88 25 años de democracia en bolivia tomo 2

"OPINIONES Y ANLISIS""OPINIONES Y ANLISIS"

Primera edicin, octubre 2007D.L. N 4 - 1 - 1987 - 07FUNDEMOSCalle Hermanos Manchego No. 2441Telfonos: 2440846 - 2440642Telefax: 2433539Casilla: 2302Correo electrnico: [email protected]

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La Paz - Bolivia

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La Paz - Bolivia

25 AOS DE DEMOCRACIAEN BOLIVIA

TOMO II


CONTENIDO

Presentacin .......................................................................................... 7

AVANCES, LMITES Y TENDENCIAS DE LAECONOMA BOLIVIANA EN EL PERODODEMOCRTICOArmando Mndez Morales ..............................................................11

REFORMAS CONSTITUCIONALES YASAMBLEA CONSTITUYENTE EN LADEMOCRACIA BOLIVIANA 1982 - 2007Ricardo Paz Ballivin .......................................................................43

LOS MEDIOS DE COMUNICACIN EN DEMOCRACIA:NI TAN SANTOS NI TAN DIABLOSIsabel Mercado Heredia ...................................................................71

LA GENERACIN DEMOCRTICA: ENTREROMNTICOS, PRAGMTICOS, TECNCRATASY DISCONFORMESJorge Kafka Ziga ....................................................................... 101

UN RESULTADO DE LA DEMOCRACIA:LA RADICALIZACIN DEL NACIONALISMO Y ELMOVIMIENTO INDIANISTAFernando Molina Monasterios ..................................................... 135

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PRESENTACIN

En 1982, concluyendo un ciclo predominantemente militar de18 aos, Bolivia retorn a la democracia cuando el Congreso elegidoen los comicios de 1980 design a Hernn Siles Zuazo como presidenteconstitucional. Hoy, Bolivia festeja 25 aos de rgimen democrtico.Se trata de un acontecimiento importante pues es el perodo ms largoen el cual el pas ha vivido bajo un sistema democrtico, con eleccioneslibres y transparentes, alternancia constitucional en el gobierno,convivencia pacfica entre corrientes ideolgicas distintas. Este rgimense encontr en varias oportunidades sometido a altas tensiones peroen cada oportunidad los actores apostaron por encontrar solucionesdentro del marco constitucional: es quiz la manifestacin ms evidenteque ms all de sus debilidades, la democracia en Bolivia est enraizada.

En este cuarto de siglo, hubo significativas transformacionespolticas, institucionales, econmicas y sociales que merecen seranalizadas con la distancia que ofrecen 25 aos. Si bien algunos deestos cambios no pueden ser atribuidos directamente a la democracia,

la evolucin que tuvieron s puede explicarse a partir del hecho queel pas vive con reglas constitucionales representativas. El propsitode los nmeros 87 y 88 de Opiniones y Anlisis es asociarse a estefestejo con una evaluacin de los logros, las dificultades y los retosdel rgimen democrtico en este cuarto de siglo.

Para Fundemos y la Fundacin Hanns Seidel, la celebracinde este aniversario representa la oportunidad para recordar que sustareas slo pueden desarrollarse en un contexto democrtico pues susobjetivos apuntan a la capacitacin democrtica de los actores polticosy al impulso a un debate abierto, a una pluralidad de posiciones, enel cual se privilegian la calidad de la argumentacin y el respeto alas tesis contrarias.

Para estos dos volmenes, Fundemos cont con la colaboracinde destacados investigadores que analizaron y evaluaron la trayectoriade la democracia boliviana en una etapa de cambios, de desafos y deamenazas. Son artculos que ofrecen al lector de Opiniones y Anlisisno slo un recorrido por la historia contempornea de Bolivia sino unestudio de sus perspectivas para el futuro prximo.

El nmero 87 se abre con el artculo del experimentado periodistaRicardo Sanjins, Del autoritarismo a la democracia: la transicinboliviana que narra el difcil paso de los gobiernos militares al rgimenconstitucional, con la alternancia de golpes de Estado y elecciones.A continuacin, Henry Oporto, socilogo especializado en asuntos dedesarrollo, explica en Populismo y gobernabilidad democrtica, loslogros de la construccin institucional en Bolivia as como las amenazasque pesan sobre ella. Luego, Carlos Cordero Carraffa, politlogo ycatedrtico, en su trabajo La gobernabilidad democrtica: alcancesy lmites de los pactos, la relacin entre los poderes realiza un recorrido

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Ivonne Fernndez Weisser Hartwig Meyer-NorbisrathDIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL REPRESENTANTE DE LA FUNDACIN

DE FUNDEMOS HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR

de los ltimos veinticinco aos de la democracia boliviana, destacandola conformacin de los gobiernos, las relaciones entre los poderespblicos, as como las caractersticas de las complejas relaciones entreEstado y sociedad. Por su parte, Mara Teresa Zegada, sociloga ydocente de la Universidad de San Simn, en El sistema de partidos:tendencias y transformaciones desarrolla y explica el papel que jugarony juegan los partidos polticos en el sistema democrtico representativoy su actuacin en la democracia. Salvador Romero Ballivin, presidentede la Corte Nacional Electoral, explica en su ensayo Sufragio universaly democracia en Bolivia: una perspectiva de medio siglo las complejasrelaciones tejidas entre el voto y la democracia, prestando atencina las transformaciones del organismo electoral, del sistema de partidosy del comportamiento poltico de la ciudadana.

El nmero 88 se inicia con el texto de Armando MndezMorales, ex presidente del Banco Central de Bolivia, quien en Avances,lmites y tendencias de la economa boliviana en el perodo democrticonos ofrece una visin sinttica de la agitada evolucin econmica delpas en el perodo democrtico, mostrando las fases de crisis y deexpansin y efectuando un balance de las acciones de los distintosgobiernos democrticos. A continuacin, Ricardo Paz Ballivin, expertoen temas constitucionales, en su trabajo Reformas constitucionalesy Asamblea Constituyente en la democracia 1982-2007 hace unarelacin y un anlisis pormenorizado de las reformas a la ConstitucinPoltica del Estado que se realizaron en nuestro pas durante el perododemocrtico. Por otra parte, Isabel Mercado Heredia, destacadaperiodista y comunicadora, en su ensayo Los medios de comunicacinen democracia: ni tan santos ni tan diablos, explica la influencia delos medios de comunicacin en estos 25 aos de democracia y analizavarios temas en torno al ejercicio del periodismo y al comportamientode los medios de comunicacin. Jorge Kafka Ziga, doctor en Ciencias

Polticas, en su trabajo La generacin democrtica: entre romnticos,pragmticos, tecncratas y disconformes desarrolla aspectos delcomportamiento de la generacin democrtica y su proceso constitutivo,analiza el papel de los jvenes en los conflictos sociales y hace unrecorrido sobre el comportamiento poltico de la juventud en lasdiferentes ciudades del pas. Por ltimo, Fernando Molina Monasterios,periodista y director del Semanario Pulso, en Un resultado de lademocracia: la radicalizacin del nacionalismo y el movimientoindianista efecta una relacin histrica del nacionalismo y desarrollalas caractersticas y planteamientos del movimiento indianista enBolivia.

Fundemos y la Fundacin Hanns Seidel estn convencidos quelos nmeros 87 y 88 brindan un panorama amplio, matizado y bienfundamentado de las principales evoluciones de Bolivia en el ltimocuarto de siglo. Al mismo tiempo, los textos aqu reunidos constituyenuna valiosa evaluacin de la situacin actual de la democracia en elpas.

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* Economista con el grado acadmico de Magster en Ciencias Econmicasobtenido con mxima distincin en la Universidad de Chile. Es profesoruniversitario desde el ao 1976, emrito de la Universidad de San Andrs, conms de treinta aos de antigedad y por veinte aos profesor de la UniversidadCatlica Boliviana en la Paz. Realiz y public numerosos trabajos deinvestigacin econmica en libros y artculos de prensa. Entre otros cargos,fue Presidente, Vicepresidente y Director del Banco Central de Bolivia.Viceministro de Presupuestos y Contadura General del Estado; Subsecretariodel Tesoro General de la Nacin; Subsecretario de Recaudaciones Tributariasy Presidente del Banco de la Vivienda S.A.M. Fue Presidente del DirectorioEjecutivo de FONPLATA y miembro titular de los Directorios de la CorporacinAndina de Fomento y del Fondo Latinoamericano de Reservas. Actualmente,adems del ejercicio de la docencia, realiza trabajos de consultora ycontribuciones especiales para la prensa oral y escrita.

AVANCES, LMITES Y TENDENCIAS DE LAECONOMA BOLIVIANA EN EL PERODO

DEMOCRTICO

Armando Mndez Morales*

El 10 de octubre del ao 2007 se cumple un cuarto de siglodesde que la democracia moderna se instalase en el pas. No esexagerado decir que la democracia lleg por primera vez a Boliviaya que en su pasado republicano difcilmente se podra sostener queeste sistema rigi la organizacin poltica del Estado. Lo que se tuvoes un remedo de democracia representativa, con elecciones siempreamaadas, fraudulentas, con gobernantes que se hicieron cargo delgobierno luego de tpicos golpes de Estado, gobernantes que tambin

eran desalojados de la misma forma. En este sentido esa fecha marcaun hito histrico en la vida de Bolivia.

Un anlisis y evaluacin del comportamiento de la economadel pas durante este ciclo es aconsejable, y este es el propsito dela presente investigacin.

Una forma de encarar esta tarea podra aconsejar hacerlo a partirde los diferentes periodos gubernamentales que se han sucedido en estetiempo. Sin embargo, no se sigue esta metodologa porque misconclusiones sobre el crecimiento de cualquier economa sealan quepoco depende de lo que haga, o no, un determinado gobierno,contrariamente a la percepcin popular. No es que no se tenga ningunainfluencia, sino que hay otros factores ms determinantes que provienendel comportamiento de la economa mundial y del flujo de recursosexternos que fluyen a un pas. Bolivia es una economa pequea quesiempre ha recibido impactos externos lo que ha configurado suverdadero comportamiento econmico. Los shocks externos son losque explican tanto los periodos de relativa bonanza que ha tenido elpas como los momentos ms lgidos, y el reciente proceso democrtico,que se vive, no se abstrae de esta conclusin. En este contexto, unosgobiernos administran mejor el ciclo econmico que otros. Unosenfrentan adecuadamente y otros no.

Es posible que algunos de los diferentes gobiernos, que se hansucedido durante este periodo de tiempo en Bolivia, hubiesen puestoalgn sello caracterstico a su gestin, por el cual la ciudadana losrecuerda, sin embargo, el comportamiento fundamental de la economaboliviana, por lo general, poco tuvo que ver con lo que hizo, o no,un determinado gobierno. Lo que sucede es que la economa tiene susrigurosas leyes y la economa mundial -y regionales cclica, con lo


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que se ven afectadas todas las economas nacionales y, mucho ms,economas tan dbiles como lo es la boliviana.

