democracia y corrupcion en bolivia
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DEMOCRACIA Y CORRUPCION EN
BOLIVIA
Octubre 2009
El presente Estudio ha sido realizado por Ramiro Rivas Montealegre, Consultor. El Estudio centra atencin en los pilares de la Administracin del Estado relacionada a la actuacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional y del Organo Ejecutivo en la actividad de designaciones y nombramientos de autoridades en el Organo Ejecutivo y en el Organo Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, y otros rganos desconcentrados y descentralizados, actos que se convierten en una fundamental causa para la corrupcin que da lugar a consecuencias en contra del desarrollo econmico, social y humano. Por tica no se hace mencin a nombres de personas naturales que han o estn en funcin pblica y que se hayan involucrado en actos de corrupcin. Asimismo, no se hace mencin a nombres de personas y autoridades entrevistadas. El contenido del presente Estudio es tipolgico.
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I N D I C E I. INTRODUCCION 4 II. PROBLEMATICA DE LA CORRUPCION 7
2.1 Definicin de corrupcin 7 2.2 Categoras de corrupcin 8 2.3 tica en la funcin pblica 9 2.4 Toma de decisiones y tica pblica 12 2.5 Contratos pblicos y corrupcin 13 2.6 Ineficiencia en los contratos 15 2.7 Clientelismo 16
a) Clientelismo poltico administrativo 16 b) Clientelismo en el sistema judicial 19 c) El poder del clientelismo 20
2.8 Corrupcin e impunidad 21 2.9 La corrupcin poltica perjudica el desarrollo 22
III. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCION 24
3.1 Convenios Internacionales 24 3.2 Recomendaciones Internacionales 24
IV. MARCO LEGAL EN BOLIVIA 26
4.1 Normas legales vigentes 26 4.2 Normas legales en proyecto 28
V. ORGANOS DE EJECUCION DE LA LEY 29
5.1 rgano Ejecutivo 29 5.2 rganos de investigacin 29 5.3 rganos descentralizados 30 5.4 rgano de juzgamiento 30 5.5 Otros rganos de investigacin 31
VI. DESIGNACIONES DE AUTORIDADES 32
VII. TIPOLOGIA GENERAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION 34
7.1 Democracia de pactos y coaliciones 34 7.2 Designaciones y nombramientos de autoridades 36
VIII. CONCLUSIONES 38
IX. PLANTEAMIENTO DE POLITICAS PUBLICAS (Recomendaciones) 39 BIBLIOGRAFIA 41
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CUADROS
Cuadro N 1 CONVENCIONES INTERNACIONALES 24 Cuadro N 2 RECOMENDACIONES INTERNACIONALES 24 Cuadro N 3 NORMAS LEGALES VIGENTES 26 Cuadro N 4 NORMAS LEGALES EN PROYECTO 28 Cuadro N 5 ORGANOS DE EJECUCION DE LA LEY 29 Cuadro N 6 ORGANOS DE INVESTIGACION 29 Cuadro N 7 ORGANOS DESCONCENTRADOS 30 Cuadro N 8 ORGANO DE JUZGAMIENTO 30 Cuadro N 9 OTROS ORGANOS DE INVESTIGACION 31 Cuadro N 10 DESIGNACION DE AUTORIDADES 32 Cuadro N 11 REDES DE LA CORRUPCION 37
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DEMOCRACIA Y CORRUPCION EN BOLIVIA
I. INTRODUCCION
Al iniciar el presente Estudio, es necesario destacar que en la lucha contra la
corrupcin en Bolivia todos los gobiernos desde el retorno de la democracia en
1982, pero ms visible y comprometido en la ltima dcada - dentro la etapa
preelectoral han ofertado a la poblacin una lucha frrea contra la corrupcin, que
una vez en el gobierno han tratado de convertir esas ofertas en planes de gobierno,
pero en la prctica fueron aplazados traducindose en fracasos gubernamentales y
polticos; sin antes reconocer los logros y voluntad poltica en la presente gestin de
Gobierno, que aunque mnimos son los resultados, las polticas pblicas planteadas
conducen a avizorar el fortalecimiento de la lucha contra la corrupcin en el futuro.
La corrupcin no es un fenmeno nuevo, desde siempre ha sido parte de la poltica y
de la administracin del Estado. La historia testimonia su existencia en todos los
tiempos, todas las culturas, todas las regiones y en todos los sistemas polticos
conocidos1, siendo el primer registro que se tiene como un acto de corrupcin del
ao 3000 a.c.2. De all que no sea de extraar que la segunda profesin ms
antigua del mundo sea la corrupcin.
Las manifestaciones concretas del fenmeno de la corrupcin son variadas, tienen
distinta etiologa3 y afectan a diversos intereses de modos diferentes. La corrupcin
administrativa, poltica, mercantil y judicial se presenta con peculiaridades
especficas, lo que hace que su comprensin y las medidas encaminadas a su
control deban ser tambin particulares. Comn a todos estos tipos de corrupcin es
la intencin de los agentes que intervienen en ella para obtener un beneficio irregular
que de otra manera no sera posible conseguir; esta pretensin se manifiesta a
1 Laporta, F. J., Alvarez, S., La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Espaa, 1997.
2 Noonan, J. T. Jr., Bribes, Editorial Mac Millan, Estados Unidos de Amrica, 1984, en Laporta, F.
J., Alvarez, S., La corrupcin poltica, Alianza Editorial, Espaa, 1997. 3 Estudio acerca de las causas de las cosas.
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travs de la violacin del deber institucional; en este sentido, la corrupcin se
muestra como una deslealtad hacia el Estado y la institucin a la que pertenecen o
en la que prestan servicios profesionales. Su carcter desleal a las instituciones y a
la administracin del Estado hace que los actos corruptos se cometan en secreto, o
al menos en un marco de discrecin forzada y condicionada.
La corrupcin en un sentido amplio, no slo limita a la funcin pblica, sino tambin
consigue darse entre agentes privados y agentes internacionales4. El fenmeno de
la corrupcin surge de la representacin, cuando un agente dispone de una
capacidad de accin y decisin en nombre de la institucin y de la disposicin de
informacin privilegiada; dicho agente se comprometer en comportamientos
corruptos cuando utiliza irregularmente su posicin o poder en provecho propio.
La corrupcin asociada al manejo de la cosa pblica aplicada en una mala y
prebendal administracin del Estado, las adquisiciones y contrataciones nacionales
e internacionales sobrevaloradas y/o dirigidas a un proveedor que oferta coimas por
las adjudicaciones, dudosas actividades de fraudes financieros bancarios y
consorcios financieros empresariales, as como la financiacin de partidos polticos,
llegando a la ms difcil situacin que es el clientelismo y el trfico de influencias,
sigue y seguir siendo un problema serio que socaba las bases fundamentales del
Estado de Derecho y Buen Gobierno, estado de situacin donde los gobernantes
pasan por encima de toda norma legal al momento de nombrar autoridades, tanto el
Organo Ejecutivo que son cargos de confianza del Presidente y Vicepresidente del
Estado Plurinacional, como en las designaciones supuestamente meritorias por la
Asamblea Legislativa Plurinacional para el Organo Judicial y Tribunal Constitucional
Plurinacional y Entidades descentralizadas y desconcentradas, momento en el cual
se recurre a la vieja prctica del cuoteo, coaliciones y/o pactos, dejando revelar el
clientelismo y el trfico de influencias que son los pilares negativos que debilitan la
lucha contra la corrupcin.
