que no alteraron sustancialmente las reglas del juego político como sí lo hizola creación de los diputados uninominales.

55 La mayor parte de estudios al respecto coinciden en destacar la importancia de estos cambios enlas condiciones de la representación, especialmente por el grado de personalización, por la posi-bilidad de contar con el voto cruzado, por la denominada territorialización de la política y por elcambio de concepción en la noción misma de representación (Ardaya, 2003; Mayorga R, 2005;Bohrt, 2002; Romero, 2002; Zegada, 1996; 1998). Al decir de Mayorga R (2005: 11), con ellase pasó de la representación política a la representación “descriptiva”, en tanto que Zegada(1998: 73) advierte una superposición entre la representación social y la representación políti-ca, que genera conductas de carácter instrumental.

culante y como la introducción de los problemas locales en el escenarionacional56. Adicionalmente, la figura de los diputados uninominales seconstituyó en un elemento de fricción con los municipios dentro del pro-ceso de descentralización había comenzado en esos mismos años por me-dio de la Ley de Participación Popular.

Así mismo, la inestabilidad de las reglas electorales puede ser uno delos factores que sirven para explicar el carácter incipiente del sistema ecua-toriano de partidos. El cambio constante de éstas dibujó un horizonte deincertidumbre, con la consecuente imposibilidad de definir estrategias delargo alcance y, sobre todo, de anticipar con algún grado de confianza losresultados. Pero, posiblemente el efecto de mayor peso en este sentido esque a la larga se fue estructurando un cuerpo normativo heterogéneo ylleno de contradicciones. Los objetivos iniciales –que aparentementeapuntaban al fortalecimiento de los partidos políticos– se fueron desdibu-jando por la introducción de reformas que respondían a los intereses delmomento y que no expresaban una visión de largo alcance acerca de lascondiciones que debían establecerse para lograr adecuada representacióny aceptables niveles de gobernabilidad57. Entre esas reformas, las de mayorimpacto fueron las que permitieron la participación de organizaciones dis-tintas a los partidos (mal llamadas de independientes), bajo condiciones


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56 El diputado uninominal pasó a convertirse en un gestor de servicios públicos municipales, comolo fueron durante un largo período los diputados ecuatorianos, hasta que en 1997 se suprimie-ron las denominadas partidas de interés provincial, que ellos manejaban. Como fue señalado ensu momento, en Bolivia con la elección de diputados uninominales “se ha producido una suer-te de ‘confusión’ del discurso propiamente político, relacionado con la elección nacional, conun discurso municipalista orientado a la satisfacción de las necesidades urbanas o básicas de lapoblación” (Zegada, 1998: 48). Así mismo, “Tanto los uninominales de distritos urbanos comolos de distritos rurales asumieron su rol como concejales municipales o en todo caso como arti-culadores o gestores de la política local colocando en un segundo plano su rol legislativo y fis-calizador en la política nacional” (Mayorga R, 1999: 20). Es ilustrativa la declaración de undiputado boliviano: “como candidato, inicialmente me resistí a entrar en la oferta municipal,pero luego, para asegurar mi elección, no tuve más remedio que sumarme a lo que hacían otroscandidatos y comencé a ofertar, como si mi elección fuera para alcalde” (Ardaya, 2003: 37)

57 En realidad, el diseño inicial era en sí mismo contradictorio, ya que por un lado apuntaba a for-talecer a los partidos políticos con medidas como el monopolio de la representación, mientrasque por otro lado los debilitaba con disposiciones como la utilización de una fórmula de repre-sentación altamente proporcional, la inexistencia de barreras de representación, la utilización dela doble vuelta para la elección presidencial, la prohibición de alianzas y de reelección de losdiputados (Pachano, 2003a; Mejía, 2003; Freidenberg, 2000a).

mucho menos exigentes que las establecidas para los partidos. En fin, másallá de estos aspectos puntuales, la ausencia de un cuerpo normativo esta-ble se convirtió en un obstáculo para que los actores políticos y los ciuda-danos pudieran establecer pautas de conducta relativamente estables58.

En Perú, como he señalado, el problema central en el aspecto norma-tivo-institucional se encuentra parcialmente en su inestabilidad, perotambién en su orientación. El cambio en la composición del Congreso (debicameral a unicameral), así como el paso la introducción de la circuns-cripción única nacional para la elección de sus integrantes y la despropor-ción entre votos y escaños que se derivó de ésta, plantearon problemasmuy fuertes de adaptación para los actores políticos, en especial para lospartidos (Tuesta, 2005: 156). Inevitablemente, debían desarrollar estrate-gias sustancialmente diferentes a las que habían venido desplegando, yaque las condiciones institucionales así lo exigían. Por su parte, la adopcióndel voto preferencial para la elección de diputados contribuyó al debilita-miento de los partidos, tanto por el desplazamiento a un segundo planode las adscripciones partidistas, como por la competencia entre candida-tos de una misma lista y también por su carácter de incentivo para incor-porar a caudillos locales en las listas de los partidos. Adicionalmente, laalta proporcionalidad derivada de la combinación entre la circunscripciónnacional única y la fórmula D´Hondt de asignación de escaños, se cons-tituyó en un incentivo para la presencia de partidos en el escenario nacio-nal59. La legislación del régimen autoritario buscaba claramente eliminarla intermediación de los partidos políticos y favorecer a los outsiders y agrupos de efímera vida que podían ayudar a sustentar al régimen (Tuesta,2005: 170; Grompone, 1995: 28; Marcus-Delgado, 2001: 18).


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58 Por la “reiterada introducción de nuevas disposiciones –pero también por la ausencia de objeti-vos claros– se ha configurado una institucionalidad incoherente” (Pachano, 2003a: 208). Ésta haincidido negativamente no solamente sobre los partidos y el sistema de partidos, sino sobre laeficiencia, eficacia y calidad de la democracia (esto es, sobre la gobernabilidad). Así mismo, hallevado a la informalización de la política, expresada en el establecimiento de rutinas que se rea-lizan al margen de los procedimientos establecidos. Finalmente, ha sido un factor fundamentalen la pérdida de confianza en las instituciones del sistema político y en general en el régimendemocrático (Pachano, 2003a: 209).

59 Entre 1980 y 1990 hubo un máximo de seis partidos con representación en la Cámara deDiputados, en tanto que en el año 2001 llegó a trece (Tuesta, 2005: 165 y 169).

La mayor o menor capacidad de los partidos para echar raíces fuertesy estables en la sociedad también ha sido uno de los elementos básicospara la definición de las características de cada uno de los sistemas y, enconsecuencia, para establecer sus diferencias. La relativa estabilidad y con-solidación del sistema boliviano se asienta en gran medida en este factor,ya que los partidos contaron durante un tiempo bastante largo con grancapacidad para expresar los intereses y canalizar las demandas de la socie-dad. La definición de la agenda política estuvo a cargo de los partidos que,por lo demás, se mostraron receptivos a las demandas provenientes de sec-tores que no contaban con representación política directa o que se expre-saban por medio de organizaciones sociales y de formas de acción colecti-va que no tomaban forma política. Esto se expresó en la definición de losejes de consenso mencionados antes, que permitieron constituir gobiernosde coalición y mantener políticas de largo alcance60. El respaldo electorallogrado por los partidos mayoritarios, aún después de haber llevado ade-lante gestiones gubernamentales en las que tomaron medidas económicasimpopulares, es un buen indicador en ese sentido. Por el contrario, enPerú los partidos perdieron los lazos con la sociedad en la medida en quese apartaron no solamente de los intereses específicos que los vincularonen algún momento (generalmente en su origen), sino que fueron incapa-ces de adoptar posiciones frente a los temas fundamentales del país(Conhaghan, Malloy y Abugatás, 1990). En Ecuador, como he señaladoantes, las relaciones se establecieron por medio de redes clientelares queterminaron por revertirse en contra de los propios partidos, ya que éstaslos colocaban ante la necesidad de entregar resultados inmediatos y con-cretos. La imposibilidad de definir políticas de largo alcance en estosúltimos dos países –al contrario de Bolivia– puede ser una pista de im-portancia en este sentido.

Es probable que las diferencias en este aspecto tengan un punto de par-tida muy importante en la forma en que cada uno de los países enfrentólos problemas derivados de la crisis de comienzos de los años ochenta. En


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60 Como se vio en la primera sección, un factor de mucha importancia en la materialización de losgobiernos de coalición y en la estabilidad de políticas, sobre el que está de acuerdo la mayor partede autores, fueron los elementos institucionales que forzaron a acuerdos partidistas de confor-mación de gobiernos (Lazarte, 1998; Gamarra 1992, Mayorga, 2003 R; Toranzo; 2000).

Bolivia, en el año 1985, se logró un consenso no solamente en el campoeconómico sino también en el político, que tuvo como efecto la estabili-dad de los años siguientes. Ésta se manifestó tanto en el plano de las polí-ticas que adoptaron sucesivos gobiernos, como la continuidad del régi-men constitucional. En ambos niveles se trató de transformaciones sus-tanciales tanto con respecto a su propia historia (caracterizada por la ines-tabilidad política y por la discontinuidad en la orientación de las decisio-nes de los gobiernos), como en relación a la mayor parte de países del con-tinente y obviamente en referencia a los del área andina. Lo importantede este consenso, para el tema aquí tratado, es que fue realizado por lospartidos políticos y que contó con amplio apoyo de la sociedad. De estamanera, los partidos asumieron directamente la conducción del procesode reorientación de la economía, lo que no ocurrió en los otros dos paí-ses. En efecto, el régimen autoritario peruano encabezó la redefinición dela economía, con prescindencia de los partidos, lo que significó que losefectos positivos de ese proceso (como el control de la inflación) pudieranser atribuidos más bien al carácter antipolítico de ese régimen (Marcus-Delgado, 2001: 16). Mientras tanto, debido a la existencia de determina-das condiciones que hacían posible soslayar la crisis económica sin enfren-tarla directamente y por tanto sin reorientarla, en Ecuador los partidospudieron evadir el tema. Inevitablemente, por este camino la crisis llegóa convertirse en una constante que tendría efectos tremendamente nega-tivos en el largo plazo pero que en el corto plazo –con prácticas clientela-res de por medio– permitían obtener réditos para los partidos (Mejía etal., 2004; Pachano, 2007).

Es importante destacar que tanto en Bolivia como en Perú se aplica-ron políticas que se enmarcaban en la entonces dominante orientaciónneoliberal, mientras que en Ecuador hubo varios intentos de caminar enesa dirección pero siempre se produjeron retrocesos que terminaron enformas híbridas que no pueden ser identificadas como partes de aquelmodelo (Toumi y Grindle, 1992; Pachano, 2006; Mejía et al., 2004). Enlos dos primeros países existió apoyo relativo a esta orientación económi-ca. En Bolivia se expresó en la sucesiva elección de gobernantes que explí-citamente la adoptaron como base de su campaña y de su gestión de go-bierno. En Perú se manifestó en los altos índices de aprobación que man-


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tuvo Fujimori durante su largo período en la presidencia. Temas de gransensibilidad, como el control de la inflación y la instauración de condicio-nes que permitían algún grado de certidumbre en la situación económicadel futuro inmediato, se encuentran en la base de esa conducta social. Losprocesos de profundo deterioro de las condiciones de vida y la incerti-dumbre incluso acerca de lo más inmediato, generaron un ambiente pro-picio, que tendió a dejar en un segundo plano los demás componentes deestas políticas –muchos de ellos de efectos negativos para la misma pobla-ción que las apoyaba–, lo que facilitó su implantación61.

Independientemente del contenido de esas políticas, que no es delcaso analizar aquí, lo cierto es que en los dos casos la conducción de laeconomía se transformó en uno de los factores centrales –si no el funda-mental– para el apoyo con el que contaron los gobiernos y para la legi-timación del régimen político. En Bolivia fueron los partidos, en tantoque en Perú fue un régimen autoritario, pero en ambos casos quienes seencargaron de tomar las decisiones y de aplicarlas lograron altos gradosde apoyo62. Por el contrario, al no haberse producido algún tipo deacuerdo y al no existir una reorientación clara de la economía (en cual-quier sentido, no necesariamente en la dirección predominante), enEcuador todos los actores políticos sufrieron rápido desgaste, y con ellosla institucionalidad política63. Al contrario de la experiencia boliviana,


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61 El apoyo social no es la única paradoja en este campo. Lo es también la actitud de quienes adop-taron las políticas en cada uno de los países. Víctor Paz Estensoro y el MNR no expresaban pre-cisamente una posición favorable al neoliberalismo y, así mismo, es conocida de sobra la contra-dicción entre la posición en campaña y la posición en el gobierno que mostró Fujimori. Es pro-bable que en ambos casos haya sido determinante el interés por mantener el orden institucionalo, dicho de otra manera, de evitar el colapso del Estado, aunque cada uno de ellos lo haya hechode una manera radicalmente distinta. Acercamientos en este sentido se encuentran en Torre(1998: 24 y ss) y en Stokes (2001).

62 Es necesario aclarar que, a pesar de la relativa semejanza entre Bolivia y Perú, existen profundasdiferencias cuando se los considera desde la perspectiva de la democracia que es, en estricto sen-tido, la única que se puede adoptar para tratar el tema de la legitimidad. Puede resultar un con-trasentido hablar de legitimidad de un régimen autoritario ya que por definición en el marco deeste no existen procedimientos ni instancias de construcción de esa legitimidad. Por ello, la uti-lización del concepto de autoritarismo competitivo –al que he aludido antes– puede ser de muchautilidad para comprender el caso peruano. En este plano, la diferencia fundamental se planteaentre el consenso (Bolivia) y la imposición (Perú) de las políticas.

63 Tres datos pueden tomarse como indicadores del desgaste de los actores políticos ecuatorianos.Primero, la pérdida de popularidad de los gobiernos apenas transcurridos los dos o tres primeros

donde algunos elementos institucionales impulsaron los acuerdos, eldiseño institucional del sistema político ecuatoriano no ayudó a la cons-trucción de consensos y más bien se puede decir que los obstaculizó.

Ya sea por los resultados del manejo de la economía o por otras razo-nes, los partidos de cada uno de los países muestran grandes diferencias entérminos de su desempeño electoral. Si se considera que una de las facetasdel acto de votación es la evaluación o calificación de la acción de los par-tidos (Downs, 1957; Przeworski, 1999; Maravall, 2003), entonces la ma-yor o menor estabilidad de la votación de un partido puede tomarse comoun indicador del grado de aceptación que éste tiene en la sociedad. Porello, es sin duda una de las mejores pistas para acercarse al tema de las raí-ces sociales de los partidos y de legitimidad alcanzada por estos. A la vez,el grado de estabilidad de la votación de cada partido es uno de los elemen-tos definitorios de los sistemas de partidos, ya que expresa la permanenciao por el contrario la inestabilidad de las organizaciones que lo conforman.

La regularidad de la votación de los partidos puede ser apreciada pormedio del índice de volatilidad, que mide la variación de la proporción devotos o escaños obtenidos por cada partido dentro del total64. De acuer-do a este índice, el sistema de partidos boliviano contó con los más bajosíndices de volatilidad a lo largo del período, en tanto que el peruano seencuentra en el extremo opuesto y el ecuatoriano ocupa un lugar inter-medio (como se puede apreciar en el cuadro número 1). Esto guarda mu-cha coherencia con las características de cada uno de los sistemas de par-tidos señaladas a lo largo del presente texto, esto es, con la presencia rela-tivamente sostenida a través del tiempo de los partidos bolivianos, con ladesaparición de los partidos iniciales y el permanente surgimiento de nue-


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meses de su gestión, registrada por las diversas encuestas que hacen el seguimiento (InformeConfidencial, Perfiles de Opinión, Cedatos). Segundo, el derrocamiento de tres presidentes cuan-do ellos perdieron el apoyo popular. Tercero, ningún partido y ninguna agrupación de cualquiernaturaleza pudo llegar más de una vez a la presidencia de la República a lo largo del período, conexcepción de la reelección inmediata de Rafael Correa, que se produjo en condiciones sustancial-mente diferentes a las que rigieron para todo el período.

64 Para la medición de la volatilidad se utiliza generalmente el índice de Pedesen, consistente en ladiferencia de los valores absolutos de la proporción de votos o de puestos ganados o perdidospor cada partido entre dos elecciones. Este se expresa en la fórmula VT = S (ΩP1 – P2Ω)/2,donde P1 es la proporción de votos (o de escaños) en la elección inicial y P2 es la proporción enla segunda votación. La escala se mueve entre 0 y 100 (a valores más altos mayor volatilidad).

vas organizaciones en Perú y con la gran fragmentación del sistema ecua-toriano. Todos estos factores se expresan en diferencias significativas, quevan desde una volatilidad media de 20,7 en Bolivia, hasta una de 70,1 enPerú, lo que indica un comportamiento radicalmente diferente de los sis-temas de partidos en cada uno de los países. Se puede afirmar, por consi-guiente, que los partidos bolivianos desarrollaron mayor capacidad paramantener el apoyo de sus electores, mientras que los partidos peruanosprácticamente no pudieron hacerlo y los ecuatorianos apenas han logra-ron mantenerlo en niveles bastante pobres.

Este mismo índice puede ser mirado desde la óptica de los electores,esto es, como un indicador del grado de adscripción que ellos desarrollana cada uno de los partidos que conforman el respectivo sistema. Desdeesta perspectiva, se puede sostener que en Perú y en Ecuador ellos no esta-blecieron lazos fuertes y estables con los partidos, como si parece haberocurrido en Bolivia durante un largo período65. Las causas para estas dife-rencias pueden ser múltiples, pero seguramente la más importante es laseñalada antes acerca de la manera en que se enfrentó la crisis económicaen cada uno de los países. La baja volatilidad de los partidos bolivianospuede ser la expresión de los consensos alcanzados en ese aspecto, en tantoque los altos niveles observados en Perú pueden explicarse por el caráctermarcadamente antipolítico del régimen que llevó adelante la reorientacióneconómica, así como los niveles relativamente altos de Ecuador puedendeberse a la inconsistencia de los partidos ecuatorianos en este campo. Portanto, los altos niveles de volatilidad en estos dos últimos casos expresaríano solamente la baja capacidad de los partidos para profundizar sus raícesen la sociedad, sino también la insatisfacción de los electores con eldesempeño de los partidos.

La regularidad se expresa en términos concretos en la permanencia decada uno de los partidos a lo largo de diversas contiendas electorales y,dentro de esto, en la proporción de votos que obtiene. Por ello es impor-tante observar el desempeño histórico de cada partido, esto es, la votaciónque logra en cada elección pero también –y como paso previo– su presen-


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65 Es evidente la contraposición que existe entre los electores “flotantes” que destaca Conaghan(1994) en el caso ecuatoriano y los consensos que identifica Romero (1999) en el caso boliviano.

cia o ausencia en sucesivas elecciones. En este sentido se observan tam-bién profundas diferencias entre los tres países, como se desprende de lascifras contenidas en los cuadros 2a, 2b y 2c.

En Bolivia se aprecia una mayor capacidad de permanencia de los par-tidos más votados (MNR, ADN, MIR), con bastante regularidad en lasproporciones que obtuvo cada uno de ellos a lo largo del tiempo.Adicionalmente, los tres partidos estuvieron siempre presentes en los pri-meros lugares hasta las elecciones del año 200266. En ese año prácticamen-te desapareció uno de ellos (ADN), con lo que se inició el descalabro delsistema en su conjunto, que llegaría posteriormente, en la elección delaño 2005. En Ecuador la permanencia de cuatro partidos (PSC, PRE, IDy DP) estuvo acompañada de fuertes variaciones en la votación de cadauno de ellos, en especial de ID y DP. En la elección del año 2002 se pro-dujo un quiebre significativo de esa tendencia, ya que los cuatro partidosvieron reducirse significativamente sus respectivas proporciones de votosy por consiguiente cambió también la composición de los primeros luga-res. Dos agrupaciones relativamente nuevas desplazaron a los partidos quetradicionalmente habían ocupado los primeros lugares, con lo que apa-rentemente se inició un proceso de renovación del sistema de partidos,pero que no logró continuar más allá de las elecciones del año 2006. Deahí en adelante, tanto los partidos tradicionales como los dos nuevoscedieron su espacio a una sola fuerza política constituida en torno al lide-razgo personal de Rafael Correa. En Perú, la desaparición casi total de lospartidos que iniciaron el período impide hablar de cualquier grado deregularidad, especialmente a partir de la elección de 1990. Como he seña-lado antes, la característica central en este caso es la baja permanencia delos partidos, lo que se comprueba con estas cifras.

Un aspecto de importancia, vinculado a la volatilidad y a la regularidadde la votación de los partidos, es la proporción de votos que obtienen quie-nes ocupan los primeros lugares. Independientemente de las etiquetas delos partidos que llegan a esos puestos, cabe atender a las proporciones decada uno de ellos, ya que éste constituye un indicador de la concentracióno de la dispersión de la votación. En este plano, en las cifras de los mismos


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66 En el año 1993 ADN y MIR formaron la alianza Acuerdo Patriótico (AP) que, al haber ocupa-do el segundo lugar, no se altera la afirmación acerca de la regularidad.

cuadros 2a, 2b y 2c, se observa algo que aparentemente es contradictoriocon lo que he venido sosteniendo y con la tendencia que marcan los indi-cadores tratados antes, especialmente por lo que ha ocurrido en Perú. Enefecto, allí se encuentran las más altas votaciones de los ganadores (con unasola excepción el primero obtuvo siempre más del 40%) y grados de con-centración extremadamente altos entre los dos primeros partidos (que sola-mente en una ocasión se sitúan por debajo del 70% y llegan hasta casi latotalidad de los votos en la última elección). Esto se expresa en la media devotación obtenida por el ganador (49,5%) y de los dos primeros (78,5%)a lo largo del período. Por el contrario, en Bolivia se observan cifras másbajas, con promedios de 30,6% y de 55,2% para el ganador y para la sumade los dos primeros lugares, respectivamente. Además, en este caso se ob-serva un descenso de esas proporciones a partir de la elección de 1997. Porsu parte, en Ecuador se encuentran las proporciones más bajas, con prome-dios de 28,0% para el ganador y 51,4% para los dos primeros. Su puntomás bajo, que es también el menor de los tres países, se encuentra en laelección del año 2002, en la que el primero apenas obtuvo la quinta partede los votos y la suma de los primeros no llegó al 40% (para superar leve-mente el 50% es necesario añadir el tercer partido).

De acuerdo a los niveles de volatilidad y a la regularidad de la votaciónse podría esperar que en Bolivia estuvieran los mayores grados de concen-tración de la votación en los primeros candidatos y que en Perú se encon-traran los más bajos. Eso no es así debido a dos factores, que inciden encada uno de los casos. En primer lugar, el grado de polarización políticaque existe en cada uno de los países lleva a que los votos se distribuyan demanera específica en torno a un eje ideológico o de cualquier otra natura-leza67. De acuerdo a esta perspectiva, los bajos porcentajes observados enBolivia se derivarían de una competencia centrípeta, en la que los parti-


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67 Hago referencia a un eje ideológico en el sentido amplio que lo toma la teoría espacial de la polí-tica (Downs, 1957; Colomer, 2001; Przeworski, 1995), entendido como los temas (o issues) quemarcan las diferencias de posiciones de los actores políticos y de los electores. Puede ser el ejeizquierda-derecha, pero también pueden incorporarse otras dimensiones que definen las posicio-nes en diversos momentos. El tema económico puede constituir uno de esos ejes (que, por lodemás, puede ser analizado también desde la perspectiva ideológica del espectro izquierda-dere-cha). Un análisis de las posiciones de los electores en dos dimensiones, para el caso peruano, seencuentra en Vergara (2007).

dos centrales del sistema no presentaban grandes diferencias, lo que lleva-ría a que los electores pudieran escoger indistintamente a uno de ellos sinque se altere significativamente su posición dentro del espectro ideológi-co. Mientras que los de Perú expresarían una competencia centrífuga, enla que se presentan amplias y profundas brechas entre los partidos, demodo que los electores tenderían a colocarse en posiciones extremas deleje ideológico. Pero se podría sostener que esta explicación choca, por unlado, con los índices de volatilidad de cada uno de los países (que mues-tran bajos niveles en Bolivia y altos en Perú), y por otro lado con las cifrasde Ecuador que debería aparecer en una posición más cercana a la de Perúque a la de Bolivia. Ello no es así ya que los grados de volatilidad del sis-tema de partidos no expresan necesariamente –ni van asociados con– undeterminado grado de concentración de la votación. Esto quiere decir quese puede encontrar una combinación de baja volatilidad con baja concen-tración de la votación en los primeros lugares, como ocurre en Bolivia, asícomo alta volatilidad con alta concentración como ocurre en Perú. Asímismo, es probable una situación en la que exista alta volatilidad y bajaconcentración, como se observa en Ecuador.

En segundo lugar, cabe considerar como elemento previo el grado deafinidad de los electores con los partidos, que a su vez se expresa en suregularidad en términos de votación. Como he señalado antes, éste de-pende de un amplio conjunto de factores, entre los que se cuentan algu-nos que son propios del sistema electoral (como el tipo de voto –único omúltiple–, la forma de presentación de la candidatura, el tamaño y núme-ro de las circunscripciones, entre otros) así como los que hacen referenciaal desempeño de los partidos y por tanto al papel evaluador del voto delos electores. En Bolivia parece que se produjo la confluencia de un ele-mento propio del diseño del sistema político, como es la utilización delvoto único para elegir presidente e integrantes del Congreso, con algúnaspecto relacionado con el desempeño político, que en este caso es clara-mente la capacidad de los partidos para asumir la conducción económi-ca68. En Perú, por el contrario, los electores no habrían encontrado incen-


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68 Nuevamente cabe aludir a los ámbitos de consenso que han sido destacados por varios autores,y que tienen como eje el desempeño económico (Romero, 1998; 1999; Lazarte, 1998).

tivos institucionales para canalizar sus votos en uno u otro sentido y, almismo tiempo, no reconocerían en los partidos algún aspecto positivo entérminos económicos y sociales, que sí lo encontrarían, en cambio, en unpersonaje ajeno a ellos, un outsider, que condujo el proceso de estabiliza-ción de la economía (Tanaka, 2001; Grompone, 2005). De esta manera,las preferencias electorales de los electores peruanos se habrían definidomás bien en contra de los partidos, sin que existieran contrapesos institu-cionales que los llevaran a moderar esas posiciones. En Ecuador se presen-taría una situación relativamente similar a la de Perú en términos institu-cionales –en tanto no se encuentran incentivos para la concentración delvoto de los electores– pero diferente en términos políticos ya que no exis-te algún actor que por sus rendimientos en la conducción gubernamentallograra concentrar la votación (Pachano, 2005; Mejía et al., 2004).

Estas diferencias se expresan también en el número de partidos que con-forman el sistema de cada uno de los países. Un primer acercamiento selogra con las cifras del cuadro número 3, en el que constan todos los parti-dos que presentaron candidatos en cada una de las elecciones presidencialesen los respectivos países. Aparte de las variaciones que se observan a lo largodel período en cada país y que no expresan alguna regularidad (excepto unaleve tendencia al descenso en Bolivia), es importante destacar que en térmi-nos generales los tres países se mantienen alrededor de un punto medio rela-tivamente similar, entre 9,1 y 11,7, partidos en promedio, con una desvia-ción estándar de 1,3. Es difícil asegurar si se trata de un número alto o bajo,ya que no se cuenta con parámetros al respecto, pero sí se puede decir queen tanto más alta sea la cifra de partidos que se presentan a elecciones pre-sidenciales, más evidente será la fragmentación del sistema69. Pero, indepen-


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69 Se podría tomar como parámetro al umbral que establece Sartori para definir al pluralismoextremo, que es “en torno a cinco (o seis)” (Sartori, 1992: 165, cursiva en el original). Sin embar-go, como el propio autor lo señala, este es un “artefacto operacional” (1992: 164) que debe estarsiempre acompañado de la evaluación del peso de cada partido para la conformación de alian-zas o para el chantaje (1992: 154-155). Este último aspecto hace poco adecuado el criterio paraelecciones presidenciales en las que se puede prescindir de las alianzas sin ningún riesgo, lo queocurre claramente en Ecuador y Perú. Solamente en Bolivia se podría aplicar hasta cierto puntoese parámetro, ya que las alianzas (o, en su defecto, los chantajes) eran necesarias para la confor-mación del gobierno por la inexistencia del mecanismo de la doble vuelta. En estricto sentido,la propuesta de Sartori se refiere a los partidos en las elecciones legislativas y parece fuertemen-te influido por la realidad de los regímenes parlamentarios o semiparlamentarios.

dientemente de esa relación, es importante destacar que en los tres paísesparecen existir incentivos para la participación en las elecciones presidencia-les y que en ninguno de ellos opera una fórmula reductora del número departidos, como podría ser en el caso de Bolivia la sustitución de la segundavuelta por la elección en el congreso. Así, el carácter multiplicador delnúmero de candidatos que tiene la utilización de la doble vuelta (Pérez-Liñán, 2002; Jones, 1994; 1999) parece funcionar en Ecuador y Perú, perosu ausencia en Bolivia no se manifiesta en el efecto contrario seguramentea causa de la incidencia de factores de otra naturaleza.

Pero, la percepción de similitud entres los tres sistemas cambia cuan-do se trabaja con el número efectivo de partidos y se encuentra una situa-ción bastante coherente con la que se apreciaba desde el punto de vista dela concentración de la votación70. De acuerdo a este indicador, Bolivia yEcuador han contado en promedio con un número efectivo de partidosrelativamente similar, de 4,8 y 5,2, respectivamente, en tanto que Perúpresenta un número significativamente más bajo, de 2,9, como se puedeapreciar en el cuadro número 4. Nuevamente cabe aludir aquí a la inci-dencia de los diversos grados de polarización, que son los que puedenexplicar esas diferencias. La alta polarización en Perú determina que unindicador como éste, que es sensible al peso proporcional de los partidos,se sitúe en niveles bajos ya que se reduce la incidencia de los partidospequeños. Por el contrario, en Bolivia y Ecuador se encuentra un núme-ro efectivo más alto debido a la menor concentración de la votación enlos partidos que obtienen mayor votación y, por tanto, el indicador refle-ja el peso relativamente mayor de los partidos menos votados.

Finalmente, otro indicador que ofrece una visión de las diferenciasentre los tres países es la fragmentación del sistema de partidos, esto es, delgrado en que el sistema se encuentra seccionado o distribuido interna-


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70 El número efectivo de partidos es un índice que permite apreciar las diferencias que existen entrevarios sistemas (o en un mismo sistema a lo largo del tiempo) por la cantidad y el peso electo-ral de los partidos que los conforman. Por consiguiente, este indicador es sensible al número delos partidos, pero también a la proporción de votos (o de escaños) que obtiene cada uno de ellos.En el análisis de los tres países he utilizado el índice de Laakso y Taagepera, expresado en la fór-mula 1/ ∑p2, en donde ∑p2 es la suma absoluta de los cuadrados de las proporciones de votoso de escaños obtenidos por los partidos.

mente71. Como se puede observar en el cuadro número 5, Bolivia y Ecua-dor presentan índices prácticamente idénticos (0,79 y 0,80, respectiva-mente), mientras Perú se sitúa muy por debajo de las cifras de esos países(con un índice de fragmentación de 0,64). Se puede asegurar que la frag-mentación tiene estrecha relación con el grado de concentración de lavotación ya que en ambos casos se considera el número de partidos perose lo pondera por el peso electoral de cada uno de ellos. Por ello, no debesorprender que en Bolivia se encuentre un grado relativamente alto defragmentación, ya que los partidos que ocupan los primeros lugares obtie-nen bajas proporciones de la votación global. El caso de Ecuador es exac-tamente el mismo, aunque en otros aspectos difieren sustancialmente losdos sistemas. El de Perú guarda también coherencia con lo que se obser-vó en términos de concentración, lo que lo convierte en el sistema conmenor grado de fragmentación de los tres. Cabe reiterar que los grados deconcentración y de fragmentación no han incidido en la volatilidad y quemás bien pueden encontrarse sistemas con alta fragmentación y baja vola-tilidad (Bolivia), al mismo tiempo que sistemas con altos grados en ambosindicadores (Ecuador) y también una combinación entre baja fragmenta-ción y alta volatilidad (Perú). Nuevamente cabe acudir aquí a explicacio-nes basadas en la polarización del sistema de partidos y en las estrategiasque desarrollan los partidos en las contiendas electorales.

El análisis de los indicadores utilizados (volatilidad, concentración ynúmero efectivo de partidos) lleva a sostener que, en relación a las eleccio-nes presidenciales, los tres sistemas presentan más diferencias que simili-tudes y que entre ellos pueden formar pares en unos indicadores pero pue-den aparecer totalmente distanciados en otros. Así mismo, es posible seña-lar que los diversos elementos constitutivos del sistema electoral influyendecisivamente en la conformación de los sistemas de partidos, pero quetienen también importancia aspectos de otra naturaleza, como el rendi-miento económico y social del sistema político. Finalmente, es claro quetodos esos aspectos se manifiestan bajo la forma de diversos grados de


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71 El índice de fragmentación de Rae (1971) se expresa en la fórmula F = 1 – (∑t2), donde ∑t2 esla suma de los cuadrados de los porcentajes de la votación de cada partido. Sus valores oscilanentre 0 y 1, correspondiendo la mayor fragmentación a los valores más altos.

polarización, que a su vez se convierte en la variable explicativa más sig-nificativa de las características de cada uno de ellos.

Así, en Bolivia se constituyó un sistema que, a pesar de revelar altosíndices de fragmentación y bajos de concentración de la votación, man-tuvo baja volatilidad y alta estabilidad en términos de las tendencias polí-ticas que accedieron al Gobierno, lo que se expresó en bajos grados depolarización. Como he señalado reiteradamente, esta situación tendió acambiar desde las elecciones de 1997, en que se redujo la concentración,se incrementaron tanto el número efectivo de partidos como la fragmen-tación. En Ecuador se constituyó un sistema caracterizado por altos índi-ces de volatilidad y de fragmentación, con un número efectivo de parti-dos también alto y con baja concentración de la votación, con altos nive-les de polarización como su manifestación obvia. En Perú se conformó unsistema que presentaba indicadores muy altos de concentración y de vola-tilidad, pero también bajo número efectivo de partidos y baja fragmenta-ción, dentro de un marco de polarización aguda.

Una apreciación diferente de los sistemas de partidos de cada país seobtiene cuando se toma como referencia a las elecciones legislativas72.Dado que las elecciones presidenciales están orientadas por estrategias queprivilegian la captación del principal cargo de elección y no necesariamen-te por la búsqueda de consolidación de los partidos (lo que las reviste demayor grado de personalización), no constituyen el mejor indicador de lasituación de los partidos. Por el contrario, en las elecciones legislativas seexpresan de mejor manera las estrategias orientadas al fortalecimiento par-tidista en términos electorales y a la captación de mayores espacios en elsistema político. Es una diferencia que se deriva de los elementos constitu-tivos del régimen presidencial y que es imposible dejar de considerarla enun análisis como el presente que pretende destacar las características bási-cas de los sistemas de partidos en tres regímenes de esta naturaleza.


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72 Con el fin de medir de manera adecuada y precisa la fuerza de los partidos, en el caso de los dospaíses que cuentan o han contado con congresos bicamerales (Bolivia a lo largo de todo el perí-odo y Perú hasta 1990), entiendo por elecciones legislativas a las de la cámara baja (Cámara deDiputados), sin considerar a los senados. Por esa misma razón tampoco he incluido las eleccio-nes de diputados uninominales en Bolivia ni a los diputados nacionales de Ecuador (vigentes,en número de 12, hasta las elecciones de 1998).

Una primera aproximación se obtiene con el índice de volatilidad, quemuestra un comportamiento radicalmente diferente al que se observó en laselecciones presidenciales en cada uno de los países, como se puede ver en elcuadro número 6. Bolivia es el único de los tres países en que este indicadores más alto en las elecciones legislativas que en las presidenciales (48,7 fren-te a 20,9, respectivamente, es decir, más del doble). Esto hablaría de un votodividido entre ambos tipos de elecciones, lo que resulta sorprendente ya quees el único país en que se utiliza una sola papeleta para la elección presiden-cial y legislativa. La única posibilidad para romper esa regla –y por tantopara producir esa gran diferencia entre ambos tipos de elección– es la pre-sentación de candidatos únicamente al Congreso y no a la presidencia, demanera que la alta volatilidad en las legislativas se explicaría por la presen-cia de esos partidos que no compiten en las presidenciales.

Perú y Ecuador, por el contrario, muestran volatilidades más bajas enlas legislativas que en las presidenciales. En el primer caso se puede supo-ner que la polarización, que ha caracterizado a las contiendas presidencia-les, no se manifestado en las legislativas ya que a lo largo de la mayor partedel período éstas perdían relativamente su importancia debido a la centra-lidad absoluta del Ejecutivo. Así mismo, es probable que haya influido lautilización del distrito único nacional para la elección de diputados, queobliga a los partidos a desarrollar estrategias diferentes a las que son nece-sarias para la elección presidencial. En el caso ecuatoriano es posible atri-buir esas diferencias a un alto grado de personalización de la política –quellevaría a la alta volatilidad en las presidenciales–, a la reducción de lospartidos a espacios subnacionales y a la relativa consolidación de cuatropartidos a lo largo del período (Pachano, 2006).

La concentración de la votación, por el contrario, varía mucho menosen cada uno de los países y, en consecuencia, mantiene las diferencias quese observaban entre ellos en el análisis de las elecciones presidenciales. Loque llama la atención en este caso es la baja proporción de votación queobtienen tanto los partidos que ocupan el primer lugar como la suma delos dos primeros (como se puede ver en los cuadros 7a y 7b). Tanto enBolivia como en Ecuador se mantienen en proporciones bastante cercanasa las de las elecciones presidenciales, pero en Perú se sitúan por debajo deéstas. De cualquier manera, por medio de este indicador se manifiesta cla-


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ramente la debilidad de los partidos en los tres países. Los que han ocu-pado el primer lugar han obtenido alrededor de la tercera parte de losvotos, con la excepción de dos elecciones peruanas en las que han conse-guido la mayoría absoluta (sin embargo, por lo menos una de ellas, la de1995, deja mucha dudas en cuanto a su limpieza). El caso extremo seencuentra en Ecuador, donde la suma de los partidos que han ocupadolos dos primeros lugares apenas alcanza una media inferior al 40%. Perotambién llama la atención el caso de Bolivia, en donde queda claro que laestabilidad y la alternabilidad en el ejercicio del Gobierno se ha produci-do entre partidos relativamente pequeños. Se trata, por tanto, en los trespaíses, de sistemas de partidos que a causa de su débil respaldo electoralofrecen escasas posibilidades de conseguir mayorías legislativas. De estamanera, se vuelve también una tarea muy difícil la estructuración degobiernos de mayoría, especialmente cuando no existen los mecanismosinstitucionales que incentiven la conformación de coaliciones. La excep-ción en este aspecto es sin duda Bolivia, donde el mecanismo de elecciónpresidencial en el Congreso ha permitido superar en alguna medida estadebilidad.

Cambios más visibles se encuentran en el número de partidos que sepresentan a la contienda legislativa y que –con la excepción de Bolivia enque se mantiene en el mismo nivel que en las presidenciales– es significa-tivamente más alto (como se puede ver en el cuadro número 8). En Perúel número se eleva de una media de 10,8 a una de 14,5, en tanto que enEcuador se incrementa de una media de 9 a una de 27. Es probable quela explicación para el caso boliviano se encuentre en las escasas posibilida-des de triunfo que tienen los partidos que no presentan candidatura pre-sidencial, de modo que el voto único para presidente y legisladores apare-ce como un desincentivo para la multiplicación de partidos en las eleccio-nes legislativas. En Perú la elevación está dada sobre todo por las eleccio-nes del año 1995, que fueron realizadas bajo unas normas de aperturairrestricta del sistema en lo que fue una estrategia clara de debilitamientode los partidos políticos. En Ecuador siempre hubo más incentivos parala presentación de listas al Congreso, pero tuvo un aliciente adicionaldesde las elecciones de 1996 en que se abrió la posibilidad de participa-ción para las organizaciones de independientes y sobre todo desde el año


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1998 en que se utilizó el sistema de votación personalizado en listas abier-tas (panachage), lo que desembocó en un total de 69 listas que presenta-ron candidatos a las elecciones legislativas del año 200273. En los trescasos, es evidente que este es un resultado de la utilización de fórmulas derepresentación proporcional, que aseguran la obtención de puestos conbajas votaciones.

El número efectivo de partidos refleja también esta situación. Comose puede observar en el cuadro número 9, en Bolivia se mantiene un nú-mero muy similar al que aparecía en las elecciones presidenciales (4,8 y4,9, respectivamente), mientras en Perú se incrementa de 2,9 a 4,4 y enEcuador de 5,2 a 8,0. Cabe destacar que la comparación de este indica-dor con el anterior permite apreciar la fortaleza o la debilidad de los par-tidos, ya que la medición del número efectivo es sensible al peso electo-ral que ellos tienen. Por consiguiente, una diferencia significativa entreambos demuestra que la mayor parte de los partidos o listas que presen-tan candidatos a las elecciones obtienen muy bajo respaldo electoral. Porello, se puede afirmar que en Perú y sobre todo en Ecuador una granparte de los partidos que compiten en las elecciones legislativas no tienesignificación electoral.

Finalmente, la fragmentación del sistema de partidos alcanza en lostres países niveles relativamente similares a los que se observaron en laselecciones presidenciales (como se puede apreciar en el cuadro número10). En Bolivia no se encuentra alguna variación entre ambos tipos deelecciones, en tanto que en Ecuador hay un incremento de siete puntosque no resulta significativo dentro de los niveles alcanzados por este indi-cador (0,80 en las presidenciales). En Perú, por el contrario, se encuen-tra un nivel bastante más alto, de once puntos, que tiene significaciónfrente al nivel alcanzado en las presidenciales (0,64 frente a 0,75 de laslegislativas). De cualquier manera, se puede afirmar que son sistemasaltamente fragmentados, tanto en las elecciones presidenciales como enlas legislativas.


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73 No todas las listas son partidos en sentido estricto ya que, por un lado, muchas son organiza-ciones de independientes que se forman exclusivamente para esa elección y que desaparecen deinmediato independientemente del resultado. Por otro lado, son alianzas que los partidos reali-zan en el nivel provincial incluso con otros que en el nacional se presentan como competidores.

Los partidos políticos ocupan un lugar central en esas dos arenas polí-ticas. Como he señalado antes, ellos deben desempeñar las funciones bási-cas relacionadas con la representación y con la participación. Indepen-dientemente de las diferencias que pueden existir entre esas dos dimen-siones, así como de la diversidad de actores que entran en escena en cadauna de ellas, hay un conjunto de funciones que deben ser desarrolladaspor ellos, tanto para establecer las relaciones entre la sociedad y el Estadocomo para hacer posible el Gobierno desde el sistema político74. De ma-nera sintética, esas funciones son: canalización de demandas y de intereses;elaboración de propuestas para presentarlas a la sociedad; definición deprogramas de gobierno; conformación y administración de gobiernos;construcción de alternativas de oposición; reclutamiento y formación delos dirigentes políticos; resolución de conflictos; agregación de intereses yrepresentación de la sociedad, entre otros (Alcántara, 2004; Sartori, 1992,Ware, 2004). De éstas, la canalización de demandas y la agregación deintereses son exclusivas de los partidos y resultan prácticamente indelega-bles a otras organizaciones sociales. Así también, a diferencia de los movi-mientos sociales y de los grupos de presión, los partidos son las únicas or-ganizaciones que pueden cumplir todas ellas al mismo tiempo.

Este es el marco que se debe considerar cuando se alude a problemasque han sido objeto de constante controversia en los últimos años. Unode los más importantes de estos es el que se ha denominado crisis de re-presentación. La percepción general, en este sentido, es que los partidoshan tenido durante largos períodos el monopolio de la acción políticapero no han sido capaces de ofrecer condiciones adecuadas para la repre-sentación y la canalización de intereses (Rojas y Suazo, 1996; Tapia, 2000;Grompone, 1995; 2005, Quintero, 2002; 2005; Planas, 1997; 2000a;Adrianzén, 1992; Cotler, 2000; Lynch, Nicolás, 1999; Pease, 1999). Sinembargo, en ese tipo de afirmaciones existen cuatro elementos que debenser sometidos a debate.


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74 Nuevamente cabe aludir aquí a la identificación de los niveles de la acción política, desarrolla-dos en el capítulo I. Si se asume que el sistema político es el elemento central que organiza a losotros sistemas (económico y social-cultural) y que establece un conjunto de relaciones con lacomunidad política y con el régimen político, entonces el sistema político concentra la partici-pación y la representación de la sociedad, pero a la vez debe gobernarla.

En primer lugar, ellas reducen todo el problema a dos de las funcionesseñaladas antes (representación y canalización de intereses). Al olvidar elresto dejan fuera del análisis algunos aspectos fundamentales, como elejercicio gubernamental, los rendimientos económicos y sociales de laspolíticas, la efectividad de la toma de decisiones y los elementos de con-texto que intervienen en esos procesos. De esta manera, toda la compleji-dad del problema se reduce a un solo aspecto, que no es necesariamenteel más importante dentro del contexto general de los países latinoameri-canos. Al partir de un marco tan estrecho, el análisis no puede desarrollar-se en toda su amplitud potencial.