Por lo indicado, la presente exposicin se realiza a partir delcomportamiento de los ciclos de la economa en Bolivia, que, deprincipio, se puede decir son bastante intensos y pronunciados. Lasituacin econmica por la cual atravesaba el pas al momento deiniciarse el proceso democrtico era una de las ms difciles por losque el pas haba atravesado en su historia. Por este motivo es necesariover algunos antecedentes, por lo que la visualizacin de la economase la hace a partir del ao 1979. Siguiendo el comportamiento del ciclode la economa boliviana, en el largo plazo, se puede decir que esaconsejable presentar el siguiente cronograma de la conducta econmicadel pas:

Subperiodo Comportamiento TiempoI 1979 Crisis econmica Un ao

II 1980-1986 Recesin econmica Siete aosIII 1987-1998 Expansin econmica Doce aosIV 1999 Crisis econmica Un aoVI 2000-2007 Expansin econmica Siete aos

Sin embargo, de lo indicado, no se puede dejar de hacer unareferencia especial a los gobiernos de Hernn Siles Zuazo, Vctor PazEstenssoro y Gonzalo Snchez de Lozada. Al primero por haber llevadoal pas a la hiperinflacin en un contexto de grave depresin econmica,lo que lo ubica como al peor gobierno de la era democrtica. Lareferencia a Paz Estenssoro es necesaria porque el pas, en su gobierno,recobr los equilibrios macroeconmicos y reinici el crecimiento,mereciendo ser calificado como el mejor gobierno de la era democrtica.Finalmente, la referencia al primer gobierno de Snchez de Lozadase justifica porque se llevaron a cabo reformas audaces cuyos resultados

no fueron los esperados y, por el contrario, en el fracaso de esas medidasse encuentra la explicacin de por qu Bolivia vuelve a buscar elporvenir en el pasado, recreando nuevamente el intervencionismoestatal en toda la economa nacional.

1. La crisis econmica de 1979

El ao 1979 Bolivia sufri una de las tantas crisis econmicaspor las cuales ha atravesado su siempre inestable historia. En larigurosidad de la ciencia econmica crisis significa que la economadeja de crecer; es el instante que sigue a una desaceleracin en elcrecimiento econmico, es el momento en que esta dinmica se paraliza.Crisis significa estancamiento econmico. La economa boliviana seestanc lo que implic que el producto por habitante cayese fuertemente,dado que Bolivia se caracterizaba -lo sigue siendo ahora- como un pasde una alta de crecimiento poblacional. Ese ao se produjo una cadaen la expansin tanto de las exportaciones como de las importacionesdel pas, conducta que fue acompaada por una reduccin de lainversin. La economa entr en crisis.

El panorama antes citado tambin vino acompaado por unrecrudecimiento de la inflacin y del orden del 20 por ciento anualy de una expansin del dficit fiscal equivalente al 8 por ciento delPIB. Bolivia siempre ha sido un pas donde ha reinado la enfermedadde la inflacin, es decir, el alza continua y persistente del nivel deprecios de la economa. Y ligado a este hecho est el de la crnicapresencia del dficit fiscal, este otro mal de las economas del mundo,que es la consecuencia de que los Estados nacionales abarcan funcionesy tareas muy por encima a su capacidad de un financiamiento genuinoque se obtiene mediante la tributacin. La costumbre crnica es quelos gobiernos gastan ms de lo que recaudan.


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Las crisis econmicas son temidas porque, por lo general, lessiguen un periodo de recesin econmica, con todos lo males que estoocasiona a partir de la reduccin de la produccin. Este hecho acarreala cada del empleo de la gente con la consiguiente disminucin delconsumo.

2. La gran recesin econmica

A partir del ao 1978 la economa se haba desacelerado hastacaer en la recesin econmica con una tasa negativa de crecimientoel ao 1980. En los aos siguientes, al ao 1979, la economa bolivianase embarc en la peor depresin econmica que probablemente el pashaya sufrido en toda su historia, la misma que dur siete aos (1980-1986).

Como es de inters conocer lo que ha sucedido en la economaboliviana en el periodo democrtico es conveniente subdividir el periodo1979-1986, en dos, el primero, que abarque los primeros cuatros aos(1979-1982) y que corresponden a los aos previos a la instalacindel gobierno democrtico, cuando la economa ya haba ingresado ala parte recesiva del ciclo econmico y, el segundo, que abarque elperiodo 1983-1986 cuando la recesin se agrav a la par de la instalacindel gobierno democrtico.

2.1. Los aos predemocrticos

En el periodo 1979-1982, el producto interno bruto de Boliviadecreci a una tasa anual cercana al 2 por ciento (-1,7%) lo que setradujo en una dramtica reduccin del producto per cpita cercano

al 4 por ciento, tambin anual. La tasa de inflacin promedia anualse ubic en ms del 80 por ciento y el dficit fiscal haba trepado hastacolocarse en un peligroso nivel del 10 por ciento con relacin al PIB.

Por el lado de la demanda agregada, este periodo se caracterizapor fuertes cadas anuales de la inversin (-22%), de las importaciones(-17 %) y de las exportaciones (-15%). Por el lado de las actividadeseconmicas se enfrenta una grave cada de la industria manufacturera(- 8%) y de la minera (-3 %). Los sectores principales que lograroncrecer, en trminos anuales, de mayor a menor, fueron los siguientes:actividades gubernamentales (5,7%), hidrocarburos (4,5%) yagropecuaria un muy modesto crecimiento (1,1%).

2.2. Los primeros aos de la democracia

Al momento de hacerse cargo del gobierno, el producto brutointerno estaba decreciendo a un ritmo de casi el 4 por ciento anual.La inflacin se vena acelerando ya desde los ltimos aos de la dcadadel 70, para encontrarse con una tasa de inflacin anual del 200 porciento para octubre del ao 1982, y ese ao la economa cerr conun monstruoso dficit fiscal que lleg a representar el 16% con relacinal PIB. Este dficit se originaba, en especial, en el gobierno central.En este perodo se dio, asimismo, una dramtica cada de los impuestosy, por contraste, un significativo aumento del empleo en el sectorpblico y un fuerte incremento del gasto corriente, sobre todo en YPFB.

Las grandes crisis econmicas del pas han tenido su origen,por lo general, en algn shock externo. A mediados del ao 1982haba estallado la crisis de la deuda externa latinoamericana, cuandoMxico entr en default. Este hecho se tradujo en que abruptamente


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el capital externo que haba sido generoso en su ingreso a la regin,en la dcada pasada, se redujera abruptamente. Para Bolivia, unaeconoma que haba comenzado a tener recursos provenientes de labanca privada internacional de manera adicional a los provenientes delos organismos de cooperacin internacional (BID, Banco Mundial,etc.), de pronto enfrent, un ao antes, un dficit de balanza de pagosdel orden del 7 por ciento del PIB, y que se agrava en los dos aossiguientes, 1982 y 1983, a dficits del orden del 9,5% y 12,2 %,respectivamente, dando como resultado una situacin deficitaria debalanza de pagos del orden de casi el 10 por ciento del PIB, en promedio,en tres aos.

El gobierno del Presidente Hernn Siles Zuazo parece queignoraba completamente el periodo econmico por el que la economamundial atravesaba y tambin Bolivia, al momento de hacerse cargode las riendas del gobierno nacional.

El gobierno del Presidente Siles, en lugar de enfrentar estadramtica situacin econmica con una clara poltica de austeridad yrigurosa disciplina fiscal, comenz su gobierno con la desacertadamedida de duplicar el salario mnimo nacional, dentro un contexto demacroeconoma populista. Ese da, su gobierno inici el camino, sinretorno, del desastre y de la hiperinflacin. Simultneamente, sereaceler la presencia estatal en la economa, vista en la dcada anterior,proceso del cual Hugo Banzer, en su primer periodo de gobierno, fueun destacado exponente. Claro est que esto le fue posible hacerlo poruna coyuntura internacional muy favorable, que se tradujo enabundantes recursos econmicos a disposicin de su gobierno.

La recesin econmica que Bolivia ya viva en los aosanteriores se agrav. En el periodo 1983-1986 la tasa recesiva super

al 2 por ciento por ao (-2,1%). A diferencia de la primera fase delciclo recesivo ya comentado, esta vez el consumo de la poblacinempez a caer, ao tras ao. Las exportaciones crecieron algo recinel ao 1986, y ms como un efecto rebote, dado que en el periodoanterior su cada fue demasiado fuerte. Una explicacin similar tieneel comportamiento de la inversin que durante este periodo muestraun leve crecimiento, aunque muy fluctuante, pero tambin es msconsecuencia de un efecto rebote, dado que antes se haba contradodemasiado. Por el lado de las actividades econmicas este es el periodoque ensea el colapso de la minera en Bolivia, ya que esta cae enpromedio a un ritmo de casi el 19 por ciento por ao. Tambin caede manera significativa la actividad hidrocarburfera y las actividadesgubernamentales. La actividad industrial manufacturera cae cada aoen uno por ciento. Y lo que se puede destacar como lo ms negativode este periodo es que el dficit fiscal trep, en promedio, a un nivelincreble del 18 por ciento con respecto al PIB. Y la inflacin alcanzuna tasa promedia anual cercana al 1000 por ciento! Bolivia, de estamanera, se incorporaba a la historia de los pases que haban vividola hiperinflacin.

El gobierno democrtico hered la poltica del tipo de cambiofijo, sujeta a peridicas y traumticas devaluaciones, el mismo queoficialmente se haba rezagado completamente en los aos 1981-1985,mientras se aceleraba su depreciacin en un pujante mercado paralelode divisas. A lo largo de este mismo periodo, el comercio internacionalse contrajo severamente, tanto en cuanto a las importaciones como alas exportaciones. Sin embargo, los trminos de intercambio semantuvieron estables. La cada de las exportaciones se explica, en granparte, por la poltica de sobrevaluacin del tipo de cambio. En cambio,la cada de las importaciones se debe, en gran medida, por la desaparicinde las fuentes de crditos internacionales, tanto pblicas como privadas,


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as como por la disminucin de las reservas internacionales en poderdel Banco Central. La cuenta capital de la balanza de pagos, que fuepositiva en 1981, pas a ser fuertemente negativa en 1983.

La hiperinflacin se desat en este ambiente, caracterizado porel rol preponderante que jugaba el Estado en la economa, a travsde las empresas pblicas, que administraban los denominados sectoresestratgicos pero tambin se dedicaban a producir una gran variedadde bienes y servicios, entre estos ltimos se encontraban los serviciosofrecidos por los bancos estatales de fomento. Esta labor se realizabade manera ineficiente lo que conllevaba un crnico dficit fiscal, enun contexto donde el tipo de cambio siempre estaba sobrevaluado. Deigual manera, el Estado controlaba activamente el comercio exterior,sobre todo a travs de derechos arancelarios altos y dispersos, y laaplicacin de otras restricciones no arancelarias. Asimismo, por lafijacin centralizada de los precios de varios bienes y servicios, y dela tasa de inters a ser aplicada en el mercado bancario.