4 Fabin, E., La corrupcin del agente pblico extranjero e internacional, Editorial Tirant lo
Blanch, Espaa, 2003.
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El clientelismo y el trfico de influencias como una de las formas de corrupcin, son
considerados los ms peligrosos para la democracia, justicia y lucha contra la
corrupcin.
Los controles fiscales ineficientes o inexistentes, que en la mayora de los casos son
realizados extemporneamente, razn por cual los corruptos terminan invocando la
proteccin legal de la extemporaneidad, estos controles ineficientes o inexistentes
permiten que los actos de corrupcin tambin queden en la impunidad.
Por las ilustraciones anteriores, la comunidad internacional preocupados por la
gravedad de los problemas y amenazas que plantea la corrupcin para la estabilidad
y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la
democracia, la tica y la justicia y comprometer el desarrollo y el imperio de la Ley5,
con el objeto de establecer un documento de consenso universal, teniendo en
cuenta los diferentes sistemas jurdicos establecidos en todo el mundo6, por
iniciativa de organismos internacionales se emitieron instrumentos legales como son
la Convencin de la Organizacin de Estados Americanos, las Convenciones de las
Naciones Unidas, y las Recomendaciones Internacionales del Grupo de Accin
Financiera Internacional las que analizamos en el punto III del presente Estudio.
De estos temas y problemas trataremos en el presente Estudio titulado Democracia
y Corrupcin en Bolivia, centrando el Estudio en el primer nivel de la corrupcin que
son las designaciones de autoridades como una de las tantas causas de la
corrupcin que dan origen a consecuencias nefastas en contra del desarrollo
econmico, social y humano, as como los esfuerzos de organismos internacionales
y su relacin en Bolivia en la materia.
5 Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, Mrida, Mxico, 2003.
6 Nez Garca Saco, A., Embajador de Espaa ante las Naciones Unidas, Viena, La
corrupcin en un mundo globalizado: Anlisis interdisciplinario, Salamanca, Espaa, 2004.
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II. PROBLEMATICA DE LA CORRUPCION
2.1 Definicin de corrupcin
La mayor parte de los estudios sobre el fenmeno de la corrupcin centran su
perspectiva en las dimensiones polticas y econmicas7. Estos estudios
proponen desde el punto de vista de la modernidad8 segn la cual corrupcin
es un abuso de lo pblico por parte de un privado.
Desde el punto de vista terico y segn la concepcin antropolgica en la que
descansan muchos de los trabajos ms relevantes sobre corrupcin, podra
definirse a partir de las relaciones polticas y econmicas, en vistas de
alcanzar un cierto grado de bienestar de vida y social. Desde el punto de vista
metodolgico, es significativo que los trabajos sobre corrupcin aborden el
fenmeno, preponderantemente, a partir de la estadstica y tipologas de
casos.
La corrupcin lgicamente est vinculada con el sistema normativo. No es
posible hablar de corrupcin sin hacer referencia al marco normativo dentro
del cual se tipifique y reprima la actividad calificada como corrupta.
A continuacin exponemos la definicin ms prxima de corrupcin9:
La corrupcin consiste en la violacin de una obligacin por parte de uno o ms personas con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente que los soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago del servicio extorsionado.
7 Garzn V., E., Acerca del concepto de corrupcin, Claves de la razn prctica N 56, Espaa,
1995. 8 Al Kassar, acusado por el Juez espaol Baltasar Garzn, dice sobre la corrupcin: La
corrupcin sera un fenmeno propio de regimenes polticos no evolucionados, es decir, que cuando mayor sea el grado de desarrollo o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor habr de ser el grado de corrupcin.
9 Garzn V., E., Acerca del concepto de corrupcin, Claves de la razn prctica N 56, Espaa,
1995.
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2.2 Categoras de corrupcin
Corromper es sacar una cosa de su cause natural, sin que esto coincida con el
jusnaturalismo10. El estudio propone gradaciones de la corrupcin, segn su
gravedad, para lo cual aplica el sentido jurdico de la pena regulada
implcitamente en relacin proporcional al bien jurdico ofendido, considerando
que a mayor ofensa del bien protegido corresponde mayor penalidad, a modo
de referencia planteamos algunas de las siguientes categoras:
La propina o regalo que se da como gentileza o agradecimiento por
algn favor recibido. Entendiendo que la propina o el regalo no son
actos corruptos, siempre que no se hayan pactado beneficios entre el
dador y el receptor; o bien cuando no hayan indicios de que a posteriori
se iba a recibir la ddiva.
La exaccin, que no es otra cosa que la extorsin por parte de un
funcionario para que un demandante tenga que pagar una coima "para
obtener lo que, de todos modos, le es debido".
El cohecho propiamente dicho, que surge en el mbito de las
relaciones con funcionarios judiciales, desde magistrados hasta
empleados del sistema judicial. Los primeros fallan de acuerdo a los
intereses de alguno de los demandantes o de terceros con intereses en
la causa, en vez de hacerlo de acuerdo a Derecho; en tanto que los
ltimos usan mecanismos mas prosaicos, como es esconder
expedientes o dejar que se cumplan los tiempos procesales, de tal
forma, que el inculpado escape de los alcances de la Justicia.
10
GRONDONA, M.: La Corrupcin, Editorial Planeta, Argentina, 1993.
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El peculado, que es el hurto de fondos pblicos que fueron confiados a
un funcionario.
El nepotismo, que consiste en ubicar en cargos del Gobierno a
familiares de quienes detentan el Poder. Es cierto que para tener un
secretario privado, nada mejor que alguien de absoluta confianza,
como puede ser un hijo, hermano, etc., pero al extenderse a otros
cargos de la administracin pblica, el hecho ante la opinin popular es
considerado como que el Estado se ha convertido en una fuente
laboral para los familiares y en un botn de saqueo constante.
Tambin existe corrupcin fuera del Estado, para ejemplificar valga el
caso de lo que ocurre en el seno de la Iglesia Catlica, llamado
simona que consiste en el otorgamiento de concesiones espirituales a
cambio de dinero, o la venta de jerarquas eclesisticas. Para el
Derecho Cannico es un delito, pero al igual que en el Derecho Penal,
depende de quien haya cado en los alcances de la figura para que
funcionen los mecanismos que lo pondrn al margen de los alcances
de la Ley. Un ejemplo de esto ocurre en la Sacra Rota, que para lograr
que un trmite de divorcio sea agilizado ante la Santa Sede, se deben
hacer donaciones en dinero, donaciones que por su carcter obligatorio
seran considerado actos de corrupcin.
2.3 Etica en la funcin pblica
Plantearse el problema de las intrincadas relaciones de la poltica con la tica
nos sumerge en uno de los laberintos ms complejos de la filosofa prctica;
no slo por constituir una constante de su historia por ello mismo un
problema irresuelto , sino tambin por las implicaciones polticas que su
discusin conlleva11.