En segundo lugar, asumen que la reivindicación de mejor representa-ción o de mayor participación es la premisa básica y el elemento explica-tivo final de la insatisfacción ciudadana. Sin embargo, como he señaladoantes, no existen indicadores adecuados que permitan comprobar estaafirmación75. Más bien, todo parece indicar que los sistemas políticosandinos –junto a buena parte del resto de países latinoamericanos– hanvivido procesos muy importantes de apertura en los últimos años. Lasreformas políticas aludidas al inicio de esta sección, muchas de las cualesincluyeron cambios en el nivel constitucional que a la vez significaronprofundas transformaciones del régimen, se hicieron en su mayoría paraofrecer mejores condiciones de representación. Por lo general, éstas seorientaron explícitamente a permitir la entrada de nuevos actores en laescena política de cada uno de los países, y en la mayor parte de los casoslo lograron76. Si es así, el problema no tendría su explicación en los obstá-culos a la participación y en la mala representación, sino en la forma enque se produjo la apertura, especialmente en la escasa adecuación de lasinstituciones para canalizar ese proceso.

En tercer lugar, se establece una relación causal unidireccional, que seorigina en los partidos (en la que éstos aparecen como la variable indepen-


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75 La mayor parte de sondeos de opinión –como las mediciones del Latinobarómetro, que ofrecenuna visión comparativa y que podrían tomarse como fuentes para la comprobación de esta afir-mación– otorgan lugar prominente a la insatisfacción con las condiciones económicas y socia-les. Esto quiere decir que la mayor parte de las demandas apunta hacia los rendimientos del sis-tema político y no necesariamente a sus condiciones de representatividad.

76 Incluso las reformas de Fujimori, en Perú, que tenían otra orientación, sirvieron de puerta deentrada para nuevos sectores sociales y políticos (Grompone, 1996).

diente), sin considerar que al mismo tiempo se produce el movimientocontrario, esto es, que el contexto en que se desempeñan produce efectossobre los partidos (donde ellos son la variable dependiente). Esto lleva aperder de vista todos los elementos externos que convergen como condi-cionantes del desempeño de los partidos (Ware, 2004; Panebianco,1990)77. Al reducir todo el conjunto de problemas a una relación unidi-reccional se hace prácticamente imposible comprender los movimientosde interacción y, en consecuencia, se amplía el campo para los errores.

Por último –pero en primer lugar de importancia– se utiliza un crite-rio estrecho de representación, que no diferencia entre la de carácter polí-tico y la de carácter social, de modo que atribuye a la primera caracterís-ticas que pertenecen a la segunda78. Por definición a los partidos les co-rresponde asumir la representación política, lo que quiere decir que debenmantener distancia con los intereses de sectores delimitados de la socie-dad con el fin de disponer de los grados de autonomía necesarios paracumplir con el conjunto de las funciones que deben desempeñar en elmarco de un régimen democrático. Al atribuirles condiciones propias dela representación social, a los partidos se les exige representar directamen-te segmentos aislados de la sociedad, lo que constituye la negación de sucondición de organizaciones políticas y, en términos prácticos, puedeconducir a su aislamiento con respecto a los sectores que no forman partede su base social específica79. Todo ello contribuye a su desgaste ya que se


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77 Llama la atención que, a pesar del predominio de esta visión centrada en los partidos, no secuente sino con pocos estudios sobre sus condiciones internas, su estructura, su organización ysus procedimientos de selección de líderes y de candidatos. La mayor parte de estudios se ha con-centrado en los sistemas de partidos y en el desempeño de ellos en las contiendas electorales.Con ello se pierde de vista también la incidencia de muchos elementos internos de los propiospartidos. Excepciones a esta visión se encuentran en Alcántara y Freidenberg (2003), Alcántara(2004), Freidenberg (2000b) y en el conjunto de artículos incluidos en Roncagliolo y Meléndez(2007).

78 La representación social se caracteriza por expresar directamente los intereses de grupos socialesdelimitados, bajo la forma de mandatos vinculantes y revocables automáticamente. La represen-tación política busca agregar los intereses diversos para construir el interés general (inexistenteen sí mismo pero posible de ser construido a partir del proceso de agregación), lo que se tradu-ce en mandatos no vinculantes y en el alto grado de autonomía de este nivel de representación(Sartori, 1999a: 258).

79 Los partidos de origen étnico enfrentan un dilema muy difícil de resolver precisamente a causade su vinculación de origen con sectores delimitados de la sociedad. En su condición inicial de

crean expectativas de satisfacción inmediata de demandas concretas que,por la coexistencia de múltiples intereses y por las condiciones en queopera la representación política, no pueden ser respondidas positivamen-te. Desde esta perspectiva, los problemas no se derivarían de vacíos en larepresentación sino que serían el resultado de una concepción diferente (yequivocada) de ésta. Al difundirse entre la sociedad, esa concepción apli-ca a los partidos los criterios de evaluación de desempeño que son válidospara las organizaciones sociales (sindicales, gremiales, territoriales). Eneste sentido, no es una percepción abstracta sino una visión generalizadade la cual depende la legitimidad de los partidos.

Este aspecto es crucial para comprender la situación y los desafíosque enfrentan los partidos en los países andinos, ya que demuestra quela situación es bastante más compleja que lo que se puede expresar alaludir a crisis de representación. Como señalé antes, es posible sostenerque la insatisfacción con los partidos se origina en el deterioro de lascondiciones de vida de amplios sectores de la población de los países an-dinos (esto es, en los rendimientos del sistema político). En la medidaen que los partidos han ocupado el lugar central en la conducción de losgobiernos, ellos aparecen como los principales responsables de la orien-tación de las políticas que han conducido a esos resultados negativos.Sin embargo, esto no puede ser explicado con la alusión a los vacíos derepresentación –o puede serlo solamente de manera indirecta y por me-dio de un largo conjunto de interacciones–, sino más bien como proble-mas de gestión. Conceptos como eficiencia, eficacia y capacidad de to-ma de decisiones y de ejecución de políticas deben ocupar el lugar queactualmente se le ha asignado al de representación.

En este punto es necesario volver sobre lo señalado antes, acerca de lasreformas que han realizado los cinco países en las últimas dos décadas,que de una u otra manera se han orientado hacia la apertura del sistemapolítico. Como lo han sostenido varios autores (Mayorga R, 2004,Tanaka, 2002b; 2003; Pachano, 2006a; 2007; Sánchez y Freidenberg,1998; Freidenberg, 2006), se han logrado mayores y mejores niveles de


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movimientos sociales, ellos eran los portadores de las demandas de esos sectores, mientras queen tanto partidos deben responder a las demandas globales y construir propuestas para el con-junto de la sociedad (Van Cott, 2003; 2004; Yashar, 2005; Cordero, 2008).

inclusión, sobre todo por medio del reconocimiento de los sectores tra-dicionalmente excluidos como sujetos de derecho político, así como porarreglos institucionales que han establecido mejores condiciones de acce-so de esos sectores y de las minorías a las instancias de toma de decisio-nes. El surgimiento y la presencia significativa de los partidos de origenétnico en Ecuador y Bolivia, así como el reemplazo de los partidos tradi-cionales por nuevas fuerzas en Perú y Venezuela se inscriben en esa ten-dencia. Igualmente da cuenta de ella la renovación de las elites políticasque en grados diferentes ha ocurrido en los cinco países, pero que entodos ellos ha sido uno de los fenómenos destacados80.

La apertura del sistema político, especialmente de la manera en que seefectuó, dio lugar a tres problemas que aluden –ellos sí– a la representa-ción y a la participación. En primer lugar, la mayor parte de arreglos ins-titucionales se han orientado hacia fórmulas proporcionales de asignaciónde puestos en las elecciones (especialmente en los órganos legislativos), yhan impulsado procesos de reforma del Estado, entre los que destaca ladescentralización administrativa y política81. En conjunto, ambas vías hanelevado la presencia política electoral de minorías y han ayudado a la cons-titución de nuevos actores políticos (Tanaka, 2002a; Mayorga R, 2003;Pachano, 2001). Por tanto, se ha ampliado el espectro de la representaciónpor medio de la participación de mayor número de actores y por la multi-plicación de los polos de decisión. Pero, a la vez, por esas mismas vías seha contribuido a la fragmentación de la representación, tanto desde laperspectiva de las instancias nacionales –concretamente los órganos legis-lativos– como en las entidades locales. La expresión de esto en el ámbitodel sistema de partidos es el incremento del número de sus componentes,mientras que en el plano electoral se manifiesta como altos niveles de vola-


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80 La importancia de los procesos políticos locales está directamente asociada a estos fenómenos.Como lo comprueban varios estudios, muchas veces la observación del nivel nacional impidecomprender a cabalidad las nuevas formas de participación política, las nuevas condiciones derepresentación y el peso de los sectores que llevan a la renovación de la arena política (Blanes,2001).

81 Colomer (2004: 31-41) sostiene que la instauración de sistemas electorales basados en la repre-sentación proporcional es una tendencia dominante en un alto número de países y que obede-ce a la búsqueda de mayor apertura del sistema de partidos. Ese análisis debe complementarsecon el de los resultados que tiene esa apertura en términos de la fragmentación y en un planomás general de la gobernabilidad.

tilidad del voto (Mainwaring y Scully, 1995). Ambos aspectos han sidoperjudiciales para la consolidación de los sistemas de partidos.

En segundo lugar, en los tres países se despojó a los partidos del mono-polio de la representación política que habían mantenido durante variasdécadas. Las reformas introducidas flexibilizaron la participación electo-ral, bajo modalidades específicas en cada uno de ellos, pero todas tendien-tes a ofrecer espacio a los independientes o no afiliados y a las organiza-ciones ciudadanas que en algunos casos han contado con mayores facili-dades que los partidos (como ocurrió claramente en Ecuador y Perú, perotambién hasta cierto punto en Bolivia desde las reformas del año 2004).De esta manera, los partidos debieron insertarse en unas condiciones decompetencia que les resultaban claramente desfavorables.

En tercer lugar, la apertura de sistemas políticos oligárquicos significóinevitablemente que la arena política debía procesar un número mayor dedemandas, con los consecuentes problemas de gobernabilidad que se hanseñalado antes. Pero además del aspecto cuantitativo es necesario conside-rar que la apertura ha colocado en la arena política múltiples clivajes ante-riormente desconocidos o por lo menos sin expresión en ese nivel. Reivin-dicaciones étnicas, regionales y las que acompañan a nuevos tipos de suje-tos sociales (como las de los productores de coca en Bolivia) han tomadocarta de naturalización en el sistema político junto a las que existían pre-viamente. En términos de representación –especialmente en su dimensiónelectoral– esto plantea un dilema en torno a las preferencias de las perso-nas, ya que al coexistir varias de ellas no sólo en el mismo momento sinoincluso en el mismo individuo se establece un conflicto por la prioridaden el momento de la decisión. Cuál de ellas es la que define la orientaciónde los electores, por un lado, y qué respuestas se ofrecen desde los nivelesde toma de decisiones, por otro lado, es el dilema. A la vez, están en juegolas posibilidades que existen para agregar aquellas preferencias en una solaorientación y no producir efectos centrífugos82. Dicho de otra manera, los


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82 No es este el lugar para desarrollar todas las consecuencias que se pueden derivar de esta situa-ción, pero cabe destacar el escaso interés que se le ha otorgado en los estudios sobre AméricaLatina y de manera especial en la Región Andina. La coexistencia de múltiples clivajes invita aprofundizar en este aspecto (un desarrollo del modelo de análisis se encuentra en Colomer, 2001y en Paramio, 1999).

electores pueden señalar una orientación determinada en torno a un te-ma, pero otra orientación muy diferente en torno a otro tema, así comopueden manifestarse direcciones distintas en el voto para las instanciasnacionales y en el que se asigna para los ámbitos locales.

Los partidos de los países andinos han debido enfrentar esas conse-cuencias de la apertura de los sistemas políticos por medio de la adapta-ción, pero en ese proceso han sufrido erosión y desgaste. A pesar de queal finalizar la década de 1980 los cinco países mostraban sistemas de par-tidos en proceso de consolidación, diez años después todos ellos atravesa-ban por problemas de desestructuración. Los problemas descritos en lapresente sección han incidido determinantemente en ese sentido y hancontribuido a conformar lo que equivocadamente se ha denominado cri-sis de representación o falta de representatividad de los partidos y de lasinstancias políticas. La enumeración de la serie de factores que han con-fluido y los procesos que se han abierto a partir de ellos demuestran queel tema es bastante más complejo que lo que se puede expresar con esaafirmación.

El estudio de los partidos, de los sistemas de partidos y de lossistemas electorales: una digresión sobre los casos estudiados

Los temas abordados en la sección anterior se enmarcan en un campo deanálisis que ha mostrado apreciable desarrollo en las últimas décadas. Lasistematización de los estudios realizados al respecto da cuenta de unaproducción sustentada tanto en la evidencia empírica como en la acumu-lación teórica y conceptual83. Invariablemente, en todos ellos se destacanlos avances logrados en la descripción y en la identificación de los fenó-menos estudiados, pero sobre todo se pone especial énfasis en la construc-ción teórica y conceptual que resulta cada vez más sólida en la medida en


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83 Son muy numerosos los textos que sistematizan los estudios acerca de partidos y sistemas de par-tidos. Algunos de ellos están citados a lo largo de este capítulo, lo que me exime de presentaruna lista que jamás podrá ser exhaustiva, pero cabe destacar los de Alcántara (2004), Alcántaray Freidenberg (2003), Gunther y Diamond (2003), Sartori (1992), Ware (2004) y Mainwaringy Scully (1995), que constituyen referencias obligadas para un estudio de este tema.

que se asienta en tres componentes básicos del conocimiento científico: elcarácter acumulativo, la solidez conceptual y la validación empírica. Así,desde los estudios fundacionales de Michels, Ostrogorsky y de las pro-puestas de Weber, hasta las sofisticadas mediciones actuales, pasando porla piedra angular colocada por Duverger, se ha acumulado gran cantidad deevidencia acerca de las características de los partidos y de los sistemas departidos, que ha permitido establecer regularidades bajo la forma de leyescientíficas. Sobre ellas se han construido conceptos que han dado forma amúltiples perspectivas de análisis que, pese a sus discrepancias en términosde factores explicativos y de relaciones causales, conforman un horizonteteórico relativamente sólido84. Adicionalmente, en este momento ya secuenta con un acervo de estudios empíricos que es suficientemente ampliopara poder poner a prueba esos conceptos y esas relaciones causales.

Dentro de esta perspectiva, hay cuatro temas de carácter metodológi-co sobre los que se han realizado enormes avances y que interesan desta-car en el presente estudio ya que son de enorme valor en el acercamientoa los casos de Bolivia, Ecuador y Perú. En primer lugar, la diferencia que,en términos de niveles de objeto de estudio y de niveles de análisis, seplantea entre partidos, sistemas de partidos y sistemas electorales. Aunquese encuentran tan estrechamente relacionados que es hasta cierto puntodifícil comprender a uno de ellos sin acudir a los otros dos, cualquier acer-camiento a la realidad empírica debe reconocer desde el inicio los límitesentre cada uno de ellos. El estudio de los partidos demanda un tipo deacercamiento y de información diferente al que se hace necesario cuandose aborda el tema de los sistemas de partidos y, a la vez, éste difiere de losrequerimientos que tiene el análisis de los sistemas electorales. Esto, queparece un lugar común, es sin embargo un punto de inicio muy necesario


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84 Me refiero a las perspectivas sociológica, institucional y competitiva, que destaca Ware (2004:35-39), que no establecen lo que podría considerarse como una ruptura epistemológica, sinoque forman parte de un mismo cuerpo teórico. Incluso, me atrevo a sostener que, con escasasexcepciones que vienen más bien de posiciones casi fundamentalistas, la mayor parte de autoresque enfrentan el tema de partidos y de sistemas de partidos combinan adecuadamente las tresperspectivas mencionadas. Un ejemplo en este sentido es el de Mainwaring y Scully (1995), queaunque tiene su asidero principal en la perspectiva institucional no deja de considerar la inci-dencia de los factores sociales y de la competencia electoral como elementos explicativos delcomportamiento de los partidos y de la estructura de los sistemas de partidos.

para evitar que en el camino se presenten confusiones que serán difícilessi no imposibles de controlar en el transcurso del estudio. La condiciónprevia, en este sentido, es acudir desde el inicio a la clara diferenciacióndel objeto de estudio, el nivel de análisis y las variables intervinientes85. Deesta manera se puede llegar a considerar que los tres elementos (partidos,sistema de partidos y sistema electoral) son los componentes o los subsis-temas de un sistema de sistemas.

En segundo lugar, desde los primeros estudios se ha reconocido laimportancia de la relación entre sistema electoral y sistema de partidos. Apartir de la formulación original de Duverger (1988), a esta relación se leotorgó el carácter de ley, en el sentido de expresar una relación causal car-gada de regularidad, en la que el sistema electoral aparece como la varia-ble independiente, vale decir la causa, y el sistema de partidos como lavariable dependiente, esto es, como el resultado. Son de sobra conocidaslas dos formulaciones que Duverger hace al respecto, en términos de quela utilización de la fórmula de mayoría en una sola vuelta tiende a cons-tituir sistemas bipartidistas y que la utilización de fórmulas proporciona-les o de fórmula mayoritaria en dos vueltas tiende a conformar sistemasmultipartidistas86. Más allá de las críticas que se puedan hacer a la univer-salidad de estas leyes y a la dirección de la relación, como lo hace Colomer(2004: 26) cuando propone colocar aquellas leyes cabeza abajo, estáampliamente demostrado que la interacción entre ambos sistemas esdemasiado fuerte como para soslayarla o ignorarla87.


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85 Es muy rico el debate metodológico en la ciencia política en estos aspectos, especialmente el quese ha generado en torno al método comparativo (Caïs, 1997; Lijphart, 1971; Ragin, 1987;Sartori, 1970; 1999; Collier, 1999).

86 Duverger plantea que la relación mencionada “Puede esquematizarse en la fórmula siguiente: elescrutinio mayoritario de una sola vuelta tiende al dualismo de los partidos” (1988: 245, cursiva enel original) y “por lo contrario, el escrutinio mayoritario de dos vueltas o la representación propor-cional tienden al multipartidismo” (1988: 266, cursiva en el original).

87 La propia crítica de Colomer, que busca invertir la relación en tanto sostiene que son los parti-dos los que escogen los sistemas electorales, no constituye una negación del planteamiento ori-ginal de Duverger. Más bien su propuesta puede ser complementaria, ya que se centra en el pro-ceso de selección del sistema electoral por parte de los partidos sin que eso signifique una nega-ción de los efectos que éste tiene una vez que ha sido puesto en práctica. Aún más, de acuerdoa los resultados del estudio comparativo que él realiza, la tendencia dominante en los países ana-lizados es la selección de sistemas electorales basados en fórmulas proporcionales porque son los

En tercer lugar, derivado en parte de esa relación e independientemen-te de la perspectiva que se adopte (sociológica, institucional o competiti-va), el análisis no puede dejar de considerar como uno de los elementoscentrales a la dimensión institucional. La alusión a partidos, sistemas departidos y sistemas electorales es en sí misma una referencia a institucio-nes, esto es, a normas, a procedimientos y a rutinas previamente estable-cidas. La dimensión institucional se hace más evidente si se pasa de la sim-ple alusión a la profundización en el estudio de cualquiera de ellos. Aúncuando el objetivo se relacione con la búsqueda de los orígenes históricosde los partidos o con sus raíces sociales, en algún momento se volveráimprescindible abordar cada uno de estos temas o los tres en su conjuntoen tanto instituciones que están sujetas a determinadas regularidades.Desde la instalación definitiva de los partidos como los elementos centra-les de la representación política se han ido definiendo normas y procedi-mientos para regular su desempeño, de manera que están muy lejanos lostiempos en que los partidos podían ser vistos como asociaciones informa-les que carecían de estructuras estables y en general de organización88. Asímismo, los sistemas de partidos contemporáneos ya no pueden ser toma-dos como el resultado no buscado de la competencia electoral –comopudo ocurrir en los años iniciales de la política de partidos–, sino que sonen realidad el fruto de intenciones y decisiones tomadas en torno a obje-tivos específicos. Mucho más clara resulta esta aseveración cuando se tratade sistemas electorales, que bien pueden ser definidos como diseños insti-tucionales intencionalmente orientados a fines claramente determinados.

Por último, debido a una serie de elementos de carácter metodológico,pero también por la propia diversidad de los objetos de análisis, el estudiode estos temas está prácticamente obligado a recurrir a métodos que pue-


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que ofrecen mayores posibilidades de entrada a nuevas fuerzas (Colomer, 2003: 40 y 2004: 31y ss.) y por tanto –como lo había dicho Duverger– el resultado final es la constitución de siste-mas pluripartidistas.

88 Tanto Duverger (1988), como Sartori (1992) y Ware (2004) destacan el carácter informal de lospartidos hasta mediados del siglo XIX. Su condición de organizaciones informales estaba estre-chamente relacionada con el carácter excluyente y elitista de los sistemas políticos. Los avancesen la democratización, en especial la expansión del sufragio universal, fueron elementos deter-minantes en la transformación de los partidos en instituciones basadas en una organización esta-ble y sujeta a reglas que crecientemente se fueron haciendo explícitas.

dan dar cuenta tanto de las especificidades como de las diferencias y quea la vez permitan poner a prueba conceptos y teorías. Como se ha insisti-do frecuentemente, para satisfacer esas condiciones en las ciencias socia-les se hace necesario acudir al método estadístico o al comparativo(Lijphart, 1971; Collier, 1999: 56). Eso es precisamente lo que se ha he-cho con los estudios de estos temas y es lo que se ha traducido en signifi-cativos avances en este campo. Por consiguiente, al adoptar la perspectivacomparada y al apoyarse en métodos estadísticos se busca contar con unfuerte sustento para las aseveraciones y sobre todo para las relaciones entrelas diversas variables incorporadas en el estudio. Como ocurre con todoslos temas de las ciencias sociales, en las explicaciones acerca de los com-portamientos de los partidos, así como de las características de los siste-mas de partidos y de los sistemas electorales siempre están presentes múl-tiples variables, de manera que se hace necesario acudir a perspectivas deanálisis que puedan dar cuenta de esa multiplicidad y de su interacción.

Sin embargo, los estudios de partidos, de sistemas de partidos y de sistemaselectorales en América Latina (y de manera particular en los tres paísesestudiados) no se han asentado firmemente en esos cuatro componentesmetodológicos. En primer lugar, son aún escasos los estudios sobre estostemas89. Es verdad que en años recientes se ha generalizado el interés acercade ellos, pero todavía quedan muchas áreas por explorar y muchas pregun-tas por responder. Incluso no se dispone de explicaciones satisfactoriaspara aspectos de tanta importancia como el colapso de los sistemas de par-tidos en algunos países y el avance de las tendencias antipolíticas que ine-vitablemente afectan a los partidos90. En segundo lugar, la mayor parte delos estudios se centran en un solo país, lo que deja fuera a los efectos posi-tivos que se pueden conseguir con la perspectiva comparada. Son muy


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89 A pesar de esos vacíos, hay valiosas contribuciones hechas en varias revistas especializadas. Cabedestacar entre ellas a América Latina Hoy (Universidad de Salamanca), Política y Gobierno(CIDE, México), Revista Paraguaya de Sociología, Cuadernos del CLAEH (Uruguay) y Revistade Ciencia Política (Chile).

90 Se han dado pasos de importancia en estos aspectos, como los que se encuentran en Mayorga R(1998 y 2005), Mayorga F (2007), Tanaka (2001, 2005a y 2005b), Degregori (2000), Planas(1997 y 2000), Tuesta (1995 y 1997 y 2005), Freidenberg (2000a y 2006), Freidenberg yAlcántara (2001), Roncagliolo y Meléndez (2007) Romero (1998 y 2003), Pachano (2007a y2007b), pero aún son insuficientes para comprenderlos adecuadamente.

pocos los estudios que abordan dos o más países y que pretenden buscardeterminadas regularidades que puedan entregar pistas más seguras para lainterpretación91.

Aunque los países andinos no se alejan de la tendencia general descri-ta en la sección anterior, es satisfactorio comprobar que aproximadamen-te desde el inicio del siglo se aprecian ciertos signos de cambio. El interéspor los estudios de estos temas, así como la adopción de la perspectivacomparativa han comenzado a ser parte de la agenda de investigación devarios académicos y de centros de investigación en ciencia política. Asímismo, se advierte un saludable interés por la investigación empírica,asentada no solamente en información previamente existente, como lasbases de datos electorales, sino también en la que se recoge específicamen-te para satisfacer los objetivos de aquellos estudios92. Estos avances –que,por cierto, no son suficientes para dejar de señalar los vacíos y las debili-dades de la investigación política en estos campos– permiten hacer unbreve recuento de los principales temas que se han abordado y de las pers-pectivas que han predominado.

En primer lugar, si se adopta un criterio estrictamente numérico, sepuede asegurar que en los tres países se han realizado avances muy disími-les en estos campos93. De un total de 121 textos recopilados, cincuenta y


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91 Las excepciones más claras en este sentido se encuentran en el gran aporte del estudio conduci-do por Alcántara y Freidenberg (2001), en los trabajos que ha desarrollado IDEA Internacionaly en los estudios de Dieter Nohlen sobre sistemas electorales (Nohlen, 1993; 1995; 2005). Asímismo se encuentran importantes acercamientos en Alcántara (2004), Tuesta (1999 y 2005a),Aguinaga (2005), Zovatto (2005), Pérez-Liñán (2002), Rodríguez y Pizarro (2005) y en los estu-dios de académicos norteamericanos como Mainwaring y Scully (1995), Snyder y Samuels(2001), Dix (1989), entre otros.

92 Nuevamente cabe destacar el trabajo del equipo de la Universidad de Salamanca (Alcántara yFreidenberg, 2001) y recientemente la investigación impulsada por IDEA, que ha incursionadoen los partidos por dentro (Roncagliolo y Meléndez, 2007). Acercamientos comparativos en tornoa estos países se encuentran en Tanaka (2005a y 2005b), Tuesta (2005), Aguinaga (2005),Zovatto (2005), Freidenberg (2005) y Pachano (2004c).

93 Esta apreciación numérica se refiere tanto a las publicaciones de circulación internacional, comoa los libros y artículos que solamente están disponibles en bibliotecas y librerías en cada uno delos tres países. En el trabajo de campo de esta investigación he destinado un gran esfuerzo a larecolección del material bibliográfico, ya que la mayor parte de la producción de cada país sola-mente se encuentra dentro de sus fronteras. Estoy plenamente conciente de que es imposibleconsiderarlo como un recuento exhaustivo, pero sí se lo puede tomar como una muestra relati-vamente representativa.

tres tratan sobre sistemas de partidos, veintiocho sobre sistemas electora-les, diecisiete sobre partidos y veintitrés pueden considerase mixtos entanto tratan varios de esos temas conjuntamente. En Bolivia se encuentrael mayor número de libros y artículos (cuarenta y seis en total), confor-mados principalmente por análisis de sistema de partidos boliviano (condiecinueve textos)94. En cambio, son pocos los estudios comparativosdesarrollados por académicos bolivianos o en los que se incluya a Boliviadentro de estudios comparados. En Ecuador y Perú la cantidad de textoses significativamente menor (con veintiocho y veintitrés, respectivamente)y predominan también los estudios de sistemas de partidos (doce y diez),seguidos por los de elecciones y sistemas electorales (nueve y siete), por losde partidos (siete y uno) y por los mixtos (uno y seos). Llama la atenciónel bajo número de estudios sobre partidos en Perú, esto es, sobre aspectosque hacen relación a su organización, a la vida interna, a los arreglos polí-ticos, a la toma decisiones, entre otros, lo que puede obedecer a la ausen-cia de ellos en la escena política durante más de una década. Tampoco esel fuerte de estos países la comparación, aunque en Perú se advierte el naci-miento de una tendencia en ese sentido95. Perú es, entre los tres, el país quemuestra un menor número de estudios en el conjunto de temas.

En parte es posible explicarse estas diferencias cuantitativas por laspropias características de los sistemas de partidos y de las contiendas elec-torales en cada uno de los países. Se puede suponer que la consolidaciónde un sistema multipartidista moderado, que a su vez expresaba el con-senso en torna a la democracia como régimen político y por consiguien-


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94 Una fuente muy importante para el seguimiento y análisis de los procesos electorales es la revis-ta “Opiniones y Análisis”, lo que demuestra la importancia de una publicación periódica parael desarrollo del trabajo académico. Por otra parte, la Corte Nacional Electoral impulsó la difu-sión de las cifras electorales y de análisis al respecto, lo que encuentra su parangón en la activi-dad que comenzó a desarrollar la Oficina Nacional de Procesos Electorales, ONPE, de Perú(especialmente con la publicación de su revista “Elecciones”). Ecuador es el país que menosavances muestra en este ámbito.

95 Los primeros avances en este sentido son los que viene realizando Martín Tanaka, quien ha abor-dado temas transversales a los cinco países integrantes de la Comunidad Andina de Naciones.También cabe destacar los esfuerzos iniciales que está haciendo el grupo de académicos deCiencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en Lima. Además de estos debentomarse en cuenta las investigaciones que viene desarrollando Ágora Democrática, conjunta-mente con IDEA Internacional, que al tener su sede en Lima logra una mayor incidencia entrela comunidad académica peruana (Tanaka, 2005c).

te la legitimidad alcanzada por la competencia política, fueron incentivosde importancia para el estudio de estos temas en Bolivia. Por el contrario,el colapso del sistema de partidos y la pérdida de legitimidad de los pro-cesos electorales pueden haber influido en el escaso interés que desperta-ron en Perú durante más de una década. Sin embargo, la forma en que seprodujo la restauración de la democracia, con alta participación social ypolítica que requería de formas organizativas estables e institucionalizadas,puede haber influido decisivamente para que la atención de los académi-cos se dirija a estos temas. En el caso de Ecuador se puede suponer que elpredominio de las relaciones clientelares –que tienden a colocar a los par-tidos en un segundo plano a pesar de que son utilizados como instrumen-tos– se expresó en el mundo académico en algo cercano a la indiferencia.Además, dentro de este ámbito no son pocas las voces que constantemen-te cuestionan la validez de los procesos electorales como mecanismos deexpresión y de canalización de las demandas ciudadanas, así como a lospartidos en tanto instituciones básicas para la representación.

También es posible encontrar explicaciones en la evolución previa de lasciencias sociales en cada uno de los países, esto es, en la herencia de la quese han nutrido quienes desarrollan actualmente sus actividades en la cien-cia política. En este plano es posible afirmar que Perú contó con un desa-rrollo más temprano, especialmente en las décadas de 1970 y 1980, cuan-do existió una producción considerable de estudios en diversos campos,entre los que se destacó el de los estudios políticos (junto al de la historia,que ocupó un lugar destacado)96. Este proceso se vio afectado en algunamedida por las condiciones adversas del régimen fujimorista, pero constitu-yó una base relativamente sólida para el posterior resurgimiento. Bolivia,por su parte, contó con una trayectoria de ensayismo centrada sobre todoen la búsqueda de explicaciones de la revolución de 1952. La necesidad decomprender el tipo de Estado que había nacido a partir de aquel proceso yla capacidad (o incapacidad) de éste para lograr la inclusión de los sectores


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96 Me refiero, fundamental pero no exclusivamente, a los trabajos de Aníbal Quijano, Julio Cotler,Henry Pease, Rolando Ames, Alberto Flores, que abrieron líneas de investigación en el campode la política. Así mismo, ha sido de mucha importancia para la constitución de un conocimien-to acumulativo la permanencia de entidades de investigación como el Instituto de EstudiosPeruanos, que ha mantenido a la reflexión sobre lo político como una de sus prioridades.

populares predominó durante varias décadas97. Finalmente, Ecuador fuetambién heredero de una tradición ensayística que, sin embargo, tuvo rup-turas que significaron largos períodos de silencio. Durante las décadas de1970 y de 1980 se produjeron los primeros intentos de explicar la políticadesde las ciencias sociales, pero se puede afirmar que es solamente desde ladécada de 1990 cuando se comienza a trabajar –de manera muy incipien-te, por cierto– en el campo específico de la ciencia política98.

Un factor explicativo adicional se encuentra en el grado de profesiona-lización de la ciencia política en cada uno de los países. En Bolivia se ins-tauró una carrera de esa disciplina en el año 1983 y existen dos programasde maestría (Varnoux, 2005: 92, 96), en tanto que en Perú recién se la esta-bleció en el año 2005 y cuenta también con una maestría (Tanaka, 2005:227) y en Ecuador han existido tres programas que no han tenido regula-ridad y mantiene en funcionamiento una maestría y un doctorado en cien-cias sociales con especialización en ciencia política (Mejía, Freidenberg yPachano, 2005: 156). En todos los casos se cuenta con especializaciones enciencia política dentro de las escuelas de sociología, lo que explica el esca-so desarrollo autónomo de la disciplina y la gran influencia de la visiónsociológica (y también antropológica). Se trata, por tanto de un camporelativamente nuevo en los tres países, que no ha podido aún adquirir suidentidad y que no ha logrado institucionalizarse debido a que “sus inte-grantes no comparten similares técnicas metodológicas ni tampoco unaliteratura común” (Mejía, Freidenberg y Pachano, 2005: 156).

Los resultados de este bajo grado de desarrollo de la ciencia política sehacen evidentes en los estudios sobre partidos, sistemas de partidos y sis-


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97 Se destacan en este caso los trabajos de Jaime Almaraz Paz, Augusto Céspedes y, ya como unpaso inicial dentro de las ciencias sociales, los de René Zavaleta. Desde la década de los añosochenta se cuenta con la producción de autores como Fernando Calderón, Jorge Lazarte, RenéMayorga y Carlos Toranzo que, conjuntamente con investigadores bolivianos y extranjeros(como Jean Perre Lavuad y James Malloy), sentaron las bases para el desarrollo posterior.

98 Durante las décadas de 1910 y de 1920 se produjeron ensayos de gran valor en torno al temadel concertaje, que implícita o explícitamente abordaban el campo político desde la perspectivade la construcción del Estado-nación. Sin embargo, por lo menos hasta la década de 1970 nose puede identificar algún aporte sustantivo en el campo político. Los trabajos de Agustín Cuevay de Osvaldo Hurtado constituyen una ruptura de ese silencio y a la vez el inicio de la reflexióndesde las ciencias sociales. Los aportes de Rafael Quintero y Juan Maiguashca se destacan en esosaños iniciales. Una nueva perspectiva, inserta ya en la ciencia política, se inicia a mediados de ladécada de 1980 con el trabajo de Amparo Menéndez (1986) sobre el clientelismo.

temas electorales (y muchos más en los estudios sobre la relación entrepoderes del Estado, tratada en la primera sección de este capítulo) que,como he señalado antes, son relativamente recientes en los tres países. Enbuena parte de ellos se advierte alguna influencia de las perspectivas deanálisis predominantes en la ciencia política contemporánea. Por consi-guiente, una alta proporción de los estudios ha adoptado una perspectivacercana al institucionalismo y ha dado también mucha importancia a lasconductas de los actores. Acogiendo la clasificación de Ware (2004: 35 yss.), se puede asegurar que la mayoría de autores se ha encaminado tantopor el enfoque institucional como por el de la competencia (que al decirdel mismo autor son variantes de una misma perspectiva), mientras hatendido a relegar a segundo plano el enfoque sociológico. Esto constituyehasta cierto punto una ruptura con la visión que se generalizó en las déca-das anteriores, caracterizada precisamente por el predominio de un enfo-que sociológico-estructural que prestaba escasa atención a las institucionesy a los actores. Pero lo es solamente hasta cierto punto, ya que aún con-serva alguna fuerza el enfoque que considera a los partidos (a sus posicio-nes y a sus comportamientos) como el resultado directo y casi mecánicode las condiciones sociales. De manera especial en Ecuador se tiende aexplicar las acciones y conductas de los actores políticos, así como losresultados de los procesos electorales, a partir de los clivajes sociales o porderivación directa de las condiciones estructurales (Quintero, 2002;2005). Así mismo, aún ocupan un campo muy amplio las explicacionesculturalistas, más cercanas a la antropología que a la ciencia política, queno prestan atención al desarrollo disciplinario que se ha producido en lasúltimas décadas y enfrentan estos temas sin un criterio de conocimientoacumulativo (Bustamante, 2000).

A pesar de todo ello, se pueden identificar algunos resultados positi-vos. Esta, que podría considerarse como una nueva generación de estudiospolíticos, ha hecho posible que actualmente se disponga de mejor y másabundante conocimiento sobre los partidos, los sistemas de partidos y lossistemas electorales de cada uno de los países. La mayor parte de autoresse han orientado por el estudio de caso, concentrándose en uno solo de lospaíses. Pero, dentro de las limitaciones de una disciplina que está dandosus pasos iniciales, también es factible encontrar estudios transversales de


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partidos (Alcántara y Freidenberg, 2003), análisis comparativos de siste-mas de partidos (Payne et al., 2003, Sample y Zovatto, 2005; Pachano,2004c) y de los sistemas electorales (Aguinaga, 2005; Tuesta, 1999;2005a; 2005b). Así mismo, se cuenta con estudios acerca del financia-miento de los partidos y de la política en general (Payne et al., 2003;Griner y Zovatto, 2004) y sobre el surgimiento de partidos de origen étni-co (Van Cott, 2000a; 2003; 2004; Collins, 2001; Sánchez y Freidenberg,1998; Cordero, 2008). Sin embargo, hay temas que no han recibidomayor atención en términos comparativos, como el comportamientoelectoral de la población (Zovatto, 2005) y la participación de las muje-res en la política (Sample, 2005).

A pesar de los avances realizados, no se dispone de estudios comparati-vos de temas sumamente importantes y que han tenido fuerte impacto enel desarrollo político de los tres países, como la evolución de los sistemasde partidos. Se puede conocer con cierto detalle lo que ha ocurrido en esteaspecto en cada uno de los países, pero aún está pendiente un estudio com-parativo que pueda identificar las causas de la conformación de sistemasmuy diferentes y sobre todo de la distinta evolución que ellos han tenido.Un estudio de este tipo permitiría conocer las similitudes y las diferencias,de modo que se podría contar con explicaciones más precisas que las quese pueden extraer del estudio de caso. En este plano no solamente se hanformulado explicaciones adecuadamente sustentadas en cada uno de lospaíses, sino que además se han desarrollado interesantes debates al respec-to (Tanaka, 2001; Gamarra, 1992; Mayorga R, 1992), pero están pendien-tes los estudios que, al abarcar varios países y diversas etapas históricas,puedan contribuir a sustentar con mayor firmeza aquellos planteamientos.Lo mismo se puede decir de otros temas, como la organización interna delos partidos y el desarrollo de los procesos electorales.

Cualquier estudio comparativo debe tratar no solamente con las seme-janzas, sino también con las diferencias que existen entre las unidadessujetas al análisis. El objetivo de este tipo de estudios consiste precisamenteen explicar unas y otras, con el fin de identificar los factores determinantesde ellas. Es ampliamente aceptada la perspectiva que sostiene que “Lacomparación es un método de control de nuestras generalizaciones”(Sartori, 1999a: 29), vale decir, que es posible identificar las variables que,


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en condiciones relativamente parecidas, producen resultados similares odiferentes. De ahí la importancia de destacar las diferencias y no restrin-girse únicamente a las semejanzas. De ahí también la importancia del tra-tamiento de este tema para el análisis de la calidad de la democracia que,como se verá en el capítulo IV, lo incluye como uno de los componentesbásicos en su medición y en su evaluación.

Dentro de esta visión es importante destacar que los arreglos que seestablecen en el nivel de las instituciones y de los procedimientos deter-minan las estrategias de los actores y por tanto delimitan el espacio paralos resultados. En el campo específico de los partidos y sistemas de partidoses ampliamente conocida la influencia de esta perspectiva, especialmentedesde ya citada formulación original de Duverger (1988: 245 y ss.). A par-tir de ese punto se ha avanzado significativamente en este campo, no sóloen términos conceptuales sino sobre todo en el estudio empírico99. Dentrode ese desarrollo teórico y conceptual, uno de los hallazgos más importan-tes es el que hace relación a los condicionamientos institucionales de lasestrategias de los actores100. Al encontrarse condicionadas esas estrategiaspor las regulaciones institucionales, éstas pasan a convertirse también enobjeto de la confrontación política, lo que se expresa claramente en laspropuestas de cambio de los diseños existentes y su reemplazo por formasque satisfagan los intereses de los sectores que se sienten excluido o quebuscan contar con mejores condiciones (Colomer, 2004). La disputa porlas reglas electorales, que ha predominado en la arena política de los trespaíses por lo menos durante los últimos quince años, es la mejor expre-sión de la importancia que los propios actores le asignan al nivel institu-cional, lo que se justifica plenamente en tanto es el que determina lasreglas de juego y condiciona en gran medida los resultados.


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99 Existe abundante literatura al respecto, de manera que cualquier intento de citarla corre el ries-go de dejar fuera no sólo una buena parte de ella sino contribuciones de mucha importancia.Sin embargo, cabe destacar los aportes hechos en este campo por Shugart y Taagepera (1989),Lijphart (1994; 2000), Nohlen, 1995), Sartori (1996), Alcántara (2004), Gunther, Montero yLinz (2002) y Colomer (2001).

100 Este se nutre parcialmente de las propuestas originadas en el planteamiento de Anthony Downssobre los cálculos estratégicos de los actores, siempre delimitados por las restricciones institucio-nales (Downs, 1957).

Como cierre de esta breve digresión, considero conveniente explicar laimportancia atribuida a los partidos, los sistemas de partidos y los proce-sos electorales en el presente capítulo. Es notorio el mayor espacio asigna-do a este tema, en referencia a las relaciones entre los poderes del Estado,tratado en la primera sección, lo que se explica fundamentalmente porquelas relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo están sujetas a menoresvariaciones que los sistemas electorales y los sistemas de partidos. Las pri-meras están fuertemente determinadas por el carácter presidencial del régi-men de los tres países, lo que marca límites más estrechos y por consiguien-te deja un espacio relativamente reducido para las variaciones. De acuerdoa las características de ese tipo de régimen cabe esperar que sean relacionestensas, cargadas de conflictos y sujetas a múltiples obstáculos difíciles deerradicar por medio de arreglos institucionales (Linz, 1993; 1996; Linz yValenzuela, 1994; Sartori, 1996; Mainwaring y Shugart, 1997; 2002;Conaghan, 1994). En términos generales, las relaciones entre los poderesdentro de un determinado tipo de régimen (en este caso el presidencial querige en los tres países) presentan menos elementos variables que los que sederivan de los sistemas de partidos y los sistemas electorales101.

El espacio asignado a los partidos se explica también por la incidenciaque tiene su desempeño a lo largo del tiempo sobre la calidad de la demo-cracia. Al constituir los partidos uno de los elementos centrales de larepresentación política, lo que ocurra con ellos será determinante paradefinir las características y las especificidades de la democracia. Su conso-lidación –o, por el contrario, su debilitamiento– como instancias de agre-gación de intereses y como correas de transmisión de las demandas ciuda-danas, definirá en gran medida lo que ocurra en el conjunto del sistemapolítico. Desde esa perspectiva, el colapso de los sistemas de partidos enlos tres países, reseñado en este capitulo, es uno de los elementos explica-tivos de las condiciones de sus respectivas democracias.


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101 Esto no significa relegar a un segundo plano las diferencias que existen en el plano de las rela-ciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es indiscutible el efecto que tuvieron a lo largo del perí-odo las dos características que marcan la diferencia entre Bolivia y los otros dos países, esto es,la elección del presidente en el Congreso y el voto único para presidente y una parte delCongreso. Como se vio en la primera sección, a partir de ellas se pueden explicar muchas de lasconductas y de las prácticas políticas que caracterizaron a la política boliviana. Sin embargo, ellasno llevan a la configuración de un tipo de régimen sustancialmente diferente al de los otros.

Distribución territorial del poder

La distribución territorial del poder político –un aspecto que incide en lacalidad de la democracia– es de reciente interés para la ciencia política. Porconsiguiente, es poco lo que se ha avanzado en términos de la reflexión teó-rica y conceptual, especialmente si se lo compara con los dos temas tratadosen las secciones anteriores. Por lo general, se lo ha abordado, indirectamen-te, desde la perspectiva de la descentralización o por los estudios de la dis-tribución de la votación de los partidos a lo largo del territorio nacional.Los estudios sobre descentralización (realizados en mayor número con obje-tivos de planificación que con fines académicos), se han preocupado funda-mentalmente de la formulación y la gestión de políticas públicas, relegandoa un segundo plano el juego político, las relaciones de poder y en generallas estructuras políticas que se conforman en los niveles subnacionales.

Los estudios sobre la distribución territorial de la votación, por suparte, se han concentrado en el desempeño de los partidos en los proce-sos electorales, de modo que han llevado a destacar las diferencias de vota-ción a lo largo del espacio nacional (Mainwaring y Jones, 2003; Pachano,2004b), la relación entre el número de electores y el número de escaños,bajo el concepto de desproporción (malapportionment) (Snyder ySamuels, 2001), la incidencia de los componentes del sistema electoral enel desempeño de los partidos en el nivel local (Morgenstern y Swindle,2005) y la relación entre el nivel nacional y el local en el desempeño delos partidos (Freidenberg y Alcántara, 2001; Anckar, 2000; Park, 2003;Snyder y Samuels, 2001; Morgenstern y Swidle, 2005). Todos estos temasestuvieron precedidos por los aportes de trabajos que buscaron detectar lainfluencia de la magnitud y el número de circunscripciones electoralessobre el comportamiento de los partidos y sobre los resultados de las elec-ciones (Duverger, 1988; Taagepera y Grofman, 2003; Park, 2003;Nohlen, 1995; Sartori, 1992).

