2009 evaluacion desempeño - recursos naturales coussa

8/3/2019 2009 Evaluacion Desempeo - Recursos Naturales COUSSA

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Uso Sustentable d

los RecursoNaturales Para

Produccin Primar

Veracruz, Noviembre de 20

de los Programas en Coejercicio 20

Evaluacin Externa Especfica deDesempeo


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Evaluacin Externa Especfica delDesempeo de los Programas en

Coe ercicio 2009

Programa: Uso Sustentable de Recursos

Naturales para la Produccin Primaria.

Veracruz, Noviembre de 201


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DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DEVERACRUZ

Lic. Fidel Herrera BeltrnGobernador Constitucional

Ing. Juan Humberto Garca SnchezSecretario de Desarrollo Agropecuario,Rural, Forestal, Pesca y Alimentacin

M.V.Z. Pedro Muoz PrezSubsecretario de Ganadera y Pesca

Lic. Romn Brito GmezSecretario Ejecutivo. INVEDERP

SECRETARA DE AGRICULTURA,GANADERA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIN

Lic. Francisco Javier MayorgaCastaedaSecretario

Dr. Everardo Gonzlez PadillaCoordinador General de Ganadera

MVZ. Renato Olvera NevrezDirector General de Planeacin yEvaluacin

Ing. Carlos Alberto HernndezSnchezDelegado Estatal en Veracruz.

Ing. Armando Arias Bejarano

Subdelegado Agropecuario. Veracruz.

Ing. Luis Alejandro Chavarra GalindoSubdelegado Planeacin y DesarrolloRural

Ing. Horacio Fernndez BustamanteDelegado. Regin VI. CONAZA


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COMIT TCNICO ESTATAL DE EVALUACIN

Ing. Carlos Alberto Hernndez Snchez

Delegado Estatal. SAGARPA

Ing. Armando Arias BejaranoSubdelegado Agropecuario. SAGARPA

Ing. Juan Humberto Garca SnchezSecretario de Despacho. SEDARPA

Lic. Romn Brito GmezSecretario Ejecutivo. INVEDERP

Dr. Ponciano Prez Hernndez

Director. Campus Veracruz, Colegio de Postgraduados

Dr. Gustavo Ortiz CeballosDirector. Facultad de Ciencias Agrcolas,

Universidad Veracruzana

Lic. Bertha Hernndez RodrguezPresidente. Liga de Comunidades Agrarias,

Sindicatos y Organizaciones de Campesinos de laCNC. Veracruz

M.C. Hilario Valenzuela Corrales

Coordinador Estatal de Evaluacin. Veracruz

Entidad Evaluadora EstatalLic. Reyna del Carmen Rodrguez Domnguez

Colaborador de la Evaluacin

Dr. Marco Antonio Oropeza Rosas


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Evaluacin Externa Especfica de Desempeo 2009Programa de Recursos Naturales para la Produccin Primaria

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NDICE

NDICE DE CUADROS ................................................................................................................................... VIPRESENTACIN .......................................................................................................................................... VII

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................. 1

INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 7

CAPITULO 1. PLANEACIN ESTRATGICA ..................................................................................................... 8

1.1CONTEXTO LEGAL. ......................................................................................................................................... 9

1.2CONTEXTO NATURAL Y AGROPECUARIO EN VERACRUZ......................................................................................... 11

1.3PLANEACIN ESTRATGICA............................................................................................................................ 12

CAPTULO 2. RESULTADOS ......................................................................................................................... 18

CAPTULO 3. GESTIN ................................................................................................................................ 22

CAPTULO 4. COBERTURA DEL PROGRAMA ................................................................................................ 28

CAPTULO 5 OTROS TEMAS COMPLEMENTARIOS ...................................................................................... 34

5.1SEGUIMIENTO A LOS APOYOS OTORGADOS........................................................................................................ 34

5.2.CALIDAD EN EL SERVICIO. ............................................................................................................................. 35

5.3.SEGUIMIENTO A LAS RECOMENDACIONES PREVIAS. ............................................................................................ 37

CAPTULO 6 VALORACIN GLOBAL ............................................................................................................ 41

CAPTULO 7 PRINCIPALES FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES ..................................................... 43

7.1DE LA PLANEACIN ESTRATGICA. .................................................................................................................. 43

7.1.1 Fortalezas. .................................................................................................................................. 43

7.1.2 Retos........................................................................................................................................... 43

7.1.3 Recomendaciones.................................................................................................................... 44

7.2.DE LOS RESULTADOS. .................................................................................................................................. 44

7.2.1 Fortalezas. ............................................................................................................................ 44

7.2.2 Retos............................................................................................................................................. 45

7.2.3 Recomendaciones...................................................................................................................... 45

7.3DE LA GESTIN Y COBERTURA........................................................................................................................ 45

7.3.1 Fortalezas. ................................................................................................................................... 45

7.3.2 Retos............................................................................................................................................. 46


7.4DE OTROS TEMAS COMPLEMENTARIOS ............................................................................................... 477.4.1 Fortalezas. ................................................................................................................................... 47

7.4.2 Retos............................................................................................................................................. 47



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CAPTULO 8. CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 48

8.1 DE LA PLANEACIN ESTRATGICA................................................................................................ 488.2 DE LOS RESULTADOS. ................................................................................................................... 488.3 DE LA GESTIN. ............................................................................................................................. 49

8.4 DE LA COBERTURA. ........................................................................................................................ 498.5 DE OTROS TEMAS COMPLEMENTARIOS . ....................................................................................... 50

BIBLIOGRAFA ............................................................................................................................................ 51

ANEXOS ..................................................................................................................................................... 52

FORMATO CONEVALINV01-07CARACTERSTICAS GENERALES DEL PROGRAMA......................................................... 52

ANEXO IIOBJETIVOS ESTRATGICOS DE SAGARPA ................................................................................................. 59

ANEXO IIIENTREVISTAS REALIZADAS..................................................................................................................... 60

ANEXO IVINSTRUMENTOS DE RECOLECCIN DE INFORMACIN .................................................................................. 61

ANEXO VBASES DE DATOS DE GABINETE UTILIZADAS PARA EL ANLISIS DE RESULTADOS. ................................................. 66

ANEXO VIINDICADORES DE LA MIR DEL COUSSA2009 EN VERACRUZ, MONITOREADOS COMO PARTE DE LA EVALUACIN

EXTERNA. ........................................................................................................................................................ 67


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ndice de Cuadros

CUADRO 1.TIPO Y GRADO DE EROSIN DEL SUELO EN EL ESTADO DE VERACRUZ AL 2002. ................................................... 12

CUADRO 2.PRESUPUESTO PLANEADO Y EJERCIDO POR EL COUSSA EN EL ESTADO DE VERACRUZ DE 2008 A 2010. ................. 16

CUADRO 3.PORCENTAJE DE METAS FSICAS Y FINANCIERAS DEL COUSSA, LOGRADOS DURANTE LOS EJERCICIOS 2008 Y 2009 EN

VERACRUZ................................................................................................................................................... 19

CUADRO 4.INDICADORES PARA RESULTADOS DE LA MIR DEL COUSSA2009 EN VERACRUZ. .............................................. 20

CUADRO 5.INDICADORES DE GESTIN DE LA MIR2009 DEL COUSSA EN VERACRUZ. ....................................................... 23

CUADRO 6.APORTACIN DEL BENEFICIARIO POR NIVEL DE ACTIVOS. ................................................................................ 25

CUADRO 7.RESUMEN DEL EJERCICIO PRESUPUESTAL DEL COUSSA2009 EN VERACRUZ (EN MILLONES DE PESOS MEXICANOS). 26

CUADRO 8.CLASIFICACIN DE LOS MUNICIPIOS VERACRUZANOS POR GRADO DE MARGINACIN, Y PROPORCIN DE MUNICIPIOS

INCLUIDOS EN EL ANEXO 21 DEL ARTCULO 16 DE LAS ROP DE SAGARPA. ............................................................. 31

CUADRO 9.MUNICIPIOS VERACRUZANOS SELECCIONADOS COMO POBLACIN OBJETIVO (METAS) DEL COUSSA EN LOS ANEXOS

TCNICOS DE 2008 Y 2009. ........................................................................................................................... 32

CUADRO 10.MUNICIPIOS REALMENTE APOYADOS (LOGROS) POR EL COUSSA EN VERACRUZ EN LOS EJERCICIOS PRESUPUESTALES

2008 Y 2009. ............................................................................................................................................. 32

CUADRO 11.COBERTURA ANUAL DEL COUSSA(EN NMERO DE MUNICIPIOS) EN EL ESTADO DE VERACRUZ, DURANTE LOS

EJERCICIOS 2008 Y 2009. .............................................................................................................................. 33


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Presentacin

Este documento es el resultado de la evaluacin externa realizada a la operacin 2009 delComponente Conservacin y Uso Sustentable del Suelo y Agua (COUSSA), del Programade Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Produccin Primaria (PROUSA) enel Estado de Veracruz. El PROUSA a travs del COUSSA fue uno de los Programas enCoejercicio de SAGARPA operados durante el ao 2009 en el Estado.

Esta evaluacin fue encomendada a la consultora Reyna del Carmen RodrguezDomnguez, quien presta servicios de consultora, evaluacin y capacitacin al SectorAgropecuario veracruzano. La consultora Rodrguez se responsabiliza por la calidad de laevaluacin y por la veracidad de la informacin contenida en sta.

Este documento es resultado del trabajo de investigacin documental y de entrevistas afuncionarios federales, estatales y municipales operadores del Programa, as como deentrevistas a beneficiarios del COUSSA del ejercicio 2009.

El COUSSA atendi en 2009 en el estado de Veracruz a una poblacin objetivo que seubica mayoritariamente en municipios de alta marginacin, con la intencin de revertir eldeterioro de los recursos naturales suelo y agua, involucrando a las autoridades de lostres niveles de gobierno y a los habitantes de los municipios atendidos.