11
Perales, B., La poltica desde la tica, I. Historia de un dilema, Editorial Proyecto a, Espaa,
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10
La moral en la poltica en las democracias durante los ltimos decenios,
relacionada con la teora de la democracia, se ha convertido en la faceta ms
fecunda de reflexin poltica, llegando las democracias liberales, y por
supuesto la de nuestro pas, han ido perdiendo de forma llamativa la sustancia
moral a favor de una positivizacin legal del comportamiento poltico12.
A modo de ilustracin, hacemos referencia al informe de la Comisin Nolan13
que tenia por objeto analizar las normas de conducta vigentes en la
administracin pblica y proponer los cambios pertinentes en Espaa.
La Comisin concluyo en un informe denominado Normas de conducta en las
Instituciones Pblicas14. Esta Comisin formulo siete principios bsicos de
transparencia en la funcin pblica que deben regir en las instituciones
pblicas altruismo, integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia,
honestidad y liderazgo.
El altruismo, obliga a los funcionarios a desempear su cargo
atendiendo exclusivamente al inters pblico, quedndoles vedado
actuar en beneficio propio o en beneficio de su familia y amigos.
La integridad, impedira que los funcionarios asuman una obligacin
financiera, o de otro tipo, que pudiera influir en sus decisiones o
funciones.
La objetividad, obliga a quienes desempeen cargos pblicos a que
tomen decisiones basadas en el mrito, ya sea en lo concerniente a la
adjudicacin de contratos o la eleccin de personal.
1998. 12
Perales, B., La poltica desde la tica, II. Problemas morales de las democracias, Editorial Proyecto a, Espaa, 1998.
13 La Comisin Nolan fue creada en Gran Bretaa en octubre de 1994.
14 Primer informe de la Comisin Nolan presentado en mayo de 1996, versin castellana: Syntax,
CB. Instituto Vasco de Administracin Pblica, Espaa, 1996.
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La responsabilidad, establece que los que ejercen cargos pblicos
deben ser responsables por sus actos y deben someterse a cualquiera
de los controles establecidos.
La transparencia, impone que los funcionarios pblicos deben dar las
razones por las cuales toman decisiones y tan slo pueden guardar
secreto en aquellas ocasiones donde el inters de la mayora as lo
exija15.
La honestidad, establece que todos los funcionarios deben hacer
declaraciones de sus intereses y quedan obligados a tomar medidas
para resolver cualquier conflicto entre ellos y los de la administracin a
la que sirven.
El liderazgo, entendido como el principio que obliga a los funcionarios
pblicos a apoyar todo este listado de principios y a dar ejemplo de
ellos.
De la entrevista a un Senador del Estado Plurinacional de Bolivia, quin
prefiri no revelar su identidad por lo candente del tema, sostiene que en
ningn gobierno, incluso en el actual, no existe tica en la funcin pblica, ah
tenemos de ejemplo al caso de los 33 camiones que presuntamente
involucran la Ministro de la Presidencia Juna Ramn Quintana. Hace
referencia a la actuacin de la Comisin Investigadora de la Honorable
Cmara de Diputados que slo gestion un escndalo pblico y no otorg
resultados legales, llegando a denigrar la imagen de los acusados y del
Estado.
15
A esto podemos incluir cuando las normas legales as lo exijan, y la voluntad del funcionario pblico sea capaz de ejercer transparencia.
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2.4 Toma de decisiones y tica publica
El ser humano est constantemente tomando decisiones, no obstante, las
situaciones con las que se enfrenta no son todas en las que estn presentes
las dimensiones ticas. Cuando se habla de tica se habla de situaciones
que persiguen el bien y la felicidad. La virtud, para Aristteles, implica seguir
una conducta, tomar decisiones y hacer elecciones que son conformes a
principios que promocionan la comunidad. Ciertamente cualquier decisin
administrativa podra ser analizada desde una perspectiva tica, pero esa
generalizacin provocara una trivializacin de la reflexin tica y una falta de
distincin entre los asuntos con impacto moral significativo y los que no lo
tienen.
La conducta tica, es fruto de un complejo proceso de toma de decisiones en
el que influyen mltiples variables. En este proceso cognitivo influyen
variables individuales, como la autoestima, la edad, el gnero, y variables de
entorno como los refuerzos organizativos, la cultura corporativa o los
estndares profesionales. En el mbito pblico, esta toma de decisiones es
afectada por la legitimidad del rgimen en el que se vive y por la cultura cvica
en la que se est socializado16.
Al igual que el Senador citado en el punto anterior, un Diputado del Estado
Plurinacional de Bolivia, sostiene que no existe tica en la funcin pblica,
ms an cuando se trata de toma de decisiones, puso como ejemplo el caso
del Avin Bechgraf que involucr al ex Ministro de Defensa de 1998 Fernando
16
Villoria M., Etica pblica y corrupcin: Curso de tica administrativa, Editorial Tecnos (Grupo Anaya S.A.), Espaa, 2000.
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13
Kieffer, quin en uso de sus atribuciones y funciones tomo la decisin de
adquirir el citado avin, argumentando que sera para ayudar a los
damnificados del terremoto de Aiquile, Totora y Misque de 1997, sostuvo que
como es de dominio pblico, en la compra del avin se sobrevalor el precio,
y el uso que se le dio hasta el accidente areo en la localidad de Potos, slo
demostraron esas toma de decisiones ilegales y en provecho de los
gobernantes de turno, no as a la comunidad afectada por el terremoto citado.
2.5 Contratos pblicos y corrupcin
Dado que uno de los ms severos daos a la economa del Estado son las
adjudicaciones de contratos pblicos para construccin de obras (carreteras,
desarrollo en hidrocarburos y minera, y construccin de obras pblicas) u otro
tipo de compras estatales, que, las autoridades en funcin de gobierno al estar
en poder de decisin en las adjudicaciones que conocen que les dar un
beneficio extralegal (jugosas coimas), ests han merecido la atencin y
estudio cientfico y acadmico que a continuacin desarrollamos como parte
de la administracin del Estado y su relacin con la Democracia y Corrupcin.
La lucha contra la corrupcin en los Estados desarrollados de Europa y en los
pases en vas de desarrollo de Amrica Latina exige prestar mucha atencin
al rgimen de contratos pblicos17.
Los incentivos para la aparicin del soborno surgen cuando un funcionario
tiene el poder para asignar un beneficio al sector privado, de manera que la
corrupcin depende de la magnitud de los beneficios que estn bajo el control
y responsabilidad de los funcionarios pblicos.
17
Rodrguez N. y Fabin E., La corrupcin en un mundo globalizado: Anlisis interdisciplinario, artculo de Rivero P., Corrupcin y contratos pblicos: Las respuestas Europea y Latinoamrica, Espaa, 2003.
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Los numerosos escndalos relacionados con las adjudicaciones de contratos
pblicos de todo tipo pone en evidencia el vnculo entre el fenmeno de la
corrupcin con la administracin pblica y el sector privado18 como ofertantes
de bienes y servicios, de importante trascendencia para el sector privado.