En la presente sección me mantendré básicamente en el marco de estaúltima corriente, lo que significa que restringiré el análisis básicamente aldesempeño de los partidos en los procesos electorales. Pero, a la vez explo-raré la conformación de sistemas subnacionales de partidos, que es sinduda un tema novedoso y escasamente trabajado. Mi interés en estos dos


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aspectos se deriva de la incidencia que la implantación territorial y eldesempeño de los partidos en los niveles subnacionales pueden tener so-bre la democracia. Mi hipótesis al respecto es que el desempeño uniformede un partido en términos territoriales produce condiciones positivas derepresentación ya que se constituye en un incentivo para su definicióncomo partido nacional y, derivado de ello, es también un estímulo para laagregación de intereses. En otras palabras, un partido que obtiene su vota-ción en el conjunto del territorio nacional sin mayores distorsiones conrespecto a la distribución de la población, tiende a construir su agendacon los temas de carácter nacional, sin restringirse a los de localidadesespecíficas. Por el contrario, la distribución territorialmente dispar de lavotación de un partido tiende a transformarlo en una organización dearraigo local, con propensión a representar intereses específicos.

Para desarrollar esta perspectiva es necesario señalar que existe votaciónuniformemente distribuida en el espacio nacional cuando la proporciónque obtiene en cada espacio subnacional no se aleja significativamente dela proporción que ese espacio representa en el total nacional. Así, si undeterminado espacio subnacional (una provincia, un departamento ocualquier unidad con la que se trabaje) acoge al X% del electorado nacio-nal, cada partido político deberá obtener en ese espacio aproximadamen-te el X% de su propia votación nacional102. Obviamente, por un conjun-to de factores sociales, económicos, políticos e institucionales, es pocoprobable que exista perfecta coincidencia entre ambos términos. El análi-sis comparado demuestra que siempre se encuentran distorsiones, que seexpresan en diferencias entre la distribución de la votación de los partidosy la distribución de la población o del electorado nacional (Mainwaring yJones, 2003). De esa manera, se constituyen bastiones electorales, enten-didos como los espacios en que un partido obtiene una proporción de suvotación nacional significativamente más alta que la proporción de la po-blación de ese espacio sobre el total nacional.

La conformación de bastiones pone sobre la mesa tres temas de impor-tancia para el desempeño de los partidos y en general para las condicio-


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102 Este supuesto me llevó a la construcción del Índice de Distribución Territorial, IDT, un instru-mento para medir la distribución territorial de la votación, que explicaré y utilizaré más adelante.

nes en que se desarrolla la política en el nivel nacional. En primer lugar,un partido que cuente con uno o más bastiones inevitablemente –por sim-ple lógica aritmética– obtendrá en otros espacios proporciones de su vota-ción menores a la proporción de la población de estos. Por tanto, tenderáa sobrerepresentar a unos espacios y a subrepresentar a otros, lo que puedellevar a privilegiar los intereses de los primeros en menoscabo de los últi-mos103. En segundo lugar –de la misma manera que ocurre en el campomilitar, del cual viene la noción de bastión–, éste puede constituirse enuna fortaleza en la que predomina un partido, sin que a ella puedan acce-der otros partidos. Pero, cabe aclarar que esto se cumple solamente en elcaso de partidos que cuentan con altas proporciones de votación tanto enese espacio subnacional como en el nivel nacional, mientras que un parti-do pequeño puede obtener una alta proporción de su votación en un espa-cio subnacional sin que éste actúe como una fortaleza a la que no puedenacceder los otros. En consecuencia, en este último caso no existe un bas-tión en la acepción original (militar) del término. En tercer lugar, las dis-torsiones de la votación con respecto a la distribución de la población na-cional marcan diferencias y a la vez establecen relaciones complejas entreel juego político nacional y el subnacional. Un resultado de esto es la vin-culación, que he venido señalando, de los partidos con intereses de espa-cios subnacionales claramente definidos, lo que transforma a estos intere-ses en factores de importancia en el juego político nacional. Un segundoresultado es la instauración de juegos políticos propios o específicos en esosniveles subnacionales o, dicho de otra manera la conformación de múlti-ples arenas políticas diferenciadas de la nacional, lo que se expresa en laconformación de sistemas subnacionales de partidos y demuestra la im-portancia de su estudio. Un tercer resultado es la compleja relación que seestablece entre el juego nacional y los diversos juegos subnacionales, queobliga al desarrollo de estrategias múltiples por parte de los partidos y que


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103 Obviamente, esa relación podrá ser alterada de acuerdo a la estrategia que defina el partido. Siprivilegia la consolidación de sus bastiones se mantendrá esa situación de fortaleza en unos luga-res y de debilidad en otros. Por el contrario, si la estrategia está orientada a la penetración en losespacios en que es débil, se verá obligado a hacerse cargo de los intereses de específicos de estoso a impulsar propuestas de alcance nacional que puedan recibir apoyo en unos y otros. Comose verá más adelante, la consolidación de bastiones tiende a imponerse ya que es altamente satis-factoria en términos de costo-beneficio.

introduce una serie de dimensiones que deben ser consideradas en el aná-lisis del desempeño de la política.

Con estos elementos cabe dar unos pasos hacia atrás y preguntarse porlas causas de la distribución irregular de la votación de los partidos en tér-minos territoriales y, por tanto, de la conformación de bastiones y de sis-temas subnacionales de partidos. La primera causa es la existencia de espa-cios subnacionales claramente diferenciados en términos económicos,sociales y culturales, que pueden constituirse como sociedades regionales(Pachano, 2006). Por tanto, las diferencias en la distribución de la vota-ción serían la expresión política de un clivaje territorial. Sin embargo, laexistencia de esos clivajes –presentes en la mayor parte de países delmundo– no siempre encuentra su expresión política en la votación dife-renciada de los partidos o en otras manifestaciones. Para que esas caracte-rísticas territoriales se manifiesten políticamente debe concurrir una seriede elementos estructurales e históricos que, finalmente, llevan al surgi-miento de identidades regionales o locales (Lijphart, 1969; 1989; Lipsety Rokhan, 1967; Dix, 1989; Jones, 2004; Zielinski, 2002)104.

Pero, además de esos factores es posible que la traducción de los clivajesen expresiones políticas se deba al diseño institucional del sistema político,que constituye la segunda causa que considero necesario destacar. En efecto,es probable que en muchos casos la relación se plantee de manera inversa,esto es, que los componentes del sistema político determinen la expresiónde los factores estructurales y que no sean estos los que condicionen a aque-llos. De esta manera, se puede sostener que “si no identificamos primero lasestructuras políticas –y en particular la estructuración de los partidos– esprobable que olvidemos la pregunta crucial: “¿Cómo es posible que unasestructuras socioeconómicas similares no se traducen [traduzcan, SP] en sistemas


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104 Lipset y Rokhan (1967: 112) sostienen que los clivajes no se traducen automáticamente en posi-ciones de los partidos, sino que “el punto crucial en la discusión de la traducción de los clivajesestructurales en los sistemas de partidos depende de los costos y beneficios de las alianzas y coa-liciones”. Considero que, siendo acertada parcialmente, es una visión muy estrecha, ya que apesar de que siempre se debe subrayar la ausencia de cualquier traducción automática de los cli-vajes en el plano político –como lo he sostenido antes–, la alusión exclusiva a los costos y bene-ficios de las alianzas no permite dar cuenta de toda la complejidad del problema. Un análisismás profundo de la expresión de los clivajes en el plano político se encuentra en la reflexión deLijphart (1969; 1989; 2000) sobre las sociedades plurales y la democracia consociativa o conso-ciacional, que abordé en el capítulo I.

de partidos similares?” (Sartori, 1992: 227, cursiva en el original). Por tanto,en muchos casos los clivajes tenderían a tomar forma política por el efectode los diseños institucionales y, así mismo, estos podrían evitar –o por lomenos minimizar– la traducción de los clivajes en expresiones políticas.

La realidad de cada uno de los tres países estudiados presenta especifi-cidades en estos aspectos. La existencia de partidos que distribuyen demanera heterogénea su votación en el respectivo territorio nacional es unade las características de los sistemas de partidos de Bolivia y Ecuador(Romero, 2003; Freidenberg y Alcántara, 2001; Pachano, 2004a), pero noaparece de la misma manera en Perú (Vergara, 2007). Para seguir con lareflexión anterior, se puede sostener que la causa de esta diferencia seencuentra, por un lado, en la existencia de clivajes territoriales en los dosprimeros países y su ausencia en el último o, por otro lado, en los diferen-tes diseños institucionales vigentes en cada uno de ellos.

Para valorar el peso de la primera causa es necesario considerar breve-mente que en los tres países se han conformado históricamente sociedadesregionales claramente diferenciadas, pero en Perú éstas no encuentran laexpresión política que tienen en Bolivia y Ecuador105. Los espacios subna-cionales peruanos están eclipsados por el enorme peso que tiene la ciudadde Lima en términos económicos y demográficos. Allí se asienta el 28%de la población total peruana (Murakami, 2007: 72) y se genera más del35% del PIB. Esto no tiene parangón con lo que ocurre en los otros dospaíses, donde existe una multipolaridad, con ciudades y regiones quemantienen cierto equilibrio poblacional y económico (La Paz, Santa Cruzy Cochabamba, en Bolivia, Quito, Guayaquil y Cuenca, en Ecuador). Porconsiguiente, hay una base estructural diferente, que lleva a la conformaciónde espacios socioeconómicos, culturales y políticos claramente diferenciadosdentro de Bolivia y Ecuador. En Perú, a pesar de las enormes diferenciasregionales (Murakami, 2007), no se han conformado sociedades regionalesque puedan incidir significativa y persistentemente en la política.


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105 Como he mencionado antes, las sociedades regionales son espacios en los que se estructuran rela-ciones económicas específicas, se establecen tejidos sociales particulares, se construyen pautasculturales y de comportamiento distintas a las del resto del país, se instauran mecanismos pro-pios de legitimación de la acción social y política y se constituyen estructuras de poder tambiéncaracterísticos de ellas (Pachano, 1985; Maiguashca, 1988).

El peso de la segunda causa o explicación se puede encontrar en granmedida en ciertas características del sistema electoral. Durante la mayorparte del período estudiado, en Perú se utilizó una circunscripción únicanacional para la elección de los integrantes del Congreso, lo que consti-tuyó un desincentivo para la conformación de partidos de base local paracompetir en la arena nacional. Bolivia y Ecuador utilizaron a sus unidadespolítico-administrativas (departamentos y provincias, respectivamente)como circunscripciones electorales, lo que fue un estímulo para cultivarlas bases territoriales de los partidos. En ambos países se generalizó la no-ción del diputado como representante territorial, a la que aludí en la sec-ción anterior, lo que llevó al fortalecimiento de los lazos con su localidad deorigen, en tanto que el diseño peruano abría muy poco espacio para estafigura. Adicionalmente, ésta se fortaleció en Bolivia con la incorporaciónde los diputados uninominales y en Ecuador con la posibilidad de presen-tar candidaturas apenas con el respaldo de firmas recogidas en la circuns-cripción de elección.

Por otra parte, en el mismo campo institucional, en Bolivia y Ecuadorse impulsaron procesos de descentralización que fortalecieron a las instan-cias políticas subnacionales, en tanto que en Perú hubo retrocesos en esesentido. En efecto, Ecuador es heredero de una larga historia de munici-pios y consejos provinciales elegidos por votación popular (los primerosdesde fines del siglo XIX y los últimos desde mediados del siglo XX) ydotados de autonomía administrativa y económica. En Bolivia se inicióun proceso bastante ambicioso con la promulgación de la Ley de Partici-pación Popular, en 1993, que continuó con la elección de prefectos desde2006. En Perú, por el contrario, durante el período autoritario de Fujimorise retrocedió en los intentos de descentralización y de regionalización quese habían iniciado en el Gobierno de Alan García. Se eliminaron las elec-ciones directas en el nivel regional que recientemente había sido instauradoy se sometió económica y administrativamente a los municipios.

De esta manera, Perú aparece como un caso muy diferente al de losotros dos países en los dos niveles identificados como causantes de la tra-ducción de los clivajes en el plano político. Es posible sostener que laausencia de lo regional en la política peruana se derive de la combinaciónde ambas causas, que se potenciarían mutuamente. La debilidad de las


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sociedades regionales se vería agudizada por los elementos propios deldiseño institucional, especialmente por los que corresponden al sistemaelectoral como los que definen la estructura política administrativa de losniveles subnacionales. Esa misma relación, pero a la inversa, se encontra-ría en Bolivia y Ecuador, donde la existencia de fuertes y diferenciadas so-ciedades regionales se fortalece con algunos elementos del diseño institu-cional, especialmente –pero no exclusivamente– del sistema electoral.

El peso de lo regional en Bolivia y Ecuador –y, por cierto, sus diferen-cias– se hace evidente cuando se analizan los dos aspectos que he venidomencionando, esto es, la distribución territorial de la votación de los par-tidos y la conformación de sistemas subnacionales de partidos106. Mi inte-rés, como lo he venido señalando, es destacar la importancia de la distri-bución territorial de la votación de los partidos como elemento determi-nante de su comportamiento, para lo cual me sirvo del Índice de Distri-bución Territorial, IDT, como herramienta de medición107. Para ello hetomado las elecciones de diputados realizadas en cada uno de los dos paí-ses en el año 2002. La selección de este tipo de elección –y no las presi-denciales o las municipales– obedece a que son las que expresan de mejormanera la votación del partido, en tanto que en las otras inciden en ma-yor medida las características individuales de los candidatos y están orien-


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106 La exclusión de Perú en el siguiente análisis obedece a las razones expresadas en los párrafos pre-cedentes, pero también a la inexistencia de diputados elegidos en alguna circunscripción subna-cional en casi la totalidad del período considerado. Solamente desde el año 2006 se ha elimina-do la circunscripción única nacional y se ha utilizado (hasta ahora por una sola ocasión) a losdepartamentos como circunscripciones electorales.

107 El índice se expresa como IDT = , donde Pn es el peso de la provincia en elpadrón electoral y Vpn es el peso de la votación provincial sobre la votación nacional del parti-do. Por consiguiente, mide las distancias de la votación de cada partido con respecto a la propor-ción de votantes de cada unidad subnacional (expresadas en las diferencias absolutas). El IDT seexpresa en una escala de 0 a 100, en que 0 constituye la mejor distribución, como corresponde ala medición de una brecha (Pachano, 2004: 86). Este índice lo desarrollé fundamentalmentedurante una estadía como Visiting Fellow en el Kellogg Institute de la Universidad de NotreDame. Fueron muy valiosos los comentarios de Scott Mainwaring y de Andrés Mejía a las pri-meras versiones. De acuerdo a la información de que dispongo, solamente se ha construido uninstrumento para medir la distribución territorial de la votación de los partidos políticos en lostérminos que se será tratada aquí. Se trata del índice de nacionalización (PNS, PartyNacionalization Score) de Mainwaring y Jones (2003: 142) que utiliza el coeficiente de Giniinvertido. Considero que ambos son compatibles y su uso conjunto puede ser beneficioso parala investigación.

tadas por temas (issues) generalmente diferentes a los que definen a lospartidos. Para el caso boliviano, que cuenta con dos cámaras y con un sis-tema mixto por el cual se elige a diputados uninominales y plurinomina-les de manera separada, he tomado solamente a los diputados de esta últi-ma en la cámara baja. Hago mío el supuesto de que esta última es una vo-tación que se define en mayor grado por las propuestas del partido y porlas adscripciones a éste, en tanto la votación de los uninominales está fuer-temente influida por la persona del candidato (Romero, 2005; MayorgaR, 2004; Ardaya, 2003).

Como he señalado antes, ambos países utilizan la división político-administrativa para establecer las circunscripciones electorales, lo quedetermina que el número de éstas sea relativamente grande en Ecuador,con 22, y más bien pequeño en Bolivia, con 9. Esto marca una diferenciaimportante, debido a la incidencia del número de circunscripciones en lamedición final de la distribución territorial de la votación. En los cuadrosnúmeros 11a y 11b se observa la distribución de las circunscripcioneselectorales en cada uno de los países, con sus respectivos tamaños de po-blación. Así mismo, se ve que, a pesar del menor número de unidades sub-nacionales, el rango (la diferencia entre los extremos) es mayor en Bolivia,pero también es más alta la media de tamaño de las circunscripciones.

Entre los dos elementos –el número y el tamaño medio– existe mutuainteracción. El reducido número de circunscripciones, como ocurre enBolivia, se convierte en un imperativo para que los partidos presentencandidatos en todas o en la mayor parte de ellas. No hacerlo equivaldríaa reducir significativamente las posibilidades de obtener una buena vota-ción a nivel nacional, ya que la ausencia en una sola circunscripción tieneun peso mayor que cuando el número de circunscripciones es alto. A estocontribuye la mayor magnitud de la media del tamaño de las circunscrip-ciones, ya que expresa la importancia de cada una de ellas en el totalnacional. Por consiguiente, entre ambos anulan las posibles interpretacio-nes que se pudieran desprender del rango muy amplio. En ese sentido, ladispersión es menor en el caso boliviano, a pesar de que la varianza seasignificativamente más alta.

Un siguiente elemento a considerar es el número de partidos o de listasque se presentaron a la elección y el número de unidades en que lo hicie-


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ron. Este constituye un indicador de la importancia que le asignan los par-tidos a cada una de las unidades, así como del grado de implantación de lospartidos en el territorio nacional. Los cuadros números 12a y 12b ofrecenuna visión de cada uno de los países, de la que se desprende que en Boliviahay una alta proporción de partidos (50%) que presentan candidatos entodos los departamentos. En el otro extremo, solamente dos partidos de untotal de 18 (esto es, el 11,1%) presentaron candidatos en un solo departa-mento. Por el contrario, en Ecuador solamente un partido (equivalente al4,2%) presentó candidatos en todas las provincias, mientras siete (29,2%)presentaron candidatos en una sola provincia. En promedio, cada partidoboliviano presentó candidatos en 6,4 departamentos de un total de nueve,es decir, en el 71% de las posibilidades disponibles, en tanto que cada par-tido ecuatoriano presentó en 8,5 provincias que equivalen al 38,8% deltotal. Este constituye ya un antecedente para obtener diferencias sustancia-les en la distribución territorial del sistema de partidos en su conjunto.

Se puede sostener, por consiguiente, que el número de circunscripcio-nes influye en estos resultados. La mayor cantidad de unidades subnacio-nales existente en Ecuador podría encontrarse en la base de ese comporta-miento de los partidos, ya que estos pueden tomarla como un incentivopara presentarse solamente en algunas de ellas. Un simple cálculo de cos-to-beneficio puede llevar a que un partido deje de lado provincias de esca-sa población o a las que constituyen bastiones de otros partidos. Dado quepueden recuperar esa votación con relativa facilidad en otras unidades, nose transforma en un problema insubsanable. Por el contrario, en Boliviaconllevaría mucho riesgo abandonar cualquiera de los departamentos, tal-vez con la sola excepción del Beni que aporta con menos del 1% de lavotación nacional. En Ecuador hay siete provincias que están en esa con-dición, de manera que los partidos tienen más amplitud para la selecciónde las provincias en que pueden dejar de presentar candidatos, si con elloobtienen beneficios que justifiquen los costos de la ausencia. Como severá más adelante, esto incide de manera indirecta en la desproporción dela distribución territorial.

Al observar la media del IDT de cada país (cuadros 13a y 13b), quepuede considerarse como una medición de la distribución global del sis-tema de partidos, se puede observar claramente la diferencia entre los dos


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países. En Bolivia se sitúa en 44,43 mientras en Ecuador llega a 71,18. Asímismo, la dimensión de las brechas de cada partido expresa claramentelas diferencias entre los dos países. Es evidente que los partidos bolivianosdistribuyen su votación de manera más uniforme, lo que puede obedecera las causas anotadas pero también puede tener relación con el número departidos y con otros componentes del sistema electoral. Las facilidades deentrada a la contienda electoral que ofrece el sistema ecuatoriano puedenincidir en esa dirección, especialmente porque las agrupaciones de inde-pendientes –a diferencia de los partidos reconocidos legalmente comotales– no están obligadas a conformar listas nacionales para participar enlas elecciones legislativas. Este es un aliciente para la multiplicación de lis-tas restringidas a una provincia o a un pequeño número de ellas.

Así se explica el alto número de listas que obtienen su representaciónexclusivamente en una provincia. Por otra parte, esas brechas pueden expli-carse también por la flexibilidad que existe para la conformación de alianzasen los niveles subnacionales. Como he señalado en la sección anterior, éstaspueden establecerse de manera totalmente autónoma de lo que sucede en elnivel nacional, lo que quiere decir que un partido puede formar una alianzadiferente en cada una de las provincias (lo que se hace evidente en el cuadro13b, en que un mismo partido aparece como parte de diversas coalicio-nes)108. De esta manera se multiplica el número de listas y de partidos, y a lavez se distorsiona en mayor grado distribución territorial de la votación.

Finalmente, es probable que las brechas guarden relación con la formade presentación de las listas y el tipo de voto. El sistema de listas abiertasy voto personalizado, utilizado en Ecuador, ofrece más posibilidades paraopciones individuales que el de listas cerradas, utilizado en Bolivia. Laslistas abiertas constituyen una invitación para la participación de un altonúmero competidores, ya que es posible obtener buenos resultados conlos votos individuales. Esto deriva en el debilitamiento de los partidos por


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108 Es cierto que en algunos casos es posible considerar a esas listas como una expresión del partidoque las ampara, pero en la mayoría de las ocasiones no se lo puede hacer por tres razones.Primera, porque para definir a qué partido se la puede asignar sería necesario contar con un cri-terio general –esto es, aplicable a todos los casos-, lo que resulta prácticamente imposible por elcarácter pragmático y no ideológico de las alianzas. Segunda, por el grado de autonomía queadquieren en la propia contienda electoral. Tercera, por su posterior desempeño relativamenteautónomo en el Congreso.

vía de la multiplicación de actores políticos, y en la reducción de un buennúmero de listas a espacios subnacionales muy específicos, que son losúnicos lugares en donde pueden obtener puestos. La existencia de los di-putados uninominales en Bolivia vendría a evitar este problema, ya que elfenómeno de la personalización y de la fragmentación se encauza de esamanera y puede ser controlado por las propias normas de la votación esta-blecida para ese nivel.

Como he venido señalando, la forma en que los partidos distribuyenterritorialmente su votación es uno de los elementos que determinan laorientación de sus políticas y definen también en gran medida su capaci-dad para agregar las demandas de la población. Un partido que logra unamejor implantación en todo el territorio dispondrá de mejores condicio-nes para formular políticas de alcance nacional y para tomar distancia congrupos económicos y sociales que puedan influir directamente en suorientación. Por el contrario, un partido que concentra su votación en unacircunscripción determinada o en un número reducido de ellas encontra-rá siempre mayores obstáculos para alejarse de la influencia de los gruposque tienen peso político en esos espacios. Así, las posibilidades de unos yotros para formular políticas –y aplicarlas una vez llegados a las diversasinstancias de gobierno– varían considerablemente. Desde esta perspectivay de acuerdo a las cifras que arroja la aplicación del IDT, es posible supo-ner que buena parte de las diferencias en el comportamiento de los parti-dos en los dos países se explica por su implantación territorial. No es,obviamente el factor único, pero sí un elemento que tiene enorme peso enla definición de las orientaciones y de las pautas de conducta de los parti-dos y en general de los actores políticos. Basta considerar al respecto queresulta imposible comprender los procesos políticos ecuatorianos sin acu-dir a las diferencias regionales como variable explicativa, lo que incluso semanifiesta claramente en la estructuración de las candidaturas para la pre-sidencia y la vicepresidencia de la República109. Por el contrario, a pesar de


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109 Las diferencias entre la costa y la sierra –e incluso entre las ciudades de Quito y Guayaquil– mar-can profundamente a la política ecuatoriana (Freidenberg y Alcántara 2001). Invariablemente,el binomio para la elección de presidente y vicepresidente (en papeleta única e indivisible) seconforma por un candidato de la una región para el un cargo y uno de la otra región para elotro cargo.

que en Bolivia se ha incrementado la demanda de autonomía regional delos departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, hasta el mo-mento las diferencias regionales no se han traducido en brechas de la mag-nitud que alcanzan en Ecuador y mucho menos en la conformación debastiones electorales. Más allá de las distorsiones que podrían considerar-se como naturales o propias de cualquier país, ellas no han alcanzado ladimensión de factor explicativo como sí lo han hecho en el caso ecuato-riano. Los grados sustancialmente diferentes alcanzados por el IDT en ca-da uno de los países expresan precisamente esas realidades diversas.

Estas diferencias entre los dos países se hacen evidentes también cuan-do se ve que varios de los partidos ecuatorianos más votados y con mayortrayectoria obtienen una alta proporción de su votación en una sola pro-vincia, lo que no ocurre en Bolivia. En efecto, el PSC, el partido másvotado durante quince años (1987-2002), obtuvo más de tres cuartas par-tes del total de sus votos (78,5%) en la provincia de Guayas en la elecciónlegislativa del año 2002. En esa misma elección, Izquierda Democrática,otro partido que ocupó el primer lugar durante ocho años (1984-1992)concentró su votación en Pichincha, donde estuvieron dos tercios de suselectores (66,0). El PRIAN, que pasó a ocupar el primer lugar precisa-mente en la elección del año 2002, obtuvo también alrededor de dos ter-cios de su votación en la provincia de Guayas (64,6%) y el PRE, un par-tido que ocupó los primeros lugares desde 1986, consiguió también entrela mitad y un tercio de sus votos nacionales (60,0%) en la misma provin-cia110. Por el contrario, en Bolivia los partidos que han predominado en laescena política distribuyeron más armónicamente su votación. Así, lamayor concentración del MNR fue en el departamento de Santa Cruz,donde obtuvo el 39,8% de su votación nacional. ADN, que para ese añovio reducirse significativamente su votación, obtuvo menos de un terciode sus votos (30,1%) en el departamento de La Paz. La mayor distorsiónen la distribución territorial la tuvo el MIR, cuya votación se concentroen un 50,8% en el departamento de La Paz. Sin embargo, los partidos pe-queños o los que habían entrado en declive, como CONDEPA y UCS, sí


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110 Las brechas se hacen evidentes cuando se considera que las provincias de Guayas y Pichinchaacogen al 26,1% y al 19,4% de los votantes ecuatorianos.

tuvieron altos índices de concentración en un solo departamento (el pri-mero con el 79,7% en La Paz y segundo con el 55,6% en Santa Cruz)111.

Esto quiere decir que el juego político ecuatoriano giró en torno a par-tidos que tenían un anclaje regional o provincial muy fuerte, mientras queen Bolivia este fue un factor de menor peso y que afectó sobre todo a lospartidos más pequeños. Si bien en ambos países tiene mucha importanciael factor regional, en Ecuador éste asume la condición de elemento deter-minante para el juego político –y por consiguiente para el análisis–, mientrasque en Bolivia tiene un carácter más bien secundario o por lo menossubordinado a otros aspectos y condicionantes. Esto se manifiesta con cla-ridad en la conformación de los gabinetes gubernamentales, en las alianzasdentro del Congreso y en general en las negociaciones políticas. En Ecua-dor es imposible prescindir de estas consideraciones, mientras que en Bo-livia tiene importancia pero no llega a adquirir el peso que se observa den-tro de la política ecuatoriana. Es probable –y esta sería una hipótesis acomprobar en futuros estudios– que la explicación de la orientación total-mente diferente que ha tenido la formación de coaliciones y la toma dedecisiones en cada uno de los países se encuentra en buena parte en estefactor, especialmente en la conformación de sistemas de partidos clara-mente regionalizados. La alta capacidad que mostró el sistema boliviano alo largo de dieciocho años (1985-2003) para formular políticas de alcancenacional y la baja capacidad del sistema ecuatoriano en ese mismo sentido,pueden tener fuerte relación con las determinaciones regionales que con-dicionan a los partidos políticos.

Esta realidad se hace más evidente cuando se analizan los sistemas sub-nacionales de partidos. Cabe destacar, que los estudios sobre sistemas departidos se han concentrado fundamentalmente en el nivel nacional.Desde los inicios de los estudios contemporáneos sobre partidos y siste-mas de de partidos (Duverger, 1988) hasta los que en la actualidad pue-den considerarse como clásicos y constituyen referencia obligada (Sartori,1992; Ware, 2004; Panebianco, 1990), han prestado poca atención a laconformación de sistemas en los niveles subnacionales. Incluso los con-


239

111 En los departamentos de La Paz y Santa Cruz se asienta el 31,4% y el 23,6%, respectivamente de lapoblación electoral boliviana. Por tanto, en el caso del MNR y ADN las brechas son insignificantes.

ceptos desarrollados al respecto (como los de Sartori, que han tenido graninfluencia en estudios posteriores) se mantienen en ese nivel sin atender alas particularidades de los espacios subnacionales. Las escasas excepciones(Morgenstern y Swindle, 2005) confirman esa tendencia, pero aún enesos casos no tratan el tema de los sistemas de partidos que se conformanen los niveles locales. De esta manera, se considera a los sistemas naciona-les de partidos como un todo único y –de modo más implícito que explí-cito– como algo homogéneo. No se ha puesto atención a las diferencias yparticularidades internas, esto es, a la conformación de sistemas subnacio-nales, con lo que se ha desperdiciado una valiosa fuente de informacióncon las consecuentes explicaciones.

En países que muestran una gran diversidad territorial, como los trasanalizados aquí, es necesario acompañar el análisis del nivel nacional conel de los niveles subnacionales. Dicho de otra manera, la cabal compren-sión de las especificidades de situaciones de alta heterogeneidad haceimprescindible desplazarse en términos espaciales desde el ámbito nacio-nal hacia los espacios más pequeños que lo conforman. Es un desplaza-miento que se puede efectuar con los conceptos elaborados para el nivelnacional, lo que en este caso concreto quiere decir que así como se ha tras-ladado el concepto de partido hacia el nivel subnacional (por ejemplo alhablar de partidos locales), es también posible aplicar el concepto de sis-tema de partidos en estos ámbitos112. Para ello, considero apropiado utili-zar la clasificación de los sistemas de partidos propuesta por Sartori, queha sido objeto de amplia difusión y que es sin duda muy útil para el aná-lisis. En una superación de la formulación original de Duverger, que cla-sificaba a los sistemas de partidos en unipartidistas, bipartidistas y pluri-partidistas, Sartori identifica siete clases al desagregar los unipartidistas entres categorías y a los pluripartidistas también en tres (Sartori, 1992: 158).De esta manera, clasifica a los sistemas de partidos en: de partido único;de partido hegemónico; de partido predominante; bipartidista; de plura-lismo limitado; de pluralismo extremo, y de atomización. Como lo seña-


240

112 Desde una óptica que no considero necesario desarrollar aquí, para otros acercamientos puedeser útil diferenciar entre sistemas subnacionales de partidos y sistemas de partidos subnacionales. Losprimeros aludirían en general a los sistemas que se conforman en los niveles subnacionales contodos los partidos políticos, independientemente de su origen y de su base electoral, mientraslos otros solamente considerarían a los partidos de origen y/o base electoral subnacional.

la el propio autor, la primera clase (que corresponde al universo del uni-partidismo) se constituye cuando un solo partido monopoliza el poderpolítico y no se permite la existencia de otros (Sartori, 1992: 160). Lasegunda (que también forma parte del mismo universo) aparece cuandose permite la existencia de otros solamente como “satélites” o subordina-dos del partido hegemónico (Sartori, 1992: 161). Por consiguiente, sondos clases que no interesan en el presente análisis ya que las normas vigen-tes en Bolivia, Ecuador y Perú no pueden dar lugar a esas condiciones. Portanto, la clasificación se reduce a los otros cinco.

Un desafío de la investigación empírica es hacer operativa esa clasifica-ción, lo que significa establecer criterios adecuados para la identificación decada una de esas clases de sistemas. En la formulación original, esos crite-rios son el numérico y el ideológico (Sartori, 1992: 158-162), pero al tra-bajar en el nivel subnacional –por lo menos en los tres países y seguramen-te en la mayor parte de los latinoamericanos– surge como obstáculo laausencia de información acerca de la dimensión ideológica. Para el nivelnacional se cuenta con estudios (como los del Proyecto de Elites Políticasde la Universidad de Salamanca) acerca de la posición de los partidos en uneje espacial, pero esas referencias no pueden tomarse como válidas en sutotalidad para los espacios subnacionales. La existencia de las sociedadesregionales, con su expresión identitaria y con la construcción de formasculturales específicas, impiden hacer esa traslación automáticamente. Porello, considero que para estos niveles resulta conveniente moverse exclusi-vamente con el criterio numérico. Pero, dado que se sacrifica la dimensiónideológica, y para que la clasificación sea operativa, es necesario añadiralgunos elementos a los establecidos por Sartori. Fundamentalmente, esnecesario establecer límites superiores e inferiores a cada una de las clases.

De acuerdo a la definición de cada una de las clases, considero apro-piado establecer los límites que se observan en el cuadro número 14. Estoslímites permiten identificar con claridad a cada una sin que lleguen asuperponerse entre ellas. Por tanto, antes que una determinación arbitra-ria de límites, es una manera de hacer operativos a los conceptos que sehan visto sustraídos de una parte esencial, como es la dimensión ideológi-ca. Obviamente, pueden ponerse en cuestión los límites establecidos paracada una de ellas, aunque es muy probable que una propuesta alternativa


241

se mantenga dentro de unos rangos relativamente cercanos a estos. Loimportante de esta demarcación entre las clases es que permite asignar uncriterio excluyente para cada una de ellas, lo que quiere decir que resultaimprobable que un caso se encuentre en dos clases a la vez. Finalmente,cabe reiterar que esta clasificación no resulta útil para analizar las distan-cias entre los partidos o la polarización a la que ésta puede dar lugar, nipara comprender algunos aspectos que están estrechamente relacionadoscon la distancia ideológica, como la formación de alianzas (o, al contra-rio, la imposibilidad de establecerlas).

Caben algunas explicaciones sobre los criterios y los límites asignadosa la clasificación. En primer lugar, todas las clases (excepto las dos últimas,de pluralismo extremo y de atomización) están sujetas a más de una con-dición. De esta manera, consideran los límites inferior y superior de lavotación y la distancia entre las votaciones de los partidos. De esta mane-ra se cumple el carácter excluyente de cada una de las clases, sin que sepuedan presentar casos de duda en la asignación de la clasificación encada caso. En segundo lugar, aunque de acuerdo a la definición de Sartori,el sistema de partido predominante se caracteriza por “una configuracióndel poder en que un partido gobierna solo, sin estar sujeto a la alterna-ción, siempre que continúe obteniendo, electoralmente, una mayoría ab-soluta” (Sartori, 1992: 161), en un régimen presidencial, en el que elganador se lleva todo (Linz, 1993), se puede dejar de lado el requisito dela mayoría absoluta113. La combinación del umbral del 40% con una dis-tancia de diez puntos porcentuales con su inmediato seguidor parece unacondición adecuada para calificarlo de esa manera, ya que se cumple lacondición de una distribución unimodal (Sartori, 1992: 162) y ademásen esas condiciones un partido puede gobernar sólo con los recursos polí-ticos que le proporciona el régimen presidencial114. Finalmente, en las dosúltimas clases no es necesario incluir un segundo criterio, además de la


242

113 Es importante destacar que la definición de Sartori tiene un carácter diacrónico, ya que alude ala alternación y a la obtención a la mayoría absoluta en más de una elección. Considero que encondiciones de alta volatilidad no resulta útil esa perspectiva porque el sistema nacional y los sis-temas subnacionales cambian significativamente entre elecciones.

114 En algunos países latinoamericanos se ha establecido, dentro de la modalidad del ballotage, laasignación del triunfo al candidato que cumpla precisamente esas dos condiciones (por lo menos40% de los votos y una distancia mínima de diez puntos) en la primera vuelta. En Nicaragua se

votación acumulada por los partidos, debido a que ésta por sí sola es capazde expresar la realidad de esos sistemas.

Tomado como referencia a las elecciones legislativas del año 2002, quees cuando se hizo evidente el proceso de cambios que vivían los sistemasde partidos de ambos países, se pueden apreciar algunos aspectos deimportancia. En primer lugar, en el nivel nacional se configuró en cadauno de ellos un sistema de pluralismo extremo. En Bolivia esto significóun cambio con respecto al pluralismo limitado que predominó a lo largodel período (Mayorga R, 1999: 3; Ardaya, 2003: 11). En Ecuador, por elcontrario, significó la profundización del sistema que se había conforma-do desde el inicio del período democrático (Pachano, 2007b). En segun-do lugar, dentro del sistema boliviano se hizo evidente una cerrada com-petencia por los primeros lugares, mientras en Ecuador la competencia seprodujo solamente a partir del segundo lugar. Por último, en Bolivia semantuvieron en los tres primeros puestos los partidos que habían predo-minado a lo largo del período (MNR, MIR y ADN), en tanto que enEcuador se advirtió ya el debilitamiento de ese tipo de partidos y el iniciode su sustitución por los que emergían a causa de la crisis de estos115.

En los niveles subnacionales se conformó sólo un sistema de partidopredominante en cada país (como se puede ver en los cuadros 15a y 15b).En Bolivia estuvo asentado en Pando, el departamento menos poblado, yen Ecuador ocurrió en Guayas, la provincia más poblada, lo que marcauna diferencia notable. En Bolivia hubo dos sistemas bipartidistas, equi-valentes al 22,2% del total de departamentos, y en Ecuador en hubo estetipo de sistema en cuatro provincias, equivalentes al 18,2%. En Bolivia nohubo casos de pluralismo limitado, mientras en Ecuador se presentó endos provincias (9,1% del total). La mayor parte de sistemas en ambos paí-ses fueron de pluralismo extremo, con seis departamentos en Bolivia y


243

redujo a 35% el umbral y a 5% la diferencia, pero se trata de una decisión motivada por cálcu-los coyunturales más que por criterios relativos a la profundización de la democracia o a la con-solidación del sistema de partidos (Martí, 2008: 299; Cuarezma y Cabistán, 2008: 721).

115 La crisis de los partidos centrales de los respectivos sistemas fue mucho más evidente en la elecciónpresidencial, realizada conjuntamente con la legislativa, en ambos países. En Bolivia dos parti-dos recientemente conformados ocuparon el segundo y el tercer lugar, mientras en Ecuador esetipo de partidos ocupó desde el primero hasta el tercero, inclusive (los partidos tradicionales másvotados sólo pudieron ocupar los lugares cuarto, quinto y sexto).

quince provincias en Ecuador, equivalente al 66,7 y al 68,2, respectiva-mente. Por tanto, en ambos países predominó en proporciones similareseste último tipo de sistema. Obviamente, tratándose de un corte estáticoen el tiempo, no se puede asegurar que exista alguna relación con la crisisdel sistema de partidos que ya se vivía en esos momentos, pero sí es posi-ble sostener que hay claras diferencias con la conformación del sistemanacional de partidos. Esto puede tomarse como un indicador de la com-plejidad del juego político en este tipo de sociedades plurales.

Por último, es importante destacar que las cifras electorales en losniveles subnacionales pueden dar pistas importantes acerca del comporta-miento general de los partidos. Sobre todo, permiten ver de mejor mane-ra el declive de los partidos centrales de cada uno de los sistemas naciona-les, que he tratado en la sección anterior. Así, en Ecuador el Partido SocialCristiano, que hasta esa elección se mantuvo como el partido más votadoen el nivel nacional, solamente pudo ocupar el primer lugar en siete pro-vincias, el segundo lugar en cinco y se situó por debajo del quinto lugaren nueve provincias. El partido Izquierda Democrática alcanzó el primerlugar solamente en dos provincias, el segundo lugar en un número simi-lar, el tercero en cinco y llegó por debajo del quinto puesto en cinco pro-vincias. El Partido Roldosista Ecuatoriano logró el primer lugar en dosprovincias, el segundo en tres, el tercero en cinco y estuvo por debajo delquinto puesto en diez provincias. El partido Democracia Popular-UniónDemócrata Cristiana obtuvo solamente un primer puesto, dos segundos,tres terceros, tres cuartos y en once provincias estuvo por debajo del octa-vo lugar. En conjunto, estos resultados abonan la percepción de la crisisdel sistema de partidos, que habría de concretarse en las siguientes elec-ciones (2006), cuando esos partidos prácticamente desaparecieron delescenario político nacional y subnacional.

Para Bolivia, en cambio, la votación de los partidos en los niveles sub-nacionales no expresó claramente el quiebre del sistema de partidos que,sin embargo, se hacía evidente en la elección presidencial realizada con-juntamente a la legislativa. Por el contrario, en esta última los partidoscentrales del sistema lograron mantener en gran medida los primeroslugares, sin que se pueda apreciar un peligro inminente de desplazamien-to por parte de otras fuerzas. En efecto, el Movimiento Nacionalista


244

Revolucionario ocupó el primer lugar en cuatro departamentos, el segun-do lugar en otros cuatro y el tercer lugar en uno solo. Acción DemocráticaNacionalista, el partido que tuvo el más bajo desempeño y que inició elmovimiento descendente, logró el primer lugar solamente en dos depar-tamentos, el segundo lugar en otros dos, el tercer lugar en uno y el cuar-to lugar en cuatro departamentos. El Movimiento de IzquierdaRevolucionario obtuvo el primer lugar solamente en un departamento, elsegundo en otro, el tercero en cinco departamentos, el cuarto en uno y elsexto en uno. Finalmente, al contrario de lo que ocurrió en Ecuador,donde otros partidos diferentes a los cuatro principales ocuparon el pri-mer lugar en diez provincias y el segundo lugar en trece provincias, enBolivia ningún partido fuera de los tres centrales pudo ocupar el primerlugar y solamente uno logró el segundo en un departamento.

El cierre de esta breve revisión de algunos aspectos propios de la distri-bución territorial del poder se sintetiza en una pregunta acerca de lamanera en que ellos inciden sobre la democracia. Esta es una pregunta queno estoy en capacidad de responder con la información y los insumos dis-ponibles en este momento. Como he señalado a lo largo de esta sección,esta perspectiva de análisis se encuentra en sus momentos iniciales, demanera que no existe el desarrollo conceptual ni la base empírica que serequieren para avanzar significativamente en las explicaciones al respecto.Por ello, como una manera de cubrir parcialmente ese vacío, a lo largo deltexto he formulado algunas hipótesis y he propuesto algunas explicacionessobre los efectos que se pueden desprender de cada uno de los temas tra-tados. En especial, he puesto mucho énfasis en la incidencia que puedentener los diseños institucionales sobre los resultados finales, lo que consti-tuye un intento de superar el nivel del análisis estrictamente estructural enel análisis de las sociedades que presentan fuertes clivajes territoriales.Como lo ilustran los casos de los tres países, las características que toma eljuego político dependen en gran medida de los arreglos institucionalesaplicados en cada caso. Incluso en Perú, que no ha sido parte del análisispor las razones presentadas, se puede asegurar que elementos propios deldiseño institucional (la utilización de una circunscripción única nacionaly el débil o casi inexistente proceso de descentralización) determinaron laausencia de lo regional como factor definitorio de la política.


245

Conclusiones

La principal conclusión que se puede extraer del presente capítulo es laratificación del carácter complejo (o abigarrado, para usar el calificativoque tuvo amplia difusión en Bolivia) de la institucionalidad en los trespaíses116. Las dificultades propias de las sociedades plurales o heterogéne-as se han visto potenciadas por los diseños institucionales que enmarcana la relación entre los poderes del Estado, a los partidos políticos, a los pro-cesos electorales y a los espacios subnacionales. La instauración de regíme-nes fuertemente presidencialistas, con claro desequilibrio de funciones(por consiguiente, sin un buen sistema de controles y balances), la utili-zación de sistemas electorales que han llevado a sus límites extremos elprincipio de la representación proporcional, la permisividad para la entradade actores en la escena política nacional y la poca importancia políticaasignada a las dimensiones subnacionales, han sido factores de importan-cia para esa potenciación de los conflictos. Sin desconocer la importanciade los factores estructurales en la configuración de los problemas degobernabilidad y de representación, es innegable el peso que han tenidosobre estos los componentes institucionales.

Los reiterativos problemas de gobernabilidad, las dificultades de lospartidos políticos para cumplir su función de representación y de agrega-ción de intereses, el colapso final del sistema de partidos y la sobrecargade demandas en los órganos del nivel nacional por la debilidad de las enti-dades subnacionales, se explican en gran medida por las característicasinstitucionales de cada uno de los países. Tres elementos centrales se des-tacan en este plano, y son los que han guiado la estructura de este capítu-lo. En primer lugar, en los tres países se establecieron regímenes presiden-ciales que afectaron seriamente al principio del balance y control de pode-res. Aún en el caso boliviano, que ha sido tomado como el menos presi-dencialista de los tres, se hizo evidente aquel desequilibrio. De esta mane-


246

116 Abigarrado fue un término frecuentemente utilizado para describir la situación política bolivia-na, especialmente la complejidad de su sistema político y las prácticas de unos actores poco ape-gados a la observancia de las normas. René Zavaleta lo introdujo en el análisis político (Zavaleta,1990: 44). Como sinónimo de heterogéneo (estrictamente multicolor) puede ser un adjetivo útilpara calificar la realidad de los tres países.

ra, en todos ellos se buscó dar efectividad al Ejecutivo, con el costo deldebilitamiento del Legislativo. En segundo lugar, con las respectivas par-ticularidades, se establecieron condiciones muy favorables para el surgi-miento y la constitución de partidos políticos, pero a la vez –y por esemismo carácter– muy propicias para la fragmentación. A pesar de que seconstituyeron sistemas de partidos relativamente estables –con la claraexcepción de Perú a partir del golpe de abril de 1992–, las condicionesinstitucionales fueron en general adversas para que ellos lograran gradosapreciables de institucionalización. En tercer lugar, la realidad evidente desociedades divididas, heterogéneas, con fuertes clivajes territoriales, notuvo su correlato en el nivel institucional. En general, se las trató como asociedades homogéneas, sin atender a la necesidad de contar con los arre-glos institucionales que permitieran la expresión de esa diversidad sin afec-tar a la unidad del conjunto.