Un fenmeno presente en todas las economas del mundo esla inflacin. Y este mal econmico caracteriz al siglo XX. Huboalgunos casos extremos que se les denomin hiperinflacin, y todosellos como consecuencia de guerras internacionales graves. El casode la hiperinflacin boliviana de los aos ochenta, sin embargo, nofue a causa de una conflagracin blica en la cual Bolivia hubieseparticipado, por lo cual se conoce en la historia del mundo como laprimera hiperinflacin en Amrica Latina y en tiempos de paz, hastaese momento.

El gobierno del Presidente Hernn Siles Zuazo, (1982-1985),en lo econmico, pas a la historia de Bolivia, por haber sido el quedesencaden la ms grave inflacin que Bolivia ha registrado en su

toda su vida republicana, con todas las consecuencias negativas queello implica en la produccin y en la distribucin de la riqueza y elingreso. Uno de los daos que ocasiona cualquier inflacin, por bajaque sea, es la distorsin de los precios, no todos se incrementan almismo tiempo y al mismo ritmo. Esto engendra que toda la estructurade precios, que histricamente se construye, en un santiamn sedistorsionen completamente, con lo que la actividad econmica conllevauna asignacin no eficiente de los escasos recursos.

Durante los casi tres aos de gobierno de Hernn Siles Zuazo,la produccin nacional se deterior en casi un seis por ciento, el dficitfiscal alcanz el cenit con un equivalente al 25 por ciento del PIB,y la hiperinflacin anual lleg al 23.500 por ciento! Siles Zuazo pasa ser parte de la historia econmica del pas por estos dramticoshechos.

3. Un Nuevo Programa de Estabilizacin: El Decreto Supremo21060

El proceso de la hiperinflacin, que alcanz su punto culminanteentre 1984 y 1985, fue enfrentado con la promulgacin del DecretoSupremo 21060 que instaur la denominada nueva polticaeconmica. Como consecuencia de la hiperinflacin, los precios habanperdido completamente su rol de asignador de recursos. Por estacircunstancia, se decidi que los mismos sean determinados librementepor los mercados. Con esta medida y otras concordantes, se buscabaque los niveles de los precios de bienes y servicios, las tasas de intersy el tipo de cambio, expresen efectivamente la escasez relativa debienes, servicios, activos financieros y divisas, dejando de lado laprctica de fijar los mismos por la autoridad gubernamental y concriterios polticos.


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El Decreto Supremo 21060, suscrito un 29 de agosto de 1985,fue la primera y fundamental medida de poltica econmica que impulsel recin elegido Presidente de la Repblica, Vctor Paz Estenssoro,quin de esta manera comenzaba el cuarto periodo de gobierno, de loscuatro que ejerci de manera discontinua. Esta disposicingubernamental tuvo el principal propsito de enfrentar a lahiperinflacin. Con este objetivo se puso en prctica un conjunto depolticas econmicas, orientadas, sobre todo, a producir importantescorrecciones macroeconmicas con el fin de recuperar los equilibriosfiscal y de la balanza de pagos, factores ambos que ejercan fuertespresiones inflacionarias. El Banco Central redujo drsticamente laexpansin del crdito al sector pblico. Dej de intervenir en la fijacinde la tasa de inters y dolariz los crditos que otorgaba, por mediode la banca, al sector privado.

En el momento de la aprobacin de esta importante disposicinlegal, todava no se haba manifestado con toda su crudeza la profundacrisis por la que atravesaba la minera estatal. Cuando se produjo unfuerte deterioro de los precios y del mercado internacional del estaoy otros minerales, sta se desencaden, casi a fines del ao 1985. Lacrisis internacional del estao oblig al gobierno de Paz Estenssorola inmediata transformacin de la Corporacin Minera de Bolivia, paraimpedir que naufrague la poltica de lucha contra la hiperinflacin.Se inici una nueva poltica cambiaria que hoy se conoce con el nombredel crawling peg1. En todo caso, esta nueva poltica cambiaria favoreci

la competitividad de los productores y exportadores de minerales,incluida COMIBOL, a pesar de no haber sido totalmente eficaz osuficiente para hacer frente a la aguda cada de los preciosinternacionales2. Esta nueva poltica tambin favoreci a YPFB que,en aquel momento, era el principal productor y exportador dehidrocarburos.

Por otra parte, con arreglo a las normas del Decreto Supremo21060, las actividades de comercio exterior fueron liberalizadas,permitindose la libre e irrestricta importacin y exportacin de bienesy servicios.

En materia laboral, fueron derogadas todas las disposicionesno contempladas en la Ley General del Trabajo, que consagraban lainamovilidad funcionaria. De igual manera, fue reinstaurada la libertadde contratacin. El nmero de empleados del sector pblico, vale decir,del gobierno central, las entidades descentralizadas, lasadministraciones regionales y las administraciones locales, se redujoen ms de 45.000 personas. De esta manera se inici el control delgasto pblico corriente.

La tarea ms difcil para hacer frente a los varios efectos dela hiperinflacin fue la consecucin de recursos para reducir el dficitfiscal. Poco antes de la adopcin de las medidas de ajuste, la captacinde impuestos prcticamente haba desaparecido. El obtener apoyo con

1 Inicialmente la poltica cambiaria se bas en un sistema de subasta de divisasa cargo del Banco Central, para luego convertirse en un sistema deminidevaluaciones no anunciadas, pero que buscaba que el tipo de cambio nose alejase del ritmo inflacionario interno y, de esta manera, mantener lacompetitividad cambiaria.

2 Para el mes de noviembre del ao 1985 el precio internacional del estao habacolapsado, con lo que tambin colapsaron las importantes exportaciones deestao que Bolivia efectuaba al mundo. El Consejo Internacional del Estaoces sus actividades, que hasta entonces haba operado como un mecanismoestabilizador del precio del estao, que al final demostr no poder ser exitosoen todo momento.


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base en disposiciones legales que deban ser aprobadas por el CongresoNacional resultaba una va plagada de dificultades polticas. Enreemplazo de este expediente, se opt por lograr mayores ingresos atravs de la elevacin de los precios de los hidrocarburos. En principio,se consider que esta medida podra ser transitoria, hasta la adopcinde otras medidas para aumentar los ingresos fiscales o la creacin denuevos impuestos mediante ley. Sin embargo, con el transcurso deltiempo la aplicacin de esta medida se torn permanente.

4. El retorno de la expansin econmica

Tanto el ao 1985, primer ao de aplicacin del D.S. 21060como el ao siguiente continu la economa decreciendo, denotandocon ello que existen fuertes rezagos y costos econmicos cuando sequiere terminar con una grave inflacin. El xito de la lucha contrala hiperinflacin recin lleg el ao 1987, cuando el ndice de preciosal consumidor se redujo a un ritmo anual del 10 por ciento.

De esta manera se inici el ciclo de la expansin econmicaen democracia, que dur doce aos, con una tasa promedia anual dealgo ms del 4 por ciento (4,1%) lo que se tradujo en una tasa percpita de slo 1,7 por ciento, tambin anual. La tasa anual de inflacincontinu, en promedio, siendo de dos dgitos (12%). Por el lado dela demanda agregada se dinamiz la inversin, la misma que crecia un ritmo anual promedio del 10,5 %, las exportaciones e importacionesa un modesto 7 por ciento y el consumo recuper su expansin a unritmo del 3 por ciento anual. Por el lado de las actividades econmicas,este periodo, se caracteriza por la recuperacin de la minera, actividadque se expande a una tasa del 6,6 % anual, luego de que en el periodoanterior se haba producido su total descalabro. Pero este crecimiento

ha sido insuficiente para recuperar la importancia de la actividad mineraque tuvo Bolivia en el pasado. La falta de dinamismo de esta actividadexplica el escaso crecimiento econmico que ensea la parte occidentaldel pas durante todo este periodo. Tambin en este tiempo se recuperael crecimiento del sector de hidrocarburos, de la industriamanufacturera, de las actividades gubernamentales y de la agropecuaria.

De los gobiernos de los aos noventa merece destacarse el deSnchez de Lozada.

4.1. Las reformas de los aos noventa

Snchez de Lozada (1993-1997) logr generar una imageninternacional muy favorable sobre Bolivia. Logr que desde afuera sedigiera que Bolivia era un pas pequeo de grandes reformas.Lamentablemente, como ya se ha sealado, la historia econmica noregistra frutos en cuanto a mejoras de la tasa de crecimiento potencialde la economa boliviana, como consecuencia de estas reformas.

Son cuatro las reformas introducidas por este gobierno quemerecen comentarios: la denominada capitalizacin de las grandesempresas pblicas, un eufemismo para llevar a cabo su privatizacin;la introduccin de un subsidio para todos los que cumpliesen 65 aosde edad, financiado con los recursos de la privatizacin de las empresaspblicas, y que tuvo el propsito de amortiguar el gran rechazo socialque, de inicio, tuvo la denominada capitalizacin, y que se denominabonosol; la reforma del sistema de la seguridad social de largo plazoy la denominada ley de participacin popular, otro halago populistapara justificar la entrega desordenada de recursos pblicos a losmayoritarios municipios pobres, que existen en el pas.


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4.2. La capitalizacin/privatizacin

Un pas que ha caracterizado su Estado siempre como corruptono puede de la noche a la maana modificar esta imagen. Por estemotivo, la principal duda que conlleva el proceso de capitalizacin/privatizacin de las empresas pblicas en Bolivia es el grado decorrupcin al que puede haber estado sumido este proceso. Como diceel refrn para muestra basta un botn. La disposicin gubernamentalque determin la privatizacin de la principal lnea area boliviana,LAB, fue modificada noche antes para que se procediera a suadjudicacin a un solo proponente, cuando la norma inicial no lopermita. La historia es conocida, la empresa hace rato estabatcnicamente quebrada. Con tan poco tino poltico se adjudic losferrocarriles a capitales chilenos, cuando la poltica estatal boliviana,de siempre, ha sido hostil a este nuestro vecino. Para el colmo se metila mano en algo tan sensible al nacionalismo boliviano como es laactividad hidrocarburfera y a la empresa estatal YPFB.

El proceso de capitalizacin/privatizacin tuvo el rasgo de queal momento de traspasar la empresas pblicas a manos privadasextranjeras no hubo ningn pago, sino una promesa de inversin arealizarse en varios aos futuros. Un Estado institucionalmente tandbil como Bolivia, difcilmente poda poseer mecanismos eficientespara comprobar la realizacin de las inversiones ofrecidas de maneraeconmica, eficaz y eficiente para la economa nacional.

Si dicho proceso hubiese sido exitoso, Bolivia debi ingresaral camino del desarrollo econmico con tasas de crecimiento delproducto interno bruto de manera sostenida de, digamos, un 8 por cientoanual. Como este proceso no fue tal, no trajo el ansiado despegueeconmico de Bolivia, aunque simultneamente el pas hubiese recibido

impactantes volmenes de inversin extranjera que se tradujeron eniguales volmenes de importacin, pero no de crecimiento econmico.Sus defensores sostienen que el crecimiento de los ltimos aos fueposible gracias a este proceso. Esto puede ser una verdad a medias.Se tendra un efecto retardado de la inversin en el crecimientoeconmico. Es cierto que el modesto crecimiento de la economa deaos posteriores descans en la exportacin de gas, la nueva estrellaboliviana en el campo de las materias primas, actividad que fue posiblegracias a la inversin extranjera que se realiz al amparo de lacapitalizacin en esa rea; de no haber sido as el crecimiento hubiesesido menor.