La lucha de la sociedad contra la corrupcin es parte de una meta ms amplia
que es crear un gobierno eficiente y eficaz. Quienes estn a cargo de las
reformas no debern estar slo preocupados por la corrupcin sino tambin
por su efecto en perjuicio del desarrollo econmico y social.
Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios, se presentan varias
razones para sobornar a los funcionarios, por una parte para ser incluidos en
la lista de concursantes; por otra que los funcionarios pblicos definan
especificaciones que favorezcan al proponente concursante; o finalmente,
para ser seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el contrato.
En general en todo tipo de programas gubernamentales, sus autoridades
cuentan con informacin valiosa y privilegiada para las personas y empresas
proponentes, mismas que desearan conseguir y conocer antes que sus
competidores, informacin como las especificaciones de contratos, la
condicin real de la necesidad del contratante o la realizacin de futuros
proyectos. Toda esta informacin se convierte en una oportunidad de
sobornos y corrupcin.
Es importante destacar que cuando la corrupcin es generalizada, los puestos
dentro la administracin pblica se convierte en los ms deseados por las
oportunidades de recibir pagos extralegales por favores a los proponentes.
18
Rezzoagli, B. A., Corrupcin y contratos pblicos, Editorial Ratio Legis, Espaa, 2005.
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15
En entrevista al Asesor de un Ministro del Estado Plurinacional de Bolivia,
mantiene que los contratos pblicos desde siempre llevaron incluida una
coima para quienes toman las decisiones, en este caso, se refiri como primer
beneficiario al Ministro, as derivando a sus colaboradores ms cercanos.
Asimismo, se refiri a que de estas coimas, hasta el Presidente del Estado
Plurinacional recibe su cuota, y que es muy jugosa.
2.6 Ineficiencia en los contratos
Los sobornos realizados a funcionarios por parte de potenciales contratistas
hacen que los contratos no sean asignados al contratista ms eficiente, sino
al contratista dispuesto a pagar un soborno. Las causas de la consiguiente
ineficiencia en el ejercicio de la labor del contratista son muchas, por una
parte el contratista ms eficiente puede sentir escrpulos de participar de
prcticas corruptas y fraudulentas y por ello abstenerse de participar en la
licitacin; por otra parte aquel contratista que asume el pago de un soborno
esperar obtener subsidios, beneficios monoplicos y regulaciones cada vez
menos estrictas; los proyectos pueden tornarse ms complejos y difciles de
realizar ya que as es ms fcil disimular los sobornos; para compensar el
pago del soborno el contratista adjudicatario tiende a bajar la calidad y
costos de su servicio, la calidad de los materiales o finalmente, incluir
en sus costos e incrementar el precio a fin de recuperar el precio (pago)
de la corrupcin. Por su parte, el funcionario pblico que ha recibido el pago
corrupto por la adjudicacin del contrato, con el poder clientelar con el que
cuenta, no permitir la realizacin del control o fiscalizacin de los contratos.
Por otra parte, los procesos de pagos pueden demorarse intencionalmente
para obtener otros pagos corruptos y mayores beneficios de coimas y regalos
(dadivas)19.
19
Rose - Ackerman, S. (1996), The Political Consequences of Corruption. Causes and Consequences. World Bank, Note 74, Estados Unidos de Amrica, 1996.
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16
En la Encuesta de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial de 1997
demostraron que las empresas que pagan sobornos pasan ms tiempo en
reuniones y negociaciones con funcionarios pblicos, negociando los contratos
y su no fiscalizacin.
El Asesor citado en el anterior punto, sostiene que en los contratos pblicos de
cuantiosos montos, ms an si son para construcciones de obras como
caminos, hidrocarburos, minera y otros sectores que requieren proponentes
internacionales, antes de iniciar el proceso de Convocatoria Pblica, las
decisiones ya estn tomadas, y que las influencias vienen desde los Ministros,
en lo que respecta a que proponente poda ser el adjudicado porque ya tiene
el compromiso de la coima.
En otros contratos de menor relevancia instruyen para que autoridades de
mandos medios negocien con los proponentes y adjudicar al que mejor coima
ofrezca.
Tambin sealo que el costo de las coimas son incorporados al precio final de
la obra, que incluso durante el proceso de evaluacin de propuestas
econmicas, en muchas oportunidades fue testigo de que la Comisin de
Contratacin llegue a coordinar con el proponente, para abrir los sobres de
propuesta econmica y proceder a cambiar papeles donde se encuentran los
importes o costos de la obra, as de este modo adecuar al Presupuesto de la
obra.
2.7 Clientelismo
a) Clientelismo poltico administrativo
Clientelismo es una categora analtica que los antroplogos y etnlogos
descubrieron en los aos cincuenta del Siglo XX. A partir de los aos
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17
setenta fue adoptada por las otras ciencias sociales, en particular por la
ciencia poltica en la administracin del Estado. Dentro de esta
disciplina la categora ha logrado conseguir una posicin consolidada
gracias a muchas investigaciones empricas y valiosas aportaciones
tericas. Utilizada por los antroplogos para analizar sociedades tribales
y sociedades agrarias primitivas, la categora ha sido aplicada por los
politlogos en un primer momento a los sistemas de Amrica Latina, Asia
del Sureste y Mediterrneo, dentro del marco de la teora del desarrollo
poltico en el Tercer Mundo. Despus se descubri la utilidad y
fecundidad de su aplicacin a los sistemas de democracia avanzada de
las sociedades industrializadas.
En el mbito de la ciencia poltica, el clientelismo sirve para estudiar
relaciones informales de poder. Las relaciones, tendencialmente
estables, se basan en el intercambio de favores entre dos o ms
personas de posicin desigual, cada una de ellas interesadas en buscar
un aliado como una relacin didica20, en virtud de la cual una persona
de status ms elevado - el patrono - utiliza su influencia y sus recursos
econmicos para facilitar proteccin y beneficios a una persona de status
inferior - el cliente - que ofrece sus servicios y/o apoyo. Es por lo tanto
una relacin de poder personalizado, que implica un intercambio social
recproco y mutuamente beneficioso21.
El clientelismo implica relaciones sociales precontractuales, estas
relaciones no se basan en solidaridades colectivas, sino en intereses
particulares, siguiendo pautas de valores no universales, sino individuales
y particulares. En el vnculo cara a cara lo que vale es la confianza
en el comportamiento de uno con otro.
20
Didica es definida como una funcin o combinacin lineal. 21
Caciagli M., Clientelismo, corrupcin y criminalidad organizada, Centro de estudios constitucionales, Espaa, 1996.
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18
El clientelismo tiene una dimensin simblica con sus rituales y su
lenguaje, con tendencia duradera, puede convertirse en un elemento
constitutivo de formas de vida y de costumbre, por supuesto de
organizacin poltica, convirtindose sus reglas en una conducta en el
sistema poltico.
Si las relaciones clientelares ms simples son entre dos personas, las
ms complejas son entre entidades e instituciones pblicas y polticas,
razn por la cual el mismo actor puede ser patrono de subalternos y
cliente de los ms poderosos. Un conjunto de entidades e instituciones
polticas forman una red clientelista, estructurada en cadenas
piramidales.