Entre estos tres elementos se estableció un complejo proceso de inte-racciones y de mutuos condicionamientos, que tendió a expresarse en elfuncionamiento defectuoso de los respectivos sistemas políticos y en suce-sivas crisis políticas que requirieron en muchos casos de acciones realiza-das al margen de la institucionalidad vigente. Así, el desequilibrio en larelación entre los poderes se nutrió adicionalmente de los débiles sistemasde partidos y de los defectuosos diseños de los sistemas electorales. De esamanera, las presidencias constitucionalmente fuertes adolecieron de unadebilidad política que trató de ser contrastada con fatigosas –y muchasveces frustradas– negociaciones con múltiples actores o con acciones auto-ritarias. A la vez, la baja capacidad de procesamiento del conflicto políti-co en los niveles subnacionales produjo la sobrecarga de demandas en elnivel nacional. Finalmente, los tres factores en su conjunto propiciaron ladifusión de las prácticas particularistas –especialmente del clientelismo ydel corporativismo–, que debilitaron a los partidos y en general a las ins-tituciones democráticas (en una relación expresada en el diagrama 1). Lasustitución de los ciudadanos por los clientes y de los partidos por actorescon poder de veto fueron los resultados más visibles y más negativos deesa institucionalidad.

Frente a ello, en los tres países se introdujeron con mucha frecuenciareformas constitucionales y en cada uno de ellos –aunque en situaciones


247

diferentes– se acudió a los procesos constituyentes para establecer unnuevo diseño político. Los resultados fueron diversos en los tres casos. EnPerú se instaló el Congreso Constituyente Democrático como una mane-ra de dotar de legitimidad al régimen autoritario instaurado por el golpede Estado de 1992, de modo que el producto final debía responder nece-sariamente a esa orientación. Por ello, cuando éste concluyó fue necesarioiniciar un proceso de desmontaje que aún no ha concluido. Bolivia yEcuador, lo hicieron como parte de procesos de carácter fundacional, queguardan ciertas semejanzas entre ellos pero que tienen también profundasdiferencias. En el primer caso se colocó al tema étnico como eje del nuevoordenamiento, mientras en el segundo se puso énfasis en los derechos,dentro de una visión garantista (que incluyó a la naturaleza que fue reco-nocida como sujeto de derechos). Sin embargo, la reciente realización delos cambios en estos dos últimos países impide hacer un balance basadoen la aplicación de esos principios.

El elemento común a las reformas impulsadas en los tres países es elmantenimiento, e incluso la profundización, de los elementos mencionadosantes. En ninguno de ellos se ha matizado el fuerte presidencialismo ni seha buscado un mejor equilibrio entre los poderes del Estado. Por el con-trario, tanto el modelo autoritario peruano como la centralidad de líderesfuertes en los procesos de Bolivia y Ecuador, desembocaron en diseños depresidencialismos más fuertes y de legislativos disminuidos. Similares ra-zones, además de una particular comprensión de la democracia participa-tiva en Bolivia y Ecuador, relegó a un segundo plano a los partidos polí-ticos. La conformación de sistemas de partidos en los que se asiente eljuego político y a través de los que se canalice la participación y la repre-sentación de la sociedad no ha ocupado un lugar de importancia en lasagendas de reformas de los tres países. Finalmente, las mismas causas sepueden encontrar en la concentración de las facultades y las atribucionespolíticas en el Gobierno central, en detrimento de los niveles subnacionales.

En síntesis, todo el conjunto de evidencias obtenido a lo largo de trein-ta años de desempeño de los sistemas políticos no ha sido suficiente paraemprender en un cambio de fondo. Por el contrario, se ha insistido reite-radamente en profundizar los elementos del diseño institucional que, deuna u otra manera, han sido factores determinantes para los problemas de


248

gobernabilidad y de representación. Son sistemas políticos que sin dudahan logrado grandes avances en la inclusión, especialmente de los sectoresque históricamente estuvieron excluidos de las instancias de poder políti-co. Pero son al mismo tiempo sistemas con baja capacidad de procesamien-to del conflicto político y de la conducción de las instancias gubernamen-tales en todos los niveles. A pesar de que han resuelto en buena medida losproblemas de representación, no han sido apropiados para hacer lo mismocon los problemas de gobernabilidad. Tampoco han sido idóneos paraalcanzar su legitimidad en los tres niveles señalados en el capítulo I, esto es,como legitimidad de origen, legitimidad de procedimientos y legitimidad deresultados. Las tres han sido constantemente impugnadas por ciudadanía,ya sea por su acción (cuando ha contribuido a desestabilizar a los gobier-nos legalmente constituidos, como ocurrió en Ecuador en tres ocasiones yen Bolivia en una) o por su indiferencia (cuando ha sido permisiva conacciones de fuerza, como fue el golpe peruano de 1992).

Desde esta perspectiva cabe volver a lo que ocurrió en el pasado inme-diato. En Bolivia la democracia pactada se asentó sobre los acuerdos polí-ticos y los procedimientos utilizados en la selección de autoridades y en latoma de decisiones, en tanto que, por constricciones de carácter estructuralpero también por las propias limitaciones del modelo, no pudo asentarsesobre los resultados económicos y sociales. Por consiguiente, el sistemapolítico contó con legitimidad de origen y de procedimientos pero no deresultados. En Ecuador, los bloqueos políticos y el predominio de prácticasparticularistas (clientelismo y corporativismo) hicieron imposible la defi-nición de un rumbo claro en lo económico y en lo social. Fue un caminolleno de avances y retrocesos en diversas direcciones, con constantes vio-laciones a las reglas de procesamiento de la política (entre las que se incluyentres golpes de Estado), que se tradujeron en bajos rendimientos económicosy sociales. Por consiguiente, es un caso de débil legitimidad de origen yausencia de legitimidad de procedimientos y de resultados. En Perú, elrégimen autoritario apostó a una reforma económica que, al mostrarsecomo la manera eficiente de enfrentar la hiperinflación y de retomar elcontrol de la economía, logró apoyo mayoritario entre la población. Fueclaramente un caso de legitimidad de resultados sin legitimidad de origeny de procedimientos.


249

En el momento actual es posible asegurar que los tres países mantienentareas pendientes en lo que hace a la legitimidad de sus sistemas políticos.Bolivia y Ecuador requieren establecer las bases sobre las que se puedaconstruir un sistema político que exprese las orientaciones de los diversossectores sociales y que a la vez tenga capacidad para procesar las demandasde cada uno de ellos. Es decir, deben emprender al mismo tiempo en laconstrucción de la legitimidad de origen y de la legitimidad de procedi-mientos, que fueron las que desaparecieron junto con los viejos sistemaspolíticos, y que son las que permitirán alcanzar la legitimidad de resultados.La posibilidad de hacerlo exige algún tipo de acuerdo político, que a suvez requiere de actores constituidos y con capacidad de representaciónpero también de agregación de intereses.


250


251

Cuadros y diagramas


252

1980-851985-891989-931993-971997-02

Promedio

43,07,119,620,413,3

20,7

1978-841984-881988-921992-961996-981998-02Promedio

39,539,849,845,235,574,147,3

1980-851985-901990-951995-00

Promedio

50,068,065,497,1

70,1

Bolivia(1) Ecuador(2) Perú(3)

Cuadro N.º 1 Volatilidad agregada según país (elecciones presidenciales)

Fuentes: (1) Romero (2003) y Fundemos (1998); (2) Tribunal Supremo Electoral (varios años); (3)Payne et al (2003)

253


1979

1980

1985

1989

1993

1997

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19881992

19961998

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Partido%

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Partido%

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Cuadro

N.º2b

Ecuador:votaciónsegún

partidos,eleccionespresidenciales

Fuente:TribunalSupremo

Electoral(variosaños)

255


1980

1985

1990

1995

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,16

PPC

9.92

CO

DE

11,9

0AP

RA

22,5

0AP

RA

4,11

Som

osPe

rú3,

07PR

T4,

17AP

7,25

IU8,

20C

OD

E3,

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1,84

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TC

1,41

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74M

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ient

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58AP

RA

1,41

Nac

iona

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asU

DP

2,55

FDU

N0,

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1,30

AP1,

64FR

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0,73

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1,11

FREP

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77AP

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FOC

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NO

0,33

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47M

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D0,

14Pe

rúal

2000

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PRP

0,46

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rú0,

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12M

DP

0,26

Alte

rnat

iva

0,09

Perú

Pum

aPA

IS0,

24Pa

zy

Des

arro

llo0,

09PS

P0,

23Re

conc

iliac

ión

0,07

Nac

iona

l

CuadroN.º2c

Perú:votaciónsegúnpartidos,eleccionespresidenciales

Fuen

te:P

ayne

etal

(200

3)


256

Bolivia Ecuador Perú

Año Número Año Número Año Número

1979 8 1978 6 1980 141980 13 1984 9 1985 91985 16 1988 10 1990 91989 9 1992 12 1995 141993 14 1996 9 2000 81997 10 1998 62002 11 2002 11

Media 11,6 Media 9,0 Media 10,8

Cuadro N.º 3 Número de partidos en elecciones presidenciales, según país

Fuentes: Romero (2003); Fundemos (1998); Tribunal Supremo Electoral (varios años); Payne et al(2003)


Año Núm. Efect. Año Núm. Efect. Año Núm. Efect.

1979 3,5 1978 4,8 1980 3,21980 4,4 1984 5,2 1985 2,81985 4,5 1988 6,5 1990 4,01989 4,9 1992 4,5 1995 2,11993 4,7 1996 4,8 2000 2,31997 5,9 1998 4,12002 5,8 2002 6,8


Cuadro N.º 4 Número efectivo de partidos enelecciones presidenciales, según país


257



Año Fragmentación Año Fragmentación Año Fragmentación

1979 0,71 1978 0,79 1980 0,691980 0,77 1984 0,81 1985 0,641985 0,78 1988 0,85 1990 0,751989 0,80 1992 0,78 1995 0,531993 0,79 1996 0,79 2000 0,571997 0,83 1998 0,762002 0,83 2002 0,85Media 0,79 Media 0,80 Media 0,64

Cuadro N.º 5 Fragmentación del sistema de partidos en eleccionespresidenciales, según país



Año Volat. Año Volat. Año Volat.

1980-85 5,5 1979-84 49,0 1980-85 52,71985-89 30,8 1984-86 16,2 1985-90 61,61989-93 59,7 1986-88 19,9 1990-95 74,01993-97 47,0 1988-90 22,0 1995-00 83,5

1990-92 20,6 2000-01 59,61992-94 15,71994-96 27,31996-98 36,11998-02 46,2


Cuadro N.º 6 Volatilidad agregada en elecciones legislativas, según país

Fuentes: Romero (2003); Fundemos1998); Tribunal Supremo Electoral (varios años); Payne et al(2003)


258


Año Votación % Año Votación % Año Votación %

1980 38,74 1979 31,73 1980 38,921985 32,83 1984 20,01 1985 50,091990 25,65 1986 14,48 1990 30,081993 35,55 1988 22,62 1995 52,101997 22,26 1990 24,46 2000 42,16

1992 23,13 2001 26,301994 26,361996 27,891998 24,112002 26,44


Cuadro N.º 7a Votación del primer partido en elecciones legislativas,según país


259



Año Votación % Año Votación % Año Votación %

1980 5,89 1979 46,53 1980 65,431985 6,19 1984 31,46 1985 74,531990 5,88 1986 27,10 1990 55,081993 5,61 1988 38,95 1995 66,101997 4,46 1990 39,27 2000 65,40

1992 39,03 2001 46,011994 43,141996 49,211998 44,362002 40,30


Cuadro N.º 7b Votación de los dos primeros partidos en eleccioneslegislativas, según país



260


Año Número Año Número Año Número

1980 13 1978 12 1980 161985 13 1984 17 1985 121990 10 1986 16 1990 161993 12 1988 16 1995 201997 10 1990 15 2000 10

1992 17 2001 131994 171996 271998 642002 69

Media 1,.6 Media 27 Media 14,5

Cuadro N.º 8 Número de partidos en elecciones legislativas, según país


261



Año Núm. Efect Año Núm. Efect Año Núm. Efect

1980 4,4 1978 6,4 1980 4,21985 4,5 1984 10,3 1985 3,01990 5,0 1986 11,4 1990 5,01993 4,7 1988 8,2 1995 3,31997 5,9 1990 7,9 2000 4,0

1992 7,8 2001 6,61994 7,51996 6,41998 6,72002 7,8


Cuadro N.º 9 Número efectivo de partidos en elecciones legislativas,según país



262


Año Fragmentación Año Fragmentación Año Fragmentación

1980 0,77 1978 0,84 1980 0,761985 0,78 1984 0,90 1985 0,671990 0,80 1986 0,91 1990 0,801993 0,79 1988 0,88 1995 0,701997 0,83 1990 0,87 2000 0,75

1992 0,87 2001 0,851994 0,871996 0,841998 0,852002 0,87


Cuadro N.º 10 Fragmentación del sistema de partidos en eleccioneslegislativas, según país


263


Departamento Votantes

Pando 21 969 0,61Beni 147 187 4,12Tarija 168 118 4,70Oruro 177 618 4,97Chuquisaca 220 044 6,16Potosí 277 707 7,77Cochabamba 595 406 16,66Santa Cruz 843 849 23,61La Paz 1 121 836 31,39TOTAL 3 573 734 100,00Rango 30,78Media 11,11

Cuadro N.º 11a Bolivia: número y tamañode las circunscripciones

Fuente: Corte Electoral de Bolivia


264

Provincia Votantes

Galápagos 10 398 0,13Pastaza 36 307 0,45Orellana 42 641 0,52Napo 44 984 0,55Zamora 46 457 0,57Morona 67 707 0,83Sucumbíos 75 053 0,92Carchi 109 885 1,35Bolívar 127 802 1,57Cañar 158 995 1,95Cotopaxi 239 834 2,94Imbabura 240 104 2,94Esmeraldas 249 445 3,06Loja 285 837 3,50Chimborazo 298 822 3,66Tungurahua 324 419 3,98El Oro 356 170 4,37Azuay 420 363 5,15Los Ríos 432 558 5,30Manabí 871 154 10,68Pichincha 1 585 512 19,44Guayas 2 131 978 26,14TOTAL 8 156 425 100,00Rango 26,01Media 370 747 4,55

Cuadro N.º 11b Ecuador: número y tamañode las circunscripciones

Fuente: Tribunal Supremo Electoral del Ecuador

265


Nº de circunscripcionesPartido en que presentó %

candidaturas

ADN 9 100,0CONDEPA 9 100,0FRI 9 100,0FSB 9 100,0KDN 9 100,0MASU 9 100,0MIR 9 100,0MRTKL 9 100,0MSM 9 100,0MBL 7 77,8MNR 7 77,8MPP 5 55,6NFR 4 44,4PCB 3 33,3PDC 3 33,3UCS 3 33,3PS 1 11,1VR9 1 11,1

Cuadro N.º 12a Bolivia: número de circunscripciones enque los partidos presentaron candidatos

Fuente: Corte Electoral de Bolivia


266

Nº de circunscripcionesPartido en que presentó %

candidaturas

PRIAN 22 100,0PL 20 90,9PRE 18 81,8PSC 18 81,8ID 17 77,3DP-UDC 16 72,7MPD 15 68,2MPS 14 63,6CFP 12 54,5PS-FA 12 54,5MUPP-NP 10 45,5PSP/MUPP-NP 7 31,8PSP 6 27,3MPD /PS-FA 3 13,6PSC/AN 3 13,6PSP/MPD 3 13,6PS-FA /MUPP-NP 2 9,1AN /PS-FA /DP-UDC 1 4,5ID /DP-UDC 1 4,5ID /MCNP 1 4,5ID/MIRE 1 4,5MIP 1 4,5MUPP-NP /MCNP 1 4,5TD 1 4,5

Cuadro N.º 12b Ecuador: número de circunscripciones enque los partidos presentaron candidatos Ecuador

Fuente: Tribunal Supremo Electoral del Ecuador

267


ADN 10,01MIR 18,71MNR 18,74MASU 25,70MBL 26,20UCS 34,01FRI 34,25MSM 40,87FSB 42,39PS 45,88NFR 48,04CONDEPA 51,14VR9 54,61PDC 55,02KDN 57,48MPP 68,61PCB 73,06MRTKL 95,03

MEDIA 44,43

Cuadro N.º 13aBolivia: IDT por partidosElección de diputados, 2002

MPD 34,23CFP 35,90MPS 36,99PRE 37,25PRIAN 38,47MUPP-NP 38,47DP-UDC 40,97PS-FA 42,52ID 48,14PSC 53,37PL 58,50PSP/MUPP-NP 84,95PSP 90,10MPD/PS-FA 91,55PSP/MPD 92,53PSC/AN 92,77ID/MIRE 96,50TD 98,65MUPP-NP/MCNP 99,08ID/DP-UDC 99,17PS-FA/MUPP-NP 99,43ID/MCNP 99,48AN/PS-FA/UDP-DC 99,48MIP 99,87

MEDIA 71,18

Cuadro N.º 13bEcuador: IDT por partidosElección de diputados, 2002


268

Tipo de sistema Criterios (según porcentaje de votación)

De partido predominante Primer partido más del 40% y distancia de 10puntos con el siguiente partido

Bipartidista Dos primeros partidos más del 50% y distancia de 5puntos con el siguiente partido

Pluralismo limitado Tres primeros partidos menos del 66% y distanciade 5 puntos con el siguiente partido

Pluralismo extremo Cuatro primeros partidos menos del 75%

De atomización Cinco primeros partidos menos del 66%

Cuadro N.° 14 Criterios de clasificación de los sistemas de partidos

Elaboración del autor a partir de Sartori (1992).

De partido predominante Pando

Bipartidista Beni, Santa Cruz

Pluralismo limitado

Pluralismo extremo Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Potosi (en ellimite de atomización), Tarija

De atomización

Cuadro N.º 15a Bolivia: sistemas subnacionales de partidos (elección legislativa 2002)


269


De partido predominante Guayas

Bipartidista Esmeraldas, Los Ríos, Zamora, Galápagos

Pluralismo limitado Orellana, Napo

Pluralismo extremo Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua,Bolívar, Chimborazo, Cañar, Azuay, Loja, Manabí, ElOro, Sucumbíos, Pastaza, Morona

De atomización

Cuadro N.º 15b Ecuador: sistemas subnacionales de partidos (elección legislativa 2002)


Diagrama N.º 2 Relación entre los componentes del sistema político

Fuente: propia

271

Introducción

Si se quisiera calificar a los regímenes políticos de Bolivia, Ecuador y Perúen el momento actual, se diría que en los tres se verifica en grado variablela lista de chequeo de la poliarquía, de la democracia política o de cualquierade las definiciones mínimas o procedimentales de democracia. En todosellos se cumplen, en alguna medida, los requisitos usualmente reconocidosde la democracia: se celebran elecciones para elegir a los mandatarios; éstasse mantienen generalmente dentro de los parámetros que sirven para cali-ficarlas de limpias y libres; no hay serias restricciones legales ni institu-cionales para la participación política de la población adulta; existe unmarco relativamente aceptable de libertades civiles; hay pluralismo en laopinión expresada en los medios; generalmente –con las excepciones derigor– los gobiernos actúan dentro de los marcos establecidos constitu-cional y legalmente; y, finalmente, los ciudadanos tienen a su alcance losrecursos y los medios para controlar a los políticos. Por tanto, si se tratarade diferenciar solamente entre autoritarismo y democracia, se podría afir-mar que los tres países se sitúan en el terreno de esta última.

He destacado que aquellas condiciones se cumplen en grado variable oen alguna medida. Esto quiere decir que no siempre están presentes todoslos elementos al mismo tiempo y además que, aún en los casos en que hanconcurrido todos, varios de ellos no lo han hecho en la plenitud de suscondiciones o en su grado óptimo. A manera de ejemplo, en algunos casos

Capítulo IVLa calidad de la democracia

la celebración de elecciones ha cumplido con los requisitos que exige lalimpieza de los procesos, pero no han sido libres o no han existido las ga-rantías para que se materialice el pluralismo de opinión mediante el acce-so equitativo a los medios de comunicación. Así mismo, en muchos casosse han violado los derechos de la oposición o de determinados sectoressociales específicos, poniendo en seria duda la vigencia de las libertadespolíticas y de la igualdad de oportunidades. De la misma manera, a lolargo de todo el período se han producido exclusiones de individuos ygrupos sociales específicos, ha existido acceso inequitativo a la justicia, seha contaminado a ésta con la política (politización de la justicia y judicia-lización de la política), entre otros hechos que constituyen evidencias dela debilidad del Estado de derecho, considerado siempre como un requi-sito básico del régimen democrático.

La constatación de estas distorsiones con respecto al tipo ideal de de-mocracia plantea la necesidad de impulsar una reflexión detenida sobre elcarácter de los regímenes de los tres países. Aunque dentro de una pers-pectiva dicotómica, que solamente reconoce autoritarismos y democra-cias, los tres pueden ser ubicados principalmente en el campo de las de-mocracias, aquellas distorsiones obligan a un análisis centrado en las espe-cificidades1. Dicho de otra manera, desde la perspectiva dicotómica lostres deberían ser calificados como democracias porque no son autoritaris-mos. Pero con ello se avanzaría muy poco en la identificación y clasifica-ción de sus respectivos regímenes. En una visión más detallada, como esla comparación que desarrollo aquí, se hace necesario considerar los as-pectos particulares que definen la especificidad de cada uno de ellos. Seprecisa, para esto, acudir a perspectivas más complejas que den cuenta delgrado variable en cada uno de sus atributos al que me he referido.

Una de esas perspectivas es la que se ha ido desarrollando en torno ala calidad de la democracia. Este es un tema de interés reciente en la cien-cia política, por tanto es un campo conceptual en proceso de construc-


272

1 La perspectiva dicotómica tiene su expresión más acabada y sólida en la clasificación (Álvarez etal.,1996: 3 y ss.). Como se verá más adelante, ésta tiene gran valor heurístico para el análisiscomparado de grandes muestras de países, pero es insuficiente cuando se analiza un númeroreducido de casos donde la identificación de las especificidades es el elemento central. Esta esuna expresión clara de la diferencia, dentro del método comparativo, entre estudios con un “Npequeño” y un “N grande” (Lijphart, 1971: 685-691; Collier, 1999: 52).

ción. Después de la preocupación por las transiciones (que he analizadoen el capítulo II), en el ámbito académico se hizo evidente la necesidad deponer atención en las diferencias del grado de avance de las democracias,en particular en el proceso de afianzamiento sus diversos atributos2. Lageneralización de regímenes que cumplen con los requisitos básicos de lademocracia política (o de la poliarquía) y/o con los del Estado de derecho,junto a la diversidad de grado que presentaba cada uno de los atributos,puso de manifiesto las diferencias sustanciales que existen entre ellos(Munck, 2009: 38). Esta evidencia de las diferencias entre y dentro de regí-menes democráticos llevó a la formulación de preguntas sobre las caracte-rísticas y las consecuencias de ellas3. Fundamentalmente, puso en cuestiónla visión dicotómica que solamente reconocía la existencia de regímenesautoritarios y democráticos4. La investigación comparada demostró feha-cientemente la existencia de una amplia gama de regímenes entre esos dosextremos o tipos puros. En gran medida esta perspectiva de análisis se fueestructurando a partir de la constatación de desviaciones con respecto aalgún modelo normativo de democracia. Esta línea de pensamiento llevóa la adjetivación de la democracia, en la que los términos que se añadíanal concepto expresaban el grado o el tipo de desviación con respecto almodelo o tipo ideal (Schmitter y Karl, 1996; Collier y Levitsky, 1998).

273

Capítulo IV. La calidad de la democracia

2 Estoy consciente de que, después de lo señalado en el capítulo II acerca de los problemas deri-vados del uso del concepto de consolidación, la alusión al afianzamiento de los atributos de lademocracia puede interpretarse como un eufemismo para evitar aquel tema engorroso. En reali-dad, este recurso se debe a la necesidad de marcar una diferencia con aquella perspectiva debi-do a su sesgo mecanicista, en especial por su tendencia a considerar que, una vez alcanzado undeterminado nivel, las democracias prácticamente no estarían sujetas a retrocesos. Los procesosvividos en muchos países del mundo, entre ellos los tres estudiados, demuestra que ello no esasí. Como se verá en este capítulo, algunos de los problemas que enfrentan las democracias con-temporáneas son los avances y retrocesos en los diversos atributos de la democracia, lo que enmuchos de los casos lleva a verdaderos cambios de régimen.

3 Las causas de las diferencias entre regímenes democráticos han recibido menor atención en la litera-tura especializada que las características y las consecuencias. Como se verá a lo largo de este capítu-lo, la mayor parte de autores se han abocado a la explicación de las particularidades y de sus efectossobre la democracia, mientras han dejado de lado la búsqueda de los orígenes de esas diferencias.

4 Este debate estuvo antecedido –y en gran medida acompañado– por el que se desarrolló entorno al concepto de democracia, en términos de sus atributos, su carácter normativo, su capa-cidad operacional y los niveles en que se realiza el análisis. Visiones de conjunto al respecto seencuentran en Schmitter y Karl (1996), Collier y levitsky (1998), Held (2001), Lijphart (2002).

Era prácticamente inevitable que este tipo de reflexión abriera elcampo de la medición de la democracia. Una consecuencia lógica del tra-bajo sobre las diferencias entre regímenes democráticos era la necesidadde valorarlas, de contar con criterios e instrumentos que permitieran esta-blecer la magnitud de esas diferencias. Así mismo, la alusión a desviacio-nes con respecto a un modelo debía desembocar en la búsqueda de pará-metros que dieran cuenta de las características y el peso de esas desviacio-nes. Por ello, desde ambas preguntas se han construido propuestas demedición que buscan, por un lado, identificar los grados en que la demo-cracia ha avanzado o retrocedido en determinados aspectos en una visióncomparativa de diversos casos o, por otro lado, dimensionar el grado enque un caso en particuar se diferencia de un modelo ideal definido pre-viamente. Por tanto, se abrió un campo que, en términos estrictos y paraevitar problemas de carácter conceptual y metodológico, siempre debe serconsiderado como la expresión de una de las dos interrogantes señaladas.

En parte como desarrollo de ese campo de medición de la democracia,pero también como producto de un proceso autónomo, en los medios aca-démicos surgió la preocupación por la calidad de la democracia. Tanto lasdiferencias entre regímenes así como la mayor o menor distancia con unmodelo ideal pueden ser interpretadas desde la perspectiva de la calidad,esto es, de sus propiedades y sus características, ya sea en referencia a otrasdemocracias o bien en relación a una construcción conceptual. Por consi-guiente, al utilizar la noción de calidad el análisis tiende a apreciar a lademocracia como igual, mejor o peor que otras o que el tipo ideal construi-do o seleccionado, de manera que siempre será necesario establecer una gra-dación. Si ésta es cuantitativa o cualitativa es un tema secundario, que sedesprende de los objetivos de cada investigación en particular, pero que noafecta a los aspectos de fondo. Lo importante es comprender que el estudiode la calidad de la democracia supone una escala construida con un conjuntode criterios que se consideran básicos para el régimen democrático.

A partir de estas consideraciones es procedente desarrollar el análisis dela calidad de la democracia en los tres países. Mi objetivo es moverme enel campo o perspectiva que he reseñado, de modo que tomaré como refe-rencia un concepto básico de democracia –un tipo ideal–, que en granmedida lo he planteado en el capítulo I, y a la vez desarrollaré un análisis


274

comparado entre algunos componentes de los sistemas y regímenes políti-cos de los tres países. Para ello, y de la misma manera que lo he hecho enlos capítulos anteriores, me moveré entre el análisis de los tres países y eldebate teórico conceptual que se ha desarrollado al respecto en los últimosaños. Pero, antes de entrar en el campo específico de la calidad de la demo-cracia, revisaré brevemente dos corrientes de reflexión que, en mi opinión,son claramente complementarias con ella. Me refiero a los aportes que sehan realizado acerca de los subtipos de régimen o democracias disminui-das, por un lado y de la medición de la democracia, por otro lado.

Tipologías de democracia o democracias disminuidas5

Considero necesario reiterar que un paso básico para el surgimiento delinterés en la calidad de la democracia fue la constatación de la existenciade una variedad de regímenes que se situaban entre los tipos puros deautoritarismo y democracia. Esta constatación dio paso a diversos tipos deacercamientos o de perspectivas de análisis, que a la vez se expresaron ennuevos conceptos. Desde una de estas perspectivas de análisis se detectó laexistencia de regímenes que, al conservar y combinar algunas característi-cas de los dos tipos extremos (autoritarismos y democracias), pueden serconsiderados como regímenes híbridos (Diamond, 2002: 25; Morlino,2004: 10; Diamond y Morlino, 2005b: xiv). Desde otro punto de vista,se propuso una clasificación tricotómica, en la que en medio de los dos ex-tremos se encuentra un tipo al que se ha denominado régimen semidemo-crático (Mainwaring, Brincks y Pérez-Liñán, 2001: 38; Mainwaring y Pé-rez-Liñán, 2008: 18)6. En otros acercamientos se acudió a la construcción

275


5 Con todos los riesgos de considerarlo como un atentado contra el rigor conceptual, utilizo indis-tintamente las denominaciones de democracias disminuidas, subtipos de democracia y tipos derégimen. Con esos términos me refiero a las diversas formas que se sitúan entre la democracia yel autoritarismo.

6 La clasificación de Álvarez et al., (1996), aludida antes, es rebatida directamente porMainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001: 38) porque no reconoce a los regímenes intermedios,esto es, a los que no se sitúan en uno de los dos extremos del continuum autoritarismo-democra-cia. Sin embargo, se debe reconocer que los primeros dejan abierta la puerta a la existencia deotros tipos cuando señalan que “Aunque distinguimos diferentes tipos de democracia y de dic-tadura, la clasificación básica es dicotómica” (Álvarez et al., 1996: 4). El problema se encuentra,

de conceptos que buscaban destacar las características de determinadoscasos dentro de esas clasificaciones complejas, como las democracias dele-gativas (O´Donnell, 1992: 5), las democracias iliberales (Zakaria, 1998: 1),los autoritarismos competitivos (Levitsky y Way, 2002: 52) y los regímeneselectorales autoritarios (Schedler, 2002: 36). Por tanto, desde diversas ópti-cas se aceptó que las diferencias dentro de los regímenes democráticosplanteaban problemas teóricos que debían ser resueltos por medio de laconstrucción de conceptos adecuados a esas realidades. De una maneraesquemática se puede ubicar a estas propuestas en una representaciónespacial como la del diagrama número 1.


276

como he sostenido antes (nota 1 del presente capítulo), cuando se trata de identificar el gradoque alcanza cada uno de los atributos de la democracia en cada situación particular.

Diagrama N.º 1 Ubicación de los regímenes

Fuentes: Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001); Levitsky y Way (2002); O´Donnell (1992); Schedler (2002);Zakaria (1998); Diamond y Morlino (2005a; 2005b); Diamond (2002).

Varios elementos se desprenden de estos primeros acercamientos. En pri-mer lugar, existe un acuerdo sobre la heterogeneidad de los regímenespolíticos, aún dentro de cada uno de los tipos. Por consiguiente, es posibleidentificar diversos tipos de democracia como también de autoritarismo.En segundo lugar, hay un amplio espacio entre ambos términos que puedeser ocupado por regímenes en los que predominan los componentes de-mocráticos o por otros en los que imperan los componentes autoritarios. Decualquier manera, sea que se sitúen hacia el lado del autoritarismo o haciael lado de la democracia, todos esos tipos de régimen comparten el carác-ter híbrido. Todos ellos son combinaciones en los que entran en diversasdosis los ingredientes de cada uno de los tipos básicos. Son, desde esa pers-pectiva, formas adjetivadas o disminuidas de autoritarismo y de democra-cia, respectivamente7.

En tercer lugar, debido a los diversos parámetros con se construye cadauno de estos acercamientos, no se los puede considerar necesariamentecomo excluyentes sino que pueden ser más bien complementarios. Final-mente, todos estos acercamientos parten de un mismo tronco, que es elreconocimiento de la existencia de un régimen democrático, ya sea comoun hecho empírico o como una construcción teórica. Ninguno de ellos–incluso los que analizan a los regímenes que se sitúan en el espacio delautoritarismo– constituye una forma de negación de la democracia. Por elcontrario, todos ellos buscan explicar los elementos que señalan el gradode alejamiento de la democracia o que han devenido en déficit en algunosde sus aspectos, de modo que se mantienen dentro del horizonte de la teo-ría de la democracia y son parte de ella8. Con estos elementos cabe anali-zar brevemente a cada uno de ellos.


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7 El autoritarismo competitivo de Levitsky y Way (2002) y los regímenes electorales autoritarios deSchedler (2001) se encontrarían en algún punto situado entre el centro de la línea continúa y elextremo del autoritarismo puro. La democracia delegativa de O`Donnell (1992), las democraciasiliberales de Zakaria (1998) y los regímenes semidemocráticos de Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001) se encontrarían en un punto situado entre el centro y la democracia pura. Los regí-menes híbridos de Diamond (2002), Morlino (2004) y Diamond y Morlino (2005) se encon-trarían en cualquier punto a lo largo de esa línea, ya sea equidistante a los dos extremos o des-plazado hacia uno de ellos.

8 Este último punto debe ser subrayado cuando se analiza a los países latinoamericanos y demanera especial cuando se hace referencia a su pensamiento político, ya que la relativa fuerza deuna visión claramente antidemocrática –en la política y en la academia– hizo que la mayor parte

Considero conveniente comenzar por la clasificación que identifica alos regímenes semidemocráticos como una categoría intermedia entre lademocracia y el autoritarismo (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001).El planteamiento central de sus autores se resume en que “las clasificacionesdicotómicas son insuficientemente sensibles a las variaciones del régimendebido a que muchos regímenes caen en una zona intermedia. Una clasifi-cación ordinal –democracia, semidemocracia y no democracia o autorita-rismo– captura de mejor manera las variaciones significativas de los regí-menes” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 38). El cuestionamien-to a la perspectiva dicotómica, que solamente reconoce la existencia de regí-menes democráticos y autoritarios, se basa en el concepto de democraciaque utilizan los autores y que busca alejarse tanto de las definiciones noprocedimentales como de las que identifican como procedimentales submí-nimas9. Como una manera de superar las limitaciones de ambas definicio-nes proponen una clasificación procedimental basada en cuatro atributoscentrales, que son básicamente los propuestos por Dahl para la poliarquía10.La ausencia de cualquiera de ellos elimina la posibilidad de considerar como


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de críticas a la democracia fueran formas de negación de ésta en tanto régimen político y muchomás en tanto ideal a alcanzar. La fuerte herencia del marxismo en una orilla y la debilidad del libe-ralismo en la otra orilla, dejaron escaso espacio para el surgimiento de un sólido pensamiento demo-crático. El éxito que aún mantienen divulgadores como Eduardo Galeano y Carlos Montaner, queen realidad podrían ser considerados como caricaturistas de las posiciones que defienden, es unaexpresión de la fuerza de esas visiones. Fuera de la experiencia del pequeño conjunto de países alque me he referido en capítulos anteriores –Costa Rica, Chile y Uruguay–, la democracia comoideal político y como eje del pensamiento académico recién tomó cuerpo a partir de los efectos delas última ola dictatorial, e incluso en algunos países, como Ecuador y en alguna medida Perú, sola-mente cuando ya se iniciaron las respectivas transiciones. Por ello parece demasiado optimista afir-mar que “En todas partes se han abandonado discretamente los adjetivos vagos como ‘popular’,‘guiada’, ‘burguesa’ y ‘formal’, para calificar a la ‘democracia’ (Schmitter y Karl, 1996: 37). La demo-cracia de estos países sigue cargada de adjetivos, muchos de ellos descalificativos.

9 Entre los conceptos de democracia procedimentales submínimos incluyen las de Schumpeter(1996) y de Przeworski (1995).

10 Los cuatro elementos son: 1) elecciones libres, limpias y competitivas para el egislativo y el ejecuti-vo; 2) inclusión electoral de toda la población adulta; 3) protección de las libertades civiles y de losderechos políticos; 4) gobernantes con capacidad real para gobernar y sometimiento de los militaresal control civil (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 38). Señalan además, para sostener elcarácter procedimental de su definición que ésta “no dice nada acerca de la accountability, de losdefectos en el Estado de derecho excepto aquellos que inciden sobre los derechos civiles y políticos,y de las manifestaciones de ‘decretismo’. Añadir estos criterios que no son inherentes a la naturalezade la democracia lleva a una definición no mínima” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 41).

democrático a un régimen ya que “esta definición supera el test de ser míni-ma y completa si a) los cuatro criterios son necesariamente componentes dela democracia, sin los cuales un régimen no debería ser considerado comodemocrático, y b) ninguna otra característica es necesaria para definir a lademocracia” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 41).

De esta manera los regímenes semidemocráticos se caracterizan por “lapresencia de elementos autoritarios en los regímenes competitivos (...) Laexistencia de instituciones electorales no excluye la presencia de restriccio-nes autoritarias en el uso de esas instituciones” (Mainwaring, Brinks y PérezLiñán, 2001: 52). Por consiguiente, el elemento diferenciador es la vigenciade los derechos y las libertades y la observación de los procedimientos de-mocráticos. Por ello, “la realización de elecciones libres y limpias no esgarantía de los otros tres criterios de definición de la democracia; tampocola ausencia o malfuncionamiento de estas instituciones hace a todos los ca-sos igualmente autoritarios” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 52).Por el contrario, se encuentran diferencias de grados –regímenes que se sitú-an en una “zona gris” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 52)– que,en opinión de los autores, hacen necesaria la clasificación tricotómica.

Dos observaciones son necesarias acerca de esta propuesta. En primerlugar, de la misma manera que varios de los otros autores analizados, tra-bajan con un concepto mínimo y procedimental de democracia, pero–también al igual que los otros– no dejan de incluir en éste los aspectossustantivos. En realidad, la amplia zona gris que ellos destacan está confor-mada por la ausencia de aquellos atributos y no solamente por el carácterelectoral del régimen. En segundo lugar, en el amplio espacio que se en-cuentra entre el autoritarismo y la democracia, los autores identifican ex-clusivamente un subtipo de democracia disminuida. En gran medida, estose debe a que la propuesta está construida como una alternativa a la clasi-ficación dicotómica, aquella que reconoce solamente a los regímenesextremos o puros11. Sin embargo, la investigación comparativa demuestraque ese espacio puede ser ocupado por regímenes que de diferencian en


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11 Los autores toman como expresión de la clasificación dicotómica fundamentalmente a Álvarezet al., (1996) y a Przeworki et al., (2000). Adicionalmente como ya he señalado, cuestionan lasdefiniciones de Schumpeter (1996) y Przeworki (1995), por el carácter submínimo, pero tam-bién la de Bollen (1990), por su carácter no procedimental.

diversos aspectos y en diversos grados. Si se considera que los cuatro cri-terios de clasificación que destacan los autores pueden presentarse tam-bién en diversos grados, entonces se debe aceptar que es posible que pue-dan combinarse en múltiples formas. En consecuencia, la referencia a losregímenes semidemocráticos siempre debería ser hecha en plural, esto es,se debería aceptar que no se trata de un solo tipo de régimen sino que bajoesa denominación pueden encontrarse diversos tipos, lo que se apreciaespacialmente en el diagrama número 2.

En la aplicación de sus criterios a diecinueve países de América Latina, losautores incluyen a los tres países estudiados aquí. Bolivia y Ecuador apa-recen como países democráticos en los años 1982-1999 y 1979-1999, res-pectivamente, en tanto que Perú tiene esa calidad en 1980-1982, semide-mocrático en 1983-1984, democrático en 1985-1987, semidemocráticoen 1988-1991, autoritario en 1992-1994 y semidemocrático en 1995-1999 (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán, 2001: 49). Estos resultadosmuestran los alcances y los límites de esta clasificación. Por una parte, esrelativamente sensible a los cambios que se producen en los principalesindicadores que la sustentan, como se observa en las diversas ubicacionesque se le asigna a Perú a partir del golpe de Estado de 1992. Pero, por otraparte, debido a que estas variaciones están asentadas fundamentalmenteen la realización de elecciones competitivas (Mainwaring, Brinks y PérezLiñán, 2001: 50), no puede expresar otras formas de desplazamiento


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Diagrama N.º 2 Ubicación de los regímenes semidemocráticos

Fuente: Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001)

desde el régimen democrático hacia el autoritarismo. El ejercicio autorita-rio del gobierno, como ocurrió en Ecuador en el período 1984-1988 y enBolivia en 1985, no son recogidos debido a las limitaciones que estable-cen los criterios de la clasificación. Los propios autores son conscientes deesta limitación cuando señalan que se podría clasificar a las “semidemo-cracias en varias subcategorías, pero en todos aquellos casos tienen lugarelecciones razonablemente libres y competitivas, mientras son afectadosotros elementos de la democracia” (Mainwaring, Brinks y Pérez Liñán,2001: 50). El problema, en mi opinión, es que a pesar de haber incluidoinicialmente un conjunto de atributos en la clasificación, en el momentode se aplicación se le otorga el papel fundamental a uno solo de ellos (laselecciones razonablemente competitivas y libres)12.

La segunda clasificación trata sobre las democracias delegativas, definidascomo regímenes que “no son democracias consolidadas o institucionalizadas,pero pueden ser duraderas [y que no presentan] amenazas inminentes deuna regresión autoritaria abierta, pero tampoco vislumbran avances endirección a una representatividad institucionalizada” (O´Donnell, 1992: 6,cursiva en el original). El origen de estos regímenes se encuentra en el fra-caso de la que el autor denomina “segunda transición”, que corresponde alpaso “de un gobierno democráticamente electo hacia un régimen democrá-tico o, lo que es equivalente, hacia una democracia institucionalizada, con-solidada” (1992: 7, cursiva en el original). El parámetro que determina “elresultado de la segunda transición es el suceso [éxito] o fracaso en la cons-trucción de un conjunto de instituciones democráticas que se conviertenen importantes puntos decisorios en el flujo del poder político” (1992: 7).Este fracaso en la construcción de las instituciones democráticas establececomo premisa básica que el ganador de “una elección está autorizado agobernar en el país como le parezca conveniente y, en la medida en que lasrelaciones de poder lo permitan, hasta el final de su mandato” (1992: 10).De esta manera, el presidente pasa a ser “la encarnación de la nación, el


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12 Aún restringiéndose a ese atributo, la ubicación de los países no sería exactamente la que presen-tan los autores. Las elecciones peruanas en todo el período de Fujimori estuvieron cargadas desospechas sobre la limpieza, la libertad y las garantías para la oposición (Cotler, 2000; Tuesta,1999; Conaghan, 2005). Las elecciones ecuatorianas de medio período del año 1986 tuvierontambién serias irregularidades (Pachano, 2000).

principal fiador del interés nacional, lo cual cabe a él definir” (1992: 10).Finalmente, las “otras instituciones –como el Congreso y el Poder Judicial–son incomodidades que acompañan las ventajas internas e internacionalesde ser un presidente democráticamente electo. La idea de obligatoriedadde rendir cuentas (accountability) a esas instituciones, o a otras organiza-ciones privadas o semiprivadas, aparece como un impedimento innecesarioa la plena autoridad que el presidente recibió la delegación de ejercer”(O´Donnell, 1992: 11, cursiva en el original)

El énfasis del análisis está puesto en los regímenes donde los presidentesgobiernan al margen de los procedimientos de accountability horizontal yvertical. Esto marca la diferencia entre los regímenes de delegación represen-tativa (es decir, las democracias liberales o representativas) y “aquellos enque el elemento delegativo es fuertemente predominante” (O´Donnell,1992: 12). La única forma de control desde la ciudadanía al Gobierno, enlas democracias delegativas, serían las elecciones que solamente tienen uncarácter retrospectivo y no funcionan como un mecanismo de controldurante la gestión. Por otra parte, éstas se caracterizan por la generalizaciónde prácticas políticas como el clientelismo y otras formas de particularis-mo, que establecen una relación directa entre el mandatario y los electoresdentro de una perspectiva plebiscitaria (O´Donnell, 1992: 18). Un últimoaspecto a destacar es que, a pesar de que son democracias escasamente ins-titucionalizadas en el aspecto formal, no lo son en el aspecto informal ytampoco se trata de regímenes efímeros (O´Donnell, 1992: 13).