En una de sus peridicas evaluaciones del comportamientocoyuntural de la economa boliviana, la Fundacin Milenio destaccon relacin al proceso de capitalizacin lo siguiente: No se exigiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en los contratos decapitalizacin y administracin3.

Un indicador del fracaso econmico del proceso decapitalizacin de las empresas pblicas fue la baja tasa de rentabilidadque, en manos y bajo la responsabilidad del socio capitalizador,individualmente y conjuntamente, haban obtenido. En el periodo 1997-2004, vale decir en un lapso de 8 aos, la tasa de rentabilidad frenteal patrimonio (ROE) alcanzaron en conjunto y en promedio un 3,6 porciento anual, mostrando las tres empresas del sector petrolero una tasaalgo mayor pero tambin muy modesta y del orden del 4,3 por ciento4.

3 Fundacin Milenio Informe 2005, N 20, pgina 91, La Paz, 2006.

4 Estos datos se los obtiene a partir de lo publicado por la Superintendencia dePensiones, Valores y Seguros, en su pgina Web.


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4.3. El Bonosol

Estas reducidas tasas de rentabilidad determinaron, en primerlugar, bajas tasas de pago de impuestos por concepto de utilidades,y en segundo lugar, un monto insuficiente para pagar el bonosol,la segunda importante medida del gobierno de Snchez de Lozada. Laexplicacin que se ha dado a este fenmeno ha sido muy general yen los siguientes trminos: Las empresas capitalizadas efectuarondepreciaciones aceleradas de las inversiones realizadas porque las leyesbolivianas as lo permiten. Sea cual sea la razn, de este modestsimorendimiento econmico en las reas ms modernas y dinmicas de laeconoma boliviana, su inevitable consecuencia es que el procesoprivatizador en Bolivia se desprestigi.

Se crey que se pona un lmite en el tiempo a quienes sefavoreceran con el pago del bonosol, determinando, por ley, quenicamente seran beneficiarios quienes hubiesen cumplido 21 aosde edad al 31 de diciembre del ao 1995. Sin embargo, este subsidiose convertir en un eterno compromiso estatal, independientemente alo que vaya a ocurrir con el Fondo de Capitalizacin Colectiva (FCC)5.A diferencia de los jubilados del antiguo sistema de jubilacin, queen algn momento se acabarn, no suceder lo mismo con los mayoresde 65 aos, ms por el contrario siempre aumentarn como consecuenciade un hecho demogrfico natural.

Bolivia es un pas joven, donde la poblacin menor de 21 aoses la mayoritaria, por lo que no es razonable que en el futuro se los

pueda marginar de ese beneficio. Por qu para unos y no para otros?Lo que pasar en el futuro es que ese pago se generalizar para todosy para siempre. No est dems reflexionar lo que sucede con el subsidiojusto que el Estado da a los benemritos de la Guerra del Chaco -ysus viudas- y que le sigue costando anualmente treinta millones dedlares, a ms de setenta aos de terminado el conflicto blico.

El pago a jubilados del anterior sistema continuar por muchosaos ms, pago de ineludible obligacin estatal ya que sus beneficiarios,en su vida activa, aportaron los recursos para este fin, lo cual no sucedecon el bonosol, un incompresible regalo de un Estado muy pobrea un determinado grupo social; un subsidio general de consumo a lafamilia, ya que las personas de la tercera edad, en una sociedadtradicional como es Bolivia, mayoritariamente son atendidos ymantenidos por sus hij@s y corren su suerte.

4.4. La Reforma de la Seguridad Social de largo plazo

Una reforma que puede calificarse de acertada para el desarrolloeconmico del pas fue la reforma del sistema de la seguridad socialpara los trabajadores formales, porque alienta la conformacin delahorro interno, siempre insuficiente, lo que se logra al pasar de unsistema denominado de reparto simple a un sistema de capitalizacinindividual . Esta reforma naci para cumplir tres objetivos: i) quelos trabajadores se den cuenta que los ingresos para satisfacer lasnecesidades de la vejez inexorablemente provienen del ahorro querealicen en sus vidas activas, ii) que estos ingresos se registren demanera individual para que cada cotizante conozca el monto quetiene para su vejez y iii) inculcar en los bolivianos el hbito delahorro.

5 Al momento de la capitalizacin/privatizacin de las empresas pblicas sedispuso que el 50 por ciento del paquete accionario, de propiedad estatal, pasasea ser parte de un fondo denominado Fondo de Capitalizacin Colectiva (FCC)y que deba tener por finalidad financiar el denominado bonosol.


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Esta reforma deba tambin apuntalar el desarrollo del mercadode capitales en Bolivia, tan exiguo, y tan necesario para el desarrollode una economa de mercado. Sin embargo, el pago a jubilados delantiguo sistema de seguridad social se dej sin un genuinofinanciamiento por lo que pas enteramente a ser obligacin fiscal,basado en un permanente endeudamiento, con los mismos recursos quelos trabajadores depositan en sus cuentas individuales.

La reforma en lugar de decidir, de manera paralela al procesode capitalizacin/privatizacin, la transferencia de los recursosprovenientes de la capitalizacin/privatizacin de las empresas pblicas,ms sus respectivos rendimientos, para atender esta obligacin con losjubilados del antiguo sistema, se cruz con la demagogia del bonosol.Hoy, el Estado boliviano debe a las Administradoras de Fondos dePensiones la suma de un mil quinientos millones de dlares, recursosque fueron utilizados para pagar las pensiones a los jubilados del viejosistema.

4.5. La Participacin Popular

Esta reforma signific la municipalizacin del pas convirtiendoal municipio como la unidad bsica de la organizacin estatal. Hoy,existen 317 municipios, todos ellos administrando recursos pblicostransferidos por el gobierno central, cada uno de ellos eligedemocrticamente a sus autoridades. Antes de esta reforma, losmunicipios tenan ingresos equivalentes al 2,6 por ciento del PIB. Elao 2006 represent 7,1 por ciento, lo que es una triplicacin.

El mrito de esta reforma es que una gran cantidad de municipiosconsiderados rurales y que en el pasado no tenan ningn ingreso, ahoradisponen de los recursos que les transfiere el gobierno central, con

lo que se ha comenzado a realizar obras pblicas en los pueblos,bsicamente edificaciones escolares, compra de vehculos,mejoramiento de calles, plazas y parques, etc. Las crticas indican quelos escasos recursos pblicos se estn atomizando de manera no eficientey se estn malgastando en fines no fundamentales para el desarrolloeconmico, en lugar de hacerlo en infraestructura. Tambin se sealaque los municipios pobres no contribuyen en nada en la generacinde ingresos municipales ya que, como un regalo, reciben todo delgobierno central, reforzando, de esta manera, la mentalidad rentistade la gente, lo que no incentiva el esfuerzo propio. Otra hiptesis, sealaque la efervescencia social desatada en el pas, en lo que va de losprimeros aos de este siglo radica, precisamente, en el hecho de quelos pueblos indgenas rurales al recibir recursos del Estado sin ningunacontraparte se imaginan que ah se encuentra la riqueza de maneraabundante y, por tanto, importante es convertirse en autnomos paratener acceso a esta supuesta e inmensa riqueza.

5. Otra vez la crisis econmica

Ya han transcurridos diez aos desde que el mundo seconvulsion con lo que se vino a llamar la crisis asitica. De pronto,pases que haban sido calificados, por parte del Banco Mundial, comomodelos de manejo de la macroeconoma, comenzando por Japn, depronto enfrentaron tales turbulencias econmicas como consecuenciade una inflacin de activos que se haba presentado desde principiosde la dcada de los aos noventa.

La crisis asitica tuvo como primera manifestacin el desplomede las monedas de los pases asiticos, en el segundo semestre del ao1997, desplome que se expandi por el mundo, llegando a AmricaLatina siendo el Brasil el pas que recibi el mayor impacto. A principios


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del ao 1999, Brasil anunci al mundo una devaluacin de su monedade slo el 8 por ciento, que luego durante el ao se increment hastallegar a un 60 por ciento, para fines de ese ao. Ese ao, la economalatinoamericana entraba en crisis.

Bolivia haba tenido un excelente crecimiento econmico el ao1998 con una tasa del 5 por ciento, tasa que se torna casi cero al aosiguiente. Este ao se tiene un desplome de la inversin, la misma quecae en un 19 por ciento, las importaciones en 17 % y las exportacionesen 13%. Por el lado productivo se observa nuevamente el desplomede la minera y de los hidrocarburos. Este negativo cuadro, no obstante,no fue acompaado, como en otras oportunidades, con un fuertedesequilibrio fiscal e inflacin. El dficit fiscal se movi en torno aun razonable 3,5 por ciento del PIB y se tuvo una de las ms bajastasas de inflacin que Bolivia ha registrado en su historia. Un incrementodel nivel de precios de slo el 2,2%.

6. La economa se recupera

Amrica Latina recuper su crecimiento el ao 2000 y lo propiohizo Bolivia pero con un crecimiento muy modesto y del orden del2,5%. Estos crecimientos moderados se mantuvieron en los siguientesaos y de manera inestable siguiendo lo que se denomina loscomportamientos tipo W, hasta el 2004, ao que la tasa alcanza casial 4 por ciento, la misma que es superada en los aos siguientes.

Durante este nuevo periodo de la economa boliviana (2000-2006), el producto bruto interno se ha expandido a una tasa del 3,2por ciento, en promedio, menor a la que se tuvo en el ciclo de expansinanterior (4,1%). Y por tanto, el crecimiento per cpita se ha ubicado

por el orden del 1 %, tasa insuficiente para responder a las expectativasque tienen los bolivianos.

Por el lado de la demanda agregada se observa, que elcrecimiento econmico ya sealado se explica por el lado de lasexportaciones, es decir por la demanda externa. En cambio la inversin,que es el componente ms importante en cuanto a crecimiento futurode la economa, se ha movido en torno a una preocupante tasa negativapromedio del 2,6 %. Por el lado de las actividades productivas se tieneque la ms dinmica se ha concentrado en el rea de los hidrocarburosy con una tasa promedio anual de expansin del 9,6 %, le sigue laagropecuaria con un 3,6%, industria manufacturera 3,5 y actividadesde gobierno con un 3,1 por ciento.