Debido a que la atencin oficial del deterioro ambiental es de prioridad nacional, laevaluacin y seguimiento de los resultados e impactos del COUSSA en el Estado tienentambin especial importancia.


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Resumen Ejecutivo

La Evaluacin Externa de los Programas Federales se lleva a cabo anualmente con elpropsito de mejorar el desempeo futuro de los mismos. Se valoran objetivamente loslogros obtenidos en un ao especfico con respecto a las metas programadas en lasMatrices de Indicadores para Resultados (MIR), y con base en ello se emitenrecomendaciones documentadas que presumiblemente contribuirn a una mejor toma dedecisiones posteriores.

De acuerdo con CONEVAL (2008), para que la contribucin de las Evaluaciones Externassea real, se requiere de la atencin inmediata y seguimiento de los retos yrecomendaciones emitidas, as como de la definicin de responsables de las accionescorrectivas y los plazos de ejecucin de las mismas. De otro modo, las evaluaciones nocumplen su cometido.

Esta Evaluacin del Desempeo 2009 del Programa de Uso Sustentable de RecursosNaturales para la Produccin Primaria (PROUSA) en Veracruz, se llev a cabo entreMayo y Noviembre de 2010. El nico componente del PROUSA que opera en Veracruzdesde 2008 es Conservacin y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA). Por tanto,es el nico componente objeto de Evaluacin.

Se realizaron tres fases de trabajo como parte de esta Evaluacin: (i) Revisin y anlisisde documentos normativos, informacin operativa del Programa y Evaluaciones previas;(ii) Monitoreo de Indicadores de la MIR, con base en los lineamientos establecidos por laUA/FAO; y (iii) Recoleccin de informacin de campo mediante entrevistas a funcionariosoperadores y beneficiarios del Programa.

La informacin documental revisada fue principalmente: Leyes vigentes y aplicables altema, PND 2007-2012, PVD 2005-2010, ROP de los Programas de SAGARPA yEvaluaciones previas del Programa a nivel estatal o nacional.

Las metas fsicas y financieras utilizadas como punto de referencia para la evaluacin degestin fueron las establecidas en los Anexos Tcnicos de fechas 11 de Julio de 2008 y28 de Abril de 2009. Los avances fsicos y financieros de los ejercicios 2008 y 2009 delCOUSSA se extrajeron del Sistema nico de Registro de Informacin (SURI) deSAGARPA. La informacin especfica de 2009, provino de la versin de Junio 2010 delSURI, complementada con el informe semanal acumulado del 02 de Julio de 2010.

Seis de los nueve municipios veracruzanos beneficiados por el ejercicio 2009 delPrograma fueron visitados para verificacin fsica de algunas obras y realizar entrevistas.Benito Jurez y Ozuluama de Mascareas fueron los municipios visitados en el norte delEstado; y Actopan, Comapa, Soledad de Doblado y Paso de Ovejas, los del centro. Seentrevist a 11 representantes de grupos de beneficiarios del Programa, as como a 11funcionarios operadores del Programa de nivel municipal, estatal y federal.

Para la Evaluacin de gestin y de resultados se obtuvieron porcentajes de cumplimientode metas fsicas y financieras utilizando operaciones aritmticas bsicas. As como


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tambin se utiliz la MIR estatal 2009 del COUSSA para estimar y monitorear losindicadores.

El COUSSA 2009 fue operado en nueve municipios veracruzanos ubicados entre el centro

y el norte del Estado. Se ejerci en obras un presupuesto de $7, 624,000 y se atendi a679 beneficiarios. Las obras construidas fueron principalmente jagueyes de entre 1000 y2000 m3 de capacidad de almacenamiento, y solamente en el municipio de Comapa sefinanciaron pequeas represas de concreto con tanque de almacenamiento.

El cumplimiento de metas del COUSSA 2009 fue notoriamente bajo con respecto a loplaneado en su Anexo Tcnico. Se ejerci solamente 25% del presupuesto convenido, yse atendi solo: 0.01% de hectreas, 17% de m3 y 7.7% de los beneficiariosprogramados. Los indicadores de gestin de la operacin 2009 mostraron resultadosinsatisfactorios para el Programa. El cumplimiento de metas fsicas y financieras 2009 fuepor lo menos tres veces inferior al logrado en 2008.

De acuerdo con los trminos de referencia (TDR) para la evaluacin estatal externa, laevaluacin se debi realizar y estructurar bajo los siguientes temas: (i) PlaneacinEstratgica, (ii) Resultados, (iii) Gestin, (iv) Cobertura, y (v) Otros TemasComplementarios. Por lo que, las principales conclusiones y recomendaciones,presentadas a continuacin, fueron organizadas conforme a dichos ejes temticos.

- Conclusiones.

1. Planeacin Estratgica.

i) Se carece de informacin oficial de Planeacin Estratgica de corto, mediano ylargo plazo para la implementacin del COUSSA en Veracruz.

ii) Se requiere generar informacin bsica de referencia para el Programa medianteun Diagnstico Estatal del Deterioro de los Recursos Naturales en Veracruz(informacin de Lnea base del Programa).

iii) Se observ una tendencia negativa del presupuesto asignado al COUSSA entre2008 y 2010. Dicha tendencia indica una disminucin gradual del nivel de prioridadestatal por las actividades del Programa y un futuro incierto para el COUSSA.

iv) La operacin de los ejercicios 2008 y 2009 del COUSSA en Veracruz se llev acabo sin utilizar la MIR como herramienta central. Lo cual evidencia falta deapego a las ROP y LFPRH en la operacin estatal del Programa, y limita la

evaluacin del desempeo y resultados del mismo.v) El COUSSA en Veracruz se ha operado solamente como extensin de PROGAN,

beneficiando a productores pecuarios. Es necesario retomar el enfoque de manejosustentable y conservacin de los recursos naturales, como lo marcan los objetivosdel Programa en las ROP.


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2. Resultados.

i) El cumplimiento de metas financieras durante el ejercicio 2009 del COUSSA fuedel 25%, contra 84.4% logrado en 2008; lo cual implica fuerte carencia de recursos

para el Programa en 2009.

ii) El cumplimiento de metas fsicas del ejercicio 2009 del COUSSA fue de 0.01%hectreas beneficiadas, 17% de m3 de captacin de agua y 7.7% de beneficiariosatendidos. Ese cumplimiento de metas 2009 fue inferior al de 2008 en lassiguientes proporciones: 98 veces para ha atendidas, 2.5 veces para m3 decaptacin de agua y 4.9 veces para nmero de beneficiarios.

iii) En las condiciones actuales de operacin del Programa no fue posible calcular elIndicador de reversin del deterioro de los recursos naturales con las acciones delPrograma, debido a que no existe la informacin de referencia necesaria (de lneabase), y a que se requiere una evaluacin tcnica exprofeso en cada sitio de

ubicacin de las obras del COUSSA.

iv) Se carece de informacin operativa suficiente y disponible para calcular el Indicadorde verificacin con geoposicionamiento de obras en campo.

3. Gestin.

i) Construccin de jageyes individuales para almacenamiento de agua de usopecuario, en el centro y norte de Veracruz, fue la prioridad del COUSSA en 2008 y2009. Sin embargo, el cumplimiento de metas en m3 fue bajo (42% en 2008 y 17%en 2009).

ii) El valor del Indicador que midi el nmero de hectreas beneficiadas con obras deuso sustentable y conservacin de suelo en 2009, fue de 0.01%; lo cual evidenciaque no se atendi al recurso suelo con el COUSSA 2009.

iii) El resultado insatisfactorio de los Indicadores de Gestin de la MIR 2009 delCOUSSA, indica incumplimiento de la calendarizacin presupuestal convenida yexplica el incumplimiento de metas fsicas y financieras del Programa; lo cualsignifica falta de apego a las ROP en la operacin financiera del mismo.

iv) El valor cero del Indicador que mide la atencin a las recomendaciones de laEvaluacin Externa anterior, evidencia que ninguna recomendacin de laEvaluacin Externa del COUSSA 2008 fue incorporada a la operacin del ejercicio

2009.

4. Cobertura.

i) Las ROP incluyen solo 50 (27.3%) de los 183 municipios veracruzanos de media,alta y muy alta marginacin que cumplen con los requerimientos de las ROP comopoblacin potencial del Programa, mas dos municipios de baja marginacin.


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ii) La Meta de cobertura municipal establecida en los Anexos Tcnicos del COUSSA,de 27 municipios en 2008 y 39 en 2009, corresponde solamente al 14.8% y 21.3%,respectivamente, de los 183 municipios veracruzanos potenciales.

iii) Con 23 municipios veracruzanos atendidos en 2008 y 9 en 2009, el COUSSA logruna eficiencia de cobertura de 85 y 23.1%, respectivamente; atendiendo solamentea 12.6% en 2008 y 4.8% en 2009, de los 183 municipios potenciales.

iv) La implementacin solo parcial del COUSSA en Veracruz propicia la desatencin(falta de cobertura) de los recursos naturales: suelo, vegetacin y biodiversidad, delos componentes del PROUSA.

5. Otros Temas Complementarios.

i) La construccin de obras del COUSSA en Veracruz fue reciente (2009 y 2010), porlo que no fue posible determinar con precisin el grado de aprovechamiento de las

mismas. Las obras aun se conservan en buen estado.

ii) Todos los beneficiarios entrevistados dijeron estar satisfechos con la labor de losfuncionarios municipales en la operacin del Programa, y perciben una altarelacin beneficio/costo con la obra recibida.

iii) La operacin simultnea del Programa por una dependencia federal y otra estatalen Veracruz, sin planeacin estratgica para el Programa, propici dos enfoquesdistintos de implementacin del Programa en el Estado. Los funcionariosmunicipales se inclinan por el enfoque y el trato que les brinda la dependenciafederal.

iv) En opinin del 18% de los funcionarios municipales entrevistados, la EvaluacinExterna del Programa no tiene aplicacin prctica, debido a que lasrecomendaciones de dicha Evaluacin no son tomadas en cuenta por losoperadores estatales y/o federales. As lo indic tambin el resultado del Indicadorrespectivo (4.6.1) de esta Evaluacin.