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Diagrama N.º 3 Ubicación de las democracias delegativas

Fuente: O´Donnell (1992)

Me parece importante destacar tres aspectos de este enfoque. En primerlugar, las democracias delegativas se alejan de la democracia en términos delas características que asume el ejercicio de la presidencia. El elemento fun-damental en este sentido es la ausencia de accountability y, por tanto, la pér-dida o la reducción de la posibilidad de control a los políticos por parte dela ciudadanía. En este sentido, se los puede considerar como regímenes ver-ticales, que pueden dirigirse hacia formas autoritarias y que llevan a lasprácticas particularistas y plebiscitarias a su máxima expresión. En segundolugar, cabe destacar que, aunque las instituciones y el proceso de institucio-nalización desempeñan un papel de importancia en la construcción con-ceptual de este tipo de régimen, buena parte de la reflexión del autor estábasada en la manera en que los gobiernos enfrentaron la crisis económicao, se puede decir, en la efectividad de sus políticas13. Por consiguiente, sepodría interpretar que, más que un tipo de régimen, es un tipo de gobierno,lo que reduciría la riqueza explicativa del propio concepto. Finalmente,muchos de los elementos que el autor destaca como componentes de estetipo de régimen han sido los que tradicionalmente se han utilizado paracaracterizar al populismo14. Por consiguiente, no queda claramente estable-cido su estatus como un concepto alternativo en este aspecto.

El autor no realiza el ejercicio de aplicación de su propuesta a la reali-dad de cada uno de los países latinoamericanos, aunque señala algunaspistas generales que permiten extraer conclusiones generales para los tres


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13 El resultado de la segunda transición “está fundamentalmente condicionado por la políticaspúblicas y por las estrategias políticas de varios agentes que incorporen el reconocimiento de uninterés superior común en la tarea de construcción institucional democrática (...) [Las democra-cias delegativas] no alcanzaron progreso institucional ni eficacia gubernamental en el enfrenta-miento de sus respectivas crisis sociales y económicas” (O´Donnell, 1992: 7).

14 Una crítica en este sentido se encuentra en Peruzzotti (2001). Este autor se pregunta “Si lademocracia delegativa parece ser un aggiornamento de las tradiciones populistas, ¿cuál es enton-ces la fuente de sus diferencias?” (Peruzzotti, 2001: 137). La respuesta se encontraría, según esteautor, en el contexto de crisis en que emergen estos regímenes, que se caracteriza por la “subins-titucionalización” (underinstitutionalisation) y la crisis económica y política. Sin embargo, en miopinión eso no zanja el problema con respecto al populismo, ya que buena parte de la explica-ción del populismo se asienta precisamente en la crisis o en la manera en que se la buscar resol-ver (Laclau, 2007; De la Torre, 2008a; 2008b) y, como se ha visto, O´Donnell atribuye el sur-gimiento de la democracia delegativa al contexto de crisis y a la manera en que los gobiernos laenfrentan. La similitud entre la noción de democracias delegativas y democracias populistas seencuentra también en Morlino (2004: 11).

países estudiados. Así, afirma que en “las democratizaciones contemporá-neas, solamente Uruguay y Chile están consiguiendo escapar de los círcu-los infernales [de la democracia delegativa]” (O´Donnell, 1992: 18). Enconsecuencia, el resto de países, entre ellos sin duda Bolivia, Ecuador yPerú, caerían inevitablemente en alguna forma de democracia delegativa,sobre todo a causa de la inexistencia de una tradición de instituciones yprácticas democráticas (que si existiría en los casos excepcionales de Uru-guay y Chile). Si esto es así, la noción de democracia delegativa constitui-ría un apropiado recurso para calificar el tipo de régimen que se ha ins-taurado en la mayor parte de países, pero no resultaría útil para identifi-car las particularidades de cada uno. Además, aplicando los criterios bási-cos de esta noción, se podría sostener que Bolivia dejó de ser una demo-cracia delegativa entre 1986 y 2003, cuando logró mantener políticas eco-nómicas y sociales de largo alcance y no hubo espacio para los liderazgosplebiscitarios. Lo mismo podría decirse de Ecuador entre los años 1988 y1996 (bajo los gobiernos de Rodrigo Borja y Sixto Durán Ballén) e inclu-so entre 1998 y 2000 (durante el Gobierno de Jamil Mahuad, que sinembargo terminó arrastrado por la peor crisis económica de su historia).En definitiva, se puede afirmar que la noción de democracia delegativatiene básicamente un carácter descriptivo, en tanto es muy útil para iden-tificar determinados rasgos generales, pero que no permite identificar conprecisión las especificidades de cada caso.

La tercera propuesta de clasificación es la que identifica al autoritaris-mo competitivo como una forma disminuida del autoritarismo y no de lademocracia (Levitsky y Way, 2002: 52). No son regímenes que se despla-zan hacia la democracia, como esperaba la transitología, sino hacia el auto-ritarismo. Aunque “las instituciones democráticas formales son amplia-mente vistas como los principales medios para obtener y ejercer el poderpolítico, los gobernantes violan esas reglas tan a menudo y tan amplia-mente que el régimen fracasa en alcanzar los estándares mínimos conven-cionales de la democracia” (2002: 52)15. Por tanto, al contrario de otras


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15 Estos estándares –vale decir el concepto mínimo de democracia que sirve de referencia– se sinte-tizan en cuatro criterios: “1) Los ejecutivos y los legislativos son escogidos a través de eleccionesabiertas, libres y limpias; 2) virtualmente, todos los adultos tienen derecho al voto; 3) los dere-chos políticos y las libertades civiles, incluyendo la libertad de prensa, la libertad de asociación y

formas –como las democracias delegativas o los autoritarismos electoralesa las que aluden explícitamente los autores (Levitsky y Way, 2002: 53)–,que buscan siempre mantener la fachada democrática, estos regímenes sebasan en la violación abierta o en la manipulación de las reglas de lademocracia. Eso es lo que lleva a que se sitúen más cerca del autoritaris-mo que de la democracia (que en su representación espacial ocuparía unamplio espacio, como se aprecia en el diagrama número 4). Sin embargo,existe una débil línea que separa a estos regímenes del autoritarismo puro,y es la que se establece por medio de lo que los autores identifican comocuatro arenas de confrontación. Estas arenas (electoral, legislativa, judicialy medios de comunicación) constituyen los espacios en los que la oposi-ción puede plantear sus desafíos y llegar potencialmente a sustituir al régi-men o democratizarlo en alguna medida (Levitsky y Way, 2002: 54).

Tres elementos se destacan de esta propuesta. En primer lugar, Esta carac-terización llama la atención sobre las posibilidades de un desplazamientohacia las formas autoritarias y no hacia las formas democráticas. La ruptu-ra con el paradigma de la transición –en palabras de Carothers, a quiencitan los autores (Levitsky y Way, 2002: 63)– es más pronunciada en estaperspectiva que en la de las democracias delegativas. La posibilidad deinvolución hacia formas autoritarias es un hecho concreto, como se vio en


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la libertad para criticar al Gobierno sin represalias, son protegidas ampliamente; y 4) las autori-dades electas disponen de real autoridad para gobernar y no están sujetas al control tutelar delíderes militares o eclesiásticos (Levitsky y Way, 2002: 53).

Diagrama N.º 4 Ubicación de los autoritarismos competitivos

Fuente: Levitsky y Way (2002)

el caso peruano durante la década de Fujimori, que toman precisamentecomo uno de los ejemplos de este tipo de régimen (Levitsky y Way, 2002:61). En segundo lugar, la existencia de la débil línea que separa a éstos delos regímenes autoritarios ofrece un espacio no solamente para el juegopolítico (restringido) de las fuerzas de oposición, sino que por esa mismarazón plantea desafíos conceptuales en términos de la posible evoluciónde este tipo de régimen. De manera especial, se hace necesario contar conel instrumental teórico adecuado para comprender las posibilidades realesde abandono de esa situación. Es probable que una respuesta a estainquietud se encuentre en la actualización de la teoría de las transiciones,ya que precisamente se haría necesaria una nueva transición (algo similara la segunda transición a la que alude la propuesta de las democracias de-legativas), lo que obligaría a afinar el análisis hasta establecer los límitesque tendría esa transición y, consecuentemente, a encontrar el punto enque se podría considerar que han dejado de ser autoritarismos competiti-vos y han pasado a formar parte de otras formas de democracia desminui-da. En tercer lugar, la denominación escogida y los atributos que desta-can los autores llevan a considerar a estos regímenes más como formas deautoritarismo que de democracia. Por consiguiente, se plantea un desafíopara su clasificación dentro de los regímenes democráticos, especialmen-te cuando se trata de la medición o de la evaluación de su calidad. Efec-tivamente, eso es así si se considera que su carácter sustantivo es el auto-ritarismo y la democracia es solamente una adjetivación (reducida, por lodemás a una de sus expresiones, la competencia electoral).

La utilidad de esta noción, para el análisis de los tres países estudiados,se hace evidente cuando permite comprender las características del régi-men vigente en Perú entre 1992 y 2000. Los autores señalan que este esun caso paradigmático de autoritarismo competitivo y a la vez dejanabierta la posibilidad o la duda de incluir también a Venezuela (Levitskyy Way, 2002: 61). Esa duda se puede hacer extensiva a Bolivia y Ecuador,que a partir de los recientes procesos constituyentes están instaurandoregímenes que pueden ser incluidos en esa categoría. En estos se encuen-tran algunos elementos que son componentes básicos del autoritarismocompetitivo, como la manipulación electoral (por medio de la asignaciónselectiva y excluyente de la publicidad oficial o el abuso de esta publici-


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dad), la utilización del cobro de impuestos como arma política, el fomen-to de conflictos entre actores económicos y sociales, la promulgación deleyes restrictivas a los medios, entre otros (Levitsky y Way, 2002: 58). Enconsecuencia, la noción de autoritarismo competitivo puede ser un instru-mento adecuado para la calificación de situaciones en las que se han per-dido los principales atributos de la democracia –especialmente en lo quese refiere a los derechos tanto civiles como políticos– y apenas subsistenlos procesos electorales despojados de sus condiciones básicas.

La cuarta propuesta es la de las democracias iliberales (Zakaria, 1998),entendidas como regímenes que mantienen las libertades políticas –bási-camente las elecciones– pero irrespetan las libertades cívicas. La clave deeste tipo de régimen se encuentra en la defectuosa combinación entre Es-tado de derecho y democracia o entre liberalismo y democracia. Las de-mocracias contemporáneas “han encarnado, al mismo tiempo, la demo-cracia y el liberalismo constitucional. Por tanto, es difícil imaginarlos se-paradamente, ya sea en la forma de democracia iliberal o de autocracia li-beral” (Zakaria, 1998: 6). Sin embargo, la evolución reciente de algunospaíses recientemente democratizados demuestra que es posible esa separa-ción, de modo que el “liberalismo constitucional nos ha llevado a lademocracia, pero la democracia no parece traer consigo el liberalismoconstitucional” (1998: 7).


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Diagrama N.º 5 Ubicación de las democracias iliberales

Fuente: Zakaria (1998)

A diferencia de las otras propuestas reseñadas, el autor no desarrollalos elementos que constituyen a la democracia iliberal como un tipo derégimen. Su planteamiento se mantiene en un nivel extremadamente ge-neral, pero no se puede negar el valor de este enfoque en cuanto llama laatención sobre la tensión entre democracia y Estado de derecho y, demanera especial, sobre la posibilidad de que esa tensión puede no ser re-suelta adecuadamente. Como he destacado en el capítulo I, este es uno delos problemas que enfrentan muchos países latinoamericanos y, de mane-ra especial, los tres que son objeto de este estudio, pero a pesar de ello harecibido muy poca atención tanto desde la academia como desde la polí-tica. La debilidad del Estado de derecho o, en otras palabras, el carácteriliberal de sus democracias, es uno de los problemas más serios que en-frentan en la actualidad estos países.

Considero que son necesarias dos observaciones acerca de este enfoque.En primer lugar, del mismo modo que las demás clasificaciones, el aspectoque determina la existencia de estos regímenes es la ausencia (o la mínimaexpresión) de los derechos y las libertades. Los elementos procedimentalesson componentes esenciales de la democracia, pero en este caso aparecencomo insuficientes para considerar como tal a un régimen. En segundolugar, también de manera similar a algunas de las otras clasificaciones, éstaidentifica un solo tipo de democracia disminuida, lo que, junto al gradode generalidad que he señalado, impide comprender claramente en dóndese ubica con relación a ambos polos. No resulta claro si las democraciasiliberales se encuentran más cerca de la democracia o del autoritarismo,ni en qué condiciones se podría asegurar que han dejado de ser iliberalespara convertirse en democracias completas o, en el caso contrario, en au-toritarismos puros.

En su aplicación práctica a los tres países, el concepto de democracia ili-beral resulta útil ya que refleja acertadamente la situación caracterizada porlas carencias en la construcción del Estado de derecho. Las deficiencias enla vigencia de los derechos civiles, los obstáculos en el acceso de ampliosgrupos sociales a la justicia, la manipulación de ésta desde las instanciaspolíticas (politización de la justicia) y su utilización para zanjar los proble-mas políticos (judicialización de la política), son hechos generalizados entodos ellos. En consecuencia –y a pesar de los avances logrados con respec-


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to a épocas anteriores en que se intentó establecer regímenes democrático–,los actuales ordenamientos constitucionales de Bolivia, Ecuador y Perú pue-den ser calificados como democracias iliberales. Dicho de otra manera, elconcepto tiene utilidad para reflejar las características centrales de uno de losaspectos básicos de la democracia. Sin embargo, sus límites son evidentes,ya que no toma en consideración el resto de atributos de la democracia, loque no debe ser olvidado a la hora de utilizarlo en el análisis concreto16.

La quinta propuesta de clasificación es la que identifica a los regíme-nes electorales autoritarios o autoritarismos electorales (Schedler, 2002;2006), que se encuentran en una “zona nebulosa entre la democracia libe-ral y el autoritarismo cerrado” (Schedler, 2002: 37). Pero, a diferencia dela zona gris de los regímenes semidemocráticos, en este caso particular esazona nebulosa se configura no tanto en relación a la democracia liberal yal autoritarismo, sino fundamentalmente con referencia a la que el autordenomina democracia electoral. Para llegar a este punto, identifica comotipos intermedios entre la democracia y el autoritarismo a la democraciaelectoral y al autoritarismo electoral (Schedler, 2002: 47). Por tanto, soncuatro tipos de régimen, que en una representación espacial ocuparían loslugares que se observan en el diagrama número 6. Por consiguiente, elpaso más importante en la caracterización del autoritarismo electoral es laidentificación de los rasgos que le diferencian del autoritarismo cerrado,por un lado (hacia la izquierda en el diagrama), y de la democracia elec-toral, por otro lado (hacia la derecha). Desde esta perspectiva, los autori-tarismos electorales son regímenes que “mantienen las elecciones, toleranalgún pluralismo y la competencia interpartidista, pero al mismo tiempoviolan las normas democráticas mínimas, tan severa y sistemáticamenteque no tiene sentido clasificarlas como democracias. Estos regímenes elec-torales no constituyen formas limitadas, deficientes o distorsionadas dedemocracia. Ellos son especies de régimen autoritario” (Schedler, 2002:36). Por tanto, siendo parte de los regímenes autoritarios, se diferenciande estos en la vigencia de las elecciones, no en los aspectos sustantivos devigencia y respeto a los derechos y a las libertades.


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16 Esta limitación del concepto de democracia iliberal es la misma que se encuentra en la mediciónde las libertades de Freddom House y hasta cierto punto de Polity IV. En estricto sentido, sonmás bien mediciones el Estado de derecho que de la democracia.

El otro límite, el que los separa de las democracias electorales, se estable-ce por el carácter de las elecciones. En las democracias electorales, “lacompetencia política cumple con las normas democráticas mínimas; en elautoritarismo electoral ellas no están presentes” (Schedler, 2002: 38). A lavez, las democracias electorales se diferencian de las democracias liberalesen que mientras éstas “van más allá de los mínimos electorales, las demo-cracias electorales no lo hacen. Éstas se arreglan para ‘obtener eleccionesrectas’, pero fallan en institucionalizar otras dimensiones vitales del cons-titucionalismo democrático, como el estado de derecho, la accountabilitypolítica, la integridad burocrática y la deliberación pública” (Schedler,2002: 37). En consecuencia, aunque el eje de la distinción de estos regí-menes se encuentra en las elecciones (de ahí el adjetivo electoral para el au-toritarismo), no se restringe a la realización o a la ausencia de ellas, sinoal conjunto de condiciones –a algún grado de vigencia de los aspectos sus-tantivos– que se requieren para considerarlas democráticas.

Al respecto me parece pertinente hacer cuatro consideraciones. En pri-mer lugar, es necesario destacar que, de la misma manera que la propuestadel autoritarismo competitivo, este tipo alude a regímenes que se sitúanen el campo del autoritarismo y no de la democracia. Por tanto, no se lospuede considerar como formas disminuidas de democracia, lo que consti-tuye un elemento de importancia a la hora de emprender en análisis demedición y calidad. Sin embargo, identifica también un subtipo de demo-cracia (la democracia electoral), lo que otorga mayor precisión a la clasifi-cación. En segundo lugar, es sugerente la diferencia que establece entre el


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Diagrama N.º 6 Ubicación de los autoritarismos electorales

Fuente: Schedler (2002)

autoritarismo electoral y las democracias electorales (estas sí consideradascomo formas disminuidas de la democracia liberal) y, a la vez, entre éstasy la democracia liberal. Son diferencias de grado en los aspectos esencialesde vigencia de las libertades y de los derechos, vale decir, del Estado dederecho. Esa diferencia exige mayor precisión y cuidado en el análisis, peroa la vez hace más viable la identificación de cada uno de esos regímenes.La definición de los umbrales que los separan pasa a convertirse en el ele-mento central en la investigación empírica, con todas las dificultades queello supone pero a la vez con los beneficios que se pueden obtener de unaclasificación más detallada. En tercer lugar, aunque las elecciones aparecencomo el elemento que los califica y que los diferencia de los autoritarismoscerrados, es conveniente destacar que la diferenciación con la democracia(tanto con su vecina inmediata, la democracia electoral, como con la máslejana democracia liberal), no está basada en la existencia o en la ausenciade elecciones, sino en las condiciones de ésta. Por tanto, el análisis no sereduce a la existencia o ausencia de esa dimensión, sino al conjunto decondiciones que se integra en el concepto. Por último, es importante ob-servar que más que la identificación de un tipo de régimen, este enfoqueproporciona una clasificación de varios tipos. En este sentido, se acercamás a la perspectiva de los regímenes híbridos, desarrollada por Diamondy Morlino, que a las de los otros autores considerados, ya que se guía porla identificación de un continuum entre la democracia y el autoritarismo.Como se verá más adelante, esto tiene mucha importancia para la medi-ción y la evaluación de la calidad de la democracia.

Un ejercicio de aplicación de esta clasificación a los tres países es útilpara comprender algunas de sus características. Así, se puede asegurar que,durante la mayor parte del período, en los tres países predominaron lasdemocracias electorales, esto es, regímenes en que la competencia políticacumplía con las normas mínimas, pero en un contexto que presentabamuchos vacíos en los aspectos relacionados con las libertades y los dere-chos. El caso especial, según los criterios de esta clasificación, se encontra-ría en Perú, que vivió un período de autoritarismo cerrado, entre el golpede abril de 1992 y la instalación del Congreso Constituyente Democrá-tico en enero de 1993, y uno de autoritarismo electoral, entre esta últimafecha y noviembre de 2000, en que se produce la renuncia de Fujimori y


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se inicia la segunda transición (en que se volvería a la democracia electo-ral). Aparte de este caso, en los otros dos países no se identifican situacio-nes que configuren autoritarismos cerrados ni autoritarismos electorales,aunque existen amplias probabilidades de que los procesos que se vivenen Bolivia y Ecuador deriven hacia esta última forma.

El último tipo de régimen es el de los regímenes híbridos, que abarca unamplio espectro en la medida en que esos regímenes “combinan elemen-tos democráticos y autoritarios” (Diamond, 2002: 23)17. Por tanto, setrata de regímenes que pueden situarse en cualquier punto entre ambospolos, manteniendo siempre algunos de los componentes mínimos de lademocracia. Pero, más allá de esa visión básica, y al igual que el resto detipos considerados aquí, su definición toma como punto de partida losvacíos o las ausencias, ya que se establece en contraposición a la democra-cia18. Así, se sostiene que “el análisis de una buena democracia no debeincluir solamente a las democracias electorales, esto es, regímenes híbridoscuyas fallas en asegurar un mínimo nivel de derechos civiles los mantie-nen entonces debajo del umbral mínimo requerido para ser clasificadoscomo estrictamente democráticos” (Morlino, 2004: 10, cursiva en el ori-ginal). En general, dentro de este tipo se incluyen “las democracias defec-tuosas [que] son también la ‘contraparte’ de las buenas democracias. Enefecto (...) las democracias excluyentes, las democracias dominantes, lasdemocracias iliberales y las democracias delegativas son en sí mismas híbri-dos institucionales” (Morlino, 2004: 11, cursiva en el original). “Todosestos regímenes carecen de una arena de competencia suficientementeabierta, libre y limpia para que el partido gobernante pueda ser fácilmentedepuesto del poder si no obtiene el apoyo de una mayoría del electorado.Aunque la victoria de la oposición no es imposible en un régimen híbrido,


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17 El uso del término híbrido para calificar a las nuevas democracias –concretamente a las deAmérica Central– se originó en Karl (1995). Con esa denominación llamaba la atención sobrelos regímenes que, a pesar de contar con elecciones competitivas y multipartidistas, se violabanlos derechos humanos y mantenían el tutelaje por parte de los militares.

18 En términos estrictos se debería decir que estos regímenes se definen también en relación conlos autoritarismos, ya que no son “ni claramente democráticos ni convencionalmente autorita-rios” (Diamond, 2002: 25). Sin embargo, como he señalado antes, toda la elaboración concep-tual al respecto forma parte de la teoría de la democracia y por tanto se definen en relación aeste tipo de régimen, lo que a su vez expresa el carácter normativo de esta reflexión.

esta requiere de un nivel de movilización, unidad, habilidad y heroísmomayor que el que se requeriría en una democracia” (Diamond, 2002: 24).

Esta definición de los regímenes híbridos se completa –en la propuestade Diamond– con una clasificación de estos de acuerdo a varios criterios.Primero, sugiere medir separadamente a las democracias electorales y a lasdemocracias iliberales (Diamond, 2002: 25), ya que cada una de ellas pre-senta características específicas que se sitúan en niveles de análisis diferentes.Para decirlo en los términos utilizados en el capítulo I, las primeras se defi-nen de acuerdo a la ciudadanía política, mientras para las últimas se tomacomo referencia a la ciudadanía civil. Segundo, dentro de los regímenesno democráticos el autor diferencia entre los que permiten algún tipo decompetencia electoral multipartidista y los que son políticamente cerrados(2002: 25). Finalmente, dentro de los regímenes electorales autoritariossepara a los autoritarismos competitivos de los hegemónicos. De esta ma-nera, el autor establece cinco clases (y una residual). Estas son la democra-cia liberal, la democracia electoral, los regímenes ambiguos (la clase resi-dual), los autoritarismos competitivos, los autoritarismos electorales hege-mónicos y los autoritarismos políticamente cerrados (Diamond, 2004:26). Estas clases se situarían espacialmente de la manera que se ve en eldiagrama número 7.


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Diagrama N.º 7 Ubicación de los regímenes híbridos

Fuente: Diamond (2002)

Cuatro aspectos se destacan en esta clasificación. En primer lugar, ellaestá guiada por la combinación de la competencia electoral y la vigenciade los derechos y las libertades como criterios básicos, pero el carácterdemocrático o no de la primera depende del grado de cumplimiento dela segunda. En efecto, el mayor o menor grado de democracia de uno deesos regímenes no está dado por la realización de elecciones –e incluso nosolamente por la limpieza de éstas–, sino por la vigencia de los derechosy las libertades, que son los elementos que definen el carácter de esas elec-ciones. Por ello, no es posible verla exclusivamente como una clasificaciónde las democracias electorales19. En segundo lugar, incorpora algunas delas propuestas realizadas por otros autores, como los autoritarismos compe-titivos (Levitsky y Way, 2002) y los regímenes electorales autoritarios(Schedler, 2002). De esta manera, se convierte en una propuesta de inte-gración de las perspectivas que se han concentrado en un sólo tipo derégimen o que han identificado un número reducido de ellos (como es elcaso de Schedler), lo que indudablemente constituye un avance en térmi-nos de la clasificación. En tercer lugar, su elemento central radica en labúsqueda de la “gama de grises” (Diamond, 2002: 33), para superar lavisión en blanco y negro que resulta de la consideración exclusiva de lostipos extremos (e incluso de un solo tipo intermedio). De esta manera seabre la posibilidad de encontrar múltiples regímenes que pueden diferen-ciarse entre ellos por el grado en que presentan uno o más atributos de lademocracia. Por último, cabe anotar que esta clasificación deja un vacíocuando, en lugar de definir con la misma precisión que el resto de cate-gorías, atribuye a una de ellas un carácter residual y una denominaciónextremadamente general, como es la de regímenes ambiguos. Pero, a pesar


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19 El riesgo de tomarla como una clasificación basada en el criterio electoral se encuentra en unadefinición submínima de régimen democrático que aparece cuando Diamond sostiene que “Losregímenes se consideran democráticos si tienen elecciones libres, limpias y abiertas para todas lasposiciones del poder político (...) Adicionalmente a las puntuaciones de Freedom House, trestipos de datos se extraen de mi clasificación de regímenes no democráticos: el porcentaje de esca-ños legislativos en poder del partido gobernante, el porcentaje de votos obtenidos por el candi-dato presidencial del partido gobernante y los años que el presidente en ejercicio ha permaneci-do continuamente en el poder” (Diamond, 2002: 29). Por tanto, parecería que reduce la impor-tancia de la vigencia de los derechos y las libertades. Sin embargo, la alusión a las puntuacionesde Freedom House señalan en la otra dirección, ya que se refieren a los derechos y las libertades.

de ello, constituye la visión más acabada y compleja de los subtipos derégimen, ya que permite identificar con mayor precisión cada una de lasdiversas posibilidades de conformación de regímenes.

En su aplicación a Bolivia, Ecuador y Perú, esta clasificación permitiríaen primer lugar, ubicar a Perú en el casillero de los autoritarismos política-mente cerrados (durante la dictadura de Fujimori) y en el de los autorita-rismos competitivos entre 1993 y 2000. En segundo lugar, lo novedoso deesta perspectiva es que, aparte de ese período en que Perú constituye unaexcepción, los tres países se ubicarían durante la mayor parte del tiempoalternativamente en el casillero de las democracias electorales y en de losregímenes ambiguos20. En este último se incluiría a Bolivia en el año 1995,Ecuador en el período 1984-1988, a Perú en la fase posterior a la renunciade Fujimori y, posiblemente, a Ecuador y Bolivia en la actualidad.

Después de esta revisión general de las propuestas reseñadas es necesa-rio formular algunas conclusiones que tienen utilidad para el tratamientode la medición y la calidad de la democracia. En primer lugar, como hevenido reiterando, todas las clasificaciones o las propuestas de identifica-ción de subtipos de democracia o de autoritarismo parten de una defini-ción mínima de democracia. Implícita o explícitamente, la mayor parte deesos enfoques toman como referencia al concepto de poliarquía de Dahl(1989; 1991). Por tanto, utilizan una definición procedimental de lademocracia que no deja fuera de sus elementos constitutivos a la vigenciadel Estado de derecho, pero que no incluye los elementos estructuralessocioeconómicos, como equidad o distribución del ingreso. La selecciónde este concepto mínimo se explica fundamentalmente porque, como sevio en el capítulo I, la definición del tipo de régimen –cualquiera que seaéste– no puede incluir elementos que corresponden al ejercicio del gobier-no o a las políticas públicas. El buen desempeño de un régimen autorita-rio no lo convierte en democracia, como tampoco ésta se transforma enautoritarismo cuando en su ejercicio arroja resultados negativos. Como se


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20 A pesar del vacío señalado antes con respecto a la categoría de regímenes ambiguos, ella permi-te detectar las especificidades de los regímenes que van perdiendo las características de las demo-cracias electorales pero que no pueden ser ubicados en uno de los casilleros de los autoritaris-mos. Son regímenes que se sitúan en la frontera entre la democracia electoral y el autoritarismo(Diamond, 2002: 27).

verá más adelante, en este último caso se transforma en una democraciade baja calidad en términos de sus rendimientos, e incluso puede afron-tar problemas de legitimidad (de resultados) pero no por ello cambia encuanto a régimen. Son otros los elementos que determinan el cambio derégimen. Desde esta perspectiva, la utilización del concepto mínimoalude de manera especial a la legitimidad de origen y de procedimientos,que –de manera más implícita que explícita– son las que marcan los lími-tes de cada uno de los subtipos con la democracia. La pérdida o la dismi-nución de esas formas de legitimidad se encuentran en la construcciónconceptual de los enfoques revisados.

Adicionalmente, la selección del concepto mínimo tiene una explica-ción operativa o metodológica. Cabe destacar que el interés de los diver-sos enfoques reseñados puede ser la clasificación de diversos subtipos, laidentificación de un subtipo en particular o la medición de la democra-cia. Por tanto, para alcanzar cualquiera de esos tres objetivos es imprescin-dible contar con un concepto operativo que pueda expresarse en dimen-siones, variables e indicadores. Con ello se pretende evitar los riesgos deestiramiento conceptual y de incremento de la diferenciación, que se derivande las estrategias de ascenso y descenso en la escala de generalidad de unconcepto (Sartori, 1970; Collier y Levitsky, 1998). Como se desprende dela revisión de las diversas propuestas, uno de los problemas básicos que sedebe enfrentar en la clasificación de regímenes y/o en la identificación deun tipo de régimen es la delimitación. Los límites que separan a cada unade las clases están determinados por conjuntos de atributos que debenestar claramente enunciados y que, así mismo, deben ser observables enla realidad. Para ello, es necesario considerar que, como cualquier otrateoría, la de la democracia –de la que, como he venido insistiendo, formaparte la reflexión sobre estos regímenes específicos– exige una coherenciainterna que a su vez está dada por la definición precisa de conceptos quehagan posible la investigación empírica21.


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21 La relación entre la teoría (de alcance medio) y la investigación empírica se manifiesta en que “Enlas ciencias sociales, una teoría es una especulación razonada y precisa sobre la respuesta que cabedar a la pregunta de una investigación, e incluye una declaración de por qué tal respuesta escorrecta (...) para asegurarse de que una teoría es falsable, hay que elegir una que pueda generartantas consecuencias observables como sea posible” (King, Keohane y Verba, 2005: 29-30, cursiva

Como una crítica a este último argumento, se puede sostener que lasnecesidades operativas no deberían sacrificar al contenido, esto es, que lademocracia no puede ser reducida a esa mínima expresión únicamente porconveniencia práctica. Esa observación tendría validez solamente si el ca-rácter mínimo y operativo del concepto violara el principio de inclusiónexhaustiva de todas las propiedades del objeto de estudio (la democracia).Dicho de otra manera, y repitiendo lo que señalé en el capítulo I, caeríaen aquella desviación si dejara fuera algunas propiedades de definición (Sar-tori, 1992: 86). De la revisión realizada, se puede asegurar que las seis pro-puestas cumplen con ese principio. Todas ellas definen como pilares de suconcepto a los elementos procedimentales de la democracia, pero no porello abandonan aspectos de fondo o de contenido que son también pro-piedades de definición de ella, como la vigencia de las libertades civiles ypolíticas o, en general, la vigencia del Estado de derecho. A pesar de serdefiniciones procedimentales no reducen la democracia a las elecciones.Por consiguiente, al utilizar un concepto mínimo no sacrifican el conteni-do de la democracia.

En segundo lugar, aunque todas esas clasificaciones destacan a loscomponentes del régimen y del sistema político como los elementos en losque se expresa cada una de las formas disminuidas, ellos no aparecen entodos los enfoques como los elementos constitutivos de cada una de esas for-mas. Dicho de otra manera, todos los autores revisados en las páginas an-teriores consideran que las formas disminuidas se hacen evidentes por lascarencias en aspectos como la vigencia de las libertades básicas o la limpie-za de las elecciones, pero en algunos casos esas carencias provienen deaspectos propios del régimen (de su diseño institucional, de sus pautas deprocedimiento), mientras que en otros se originan en las acciones de losgobernantes. En el fondo, esto lleva a preguntarse por las causas que pro-vocaron el alejamiento de la democracia y por consiguiente a la constitu-ción de cada uno de los diversos subtipos. En términos generales, se puedesostener que las respuestas de los autores aluden, por un lado, a aspectospropios de la conformación de los regímenes (vale decir a características


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en el original). La apelación a las consecuencias observables se relaciona con lo que he señala-do acerca de la necesidad de hacer operativa a la teoría por medio de dimensiones, variables eindicadores.

estructurales derivadas de su diseño institucional) y, por otro lado, a ac-ciones o prácticas de los gobernantes. Por tanto, en el primer caso se tra-taría de características constitutivas de los regímenes políticos y, en esacondición, plantearían problemas muy difíciles de resolver cuando se bus-que superarlas. Por el contrario, en el segundo caso bastaría –en términosmuy simplistas– con un cambio de Gobierno para alterar la situación vi-gente22. Pero, aunque será de mucha importancia en el análisis de los trespaíses, no considero necesario entrar en ese tema en este momento ya quesería un ejercicio poco fructífero en términos conceptuales y teóricosdado que la identificación de las causas no consta entre las preocupacio-nes de los autores revisados y, en consecuencia, cualquier esfuerzo en esesentido constituiría un estiramiento de las propuestas originales23.

En cambio, sí considero necesario destacar que cuando se hace refe-rencia a cualquiera de estos tipos disminuidos de democracia se está alu-diendo a sus características, tanto en el nivel del régimen político comodel sistema político, en los términos que propuse en el capítulo I. Por con-siguiente, independientemente de las causas que hubieran provocado elsurgimiento de un tipo disminuido de democracia, sus característicasdeben expresarse como elementos constitutivos de éste. Esas característi-cas no deben ser solamente elementos de expresión, como los he denomi-nado antes, sino elementos constitutivos o, siguiendo nuevamente a Sartori(1992), propiedades de definición. Esto quiere decir que cualquiera de losregímenes híbridos, una democracia delegativa, un autoritarismo electo-ral, una democracia iliberal, un régimen semidemocrático o un autorita-


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22 El problema puede presentarse de manera mucho más compleja cuando se acude a la segundaexplicación, ya que las prácticas de los gobernantes pueden convertirse en formas ampliamenteaceptadas por el conjunto de los actores políticos y de la sociedad en general, hasta transformar-se en pautas culturales de acción política. En ese caso prácticamente no tendrían importancialos aspectos estructurales del régimen y la solución de los problemas sería aún más difícil que enel otro caso.

23 Sin que exista claridad al respecto, en los enfoques de las democracias delegativas (O´Donnell,1992) y de las democracias iliberales (Zakaria, 1998) se puede apreciar un cierto sesgo en el sen-tido de atribuir la definición del tipo a las acciones de los gobernantes y no a las característicasde su diseño y de su estructura. En cambio, las propuestas de Schedler (2002), Diamond (2002),Diamond y Morlino (2004; 2005), Morlino (2004; 2007) y Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán(2001) parecen aludir a causas propias del régimen. De cualquier manera, como lo he señaladoantes, ninguno de los autores se interesa en ofrecer explicaciones acerca de las causas.

rismo competitivo pueden ser calificados de esa manera en virtud de susrespectivos atributos y no solamente por el ejercicio del Gobierno o porlas políticas específicas de un determinado momento. De esta manera, sise encuentra un régimen democrático en que un Gobierno se desempeñaautoritariamente o que no cumple con todas las condiciones que se hanestablecido en el concepto mínimo de democracia, no convierte automá-ticamente al régimen en no democrático bajo cualquiera de las formasmencionadas. Será, ciertamente, un Gobierno autoritario que actúa den-tro de un régimen democrático (y que, en esa condición, incluso podríapresentar diversos grados de autoritarismo), pero no se podrá trasladar di-rectamente esa condición al régimen.

A partir de esta consideración se hacen evidentes dos problemas para lainvestigación empírica. El primero consiste en la necesidad de detectar conprecisión los límites que separan al régimen del Gobierno (o más bien alejercicio de este último). Para ello será necesario definir previamente y conabsoluta claridad los elementos constitutivos del régimen y también los delGobierno. El segundo se desprende de la posibilidad de encontrar la situa-ción contraria a la señalada, esto es, que exista un Gobierno democráticodentro de un régimen autoritario24. En este caso, además de contar con losmismos instrumentos metodológicos y conceptuales señalados antes, eltema central a dilucidar se referirá a los efectos que podría producir la accióndel Gobierno sobre el tipo de régimen. No se debe descartar, al respecto, queel ejercicio autoritario del Gobierno puede dejar huellas negativas en lademocracia hasta llegar a afectarla en sus atributos fundamentales25.


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24 El caso no es solamente hipotético. Los gobiernos peruanos posteriores a Fujimori pueden serun ejemplo de ello, ya que se mantuvieron –y en gran medida aún se mantiene– dentro de unsubtipo de autoritarismo establecido por la Constitución de 1992. Otro caso similar, fuera delos tres países estudiados, es el de los gobiernos chilenos posteriores a la dictadura, que debierongobernar con la Constitución y las leyes del período autoritario, hasta que las reformas constitu-cionales del año 2005 eliminaron los denominados enclaves autoritarios.

25 El caso más claro en los tres países se presenta con el mandato de Febres Cordero en Ecuador(1984-1988), que a partir del ejercicio autoritario del Gobierno devino en un tipo de democra-cia disminuida que, como he señalado antes, puede ocupar el casillero de los autoritarismos com-petitivos, en la clasificación de Levitsky y Way, o de los regímenes ambiguos, en la de Diamondy Morlino.

En tercer lugar, hay una diferencia clara entre los enfoques que reco-nocen un continuo que va desde el autoritarismo hacia la democracia ylos que únicamente identifican un subtipo entre ambos polos. Como seha visto (con el apoyo de los gráficos), la propuesta de regímenes híbridos(Diamond, 2002; Diamond y Morlino, 2004) y la de autoritarismos elec-torales (Schedler, 2002) proponen explícitamente clasificaciones dentrode un continuo entre ambos términos extremos. En efecto, en la clasifi-cación de Diamond y Morlino, entre los autoritarismos políticamente ce-rrados y las democracias liberales se encuentran dos subtipos de autorita-rismo (el autoritarismo electoral hegemónico y el autoritarismo competi-tivo) un subtipo indefinido (los regímenes ambiguos) y un subtipo dedemocracia (la democracia electoral), definidos por el grado en que con-tienen los diversos atributos clasificatorios. En la clasificación de Schedlerdel autoritarismo electoral, entre el autoritarismo cerrado y la democracialiberal se encuentra un subtipo de autoritarismo (el autoritarismo electo-ral) y un subtipo de democracia (la democracia electoral), definidos tam-bién por el grado alcanzado en sus diversos componentes. Por consiguiente,en ambas propuestas pueden constituirse varios regímenes entre los dospolos, lo que lleva a considerarlas como clasificaciones continuas.

Por el contrario, las otras clasificaciones identifican a un solo tipo de régi-men que, de acuerdo a sus atributos o a sus características, se encuentran enalgún punto más cercano al autoritarismo, a la democracia o equidistante deambos extremos. Así, el autoritarismo competitivo de Levitsky y Way estaríamás cerca del autoritarismo puro que de la democracia, en tanto que lademocracia delegativa de O´Donnell ocuparía un lugar más cercano a estaúltima. Los regímenes semidemocráticos de Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán se encontrarían en un punto equidistante a ambos extremos. De cual-quier manera, al identificar solamente a un tipo de régimen que ocuparía unlugar entre esos puntos, estas clasificaciones plantean un problema más com-plejo que las anteriores ya que no permiten establecer con relativa claridadcuál es ese punto en que se sitúa cada uno de los regímenes identificadoscomo formas disminuidas de la democracia (o del autoritarismo). Así, al cali-ficar a un régimen como democracia delegativa, autoritarismo competitivoo semidemocrático, se lo puede situar en un amplio espacio entre ambosextremos, lo que introduce gran imprecisión en la clasificación. De hecho,


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en la medida en que puede situarse en múltiples puntos, un mismo tipo deesos regímenes podría tener tantas diferencias en sus atributos que podría serconsiderado como varios tipos diferentes. Esto se evita con la clasificacióncontinua, que establece con mayor precisión las diversas posibilidades que seencuentran a lo largo de la línea que corre entre los dos polos.

Por último, considero que a pesar de las diferencias entre estos enfo-ques, no existen diferencias sustanciales entre ellos. Como he señaladoantes, todos ellos parten de conceptos bastante similares de democracia yapuntan en la misma dirección cuando buscan determinar las carenciasque los constituyen como regímenes específicos. Básicamente, todos reco-nocen que estos cumplen con los procedimientos fundamentales –concre-tamente con la realización de elecciones para la selección de los principa-les cargos políticos– y que la principal carencia se encuentra en el planode las libertades y los derechos. Por consiguiente, es posible tratarlos comoderivaciones de un solo cuerpo conceptual, y en esa medida es posibleadoptar una posición ecléctica que, sin considerarlos opuestos o excluyen-tes sino más bien complementarios, puede tomar a cada uno de elloscomo la expresión de una situación específica. Pero, para ello es necesarioconsiderar los niveles de generalidad y de agregación de cada una de lasclasificaciones, identificando en primer lugar a las más generales –y portanto más incluyentes– e introduciendo en ellas las que aluden solamentea situaciones específicas.

Desde esta perspectiva, es evidente que la clasificación más general ymás incluyente es la de los regímenes híbridos (Diamond, 2002; Dia-mond y Morlino, 2005b; Morlino, 2004). Sin duda, es la que reconoceuna mayor cantidad de subtipos, por consiguiente la que registra de me-jor manera los diversos grados que pueden diferenciar a los regímenes.Además, como los propios autores lo destacan, incluye a varios de lostipos que aparecen en las otras clasificaciones. En ella se identifican sub-tipos como los autoritarismos electorales, los autoritarismos competitivosy las democracias electorales que aparecen (no solamente con las mismasdenominaciones sino con similares atributos) en las clasificaciones deSchedler y de Levitsky y Way. Pero también es posible incluir en ella a lasdemocracias iliberales de Zakaria (1998) y a las democracias delegativasde O´Donnell (1992), ya que dentro de los regímenes híbridos se


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encuentran regímenes que presentan características bastante similares alas que destacan estos autores.

Medición de la democracia

La identificación de diversos tipos de régimen es no solamente un fin ensí mismo –por el valor que tiene para la investigación empírica–, sino quees también un medio para llegar a la medición de la democracia y a la eva-luación de su calidad. Sin embargo, la revisión de la literatura académicapermite asegurar que no se ha desarrollado la reflexión de conjunto de lostres temas (tipo de régimen, medición y calidad). La mayor parte de losautores considerados en la sección anterior dirigen su esfuerzo fundamen-talmente a la identificación de los subtipos de democracia y sólo una mi-noría lo hace como parte de su preocupación por la calidad de la demo-cracia (en realidad, en términos explícitos, solamente Diamond y Mor-lino vinculan ambos temas). Por otra parte, quienes se han ocupado de lamedición de la democracia no siempre han tenido como objetivo el aná-lisis de su calidad ni la identificación de subtipos. Así mismo, quienes hantratado los temas de calidad, en muchas ocasiones han obviado los pro-blemas de medición y han mostrado escaso interés en la identificación delos subtipos. En definitiva, la relación entre los tres ámbitos es una tareaque debe ser realizada. Sobre ella volveré en la tercera sección del presen-te capítulo, cuando me ocupe de los problemas de la investigación sobrela calidad de la democracia, pero para ello es necesario pasar revista pre-viamente al campo de su medición.

Un primer punto al respecto es que se trata de un tema que está sien-do abandonado por la investigación académica. Después de un primermomento de auge, durante la década de 1980 y parte de la de 1990, elinterés fue decayendo mientras ganaban espacio los estudios sobre calidadde la democracia. Los trabajos de Bollen (1980; 1990), Bollen yGrandjean (1981), Bollen y Paxton (2000), Elkins (2000) y en menormedida de (Coppedge, 1990; 2002) tenían como objetivo central la cons-trucción de un procedimiento de medición más que la explicación de lascaracterísticas de regímenes políticos concretos. A pesar de que en algu-


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nos casos hacían referencia a algún país o utilizaban alguna base de datosde un gran número de casos, eran fundamentalmente textos de caráctermetodológico26. Adicionalmente, estos estudios buscaban construir índi-ces que pudieran sintetizar la medición de las diversas variables considera-das. En ese contexto, el debate que se desarrolló a partir de estos enfoquesfue extremadamente metodológico y cargado de tecnicismos que final-mente aportaban poco a la comprensión de los aspectos de fondo. El per-feccionismo estadístico que guió a varios de los estudios terminó por hacerperder de vista el fondo del asunto, que debía ser la explicación de las ca-racterísticas de las democracias reales o concretas.