7. El retorno del estatismo

Con la llegada del gobierno de Evo Morales se tienen clarossignos de que Bolivia vuelve a un manejo de la economa con msintervencin del Estado y con poca capacidad de gestin, como ya lofue antes del ao 1986. La principal medida de este gobierno buscaconvertir a YPFB nuevamente en la empresa estatal predominante enla cadena de la produccin hidrocarburfera, aunque hasta el momentoslo lo que se ha hecho es aplicar un nuevo impuesto directo a lasexportaciones de hidrocarburos, de un 32 por ciento, en aplicacin ala nueva Ley de Hidrocarburos promulgada en un anterior gobiernoy suscribir nuevos contratos, con las empresas extranjeras que vienenoperando en el pas desde hace ms de diez aos, tambin encumplimiento a esa ley6.

6 La creacin de un nuevo impuesto del 32 por ciento sobre la produccinhidrocarburfera se ha traducido en un voluminoso incremento de los recursos


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Pero la seal poltica ms importante del gobierno del PresidenteMorales es que lleg a su fin el proceso de capitalizacin/privatizacinde las empresas pblicas con la posibilidad de revertir, en algunamedida, este proceso. Y la conclusin de este asunto trae consigotambin el rquiem de esa extraa figura jurdica denominada Fondode Capitalizacin Colectiva (FCC), que no tiene propietario alguno,pero que se constituy en el lugar donde se depositaron las accionesde las empresas pblicas capitalizadas, en un inicio entendido comopropiedad de todos los bolivianos que hubiesen cumplido 21 aos,hasta el 31 de diciembre del ao 1995, para luego ser convertidos sloen beneficiarios de una anualidad denominada bonosol y cuandoaquellos cumpliesen los 65 aos de edad. Lo extrao de este engendrojurdico es que apareci como un fideicomiso en lasAdministradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) y en calidad depatrimonio autnomo, pero sin especificar quin era el dueo de estepatrimonio ni quin el fideicomitente. Estos hechos tienen que explicarel por qu de la facilidad del gobierno del presidente Evo Morales conque logr traspasar parte de estas acciones a dominio de la empresaestatal YPFB7.

El comportamiento de la economa durante su primer ao degobierno puede ser calificado de bueno ya que la tasa de crecimientose ubic en el nivel ms alto, con un 4,6%, desde que se reinici elcrecimiento econmico en el ao 2000. Este crecimiento se explicapor la buena actuacin de la demanda externa en las reashidrocaburfera y minera. Sin embargo, debe hacerse notar que esteimpacto, que se ha reflejado favorablemente en toda la economanacional, proviene de un shock de precios internacionales favorablea las materias primas, lo que en cualquier momento puede modificarsey, ms an, si el ciclo expansivo de la economa mundial llega a sufin. El elemento negativo, en el campo econmico, del primer ao degobierno de Morales, es que la inversin cay respecto al ao 2005,13 % del PIB contra 14 %, lejos de la media latinoamericana que seubica en el orden del 20 por ciento. En el campo institucional, se veque se ha retrocedido en lo poco que se haba avanzado en las dosdcadas anteriores.

En lo que va del ao 2007 se nota una disminucin del ritmode crecimiento de la economa, que confirma para el primer semestreuna tasa de crecimiento del 4 % anual. Este hecho y el retorno de unainflacin de dos dgitos, que al momento se traduce en una tasa anualdel 10 por ciento, sealan, con claridad, que se est expandiendo lademanda de bienes y servicios por encima de la capacidad potencialde crecimiento del producto interno, y que est en el orden del 3,5por ciento anual.

pblicos, porque junto a este hecho se ha dado un aumento de la producciny de sus precios. El 2005, los impuestos sobre hidrocarburos se incrementaronen un 98 % y al ao siguiente en un 73 %, llegado a representar ms del 13%del PIB, del ao 2006. La tendencia para el 2007 seala que disminuirn. Detodos modos, Bolivia ha llegado a incrementar substancialmente la presintributaria, la misma que alcanza casi al 30 % del PIB, una tasa superior a lamedia latinoamericana.

7 En la legislacin boliviana, slo pueden tener derechos de propiedad las personasnaturales y las personas jurdicas, quienes pueden hacer fideicomisos. Si sehubiesen entregado los derechos de participacin, en el FCC, a cada uno delos bolivianos, primero propietarios - luegobeneficiarios- los propietariosseran cada uno de ellos, hecho que se debera demostrar, lo cual no es as.

Desaparecida esta opcin la nica que queda es que el Estado boliviano siguesiendo propietario del FCC y es el fideicomitente ante las AFPs y, por tanto,con la plena capacidad de decidir su uso y su futuro. Y esto es lo que aprobel D.S. 28701, denominado, por otro lado, de nacionalizacin de hidrocarburos.


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Adicionalmente, la economa nacional est empezando aexpresar los impactos negativos de una creciente presencia de liquidez,tanto en moneda nacional como en moneda extranjera, que estpresionando la inflacin hacia arriba, fenmeno sobre el que el gobiernono est dando seales adecuadas para un correcto manejo. Como nuncaBolivia ha alcanzado un alto nivel de reservas internacionales que, hoy,representa el 40 % del PIB. Y el ritmo del gasto pblico se estacelerando peligrosamente.

8. Bolivia en el contexto latinoamericano

Los pases del continente latinoamericano tienen muchas cosasen comn, su bajo crecimiento econmico, sus altas tasas de inflacin,su carcter deficitario con el resto del mundo, su preferencia por losgobiernos de izquierda y lo que se denomina la macroeconomapopulista, y su lenta construccin de la democracia. Se entiende pormacroeconoma populista aquella tendencia gubernamental a ofrecera sus ciudadanos un bienestar econmico y social muy por encima asus capacidades productivas, lo cual explica la permanente inflacinen la regin.

Sin embargo, luego de que la experiencia demostr que elavance econmico de la regin no ha de ser posible con una incesanteintervencin estatal y luego de que esto generase lo que se llama ladcada perdida de los aos 80, la regin, en general, se dirigi recinhacia un sistema de economa de mercado, buscando premeditadamentealcanzar niveles de dficit fiscal controlables y tasas de inflacin bajas,destacando, en este papel, Chile. Hay que lamentar que, en los ltimosaos, reaparece, en algunos pases de la regin, nuevamente el cncerdel intervencionismo estatal en la economa, y la burda y peligrosademagogia populista.

Si bien se ha superado el estancamiento de los aos ochentay en los ltimos cinco aos la regin viene gozando de una notableexpansin, pero todava insuficiente para enfrentar con xito a lapobreza, hay que destacar que el crecimiento econmico de la reginha sido modesto en las ltimas dcadas, como se puede apreciar enel grfico siguiente, donde se ha superpuesto tambin el crecimientode la economa boliviana. Segn los datos de la CEPAL, Amrica latinahabra aumentado a una tasa promedia anual de slo el 2,4 anual, enlas dos ltimas dcadas y media. Bolivia, segn esta misma fuente lohabra hecho a un ritmo ligeramente menor y del orden del 2,3 porciento8. Si se considera el PIB per cpita, como un mejor indicadordel crecimiento econmico, esta situacin es ms desfavorable paraBolivia. La tasa de crecimiento poblacional durante este periodo esten el orden del 2,3 por ciento mientras para Amrica Latina se ubicaen 1,6 por ciento. Esto quiere decir que durante este periodo la regincreci en un no significativo 0,8 por ciento y Bolivia no creci nada.

Otra caracterstica de la economa latinoamericana es que staes cclica, con momentos recesivos. Como se ve en el grfico siguiente,en la primera mitad de los aos 80 hubo un deterioro de la economade la regin, para luego recuperarse el ao 1987 y quedar estancadahasta fines de esa dcada. Bolivia tuvo un deterioro durante esa dcadamuy fuerte, como ya se dijo antes. Mientras Amrica Latina habaaumentado su produccin en un 10 por ciento en 1987 con relacinal ao 1980, Bolivia contrariamente haba disminuido tambin un 10por ciento. La economa boliviana se recupera de la misma forma quelo hace la regin, pero la enorme cada de la produccin boliviana de

8 Esta informacin se ha obtenido a partir de los Anuarios estadsticos queanualmente publica la CEPAL.


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El grfico muestra el comportamiento promedio de la regin,el mismo que esconde grandes diferencias nacionales. Mientras Chiley Repblica Dominicana ocupan los dos primeros lugares en esteperiodo, en el otro extremo se encuentran Cuba, que creci a un ritmode slo el 1,3 por ciento por ao y Hait que decreci9.

La importancia econmica de Bolivia en el producto regionales completamente marginal, la misma que se mantiene desde los aos80. Territorialmente, Bolivia ocupa el 6to lugar de Amrica Latina,pero ocupa el lugar 17 cuando nos referimos a la produccin y conuna participacin de slo el 0,5 por ciento del producto latinoamericano.En cuanto al PIB per cpita, que est en el orden de los 1000 $us.slo supera a los que corresponden a Honduras, Nicaragua, Guyanay Hait.

Si bien Bolivia tiene un extenso territorio, la mala noticia esque sus tierras no son buenas para la agricultura. Su participacin noalcanza ni siquiera al uno por ciento de las tierras de cultivo permanentede la regin, ocupando tambin el lugar 17, superando slo a pasesgeogrficamente ms pequeos como son: Panam, Jamaica, Paraguayy Uruguay10.

Los bajos indicadores econmicos que Bolivia presenta guardanestrecha relacin con otros. As, por ejemplo, se concluye que Boliviatiene el mercado del trabajo menos desarrollado de la regin ya quetan slo el 43,5% de la poblacin econmica activa es calificada deasalariada, ocupando de esta manera el ltimo lugar. Este hecho tambinviene de la mano con otro indicador que seala que Bolivia tiene laeconoma ms informal, ya que el 46% de sus trabajadores urbanoses calificado de informal, siguindole Nicaragua, a buena distancia,con un 37%. Estas caractersticas del mercado laboral boliviano lereducen el significado econmico cuando se habla de la tasa dedesempleo.

9 El dato correspondiente a Cuba es slo a partir del ao 1990, fecha desde cuandoCEPAL registra informacin sobre ese pas. Este bajo indicador responde alhecho de que la economa cubana ingres en una fuerte depresin econmicaluego que el bloque sovitico sucumbiera a principios de los aos noventa.

10 Estos indicadores, y los que se presentan a continuacin, fueron obtenidosprocesando informacin que se encontr en el Anuario Estadstico de AmricaLatina y el Caribe, CEPAL, 1999.

la dcada de los aos ochenta no permite alcanzar el ritmo de laeconoma de la regin, logro que recin se da el ao 2003. La malanoticia es que de entonces a la fecha la regin esta creciendo a unmayor ritmo que la boliviana.


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Estos indicadores explicitan la nfima importancia de laeconoma boliviana en la regin, sus enormes limitaciones estructurales,las mismas que no han sido alteradas durante estos veinticinco aosde vida democrtica del pas.

Sin embargo y contradiciendo este panorama econmico, enotros indicadores calificados ms como sociales, como es el gasto eneducacin y salud, se tiene otro panorama. Ya para el ao 1997, Boliviaocupaba el tercer lugar en la regin en relacin al gasto pblico eneducacin con un 5,9%11 en relacin al PIB, y el noveno en cuantoa gasto en salud y con el 2,7 % del PIB, igual a la media de AmricaLatina. Este panorama lleva a la conclusin de que Bolivia, en elperiodo democrtico, ha enfatizado las polticas estatales redistributivasdel ingreso y con un escaso impacto sobre el rea productiva. Noobstante, la esperanza de vida es la ms baja en la regin superadaslo por Hait.