- Recomendaciones.

1. Planeacin Estratgica.

i) Adoptar en Veracruz el alto nivel de prioridad otorgado a la problemtica ambiental

y productiva atendida por el PROUSA, en el Plan Nacional de Desarrollo, Ley deDesarrollo Rural Sustentable y dems leyes relacionadas.

ii) Realizar la Planeacin estratgica de mediano y largo plazo para laimplementacin del Programa en Veracruz, con base en un diagnstico estatal deldeterioro actual de los recursos naturales, y con la participacin de todas lasdependencias y actores relacionados con el sector rural veracruzano.


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iii) Realizar el diagnstico estatal del deterioro de los Recursos Naturales para obtenerla informacin de lnea base del Programa.

iv) Con base en la planeacin estratgica mencionada en la recomendacin (ii),

implementar conjunta y coordinadamente, las acciones y obras del Programa conlas de otros Programas complementarios, en favor del cumplimiento del objetivogeneral del PROUSA.

v) Utilizar la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) como herramienta deplaneacin estratgica y operativa del Programa, con el propsito de fomentar laevaluacin del desempeo y del impacto del Programa, en apego a las ROP y a lasleyes aplicables vigentes en el Pas.

2. Resultados.

i) Buscar un incremento presupuestal para el Programa con respecto a los aosanteriores, y conjuntar acciones con otros Programas complementarios paragenerar sinergia y potenciar los resultados e impactos del Programa.

ii) Respetar la asignacin presupuestal del Programa (Anexo Tcnico), y cumplir sucalendarizacin para cubrir las metas financieras al 100%.

iii) Ejercer oportunamente el presupuesto del Programa, con base en la planeacin, ycon estricto apego a las ROP, a fin de favorecer el cumplimiento de las metasfsicas al 100% y lograr los impactos esperados del Programa en el Estado.

iv) Programar y realizar las mediciones especficas in situde reversin del deteriorode los recursos naturales como efecto de las acciones del Programa.

3 Gestin y Cobertura.

i) Actualizar la Poblacin Potencial del Programa en las ROP, incluyendo los 183municipios que cumplen con las caractersticas requeridas por las mismas ROPpara tal fin.

ii) Lograr el 100% de eficiencia de la cobertura municipal programada del Programa.

iii) Ampliar la cobertura del PROUSA en Veracruz con la ejecucin completa del

COUSSA (suelo y agua) y la inclusin del Componente de Recursos Biogenticosy biodiversidad a partir de 2011.

iv) Incluir la capacitacin de productores en Conservacin de Recursos Naturales yBiodiversidad, con apoyo del Programa Soporte, en complemento del PROUSA.

v) Aplicar medidas correctivas en las obras no funcionales de 2008 y 2009, ygarantizar la funcionalidad de las obras del Programa a partir de 2010,incorporando el enfoque de satisfaccin al cliente en la operacin del Programa.


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vi) Verificar que las compaas constructoras de obras del COUSSA cumplan lasespecificaciones tcnicas para el diseo y construccin de las mismas, sealadasen los Lineamientos Operativos de SAGARPA para Construccin de Pequeas

Obras Hidrulicas, y en los manuales de conservacin de suelo y agua.

3. Otros Temas Complementarios.

i) Ampliar la difusin de los resultados de las Evaluaciones Externas en todos losniveles operativos del Programa en el Estado.


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IntroduccinEl presente informe se realiz con base en los lineamientos sealados en los Trminos de

Referencia (TDR) para la contratacin de la Evaluacin Especifica del Desempeo (EED)en Veracruz (2009 y 2010). Los TDR a su vez se sustentan en el Articulo 25 de las Reglasde Operacin (RO) de SAGARPA, el cual establece la realizacin de una EvaluacinExterna de sus Programas en Coejercicio, de acuerdo con lo que dicta la ConstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 134) y la Ley Federal de Presupuesto yResponsabilidad Hacendaria (Arts. 27, 45, 78, 85, 110 y 111).

La metodologa de Evaluacin Especifica del Desempeo (EED) se basa en el anlisis delos indicadores de gestin, de resultados y de impacto del Programa, lo cual permiteevaluar el cumplimiento de las metas planteadas, y con base en ello generar en lo posiblenuevas recomendaciones o sugerencias prcticas, factibles de implementar en losejercicios fiscales posteriores, buscando cumplir con el objetivo de la evaluacinpreviamente planteado.

Esta Evaluacin 2009 tuvo como objetivo: retroalimentar la gestin estatal del Programade Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Produccin Primaria, mediante lavaloracin del cumplimiento de sus metas estratgicas y de gestin, as como delseguimiento a las recomendaciones de la Evaluacin 2008; con el propsito de mejorarlos resultados e impactos esperados del Programa.

La evaluacin consisti bsicamente de tres etapas: (i) Revisin y anlisis bibliogrfico y

documental de informacin previamente existente del Programa, incluyendo leyes, reglasde operacin (ROP) y anexos tcnicos, informes previos, informacin estadstica y delmedio natural, informacin financiera del Programa, Matriz de Indicadores paraResultados (MIR) estatal del COUSSA, etc.; (ii) Fase de campo con entrevistas afuncionarios federales, estatales y municipales operadores del Programa, y entrevistas abeneficiarios; y (iii) Monitoreo de los Indicadores de la MIR estatal 2009 del COUSSA, deacuerdo con las indicaciones e instrumentos metodolgicos diseados por la UA/FAO2010.

Este documento fue estructurado bajo los siguientes Captulos: (1) PlaneacinEstratgica, (2) Resultados, (3) Gestin, (4) Cobertura, (5) Otros Temas

Complementarios, (6) Valoracin Global, (7) Principales Fortalezas, Retos yRecomendaciones, y (8). Conclusiones.

Se pretende que la informacin aqu vertida sea de utilidad para los tomadores dedecisiones en el mbito operativo del Programa, en beneficio del medio rural veracruzano.


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Capitulo 1.Planeacin Estratgica

Este captulo tiene el propsito de indagar si para la Operacin del Programa UsoSustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria (PROUSA) y suComponente Conservacin y Uso Sustentable de Suelo y Agua(COUSSA) en Veracruz,se cuenta con instrumentos de planeacin estratgica, y si dicha operacin est orientadahacia resultados.

Las preguntas que se pretende responder durante este captulo son las siguientes:

A. De la Planeacin.

a) Cuenta el Programa con planes estratgicos actualizados de corto, mediano ylargo plazo?.

b) Se establecen indicadores y metas en los planes estratgicos?, se definenestrategias y polticas para lograr las metas?, se desarrollan programas detrabajo para asegurar la implementacin de las estrategias y obtener losresultados esperados?.

c) Se establecen con claridad en los planes estratgicos, los resultados (Fin yPropsito) que busca alcanzar el Programa?.

d) Tiene el Programa los mecanismos para establecer y definir metas e

indicadores?, son adecuados dichos mecanismos?.

B. De la orientacin hacia resultados.

a) Recopila el Programa informacin oportuna y veraz que le permita monitorearcon regularidad su desempeo?.

b) Cuenta el Programa con indicadores orientados a resultados que reflejensignificativamente el Propsito del programa?.

c) Tiene el Programa metas y plazos pertinentes para sus indicadores dedesempeo?.

d) Tienen los indicadores de desempeo del Programa su lnea de base(informacin para un ao de referencia)?.

e) Est explcitamente ligado el requerimiento presupuestal del Programa alcumplimiento de sus metas de desempeo?.

f) Implement el Programa, en su ejercicio 2009, las recomendacionesprovenientes de la evaluacin externa 2008?.


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g) Existe evidencia de que el Programa utiliz informacin generada por laevaluacin 2008 para mejorar su desempeo?.

Con el propsito de responder las interrogantes previamente citadas, se llevo a cabocomo primera etapa una revisin documental, incluyendo Leyes y reglamentosrelacionados con el sector rural, documentos de planeacin agropecuaria nacional yestatal, informes de evaluaciones previas, e informacin del medio natural veracruzano.Como segunda etapa se extrajo de las entrevistas realizadas a los funcionarios federales,estatales y municipales operadores del Programa, la informacin relacionada conplaneacin.

La informacin recabada para este captulo durante las dos fases sealadas en el prrafoanterior fue organizada y resumida en las tres secciones siguientes.

1.1 Contexto Legal.

El Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Produccin Primaria(PROUSA) de la SAGARPA, opera a nivel nacional desde 2008, con el objetivo especficode: Contribuir a la conservacin, uso y manejo sustentable de los recursos naturalesutilizados en la produccin primaria mediante el otorgamiento de apoyos y servicios quepermitan desarrollar sistemas integrales, obras, acciones y prcticas sustentables queayuden a rescatar, preservar y potenciar los recursos biogenticos e inducir una nuevaestructura productiva (incluyendo cultivos bioenergticos); as como a la conservacin yaprovechamiento sustentable del suelo, agua y vegetacin de las unidades productivas.

El fundamento legal del PROUSA lo proporcionan principalmente las siguientesregulaciones nacionales:

(i) Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Publicada en el Diario Oficial de laFederacin el 7 de Diciembre de 2001. ltima reforma publicada DOF 02-02-2007.Artculo 4; Artculo 5, Fraccin IV; Artculo 7, Fraccin V; Artculo 11; y Artculo 15,Fraccin IX; donde se seala el cuidado y uso sustentable de los recursosnaturales, la biodiversidad y los servicios ambientales como componentes delDesarrollo Rural Integral del pas.