El modelo didico ms simple vale para las comunidades pequeas y las
sociedades rurales primitivas. Cuando las comunidades entran en
contacto con un sistema econmico - social ms amplio, cambian las
funciones y el contenido de la relacin, y se desarrollan relaciones
multididicas22. Las relaciones multididicas van a formar estructuras
jerrquicas y centralizadas en diferentes niveles segn la localizacin de
los recursos y del poder. Eso ocurre despus de la expansin del
mercado y la centralizacin del Estado, que en el mundo contemporneo
han ido afectando a un nmero de sistemas cada vez mayor.
El proceso multididico establece una relacin social entre favores por
adhesin poltica o electoral, donde la clase clientelar goza de gran
fortaleza. Esto obedece a la cultura poltica dentro de la cual resulta
preciso desembocar en discriminaciones por niveles socio - econmicos.
No slo los ms postergados econmicamente son objeto y sujeto del
clientelismo, lo que puede variar es el producto del intercambio, no el
proceso en s. 22
La expresin multidiadic (en ingles) se encuentra en J. D. Powell, Peasant Society and Clientelist Politics, en American Political Science Review, 1970.
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19
Por tal motivo, detrs de cada estructura funcional en los diferentes
organismos oficiales, se establecen un conjunto de prcticas clientelares
que alcanzan las dimensiones de verdaderas organizaciones corruptas.
b) Clientelismo en el sistema judicial
En la mayora de los Estados, las relaciones clientelares del sistema
judicial tienen su origen en los nombramientos de fiscales, jueces y
magistrados23, estos procedimientos en la mayora de los casos son
amaados y responden a cuotas de poder entre los Organos Legislativo y
Ejecutivo.
Para entender mejor, nos referiremos al ejercicio de la potestad
jurisdiccional, segn la ecuacin de Robert Klitgaard24:
Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Responsabilidad
Naturalmente, las condiciones expuestas en esta frmula no han de
entenderse como condiciones necesarias o suficientes para que se
produzcan actos de corrupcin, sino ms bien como generadoras de un
marco que ofrece fuertes incentivos para la corrupcin judicial,
concluyendo que en su prctica profesional tienen muchos incentivos para
comprometerse en actividades clientelares y corruptas.
Analizando el monopolio del poder judicial desde el punto de vista de la
separacin de poderes, el monopolio con el que cuentan los jueces es la
potestad jurisdiccional y un gran poder de decisin. En efecto, estos
23
En Bolivia, estos nombramientos son competencia del Poder Legislativo, por voto poltico y no por meritos profesionales de los concursantes.
24 Ver Robert Klitgaard, Controlando la Corrupcin. Versin castellana: E. Sierra Ochoa, Editorial
Sudamrica, 1994.
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20
tienen la facultad de dirimir los conflictos que conocen en virtud de su
competencia y de hacer ejecutar sus decisiones an contra la oposicin
de los afectados y la sociedad.
c) El poder del clientelismo
El funcionario pblico hace uso del poder clientelar para incrementar sus
beneficios que se negocian introduciendo adjudicaciones de contratos,
retrasos de pagos, inventando obstculos o bien amenazando con la
aplicacin de Leyes y regulaciones con mayor rigor.
La posibilidad que tienen los funcionarios de crear rentas econmicas y
controlar su distribucin determina que los estudios sobre la corrupcin
deban incluir un anlisis de la organizacin y estructura de las entidades
pblicas. Es probable que en los mandos superiores se encuentren en
mayores posibilidades de crear rentas extras que los mandos ms bajos.
El gran dao de la corrupcin a alto nivel es la sensacin de
desproteccin que experimenta la ciudadana.
En todo caso, los corruptos se encuentran en constante riesgo, por tal
razn hacen que los alcances o redes clientelares se expandan hacia
otros sectores de la administracin pblica y el poder judicial a fin de
recibir proteccin en caso de denuncias. Es evidente que el atractivo
para realizar tratos fuera de la Ley se reduce cuando es ms probable
que la corrupcin se detecte y castigue. Sobornador y sobornado
debern tener en cuenta al realizar la transaccin, la probabilidad de ser
descubiertos, la probabilidad de ser sentenciado y la sancin que les
esperara. Con estos datos analizarn todas las alternativas para salir
bien librados de la accin corrupta, extendiendo las redes a todos los
sectores y poderes del aparato estatal.
-
21
Los sobornos aceptados por los funcionarios reducen las ganancias del
Estado, llegando a socavar las bases de la democracia, el Estado de
Derecho y Buen Gobierno, as como el desarrollo y lucha contra la
pobreza.
2.8 Corrupcin e impunidad
El trmino impunidad deriva del latn, significa "sin castigo", tiene su origen en
el vocablo punire, sinnimo de castigo. El Derecho coincide con la definicin
etimolgica, es decir, considera impune a lo que escapa al castigo previsto por
las sanciones de la Ley. Para el Derecho, la impunidad viene afectada por
varias razones, entre ellas podemos citar lo que la criminologa clsica llama
cifra negra que son todos los delitos cometidos y que tienen un autor, pero
stos no han sido descubiertos, en consecuencia no sufre la eventual
condena.
En cuanto hace a los delitos de "cuello blanco" impunes, corresponden en su
impunidad a los de la "cifra negra", aunque en mayor intensidad, ya que no
solamente no son descubiertos.
En general, las redes y alcances clientelares llevan a una impunidad absoluta,
ya que la corrupcin de cuello blanco ve necesario extender sus alcances con
el objeto de obtener beneficios y proteccin legal, en consecuencia, el monto
de los sobornos estn relacionados con el costo de mantener el secreto de la
operacin y la proteccin de los actores.
El poder del clientelismo a travs del trfico de influencias se torno en una
forma de gobierno, as sostiene un Juez que prefiri no revelar su identidad.
Se refiri con irona al rol de los Fiscales que durante el proceso investigativo,
cuando se trata de una persona vinculada al partido oficialista, este Fiscal
-
22
recibe rdenes para liberar de toda culpa al presunto corrupto, entonces
cuando llega a su Juzgado, ya se tiene solucionado, y en muchas otras no
llega al Juzgado, sino el Fiscal negocia con el poder oficialista, a cambio de
ello el Fiscal recibe proteccin y algunas coimas, sostuvo el Juez.
2.9 La corrupcin poltica perjudica el desarrollo
Los polticos saqueadores y las multinacionales que sobornan perjudican el
desarrollo econmico, afirma Transparencia Internacional. El Informe sobre
Corrupcin Mundial 2004 de Transparencia Internacional, diagrama el flujo de
valores robados, recomienda maneras de recuperar el dinero saqueado y
establece nuevas Normas sobre Finanzas y Favores Polticos.
"La corrupcin poltica perjudica la esperanza de prosperidad y estabilidad en
los pases en vas de desarrollo y hace dao a la economa mundial", dijo
Peter Eigen, presidente de Transparencia Internacional, cuando present el
Informe de Corrupcin Mundial del 2004. "El abuso del poder para lograr
ventajas polticas afecta a quienes pagan impuestos y a los tenedores de
acciones corporativas en todo el mundo y niega a los ms necesitados los
servicios pblicos bsicos, creando un grado de desesperacin que genera
conflicto y violencia. El problema debe ser abordado a nivel nacional e
internacional".