9. Conclusiones

El ya famoso Decreto Supremo 21060 permiti recuperar algobierno boliviano el manejo racional de la macroeconoma. Sinembargo, no impidi la continua expansin del gasto pblico y lapermanencia crnica del dficit fiscal, que no se tradujo en mayorescrditos por parte del Banco Central porque su financiamiento fuesustituido, primero, por endeudamiento externo y, luego, por

endeudamiento interno con las AFPs y bancos en general. Adems,desde hace diez aos la presin sobre los recursos pblicos se mantuvocomo consecuencia de la aplicacin de la reforma del sistema depensiones, que dej en manos del gobierno el pago de las pensionesde jubilados del antiguo sistema, as como por efecto del subsidiodestinado a mantener fijos los precios de algunos carburantes y en raznde las obligaciones derivadas de la deuda pblica, tanto interna comoexterna. No obstante hay que destacar el hecho de que Bolivia recibigrandes condonaciones de su deuda externa ya desde fines de los aos80, lo que le ha otorgado un respiro en sus siempre difciles cuentasfiscales12.

Durante todo el periodo democrtico el comportamiento de lasprincipales variables macroeconmicas son las siguientes13: el PIBcreci a una modesta tasa acumulada anual del 2,6%, lo que lleva auna tasa per cpita de slo un 0,3 por ciento14, junto a una elevada

11 El primer lugar estaba ocupado por Cuba con el 10% y le segua Jamaica conel 7,5. En promedio, Amrica Latina mostraba un gasto pblico total en educacindel orden del 4,2 por ciento con relacin al PIB. Estos datos se obtuvieron apartir de informacin encontrada en el Anuario Estadstico de Amrica Latinay el Caribe, CEPAL, ao 1999.

12 En los ltimos diez aos se aceleraron los programas de condonacin externade la deuda pblica de Bolivia debido a que internacionalmente pas a sercalificado como pas pobre fuertemente endeudado (HIPC por sus siglas eningls), categora a la cual corresponden 18 pases del mundo, 14 en el fricay los restantes en Amrica Latina, siendo uno de esos tres Bolivia.

13 El crecimiento econmico de Bolivia del orden del 2,6 por ciento acumuladoanual se obtuvo con informacin oficial y que est registrada en moneda nacionaly a precios constantes. El indicador presentado antes y que difiere en tresdecimales menos, se debe a que es un promedio de crecimientos anuales y queha sido calculado, con informacin de CEPAL, con datos a precios constantespero en dlares americanos.

14 Para efectos de comparacin, recordemos que la tasa de crecimiento per cpitade Inglaterra en el periodo de la revolucin industrial, (Siglo XVIII) con laque inici su desarrollo, estuvo en el orden del 1,3 por ciento anual, de manerasostenida y por un periodo de medio siglo. En el ltimo cuarto de siglo, Chinaest creciendo a una tasa per cpita anual de casi el 9 por ciento.


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tasa de inflacin anual promedia del orden del 59 por ciento, en lacual pesa definitivamente la etapa de la hiperinflacin. Por el lado dela demanda agregada se tienen los siguientes indicadores: el componentems dinmico fueron las exportaciones con un ritmo anual del 5,8 porciento, le sigue la inversin con un 3,8 por ciento y finalmente estel consumo con un 2,5 por ciento. Por el lado de las actividadeseconmicas ms importantes se tienen los siguientes resultados: la msdinmica corresponde a los hidrocarburos con un 3,3 por ciento anual,industria manufacturera con un 2,5%, Agropecuaria con un 2,4%,actividades de gobierno con un 1,1%. La actividad minera se redujoa un ritmo anual negativo de 0,5 por ciento.

La estructura econmica ha variado poco en este tiempo.Mientras en 1982 el sector industrial participaba con el 16,1 por cientodel PIB, ligeramente sube al 17,1 por ciento en el 2006. La agropecuariaprcticamente se mantiene 14,6 en 1982 y 14,5 en 2006. Minera caede 7,9 por ciento a 4 por ciento y las actividades gubernamentales de12,5 a 9,1. Hidrocarburos se expande de 5,5 a 6,8.

El gobierno de Siles Zuazo administr psimamente el cicloeconmico. Paz Estenssoro enfrent adecuadamente la difcil situacin.Todas las dems administraciones de gobierno gestionaronrazonablemente el ciclo econmico logrando mantener una relativaestabilidad macroeconmica.

La economa boliviana cambi algo durante el periododemocrtico, ingres a construir una economa de mercado, mejorla disciplina fiscal, pero lo hizo, como dijo Mario Vargas Llosa,refirindose a Amrica Latina, a regaadientes, a desgano y sinconviccin.

Sin embargo, el Estado boliviano no logr estructurar unverdadero Estado de Derecho15 donde los derechos de propiedad, y laexpansin de los mismos, queden completamente garantizados paratodos, donde la aplicacin de la majestad de la ley y la correctaadministracin de justicia sean una realidad16. La mentalidad rentistaen la poblacin boliviana es dominante y el problema de losmovimientos sociales, como hoy se los domina, es la forma deincorporarse al presupuesto pblico para recibir la tajada de la abundanteriqueza que, supuestamente e ingenuamente, se cree que posee estepas. Estos hechos explican por qu Bolivia no pudo desarrollar unmoderno sistema de economa de mercado como, por ejemplo lo hizonuestro vecino, Chile, un pas que hoy tiene un ingreso nacional quees doce veces el de Bolivia cuando en 1982 era de cuatro veces. Hoyvemos y sufrimos las consecuencias.

15 Un paradigmtico ejemplo de la ausencia de un efectivo Estado de Derechoen Bolivia es la convocatoria a una Asamblea Constituyente refundacional,que viene operando ms de un ao, sin haber logrado consensos democrticossobre aspectos bsicos, y hoy se encuentra en un receso obligado que nadiesabe en qu concluir. Esta Asamblea fue convocada violentando completamenteel espritu y los procedimientos que, explcitamente, la actual ConstitucinPoltica del Estado determina para ser modificada.

16 Un ejemplo de la situacin larvaria en que se encuentra la administracin dejusticia en Bolivia son los ya varios intentos recientes de enjuiciar polticamentea los miembros del Tribunal Constitucional.


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REFORMAS CONSTITUCIONALES Y ASAMBLEACONSTITUYENTE EN LA DEMOCRACIA BOLIVIANA

1982 2007

Ricardo Paz Ballivin*

La transicin democrtica

De 1982 a 1985 gobern la UDP y pag el precio de consolidarla institucionalidad democrtica con la crisis financiera ms profundade la historia boliviana. En efecto, tal como explica el economistaboliviano Flavio Machicado1, para 1982 el salario real de lostrabajadores se haba reducido en ms del 40% respecto a 1971, lasimportaciones, tan necesarias para la dependiente economa del pas,se realizaban al contado pues el crdito internacional prcticamente

haba desaparecido, la deuda externa representaba, en su pago anual,el 21% del Producto Nacional Bruto y la economa interna estabaparalizada por falta de ahorro interno, inversin privada y pblica yfundamentalmente confianza de la gente. A ello se sumaba un altsimodficit de las finanzas pblicas.

La situacin poltica colaboraba con este ambiente de caos ydesconfianza econmica. El MIR, partido responsable del reaeconmica - financiera, bajo el mando del propio Vicepresidente dela Repblica, Jaime Paz Zamora, abandon el gobierno en 1983debilitando an ms la precaria situacin de las fuerzas parlamentariasafiliadas al rgimen. Por su parte, Accin Democrtica Nacionalistadel general Hugo Banzer y el MNR de Vctor Paz, desarrollaban unaoposicin salvaje e inmisericorde desde el parlamento nacional,convocando diariamente a los Ministros de Estado, distrayndolos desus labores, y evitando la aprobacin de cualquier ley que llegar poriniciativa del Poder Ejecutivo, incluida la del Presupuesto General dela Nacin. De hecho, Bolivia vivi sin esa necesaria aprobacinconstitucional durante todo el perodo que le toc gobernar a la UDP.

Ante esta dramtica realidad el presidente Siles Zuazo buscabadesesperadamente una salida a la crisis, que naturalmente no lleg,bsicamente porque no tuvo las condiciones de apoyo poltico mnimas,ni tampoco la decisin de aplicar las medidas de ajuste estructural quele reclamaba constantemente el Fondo Monetario Internacional y a laque se alineaban fervorosamente la mayora de sus ministros.

Luego de negociar sin xito durante dos aos con el FMI, lossindicatos, los partidos de oposicin y despus que la inflacin del10% con la que haba empezado su gestin se hubiese convertido enla segunda ms grave hiperinflacin de la historia de la humanidad1 Opiniones y Anlisis N 23, "Balance de las reformas del ciclo democrtico

en Bolivia". FUNDEMOS. La Paz, Bolivia. 1995. Pg. 69.

* Licenciado en Sociologa de la UNAM (Mxico), Master en Planeacin yElaboracin de Proyectos en el INAP (Mxico), Especialista en PlaneamientoEstratgico (Ecuador). Fue Diputado Nacional. Algunas de sus actividadesprofesionales han estado dirigidas al desarrollo de trabajos de consultora,docencia universitaria (Mxico y Bolivia). Columnista y autor de varios artculospublicados en diferentes peridicos de circulacin nacional. Autor deinvestigaciones: La Cuestin Nacional; Qu pasa con el Litio;Neopopulismo y Gobernabilidad, las experiencias ecuatoriano y boliviana;Los rostros del neopopulismo; Juventud y Reforma Constitucional;Reforma Constitucional 2002; etc.


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al llegar a la increble cifra de 8.600%, el presidente decidi acortarsu mandato en un ao y convoc a elecciones anticipadas para entregarel poder en agosto de 1985.

El ejercicio sin lmites de la libertad de expresin, asociaciny protesta de los sindicatos y los partidos polticos de oposicin, unidaa la alta dosis de irresponsabilidad en el manejo de la cosa pblicade los actores gubernamentales, generaron las condiciones para eladvenimiento de un esquema ms rgido, y funcional al establecimientodel neoliberalismo en el mbito mundial. Sin embargo, esto no significla desaparicin de la democracia; por el contrario, esta se fortaleciya que la democracia nunca fue ms fuerte que entonces cuando estabaasentada sobre una oposicin social de alcance general, combinada conla aceptacin de la libertad poltica. As, en la prctica, la existenciadesde entonces hasta hoy, de un conflicto general entre actores polticos,constituy la base ms slida de la democracia.

A partir de all se inicia un proceso crtico del que surgi unnuevo programa econmico al que rpidamente le asignamos lacaracterstica de modelo, cuyas medidas de ajuste estructural seinstauraron en 1985. Ese momento es conocido por nosotros comoneoliberalismo. Si bien en un principio hubo cierta confusin respectode si se trataba de un nuevo paradigma que inauguraba un nuevo ciclo,rpidamente las inconsistencias internas demostraron que no era as.