(ii) Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Publicada en el Diario Oficialde la Federacin el 25 de febrero de 2003. Ultima reforma publicada DOF 24-11-2008. Artculo 2, Fraccin III; Artculo 3, Fracciones VII y XXII; Artculo 4; en loscuales se establece el cuidado, uso sustentable y rehabilitacin de losecosistemas y cuencas nacionales, como requerimientos para lograr el DesarrolloRural Forestal Sustentable.

(iii) Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Publicadaen el Diario Oficial de la Federacin el 28 de Enero de 1988. Ultima reformapublicada DOF 06-04-2010. Articulo 1, Fracciones III, IV, V y VI; Artculo 2,Fraccin III; Artculo 5, Fraccin XI; donde se menciona la funcin del Estado en elaprovechamiento sustentable, preservacin, proteccin y restauracin de losrecursos naturales y la biodiversidad, as como en la prevencin de lacontaminacin de tales recursos.


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(iv) Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012. Eje 2, inciso 2.7, Sector rural,Objetivo 10: Revertir el deterioro de los ecosistemas, a travs de acciones parapreservar el agua, el suelo y la biodiversidad; Eje 4. Sustentabilidad Ambiental, alo largo del cual se seala el uso sustentable y conservacin de los recursos

naturales agua, suelo, vegetacin y biodiversidad.(v) Con base en las regulaciones previas, se estableci el Objetivo Sectorial 4 de

SAGARPA, con contenido idntico al Objetivo 10 del PND. Finalmente,respetando el mismo contexto legal se plasmaron los Artculos 4 y 16 de lasReglas de Operacin (ROP) de los Programas en coejercicio de SAGARPA. ElArtculo 16en particular, regula la operacin del Programa de Uso Sustentablede los Recursos Naturales para la Produccin primaria (PROUSA) en todo elPas.

(vi)En el contexto especfico del estado de Veracruz, el PROUSA tiene relacin con elPlan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010, captulo Sector Primario, elcual establece como lnea estratgica de desarrollo: restaurar el flujo y la calidaddel agua, la fertilidad del suelo, la superficie de la cubierta forestal y vegetal, elmantenimiento de la biodiversidad, la disponibilidad de recursos naturales y losprocesos ecolgicos de los ecosistemas.

Asimismo, el sustento legal de la Evaluacin Externa de los Programas Federales,incluido el PROUSA, se fundamenta en las regulaciones siguientes:

(vii) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo 134. Ultimareforma publicada DOF 27-04-2010. Donde se establece que el ejercicio de losrecursos econmicos asignados a los Estados, Distrito Federal, Municipios, yrganos poltico administrativos de las demarcaciones territoriales debern seradministrados con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez, para

satisfacer los objetivos a los que dichos recursos estn destinados, y que elejercicio de esos recursos sern evaluados externamente por instancias tcnicas.

(viii) Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Publicada en elDiario Oficial de la Federacin el 30 de Marzo de 2006. Ultima Reforma publicadaDOF 31-12-2008. Artculos 27, 45, 78, 85, 110 y 111 los cuales sealan, entreotras cosas, que los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, losmunicipios,, sern evaluados con base en indicadores estratgicos y de gestin(matriz de indicadores), por instancias tcnicas independientes de lasinstituciones que ejerzan dichos recursos.

(ix) Las dos regulaciones anteriores fueron retomadas en el PND, Artculos 8 y 28

donde se establece al Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) como laherramienta de evaluacin externa y en las ROP, Artculo 25, donde se indicaque la evaluacin del ejercicio presupuestal de los Programas de SAGARPAdeber realizarse por instancias tcnicas externas a las dependencias queejercieron el recurso y con base en los indicadores para resultados (MIR).


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1.2 Contexto natural y agropecuario en Veracruz.

De acuerdo con INEGI, la extensin territorial del Estado de Veracruz es de 71 mil 735kilmetros cuadrados, representa el 3.7 % del territorio nacional y ocupa el lugar nmero

11. Tiene 745 km de litorales (6.42% del total nacional). El litoral de Veracruz representael 29.3% de la costa mexicana del Golfo de Mxico.

La Poblacin estatal al 2005 fue de 7, 110,214 habitantes distribuida en 212 municipios.De dicha poblacin, el 61% fue urbana y el 39% fue poblacin rural, y solo poco menos dela mitad de esta ltima se dedica a las actividades agrcolas.

El Estado cuenta con ms de 40 ros integrados en 5 regiones hidrolgicas, entre los quedestacan las de los ros Pnuco, Tuxpan, Cazones, Nautla, Jamapa, Papaloapan yCoatzacoalcos. El 35% de las aguas superficiales mexicanas corren por territorioveracruzano. Las lagunas ms importantes son: Tamiahua, Tams, Pueblo Viejo yTortuga, en el norte; Los Domingos, Alchichica, San Julin, y Mandinga, en el centro; yCatemaco en el sur.

La mayor parte del agua utilizada en el Estado (87.7 %) es superficial, y solo 12.3% essubterrnea, lo cual sugiere la necesidad de obras de proteccin de suelos contra losescurrimientos en poca de lluvias. No obstante la aparente abundancia de agua en elEstado, la heterognea distribucin de la lluvia durante el ao hace que frecuentementeocurra una severa sequa intraestival, principalmente en el centro del Estado, lo que hacenecesaria la construccin de infraestructura hidrulica para solventar la carencia de aguapara la produccin primaria durante el periodo de estiaje.

Igual que el resto del Pas, Veracruz presenta deterioro de sus recursos naturales, comoefecto de acciones humanas como la deforestacin, contaminacin de cuerpos de agua yla falta de una poltica integral para el depsito de desechos slidos.

Para el caso del recurso suelo, ya para el 2002, 60% de la superficie estatal de suelostena afectacin por erosin (Cuadro 1), siendo la degradacin fsica y qumica las msimportantes, producto de la disminucin de la fertilidad del suelo y la prdida de loselementos minerales y de la materia orgnica disponible (SEMARNAT 2002, 2010).

Veracruz es un estado que presenta todos los tipos de vegetacin reconocidos porSEMARNAT. Al 2007 el Estado contaba con 129,125 ha de Bosque Mesfilo de Montaa;189,663 ha de Bosque Templado; 12,678 ha de Matorral Xerfilo; 3,114,595 ha dePastizal Inducido o Cultivado; 2,410 ha de Pastizal Natural; 744,226 ha de Selva Hmeda;96,062 ha de Selva Sub-hmeda; 778 ha de Vegetacin Halfila y Gipsfila, y 206,128 hade otros tipos de vegetacin, y es el tercer estado en contenido de biodiversidad, solodespus de Chiapas y Oaxaca (SEMARNAT, 2010).


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Cuadro 1. Tipo y grado de erosin del suelo en el estado de Veracruz al 2002.

Tipo de ErosinHectreas por grado de erosin

TotalLigera Moderada Severa ExtremaDegradacin fsica 1,408,063 557,265 1,279 54,946 2,021,553

Degradacin qumica 1,517,158 647,284 596 0 2,165,038Erosin Hdrica 18,294 46,364 1,475 0 66,133Erosin Elica 11,276 36,625 0 0 47,901Totales 2,954,791 1,287,538 3,350 54,946 4,300,625

Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT (2002, 2010).

No obstante la diversidad en regiones ecolgicas en el Estado, se tiene tambin unafuerte fragmentacin y una superficie conservada muy reducida. Desde los aos 50 delsiglo pasado, la biodiversidad veracruzana ha sufrido fuerte presin como resultado de ladeforestacin. Los ecosistemas naturales actualmente slo cubren alrededor del 27.9%del territorio del estado, y en su mayor parte contienen vegetacin secundaria (Guevara,

2005). Otros datos sealan que no permanece ni 10% de la vegetacin original(Diagnstico del Sector Primario en Veracruz 2009, CTEE Veracruz).

Desde el punto de vista agropecuario, Veracruz cuenta con una superficie productiva de7, 286, 000 ha, de las cuales 50.52% es de uso ganadero, 30.62% de uso forestal, y18.86% de uso agrcola. El Estado produce pia, naranja, caa de azcar, chayote, hule,papaya, vainilla, arroz, maz, mango, caf cereza, tabaco, limn, pltano y sanda, entreotros productos. La actividad ganadera estatal tiene un valor de la produccin estimado de19.4 mil millones de pesos. Veracruz destaca a nivel nacional en la produccin de bovinosde carne, aves, ovinos para carne, miel, bovinos para leche y porcinos para carne. Laactividad forestal genera un valor de 246 millones de pesos. La aportacin de lasactividades agropecuarias, forestales y pesqueras al PIB Estatal es de 6.3 %.

Bajo este contexto natural y productivo es que opera el PROUSA en Veracruz, con laencomienda de ayudar a reducir el deterioro y promover el uso sustentable de losrecursos naturales suelo y agua.

1.3 Planeacin Estratgica

El requerimiento de planeacin para la implementacin de los Programas de SAGARPAest indicado en la Seccin III (Operacin) de las ROP, en los trminos siguientes:Antes del ltimo da hbil del primer semestre de cada ao, la Secretara llevar a caboun proceso de planeacin participativa y regionalizada en conjunto con las EntidadesFederativas y los Consejos Estatales para el Desarrollo Rural Sustentable. En esteproceso, se establecern las lneas prioritarias y estratgicas a desarrollar para el

siguiente ejercicio fiscal.El PROUSA, de acuerdo con el Artculo 16 de las ROP, consta de cinco Componentes: (i)Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA), (ii) Produccin Pecuaria Sustentable yOrdenamiento Ganadero y Apcola (PROGAN), (iii) Recursos Biogenticos yBiodiversidad, (iv) Reconversin Productiva, y (v) Acuicultura y Pesca. Sin embargo, en elEstado de Veracruz, el PROUSA opera desde 2008 solamente a travs del COUSSA. ElPROGAN opera como un Programa independiente del PROUSA, y los demscomponentes del PROUSA no se implementan como tal. Los funcionarios estatales


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entrevistados en relacin con la operacin del COUSSA en Veracruz, mencionaron que lapriorizacin de los componentes del PROUSA la realiza SAGARPA central en Mxico,D.F., y que en el Estado nicamente se implementa el Programa siguiendo lasindicaciones de SAGARPA central.