El Informe de Corrupcin Mundial del 2004 presta especial atencin a la
corrupcin poltica, fue un llamado a la accin para incluir en la gobernabilidad
la integridad y la rendicin de cuentas, frenar el soborno por parte de las
empresas multinacionales y reducir el flujo de cuantas robadas hacia cuentas
en bancos extranjeros en Occidente. Transparencia Internacional es la
-
23
principal organizacin no gubernamental encargada de combatir la corrupcin
en el mundo25.
De este tema, entrevistamos a un ciudadano que se desenvuelve en el campo
del anlisis poltico, y con firmeza explico que la corrupcin en Bolivia est
inserta en todos los espacios de poder, que desde que estudiaba en la
Universidad, siempre escucho de corrupcin, sean en gobiernos de facto y
mucho ms pronunciado en los democrticos, y que en todos la corrupcin
afect al desarrollo, ya que al hablar de desarrollo tenemos que hablar de
contratos pblicos, entonces como todo contrato lleva su cuota de coima a las
autoridades que tiene en su momento la decisin de adjudicar, estos
siempre se beneficiaron con coimas de los programas de desarrollo, sostuvo.
25
Transparencia Internacional desde 1995, calific en su informe anual sobre la corrupcin mundial que Bolivia se encuentra entre los pases ms corruptos del mundo, llegando a obtener - en promedio general 2,5 puntos de 10 puntos que es el puntaje ms elevado. A mayor informacin ver: www.transparency.org
-
24
III. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
3.1 Convenciones Internacionales
La base del presente Estudio est sentada sobre las Convenciones y Tratados
Internacionales, en este sentido, bsicamente son tres las bases sobre las cuales
descansa el actual sistema de lucha contra la corrupcin en el mundo, y que en
Bolivia fueron ratificadas por Ley de la Repblica, estas son:
Cuadro N 1 CONVENCIONES INTERNACIONALES
Organismo Internacional Instrumento Ratificacin en Bolivia
Organizacin de Estados Americanos
Convencin Interamericana contra la Corrupcin
Ley 1473 15 de enero de 1997
Naciones Unidas Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
Ley 3068 01 de junio de 2005
Naciones Unidas
Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional
Ley 3107 02 de agosto de 2005
El orden responde a una clasificacin ascendente por fechas.
3.2 Recomendaciones Internacionales
Cuadro N 2 RECOMENDACIONES INTERNACIONALES
Gru
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I
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l (G
AF
I)
40 Recomendaciones contra el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo
Es una recomendacin internacional constituida como la matriz de lucha contra el lavado de dinero en el mundo, teniendo como uno de los delitos precedentes a la corrupcin. Bolivia el ao 1997 en este marco incluy en el Cdigo Penal el delito de legitimacin de ganancias ilcitas (lavado de dinero), as como emiti el Decreto Supremo 24771 que Reglamenta el accionar de la Unidad de Investigaciones Financieras. Anualmente evala a los pases miembros.
-
25
Las Convenciones citadas que fueron ratificadas en Bolivia por Ley, as como
las Recomendaciones, establecen medidas que deben ser incorporadas en el
rgimen penal y administrativo de Bolivia.
-
26
IV. MARCO LEGAL EN BOLIVIA
Como citamos en el punto anterior, las Convenciones de la Organizacin de
Estados Americanos y las Convenciones de las Naciones Unidas han sido
ratificadas en Bolivia por Ley de la Repblica, mismas que a la fecha no fueron
incorporados en el Cdigo Penal, menos en una Ley especial contra la
corrupcin26.
4.1 Normas legales vigentes
Para el anlisis es necesario recurrir a las normas legales dentro las cuales, de
una u otra forma se encuentran insertos temas relacionados a la corrupcin,
estas son:
Cuadro N 3 NORMAS LEGALES VIGENTES
NORMA LEGAL N. FECHA DE
APROBACION / PROMULGACION
RELACION
Cero tolerancia a la corrupcin
D.S. 0214 22 de julio de 2009
En el marco de la nueva CPE y concordante con el D.S. 29272 Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno plantea su Plan de Gobierno de Cero Tolerancia a la Corrupcin
Constitucin Poltica del Estado (Nueva)
--- 07 de febrero de 2009
Mandato constitucional que incorpora la lucha contra la corrupcin como poltica de Estado
Organizacin del Organo Ejecutivo
D.S. 29894
07 de febrero de 2007
Establece la estructura del Organo Ejecutivo (Poder Ejecutivo), donde se incorpora en el Ttulo III, Captulo III el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupcin
26
Trogolo, M.J., Rivas, R., Evaluacin de las caractersticas del delito organizado y la corrupcin en Bolivia, Bolivia, 2006.
-
27
Plan Nacional de Desarrollo
D.S. 29272
12 de septiembre de 2007
Desarrollo de polticas de lucha contra la corrupcin
Ley General de Aduanas
Ley 1990 28 de julio de 1999 Relacionado a los funcionarios aduaneros
Lavado de Dinero D.S. 24771
31 de julio de 1997
Concordante con los Artculos 185 bis y 185 ter, reglamenta el funcionamiento de la Unidad de Investigaciones Financieras para la lucha contra el Lavado de Dinero que tiene entre sus delitos precedentes a la corrupcin como un delito transversal
Cdigo Penal (Modificaciones)
Ley 1768 10 de marzo de 1997
Tipifica delitos relacionados con la corrupcin, as como el lavado de dinero producto de la corrupcin
Responsabilidad por la funcin pblica
D.S. 23318 (A)
03 de noviembre de 1992
Reglamenta los procedimientos para determinar la responsabilidad por la funcin pblica, modificada en partes por el D.S. 26237
Ley de Administracin y Control Administrativo
Ley 1178 20 de julio de 1990
Establece normas de administracin y control de las entidades del Estado, incorporando las clases de responsabilidad de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones
Cdigo Civil Decreto Ley 12760
06 de agosto de 1975
Referente al Ttulo IV Del Enriquecimiento ilegtimo. Por otra parte en lo referente a la Responsabilidad Civil por la funcin pblica, determinado en la Ley 1178 y D.S. 23318 (A)
El orden responde a una clasificacin descendente por fechas.
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28
4.2 Normas legales en proyecto
Cuadro N 4 NORMAS LEGALES EN PROYECTO
PROYECTO ESTADO DE SITUACION
Ley de lucha contra la corrupcin (Marcelo Quiroga Santa Cruz)
Fue presentada por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo a finales del 2006, se aprob en la Cmara de Diputados, pas a la Cmara de Senadores, donde a la fecha no es tratada
Ley de cdigo de tica y conducta del servidor pblico
mayo de 2007
Anteproyecto de Ley de recuperacin de bienes ilcitamente obtenidos
marzo de 2007
Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica
diciembre de 2006
El orden responde a una clasificacin descendente por fechas.