El cuarto gobierno de Paz Estenssoro se inici el 6 de agostode 1985, e impuso de inmediato, un plan de medidas de ajusteestructural2, que pararon en seco la hiperinflacin y le dio estabilidad

a la frgil economa boliviana. Las medidas de ajuste estructural fueronresumidas en un decreto supremo cuyo nmero qued como smbolode la irrupcin del neoliberalismo en Bolivia: 21060.

En 1989 asumi el gobierno Jaime Paz Zamora, a pesar de haberobtenido el tercer lugar entre los candidatos a la Presidencia de laRepblica, gracias a un acuerdo multipartidario con el general HugoBanzer y la naciente organizacin poltica Conciencia de Patria deCarlos Palenque. Este pacto se reflej luego en posibilidadesinsospechadas de concertacin poltica que profundizaron lademocracia.

En efecto, durante febrero de 1991 y en julio de 1992, selograron reunir la totalidad de las fuerzas polticas representadas enel Parlamento, y dieron lugar a una profunda reforma, que se materializen la eleccin de Cortes Electorales imparciales e independientes, elvoto a los 18 aos, el reconocimiento de la pluriculturalidad nacionalen la Constitucin, la renovacin del Poder Judicial, la creacin delDefensor del Pueblo y otras adecuaciones menores, que permitieronampliar el espacio de aplicacin de los preceptos democrticos.

El 5 de febrero de 1991 se produjo en el pas un pacto polticosin precedentes, tanto por sus alcances como por la cantidad yrepresentatividad de sus concurrentes. Todas las fuerzas polticas conrepresentacin parlamentaria acudieron a firmar un acuerdo en el quese comprometan a nombrar Cortes Electorales imparciales, produciruna Reforma Constitucional en el marco de lo dispuesto en la propiaConstitucin Poltica del Estado, incorporar el mecanismo de laaprobacin por dos tercios de votos del parlamento en las nominacionesy resoluciones ms importantes e impulsar un proceso dedescentralizacin administrativa demandado por mucho tiempo en elpas.

2 Denominacin que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional ledieron a estas polticas monetaristas.


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La Reforma Constitucional 1993 1995

Vivamos entonces los inicios de lo que luego se dio en llamarla democracia pactada. Un sistema que bajo el paraguas del artculo90 de la Constitucin Poltica del Estado3 obligaba a acuerdos polticospara constituir mayoras parlamentarias slidas que sirvan de basamentoa la gobernabilidad. La idea del adversario poltico como antagonistay objeto de exclusin fue paulatinamente abandonada y reemplazadapor un esquema de concertacin y tolerancia.

Ms de un ao duraron las discusiones y debates para empezara operar algunos de los acuerdos sustantivos de 1991. De hecho fuenecesario convocar a una nueva cumbre de jefes polticos, esta vezel 9 de julio de 1992, para ratificar voluntades y establecer plazosperentorios para el cumplimiento de los puntos firmados. Las CortesElectorales imparciales e idneas haban sido conformadas por elmecanismo de los dos tercios, pero todava quedaba pendiente el temafundamental de la Reforma Constitucional. A partir de los acuerdosde julio se conformaron comisiones de trabajo y se aceler el procesoque finalmente desemboc en la aprobacin de la Ley de Necesidadde Reforma Constitucional 1473 del 1 de abril de 1993.

Tuvo que interrumpirse por unas semanas la campaa electoralde las elecciones generales de 1993 para permitir a los parlamentarios

debatir y aprobar la ley. Este hecho demuestra cuan interesada sehallaba la denominada clase poltica en los cambios constitucionales.Con gran sentido de responsabilidad se perciba que si no se procedacon oportunidad, podan pasar muchos aos sin producir lastransformaciones que el pas requera.

La antepenltima Reforma Constitucional en Bolivia queprodujo la decimoctava Constitucin entre 1993 y 1995, se sancionmediante las Leyes 1473 y 1585.

La Ley 1473 de 1o. de abril de 1993 declar la necesidad dereforma de los artculos 1, 41, 60, 70, 87, 90, 109, 110, 116, 117,118,119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131,171, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 215, 217, 220, 221, 230, 231 y 233.

Por su parte, la Ley 1585 de 12 de agosto de 1994 reform losartculos 1, 41, 60, 70, 87, 90, 109, 110, 116, 117, 118, 119, 120, 121,122, 123, 124, 125, 126, 127, 128,129, 130, 131, 171, 200, 201, 202,203, 204, 205, 215, 217, 220, y 221.

Por consiguiente, entre ambas leyes:

No se reformaron en ningn sentido los artculos: 230, 231, 233.

Se reformaron sin modificacin alguna, ni de forma ni decontenido, los artculos 41, 127, 217 y 221.

Se reformaron con modificaciones de forma solamente losartculos 1, 70, 87, 90, 116, 117, 118, 124, 125, 126, 128, 129, 130,171, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 215 y 220.

3 El artculo 90 de la CPE estableca entonces que si ninguno de los candidatosa Presidente y Vicepresidente de la Repblica obtena la mayora absoluta devotos, el Congreso Nacional deba elegir las mxima autoridades de entre lostres ms votados. Luego, en 1994, este artculo fue modificado restringiendodicha eleccin a las dos frmulas (Presidente-Vicepresidente) ms votadas enla eleccin popular.


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Se reformaron con modificaciones de forma y de contenido losartculos 1, 60, 109, 110, 119, 120, 121, 122 y 123.

Treinta y ocho artculos fueron propuestos para ser modificadospor la Ley de Necesidad de 1993 de los cuales, como refiere el dirigentedel MNR Roberto Moscoso: doce de los artculos se modificaron sloen la forma, en la redaccin; en tanto, que veinticinco artculos sufrieronmodificaciones tambin de fondo4, cuando se aprob finalmente laReforma Constitucional mediante Ley de Concordancia del 6 de febrerode 1995.

La Reforma Constitucional de 1993 - 1995 fue la primera quese realiz en la historia de Bolivia respetando el procedimientoestablecido en la propia Constitucin Poltica del Estado. Sin embargo,todava se discute hoy si las modificaciones de fondo realizadas porla Ley de Reforma 1585, respecto de la Ley de Necesidad 1473, estabanencuadradas en el procedimiento estricto establecido en los artculos230 y siguientes de la Constitucin vigente entonces5.

La nueva Constitucin modific aspectos esenciales de lacaracterizacin del pas, del Sistema Electoral, del Sistema Poltico,del Rgimen Municipal y del Poder Judicial6. Produjo una creacininusitada de normas complementarias que definitivamente

transformaron el tramado institucional, reforzndolo y moder-nizndolo.

La Reforma Constitucional de 1995 se gest, se concert y seaprob prcticamente entre los sectores polticos, con escasaparticipacin ciudadana. Cierto es que la reforma estuvo precedida deun amplio debate en los medios polticos, corporativos y acadmicos,pero ello no signific que las propuestas recogidas hayan sido tomadasen cuenta. Los actores de la reforma fueron los partidos polticos yms precisamente, los jefes de estas organizaciones.

Entre las reformas

As lleg el 6 de Agosto de 1993 y el advenimiento de GonzaloSnchez de Lozada al mando de la nacin. Asuma la responsabilidadde administrar el pas, un empresario minero exitoso que contaba entresus logros el haber sido el cerebro del gobierno de Paz Estenssoro,primero como Presidente de la Cmara de Senadores en los difcilestiempos de la implantacin del ajuste estructural y luego a travs delMinisterio de Planeamiento y Coordinacin, desde donde se logr laestabilidad econmica y la derrota de la hiperinflacin. Snchez deLozada caracteriz las ltimas dos dcadas del siglo en Bolivia. Fueel actor central de la transicin del estadocentrismo hacia el esquemaneoliberal.

En 1997 volvi, esta vez por la va electoral, a la Presidenciade la Repblica el general Hugo Banzer Surez. Su gobierno estuvosignado por un recrudecimiento del conflicto social y por la aparicinde los primeros sntomas inequvocos de la crisis del llamado Estadodel 52, es decir del Nacionalismo Revolucionario. convoc a varios

4 Opiniones y Anlisis N 27, "Nuevas reformas a la Constitucin Poltica delEstado", FUNDEMOS. La Paz, Bolivia. 1996. Pg. 11.

5 El debate se reprodujo en la Reforma 2002 - 2004.

6 Al respecto sugerimos ver Reforma Constitucional, Contribuciones al DebateFUNDAPPAC- Fundacin Konrad Adenauer, 2001.


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Dilogos Nacionales y promovi una Reforma Constitucional parala Participacin Ciudadana7que finalmente devino en una Ley deNecesidad de Reforma Constitucional. Durante el ao 2000 seprodujeron la llamada Guerra del Agua en la ciudad de Cochabamba8

y un dilatado e intenso levantamiento campesino aymara en las orillasdel lago Titicaca, que luego se extendi por todo el pas.

El ao 2001 tuvo que resignar la Presidencia, vctima de uncncer terminal, en manos de su Vicepresidente, el joven ingenieroJorge Quiroga Ramrez.

Quiroga fue un Presidente de transicin que se plante unmodesto Plan de Gobierno de doce meses y que cumpli ms all delas ms optimistas previsiones. Sus dos actos fundamentales de gobiernofueron administrar las elecciones generales del ao 2002 y aprobar laLey de Necesidad de Reforma Constitucional 2410. Dej la Presidenciacon un ndice de aceptacin ciudadana indito en la historia del pas.

El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional de 2001

Luego de la Reforma Constitucional de 1995 qued claro parala mayora de los actores polticos y ciudadanos que quedaban muchostemas que no haban sido tocados. De hecho los Regmenes Especialesno sufrieron modificacin alguna, as como aspectos sustanciales de

la reforma poltica en el mbito del Poder Ejecutivo. Adems no huboun tratamiento explcito de nuevas formas de participacin ciudadanaque trasciendan la intermediacin de los partidos polticos. Inclusiveen el mbito de la reforma del Poder Judicial se cuestion el no habersehecho referencia a temas cruciales como el Ministerio Pblico y laProcuradura de la Nacin.

Roberto Moscoso, en la obra ya citada (Opiniones y Anlisis# 27, Ed. FUNDEMOS, 1996), anotaba como temas pendientes: a)Equilibrio entre Poderes, b) Voto Constructivo de Censura para elPresidente de la Repblica, c) Ministerio Pblico, d) Disminucin delnmero de Diputados, e) Inmunidad Parlamentaria, f) Reeleccin delPresidente y del Vicepresidente de la Repblica, g) Servicio MilitarObligatorio, h) Rgimen Econmico e i) Estado de Sitio.

La Comisin de Constitucin de la Cmara de Diputados dela gestin 1998 -19999, por su parte, resumi los asuntos que debatratar una eventual nueva reforma constitucional en los siguientes: a)Fortalecimiento del sistema de derechos y garantas, b) Mejoramientode los mecanismos de participacin y atencin ciudadana, c) Reformasal Poder Legislativo, d) Atenuacin del sistema presidencialista, e)Ministerio Pblico y f) Rgimen de inmunidades y fueros.