Por otra parte, informacin proporcionada por el Comit Tcnico Estatal de Evaluacin enVeracruz (CTEE Veracruz) indica que regularmente en Veracruz, la planeacin anual delejercicio presupuestal de los Programas de SAGARPA, se lleva a cabo en dos eventosparalelos e independientes. Dichos eventos se realizan principalmente en SAGARPA, conalguna participacin de las dependencias estatales del ramo.

El primer evento de planeacin se conoce como el Ejercicio Planea, el cual pretenderealizar una planeacin participativa de los Programas en el estado, tratando de involucrara varios actores (SAGARPA, SEDARPA e INVEDERP para el caso de Veracruz). Estnormado por el Artculo 8 de las ROP. El resultado local es principalmente la distribucinpresupuestal de los Programas, sin establecer objetivos estratgicos a cubrir con metasclaras de mediano y largo plazo, ni considerar el seguimiento y evaluacin de losresultados e impactos de los Programas. La evidencia de este evento de planeacin sonlos archivos electrnicos Planea para cada ejercicio fiscal (2009, 2010, 2011)disponibles en SAGARPA.

El segundo evento relacionado con Planeacin de los Programas de SAGARPA enVeracruz, se lleva a cabo con el propsito de adecuar la Matriz de Indicadores paraResultados (MIR) nacional hacia el mbito de operacin estatal. La MIR es unaherramienta de planeacin estratgica del Presupuesto basado en Resultados y delSistema de Evaluacin del Desempeo (SED), que se pretende implementar paraentender y mejorar el diseo de los programas y retroalimentar el proceso presupuestario.Esta herramienta comprende la identificacin de los objetivos del Programa (resumennarrativo), sus relaciones causales, los indicadores, medios de verificacin y los

supuestos o riesgos que pueden influir en el xito o fracaso del mismo (CONEVAL, 2008).La implementacin de la MIR en la operacin de los Programas Federales est reguladapor el Artculo 25 de las ROP y la legislacin nacional sealada en la seccin 1.1 de estecaptulo.

Como previamente se seal, en Veracruz la MIR es elaborada por personas ydependencias distintas de quienes elaboran el Planea, cuando debera de existir un soloequipo y proceso de Planeacin Estratgica para la implementacin de los Programas enel Estado. Por tanto, no es extrao que los ejercicios Planea no incluyan a la MIR comoparte del proceso operativo de los Programas.

Como evidencia de la falta de relacin entre el Planea y la MIR estatal en Veracruz, y

consecuentemente de la falta de Planeacin Estratgica para la implementacin delPROUSA, se presenta a continuacin una sntesis analizada de los Ejercicios Planea2009, 2010 y 2011 disponibles en SAGARPA hasta Julio de 2010.

Planea 2009, versin 8 de Julio de 2008. En dicho documento se plasma que laSAGARPA determin sus programas y acciones mediante una planeacin con visin demercado, respondiendo a tres preguntas bsicas: (i) Qu demandan los mercados?.El proceso de planeacin inicia con el anlisis de las tendencias de la demanda en losmercados interno yexterno; (ii) Qu se produce competitivamente en el Estado?.Se


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identifica la vocacin productiva de diferentes regiones del Estado; y (iii) Cmo utilizarlas ventajas competitivas para aprovechar las oportunidades de los mercados?. Sedisea un plan integral para incrementar la participacin de los productos de cada Estado,respondiendo a lo que estn demandando los mercados interno y externo.

Como resultado de dicho ejercicio de planeacin, para 2009 se determin que: (1) Lasfrutas y hortalizas generan mayor valor por superficie cultivada; (2) Mxico tienepotencial para sustituir importaciones agroalimentarias; (3) Mxico produce frutas yhortalizas altamente demandadas en EEUU; (4) Se detectaron tres categoras deProductos prioritarios a nivel nacional, a saber: Productos con potencial para sustituirimportaciones, Productos competitivos en el mercado externo, y Productos bsicos enla poltica agroalimentaria; y (5) Se identificaron Otros mercados potenciales para losproductos competitivos de Mxico en el exterior.

A partir del anlisis previamente mencionado, se definieron como: (i) Metas de cortoplazo a la Reconversin productiva, donde se planea para 2012 aumentar en 1 millnde hectreas la superficie de cultivos de alto valor, reconvirtiendo cultivos de bajo valor yutilizando las hectreas abiertas y no utilizadas; y (ii) Metas de mediano y largo plazo, ala induccin al financiamiento e inversin en bienes pblicos.

A su vez, las metas de mediano y largo plazo se desglosaron en ocho temas principales,a saber: (1) Acceso al financiamiento, (2) Sanidad e inocuidad alimentaria y Buenas

prcticas, (3) Normalizacin y certificacin de productos, (4) Mejoras al proceso decomercializacin, (5) Capacitacin y asistencia tcnica a productores, (6)Infraestructura y logstica (carreteras, caminos rurales, ferrovas, puertos, multimodales,almacenamiento, equipo de carga y descarga, red de frio, Irrigacin, presas), (7)Investigacin y transferencia de tecnologas, y (8) Sistemas de Informacin (SNIDRUS,SIAP).

Del ejercicio de planeacin 2009 previamente descrito, destaca lo siguiente con relacin ala implementacin del PROUSA:

(i) En los rubros considerados como parte de la Metodologa Nacional de Planeacinde SAGARPA (Planea), la cual contiene las prioridades nacionales a atender por ladependencia, no se observaron temas relacionados con el uso sustentable de losrecursos naturales para la produccin primaria ni con la reversin del deteriorodelos mismos; consecuentemente, no se sealaron metas especficas en los temasfundamentales de alcance del PROUSA para 2009, excepto la reconversinproductiva sealada como meta de corto plazo. Sin embargo, esta ltima accin nose est operando en el Estado.

(ii) No se encontr evidencia de la Matriz de Marco lgico o Matriz de resultados (MIR)para la evaluacin del desempeo del PROUSA.

(iii) No se especifica en el ejercicio Planea 2009 la participacin del Consejo EstatalVeracruzano de Desarrollo Rural Sustentable (COVEDRUS), ni de los Municipios, enla planeacin del desarrollo rural, o en la identificacin y priorizacin de laproblemtica y de los temas agropecuarios, forestales y pesqueros, que SAGARPA yel Gobierno Estatal atenderan a travs de los Programas en concurrencia -como elPROUSA-, como lo sealan la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y las ROP.


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Planea 2010, versin 9 de Junio de 2009. Menciona como uno de los retos deplaneacin para 2010 el involucramiento de mas actores productivos y otrasdependencias, incluyendo al COVEDRUS, Organizaciones, Municipios, y los SistemasProducto) en la definicin de las lneas de accin.

En los componentes Forestal y de Desarrollo Rural del documento Planea 2010 semencionan algunos temas relacionados con el PROUSA, sin mencionar al Programacomo tal. El Componente Forestal incluy como temas a desarrollar (1) Impulsaracciones de conservacin y restauracin de suelos en reas forestales y terrenos noforestales, y (2) establecer el criterio de cuenca, enfocndose inicialmente acontrarrestar la prdida del suelo en las zonas de ladera y posteriormente a controlar laerosin hdrica en las crcavas. El Componente de Desarrollo Rural, retomando elobjetivo sectorial 4 de SAGARPA (revertir el deterioro de los ecosistemas, a travs deacciones para preservar el agua, el suelo y la biodiversidad), plantea la implementacinde acciones del COUSSA para la conservacin del suelo y agua, como componentes delDesarrollo Rural. Sin embargo, en ninguno de los dos componentes (Forestal o Desarrollo

Rural), se definen objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo para el COUSSAindividualmente o para el PROUSA como un todo. As como tampoco se define elprocedimiento o metodologa de evaluacin y seguimiento de los resultados y metasalcanzados con la implementacin de estas acciones.

No se menciona la matriz de Marco Lgico o Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)como instrumento para evaluacin de los resultados y metas de los Programas deSAGARPA.

Planea 2011, versin mayo de 2010. Se menciona al PROUSA en la planeacin,sealando a la sustentabilidad y cambio climtico como prioridad por atender. Otra delas prioridades mencionadas en este ejercicio Planea 2011 es la evaluacin yseguimiento de los Programas, mediante los indicadores de la MIR como instrumento

de evaluacin de los resultados y metas de los mismos, as como la definicin deindicadores en las problemticas estatales especficas. No obstante, en esta versinanalizada del Planea no se incluye la MIR especfica ni se detallan los objetivos y metasde corto, mediano y largo plazo del Programa; aunque dichos elementos de planeacinpodran ser incluidos en versiones posteriores del mismo ejercicio Planea. Es hasta esteejercicio Planea 2011, donde se deja totalmente clara la relevancia de la participacin deOtros actores (COVEDRUS, Organizaciones, Municipios y Sistemas Producto) en ladefinicin de las prioridades y metas estatales.

Es necesario resaltar que el Comit Tcnico Estatal de Evaluacin (CTEE) en Veracruz,facilit la elaboracin de la MIR estatal (Anexo VI), como lo indica el Artculo 25 de lasROP y el Artculo 35, Fraccin V, Prrafo Octavo del PEF 2009, para identificar los

resultados del gasto concurrente 2009, as como dar seguimiento y realizar la Evaluacinde los resultados e impactos del COUSSA en Veracruz. Sin embargo, la MIR estatal,facilitada por el CTEE Veracruz a los operadores del Programa, no fue utilizada en laoperacin real (2008 y 2009) del mismo. Dicho presupuesto se ejerci inercialmente acomo se oper en aos previos a 2008 y no existi inters de los operadores delPROUSA por la adopcin de la MIR en el proceso, toda vez que casi ningn funcionarioentrevistado, operador del Programa, manifest conocer la MIR del COUSSA ni estaroperando con base en ella. Solamente el funcionario de CONAZA dijo conocer la MIR y


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haber participado en la elaboracin de la misma, pero no oper con base en la MIR en2008 y 2009

La falta de adopcin de la MIR por los operadores del Programa implica en primera

instancia el incumplimiento de las ROP y de la legislacin nacional aplicable, en segundotrmino propicia la ausencia de elementos o evidencias suficientes para el seguimiento yevaluacin de los resultados e impactos del Programa, y finalmente sugiere que dichoPrograma se oper en 2008 y 2009 sin establecer objetivos y metas de mediano y largoplazo.