Un segundo punto acerca de este tipo de estudios, estrechamente rela-cionado con el primero, es que ineludiblemente debía resolver el problemade los parámetros y los instrumentos de la medición. Este es un pasoimprescindible en la medición de cualquier objeto o fenómeno, de mane-ra que no se lo puede obviar cuando se intenta medir la democracia. Estosignifica, por un lado, delimitar el objeto de estudio y, por otro lado, selec-cionar los instrumentos de medición. Aunque es evidente que el objeto deestudio es la democracia, se hacía necesario establecer claramente el con-cepto con el que se podría trabajar27. Es decir, nuevamente se presentaba lanecesidad de contar con un concepto operativo. Siendo la misma exigen-cia que debieron enfrentar quienes buscaban identificar los subtipos dedemocracia, la respuesta fue también similar y por tanto se acudió a unconcepto mínimo y procedimental de democracia. La mayor parte de auto-res tomaron como punto de partida la definición de poliarquía de Dahl ola de Schumpeter (Bollen y Paxton, 2000: 58; Coppedge, 1990: 51)28. Este


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26 A manera de ejemplo, Bollen y Grandjean (1981: 653) hacen referencia a la aplicación de sumétodo a 113 países, pero no se interesan en presentar los resultados obtenidos. Algo similar seencuentra en Bollen y Paxton (2000: 75), que presentan una tabla comparativa de 81 paísesexclusivamente para demostrar la correlación entre las variables utilizadas y no para explicar lascaracterísticas de los casos y sus diferencias. En términos estrictos, no son estudios sobre lademocracia, sino sobre los métodos de medición de la democracia.

27 De inmediato volveré sobre el problema del objeto de estudio, que es bastante más complejoque lo que se puede entender al afirmar que éste es la democracia.

28 El uso del concepto de poliarquía se justifica, según Coppedge (1990: 52) porque ésta al igualque la democracia es una cualidad de un sistema político, “pero a diferencia de la democracia(al menos como es usualmente concebida), la poliarquía es también una dimensión. Hay gra-dos de poliarquía en una gama que va desde la poliarquía total hasta la ausencia de poliarquía.

supera de manera óptima los problemas de barreras infranqueables quepresentan los conceptos maximalistas –es decir, de ausencia de referentesempíricos que puedan cumplir todas las condiciones– y las de inclusiónindiscriminada de los conceptos minimalistas29. Por ello, se acudió a con-ceptos que limitaban considerablemente el objeto de estudio, como el quesostiene que “la democracia política es el grado en el cual el poder políti-co de las elites es minimizado por las no-elites” (Bollen, 1990: 9).

Una vez definido el objeto de estudio, se hacía imprescindible descom-poner el concepto en sus respectivas dimensiones y variables. Éste es en símismo un campo de debate, ya que define el procedimiento de la medición.Los resultados de ésta dependen en gran medida de la manera en que seresuelva este problema, ya que por medio de las dimensiones y las variablesse establecen las condiciones para la comparación –que es uno de los pro-cedimientos básicos en este ejercicio– y para el establecimiento de los gra-dos con que se presenta cada atributo de la democracia. En uno de los pri-meros intentos, se seleccionó a la soberanía popular y a las libertades políti-cas como las dimensiones de la democracia (Bollen y Grandjean, 1981:652). A su vez, la soberanía popular –entendida como la capacidad de con-trol de los ciudadanos hacia las elites– debía desagregarse en variables comoelecciones libres, amplio derecho al voto, igual peso del voto y procesos elec-torales limpios. Las libertades políticas, por su parte, se desagregaban en lasinstituciones por medio de las cuales los ciudadanos pueden influir en lasdecisiones de las elites, incluyendo la libertad de palabra, la prensa libre y lalibertad para hacer oposición (Bollen y Grandjean, 1981: 652). En general,


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Aquellos que están buscando una medida que les permita hacer comparaciones entre estadospueden por tanto encontrar una medición de poliarquía específica, que les dice más acerca delos diversos grados o del fracaso en alcanzar la poliarquía completa que sobre la democracia”.

29 En su clasificación de los regímenes políticos, Álvarez et al., (1996) destacan la utilidad de unconcepto basado exclusivamente en la competencia electoral, que ellos reconocen como mini-malista (Álvarez et al., 1996: 20). No deja de ser sugerente su negativa a introducir atributos que“son demasiado importantes para ser resueltos por medio de una definición prescriptiva” (Álva-rez et al., 1996: 18). Sin embargo, el uso de un concepto minimalista como el que proponen losautores es tan amplio que no resulta útil para fines como los de la medición y la evaluación dela calidad. El caso contrario, de definición maximalista –y por consiguiente escasamente opera-tiva– es la de Freedom House, que incluye derechos económicos, desigualdades y derechos depropiedad, entre otros. Como se verá más adelante, éste último deriva en un concepto subjeti-vo y por tanto de poca utilidad para el análisis concreto.

se fue generando un cierto acuerdo en torno a la utilización, dimensionescomo competencia para la elección de los cargos del Ejecutivo y elLegislativo, participación política, libertades políticas, soberanía popular yvigencia de los derechos políticos y civiles (Bollen, 1990; Bollen yGrandjean, 1981; Coppedge y Reinicke, 1990; Munck y Verkuilen, 2002;Munck, 2006).

Un tercer punto que se destaca en estos estudios es la preferencia porla medición cuantitativa (Bollen, 1990; Bollen y Paxton, 2000). La bús-queda de índices que pudieran sintetizar el conjunto de dimensiones yvariables sometidas a medición, fue un gran aliciente para desarrollar esetipo de acercamiento. Fruto de ello son los diversos índices que se mantie-nen en las mediciones periódicas de la democracia, como las de FreedomHouse y de Polity IV o el índice de democracia electoral (IDE) diseñadoespecíficamente para el estudio del Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD, 2004). Sin embargo, la construcción de estos índiceslleva inevitablemente a recortar o a reducir los componentes de la demo-cracia –en aras de tornarlos operativos– y tiene una alta carga de subjetivi-dad que es prácticamente imposible de evitar. La ponderación de cada unade las variables –un paso estrictamente necesario para la construcción decualquier índice– está cargada de arbitrariedad, especialmente cuando setrata de sintetizar su peso en un valor específico. Así, por ejemplo, puedenexistir argumentos igualmente válidos para otorgar mayor peso a las elec-ciones limpias que a la libertad de expresión, que para sostener lo contra-rio (y lo mismo podría afirmarse de cualquier otro par de variables que sesometa a ponderación). La asignación de valor en gran medida expresa losvalores del investigador. Adicionalmente, la medición cuantitativa nogarantiza que se supere la subjetividad si la recolección de datos se ha he-cho de una manera en que predominan los criterios de determinadas per-sonas. Es lo que sucede con el índice de Freedom House, que expresa laopinión de expertos acerca de cada una de las variables.

Un cuarto punto importante en la medición de la democracia, queaparece en cualquier ejercicio de esta naturaleza, es la relación de causali-dad que se establece entre las diversas variables seleccionadas. En términosgenerales, en todos estos estudios la variable dependiente es la democraciay las variables independientes son los diversos atributos que se asignan al


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concepto básico y operativo con el que se trabaja. Sin embargo, en esteaspecto se presentan tres problemas de importancia. En primer lugar, alafirmar que ese objeto es la democracia en sí misma –y no su calidad o sugrado dentro de algún criterio– se corre el riesgo de mantener el estudioen niveles de abstracción tan altos que no permiten un acercamiento con-creto al tema estudiado. En segundo lugar, precisamente por ese nivel degeneralidad, ese tipo de estudios tiene un alto riesgo de confundir entreel estudio de los atributos de la democracia como régimen ya constituidoy las condiciones para el surgimiento de éste. En tercer lugar, la tenden-cia a buscar causalidades –que está más presente en estos estudios que enlos de carácter cualitativo– abre mayores probabilidades para que se pre-senten problemas de endogeneidad, esto es, de explicaciones basadas eninterrelaciones mutuas entre variables que pueden tomar alternativamen-te la condición de causa o de efecto.

Finalmente, tanto en este tipo de estudios como en los de calidad dela democracia, existe una diferencia significativa entre los arreglos meto-dológicos y los instrumentos que se deben utilizar para el trabajo con uncaso, con varios casos y con muchos casos. El problema del tipo de estu-dio, ya sea de caso, comparativo o estadístico, define en gran medida lasvariables a usar y la selección de los respectivos indicadores. Como se haseñalado reiteradamente (Collier y Mahon, 1993; Collier, 1999; Lijphart,1971; Ragin, 1987; Caïs, 1997), las estrategias de investigación son muydiferentes en cada uno de estos estudios30. Las posibilidades de profundi-zación en el tratamiento de una variable determinada, que ofrece el estu-dio de caso y la capacidad de comparación entre muchas variables, queofrecen los estudios comparativos y estadísticos, son ventajas que debenevaluarse de acuerdo a los fines que se persiguen y que, por tanto, debenadecuarse a la estrategia de investigación.

Para concluir, es necesario volver sobre el relativo acuerdo que existeentre los autores en cuanto a la selección de las variables fundamentales


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30 La literatura metodológica ha puesto mucho énfasis en las diversas estrategias que se debenseguir en cada tipo de estudio. La diferencia entre los estudios de un caso, de algunos casos y demuchos casos no es solamente un problema de tamaño, sino de metodología. La adecuación delos indicadores, las variables y las dimensiones al N (el número de casos), es uno de los temasclaves de debate en el ámbito metodológico de las ciencias sociales (Collier, 1999).

en este tipo de estudios, al que me referí antes. Acudo para esto a dos pro-puestas. En primer lugar, a la de Coppedge y Reinicke (1990: 53-55) quecontiene las siguientes variables: elecciones libres y limpias; libertad deasociación; libertad de expresión; disponibilidad de fuentes alternativas deinformación; derecho al voto. En segundo lugar, a la clasificación hechapor Munck y Verkuilen (2002: 10) que, al recoger nueve propuestas dife-rentes tiene un carácter más comprehensivo. Ellos destacan las siguientesvariables centrales: competencia por los cargos; participación; inclusión ycompetencia; coerción; libertades políticas; soberanía popular; competen-cia electoral; derechos políticos y derechos civiles; limitaciones al poderEjecutivo31. En definitiva, como he señalado antes, hay un acuerdo básicoen la selección de las variables, lo que guarda coherencia con el conceptomínimo y procedimental que sirve de base para todo el análisis.

Finalmente, la medición de la democracia como ámbito teórico ymetodológico, fue un predecesor de importancia para el análisis de la cali-dad de la democracia. Aunque son dos campos de estudio diferentes, esevidente la relación complementaria que existe entre ambos, especialmen-te en los estudios cuantitativos que buscan construir índices de calidad. Sinembargo, esa estrecha relación no significa que uno de los dos campos sedisuelva en el otro o que constituyan un solo ámbito de estudio. Más bien,es necesario tomar a la medición de la democracia como un posible subsi-diario –no indispensable– para el estudio de la calidad. Desde esa perspec-tiva, el ámbito de la calidad de la democracia puede incluir al de la medi-ción y por tanto es bastante más amplio que éste. Como se verá en lasiguiente sección, el estudio de la calidad puede requerir de la medición,pero puede también prescindir de ella sin que eso afecte a sus resultado.


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31 Los autores considerados por Munck y Verkuilen son Álvarez et al., (1996), Arat (1991), Bollen(1980), Coppedge y Reinicke (1990), Freedom House a través de Ryan (1994), Gasiorowski(1996), Polity IV, a través de Marshall y Jaggers (2001) y Vanhanen (2000).

La calidad de la democracia como instrumento analítico

En efecto, la calidad de la democracia es un campo de estudio bastantemás complejo que el de la medición ya que exige contar con criterios cla-ros acerca de la calidad y no solamente de la democracia en sí misma.Como se ha visto a lo largo de este capítulo, los atributos de la democra-cia –aquellos que pueden servir para su medición– pueden sintetizarse enun número relativamente pequeño de variables. Pero, al considerar la cali-dad, se introducen inevitablemente juicios que deben expresarse en unaescala de gradación. Como ha sido subrayado, la referencia a calidadsupone contar con criterios que puedan determinar si una democracia esbuena o mejor (Diamond y Morlino, 2004: 21). Por consiguiente, ademásde la definición de democracia, es imprescindible contar con una defini-ción clara de calidad.

Cabe comenzar, entonces, por la definición de calidad que, hay queseñalarlo, no ha sido de gran preocupación por parte de los autores quetratan el tema. Entre los escasos aportes al respecto se encuentra la defini-ción trasladada desde la economía (o, en términos más precisos, desde laindustria y el comercio), que reconoce tres niveles. En primer lugar el delos procedimientos, en que la calidad es “el resultado de un proceso exac-to, controlado, llevado adelante de acuerdo a métodos y procedimientosprecisos” (Diamond y Morlino, 2004: 21). En segundo lugar, el nivel delos contenidos, en el que la calidad es “inherente a las características estruc-turales del producto, como el diseño, los materiales y el funcionamiento”(Diamond y Morlino, 2004: 21). En tercer lugar el de los resultados, enque la calidad “de un producto está indirectamente indicada por el gradode satisfacción con él, independientemente de cómo es producido o de sucontenido” (Diamond y Morlino, 2004: 22).

Considero que, además de identificar los diversos niveles en que puedeser analizada la calidad, estos criterios son muy útiles para el estudio de lademocracia. Así, en el nivel de los procedimientos significaría analizar lasmodalidades de selección de los gobernantes (en especial, pero no exclusi-vamente, los procesos electorales), la elaboración de las leyes (o, en térmi-nos más correctos, del marco jurídico general que rige a un ordenamientopolítico), la toma de decisiones en los diversos niveles de elaboración de las


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políticas, las condiciones existentes para el procesamiento de los conflictosy la vigencia de las condiciones para el control de los políticos por parte delos ciudadanos (accountability vertical). En el nivel de los contenidos seincluiría el diseño institucional –partiendo desde el tipo de régimen–, elcarácter de las normas y la división y el equilibrio de poderes (el sistema debalances y controles) y las limitaciones institucionales al ejercicio del poder(accountability horizontal). En el nivel de los resultados sería necesario abor-dar temas como la satisfacción de las personas con el funcionamiento de lademocracia, pero también los efectos e impactos de las políticas públicas. Ensíntesis, estos tres niveles de análisis de la calidad aluden a los tipos de legi-timidad de la democracia (por origen, por procedimientos y por resultados),destacados en el capítulo I, que a su vez hacen referencia a los pactos cons-titutivos, a la operación de la democracia y a sus rendimientos.

Una vez explicitado el concepto de calidad, es necesario destacar queen el estudio de la democracia se pueden aplicar mediciones de carácterobjetivo y de carácter subjetivo. La primera utiliza información “como lasestadísticas de participación electoral (...), la composición de los cuerposlegislativos (...) o el derecho al voto en un sistema político (...) La otra tra-dición confía en el juicio de expertos quienes definen los índices de laposición de un país en aspectos de la democracia liberal, como la limpie-za de las elecciones, la libertad de prensa o las libertades de los grupospolíticos” (Bollen y Paxton, 2000: 60).

A esta última se debe añadir también la medición que se hace sobre labase de la opinión de personas que no son consideradas como expertas enlos temas tratados, y que se obtiene fundamentalmente de la aplicación deencuestas acerca de temas propios de la democracia como la vigencia delas libertades, el apoyo a las instituciones políticas, la satisfacción con eldesempeño de éstas, con las acciones de los políticos y con la orientacióny el efecto de las políticas públicas.

Cada uno de los tipos de medición arroja sus propios resultados y tienesu utilidad específica. Las mediciones subjetivas –tanto las que recogen elparecer de expertos como las que acuden a la opinión de la ciudadanía–pueden ser muy valiosas para valorar los grados de legitimidad de un régi-men y la satisfacción con el desempeño de la democracia en un momen-to determinado. Por su parte, las mediciones objetivas pueden ser un exce-


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lente instrumento para conocer las condiciones de la democracia con rela-tiva independencia de la opinión de expertos o de los ciudadanos. Porconsiguiente, cada una de ellas no mide un objeto diferente, sino que sonmodalidades sustancialmente diferentes de medir el mismo objeto. Losenfoques subjetivos expresan los valores de algún grupo de personas –quepueden ser los expertos o una muestra poblacional– acerca de la democra-cia. Es posible que en ellos se haga explícito el concepto de democraciaque utilizan esas personas, pero también es posible realizar la mediciónprescindiendo de él32. Las mediciones objetivas, por su parte, abordan a lademocracia a través de un conjunto de variables, derivadas a su vez de unconcepto claramente explicitado. Ante ello se podría argumentar que és-tas expresan los valores del investigador, que es claramente quien seleccio-na –y, eventualmente, ponder– las variables, lo que introduciría unacarga de subjetividad en este tipo de medición. Pero, este sesgo se elimi-na precisamente por el planteamiento explícito del concepto que, comocondición sine qua non, debe ser el producto del conocimiento acumula-do y, en consecuencia, aceptado por la comunidad académica33. Esterequisito se cumple a medias cuando se recaba la opinión de expertos ymuy difícilmente cuando se acude a los ciudadanos.

Por otra parte, estos dos tipos de medición pueden aplicarse en cual-quiera de los niveles de análisis de la calidad, pero se puede advertir queexisten diversos grados de compatibilidad en las múltiples combinacionesque se pueden establecer. Así, la calidad en los procedimientos se evalúade mejor manera por medio de la medición objetiva ya que se toma comounidad de análisis a los procesos desarrollados en el marco de la acciónpolítica, esto es, a hechos acaecidos durante un tiempo determinado. Encambio, cuando se evalúa la calidad por los resultados generalmente tiene


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32 En la medición por medio de la opinión de expertos es casi inevitable hacer explícito el conceptode democracia que se quiere someter a prueba, en tanto que hay mayor campo para prescindir deéste cuando se la efectúa por medio de la opinión de los ciudadanos. Por ello, este último tipo demedición genera un alto grado de incertidumbre, especialmente cuando las opiniones sobre las pre-ferencias hacia la democracia o su satisfacción con ella no van acompañadas de algún tipo de inda-gación sobre la concepción de democracia que utiliza cada uno de los ciudadanos consultados.

33 El carácter explícito y aceptado en la comunidad académica como criterio de validez del concepto esciertamente una condición mínima, pero suficiente para eliminar los rasgos de subjetividad (en estepunto me remito a lo tratado en el capítulo I acerca de la construcción del concepto de democracia).

amplio campo la medición subjetiva, ya que en buena medida se buscaconocer la satisfacción de las personas con la democracia. Sin embargo, eneste ámbito se aplica también la medición objetiva, de manera especialcuando se busca evaluar el impacto de las políticas públicas. El análisis dela calidad en los contenidos arroja mejores resultados cuando se utilizaalguna medición objetiva, ya que sus unidades son las normas, las institu-ciones, la formulación y aplicación de las políticas, entre otras. Final-mente, en necesario tomar en consideración que al aplicar medicionessubjetivas a la calidad en los contenidos y en los procedimientos –como lohacen diversos estudios, como Latinobarómetro y Lapop, que consultanla opinión de las personas sobre aspectos sustantivos de la democracia–existe siempre una fuerte influencia de los resultados de la gestión políti-ca. Inevitablemente, las personas consultadas en las encuestas están influi-das por sus propias condiciones materiales, a lo que debe sumarse lo quehe señalado antes acerca del peso de los valores y por consiguiente de ladificultad de controlar el concepto de democracia con el que cada perso-na emite su juicio34.

En este punto me parece necesario volver sobre lo dicho antes acerca deque la calidad de la democracia es un campo conceptual en construcción.Este es aún más joven que el de la medición, reseñado en la sección ante-rior, y por ello no se lo puede identificar aún como un espacio teórico-con-ceptual, esto es, como una teoría de alcance medio. Aunque existen variospuntos de acuerdo entre los autores que trabajan en el tema, aun quedanmuchos por explorar. Entre los aspectos sobre los que existen acuerdos sedestaca la utilización de un concepto mínimo y procedimental de demo-cracia como punto de partida para el análisis (Lijphart, 2000; Munck yVerkuilen, 2002; Munck, 1996; 2009; Altman y Pérez-Liñán, 2002;Diamond y Morlino, 2005b; Morlino, 2004; Beetham, 2005; Levine y


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34 Es innegable la superioridad de la medición objetiva sobre la subjetiva. La posibilidad de con-trolar los conceptos –partiendo del concepto básico de democracia– es un elemento decisivo eneste sentido. Sin embargo, la medición subjetiva puede ser muy útil cuando se tratan determi-nados temas, como la legitimidad y el grado de apoyo a la democracia. También es útil cuandose trabaja con ciertas variables propias de la democracia (y del estudio de su calidad), como laparticipación, en que puede ser importante la opinión/explicación de las personas sobre la deci-sión de participar o no. Por ello, el ideal de medición se encuentra en la combinación de ambostipos, aunque siempre mantendrá su preeminencia la de carácter objetivo.

Molina, 2007; Schmitter, 2005). Por lo general, de la misma manera quelo hacen quienes se ocupan de la medición de la democracia, la mayor par-te de los autores utilizan el concepto de poliarquía de Robert Dahl o sesitúan muy cerca de éste. En consecuencia, la reflexión sobre la calidad dela democracia hace referencia fundamental pero no exclusivamente alámbito político. Con escasas excepciones (Rueschemeyer, 2005; Lijphart,2000), esa reflexión no alude a los aspectos económicos o sociales, tantoen términos de condiciones que favorecen la constitución de regímenesdemocráticos como en su carácter de resultados de la gestión de ellos35. Seestablece así una separación tajante entre los procesos políticos de seleccióny control de los gobiernos por parte de los ciudadanos y la gestión de esosgobiernos. Por ello se afirma que “la calidad de la democracia depende delfuncionamiento de los procesos mediante los cuales la población seleccio-na y controla [a] sus gobernantes, no de la eficacia del Gobierno en la solu-ción de los problemas del país” (Levine y Molina, 2007: 18-19)36.

Considero que este punto de partida abre el debate sobre dos temas defundamental importancia en el estudio de la calidad de la democracia, enparticular en países como los estudiados. El primero de ellos es el carác-ter mínimo del concepto de democracia o, dicho de otra manera, el recor-te que hace entre lo que queda dentro y lo que queda fuera. Hasta dóndees mínimo, qué incluye y qué excluye, son las preguntas que no se pue-den soslayar como paso previo a la utilización del concepto. La calidad dela democracia o, más bien, lo que entendamos por ella, estará en funcióndirecta de la magnitud que asignemos a ese mínimo. El segundo tema esla relación entre los atributos de la democracia política o poliarquía conlas prácticas políticas, con la gestión gubernamental y en general con los


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35 Como he señalado reiteradamente en el capítulo I, la consideración de los factores sociales, eco-nómicos, políticos, culturales e internacionales como condiciones para el surgimiento de lademocracia constituye un campo de análisis específico (Lipset, 1959, 1996; Moore, 1973; Linz,1998; Rueschemeyer, Huber y Stephens, 1992), muy diferente a la visión de estos como condi-ciones para la durabilidad de las democracias (Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi, 1996;Linz, 1987; Karl, 2000) y también de las que los ve como resultados de la gestión política(Przeworski, 1991). Son tres campos de análisis que no deben ser confundidos entre ellos y tam-poco con la calidad de la democracia.

36 Esta afirmación de Levine y Molina niega implícitamente la posibilidad de medir la calidad dela democracia en los resultados.

elementos señalados antes (económicos, sociales, etc.). El problema cen-tral en este nivel alude a los efectos que pueden derivarse de esa relación,ya que resulta inevitable que muchos de los factores mencionados incidandirectamente sobre las condiciones de la democracia. Aunque hayamosdefinido previamente un concepto mínimo de democracia –en el que nose incluyen esos elementos–, siempre será necesario considerar las relacio-nes que se establece con ellos o la influencia que estos tienen sobre losaspectos constitutivos de esa misma democracia mínima.

En este aspecto es necesario llamar la atención sobre dos temas. En pri-mer lugar, reiterando lo señalado en el capítulo I, se debe aceptar que aúndefiniciones tan acotadas como la de Schumpeter (1996) o la de poliarquíade Dahl (1989; 1991), que generalmente han sido consideradas como for-mas estrictamente electorales de democracia, incluyen un número tan altode condiciones que llevan a poner en duda el carácter mínimo del concep-to (O`Donnell, 1999; Nun, 2002). Dentro de esas condiciones ocupan unlugar destacado las libertades y los derechos que deben amparar a los indi-viduos para que puedan ejercer a plena capacidad la decisión política. Engeneral, esos tipos de definiciones incluyen a diversos niveles, que no sereducen al político-electoral, sin los cuales este último no tendría validezcomo método para expresar la voluntad de los ciudadanos. Así, la defini-ción de Schumpeter de la democracia como un “sistema institucional, parallegar a las decisiones políticas, en el que los individuos adquieren el poderde decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo”(Schumpeter, 1996: 343), está supeditada a que sea “la libre competenciapor el voto libre” (1996: 345) y a la relación “entre la democracia y la liber-tad individual” (1996: 346). Por consiguiente, el concepto desborda elámbito estrictamente político y se adentra en el terreno de las libertadesciviles o del Estado de derecho. Lo mismo se puede sostener acerca delconcepto de Dahl, cuando por lo menos tres de sus ocho garantías insti-tucionales son realmente libertades civiles, no estrictamente políticas(1989: 15)37. En consecuencia, la característica mínima del concepto se verebasada en la propia definición, lo que significa que al indagar sobre lacalidad de la democracia se hace necesario superar el ámbito de lo electo-


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37 Me refiero a las libertades de asociación y de expresión y a la diversidad de fuentes de información.

ral y sus procedimientos. Si la democracia es “un método para llegar a lasdecisiones políticas” (Schumpeter, 1996: 343) o para “responder a las pre-ferencias de sus ciudadanos, sin establecer diferencias entre ellos” (Dahl,1989: 13), lo es solamente porque se asienta en un conjunto de libertades,garantías y derechos que son parte indisoluble de ella.

En segundo lugar, a partir de esas mismas definiciones acotadas sepuede establecer que los individuos requieren contar con determinadascondiciones materiales para acceder a –y disfrutar plenamente de– esosderechos y esas libertades (Rueschemeyer, Huber y Stephens, 1992;O`Donnell, 1999; Nun, 2002; PNUD, 2004). La pobreza y las diversasformas de discriminación social son obstáculos en ese sentido y condicio-nan severamente la estabilidad y la durabilidad de las democracias (Álva-rez et al., 1996; Przeworski, 1998). Aún si se toma como referencia úni-camente a la decisión electoral –esto es, al aspecto estrictamente procedi-mental, que otorga el carácter mínimo a la definición– se hace imposiblesoslayar la incidencia de esos factores. Pero, en términos teóricos y con-ceptuales, el problema no está en reconocer esa incidencia sino en deter-minar el lugar que ellos ocupan tanto en la definición de democraciacomo en la de su calidad. En una visión extremadamente resumida sepuede asegurar que ellos no son elementos constitutivos del concepto dedemocracia pero sí son factores condicionantes38. Para decirlo en otraspalabras, no se los puede considerar como las variables que definen a lademocracia, pero sí como variables intervinientes en el proceso de suconstitución así como en su permanencia. Por ello –por su peso en la con-formación y en la duración de un régimen democrático– es inevitableconsiderarlos como elementos propios del concepto de calidad de lademocracia, aunque no lo sean del concepto de democracia. De estamanera, a pesar de que el concepto de calidad de la democracia se derivadirectamente del concepto de democracia, se hace evidente que en el pri-mero deben considerarse elementos que no se encuentran en el último.


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38 Es clara la diferencia entre el lugar que ocupan en el concepto de democracia los factores estruc-turales mencionados y el que les corresponde a los atributos del estado de derecho. Como heseñalado antes, siguiendo a Sartori (1992: 86), estos últimos son propiedades de definición, nosolamente variables hipotéticas. Es decir, hacen parte del concepto, en tanto que los factoresestructurales no tienen esa condición.

Esto es estrictamente lógico en términos conceptuales ya que con cadauno de ellos se está aludiendo a unidades de análisis diferentes y que sesitúan en niveles también diferentes.

En efecto, una vía posible para el tratamiento adecuado de la calidadde la democracia se encuentra en la diferencia que se debe hacer entreambos conceptos. Es una diferencia que radica fundamentalmente en launidad de análisis con la que trabaja cada uno de ellos. El concepto dedemocracia tiene como unidad de análisis al conjunto formado por elrégimen y el sistema político. El concepto de calidad de la democracia tra-baja con una unidad de análisis más amplia, que incluye a los dos señala-dos pero que no se circunscribe a ellos, ya que incorpora elementos pro-pios del otro nivel (el de la comunidad política) y sobre todo porque sepreocupa del desempeño de la democracia. Aspectos como “respuesta a lavoluntad popular, responsabilidad y soberanía” (Levine y Molina, 2007:17), “accountability vertical, responsabilidad (...) accountability horizon-tal (...) transparencia” (Diamond y Morlino, 2005b: x) no son elementosconstitutivos del concepto de democracia, pero sí lo son del concepto decalidad de la democracia.

Abundando en esta diferencia, se debe señalar que el concepto de de-mocracia es estático, mientras el de calidad es dinámico (o, si se quiere uti-lizar un anglicismo, performativo). El primero se refiere a un conjunto devariables o atributos que constituyen una realidad específica y que, comohe señalado antes, puede tener diversos grados dentro de una gama relati-vamente amplia de regímenes que se sitúan en el continuum autoritarismo-democracia (los diversos tipos de regímenes identificados por los autoresreseñados antes). El concepto de calidad alude también a esas variables oatributos pero, además de poner el énfasis en su comportamiento, los reba-sa en la medida en que se preocupa también del desempeño de otros ele-mentos que no forman parte del concepto de democracia.

Es conveniente destacar que dentro del propio concepto de democra-cia –sin necesidad de aludir a su calidad– es posible identificar diversosgrados, en una escala que mide los avances en las variables fundamentalesque caracterizan al régimen. Así, sin entrar en el campo de la calidad de lademocracia, es posible evaluar el proceso de democratización. Para ello sepuede acudir a instrumentos como los dos ejes sugeridos por Dahl (1989:


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18), esto es, la liberalización (entendida como la ampliación y profundi-zación de las libertades) y la participación (como ampliación y profundi-zación de los derechos políticos)39. Cabe reiterar que en este caso no sealude necesariamente a la calidad de la democracia, ya que se trata de unaindagación en el tipo de régimen, en la línea que se desplaza desde el auto-ritarismo hasta la democracia. La calidad de la democracia, por su parte,reconoce a ese nivel como uno de sus campos de análisis –de manera quetambién puede ocuparse de los avances logrados en la liberalización y enla participación– pero su interés se centra en la medición de las variablesque califican a un régimen como democrático. Pretende evaluar a la de-mocracia no solamente en contraposición al régimen autoritario, sino enrelación a sí misma, a su propio concepto. Por ello tiene enorme impor-tancia la definición inicial de democracia. En última instancia, la medi-ción de la calidad dependerá de los atributos con los que se ha construi-do el concepto de democracia o, para decirlo en los términos usadosantes, de la magnitud que asignemos a la definición mínima. Esto, a suvez, exige un trabajo en dos niveles. Por un lado es necesario identificar ladistancia que establece con el régimen autoritario y, por otro lado, es pre-ciso conocer el grado alcanzado por cada uno de sus atributos. De estamanera, la calidad de la democracia mide a la democracia en dos dimen-siones relacionadas pero diferentes.

Aún a riesgo de ser redundante, creo que es necesario subrayar que apartir de esta consideración se abren dos campos de análisis diferentespero íntimamente relacionados. El primero es el de los procesos de demo-cratización, en que los elementos fundamentales, para seguir con la pro-puesta de Dahl, son los avances en la liberalización y la participación. Estees el que mide la distancia con el régimen autoritario. El segundo es elanálisis de la calidad de la democracia, en que el eje se encuentra en losatributos de la democracia. En este se busca medir a la democracia en rela-ción consigo misma o al grado de materialización de los atributos propios


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39 Como se ha visto en el capítulo II, esos dos ejes fueron retomados, con bastante acierto desdemi punto de vista, como parámetros para el análisis de las transiciones a la democracia(O`Donnell y Schmitter, 1994: 19-30). En esos casos no se estaba analizando la calidad de lademocracia –mal podría habérselo hecho si aún no existía–, sino los avances hacia la constitu-ción de ella como ordenamiento político.

de su concepto. Obviamente, ambas perspectivas se pueden –y se deben–integrar en un solo análisis, sobre todo cuando se trata de estudiar casosde procesos de democratización que pueden ser calificados de incomple-tos o de frustrados40. También se deben fundir ambas cuando se requiereanalizar los retrocesos autoritarios, en que la pérdida de los atributos de lademocracia llega a un punto que exige un nuevo proceso de democratiza-ción, esto es, de recuperación de las libertades y de la participación41. Deesta manera, se enlaza el estudio de la calidad de la democracia con el deltipo de régimen, revisado al inicio de este capítulo.

En este punto –y abordando el análisis de los tres países– es necesariovolver nuevamente sobre el problema del concepto, sus dimensiones y susvariables. Siguiendo lo señalado antes, en el sentido de marcar los límitesde lo mínimo, es necesario definir lo que queda dentro y lo que quedafuera, lo que va a ser objeto de medición y lo que no se va a considerar co-mo indicador de la calidad de la democracia. Con ello se abren múltiplesposibilidades, que están dadas por las diversas perspectivas teóricas que sehan ido construyendo en torno a este concepto. Así, las democracias deBolivia, Ecuador y Perú podrán analizarse desde la perspectiva de los pro-


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40 La constante apelación, en las ciencias sociales de los tres países estudiados, al carácter incomple-to de la constitución del Estado nacional se ha trasladado también al tema de la democracia(Menéndez, 1991; Calderón, 1995, Cotler, 1988; Schmitter y Karl, 1996). Así, las democraciasdébiles o disminuidas de estos países serían el producto de procesos incompletos de democratiza-ción. En esos casos, el análisis de la democracia y en especial de su calidad, debe ser muy precisosen considerar la herencia histórica y, en términos de Morlino (2007: 3) evaluar cuidadosamente larelevancia de las tradiciones autoritarias. A la vez, esto enlaza el tema con la perspectiva de pathdependence, reseñada en el capítulo II (Mahoney, 2001; Pierson, 2000; Page y Bednar, 2006). Estadestaca la constitución de una trayectoria de desarrollo que, por medio de incentivos propios, llevaa la reproducción institucional por vía de los cálculos que hacen los actores políticos acerca de loscostos y los beneficios que obtienen al actuar dentro de las condiciones que establece el régimen,en este caso el de carácter autoritario. Esta puede ser una buena vía de análisis de la reproduccióny persistencia de los regímenes autoritarios y también de las democracias disminuidas.

41 Como se ha visto en la revisión de las propuestas de estudio de las democracias disminuidas, enla primera sección de este capítulo, se pueden identificar regímenes que estrictamente son for-mas de autoritarismo más que de democracia –como los autoritarismos electorales hegemónicosde Diamond (2002) y los autoritarismos electorales de Schedler (2002)–, lo que significa quehan perdido la mayor parte de los atributos democráticos (en realidad, conservan solamente larealización de elecciones, pero despojadas de los requisitos de libertad y limpieza). Es evidenteque en esos casos se hace necesario un nuevo proceso de democratización, la segunda transicióna la que aluden algunos de los autores citados. Perú, con el retroceso autoritario producido porel fujimorismo, es el caso paradigmático de esta situación en el estudio de los tres países.

cedimientos, los contenidos y los resultados (Morlino, 2004: 11; Dia-mond y Morlino, 2004: 21), desde la decisión electoral, la participación,la respuesta a la voluntad popular, la responsabilidad y la soberanía(Levine y Molina, 2007: 17), desde los derechos civiles, la participación yla competencia efectiva (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 85) o desde la li-bertad de expresión, la libertad de organización, el pluralismo y las elec-ciones libres (Coppedge y Reinicke, 1990: 51). De cualquier manera, esprobable que la conclusión se acerque mucho a las que ya se encuentranen algunos trabajos comparativos, que ubican a estos países en lugaresrelativamente bajos del ranking de calidad de la democracia (Levine yMolina, 2007: 39-40; Altman y Pérez-Liñán, 2002: 92). Pero, antes deseguir por ese camino es necesario revisar brevemente los aportes más des-tacados sobre la calidad de la democracia.

El desafío del estudio de la calidad de la democracia

Algunas referencias a la calidad de la democracia se encuentran tempra-namente en Lijphart (1969), orientadas exclusivamente a los arreglos ins-titucionales que hacen posible la expresión de los múltiples clivajes en lassociedades plurales42. También se encuentran algunos anticipos del temaen autores como Sartori (1988), Bobbio (1985), Dahl (1991), Linz(1987; 1998), Przeworski (1995; 1998), Huntington (1980) y Schmittery Karl (1996), Held (2001), Smith (2005), que tratan aspectos que podrí-an considerarse como los ejes conceptuales básicos de la democracia. Asímismo, se pueden encontrar preocupaciones al respecto en autores comoPutnam (1993), Alcántara (1995) y O´Donnell (1996a), que analizanaspectos específicos del desempeño de las democracias. En general, el tra-tamiento actual de la calidad de la democracia –que, como he señalado


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42 La perspectiva de Lijphart, aún en sus textos más recientes (Lijphart, 2000: 257-278) difiere sus-tancialmente de la corriente que desarrolla el tema de la calidad de la democracia. En términosestrictos, este autor no forma parte de la teoría que se ha ido construyendo en los últimos quin-ce años, fundamentalmente porque no tiene como eje central al grado en que un régimen se alejadel tipo ideal de democracia o que pierde algunos atributos que la caracterizan. Pero está eviden-temente emparentada con ella en la medida en que indaga en las condiciones institucionales quele permiten desempeñarse de la mejor manera posible.

reiteradamente, constituye en sí mismo un cuerpo teórico específico–viene precedido de un gran conjunto de aportes realizados desde diversasperspectivas y múltiples intereses teóricos. Es, sin duda, uno de los resul-tados del proceso de democratización correspondiente a la denominadatercera ola (Huntington, 1991: 579) que, al constituirse como un procesomundial, estableció las condiciones para el desarrollo del estudio compa-rativo de la democracia en múltiples aspectos. En otras palabras, la vigen-cia de regímenes democráticos en un gran número de países puso sobre lamesa problemas y desafíos desconocidos hasta entonces, que obligaron adesarrollar perspectivas de análisis y conceptos adecuados43. A la vezencontró a la ciencia política dotada de un buen arsenal conceptual que sehabía ido construyendo desde algunas décadas antes44.

Estas condiciones permitieron que se fueran sentando las bases paraconstruir el concepto de calidad de la democracia. Sin embargo, se tratade una empresa compleja ya que es uno de esos “conceptos multifacéticosque sería imposible definir y describir en un artículo” (Coppedge, 2001:1). Adicionalmente, por las razones señaladas en varias oportunidades enlas páginas anteriores –especialmente por tratarse de un tema relativamen-te nuevo–, no se cuenta con un cuerpo conceptual plenamente estableci-do y compartido por la comunidad académica. Los acercamientos existen-tes hasta el momento constituyen tentativas de formulación de teoría al


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43 Entre esas perspectivas y esos conceptos, además de la calidad de la democracia, se encuentranlos de consolidación, institucionalización y gobernabilidad. Cabe recordar que antes de esosdebates tenía gran importancia explicar las características de los regímenes autoritarios (Linz,1987; 1998) y los propios procesos de transición, a los que he hecho referencia en el capítulo II.

44 Si se quisiera fijar un hito de inicio de los estudios contemporáneos sobre la democracia y sus pro-blemas, podría escogerse el año 1942, cuando se publica la primera edición de Capitalismo, socia-lismo y democracia de Schumpeter. Esto a pesar de que, a decir del autor en el prólogo a aquellaedición, su interés no era la democracia sino el socialismo, pero “El problema de la democraciase ha abierto paso al lugar que ahora ocupa en este libro porque me ha resultado imposible expo-ner mis puntos de vista sobre la relación entre el orden socialista de la sociedad y el método demo-crático de gobierno sin un análisis más bien minucioso de este último” (Schumpeter, 1996: 15).Su reflexión sobre la democracia resulta más sorprendente cuando se considera que para él se tra-taba de un moribundo, ya que su obra está dirigida a “demostrar que inevitablemente surgirá unaforma socialista de sociedad de la descomposición igualmente inevitable de la sociedad capitalis-ta” (1996: 16) y el socialismo que tenía al frente no era el democrático sino el totalitario propiodel modelo soviético. Por otra parte, en el inicio de la tercera ola ya se contaba con textos de fun-damental importancia como La poliarquía de Robert Dahl, cuya primera edición es de 1971, yAn Economic Theory of Democracy de Anthony Downs, publicada en 1957.

respecto. Fundamentalmente, son esfuerzos orientados a la construcciónde perspectivas de análisis, en las que los elementos centrales son las defi-niciones de los conceptos, conjuntamente a la identificación de las varia-bles que deben ser consideradas para su medición –o para su evaluación,si es el caso– y de los respectivos indicadores de cada una de éstas.

Para entrar en ese campo considero apropiado concentrar el análisis enlas propuestas que han tenido mayor acogida en la comunidad académica(especialmente la latinoamericana) y que, además, son las que intentanconstruir perspectivas metodológicas integrales para el estudio de este te-ma. Por ello, en la presente sección me ocuparé de tres propuestas que hansido ampliamente utilizadas por algunos de los autores que han construi-do indicadores o que han propuesto procedimientos de medición o evalua-ción. Las tres propuestas son las de Altman y Pérez-Liñán (2002), deLevine y Molina (2007) y de Diamond y Morlino, contenida en Diamond(2002), Diamond y Morlino (2004; 2005a) y Morlino (2004; 2007)45.

En la primera de estas propuestas, Altman y Pérez-Liñán sostienen que“Por calidad de la democracia se entiende el grado que ha alcanzado real-mente una determinada poliarquía su potencial como régimen político.El supuesto que subyace a esta visión es que la poliarquía es una condi-ción necesaria, aunque no suficiente, para una alta calidad de la democra-cia” (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 86). En otros términos, según estosautores, los análisis de la calidad de la democracia deben asumir que exis-te una poliarquía, esto es, que se ha cumplido previamente el proceso dedemocratización o de transición desde un Gobierno autoritario. Por ello,desde esa perspectiva se sostiene que “Cuando comparamos la calidad de


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45 Hay otras cuatro mediciones de la calidad de la democracia o de aspectos relacionados con ella,para América Latina, que por diversas razones que explicaré más adelante no incluyo en el aná-lisis. Estas son: a) el estudio desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,especialmente su índice de democracia electoral (PNUD, 2004); b) la serie anual que mantienela Fundación Konrad Adenauer con el Índice de Desarrollo Democrático, IDD, generado porPolilat (www.idd.lat.org); c) los sondeos de opinión desarrollados por Latinobarómetro, queincluyen algunos aspectos acerca de las percepciones sobre la democracia; d) la serie que man-tiene el proyecto Lapop de la Universidad de Vanderbilt, que recoge también percepciones sobrela democracia. Los dos últimos han sido utilizados por varios autores fundamentalmente comofuentes de información para sus respectivos estudios sobre la democracia y su calidad. Asímismo, cabe citar el índice de Freedom House (www.freedomhouse.org) y el de Polity IV(www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm).

la democracia entre países no estamos comparando cuál de los países esmás democrático (...) Más bien, estamos analizando en cuáles países sedesempeña mejor la democracia dados algunos estándares normativos”(Altman y Pérez-Liñán, 2002: 87).

A partir de estos elementos y siguiendo a Robert Dahl y a Kim QuaileHill, los autores proponen tres dimensiones para el análisis de la calidadde la democracia: derechos civiles, participación efectiva y competencia efec-tiva (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 88-89). Cada una de estas dimensionesse expresa a través de sus respectivas variables. Así, los derechos civiles semanifiestan en un conjunto de condiciones institucionales que permitenla participación y la oposición a la elite gobernante. Para su medición losautores acuden a la medición de Freedom House (Altman y Pérez-Liñán,2002: 88). La participación efectiva se expresa en el derecho a participaren las decisiones políticas, pero también en el cumplimiento real de estederecho. Para su medición acuden a la participación electoral, expresadaen la proporción de votantes sobre la población total en edad de votar(Altman y Pérez-Liñán, 2002: 88). La competencia efectiva se manifiestaen el debate –en y entre elecciones–, entendiendo que una democraciamás competitiva es una mejor democracia. Para su medición toman elacceso de la oposición al proceso legislativo (y no solamente a los resulta-dos electorales), los mecanismos que limitan la presencia excesiva del par-tido gobernante en el proceso de formulación de políticas y los límites queexisten para evitar la presencia excesiva de la oposición (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 89)46. Finalmente, con todos estos elementos, los autoresconstruyen un índice de calidad de la democracia que resulta ya sea delproducto (de la multiplicación) o del promedio de los valores del índicede Freedom House (normalizado a un rango de 0 a 1), el porcentaje departicipación electoral y el índice de competitividad (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 92). Se trata, por tanto de una medición que utiliza el aná-lisis de factores y que en esa medida permite valorar el peso de cada uno


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46 Para medir la competencia efectiva, los autores construyen un índice de competitividad, basadoen la proporción de puestos obtenidos por el partido más grande de la oposición y el partido deGobierno (o el más grande de la coalición gobernante), con lo que esta variable se expresa demanera similar a las otras dos en una cifra que se mueve entre 0 y 1 (Altman y Pérez-Liñán,2002: 89-90).

de los tres (derechos civiles, participación y competencia) que constituyenel índice final.