Alfonso Ferrufino10 plante a su vez las siguientes temticascomo propuestas de nuevas reformas constitucionales: a) Revisin delartculo 60 (sistema de eleccin de diputados), b) Sistema de eleccinde Senadores y representacin territorial, c) la Representacin Nacional

7 Reforma Constitucional para la Participacin Ciudadana, Hugo Banzer Surez,Ed. PRC, 2000.

8 Ver La Guerra del Agua de Alberto Garca, Fernando Garca y Luz Quitn,Ed. PIEB, 2003.

9 Opiniones y Anlisis N 41, "Propuestas para la reforma constitucional",FUNDEMOS. La Paz, Bolivia. 1998.

10 En Contribuciones para la Reforma Constitucional de la Fundacin Milenio,1998.


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(diputados por circunscripcin nacional), d) Super concentracin delsistema de partidos, e) Inmunidad Parlamentaria y f) Revisin del votoconstructivo de censura municipal.

Adems de estas muestras que anotamos, durante todo el perodoposterior a la Reforma Constitucional de 1995 se sucedieronpronunciamientos, artculos de opinin, resoluciones de gruposcorporativos y toda clase de expresiones coincidentes en la necesidadde encarar una nueva reforma constitucional a la brevedad posible11.

Prcticamente todas las fuerzas polticas del pas habanexpresado, en distintas oportunidades, su voluntad de concurrir a unanueva reforma constitucional para completar el trabajo iniciado en1995.

Pasaron tres aos y recin, para encauzar y sistematizar elproceso de la Reforma Constitucional, se ejecut, desde febrero de2001, un Programa de Reformas Constitucionales con el concurso delMinisterio de Justicia (luego la Cmara de Diputados), del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del ProgramaNacional de Gobernabilidad Democrtica (PRONAGOB-BID). Lastres instituciones aunaron esfuerzos y contrataron los expertos paraque elaboren el proyecto, establezcan sus productos intermedios,organicen el equipo para cumplir las metas, acompaen el proceso deprincipio a fin y evalen los resultados a la luz de las realizaciones.

A este emprendimiento colaboraron diversas instituciones ypersonas entre las que destacan las fundaciones boliviano alemanasFUNDEMOS, FES-ILDIS y KONRAD ADENAUER.

En fecha 14 de febrero del 2001 el entonces PresidenteConstitucional de la Repblica, General Hugo Banzer Surez, ainstancias del Vicepresidente Jorge Quiroga Ramrez y del Dr. LuisVsquez Villamor, Ministro de Justicia y Derechos Humanos y luegoPresidente de la Cmara de Diputados, se dirigi a la Nacin medianteun Mensaje en el Congreso Nacional dando a conocer la propuesta deReforma Constitucional para la Participacin Ciudadana12 elaboradapor los consultores del Programa de Reformas Constitucionales.

Uno de los objetivos ms importantes del proyecto tuvo quever con el proceso de socializacin de la Reforma Constitucional, deah que para facilitar la difusin y discusin de la misma, al tiempode legitimarla ciudadanamente y darle un gran peso moral, elVicepresidente de la Repblica, Jorge Quiroga, conform un ConsejoAsesor, al que denomin Consejo Ciudadano para la ReformaConstitucional, compuesto por personalidades reconocidas en lamateria:

Luis Ossio Sanjins, ex Vicepresidente Constitucional de laRepblica y ex Presidente del Congreso Nacional.

Waldo Albarracn, Presidente de la Asamblea Permanente delos Derechos Humanos.

Carlos Mesa Gisbert, Comunicador Social, lder de opinin,luego Vicepresidente y Presidente de la Repblica.

Jorge Asbn, Presidente de la Academia Boliviana de EstudiosConstitucionales.

11 Mucho de este debate se halla disponible en www.constituyente.bo 12 Reforma Constitucional para la Participacin Ciudadana, Ed. PRC, 2001.


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Mara Antonieta Pizza, Presidenta del Colegio Nacional deAbogados.

Juan Carlos Urenda, Abogado especialista en Descentralizacin.

Martha Urioste de Aguirre, Presidenta del Centro de Promocindel Laicado.

Carlos Gerke, Rector de la Universidad Catlica Boliviana.

Pablo Dermizaky Peredo, ex Presidente del TribunalConstitucional.

Ricardo Paz Ballivin, ex Diputado Nacional, como SecretarioTcnico del Consejo.

Este Consejo lider las labores de discusin y difusin que serealizaron a travs de cuatro seminarios nacionales y ocho tallerestemticos en diferentes distritos del pas, lo cual permiti una discusinabierta y transparente.

Por la complejidad de las temticas, primero se realizaron losreferidos al Sistema de Derechos y Garantas Constitucionales, luegolas relativas a la Reforma Poltica y a la Reforma Institucional, parafinalmente concluir con los Regmenes Especiales y el procedimientode la Reforma Constitucional.

El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional sesiondos veces al mes desde su creacin el 18 de mayo de 2001 hastaprincipios de septiembre. A partir del martes 4 de septiembre de 2001sesion semanalmente hasta el martes 6 de noviembre de 2001 para

elaborar el anteproyecto de Ley de necesidad, conocer los avances delproceso de Reforma Constitucional, realizar sugerencias sobre el mismoy verificar el cumplimiento de los objetivos del Programa de ReformasConstitucionales.

El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional concluysus labores el 7 de noviembre de 2001, con la entrega del anteproyectode Ley de Necesidad de la Reforma Constitucional13, resultado de todoel proceso de consulta ciudadana.

La Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410 de Agostode 2002

Una vez realizado el proceso de consulta ciudadana se dio inicioa la fase de concertacin poltica que consisti en reunir a los principalespartidos polticos del pas en torno a una Mesa de ReformaConstitucional. El objetivo principal fue el de consensuar el proyectode Ley de Necesidad de Reforma Constitucional para que pudiera serluego debatido y aprobado institucionalmente en el mbito del CongresoNacional.

Para el efecto se conform una Mesa Poltica de Concertacinpara la Reforma Constitucional, conformada por todas las fuerzas conrepresentacin parlamentaria.

13 Al respecto ver los once tomos de Reforma Constitucional para la ParticipacinCiudadana y el Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucionalelaborado por el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional y publicadopor el Programa de Reformas Constitucionales el ao 2001.


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El inicio de este trabajo se produjo ya en la Presidencia de JorgeQuiroga Ramrez, durante los meses de marzo a julio de 2002, tiempoen el que los partidos polticos hicieron conocer al pas susplanteamientos con relacin a la Reforma de la Constitucin.

Paralelamente al proceso de concertacin poltica, el CongresoNacional inici los trmites legislativos para el tratamiento de la Leyde Necesidad de Reforma Constitucional. La Cmara de origen fuela de Diputados, dado que all, como se prevea, se produjo la discusinmayor y se aminoraron los disensos.

De alguna manera, la fecha tope de aprobacin de la Ley deNecesidad de Reforma Constitucional era el 1 de agosto de 2002, puestoque al da siguiente se producira la instalacin de un nuevo CongresoNacional. El documento base para la discusin en el Congreso Nacionalfue el Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucionalelaborado por el Consejo Ciudadano. El resultado final fue la aprobacinde la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410, el 1 de agostode 2002, justamente al filo de las posibilidades de su aprobacin.

La Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410 tuvo elsiguiente contenido:

Artculo 1. Se declara la necesidad de reforma de laConstitucin Poltica del Estado conforme al procedimiento establecidoen los Artculos 230, 231 y 232 de la Constitucin Poltica del Estado.

Artculo 2. La reforma de la Constitucin Poltica del Estadocomprender los Artculos 1, 4, 6, 7, 9, 12, 15, 16, 23, 38, 39,40, 43, 44, 45, 52, 59, 61, 62, 66, 71, 72, 93, 95, 106, 107,117, 118, 119, 120, 122, 124, 125, 126, 152, 154 155, 201,205, 222, 223, 224, 231, 232 y 233.

El principio del fin

En agosto de 2002 asumi la Presidencia de la Repblicanuevamente Gonzalo Snchez de Lozada, luego de un reido procesoelectoral en el que la diferencia entre el candidato que obtuvo el primerlugar y el que obtuvo el tercero no lleg a dos puntos porcentuales.

Snchez de Lozada dio inicio a su nuevo perodo presidencialen condiciones muy distintas a las del primero. Su raqutica victoriaelectoral le oblig a pactar con Jaime Paz Zamora del MIR una alianzabasada casi exclusivamente en prebendas y pegas14, sin sustentoprogramtico o ideolgico. Ninguno de los dos principales socios dela alianza confiaban entre s y resultaba evidente la antipata hastapersonal que se profesaban.

Los conflictos empezaron muy temprano para este gobierno yprcticamente a los seis meses de instalado estuvo a punto del desplome.Efectivamente, el 12 de febrero del ao 2003, una protesta menor delos estudiantes del Colegio Ayacucho deriv en cruentosenfrentamientos entre la Polica y el Ejrcito, en plena Plaza Murillo,sede del Palacio de Gobierno y del Congreso Nacional. Unos das antesel gobierno haba enviado al Congreso Nacional un proyecto de reformaa la Ley tributaria que pretenda gravar los salarios de los empleadospblicos y privados y los ciudadanos, en general, haban reaccionadonegativamente a la propuesta. Lo que pas despus fue una clarademostracin de cun contenida se halla la sociedad boliviana y cmoun catalizador puede provocar, en cuestin de horas, una eclosin socialde enormes proporciones.

14 Denominativo coloquial que se le da a los puestos de trabajo, sobre todo enla administracin pblica.


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Entre febrero de 2003 y octubre15 de ese mismo ao, laconflictividad fue creciendo da a da, hasta que la situacin se torninsostenible. A poco ms de un ao de gobierno, rendido ante la crisissocial, renunci a la Presidencia dando lugar a la sucesin constitucionala favor de Carlos Mesa, el Vicepresidente de la Repblica.

La Ley de Reforma Constitucional 2631 de febrero de 2004

Luego de aprobada la Ley de Necesidad de ReformaConstitucional 2410, el gobierno entrante, presidido por GonzaloSnchez de Lozada, prcticamente dej en el olvido el tratamiento dela continuidad de la Reforma Constitucional. Si bien el 22 de septiembredel ao 2002, en cumplimiento de lo establecido en la Carta Magna,el plenario de la Cmara de Diputados consider la Reforma, fue parasimplemente radicarla en la Comisin de Constitucin, Justicia yPolica Judicial. De all no saldra al plenario sino, por imperio de lascircunstancias, a principios del ao 2004, ya durante el gobierno deCarlos Mesa Gisbert.

Se cre entonces la Unidad de Coordinacin para la AsambleaConstituyente en noviembre de 2003 y se le encarg como primeratarea lograr la aprobacin de la Ley de Reforma Constitucional, quecontine y concluya el proceso

88 25 años de democracia en bolivia tomo 2

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