Adicionalmente, no se dispone de estudios especficos recientes para el Estado (y susMunicipios), donde se defina el grado de deterioro de los recursos naturales (suelo, agua,vegetacin, biodiversidad), y que pueda ser utilizado como punto de referencia o lneabase para la definicin de planes, objetivos y metas; as como en la seleccin de losmunicipios participantes del Programa, y en el seguimiento-evaluacin de los resultadosalcanzados.

Los Anexos Tcnicos 2008, 2009 y 2010 del COUSSA en Veracruz, muestran unatendencia negativa en la asignacin presupuestal del COUSSA en los primeros tres aosde su operacin (Cuadro 2), lo cual se contrapone con la tendencia positiva en el ejercicioPlanea de 2009 a 2011. Ese hecho aunado a la ausencia de metas especficas amediano y largo plazo para el Programa, generan aun ms incertidumbre acerca de laplaneacin y operacin futura del Programa en Veracruz.

Cuadro 2. Presupuesto planeado y ejercido por el COUSSA en el estado de Veracruz de2008 a 2010.

Presupuesto2008

($) / (# Beneficiarios)2009

($) / (# Beneficiarios)2010

($) / (# Beneficiarios)

Planeado 33,538,000 / (9167) 31,985,048 / (8855) 24,971,369 / (2071)

Ejercido 33,538,000 / (3369) 7, 624,000* / (679)* ------------

Fuente: Elaboracin propia con informacin de los Anexos Tcnicos 2008, 2009 y 2010.*: Presupuesto 2009 del COUSSA ejercido al mes de Julio de 2010. Informacin del SURI.

Las entrevistas con funcionarios operadores del COUSSA 2008 y 2009 en Veracruzindican que ninguno de ellos (Municipales, Estatales, Federales) conoce la planeacinestratgica del Programa, y que no cuentan con objetivos y metas del Programa amediano y largo plazo. Dichos funcionarios entrevistados indicaron que el Programa operacon base en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y del PlanVeracruzano de Desarrollo 2005-2010, sin mayor especificidad. Algunos funcionariossealaron que el COUSSA opera en Veracruz solo como una extensin del COUSSAnacional, sin objetivos o metas estratgicas especficas para el Estado.

La participacin de las dependencias estatales en la planeacin del COUSSA consisteprincipalmente en coadyuvar con la elaboracin del Anexo Tcnico del Programa. Losmunicipios participantes se escogen de un universo de 52 municipios previamenteincluidos en las ROP del Programa, y se definen las metas especficas de cada municipio


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Captulo 2.Resultados

Las metas establecidas en la MIR 2009 del COUSSA establecen los resultados que sedebieron alcanzar durante la implementacin de este componente del PROUSA enVeracruz en dicho ejercicio. El cumplimiento de esas metas muestra el grado de avanceen la atencin del problema que dio origen al Programa, as como los resultados eimpactos obtenidos. En este captulo se trat de averiguar lo siguiente:

1. Cul fue el grado de cumplimiento de las metasde los indicadores de Fin yPropsito?

2. Cules son las razones o factores que determinaronel grado observado decumplimiento de las metas?

3. Con base en las respuestas obtenidas en (1) y (2), determinar la efectividadde laimplementacindel Programa durante el ejercicio 2009.

Con el propsito de responder a las interrogantes previas se realiz una comparacinentre las metas fsicas y financieras para Veracruz contenidas en los Anexos Tcnicos defechas 11 de Julio de 2008 y 28 de Abril de 2009, con informacin de los avances fsicos yfinancieros de los ejercicios 2008 y 2009 del COUSSA, respectivamente, reportada en elSistema nico de Registro de Informacin (SURI) de SAGARPA. La informacin del SURI2009 corresponde a la versin de Junio 2010, complementada con informacin contenidaen el informe semanal acumulado del COUSSA en Veracruz al 02 de Julio de 2010(Cuadro 3). Conviene mencionar que la aportacin presupuestal estatal 2009 delCOUSSA se realiz hasta Noviembre de ese ao, y que el ejercicio presupuestal 2009

realmente se inici hasta Febrero de 2010 (Cuadro 7), aunque la mayor parte del recursoasignado para dicho ao se ejerci entre Marzo y Junio de 2010, es decir el presupuesto2009 del Programa se ejerci con un ao de retraso.

Se observ una considerable diferencia entre el cumplimiento de metas fsicas yfinancieras de los ejercicios 2008 y 2009, siendo muy superior el cumplimiento de metasen 2008 con respecto a 2009 (Cuadro 3). Mientras en 2008 se ejerci cerca del 85% delrecurso destinado para proyectos en ese ao, en 2009 se invirti solo la cuarta parte delpresupuesto originalmente planeado. La escasez de recursos ejercidos por el COUSSA2009 con respecto 2008 en Veracruz se explica por la reducida y tarda aportacin estataldel presupuesto convenido. Lo cual a su vez provoc un pobre cumplimiento de metasfsicas en 2009.


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No fue posible evaluar el indicador (4.1.4.1) Porcentaje de obras y prcticas verificadascon geoposicionamiento, fotografas y actas de verificacin, debido al momento derealizar la Evaluacin, una proporcin considerable de obras del COUSSA 2009 estabantodava en proceso de construccin; las obras de 2009 aun no se entregaban oficialmente

a los usuarios, por lo que aun no haba actas de entrega por verificar, y no existeinformacin suficiente en el SURI para esta verificacin. Los operadores municipales delCOUSSA son las personas ms cercanas a las obras y quienes tienen el mayor contactocon los beneficiarios de las mismas, por lo que dichos funcionarios municipales sern degran utilidad en la obtencin de la informacin necesaria para el clculo de este indicadoren los aos siguientes.

Es necesario que todas las dependencias operadoras del COUSSA en Veracruz adoptenla MIR como parte de su proceso operativo, para cumplir con el mandato de las ROP y dela Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, adems de que laevaluacin interna y externa del cumplimiento de metas ser cada vez ms precisa y demayor calidad.


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Captulo 3.Gestin

Los bienes y servicios (Componentes) que otorga el PROUSA y su componente COUSSAson los instrumentos con los cuales el Programa atiende al problema de desarrollo que ledio origen. Razn por la cual resulta necesario valorar la efectividad y calidad de dichosinstrumentos al momento de su entrega al beneficiario, as como la eficiencia en elejercicio de los recursos del Programa. En el presente capitulo se busc averiguar losiguiente:

1. Cul fue el grado de cumplimiento de las metas fijadas en la MIR con respecto ala provisin de los Componentes (apoyos) a los beneficiarios?

2. Son las especificaciones de los apoyos otorgados las requeridas para obtener losresultados e impactos esperados?

3. Fue adecuado y oportuno el ejercicio financiero, de acuerdo con las metas?

Los indicadores de la MIR 2009 del COUSSA, relacionados con Componentes fueron el(3.1.1) Tasa de variacin de la capacidad de almacenamiento de agua, y (3.1.2)Tasade variacin de hectreas incorporadas al aprovechamiento sustentable del suelo y agua.El resultado de dichos indicadores para 2009 muestran que durante este ejercicio secumpli solo con la tercera parte de la meta de capacidad de almacenamiento de agua(40 de 134% = 29.9%) y solo 0.01% de la meta de hectreas incorporadas alaprovechamiento sustentable de suelo (Cuadro 4). Estos resultados se explican por dosrazones principales: (i) el COUSSA 2009 ejerci solo 25% del presupuesto originalmenteplaneado (Cuadro 3), por lo que no fue posible realizar el total de obras programadas; y(ii) la obra financiada por el COUSSA 2009 fue principalmente para almacenamiento de

agua de uso pecuario, la medida de impacto de esta obra es metro cbico, y en dichoejercicio del COUSSA no hubo hectreas incorporadas al aprovechamiento sustentable yconservacin del suelo.

La justificacin de los funcionarios estatales (INVEDERP) entrevistados, para financiarsolo obras de almacenamiento de agua, fue que la mayora de las solicitudes recibidaspara el COUSSA han provenido principalmente de productores pecuarios y que el aguafue la necesidad predominante en dichas solicitudes. Sin embargo, con este tipo depriorizacin de obras no se cumple con la normatividad establecida en las ROP para elCOUSSA y PROUSA, y tampoco se cumplen los objetivos y metas del Programa.

Adicionalmente al bajo valor de los indicadores 3.1.1 y 3.1.2 discutidos previamente, se

documentaron resultados insatisfactorios en diez indicadores de gestin de la MIR delCOUSSA 2009 (Cuadro 5), lo cual evidencia que la implementacin y operacin de esteComponente del PROUSA en Veracruz, en sus dos primeros aos de existencia, se lleva cabo con un marcado retraso en el ejercicio presupuestal y con muy bajo nivel deefectividad en la gestin.


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Cuadro 5. Indicadores de gestin de la MIR 2009 del COUSSA en Veracruz.