En mi opinión hay dos problemas que no resuelve esta medición de lacalidad de la democracia. El primero se refiere a que los tres factores queconfluyen en la construcción del índice no están sujetos a ponderación, demodo que resultan equivalentes. Esto es muy discutible, especialmente sise considera que en la mayor parte de conceptos de democracia –específi-camente en el de Dahl que toman como referencia los autores (Altman yPérez Liñán, 2002: 90)– los derechos civiles tienen un peso que no puedeser equivalente al de la participación y al de la competitividad. Como seha visto a lo largo de este capítulo, la vigencia de los derechos civiles es unacondición fundamental para considerar a las elecciones como libres y lim-pias. Por tanto, es un elemento previo y determinante de éstas, hasta elpunto de que la sola existencia de elecciones sin la vigencia de aquellosderechos lleva a la constitución de algunas de las formas de democraciadisminuida revisadas en la segunda sección. Adicionalmente, este proble-ma se profundiza, cuando la participación se mide exclusivamente por laconcurrencia a elecciones y la competitividad por la diferencia de votaciónentre el partido de Gobierno y el de oposición, es decir, por aspectos par-ciales de cada una de las categorías. Así mismo, al no ponderar los facto-res, el índice final se ve influido de manera determinante por los cambiosque pueda sufrir uno de ellos. A manera de ejemplo, una mayor concu-rrencia de los electores a las urnas se verá reflejada automáticamente enuna elevación del índice de calidad, lo que resulta muy dudoso si las otrasdimensiones se mantienen estables e incluso si no se conocen las causasque produjeron esa afluencia. Lo mismo se puede decir acerca de los cam-bios en la dimensión de la competitividad, que se producirá cuando lasproporciones de votos de los partidos de gobierno y oposición sean relati-vamente similares, lo que puede expresar mayores grados de polarizaciónque no expresan necesariamente mejor calidad de la democracia.

El segundo problema es que esta medición no cuenta con un procedi-miento que permita identificar a los países democráticos antes de proce-der a la medición de su calidad. La aplicación del índice requiere de estu-dios previos que determinen cuáles regímenes son democráticos para po-der proceder a su aplicación exclusivamente en ellos. Por ello, cuando


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construyen el ranking de los países latinoamericanos, los autores acudenal apoyo de clasificaciones previas –específicamente las de Álvarez et al.,(1996) y Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001)– para seleccionar a lospaíses calificados como poliarquías. En sí misma, esta medición no cuen-ta con un recurso para hacerlo, lo que se deriva de la premisa señaladaantes acerca de que la calidad solamente es aplicable a las poliarquías yaconstituidas (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 87). Pero, el problema es quepara saber cuáles son esas poliarquías constituidas se hace necesario con-tar con las muletas que ofrecen otros estudios. La alternativa a ello podríaencontrarse en utilizar para la selección de los casos las mismas dimensio-nes que sirven para la medición, pero eso produciría un efecto circular ode endogeneidad47.

Con estas anotaciones es pertinente observar la aplicación de este índi-ce realizada por los autores al conjunto de países latinoamericanos desta-cando los resultados con respecto a Bolivia Ecuador y Perú. Así, en unaescala en que el máximo es 1 y el mínimo 0, Ecuador ocupa el séptimolugar de un total de 18 países con un índice de 0,759, mientras Boliviaobtiene un índice de 0,725, con lo que se sitúa en el décimo lugar y Perú,con un índice de 0,620, aparece en el puesto decimotercero. De estamanera, Ecuador y Bolivia se situarían por encima de la media, que es de0,716, en tanto que Perú estaría por debajo de ella48. Pero, la situacióncambia cuando se toma cada uno de los factores por separado. Así, en elíndice derechos civiles (la medición de Freedom House), Ecuador se man-tiene en el sexto lugar, con un puntaje de 0,781, Bolivia desciende alnoveno puesto con 0,750 y Perú se mantiene en el decimotercero con0,625. La media en este caso es de 0,717, de manera que nuevamentePerú se sitúa debajo de ella. Por otra parte, cuando se utiliza el índice departicipación, Perú es el mejor situado de los tres, en el noveno puesto,


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47 El efecto circular de endogeneidad ya se advierte en el aspecto señalado en el punto anterior,esto es, en la agregación de los derechos civiles y las elecciones libres y limpias, dado que éstasúltimas dependen en gran medida de aquellos.

48 La puntuación y la ubicación están determinadas por el promedio de los tres factores. Como loanotan los autores, son mínimos los cambios que se observan cuando se utiliza el producto delos tres y solamente afectan a la posición que ocupan Chile y Costa Rica (Altman y Pérez-Liñán,2002: 92), por tanto es indiferente cual de las dos formas de agregación se tome para el análisisde los tres países.

con un índice de 0,631, mientras Ecuador y Bolivia se sitúan en el deci-moprimero y decimosegundo, con 0,627 y 0,563, respectivamente. Lamedia de este indicador es de 0,633, de modo que los tres están debajode ella, lo que no deja de llamar la atención si se considera que en todosellos el voto es obligatorio y este indicador mide básicamente la asistenciaa las urnas. Finalmente, de acuerdo al índice de competitividad, Ecuadory Bolivia se sitúan en los puestos sexto y séptimo, con puntajes de 0,870y 0,862, respectivamente, mientras que Perú desciende hasta el decimo-sexto lugar, con un puntaje de 0,681. La media en este caso es de 0,798,con lo que nuevamente Perú está por debajo.

En términos generales, a partir de estos indicadores y considerandoque Ecuador y Bolivia se sitúan levemente encima de la media latinoame-ricana, se podría decir que ambos países tienen una democracia de cali-dad media, en tanto que Perú tendría una democracia de calidad más bajao deficitaria. La medición no permite extraer más conclusiones al respec-to, lo que ciertamente es insuficiente. Es útil, sin duda, para establecer unranking de países, como lo hacen los autores cuando presentan una tablade conjunto de los países latinoamericanos (Altman y Pérez Liñán, 2002:92), o para apreciar las distancias con determinados países, como se obser-va en el gráfico número 1 que compara a los tres países con los que obtie-nen el mayor y el menor puntaje (Uruguay y Guatemala, respectivamen-te) y con la media latinoamericana. Sin embargo, no es mucho más lo quese puede extraer del indicador49.


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49 Como sostendré más adelante, considero que el problema central se encuentra en la utilizaciónde un índice como expresión de la calidad. La reducción a una cifra puede ser muy útil paraconstruir un ranking o para establecer comparaciones generales (especialmente cuando de tra-baja con un N grande), pero no aporta más que en eso, especialmente cuando es un análisiscomparado de pocos casos.

La segunda propuesta, que también ha tenido acogida en América Latinasostiene que “la calidad de la democracia depende del funcionamiento de losprocesos mediante los cuales la población selecciona y controla [a] sus gober-nantes, no de la eficacia del gobierno en la solución de los problemas del país”(Levine y Molina, 2007: 19). Los ejes centrales de ésta son la legitimidad dela democracia y la exclusión del buen gobierno como criterio de la evalua-ción de la calidad. Ello queda claro cuando los autores señalan que su “defi-nición [de democracia] y el concepto de calidad que se deriva de ella, deter-mina[n] la legitimidad con base en las condiciones de competitividad, parti-cipación política y mecanismos para exigir rendición de cuentas y responsa-bilidad, y no en el contenido «sustantivo» o el resultado de las políticas quese instrumenten, a menos que éstas violenten o promuevan las primeras”(2007: 20). De este modo, la calidad de la democracia descansa en una legi-timidad que no está asentada en los rendimientos del Gobierno sino en algu-nos componentes del régimen democrático. Por ello, su propuesta consisteen “centrar el análisis sobre los procedimientos establecidos para escoger ycontrolar [a] los gobiernos, y para que los ciudadanos influyan en las decisio-nes de estos; las reglas del juego y su funcionamiento real (instituciones for-males e informales) y los derechos asociados con ellas; lo cual necesariamen-te conlleva dos elementos adicionales que se requieren para que haya legiti-


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Gráfico N.º 1 Ubicación de los tres países según el índice de calidad de la democraciade Altman y Pérez-Liñán

Fuente: Altman y Pérez-Liñán (2002)

midad democrática: ciudadanía inclusiva (sufragio universal) y derecho efec-tivo a la organización y participación” (2007: 19)50.

Con estos elementos, los autores identifican “tres áreas interrelaciona-das cuyo funcionamiento nos indica los niveles de calidad: la decisión elec-toral, el proceso de adopción de políticas públicas, y los mecanismos paraexigir responsabilidad a los gobernantes” (Levine y Molina, 2007: 23)51.

Esas tres áreas se expresan en “cinco dimensiones conceptuales: 1)decisión electoral; 2) participación; 3) respuesta a la voluntad popular[responsiveness]; 4) responsabilidad [accountability]; y 5) soberanía”(Levine y Molina, 2007: 24). En consecuencia, la medición de los gradosde calidad de la democracia deberá establecerse por medio de indicadoresde cada una de ellas. En términos generales, como indicadores de decisiónelectoral proponen sufragio universal (incluyendo el derecho al voto en elexterior y de extranjeros residentes en el país), frecuencia de elecciones (atiempos más cortos mayor control ciudadano), elecciones libres (inclu-yendo la posibilidad de presentar candidaturas independientes), eleccio-nes imparciales, libertad de prensa y acceso a múltiples fuentes de infor-mación (que incluye el nivel de igualdad de la población en recursos cog-nitivos, evaluado por el acceso a la educación media) y el nivel de toleran-cia hacia varios sectores (2007: 30). En participación proponen medir elporcentaje de población en edad de votar que efectivamente lo hace, ade-más del número de oportunidades que la población ha tenido para votaren un período determinado y la participación en organizaciones sociales(2007: 31). En respuesta a la voluntad popular escogen como indicador “el


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50 De la misma manera que la mayor parte de autores que desarrollan el estudio de la calidad dela democracia, Levine y Molina utilizan un concepto mínimo y procedimental de democracia.Retomando a Dahl, consideran a la democracia “como un sistema en el cual los ciudadanos eli-gen a sus gobernantes y tienen el poder de removerlos e influenciar sus decisiones dentro de lassiguientes condiciones: a) El Gobierno está efectivamente en manos de los funcionarios elegi-dos; b) Las elecciones son libres, imparciales y frecuentes; c) Hay libertad de expresión; d) Losciudadanos tienen acceso efectivo a fuentes alternativas de información; e) Hay libertad de orga-nización y de reunión, y las asociaciones tienen autonomía frente al gobierno; f ) La ciudadaníaes inclusiva (sufragio universal) y no hay barreras discriminatorias para la participación electo-ral y política” (Levine y Molina, 2007: 22-23).

51 En cierto sentido, esas “tres áreas” aluden a los niveles de legitimidad que he señalado antes, deorigen, de procedimientos y de resultados. También tienen relación con los tres niveles de aná-lisis de la calidad que plantean Diamond y Morlino (2004: 21), a los que me he referido antesy sobre los que volveré más adelante.

nivel en que la población considera que sus acciones, y en particular elvoto, influyen en la orientación de las políticas públicas” (2007: 33). Pararesponsabilidad seleccionan tres formas de accountability (horizontal, ver-tical y social), además de la independencia del poder judicial (2007: 32).Para soberanía acuden como indicador al peso de la deuda externa sobre laeconomía, entendiendo que mientras mayor sea el peso de esta “es de su-poner que mayor será la necesidad para el país de atender los requerimien-tos de sus acreedores y de las organizaciones financieras internacionales”(2007: 33). Adicionalmente, en este tema consideran también al grado enque los civiles controlan a los políticos.

Para contar con información de la mayor parte de estos indicadores–así como para construir su índice de calidad de la democracia–, los auto-res toman “como punto de partida el índice de FH [Freedom House],incorporando nuevos indicadores para cubrir los elementos no incluidos”(Levine y Molina, 2007: 34). Estos “nuevos indicadores” se refieren a “res-puesta a la voluntad popular, participación electoral, representatividad delos cuerpos legislativos, nivel de recursos cognitivos, tolerancia o respon-sabilidad social” (2007: 34). Sin embargo, el mayor peso recae en el índi-ce de Freedom House, que con sus 25 elementos cubre la mayor parte delos temas incluidos en la medición de los autores52 Con este conjunto deelementos, construyen un índice agregado, que al ser aplicado –y como loanotan los mismos autores (Levine y Molina, 2007: 38)– arroja resultadosmuy similares al de Freedom House.

Al aplicar este índice a dieciocho países latinoamericanos, Bolivia,Ecuador y Perú aparecen en posiciones que se sitúan debajo de la media,que es de 76,0. Así, Perú se encuentra en el noveno lugar con un puntajede 75,4 (en una escala máxima de 100), Bolivia en el decimoprimero con70,3 y Ecuador en el decimoquinto con 68,9. Estos puestos no cambiansi se toma como referencia únicamente a los puntajes de Freedom House,pero sí varían cuando se consideran los otros indicadores que utilizan losautores, lo que constituye una expresión de la importancia que tiene aquel


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52 A los 25 temas de Freedom House, los autores añaden ocho propios de ellos y al mismo tiem-po introducen algunos correctivos en los primeros, sobre todo en los que tienen un sesgo ideo-lógico que perjudica a los gobiernos de izquierda (Levine y Molina, 2007: 36-37).

componente en el índice final53. Como conclusión se puede decir que,según este índice, los tres países tienen democracias de baja calidad o defi-citarias. Sin embargo, de la misma manera que se vio con el índice deAltman y Pérez-Liñán, no se puede ir más allá en el análisis.

Dentro de una visión comparativa, cada una de estas dos mediciones pre-senta resultados muy diferentes. Solamente seis de los dieciocho paísesocupan los mismos lugares en ambas tablas, y tres de esos seis correspon-den a los primeros lugares (Uruguay, Chile y Costa Rica), uno al últimolugar (Guatemala) y dos a países que ocupan diversos lugares de la tabla(Argentina en el quinto puesto y Nicaragua en el decimosegundo). Asímismo, la media varía considerablemente, ya que es de 71,6 en Altman yPérez-Liñán (ajustada a escala de 0 a 100) y de 76,0 en Levine y Molina54.


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53 A manera de ejemplo, en participación electoral Perú ocupa el tercer lugar, Ecuador el octavo yBolivia el decimoprimero, en la proporcionalidad de la representación de partidos en la legislatu-ra nacional, Bolivia se sitúa en el octavo lugar, Perú en el noveno y Ecuador en el decimosegundo.

54 La variación interna de los datos no difiere significativamente entre ambas mediciones si se con-sidera que la desviación estándar es de 11,4 y 10,8 en las de Altman y Pérez-Liñán y Levine yMolina, respectivamente.

Gráfico N.º 2 Ubicación de los tres países según el índice de calidad de la democraciade Levine y Molina

Fuente: Levine y Molina (2007)

Por otra parte, algunos países se mueven más de diez lugares entre ambastablas, como es el caso de México, que ocupa el puesto diecisiete en lamedición Altman y Pérez-Liñán y el seis en la de Levine y Molina, o deVenezuela que se encuentra en los puestos seis y dieciséis, respectivamen-te. Casos menos extremos, pero no por ello menos importantes, son los deEcuador, que ocupa los puestos siete y quince, Panamá que aparece en lospuestos once y cuatro y Honduras que se sitúa en el ocho y el catorce, enlas mediciones Altman y Pérez-Liñán y de Levine y Molina, respectiva-mente en cada caso.

Es probable que estas diferencias (que se aprecian en el cuadro núme-ro 1 y en el gráfico 3) obedezcan en buena medida a que cada una de estasmediciones trabaja con información correspondiente a distintos años, yaque en el un caso las cifras corresponden al período 1978-1996 (Altmany Pérez Liñán, 2002: 92), mientras en el otro son cifras correspondientesaproximadamente a los años 2004-2006 (Levine y Molina, 2007: 39).Pero, también se puede suponer que se deben –seguramente en mayormedida que a las causas temporales señaladas– a las dimensiones seleccio-nadas para cada medición. Sin embargo, en principio esa no debería seruna razón para obtener resultados tan diferentes ya que se supondría queambas están midiendo al mismo objeto. Pero, ese supuesto no es válido,ya que es evidente que cada una de ellas mide un objeto diferente y ade-más utiliza unidades de medida sustancialmente distintas. Aunque ambassostienen que el objeto de su medición es la calidad de la democracia, enrealidad cada una ha construido previamente un objeto diferente o espe-cífico. Es verdad que las dos toman como punto de partida a un concep-to mínimo de democracia, pero de inmediato se distancian, especialmen-te desde el momento que construyen las dimensiones sobre las que reali-zarán la medición. Como se vio, Altman y Pérez-Liñán seleccionan sola-mente tres dimensiones (derechos civiles, participación efectiva y compe-tencia efectiva), en tanto que Levine y Molina establecen seis dimensiones(decisión electoral, participación, representatividad, responsabilidad, res-puesta a la voluntad popular, soberanía). Ambos acuden al índice deFreedom House, que adquiere enorme peso proporcional en cada uno,pero no es interpretado de la misma manera (o no está utilizado para elmismo fin).


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En términos estrictos, cada una de estas mediciones entiende a su propiamanera el concepto de calidad de la democracia. Esa comprensión dife-rente está dada en parte por el número de dimensiones que se someten ala medición, pero sobre todo por el carácter de éstas. Es evidente que unmayor número de dimensiones permitirá mejores mediciones, en tantoincluirá más atributos de la democracia, pero ese criterio tomado demanera aislada no será suficiente para considerar que una medición serámejor que otra. La confiabilidad de una medición se encuentra funda-mentalmente en los contenidos de las dimensiones que se utilizan, en la


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País Altman y Pérez-Liñán Levine y Molina

Uruguay 89,8 (1) 93,7 (1)Chile 88,4 (2) 92,3 (2)Costa Rica 87,9 (3) 92,1 (3)Panamá 69,9 (11) 86,2 (4)Argentina 80,6 (5) 82,9 (5)México 53,7 (17) 82,5 (6)República Dominicana 73,5 (9) 82,1 (7)Brasil 81,2 (4) 76,4 (8)Perú 64,6 (13) 75,4 (9)El Salvador 62,0 (14) 74,4 (10)Bolivia 72,5 (10) 70,3 (11)Nicaragua 66,2 (12) 70,0 (12)Paraguay 60,9 (15) 69,8 (13)Honduras 75,3 (8) 69,3 (14)Ecuador 75,9 (7) 68,9 (15)Venezuela 77,4 (6) 67,8 (16)Colombia 57,4 (16) 56,9 (17)Guatemala 51,0 (18) 56,5 (18)Media 71,6 76,0

Cuadro Nº 1 Ranking de países latinoamericanos según índices de calidad de lademocracia de Altman y Pérez-Liñán y Levine y Molina

Fuente: Altman y Pérez-Liñán (2002), ajustado a escala de 0 a 100; Levine y Molina (2007).Los números entre paréntesis indican la posición que ocupa en el ranking correspondiente.

manera de comprender a cada una de ellas y, con mucha importancia tam-bién, se asienta en los indicadores que se seleccionan para la respectivamedición55. Estos aspectos vienen a ser tan importantes como la defini-ción de los atributos de la democracia.

En este punto considero necesario regresar al tema de la capacidad explica-tiva de este tipo de medición, un aspecto al que me he referido brevemen-te en las páginas anteriores. Es innegable que un índice puede ser muy útilpara la construcción de un ranking y, a partir de éste, para conocer las posi-


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Gráfico N.º 3 Ubicación de los países latinoamericanos según mediciones de calidad dela democracia de Altman y Pérez-Liñán y Levine y Molina

Fuente: Altman y Pérez-Liñán (2002), ajustado a escala de 0 a 100; Levine y Molina (2007)

55 Un ejemplo concreto de esto es que el índice de Levine y Molina aparece como más completoque el de Altman y Pérez-Liñán, ya que al contar con mayor número de dimensiones hace posi-ble la identificación de múltiples factores que determinan la ubicación final de los países en elranking. Sin embargo, esta ventaja se reduce significativamente por el enorme peso que tieneuno solo de esos factores –la medición de Freedom House– en su índice final, lo que, como heseñalado antes, minimiza la incidencia de las otras dimensiones. Por tanto, las ventajas delmayor número se han visto mermadas por el contenido asignado a las dimensiones y por losindicadores utilizados dentro de cada una de estas.

ciones relativas de los países en un determinado contexto general (en estecaso en un conjunto seleccionado de países latinoamericanos). Así mismo,es muy útil para apreciar los cambios a lo largo del tiempo, de manera quese puede hacer el seguimiento del comportamiento de un determinadopaís o de un conjunto de ellos en un periodo determinado. Finalmente,estos índices permiten hacer un seguimiento y un balance –en caso de quese cuente con series temporales– de la evolución de sus diversos compo-nentes, de manera que se pueda apreciar los efectos que se desprenden delos cambios en cada uno de ellos. Pero, me parece que hasta allí llega la uti-lidad de un índice y no se puede esperar que entregue más información.Ese es un primer límite de los índices, pero hay tres restricciones adiciona-les que son más importantes y que no pueden ser pasadas por alto.

Se trata, en primer lugar, de la inconveniencia de reducir toda la com-plejidad de las múltiples dimensiones que constituyen la calidad de lademocracia a una cifra única. Al hacerlo se pierde gran parte de la capaci-dad explicativa, ya que se diluye el aporte de cada una de esas dimensio-nes. A pesar de que se puede identificar ese aporte por medio del análisisaislado de cada una de las variables, como lo hacen los autores menciona-dos (Altman y Pérez-Liñán, 2002: 92; Levine y Molina, 2007: 39), el índi-ce final solamente expresa diferencias agregadas que pueden ocultar aspec-tos muy importantes de cada una de las dimensiones sujetas a medición.La utilización aislada de un índice de esta naturaleza no deja ver los avan-ces y retrocesos en cada una de las dimensiones. El índice en sí mismo noda cuenta de los elementos que determinan la posición de cada país den-tro de la escala y tampoco de las causas de las diferencias entre los países56.

En segundo lugar, detrás de la utilización de este tipo de índices estásiempre presente el riesgo de endogeneidad que ya he señalado. En las dosmediciones reseñadas se encuentran rasgos de ese problema, especialmen-


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56 Adicionalmente, el peso de cada uno de los componentes depende de la ponderación asignada,lo que debe ser cuidadosamente observado a la hora de valorar su incidencia sobre el total y, demanera especial, al analizar cada uno de ellos aisladamente. Como ya señalé antes, este es unode los problemas que se encuentra en la propuesta de Altman y Pérez-Liñán, que asigna similarpeso a cada una de las dimensiones. Esta es una observación que se puede hacer extensiva a lapropuesta de Levine y Molina, que apenas introduce mínimos elementos de ponderación de susindicadores y que sobredimensiona el aporte del índice de Freedom House (Levine y Molina,2007: 34-38).

te por la utilización de índices previos, como el de Freedom House, queincluyen algunas de las dimensiones que después son tratadas como ele-mentos independientes, o de indicadores que aparecen en más de unadimensión, como los que aluden a la participación electoral. Ciertamente,este problema se podría solucionar por medio de la utilización de indica-dores menos agregados y con un mejor control al respecto, pero de todasmaneras existe el riesgo de llegar a formulaciones de carácter circular.

En tercer lugar, este tipo de medición no recoge la incidencia de otrosaspectos que afectan de manera fundamental a la calidad de la democracia,como el desempeño de las instituciones, el tipo de régimen o el papel de lospartidos políticos. Obviamente, la solución consistiría en incluir estas di-mensiones, pero con ello se elevaría el riesgo de endogeneidad y de estable-cer relaciones circulares, ya que se trataría de indicadores extremadamenteagregados. Además –y por encima de cualquier otra consideración– sondimensiones que por su gran complejidad no pueden ser reducidas a unsolo indicador que a su vez sirva para construir un índice final57. Tratar dehacerlo de esa manera significaría sacrificar la profundidad del análisis enaras de la obtención de un instrumento que, como se ha visto, apenas puedeofrecer una información muy limitada del fenómeno que se intenta anali-zar. Por consiguiente, este tipo de medición termina por sacrificar aspectosque son sustanciales para evaluar la calidad de la democracia58.

Como trasfondo de estos problemas propios de la medición de la cali-dad de la democracia se encuentra el debate acerca de las bondades y laslimitaciones de los acercamientos cuantitativos. Es innegable que la cali-dad de la democracia puede ser abordada por este tipo de estudios, perosiempre es necesario considerar las limitaciones que ellos tienen, especial-mente por el carácter complejo de cada una de las dimensiones que debenser sometidas a evaluación. Son dimensiones que difícilmente pueden ser


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57 Los límites para la incorporación de un mayor número de dimensiones y variables en este tipode estudios han sido destacados por algunos autores, como Morlino (2005: 13).

58 Un llamado de atención en este sentido se encuentra en un texto que se ocupa de la calidad dela democracia desde una perspectiva diferente, cuando advierte que “los indicadores señalanvarios aspectos o dimensiones de la democracia, a través de diversos derechos políticos, civiles ysociales. Esta realidad compleja no puede resumirse adecuadamente en un solo índice (...)Aunque en su conjunto pueden pintar un panorama detallado, ofrecen una visión parcial de larealidad y no agotan el significado de los conceptos medidos” (PNUD, 2004: 73).

reducidas a un solo indicador sin sacrificar una gran parte de su comple-jidad. Aspectos como las libertades civiles, la tolerancia, la vigencia de losderechos ciudadanos e incluso otras que tienen un carácter menos abs-tracto y por tanto más fáciles de materializar en indicadores, como lasrelacionadas con los procesos electorales, están conformados por una can-tidad de componentes que se pierde cuando son reducidos a un indica-dor. Además, la cuantificación de esas dimensiones tiene siempre una altacarga de subjetividad e incluso puede tener un sesgo ideológico (comosucede con los indicadores de Freedom House referidos a los aspectos eco-nómicos). Finalmente, a esta subjetividad se debe añadir la que se encuen-tra casi de manera inevitable en la ponderación de cada una de las dimen-siones. Por ello, considero que las mediciones cuantitativas de calidad dela democracia pueden considerarse de utilidad limitada y siempre debentomarse como instrumentos de apoyo para la evaluación cualitativa, queofrece mejores condiciones para el análisis59.

La tercera propuesta que quiero recoger es precisamente una de carác-ter cualitativo, que no busca construir un índice de calidad de la demo-cracia, sino analizarla en su complejidad. Esta sostiene que “una buenademocracia ofrece a sus ciudadanos una amplia libertad, igualdad políti-ca y control sobre las políticas públicas y sobre los gestores de las políti-cas [policy makers], a través del funcionamiento legal y legítimo de insti-tuciones estables” (Diamond y Morlino, 2004: 22)60. Su visión reconoce–como se vio antes– a los procedimientos, los contenidos y los resultadoscomo los tres niveles en que se puede evaluar la calidad. Por ello sostienenque un régimen con aquellos atributos podrá satisfacer “las expectativasciudadanas atendiendo a la gobernabilidad (calidad de los resultados); per-mitirá a los ciudadanos, asociaciones y comunidades disfrutar de una am-


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59 Una limitación adicional de los enfoques cuantitativos (que también puede afectar en algunamedida a los de carácter cualitativo), y que no constituye un asunto menor, es la escasa disponi-bilidad de información confiable y apta para conformar series históricas. Los ajustes que debenhacerse, en términos temporales o, más grave aún, la necesidad de adaptar a los propios objeti-vos indicadores y mediciones que han sido construidos para otros fines, tienden a hacerlos pococonfiables.

60 De manera complementaria a esta defnición, uno de los autores sostiene que “puede decirse queuna buena democracia es una que presenta una estructura institucional estable que realiza la liber-tad y la igualdad de los ciudadanos a través del funcionamiento legítimo y correcto de sus institucio-nes y mecanismos (Morlino, 2004: 12, cursiva en el original).

plia libertad y de igualdad política (calidad del contenido); y proveerá uncontexto en el cual el conjunto de la ciudadanía puede juzgar el desempe-ño del gobierno a través de mecanismos como las elecciones, mientras quelas instituciones gubernamentales y las autoridades se controlan unas aotras (calidad de procedimiento)” (Diamond y Morlino, 2004: 22, cursivasen el original). Por tanto, desde esta perspectiva el estudio de la calidad dela democracia abarcaría no solamente un gran conjunto de sus atributos,sino que se mueve en diversos niveles.

Los autores proponen “ocho dimensiones en las cuales la democraciavaría en calidad” (Diamond y Morlino, 2004: 22). Estas son el Estado dederecho, participación, competencia, accountability vertical, accountabilityhorizontal, respeto a las libertades civiles y políticas y la progresiva imple-mentación de igualdad política (y subyacentemente, igualdad económicay social). Los autores consideran a las cinco primeras dimensiones comoprocedimentales o como relacionadas con las reglas y las prácticas, entanto que a las dos siguientes les atribuyen carácter sustantivo. La últimaes un puente entre ambos tipos (Diamond y Morlino, 2004: 22)61. A suvez, cada una de estas dimensiones puede variar por las formas institucio-nales y por el grado de desarrollo, manteniendo fuertes lazos e intercam-bios y tensiones entre ellas, de manera que se configura una propuesta denaturaleza multidimensional (Diamond y Morlino, 2004; 22). Sin embar-go, los autores destacan la dimensión de su enfoque –y en general de losdiversos acercamientos a este tema– cuando señalan “no hay una vía objeti-va para construir un esquema de calidad de la democracia correcto y válidopara todas las sociedades” (Diamond y Morlino, 2004; 22).

La dimensión Estado de derecho está entendida, en este propuesta, co-mo la igualdad ante la ley, la cual es pública, conocida universalmente,estable, no retroactiva y es aplicada limpia y consistentemente por un sis-tema judicial independiente. Lo que hace democrático a un Estado dederecho es que “el sistema legal defiende los derechos políticos y los pro-cedimientos democráticos, conserva los derechos civiles de los individuos


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61 Creo que es cuestionable calificar como procedimental al Estado de derecho, ya que es un ele-mento sustantivo del régimen. La afirmación de los autores, como se verá de inmediato, se expli-ca porque no lo toman en su totalidad, como el imperio de la ley y la igualdad ciudadana, sinoen tanto un conjunto de procedimientos que aseguran la vigencia de los derechos políticos.

y refuerza la autoridad de otras instituciones de accountability horizontalque aseguran la legalidad de las acciones de las autoridades” (Diamond yMorlino, 2004: 23). A la vez, éste constituye la base sobre la que descan-san todas las demás dimensiones, y es lo que marca la diferencia con lasdemocracias iliberales en que se desarrollan elecciones competitivas y exis-te participación popular, pero con considerable desorden y abuso delpoder (Diamond y Morlino, 2004: 23). Por consiguiente, es el elementoque establece el punto de partida para determinar si un régimen es demo-crático o si se trata de una de las formas disminuidas de democracia (con-cretamente, de democracia iliberal).

Participación está entendida como la plena vigencia de los derechospolíticos de la población adulta, incluido –pero no exclusivamente– el de-recho al voto. Para ello, “una buena democracia debe asegurar que todoslos ciudadanos tienen en efecto capacidad para hacer uso de esos derechosformales para influir en el proceso de toma de decisiones: votar, organizar-se, reunirse, protestar y presionar por sus intereses” (Diamond y Morlino,2004: 23). Por tanto, esta dimensión incluye no solamente el derecho alvoto y su ejercicio efectivo, sino también el control a los políticos y estáíntimamente relacionada con la igualdad política. Por ello, el desigual ac-ceso a los recursos políticos puede significar la reducción e incluso la pér-dida de los mismos derechos políticos (Diamond y Morlino, 2004: 23).

Competencia es una dimensión que alude básicamente a la existenciade elecciones libres y limpias, pero también a la apertura para el acceso denuevas fuerzas a la arena electoral, así como para el acceso de los partidosy las organizaciones políticas a los medios de comunicación y a los recur-sos para las campañas electorales (Diamond y Morlino, 2004: 23). Setrata, por consiguiente, de la dimensión electoral, en la que desempeñanpapeles de primera importancia los arreglos institucionales que hacen via-ble la competencia entre los diversos actores políticos y sociales (Diamondy Morlino, 2004: 23-24).

Accountability vertical “es la obligación de los líderes políticos elegidos aresponder por sus decisiones políticas cuando son interpelados por losvotantes o por otros cuerpos constitucionales” (Diamond y Morlino, 2004:24). Siguiendo a Schedler, los autores destacan como atributos básicos deesta dimensión a la información, la justificación y el castigo o la compensa-


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ción (Diamond y Morlino, 2004: 24). Por tanto, en esos tres niveles seexpresaría la acción de control de los ciudadanos, que requiere de condicio-nes adecuadas para la competencia política, así como la distribución de losrecursos políticos y la consecuente participación ciudadana. De esta mane-ra, se establece una relación estrecha con las dimensiones señaladas antes,configurándose uno de los lazos, intercambios y refuerzos mencionados.

Por accountability horizontal entienden al control que se realiza entre lasinstituciones democráticas, sean o no de elección popular. Así, el hecho de“que una autoridad o brazo del Gobierno responde a otra, más que formarparte de una pauta regular de ‘comando y obediencia’, en términos gruesosse denomina accountability horizontal” (Diamond y Morlino, 2004: 24).Las instituciones propias de esta relación incluyen a la oposición legislati-va, las comisiones de investigación de hechos específicos, las cortes, losorganismos de control, las comisiones anticorrupción, el banco central, laadministración electoral independiente, el defensor del pueblo, entre otroscuerpos que tienen la misión de investigar y controlar el poder los gober-nantes (Diamond y Morlino, 2004: 25). Esta dimensión descansa en elmarco legal que establece el sistema de controles y balances.

La libertad, entendida por los autores como la primera de las dimen-siones sustantivas, es vista como el conjunto de “tres tipos de derechos:políticos, civiles y sociales (o socioeconómicos)” (Diamond y Morlino,2004: 26). Los primeros hacen posible la participación y la representacióny por tanto la accountability horizontal. Los segundos requieren contarcon varias de las condiciones apropiadas para la accountability horizontaly vertical y a la vez aseguran la vigencia del Estado de derecho. Los últi-mos están entendidos como los rendimientos del sistema político, de ma-nera que hacen referencia fundamentalmente a la evaluación de la calidadde los resultados (Diamond y Morlino, 2004: 26). Se trata, por tanto, deuna de las dos dimensiones que preceden a las demás (la otra es la igual-dad) y por tanto que las condicionan.

La otra dimensión sustantiva es igualdad, que también está entendidacomo un prerrequisito para las otras dimensiones, ya que ellas “implican orequieren (...) la igualdad política y legal de todos los ciudadanos. Unabuena democracia asegura a todos los ciudadanos y grupos los mismosderechos y protección legal y, significativamente, acceso ágil a la justicia y


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al poder” (Diamond y Morlino, 2004: 27). El logro de esa igualdad estácondicionado en gran medida por la situación social y económica de laspersonas, en el sentido de que grandes inequidades en la distribución delingreso y obstáculos para el acceso a servicios básicos pueden impedir sumaterialización. Por consiguiente, se establece un lazo con los derechos so-ciales, plasmados en servicios básicos como los de educación y seguridad(Diamond y Morlino, 2004: 27)62. Por consiguiente, la igualdad política–y lo mismo se puede decir para la libertad– está fuertemente condiciona-da por la situación socioeconómica de los individuos, en la medida en queésta establece los incentivos o los obstáculos para su ejercicio pleno.

La última dimensión, responsabilidad, “es equivalente a la accountabilityvertical (y por tanto a la participación y a la competencia), e influye en elgrado en que los ciudadanos están satisfechos con el desempeño de lademocracia pero también en la percepción de ésta como legítima” (Dia-mond y Morlino, 2004: 27). Por ello los autores la consideran como unpuente entre las dimensiones procedimentales y sustantivas, como he men-cionado antes. Esta dimensión hace referencia a la capacidad de los gobier-nos –o en general de las instituciones democráticas– para definir y aplicarlas políticas que anhelan los ciudadanos. Las condiciones que la favorecenson las mismas que requiere la accountability vertical, esto es, “una socie-dad civil robusta, un sistema de partidos funcional y gobiernos que pue-dan traducir las preferencias, una vez agregadas, en políticas y programas”(Diamond y Morlino, 2004: 28). Adicionalmente, necesita una burocra-cia pública eficiente y honrada, ya que buena parte de su materializaciónse expresa en la capacidad de gestión de los gobiernos. A la vez, ésta tienepor lo menos tres límites. En primer lugar, el interés de los políticos pormaximizar su autonomía. En segundo lugar, el carácter limitado de losrecursos públicos, lo que puede reducir las opciones en la toma de decisio-nes. Tercero, las limitaciones a la soberanía, especialmente las que se deri-van de la inserción internacional de los países, que también reducen lasopciones para los gobiernos (Diamond y Morlino, 2004: 28).


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62 La igualdad política se sitúa, en esta perspectiva, en el mismo nivel que la libertad. Por ello unode los objetivos de la investigación empírica es “detectar el grado en el cual ellas [las dimensio-nes] han alcanzado los dos objetivos principales de una democracia ideal: libertad e igualdadpolítica” (Morlino, 2004: 10).

A partir de estas ocho dimensiones se podrían identificar otras tantascalidades de la democracia en caso de que se tomara a cada una de ellas demanera aislada. Pero, como lo reiteran los autores –y en mi opinión ahí seencuentra uno de sus aportes más importantes–, “estas diferentes dimen-siones interactúan densamente y se refuerzan unas a otras, convergiendofinalmente en un sistema. Aunque es posible identificar diferentes tipos debaja calidad de la democracia, los cuales son deficientes en diferentes cua-lidades, las diversas dimensiones están estrechamente ligadas y tienden amoverse juntas, ya sea hacia el mejoramiento y la profundización o haciael descenso” (Diamond y Morlino, 2004: 28-29, cursiva mía)63. Al consi-derar como un sistema al conjunto de las dimensiones se hace evidente elcarácter multidimensional y complejo de la calidad de la democracia y portanto de su evaluación. La interrelación entre las diversas dimensionesplantea un reto enorme para la investigación, ya que lleva necesariamentea abordar todas ellas y a tratarlas no solamente en conjunto sino en susmúltiples interacciones.

Dos anotaciones son pertinentes acerca de esta propuesta de análisis dela calidad de la democracia que, junto a su visión sistémica, demuestranla imposibilidad de reducirla a un índice. En primer lugar, todas las di-mensiones aluden a elementos propios del ordenamiento político, esto es,a componentes del régimen y del sistema en los términos planteados en elcapítulo I. En ese sentido, son aspectos que tienen que ver directamentecon el diseño institucional y con los procedimientos que hacen posible losfines últimos de la poliarquía, esto es, la inclusión y la participación. Ensegundo lugar, ellos están tomados en su totalidad y no solamente en unade sus manifestaciones (como la proporción de electores, el número deescaños de los partidos o la vigencia de determinado tipo de derechos oun pequeño número de ellos). En este sentido, son variables complejasque no pueden ser reducidas a uno o, en el mejor de los casos, a algunosde sus componentes, ya que constituyen en sí mismas condiciones funda-mentales y constitutivas de la democracia. Por ello, resulta muy poco pro-


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63 Altman y Pérez-Liñán (2002: 90) abordan el tema de la correlación entre las dimensiones(obviamente sólo sobre las tres que ellos utilizan), para determinar si la calidad de la democra-cia es un fenómeno multidimensional o si, por el contrario, todas ellas reflejan un solo aspectosubyacente. Su índice se justifica por la correlación existente entre sus las variables analizadas.

bable que se las pueda reducir a indicadores simples, que expresen conuna sola cifra la totalidad de cada una, mucho menos el conjunto quefinalmente constituye la calidad de la democracia. De esta manera, setrata de una perspectiva radicalmente diferente a las reseñadas antes, queal buscar la construcción de un índice deben inevitablemente sacrificaresa complejidad y abordar únicamente aspectos parciales de las dimensio-nes (en realidad de algunas de ellas).

Conclusiones

La revisión de algunas perspectivas de análisis de la calidad de la democra-cia y de los dos ámbitos de estudio estrechamente ligados a ella –la medi-ción y la identificación de los subtipos de democracia– permiten arribar aseis conclusiones generales. En primer lugar, como he insistido a lo largode este capítulo, estos son campos en construcción, en los que se han rea-lizado avances sustanciales pero que aún pueden ser considerados como losprimeros pasos o los movimientos tentativos hacia la construcción concep-tual y metodológica. Esto se hace evidente de manera especial en el campode la calidad de la democracia, donde el único acuerdo básico que se puedeidentificar es el referido a la utilización de un concepto mínimo de demo-cracia. Sin embargo, ese acuerdo alude al tipo de concepto que se debe uti-lizar, pero no al contenido del concepto en sí mismo. Aunque la mayor partede autores inician su reflexión en la poliarquía de Dahl, no todos ellosescogen similares atributos ni le otorgan el mismo peso a cada uno de ellos.Este carácter incipiente y tentativo de la construcción conceptual lleva aque bajo la calificación de calidad de la democracia se cobijen múltiplesperspectivas. Por ello, mientras no existan acuerdos en torno a los concep-tos fundamentales, se deberá aceptar que cualquier referencia a la calidadde la democracia será en realidad una alusión a una de las formas bajo lascuales ésta se concibe, no a una concepción única. En ese sentido cabehablar de teorías de la calidad de la democracia, en plural, antes que de unateoría única y compartida por la comunidad académica.

En segundo lugar, es evidente la indiferencia por el concepto de calidad.La mayor parte de estudios no se preocupan de hacer explícita su noción de


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calidad, con lo que todo un componente fundamental de la construcciónteórico-conceptual queda implícito y, por tanto, sujeto a múltiples interpre-taciones. La excepción en este aspecto se encuentra en el enfoque deDiamond y Morlino, que hacen una formulación clara y operativa al respec-to, pero en el resto de la literatura se deja todo el peso en la definición delas dimensiones con las que se va a realizar la evaluación. Éstas se convier-ten a la vez en las variables a medir y en los parámetros con los que sonmedidas, lo que constituye un serio problema de carácter metodológico.Para evitarlo es necesario prestar atención a la calidad en sí misma, a su sig-nificado y a su función dentro de la evaluación de la democracia.

En tercer lugar, es posible sostener que las perspectivas cuantitativas pre-sentan grandes limitaciones y que solamente pueden entregar una visiónparcial y reducida de una realidad mucho más compleja, como es la calidadde la democracia. Esa complejidad y la densidad de las dimensiones sujetasal análisis hacen poco viable la reducción a indicadores únicos de caráctercuantitativo. Si bien es cierto que éstos –y en general la medición cuantita-tiva– tienden a hacer operativas las dimensiones, también es verdad que esaoperación deja más dudas que confianza. Hay una serie de pasos necesariospara llegar a este ese punto, y en cada uno de ellos se deben tomar decisionesque –por el nivel en que se encuentra la teoría– quedan sujetos a los crite-rios o a los valores del investigador. Desde la selección de las dimensioneshasta la ponderación de los indicadores, pasando por la definición de lasvariables que se someterán a la medición, son pasos que por largo tiemposeguirán expresando una búsqueda más que acuerdos teóricos y conceptua-les dentro de la comunidad académica. Adicionalmente, los resultados de lamedición o de la cuantificación no demuestran ser mejores que los obteni-dos por medio del análisis cualitativo. Por el contrario, al reducir las dimen-siones a un pequeño número de indicadores y, finalmente, la calidad de lademocracia a un índice único, sacrifican la riqueza explicativa. Como heseñalado antes, se los debería utilizar siempre como complemento de losestudios cualitativos, mas no como sus sustitutos.

En cuarto lugar, son significativos los avances logrados en los tres ámbi-tos de análisis reseñados en este capítulo (subtipos, medición y calidad), peroes necesario buscar mayor integración entre ellos. Aunque existe cierto vín-culo entre la medición y los estudios de calidad, éste sigue siendo relativa-


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mente débil y reducido a un pequeño número de autores. Una mayor vin-culación entre ellos podría ayudar a superar las limitaciones de los estudioscuantitativos y los fortalecería a ambos. Así mismo, es necesario integrar(como lo hacen algunos de los autores revisados) los hallazgos obtenidos enel estudio de los subtipos o de las democracias disminuidas dentro de losestudios de calidad de la democracia. El primer ámbito permite identificarsituaciones específicas o –para decirlo en términos de la visión espacial queofrecen los gráficos presentados– ubicaciones particulares de los regímenesdentro del continuo autoritarismo-democracia. Esa ubicación, y la corres-pondiente identificación del tipo disminuido, son fundamentales porquepermiten identificar las carencias de cada uno de ellos y por tanto los facto-res que determinan la mayor o menor calidad de la democracia de cada casoen concreto. La identificación de subtipos debe ser un elemento básico parael estudio de la calidad de la democracia, lo que se puede lograr al estable-cer un diálogo permanente y fluido entre ambos ámbitos de reflexión.

En quinto lugar, los avances logrados en el estudio de la calidad de lademocracia no han tenido un correlato en la indagación de las causas quedeterminan su mayor o menor grado. Ha habido notables avances en laexplicación del resultado final, pero muy poco o nada se ha avanzado enla identificación de los orígenes. Se puede decir, en consecuencia, que seha avanzado mucho en el conocimiento de la variable dependiente, perose ha dejado de lado las variables independientes. Al aplicar los instru-mentos teóricos y conceptuales disponibles en este momento a un casoconcreto, se puede sostener que su democracia es de menor calidad por-que las elecciones no son libres o porque existen violaciones evidentes alderecho de acceso a la información plural, pero eso no lleva necesariamen-te a la identificación de los factores institucionales y procedimentales quedeterminan que así sea. No se conoce, a manera de ejemplos, la inciden-cia del tipo de régimen, de las relaciones entre las funciones del Estado,del sistema de partidos o del sistema electoral sobre la calidad de la demo-cracia. Los estudios de calidad tienen una deuda en ese aspecto.