-
29
V. ORGANOS DE EJECUCION DE LA LEY
Partiendo de la Constitucin Poltica del Estado, dentro el ordenamiento de
estructura del Estado e institucional, las polticas pblicas, investigaciones y
juzgamiento se encuentran a cargo de las siguientes instituciones:
5.1 Organo Ejecutivo (Poder Ejecutivo)
Cuadro N 5 ORGANO EJECUTIVO
INSTITUCION / ENTIDAD MISION
Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupcin
Promueve y ejerce la accin de transparencia institucional dentro la administracin pblica, as como la accin administrativa para investigar y reprimir actos de corrupcin
5.2 Organos de investigacin
Cuadro N 6
ORGANOS DE INVESTIGACION
INSTITUCION / ENTIDAD MISION
Ministerio Pblico / Fiscala
Promueve y ejerce la accin de investigacin, defendiendo la legalidad, los intereses generales de la sociedad para contribuir al imperio de la paz y del Estado social, democrtico y de derecho.
Polica Nacional de Bolivia
En cumplimiento de la Ley Orgnica de la Polica Nacional de Bolivia, concordante con el Cdigo de Procedimiento Penal, bajo la Direccin Funcional de la Fiscala ejerce acciones de investigacin penal
-
30
5.3 Organos descentralizados
Cuadro N 7
ORGANOS DESCONCENTRADOS
INSTITUCION / ENTIDAD MISION
Contralora General de la Repblica
Al amparo de la Ley 1178 y Decretos Reglamentarios, ejerce el Control de las Instituciones de la Administracin Pblica, pudiendo en su caso determina las siguientes responsabilidades:
Administrativa
Ejecutiva
Civil
Penal
Unidad de Investigaciones Financieras
Organo de tipo administrativo que forma parte de la estructura de la Autoridad de Fiscalizacin del Sistema Financiero (ASFI), ejerce acciones para prevenir, detectar y reportar a la autoridad competente (Ministerio Pblico) hechos relacionados con el lavado de dinero, dentro los cuales tiene como delito precedente a la corrupcin.
5.4 Organo de juzgamiento
Cuadro N 8 ORGANO DE JUZGAMIENTO
INSTITUCION / ENTIDAD MISION
Organo Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional (Poder Judicial)
En el mbito penal, a Requerimiento de la Fiscala ejerce la accin de juzgamiento e imponer sanciones a los presuntos corruptos. En el mbito civil, se vincula con la administracin pblica a travs de Contratos de adquisicin de bienes y/o contratacin de servicios; as como el juzgamiento por responsabilidad civil de los funcionarios pblicos.
-
31
5.5 Otros rganos de investigacin
Cuadro N 9 OTROS ORGANOS DE INVESTIGACION
INSTITUCION / ENTIDAD MISION
Organo Legislativo (Poder Legislativo)
Al amparo de la Constitucin Poltica del Estado, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico y el Cdigo de Procedimiento Penal, se conforman Comisiones Especiales en la Cmara de Senadores o en la Cmara de Diputados para la investigacin de hechos relevantes.
-
32
VI. DESIGNACION DE AUTORIDADES
Las designaciones de autoridades jerrquicas (Mxima Autoridad Ejecutiva)27
designadas / nombradas para el ejercicio ejecutivo son:
Cuadro N 10
DESIGNACION DE AUTORIDADES
INSTITUCION / ENTIDAD AUTORIDAD NOMBRAMIENTO
Organo Ejecutivo (Poder Ejecutivo)
Ministro (a) Por el Presidente del Estado Plurinacional, es un nombramiento de confianza
Organo Legislativo (Poder Legislativo)
Senador (a) o Diputado (a) Electos por voto universal
Organo Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional (Poder Judicial)
Ministros (as) y Consejeros (as)
Designaciones por el Poder Legislativo
Las designaciones se tornan triviales, ya que para elegir a las autoridades, lo
bsico asociado a la costumbre parlamentaria es el famoso cuoteo, pacto y/o la
coalicin, prctica prebendal que se asocia a designaciones manipuladas,
recayendo estas designaciones en personas no calificadas para el ejercicio de tan
importantes funciones. De estas designaciones amaadas parten los futuros actos
de corrupcin como el clientelismo, el trfico de influencias, el enriquecimiento
ilcito, en consecuencia la impunidad y el empobrecimiento del Estado y la
poblacin.
La historia cuanta que no es necesario ser un candidato idneo con los mejores
mritos acadmicos y experiencia profesional, sino que el candidato debe contar
con una cuota de compromiso poltico con uno o ms partidos polticos con
representacin poltica en el Organo Legislativo, y un notorio trfico de influencias
del Organo Ejecutivo.
27
Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamental, de 20 de julio de 1990.
-
33
La vieja prctica del cuoteo de cargos llevo a Bolivia a una ineficiente
administracin de la cosa pblica, llegando a tornarse en una constante injerencia
del Organo (Poder) Ejecutivo y/o del Organo (Poder) Legislativo en el Organo
(Poder) Judicial, de este modo una flagrante violacin a la independencia de
Poderes.
Por otra parte, al concluir el mandato de cualquier autoridad jerrquica electa por el
Organo Legislativo, es en el Organo Ejecutivo quienes se encargan de los nuevos
nombramientos, estos son de interinatos por Decreto Supremo, de esta forma slo
se llega a nombrar a militantes del Partido Poltico de turno en el Gobierno,
llegando a la toma del Organo Judicial y otras Entidades descentralizadas y
desconcentradas, traducido en una constante injerencia; en consecuencia una
ineficiente administracin de las Entidades del Estado, as como una ineficiente
administracin de justicia.
-
34
VII. TIPOLOGIA GENERAL DONDE SE INCIA LA CORRUPCION
7.1 Democracia de pactos y coaliciones
La frgil democracia desde su retorno en 1982 sufri fuertes y serias cadas en
los resultados electorales, de all que los partidos polticos se vean en la
necesidad de buscar pactos y coaliciones con otros partidos a objeto de contar
con mayora en el Poder Legislativo (Congreso Nacional) hoy Organo Legislativo
(Asamblea Legislativa Plurinacional). Estos pactos y coaliciones llevaron a una
reparticin de las entidades del aparato estatal, principalmente en los Poderes
Ejecutivo y Judicial, as como de las entidades descentralizadas y
desconcentradas. La eleccin o designacin de sus autoridades jerrquicas se
realizaban por cuotas de poder, no meritoria, menos con solvencia moral para el
ejercicio de la funcin pblica, llevando a constantes actos de corrupcin.
En el 2005 se presenta por primera vez un resultado electoral del 53,74 %
obtenido por el partido poltico Movimiento Al Socialismo (MAS) en alianza con el
partido poltico el Movimiento Sin Miedo (MSM) que se encuentran en el actual
Gobierno. El planteamiento de una lucha frrea contra la corrupcin planteada
por el MAS se torna dificultoso al momento por falta de normas legales precisas y
draconianas, ya que el Gobierno del MAS por falta de estas normas legales no
llega ni logra erradicar la corrupcin, todo muestra que en los ms de 25 aos de
democracia lo ms daino para la democracia, el Estado de Derecho y Buen
Gobierno es la corrupcin; ninguno de los gobiernos pudo plantear polticas
pblicas ni medidas legales severas para erradicar este mal; por el contrario
dirigentes, militantes y seguidores de todos los partidos polticos en funcin de
gobierno se vieron involucrados en actos de corrupcin, as lo certifican los
informes anuales del organismo internacional Transparencia Internacional28,
28
www.transparency.org
-
35
donde Bolivia se encuentra entre los pases ms corruptos del mundo situado en
el puesto 102 de 180 pases, con un indicador del Indice de Percepcin de la
Corrupcin (IPC) no mayor al 2,5 puntos de una regla de 0 a 10.