# IndicadorEnunciado

Meta2009(%)

Valor(%)

Explicacin delresultado

4.1.1 Porcentaje de pginas webque muestran difusin delPrograma en el tiempoestablecido en las ROP.

100 75 Convocatoria disponiblesolo en pginas web deSEDARPA, INVEDERP,FUNPROVER

4.2.1 Solicitudes recibidas ycapturas oportunamentesegn ROP en el SURI

100 46.6 Solicitudes capturadasen SURI fuera del tiempoestablecido en ROP

4.3.1 Tasa de variacin de los daspara la firma de AnexosTcnicos despus de la firmadel Convenio de Coordinacincon respecto al ao previo.

-53.3 -26 Menor tiempotranscurrido para la firmadel Anexo Tcnico 2009comparado con el de2008

4.6.1 Atencin de lasrecomendaciones de laevaluacin externa.

80 0.0 Funcionarios operadoresdel COUSSA 2009desconocen lasrecomendaciones de laEvaluacin Externa 2008

4.7.1 Solicitudes dictaminadas enforma oportuna segn elcalendario establecido enROP.

40.7 0.0 Todas las solicitudesdictaminadas fuera deltiempo establecido enROP

4.8.1 Cumplimiento del plazo parapublicacin de resultados.

100 ND Se carece de evidenciafsica de la publicacinde resultados

4.9.1 Solicitudes pagadas en formaoportuna segn el calendario

establecido en ROP.

100 0.0 El pago de las solicitudespositivas inici en

Febrero de 2010.4.10.1 Recursos disponibles

reasignados100 ND Se carece de informacin

pblica disponible sobreeste aspecto

4.11.1 Cumplimiento del plazo parala publicacin dereasignaciones

100 ND Se carece de informacinpblica disponible sobreeste aspecto

Fuente: Elaboracin propia con base en la MIR 2009 del COUSSA en Veracruz, con informacin de los Anexos Tcnicos2008 y 2009, e informacin del SURI a Julio de 2010. Este cuadro es un extracto de la MIR del COUSSA 2009 presentadaen el Anexo VI.ND: No hay dato. No existe informacin suficiente para calcular el indicador

Para el caso especifico del COUSSA, los indicadores 4.1.1 (porcentaje de pginas webdonde se difunde la convocatoria), y 4.8.1 (cumplimiento del plazo para publicacin deresultados), no tienen mucha importancia prctica debido a que este Programa estdirigido solo a algunos municipios incluidos en las ROP, de manera que la difusin de laconvocatoria y la comunicacin de los resultados del proceso se lleva a cabodirectamente con los operadores municipales. Por tanto, dichos indicadores podran serignorados en la MIR estatal del COUSSA 2009 sin repercusiones negativas para elPrograma.


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El COUSSA es el componente del PROUSA dedicado especficamente a laConservacin y Uso Sustentable del Suelo y Agua. La operacin de este componente enVeracruz se rige por los lineamientos establecidos en el Artculo 16 de las Reglas de

Operacin (ROP) de los Programas de SAGARPA.

La seccin II.3. del Art. 16 de las ROP define las Caractersticas de los Apoyos (tipo ymonto), en la cual se indica que Se otorgarn apoyos para la realizacin de obras,prcticas, servicios y acciones para el aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales para la produccin primaria, que tengan como resultado mejorar la capacidad derespuesta de las unidades de produccin ante los factores que afectan sus actividadesproductivas, tales como: las caractersticas agroecolgicas de escasez de agua o defragilidad de las tierras de la regin donde se ubican; as como por el nivel de erosingentica y el riesgo de extincin de la variedad botnica y/o especie, y para prcticas demanejo que minimicen el impacto ambiental y mejoren la cra y reproduccin de ganado.Tambin se otorgarn apoyos para inducir nuevos patrones productivos. Asimismo, se

otorgarn recursos para obras de proteccin y rehabilitacin de los ecosistemas terrestresy pesqueros

Especficamente para el COUSSA, se menciona que se apoyarn los siguientes tipos deobra:

a.1) Obras y prcticas para la Conservacin y Uso sustentable del suelo: Terrazas,presas filtrantes, cabeceo de crcavas, muros de contencin, barreras vivas, cortinasrompe viento, surcado lister, paso de rodillo aereador, cercado vivo y convencional paradivisin de potreros, cercado para establecimiento de reas de exclusin, reforestacincon especies nativas, repastizacin en agostaderos, instalacin de cubierta vegetal,abonos verdes, guardaganados, y acciones de drenaje;

a.2) Obras y prcticas para la Conservacin y Uso sustentable del agua:Construccin de obras como bordos de tierra compactada, construccin de zanjas deinfiltracin, pequeas presas de mampostera o concreto, ollas de agua, aljibes, tanquesde almacenamiento; estas tres ltimas slo para casos en que se requiera para consumohumano.

Y que Los apoyos se otorgarn conforme a los porcentajes sealados por nivel deactivos, (Cuadro 6).

Bajo el contexto de las ROP previamente sealado, se esperara que cada ao elCOUSSA en Veracruz promoviera y financiara tanto obras de conservacin y uso

sustentable del suelo como su contraparte del agua. Mxime que como lo sealaronalgunos funcionarios estatales entrevistados: el COUSSA en Veracruz opera siguiendolas indicaciones de las ROP. Sin embargo en el ejercicio 2009 y una porcin importantede 2008, se financi por el COUSSA obras de almacenamiento de agua para usopecuario, y casi ninguna obra de conservacin y uso sustentable del suelo. Lo anteriormuestra que la prioridad estatal veracruzana para el COUSSA en 2008 y 2009 fue apoyaren su requerimiento de agua a los productores pecuarios del centro y norte del Estado, lacual es una funcin indiscutiblemente importante, pero que deja fuera una parte del


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objetivo integral del COUSSA sealado en las ROP, es decir no se tiende la erosin desuelo en el Estado documentada por SEMARNAT (Cuadro 1).

Cuadro 6. Aportacin del beneficiario por nivel de activos.

Componente Tipo de solicitud

Por nivel de activos productivos

Bajo o nulo Medio Alto

Conservacin yUso Sustentablede Suelo y Agua(COUSSA)

Beneficio individual 85% 80% 70%

Beneficio grupal 90% 85% 75%

De Uso comn 95% 90% 80%

Fuente: Artculo 16, ROP 2009.

Como resultado del proceso de entrevistas con funcionarios operadores del Programa enVeracruz se detect que INVEDERP, quien es el operador estatal del COUSSA y opera laaportacin estatal del presupuesto convenido, decidi financiar en los dos aos deejercicio del COUSSA casi exclusivamente la construccin de jagueyes de entre 1000 y2000 m3 de capacidad de almacenamiento, en algunos municipios del centro del Estado(Actopan, Paso de Ovejas y Soledad de Doblado), optando por no financiar con recursosdel COUSSA pequeas represas de mampostera o tanques de almacenamiento de aguapara consumo humano cuando fueron solicitados. La mayora (66%) de los funcionariosmunicipales entrevistados manifestaron haber solicitado obras de almacenamiento deagua, distintas a los jagueyes, que no fueron financiadas por INVEDERP, con elargumento de que stas estaban fuera de las ROP o bien que no cubran con losrequisitos necesarios. Los requisitos especficos solicitados por INVEDERP para elfinanciamiento de pequeas represas de mampostera fueron la autorizacin de CNA paraconstruccin de la obra y el estudio de impacto ambiental. Se deduce que la autorizacinde CNA fue requerida debido a que algunos municipios forman parte de la cuenca del RoAntigua, cuyas aguas estn bajo veda permanente.

Este tipo de controversias en la operacin del COUSSA para la construccin de represasse habran resuelto si existiera de antemano el diagnstico estatal del estado actual deldeterioro de los recursos naturales para la produccin primaria, integrado al Plan Estatalde Desarrollo Rural Sustentable mencionado en el Capitulo 1, donde indudablementeestara incluido el crecimiento de la infraestructura agropecuaria de apoyo al riego en elcentro del Estado. De manera que en el caso de la existencia y operacin del Plan Estatal

de Desarrollo Rural Sustentable, habra una coordinacin entre dependenciasgubernamentales en ese sentido, y no se observara esa aparente contraposicin entrelos lineamientos de dos dependencias del ramo. Con este comentario se pretendeejemplificar la importancia y utilidad de contar con una planeacin integral de largo plazodel Desarrollo Rural Sustentable en el Estado de Veracruz.

CONAZA por su parte, quien fue designada por SAGARPA como el operador federal delCOUSSA en Veracruz y oper el presupuesto federal convenido, si pudo financiar


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pequeas represas de mampostera en el municipio de Comapa (al centro del Estado),debido a que dicho municipio no pertenece a la cuenca del Rio Antigua, y por tanto notiene restricciones de CNA para la construccin de represas de mampostera.

La operacin paralela del Programa por dos dependencias gubernamentales sin contarcon planeacin estratgica para su implementacin en el Estado, permite el empleo decriterios diferentes entre dependencias para la priorizacin de obras y la asignacin de losrecursos del Programa. Esto implica mayor grado de complejidad en la operacin y en elseguimiento de la gestin y resultados, desfase del ejercicio presupuestal y posiblesresultados diferenciales para cada dependencia.

El ejercicio presupuestal 2009 del COUSSA en Veracruz cumpli solamente 25% de sumeta financiera, de acuerdo con informacin del SURI a Julio de 2010 (Cuadro 3). Sinembargo, los avances financieros del Programa proporcionados por SAGARPA, indicanque en Febrero de 2010 se comprometi y pag 48% del presupuesto originalmenteconvenido (Cuadro 7). El mismo porcentaje de ejercicio se mantuvo hasta Octubre 2010;

asimismo, tambin para Octubre 2010, se mantuvo en el informe de Cuenta Publica delCOUSSA (Cuadro 7) el 25% de presupuesto ejercicio en obra obtenido del SURI. Demanera que existe una diferencia mayor a 100% entre el presupuesto reportado comopagado y el realmente invertido en obra por el Programa en Veracruz, se recomiendaque dicha controversia sea esclarecida por los funcionarios operadores.

Cuadro 7. Resumen del ejercicio presupuestal del COUSSA 2009 en Veracruz (enMillones de pesos mexicanos).