En sexto lugar y ligado a lo anterior, es imprescindible bajar el nivel deabstracción de los estudios, desde las dimensiones de la democracia a loscomponentes del régimen y del sistema político, como las relaciones entrelos poderes, los partidos políticos y las prácticas de los actores. El nivel en


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que se mantienen actualmente los estudios es muy útil para comprenderlas características generales de la democracia y para profundizar en el aná-lisis de cada una de sus dimensiones, pero no ofrece las mismas facilida-des para el estudio de esos aspectos más concretos y que sin duda sondeterminantes en la determinación del grado de calidad. Es necesarioencontrar el puente teórico, conceptual y metodológico que una a la refle-xión sobre la calidad con los componentes del régimen y del sistema. Serequiere contar con respuestas acerca de la incidencia de un sistema elec-toral proporcional, de un régimen presidencial, de un sistema de partidohegemónico, en fin, de las múltiples expresiones concretas de los compo-nentes del régimen y el sistema. Esto abre un campo de investigación pocoexplorado hasta el momento, pero de enorme valor para la búsqueda deexplicaciones. Es un campo que debe conformarse como un espacio demenor nivel de abstracción que la reflexión sobre la calidad de la demo-cracia –que se mueve en las grandes dimensiones–, pero que debe formarparte de ese mismo cuerpo teórico.

Por último, cabe reiterar que los análisis de calidad de la democraciademuestran que existe una relación de interdependencia entre todos loscomponentes que se someten a evaluación y que constituyen el elementocentral del análisis. Aunque cada uno de ellos expresa condiciones especí-ficas y alude a condiciones y atributos particulares, es evidente que entreellos se produce una relación de mutuo condicionamiento y de interac-ción. Por ello, cuando uno varía lo hace también el conjunto, no solamen-te por la incidencia de aquel en términos de elemento constitutivo, sinopor las interrelaciones que guarda con los demás. Son relaciones que estándeterminadas por los componentes básicos de la democracia, y que pue-den expresarse por medio de la estrecha relación que existe entre los diver-sos tipos de derechos (especialmente civiles y políticos). El mutuo condi-cionamiento es un hecho que aparece en cualquier análisis o evaluación,de manera que resulta poco adecuado el aislamiento de uno de ellos enaras de la simplificación o de cualquier otro objetivo de similar naturale-za. Por el contrario, conviene tener presente que el estudio de la calidadde la democracia será siempre complejo y que la simplificación no seexpresará en un mejor resultado final.


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Introducción

La revisión de los procesos vividos en Bolivia, Ecuador y Perú desde laperspectiva de la calidad de la democracia permite llegar a tres conclusio-nes básicas. En primer lugar, a lo largo de las últimas tres décadas –con laexcepción del período fujimorista en Perú–, en los tres países se han con-formado regímenes que se encuentran dentro del campo de las democra-cias políticas o de las poliarquías, pero las carencias o los vacíos en variosde sus atributos obligan a considerarlos como formas disminuidas, comodemocracias que requieren de algún tipo de adjetivo y que presentan pro-blemas de calidad. En segundo lugar, aún manteniéndose en el campo delas poliarquías, aquellos regímenes han sufrido cambios constantes, hanavanzado o han retrocedido en su condición de democracias, lo que signi-fica que existieron elementos determinantes para producir esos cambios.En tercer lugar, la revisión conceptual y su aplicación en el estudio com-parado de los tres países demuestran que existen avances significativos entérminos teóricos, conceptuales y metodológicos, pero a la vez que lo rea-lizado hasta el momento no entrega todas las herramientas necesarias parael análisis empírico de la calidad de la democracia y que aún falta muchocamino por recorrer en esta materia.

Las dos primeras conclusiones demuestran la necesidad de contar conelementos clasificatorios de los tipos de régimen, no sólo para conocer suscaracterísticas, sino sobre todo parar comprender los cambios que se pro-

Una conclusión incierta:la calidad de la democracia en Bolivia,Ecuador y Perú

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ducen en ellos. A su vez, esta necesidad se enlaza con otra que surge de latercera conclusión, y es que el grado de avance de la teoría es muy útilpara estudios de un gran conjunto de países (un N grande), pero no esadecuado para el análisis en profundidad que requiere el estudio compa-rativo. La construcción teórica y conceptual permite identificar las gran-des dimensiones de la calidad de la democracia con sus respectivos atribu-tos, lo que constituye un gran paso en términos de la identificación de loselementos fundamentales. Sin embargo, no cuenta con los elementossuficientes para explicar las causas que producen las diferencias en elgrado alcanzado en cada una de las dimensiones, y mucho menos paraexplicar los cambios de régimen e identificar los factores que los provo-can. Por ello, se puede sostener que la teoría de la calidad de la democra-cia tiene, por el momento, dos características que constituyen serias limi-taciones. Primera: es una teoría que abarca solamente los aspectos genera-les, las grandes dimensiones y que, por consiguiente, no puede explicarlos factores desencadenantes de los propios fenómenos que estudia.Segunda: es una teoría estática, que puede explicar situaciones o momen-tos específicos pero no los procesos que van constituyendo esos procesos.

Con estos elementos, el estudio comparado de la calidad de la demo-cracia en los tres países no podría avanzar más allá de lo límites impues-tos por el desarrollo teórico y conceptual. Pero, al mismo tiempo, la revi-sión de los procesos políticos vividos en ellos a lo largo de las últimas tresdécadas –así como la contraposición con las perspectivas conceptuales–permite formular algunas propuestas para superar aquellas limitaciones.Básicamente, considero que es conveniente y necesario superar el nivel degeneralidad en que se ha mantenido la teoría y buscar los elementos másconcretos y operacionales que constituyen los elementos explicativos delos problemas tratados. Ese es el objetivo de estas conclusiones, que ine-vitablemente tienen un carácter tentativo y no eliminan la incertidumbre.


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Instituciones y calidad de la democracia

Para iniciar ese camino considero necesario repetir la primera conclusión,que no es sino la repetición de lo expresado al inicio del capítulo V, en elsentido de que ninguno de sus regímenes –con la anotada excepción pe-ruana– puede ser calificado como autoritario, lo que significa que se sitú-an en el espacio de la democracia. Pero, como se vio a lo largo de ese capí-tulo, ese es un espacio bastante amplio –una larga línea si se piensa en uncontinuo–, de manera que no se puede suponer una ubicación única oautomática. En otras palabras, que un régimen no sea autoritario no sig-nifica que deba ser considerado ipso facto como una democracia plena. Lasposibilidades de esa ubicación son múltiples y dependen de la combina-ción de varios factores. Eso es precisamente lo que muestra la realidad delos tres países, ya que cumplen en diversos grados las condiciones de lapoliarquía pero no se puede asegurar que lo hacen en su totalidad. En con-secuencia, son formas de democracias que deben ser explicadas.

Esta es, sin duda, una constatación importante, ya que demuestra quela clasificación del tipo de régimen es uno de los problemas centrales quese presentan en las nuevas democracias y en las que han sufrido retrocesosen su institucionalización1. El optimismo de buena parte de la literaturade la transición debió ceder espacio a una visión más realista en la medi-da en que se constataba que las nuevas poliarquías no se dirigían necesa-riamente en la dirección armónica que se deriva del equilibrio entre losavances en la liberalización y en la participación, como sugiere el esquemade Dahl (1989: 18). La realidad –en especial la latinoamericana– demos-tró que pueden desviarse no sólo en uno de los dos sentidos que previóeste autor (hacia las oligarquías competitivas o hacia las hegemonías repre-sentativas), sino hacia cualquiera de las muchas combinaciones que pue-den configurarse entre las dos dimensiones básicas2. Así mismo, demostró

Una conclusión incierta: la calidad de la democracia en Bolivia, Ecuador y Perú

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1 Como se vio en su momento, la clasificación de los tipos de régimen proviene de otras corrien-tes teóricas que sólo ocasionalmente están vinculadas con la preocupación por la calidad de lademocracia. La vinculación entre ambas es un paso necesario y fundamental, que solamente hasido dado por escasos autores (Diamond, 2002; Morlino, 2004; Munck, 2007a; 2009).

2 Las diversas perspectivas de análisis sobre las democracias disminuidas o los subtipos de régi-men democrático, revisadas en el capítulo IV, constituyen sin duda uno de los aportes mássignificativos realizados en gran medida a la luz de la experiencia latinoamericana. Todos ellos

que esas formas pueden ser bastante estables y, de esa manera, tienen capa-cidad para perdurar a pesar de sus propias debilidades internas.

Sin embargo, esa constatación no es suficiente para comprender acabalidad las características de esos regímenes. Ella debe estar acompaña-da de la identificación de las causas que llevan a esa situación. Así, la revi-sión de las condiciones vigentes en los tres países lleva a concluir que secumplen varios de los requisitos de la poliarquía, especialmente los quehacen relación a los procedimientos electorales y a las condiciones básicasasociadas a ellas, incluida la vigencia de los derechos políticos. Pero sondemocracias que muestran gran déficit tanto en la vigencia plena de losderechos civiles como en los procedimientos políticos de toma de decisio-nes y de procesamiento de los conflictos. En cuanto a lo primero, comose vio en el capítulo I, son democracias con débiles estados de derecho, loque equivale a decir que en ellas no se ha podido materializar en su ple-nitud la ciudadanía civil. Por su parte, en lo que respecta a lo segundo, enel capítulo III se pudo apreciar los problemas que han enfrentado los trespaíses en el procesamiento de los conflictos políticos, cuya expresión másclara ha sido el constante irrespeto o desconocimiento de los procedi-mientos democráticos. En diversos momentos, los gobiernos, los órganoslegislativos, las entidades de control y los organismos electorales hanentrado en conflicto y, para superarlo, han sobrepasado los límites esta-blecidos constitucional y legalmente para su acción. Adicionalmente, enmuchas ocasiones –especialmente frente a problemas económicos y a con-flictos sociales– los presidentes tomaron medidas que no correspondían asus atribuciones.

Se trata, por consiguiente, de dos fuentes de deterioro de la calidad dela democracia. La primera hace referencia fundamentalmente a la debili-dad del Estado de derecho, en particular a los obstáculos que se presen-tan para la constitución de la ciudadanía civil, esto es, para la igualdadjurídica de las personas. Por consiguiente, se sitúa fundamentalmente enel nivel del régimen. La segunda alude a la manera en que se desempeñanlas instituciones y en que se procesa la política. Por tanto, se sitúa especí-


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pueden ser vistos como un desarrollo de la propuesta de Dahl, de la cual parten implícita oexplícitamente.

ficamente en el nivel del sistema político. La primera puede explicarsebásicamente por causas históricas y estructurales, a las que aludí en la pri-mera sección del capítulo I. La exclusión jurídica –pero también econó-mica y social– de amplios sectores de la población fue una constante desdeel inicio de la historia republicana de los tres países y recién comenzó asuperarse parcialmente con el inicio de los procesos de democratizaciónhacia el fin de la década de 1970 o al comienzo de la siguiente. Por tanto,en este aspecto se hacen evidentes las causas que inciden en la calidad desus democracias, y en esa medida no constituyen un problema a resolverpor parte de un estudio como el presente. Las formas históricas de exclu-sión social, económica y política son los elementos explicativos de las defi-ciencias en la calidad de la democracia en ese campo.

Pero no ocurre lo mismo en el otro aspecto, el de los procedimientospolíticos. Aunque pueda caberle un papel a la herencia histórica, no esposible asentar en ella todo el peso de la explicación, ya que varios hechosvividos en estos mismos países demuestran que, como se vio en el capítu-lo III, bajo ciertas condiciones se logran significativos avances en el respetoa los procedimientos democráticos y en el procesamiento adecuado de losconflictos políticos. Por consiguiente, el paso fundamental en este aspec-to es la identificación de las condiciones que hacen posible la plena vigen-cia de los procedimientos democráticos –o que, por el contrario, los obs-taculizan–, lo que inevitablemente significa descender en la escala de abs-tracción en un doble sentido. En primer lugar, en términos del objeto deanálisis, que se desplaza desde los aspectos normativos del régimen políti-co a los aspectos más concretos del sistema político, esto es, a las institu-ciones y a las prácticas de los actores políticos. En segundo lugar, en tér-minos de la dimensión temporal, que pasa desde la visión histórica de losgrandes procesos a la perspectiva más acotada de los hechos políticos decorta duración.

Este descenso en la escala de abstracción o en el nivel de análisis obligaa poner atención en el juego político concreto, en el que intervienen sus-tancialmente dos elementos: el marco institucional y las decisiones estraté-gicas de los actores. Como he destacado en el capítulo III, entre ambosexiste una interacción permanente y de mutua incidencia, que a la vez tieneefectos sobre las condiciones generales en que se desarrolla la democracia.


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Por ello, considero que es necesario privilegiar el análisis de los aspectosprocedimentales, ya que es allí en donde se encuentran las causas de losproblemas de calidad de la democracia que requieren ser explicados (siem-pre en la que he identificado como la segunda fuente de deterioro de lacalidad de la democracia, no de la que alude al Estado de derecho). Paraentrar en este campo volveré sobre las condiciones institucionales reseñadasy analizadas en los tres primeros capítulos y las vincularé con la reflexiónsobre la calidad de la democracia y sobre los tipos de democracias dismi-nuidas realizada en el capítulo IV. El objetivo final es comprender la inci-dencia de aquellos factores –tanto institucionales como de acción política–sobre la calidad de la democracia. Al mismo tiempo, me interesa evaluar lacapacidad explicativa de los diversos acercamientos al estudio de la calidadde la democracia, específicamente en este campo, mas no en todo el con-junto de aspectos que abordan los diversos autores. Sin dejar de reconocerla importancia de esas otras dimensiones –especialmente de las relacionadasal Estado de derecho–, considero necesario concentrar el análisis en los decarácter institucional debido a que han recibido menor atención en laconstrucción conceptual y porque considero que allí se pueden encontrarexplicaciones valederas acerca de los tres países.

El análisis de las condiciones institucionales de los tres países, desarrolla-do en el capítulo III, estuvo guiado por dos premisas que es necesario reto-mar en estas conclusiones. Por una parte, los arreglos institucionales condi-cionan las prácticas y las conductas de los actores políticos y sociales (a la vezque están influidas por ellas). Por otra parte, la calidad de la democraciadepende en buena medida del diseño institucional tanto en el nivel del régi-men como del sistema. Ambas premisas se pueden rastrear en los diversosautores que se ocupan del estudio de la calidad de la democracia, que lasincluyen de diversas maneras en sus propuestas de medición o de evaluación(Altman y Pérez-Liñán, 2002; Levine y Molina, 2007; Schmitter, 2005;Diamond y Morlino, 2004; 2005b). Sin embargo, no todos ellos las incor-poran en su aplicación práctica o al construir los índices con los que midenla democracia, lo que constituye sin duda un gran vacío en esos acercamien-tos3. Por el contrario, considero que ellos son elementos determinantes de la


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3 Es muy clara la escasa importancia que ponen en los componentes institucionales autores como

calidad de la democracia –en un grado de similar importancia al que se atri-buye a las otras dimensiones– y por tanto no pueden ser dejados de lado enel análisis. Para sostener esta afirmación es necesario revisar lo ocurrido enlos tres países a lo largo del período democrático.

Una primera constatación que cabe destacar –y que se relaciona conla segunda conclusión planteada al inicio de este capítulo– es que a lolargo de este período se produjeron avances y retrocesos en el desempe-ño de las instituciones en los tres países. En diversos momentos, en cadauno de ellos se fortalecieron las instituciones y los procedimientos demo-cráticos, mientras en otros momentos se debilitaron. Por tanto, es nece-sario identificar esos momentos, lo que supone establecer una periodiza-ción para cada caso en particular. Esta cronología se puede organizarsobre la base de dos variables fundamentales que aluden a elementos ins-titucionales y a las prácticas de los actores, y que fueron revisadas en elcapítulo III. La primera de ellas es la representación política, expresadaen el sistema de partidos que, con sus características y su desempeño,constituye el elemento fundamental de la participación ciudadana en lademocracia representativa. La segunda indaga en la capacidad del siste-ma político para procesar el conflicto político4. Esta se expresa funda-mentalmente en la relación entre los poderes del Estado, específicamen-te en el equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo. Ambas han estadopresentes a lo largo de todo el período en los tres países, ya que todosellos han vivido bajo alguna forma de régimen democrático (siempre conla excepción de período autoritario en Perú). Por tanto, para fines de cla-sificación no es necesario ni conveniente establecer su presencia o suausencia, sino más bien reconocerles un grado, que por fines operativospuede restringirse a alto o bajo. De este modo, las dos variables se com-


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Altman y Pérez-Liñán (2002: 88) y Levine y Molina (2007: 39), que únicamente recogen unode ellos (la dimensión electoral) y sólo de manera parcial cuando toman como indicador a laparticipación efectiva, entendida únicamente como la proporción de votantes sobre el total depoblación con derecho a hacerlo.

4 Por conflicto político (en singular) entiendo la agregación de contradicciones y puntos de fric-ción que debe procesar y resolver el sistema político. El elemento básico que determina si la res-puesta es positiva o negativa se encuentra en la capacidad de agregación de intereses, que a suvez está determinada por los arreglos institucionales establecidos para el procesamiento de lasdiferencias.

binan de la manera que se observa en el cuadro número 1, con lo que seconfiguran cuatro tipos de capacidades diferentes5.

La combinación de las dos variables en grados altos daría como resultadoun conjunto de capacidades que correspondería a las características que seesperan de una democracia política plena, ya que contaría con todos los atri-butos de la representación (capacidad de expresar intereses, de agregarlos yde responder a las demandas) y dispondría a la vez de todos los atributosnecesarios para procesar los conflictos políticos y evitar que estos erosionena las instituciones y debiliten al sistema. Por el contrario, en el otro extre-mo, la combinación de ambas en sus grados bajos daría como resultado nosolamente una democracia ineficiente e incapaz de cumplir con los reque-rimientos de la representación, sino que se encontraría en riesgo de perdersu propia condición de democracia. Esta sería característica de las democra-cias bloqueadas, que no cuentan con los recursos para representar y agregaradecuadamente los intereses y para procesar el conflicto.

La combinación de alta capacidad de representación política, esto es,de un sistema de partidos estable e institucionalizado, con baja capacidadde procesamiento del conflicto daría como resultado una democracia ine-


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5 Considero necesario subrayar que la combinación de ambas variables –o de sus respectivas capa-cidades– no da como resultado un tipo de régimen, sino un grado de la capacidad de éste pararesolver los problemas políticos. El tipo de régimen –como se vio en el capítulo IV– se derivadel grado alcanzado en las dimensiones generales, en tanto que sus capacidades de procesamien-to y resolución de los conflictos corresponde a las características y el desempeño de las institu-ciones y por tanto es un resultado del descenso en el nivel de análisis.

Capacidad de procesamiento de conflictos

Alta Baja

Capacidad de Alta Tipo I Tipo IIrepresentación (Democracia política) (Partidismo ineficiente)

Baja Tipo III Tipo IV(Decisionismo eficiente) (Democracia bloqueada)

Cuadro N.º 1 Capacidades del régimen según procesamiento y representación

política

ficiente. Dadas sus características centrales, y a falta de un término másafortunado, esta situación puede ser calificada como de partidismo inefi-ciente6. Finalmente, la combinación de alta capacidad de procesamientode conflictos con baja capacidad de representación política llevaría a for-mas eficientes de procesamiento del conflicto pero a costa del sacrificio dela representación. Por tanto, al quedar al margen la principal forma departicipación ciudadana, concentrarían la capacidad decisoria en el Eje-cutivo y serían entonces formas de decisionismo eficiente.

Reitero que las cuatro denominaciones mencionadas son útiles paradestacar las características de cada una de las combinaciones posibles, peroellas no califican al tipo de régimen. Más bien, identifican situaciones porlas que pueden atravesar los diversos tipos de régimen clasificados deacuerdo a otras consideraciones, como las democracias electorales, las de-mocracias delegativas, las democracias iliberales, los autoritarismos com-petitivos, entre otros. Por ello y para evitar confusiones, aludiré a ellas enlo posible como tipos de capacidades o como situaciones de los regímenes.Por otra parte, es necesario advertir que en conjunto no conforman unaescala continua en términos del grado de calidad. Obviamente, una de-mocracia de alta calidad se encontraría en el primer tipo, en tanto que lapeor calidad se encontraría en el tipo IV. Sin embargo, no se puede esta-blecer esa gradación entre el tipo II y III, de manera que allí se rompe lacontinuidad o ambas se colocan en un mismo grado en términos de bajascapacidades aunque cada una de ellas lo sea por motivos diferentes. Así, loúnico que se puede asegurar es que el tipo I es una forma plena de demo-cracia, mientras todos los demás presentan deficiencias de diversa natura-leza, encontrándose las peores condiciones en el tipo IV.

En cada uno de ellos pueden variar en diversos grados las dos variablesconsideradas, sin que eso signifique que abandone la respectiva casilla.Así, el ideal del tipo II se encontraría en la combinación de un sistema departidos conformado por un reducido número de integrantes –bajo laforma de pluralismo limitado según la clasificación de Sartori (1992:


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6 Posiblemente sería más apropiado sustituir partidismo por partidocracia, a la manera que lo haceCoppedge (1994) cuando analiza el caso venezolano, pero este término ha sido utilizado envarios países latinoamericanos de una manera peyorativa y diferente a la que propongo aquí ypor tanto se prestaría a confusiones.

168)– con un diseño institucional que no promueve los acuerdos políti-cos. En éste se sacrificaría la eficiencia política por la representación, loque se traduciría en problemas de gobernabilidad. El tipo III se derivaríade un diseño institucional apropiado para el procesamiento del conflictocombinado con uno de los sistemas de partidos que bloquean la partici-pación plural (sobre todo uno de partido hegemónico o de bipartidismo,pero también de pluralismo extremo). La característica central de este tiposería la presencia de líderes fuertes que con su voluntad y su decisión sus-tituyen a los procedimientos representativos. En éste se tiende a sustituira la representación por la eficiencia, con lo que se sacrifica uno de los pun-tales de la democracia. Finalmente, el tipo IV se originaría en un sistemade partidos que, independientemente de sus características (de partidohegemónico, bipartidista o cualquiera de las formas de multipartidismo),no contaría con capacidad de representación y agregación, combinadocon un diseño institucional inadecuado para procesar la relación entre lospoderes del Estado. Por tanto, en éste estarían ausentes o en vías de extin-ción las dos variables, lo que se expresaría a través de problemas de gober-nabilidad y de representación.

Con estos elementos es posible construir la periodización señalada antes,destacando que un aspecto que llama la atención es que no existe una pautageneral para los tres países. Cada uno de ellos sigue su propio camino, aun-que en ocasiones coincidan las características en algunos de ellos.

Así, Bolivia inauguró el período democrático, en 1982, con un régi-men del tipo IV, con baja capacidad de representación y de procesamien-to de los conflictos. Entre ese año y 1985 se hizo evidente la debilidad delos partidos políticos que, por cierto, recién estaban dando los pasos ini-ciales en la constitución de un sistema que pudiera reemplazar a las for-mas corporativas que predominaron desde 1952. Su capacidad de agrega-ción de intereses era prácticamente nula, lo que cerraba la posibilidad deutilización de los procedimientos institucionales de solución de conflictosque tenían a disposición en el marco institucional7. La herencia del perí-odo inmediatamente anterior es evidente en la conformación de esta


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7 Cabe recordar que las disposiciones constitucionales a las que se ha atribuido la estabilidad polí-tica vivida entre 1985 y 2003 ya estuvieron presentes en el inicio del período democrático, yaque eran parte de la constitución de 1967.

situación, ya que se trató de un momento de alta conflictividad social ypolítica que expresaba la ruptura del régimen previamente existente (ca-racterizado por la representación corporativa que se imponía sobre la polí-tica) y de la erosión de las ya de por sí débiles instituciones. En esas con-diciones, el régimen que se instauró con la transición no tuvo la capaci-dad de representación y de agregación de los intereses sociales y políticosni contó con la legitimidad de un marco institucional que apenas era vistocomo un recurso instrumental para superar el momento dictatorial.

Los acuerdos políticos y económicos de 1985 marcaron el fin de esetipo de régimen y el inicio de uno del tipo I que se extendió hasta octu-bre de 2003. La denominada democracia pactada –como se conoció a eseperíodo– fue básicamente una democracia de partidos que se alternabanen el Gobierno, desarrollaban formas de cooperación política y utilizabaneficientemente los recursos que tenían a disposición en el marco institu-cional. Esto dio como resultado una relación armónica entre los poderes,así como una gran estabilidad política –desconocida en la historia republi-cana de Bolivia– y una gran continuidad en las políticas. El papel centralpara arribar a este resultado les cupo a los partidos políticos que, con grancapacidad de agregación de intereses –y en gran medida impulsados porla crisis económica que les colocaba ante tareas ineludibles e inaplazables–pudieron establecer acuerdos de largo plazo en torno a los temas centralesde la economía, la sociedad y la política.

Sin embargo, en el año 2003 se retornó al tipo IV, cuando los partidosperdieron su capacidad de representación y con ello se volvieron nulos losbeneficios institucionales. La conformación de coaliciones gubernamenta-les multipartidistas, que excluían a la oposición y sobre todo que hacíaninnecesario cualquier acuerdo con ella, fue erosionando los elementos deldiseño institucional que moderaban los aspectos negativos propios delpresidencialismo. Con ello se estableció una modalidad política en que losacuerdos dentro del Congreso debían expresarse en beneficios inmediatospara sus integrantes y por tenían altos costos para los gobiernos. Despuésde por lo menos tres experiencias de este tipo, la desconfianza se trasladódesde el ámbito restringido del gobernante y su partido al amplio conjun-to de los partidos. De esta manera, la inestabilidad de los tres años trans-curridos entre 2003 y 2006 fue tanto la expresión de la incapacidad de


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agregación de intereses (no necesariamente de canalización de ellos),como de procesamiento del conflicto. Fue, por tanto, una crisis de repre-sentación (en tanto agregación) y de gobernabilidad8.

Finalmente, a partir del año 2006 se estableció un situación del tipoIII, de decisionismo eficiente, cuando en reemplazo de los partidos se ins-tauró el predominio de un poderoso liderazgo personal y los procedi-mientos institucionales pasaron a un segundo plano (a pesar de la insta-lación de una Asamblea Constituyente que expidió una nueva Constitu-ción). El colapso del sistema de partidos y la pérdida de vigencia de losprocedimientos institucionales por la manera desmedida en que se loshabía utilizado hicieron que la búsqueda de soluciones se realizara al mar-gen de esos ámbitos y que los elementos institucionales –tanto del proce-samiento del conflicto como de la representación– ocuparan un lugarsecundario. Por ello, confluyeron en la implantación de un liderazgo per-sonal altamente eficiente para canalizar los intereses de un sector de lasociedad y para hacer innecesario el diálogo político. Este tránsito por lasdiversas formas está expresado en el diagrama número 1.


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8 Es necesario tener mucho cuidado al hablar de crisis de representación en los tres países y engeneral en América Latina, ya que en estricto sentido no se puede asegurar que a lo largo delperíodo democrático hubiera existido déficit en este aspecto. Por el contrario, como lo han sos-tenido diversos autores (Tanaka, 2002b; Mayorga, F (1993; 1997); Mayorga R, 2004; Sánchezy Freidenberg, 1998) se lograron mayores y mejores niveles de inclusión. El problema, como hesostenido en el capítulo III, se encuentra en la concepción de la representación, entendida comouna forma de directa de expresión de los intereses de cada uno de los sectores sociales.

Diagrama N.º 1 Bolivia: cronología según capacidades

Ecuador inauguró su período democrático con una situación de tipo II enel que no estuvieron presentes las condiciones óptimas para el procesamien-to del conflicto político, pero el sistema de partidos, que estaba en procesode conformación, tenía apreciable capacidad de representación y de agrega-ción de intereses9. Ésta, que se mantuvo aproximadamente hasta el año1992, se caracterizó por el predominio del juego político partidista conescaso apego a las normas democráticas y por la evidencia de las limitacio-nes de las disposiciones institucionales. Los bloqueos políticos fueron cons-tantes a lo largo de esos años en que se sucedieron gobiernos de minoría yresultó imposible definir y mucho menos mantener políticas de largo plazo.

Hacia 1992, cuando surgió el primer Gobierno de un candidato inde-pendiente se comenzó a transitar hacia una forma de tipo IV que se con-cretaría a partir de 199510. El período de transición entre el tipo II y el IV(vale decir entre un partidismo ineficiente y una democracia bloqueada)se caracterizó por la erosión del sistema de partidos –alimentada en granmedida por las reformas constitucionales y legales de apertura indiscrimi-nada del sistema– y por la pérdida de capacidad de las instituciones esta-tales para procesar el conflicto. Fueron los años en que más se avanzó enla apertura de la economía, con el debilitamiento del Estado como con-trapartida. Por tanto, se perdió totalmente la débil capacidad de procesa-miento del conflicto –congénitamente débil, vale decir– que había produ-cido la denominada pugna de poderes a lo largo de todo el período ante-rior. Ésta llegó a sus niveles más altos cuando la relación entre los poderesquedó prácticamente congelada o sometida a la presión de grupos corpo-rativos que se expresaban por medio de unos partidos cada vez menoscapaces de agregar intereses.


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9 La capacidad de representación y de agregación del sistema de partidos no puede atribuirse a lasdisposiciones legales vigentes ya que, con excepción de las que establecían el monopolio parti-dista, constituían en conjunto un bajo aliciente para ello. Se la puede atribuir más bien a la pro-pia dinámica de la transición que, bajo la forma de una coyuntura crítica, definía un camino porel que debían transitar actores políticos sólidamente constituidos. En ese sentido, aquellas capa-cidades del sistema de partidos se lograron en gran medida a pesar del marco normativo vigente.

10 El año 1992 constituyó el primer llamado de alerta a los partidos ecuatorianos, cuando un can-didato independiente (desafiliado de uno de ellos) ganó la elección presidencial. Esta pérdida deespacio de los partidos se hizo evidente en tres de las cuatro elecciones presidenciales posteriores(1996, 2002 y 2006) en que triunfaron outsiders o candidatos antisistema (la excepción es la elec-ción de 1998, en que triunfó un candidato partidista).

Ante la fragmentación y a la polarización del sistema de partidos, sehicieron más evidentes las deficiencias del diseño institucional. Por ello,terminó de conformarse una situación del tipo IV, con una democraciasujeta a bloqueos permanentes, que se extendió entre 1995 y 2007. La cri-sis del sistema de partidos –que se hizo evidente sobre todo a partir de2002, pero que se venía acumulando desde los años anteriores– agudizólos problemas derivados del pésimo diseño institucional. Por esa vía, apartir del año 2007, se llegó finalmente a un régimen de tipo III, carac-terizado al igual que en Bolivia, por el predominio de un liderazgo perso-nal, la ausencia de los partidos políticos y el escaso o ningún acatamientode las normas institucionales a pesar, al igual que en el caso boliviano, dela promulgación de una nueva Constitución (Conaghan, 2008). Es unatrayectoria que recoge el diagrama número 2 y que expresa las dificulta-des para elevar el nivel de la calidad de la democracia en este país.

Perú inició el período democrático con un régimen de tipo I, conforma-do por un sistema de partidos con apreciable capacidad de representación(pero menor en términos de agregación de intereses) y por un conjuntode arreglos institucionales que –con muchas dificultades por cierto– per-mitían algún grado aceptable de procesamiento del conflicto político11.Sin embargo, la fragmentación del sistema de partidos llevó a la confor-


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Diagrama N.º 2 Ecuador: cronología según capacidades

11 La facultad presidencial de expedir decreto con fuerza de ley encontraban su contrapeso en lacalificación de los gabinetes por parte del Congreso, lo que en conjunto obligaba a todos losactores políticos (fundamentalmente al Ejecutivo y al Legislativo) a buscar acuerdos políticos yen general a actuar con cautela.

mación de gobiernos de minoría y en consecuencia a la constitución deejecutivos débiles políticamente aunque constitucionalmente fueran rela-tivamente fuertes, lo que fue minando las capacidades en los dos aspectosconsiderados (representación y procesamiento del conflicto).

A partir de 1985 se abrió una situación de transición, caracterizada porel debilitamiento y la fragmentación del sistema de partidos, que impactónegativamente en la capacidad institucional para procesar los conflictos.Dicho de otra manera, la crisis política, expresada fundamentalmente en eldebilitamiento de los partidos, erosionó la capacidad institucional de proce-samiento de los conflictos políticos y por tanto redujo al mínimo el aspectorelativamente positivo que existía previamente. Una situación de esa natura-leza podía desembocar en cualquiera de las otras alternativas, y es la que llevóa la instauración de una del tipo III, esto es, a un decisionismo eficiente.

En efecto, a partir de 1990 se estableció una situación caracterizadapor la instauración de un Gobierno alejado de los partidos, poco ceñido alas normas institucionales y asentado fundamentalmente en la eficacia dela acción gubernamental. Esa forma logró mantenerse hasta 1992 debidosobre todo a la crisis del sistema de partidos y a la elasticidad con que seutilizó los procedimientos institucionales. Sin embargo, las limitacionesde ésta eran evidentes, sobre todo porque los recursos institucionales noeran suficientes para contrarrestar las presiones políticas que, por su parte,se amparaban en la debilidad gubernamental.

Esta forma fue sustituida, con el autogolpe de 1992, por un régimenautoritario que, como corresponde a su naturaleza, eliminó los componen-tes representativos del régimen y dejó el procesamiento del conflicto en ladecisión única e inapelable del Ejecutivo. Sin embargo, las presiones dediverso tipo –especialmente la de carácter internacional– impulsaron a bus-car una salida que se tradujo, a partir de 1994, en una situación de tipo IIIque se extendió hasta el año 2000. Ésta se asentó no sólo sobre un lideraz-go personal, sino también sobre arreglos institucionales diseñados para esefin, lo que llevaría a considerarla como una versión fortalecida de aquellaforma y quizás como una extensión del régimen autoritario. El proceso cul-minó con una forma disminuida del tipo I (o con una transición haciaella), con partidos débiles pero con observancia de los procedimientos ins-titucionales. Esta trayectoria se aprecia en el diagrama número 3.


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A partir de esta breve revisión de los diversos momentos por los que atra-vesó cada uno de los países se puede sostener que la incorporación devariables operativas –como los sistemas de partidos y la relación entre lospoderes del Estado– puede ser un buen complemento para la mediciónde la calidad de la democracia realizada por medio de las dimensiones másdensas y abstractas. El análisis hecho a luz de estas dos variables tomacomo premisa la existencia de aquellas dimensiones, sin buscar sustituir-las. Por tanto, no se trata de una visión alternativa de la calidad de lademocracia, sino de la incorporación de elementos que no aparecen en losenfoques que se han construido al respecto.

Adicionalmente, al situarse en un nivel intermedio entre las dimensio-nes abstractas y los indicadores que se utilizan para su medición (como laproporción de votantes, el porcentaje de mujeres en cargos públicos yotros similares), estas variables ofrecen un recurso metodológico del quecarecen aquellos enfoques generales. Cabe destacar que uno de los proble-mas de las perspectivas de análisis de la calidad de la democracia –en espe-cial de las mediciones por medio de índices– es la enorme brecha que seabre entre las dimensiones y los indicadores. La necesidad de hacer ope-rativa la medición o la evaluación obliga a pasar directa y abruptamentedesde el nivel de la abstracción de las dimensiones hasta los indicadoresconcretos o tangibles, lo que hace que la relación entre ambos niveles seaextremadamente débil y restringida a determinados aspectos puntuales.Por el contrario, la introducción de estas variables como un nivel inter-medio se convierte en un puente entre ambos extremos. En efecto, la dis-tancia entre el carácter extremadamente abstracto de las dimensiones y la


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Diagrama N.º 3 Perú: cronología según capacidades

condición absolutamente concreta de los indicadores debe ser cerrada opor lo menos reducida con variables operativas que cumplan una funciónde mediación. Las dos que he destacado aquí cumplen precisamente esafunción y de esa manera pueden aportar elementos valiosos para el análi-sis. La comprensión de los procesos políticos a través de ellas se convierteasí en un elemento explicativo fundamental. Desde esta perspectiva, losaspectos tratados en el capítulo III pasan a ser elementos de primeraimportancia para comprender los altibajos de cada uno de los países entérminos de la calidad de la democracia.

En efecto, si se aplican a los tres países los criterios de evaluación de lacalidad de la democracia reseñados en el capítulo IV (ya sean las medicio-nes que buscan construir un índice o las mediciones de carácter cualitati-vo), se obtiene una idea muy general de los cambios ocurridos en cadauno de ellos. Se podría afirmar que se han producido avances o retrocesose incluso sería posible comparar la situación de los diversos países en undeterminado momento o a lo largo del tiempo. Pero en términos genera-les no se podría avanzar más allá en cuanto a las explicaciones de los pro-cesos que llevaron a esos resultados. En cambio, al acudir a las variablesmencionadas se hace posible identificar las causas que producen los cam-bios que finalmente se manifiestan como niveles más altos o más bajos dela calidad de la democracia.

En síntesis, cualquier estudio de la calidad de la democracia –siempreque quiera ir más allá de la comparación de índices generales o de cortessincrónicos de la situación de un gran conjunto de países– debe incluir elanálisis de este tipo de variables intermedias. De manera especial debe pre-ocuparse de los aspectos institucionales, que son los que he destacado eneste estudio. Allí se encuentran, sin duda, las principales explicacionesacerca de los cambios que se suceden en la calidad de la democracia, hastael punto de que se las puede considerar como las variables independientescon respecto a esta última en tanto variable dependiente. Esto maca unadiferencia con las dimensiones de análisis de la calidad de la democraciaque constituyen los atributos que deben estar presentes para considerar lacalidad de la democracia, pero que de ninguna manera pueden ser consi-deradas como variables independientes. La presencia o ausencia de aquellasdimensiones –o más bien de sus respectivos atributos– depende fundamen-


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talmente de las características de este tipo de variables y de su desempeño alo largo del tiempo. Por ello la importancia de incluirlas en el estudio, espe-cialmente cuando este busca ser un análisis en profundidad.

Prácticas políticas y calidad de la democracia

El otro factor que he destacado a lo largo de este estudio es el de las prác-ticas de los actores políticos, expresadas sobre todo en términos de sus cál-culos estratégicos y de las acciones desplegadas para obtener sus objetivos.Así mismo, he puesto atención en otros tipos de prácticas, aquellas quecorresponden a formas de relación o intercambio político y que se mani-fiestan ya sea por medio de los cauces institucionalmente determinados obien bajo formas particularistas que operan generalmente al margen delmarco institucional (pero utilizándolo para sus propios fines). A lo largode este estudio he buscado identificar esos diversos tipos de prácticas y eneste punto corresponde hacer algunas anotaciones acerca de la manera enque ellas inciden sobre la calidad de la democracia.

Para comprender esa relación cabe retomar el principio básico de laacción política, que señala que ésta se desarrolla prácticamente a partir delos cálculos estratégicos que realizan los actores políticos para lograr susobjetivos. Desde esa perspectiva, la acción política es el resultado de lasposiciones que asumen y las decisiones que adoptan los actores a partir deevaluaciones permanentes acerca de sus opciones de triunfo y de sus ries-gos de derrota. La contrapartida de esto, en un ordenamiento democráti-co, es la dimensión institucional de la política que contiene los arreglosnecesarios para canalizar esas acciones. Por tanto, el diseño institucionaldebe ofrecer las vías y los procedimientos para procesar esas acciones yhacer posible el logro de los objetivos.

Una primera constatación dentro de los procesos vividos en los trespaíses, a partir de la aceptación de esta perspectiva, es que no siempre losactores políticos ciñeron sus acciones al marco institucional y a los proce-dimientos establecidos. Por el contrario, la tónica predominante fue eldesarrollo de la acción al margen de esos procedimientos, lo que ocurrió


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bajo tres formas. En primer lugar, muchos de los momentos de crisis o denecesidad de decisiones drásticas e inmediatas fueron enfrentados con ac-ciones que violentaban el ordenamiento vigente. Los derrocamientos depresidentes de la República en Bolivia (2003), en Ecuador (1997, 2000 y2005) y en Perú (1992) fueron las expresiones más claras de esa orientación,pero también deben sumarse a ellas las acciones de fuerza tomas por los go-biernos cuando debieron enfrentar crisis económicas (como ocurrió en Bo-livia en 1985) o cuando intervinieron en los otros poderes del Estado (comoocurrió en Ecuador en 1984, 2004 y 2006, y en Bolivia en 2007).

En segundo lugar, muchas de las decisiones políticas adoptadas por losgobiernos y por los órganos legislativos se derivaron de la presión ejercidapor actores poderosos que no contaban con representación política. Juntoa –o incluso por encima de– los actores políticos institucionales, en espe-cial de los partidos políticos, incidieron actores con poder de veto que lo-graron imponer sus intereses o bloquear las iniciativas de los primeros.Estos veto players tuvieron enorme incidencia en la toma de decisiones polí-ticas e impidieron que la política se realizara de manera abierta y transpa-rente, con lo que fueron factores de primera importancia en la erosión delegitimidad de los gobiernos y los partidos. Sobre todo en Ecuador y Perú,hicieron que se estrecharan los márgenes de la acción política, con las con-secuentes repercusiones negativas que esto podía acarrear especialmente entérminos de la pérdida de confianza por parte de la sociedad.

En tercer lugar, en los tres países se generalizaron prácticas particula-ristas, como el clientelismo, que terminaron por invadir al conjunto deactores. El intercambio de votos por favores, que se consideraba una ca-racterística exclusiva de los líderes populistas, se expandió al conjunto delas agrupaciones políticas, incluidas las que nacieron al amparo de ideolo-gías claramente definidas. Las prácticas clientelares se convirtieron en unade las principales vías para triunfar o por lo menos para mantenerse en laescena política, con los consecuentes efectos de encerrarle a la política enun horizonte de plazos extremadamente cortos, por un lado y de socavarla condición ciudadana de las poblaciones involucradas, por otro lado. Deesta manera, se restringían al mínimo las posibilidades tanto de contar conpolíticas de largo alcance como de construir una sociedad activa y partici-pativa sobre la base del ejercicio pleno de sus derechos.


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En conjunto, estas prácticas políticas afectaron negativamente a lasdemocracias de los tres países. Debilitaron a sus instituciones, sometierona los políticos a un juego que resultaba insostenible más allá del horizon-te inmediato y alimentaba la personalización. Por consiguiente, socavaronlas bases de la democracia en uno de sus aspectos fundamentales, como esel de la interrelación entre las instituciones y las elites políticas, por unlado y la sociedad, por el otro lado. La responsabilidad de los políticos yla accountability por parte de la sociedad (e incluso por parte de las pro-pias instituciones) se convertía en algo ajeno a esa lógica de funciona-miento del sistema político.

Con estos elementos es posible volver sobre los análisis de la calidadde la democracia. Al trabajar con las dimensiones más generales y al des-cender abruptamente a los indicadores de cada una –o más de algunas–de ellas puede perderse de vista la incidencia de estos factores. Por ello, alo largo de este trabajo he destacado la incidencia de esta variable, de lamisma manera que lo he hecho con las dos de carácter institucional tra-tadas en la sección anterior de estas conclusiones. Su inclusión comovariable (independiente) intermedia pasa a ser fundamental en el análisisde la calidad de la democracia.

A manera de conclusión: una agenda de investigación

Reiteradamente he señalado que la calidad de la democracia es un cam-po en construcción dentro de la teoría de la democracia. El análisis delos tres países, Bolivia, Ecuador y Perú, ha sido a la vez una puesta aprueba de algunos de los planteamientos centrales de esa perspectiva,pero sobre todo ha sido una demostración de las limitaciones que aúnse encuentran en este aspecto. Los procesos vividos en los tres paísescontienen abundante material para poner a prueba los conceptos y lasestrategias de investigación que se han desarrollado dentro de la cien-cia política contemporánea. Con el presente trabajo he buscado desa-rrollar un ejercicio exploratorio de aplicación de las perspectivas deanálisis dentro de un estudio comparativo que, finalmente, arroja dosconclusiones generales.


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La primera es la reiteración de que el Estado de avance de la teoría dela calidad de la democracia no permite superar dos límites que se presen-tan a partir de las propuestas metodológicas al respecto. Uno es el que seestablece por la utilización de las grandes dimensiones –esos agregados dealto nivel de abstracción que contienen los atributos de la poliarquía peroque no hacen factible su operación–, que coloca al estudio en un plano degeneralidad tan grande que resulta insuficiente para el tratamiento desituaciones concretas como las que he abordado aquí. Otro límite es el quemarcan los indicadores –siempre restringidos en función de hacerlos ope-rativos– que solamente pueden dar cuenta de aspectos muy parciales de lacalidad de la democracia. Por ello, he creído conveniente trabajar convariables de nivel intermedio, que pueden explicar los procesos concretosy que constituyen el núcleo de los estudios comparativos.

La segunda es el reconocimiento de la necesidad de emprender en unaagenda de investigación que pueda desplazarse por todos los niveles que seencuentran entre las dimensiones, las variables operativas y los indicadores.La construcción de la teoría de la calidad de la democracia, así como laexplicación de los procesos concretos requiere de trabajos de esa naturaleza.El que he presentado aquí ha sido un primer paso en esa dirección.


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Este libro se terminó deimprimir en julio de 2011

en la imprenta CrearImagenQuito, Ecuador

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