Por lo citado, podemos concluir que la frgil democracia y la constante corrupcin
en todos y cada unos de los gobiernos de turno desde el retorno de la
democracia en 1982, se debe a posiciones efmeras en las polticas pblicas,
una mala administracin del Estado, injerencia de los Organos Ejecutivo y
Legislativo en el Ministerio Pblico, el Poder Judicial, y la Polica Boliviana. A
esto incluimos una mala y polarizada gestin legislativa del Organo Legislativo
debido a la fragmentacin poltico partidario, as como la creacin de Comisiones
Especiales en el Organo Legislativo para la investigacin de hechos relevantes
que finalmente slo llegan a entorpecer la investigacin penal que debe llevar
adelante el Ministerio Pblico. Estas Comisiones ms que una investigacin
penal slo llevan escndalos mediticos, enfrentamientos verbales, pero nada de
resultados y soluciones, como lo sucedido con los casos de corrupcin en
Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) que se llevo por delante un
muerto, dinero perdido producto de la corrupcin, contratos lesivos al Estado, y
mucha impunidad, donde el Estado no recupera el dinero perdido.
Estas acciones slo y nicamente concluyen con la impunidad de quienes
debieran ser juzgados y sancionados penalmente, para luego el Estado
recuperar lo perdido por las acciones corruptas.
-
36
7.2 Designaciones y nombramientos de autoridades
Como citamos en puntos anteriores, el hecho de nombrar a autoridades
jerrquicas por cuoteo poltico, o en su caso nombrar por Decreto del Organo
Ejecutivo, lleva a una constante dependencia convertida en injerencia entre
Organos, instituciones y autoridades, ms concentrado en una injerencia del
Organo Ejecutivo en el Organo Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, en
el Ministerio Pblico, la Polica Boliviana y otros rganos desconcentrados
llamados por Ley, con resultados nefastos frente a las investigaciones y la
administracin de justicia, en consecuencia la no existencia de un Estado de
Derecho y Buen Gobierno.
Los nombramientos amaados, hacen que la lucha contra la corrupcin no llegue
a buen fin, por lo que el Estado y la sociedad pierden recursos econmicos y
financieros que deberan estar dirigidos al desarrollo econmico, humano y
social. Las consecuencias son la impunidad por la no sancin a los
responsables, y la no recuperacin de los bienes del Estado a favor del Estado,
de esta manera haciendo que la impunidad sea el arma protectora en contra del
Estado y la sociedad.
A modo de ilustracin, a continuacin una grafica que muestra la cadena
eslabonada de injerencia e impunidad en la lucha contra la corrupcin:
-
37
Cuadro N 11 REDES DE LA CORRUPCION
Fuente: Elaboracin propia
-
38
VIII. CONCLUSIONES
1. En los ms de 27 aos de democracia desde su retorno en 1982, el Estado
boliviano y su sociedad fueron vctimas de una mala administracin a travs
del saqueo constante de las arcas del Estado, contratos pblicos nacionales e
internacionales amaados, administracin prebendal y una frgil democracia
por los constantes pactos y/o coaliciones de partidos polticos para tomar el
Gobierno.
2. El tema especfico de la corrupcin fue un tema de discursos y promesas
preelectorales de una lucha frrea, que al momento de tomar decisiones
gubernamentales, slo quedaron en escndalos pblicos que involucraron e
involucran a jerarcas de partidos polticos protegidos por sus partidos polticos
o por la inmunidad por ser Diputados o Senadores, o finalmente por ser
Ministros de Estado, Prefectos o Alcaldes protegidos por el derecho a juicios
de responsabilidades o que gocen de caso de Corte.
3. En los ltimos tiempos, es notorio un avance en tratar ms el tema de la lucha
contra la corrupcin, traducidos en proyectos de Ley que por la falta de
voluntad poltica y relaciones encontradas - principalmente en el Organo
Legislativo no llegaron a ser tratadas, menos aprobadas. Es cierto y
evidente que los proyectos de Ley contra la corrupcin an no han tomado
madurez tcnica, pero son buenas intenciones que deberan ser objeto de
correcciones, adecuaciones a las normas legales bolivianas y actualizaciones
a los estndares internacionales.
-
39
IX. PLANTEAMIENTO DE POLITICAS PUBLICAS (Recomendaciones)
En el marco de la Constitucin Poltica del Estado de 7 de febrero de 2009 y la
modernizacin del Estado, planteamos las siguientes polticas pblicas:
1. Adecuar y actualizar el Proyecto de Ley de lucha contra la Corrupcin
(Marcelo Quiroga Santa Cruz) a la Constitucin Poltica del Estado de 7
de febrero de 2009, y los estndares internacionales contenidas en las
Convenciones de la Organizacin de Estados Americanos y de las
Naciones Unidas a fin de garantizar el debido proceso dentro de un
Estado de Derecho y Buen Gobierno, de forma tal que no permita - al
imperio de la Ley la violacin de los Derecho Humanos.
2. Las adecuaciones del Proyecto de Ley de lucha contra la Corrupcin
(Marcelo Quiroga Santa Cruz) tambin deben estar dirigidas a la relacin
estrecha que existe entre la corrupcin y la legitimacin de ganancias
ilcitas (lavado de dinero), en consecuencia el Gobierno boliviano debe
plantear una nueva norma legal especial con jerarqua de Ley adecuada y
actualizada a las Convenciones de la Organizacin de Estados
Americanos y de las Naciones Unidas, concordante con las 40
Recomendaciones del Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI).
3. Del anterior punto, garantizar que las autoridades designadas cumplan
con el mandato constitucional, ejerciendo el imperio de la Ley de lucha
contra la corrupcin y buenas prcticas en la administracin del Estado.
4. Adecuar y actualizar la Ley 1178 de Administracin y Control
Gubernamental a los nuevos acontecimientos y estructura del Estado,
fortaleciendo los controles y otorgando mayores atribuciones a la
Contralora General de la Repblica.
-
40
5. Para concluir, elaborar un Proyecto de Ley para designaciones y
nombramientos de autoridades en el Organo Judicial y Tribunal
Constitucional Plurinacional y en el Organo Ejecutivo, cuyo proyecto de
Ley sera aprobado en el Organo Legislativo a fin de garantizar el
nombramiento de personas idneas y no polticas, que cumplan el tiempo
de mandato constitucional.
En el proyecto de Ley se debe contar con un Capitulo sobre faltas y
sanciones de las autoridades designadas y nombradas, estas deben ser
estrictamente de tipo administrativo si son faltas leves, y de tipo penal si
son faltas graves, de forma tal que facilite el tratamiento en primera
instancia la recuperacin de los recursos econmicos y financieros que
la autoridad corrupta haya estado sustrayendo o beneficindose, sean
recursos del Estado o recursos por coimas provenientes del sector
privado por efecto de contratos pblicos.
___________________________________________________________________
La Paz, octubre de 2009
-
41
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