Cierre delAvanceFinanciero

Convenido RadicadoComprometido y

PagadoFederal Estatal Total Federal Estatal Total Federal Estatal Total

04/16/09 20.79 11.19 31.98 18.19 0.0 18.19 0.0 0.0 0.0

08/20/09 25.931 11.19 37.121 23.331 9.79 33.121 0.0 0.0 0.011/26/09 25.93 11.19 37.12 23.33 9.79 33.12 0.0 0.0 0.002/25/10 25.93 11.19 37.12 23.33 9.79 33.12 9.98 5.53 15.5109/23/10 25.93 11.19 37.12 23.33 9.79 33.12 15.121 5.53 20.65110/21/10 25.93 11.19 37.12 23.33 9.79 33.12 15.12 5.53 20.65

Presupuesto invertido en Proyectos* del COUSSA 2009 en Veracruz, reportado porCONAZA e INVEDERP al 02 de Julio de 2010, y vigente hasta el 31 de Octubre de 2010

(en Pesos Mexicanos)Componente Federal Estatal TotalCOUSSA 4955,600 2668,400 7624,000COUSSA-PESA 4898,420 0.0 4898,420

Total 9854,020 2668,000 12522,420Fuente: Elaboracin propia con informacin de los avances financieros 2009 del COUSSA en Veracruz y de la CuentaPblica 2009 del COUSSA en Veracruz a Octubre de 2010.1: Incluye $5,140,000 de ampliacin para el Componente COUSSA-PESA operado por CONAZA*: Estos montos no incluyen gastos de operacin.

Los funcionarios municipales entrevistados indicaron que la mayor proporcin del ejerciciopresupuestal se llevo a cabo entre Marzo y Junio de 2010, y que al 12 de Julio de 2010, elrecurso 2009 del COUSSA aun no terminaba de llegar a los municipios beneficiados. La


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informacin anterior, complementada con la de los avances financieros (Cuadro 7),corrobora que el ejercicio presupuestal 2009 se ejecut con un ao de retraso,contraviniendo las indicaciones de la Seccin III (Operacin)de las ROP que indican:La entrega y/o pago de los apoyos deber concluir a ms tardar el ltimo da hbil de

octubre del ejercicio fiscal en operacin. , pero el plazo de entrega no podr rebasar elltimo da hbil de marzo del ejercicio fiscal siguiente al que corresponde el apoyo.

Adicionalmente, en todos los municipios visitados a fines de Junio y principios de Julio de2010 para entrevista de sus funcionarios, se encontr que haba obras del COUSSA enproceso de construccin, obras terminadas pero aun no pagadas, o incluso obras que aunno se iniciaba su construccin, y todo ello debido principalmente a la falta de recursosdisponibles para la ejecucin de las obras. Tales hechos muestran que durante el ejerciciopresupuestal 2009 el recurso estuvo disponible para ejecucin en los municipios demanera muy tarda e inconsistente, corroborando con ello el incumplimiento de lacalendarizacin presupuestal comprometida para el Programa, expresada en los Cuadros5 y 7.

Con base en la informacin presupuestal (Cuadros 3 y 7) y de la MIR del COUSSA 2009(Cuadros 4 y 5), se puede afirmar que el ejercicio presupuestal 2009 del COUSSA enVeracruz fue inadecuado, inoportuno e ineficiente, lo cual propici el bajo cumplimiento demetas fsicas; y que de continuar con la misma tendencia en los aos posteriores no serposible obtener los impactos (objetivos de Propsito y Fin) esperados del Programa.

Un factor importante para asegurar el logro de los objetivos a nivel de Fin y Propsito delPrograma es la calidad de los Componentes que ste proporciona, y una manera indirectade conocer dicha calidad es mediante la opinin de los beneficiarios. La mayora (73%) delos beneficiarios entrevistados dijo estar satisfecho con la obra recibida, pero 27%manifest no estar totalmente satisfecho debido a que el jaguey fue construido en suelo

arenoso sin recubrimiento interior y el agua no se retiene, o bien porque la obra no fueconstruida donde el beneficiario planeaba hacerlo y sta no almacena la cantidad de aguaesperada.

Los constructores seleccionaron el sitio de la obra con base en su experiencia y sentidocomn, sin realizar los estudios topogrficos y de suelo ex profeso, como lo marcan losmanuales de conservacin de suelo y agua; lo cual ocasion que casi una tercera partede las obras construidas por el Programa no cumplan los objetivos para los que fueronconstruidas.

Es recomendable hacer una evaluacin tcnica de todos los jagueyes despus de un aode utilizacin, para determinar el nmero exacto de obras que no son totalmente

funcionales e implementar las medidas correctivas necesarias (tales como recubrimientodel jaguey con cubierta plstica, membrana o concreto) para lograr que todos losjagueyes del COUSSA funcionen correctamente. Asimismo, es tambin necesario revisary estandarizar los mtodos y criterios tcnicos que los constructores utilizan para laseleccin del sitio y la construccin de los jagueyes, de manera que se logre desde elinicio el 100% de funcionalidad de la obra y con ello garantizar alta calidad del productoentregado al beneficiario.


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Captulo 4.Cobertura del Programa

Una de las condiciones para que el PROUSA y su componente COUSSA logren cumplirsus objetivos y metas, es que dicho Programa realmente llegue a la poblacin quepretende beneficiar. Con el propsito de evaluar esta parte del ejercicio 2009 delCOUSSA en Veracruz, se abordaron los siguientes cuestionamientos:

1. Cuenta el Programa con algn mtodo para cuantificar y determinar la poblacinpotencial y objetivo?

2. Son adecuados los criterios y mecanismos que utiliza el Programa paradeterminar las unidades de atencin (regiones, municipios, localidades, hogares

y/o individuos, en su caso)?.3. En qu medida el Programa est atendiendo con sus bienes y servicios a la

poblacin objetivo?

4. Permiti la cobertura observada de la poblacin objetivo alcanzar la metaestablecida en la MIR para el ejercicio 2009?. Fue adecuada dicha cobertura delPrograma con base en su Fin y Propsito?

5. En qu regiones del estado y/o estratos de la Poblacin Objetivo se concentr laatencin del Programa?

6. Existe correspondencia entre la poblacin atendida y los estratos de poblacinobjetivo considerados como prioritarios?

7. Cuenta el programa con una estrategia de cobertura de corto, mediano y largoplazo?

Debido a que el objeto principal de atencin del PROUSA y sus componentes son losrecursos naturales suelo, agua, vegetacin, etc., ms que los pobladores como tal, paraesta Evaluacin se consider pertinente utilizar al Municipio como unidad de Poblacinpotencial u objetivo.

La Poblacin potencial con la cual ha estado operando el COUSSA en Veracruz desde suinicio en 2008 son 52 Municipios enlistados en el Anexo 21 de las Reglas de Operacinde los Programas de SAGARPA, de los cuales la mayora se ubica en el Norte y Centrodel Estado, y nicamente 2 de ellos pertenecen al Sur. En dichos municipios habitan1517,664 pobladores. A partir de ese universo de Municipios y pobladores potenciales, elGobierno Estatal y la Delegacin Estatal de SAGARPA, anualmente seleccionan aaquellos municipios que conformarn la Poblacin Objetivo a atender y los plasman en losAnexos Tcnicos correspondientes. Consecuentemente, las acciones y obras realizadaspor el COUSSA en los dos primeros aos de operacin (2008 y 2009), estn situadasnicamente en las porciones Centro y Norte del Estado. No fue posible localizar ningn


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este programa, mismo que podr ser modificado nicamente previa autorizacin de laSecretara.

Por tanto, un elemento esencial mencionado en las ROP y que hace falta valorar

tcnicamente en Veracruz, es la definicin del grado de deterioro, sobreexplotacin o deescasez de los recursos primarios. La sugerencia entonces es que, el Gobierno Estatalrealice o financie un diagnstico del estado actual de los recursos naturales (agua, suelo,vegetacin, biodiversidad) en Veracruz. El resultado del diagnstico a nivel municipal,conjuntamente con el criterio de Marginacin de CONAPO, seran la herramientaadecuada para determinar la Poblacin Potencial y la Poblacin Objetivo del PROUSA ysus componentes, cumpliendo as de mejor manera con los lineamientos de las ROP.Adicionalmente, la informacin del diagnstico mencionado servira como informacin dereferencia (lnea base) para evaluar los impactos del Programa a travs del tiempo.

Considerando que el PROUSA y su componente COUSSA, de acuerdo con las ROP,debera atender a los grupos poblacionales de mayor prioridad por el grado de

deterioro, sobreexplotacin o de escasez que presentan los recursos productivosprimarios suelo, agua, vegetacin, pesqueros y recursos biogenticos o con potencial

productivo; y conociendo que hay correlacin entre el grado de marginacin asignadopor CONAPO a los Municipios con el grado de deterioro de los recursos naturales de losmismos, se sugiere que la Poblacin Potencial del COUSSA en Veracruz, incluya por lomenos a los 183 Municipios (86.4% del total de Municipios en el Estado, los cualescontienen al 58% de la Poblacin total Estatal -4 139,332 habitantes-), clasificados comode media, alta y muy alta marginacin (Cuadro 8), (Gobierno del Estado de Veracruz-COPLADEVER, 2008).

Las mismas ROP sin embargo, solo contienen 52 Municipios prioritarios para el COUSSAen el Estado de Veracruz, dos de los cuales son de bajo grado de marginacin (Cuadro

8). Considerando como punto de referencia a los 183 Municipios sugeridos comopotenciales de atencin del PROUSA y COUSSA, las ROP proponen atender a menos deun tercio (28.4%) de los mismos (equivalente a solo el 36.7% de los beneficiariospotenciales), cobertura que incluso si se cumpliera en su totalidad en cada ejerciciopresupuestal del COUSSA, no permitira cumplir cabalmente los objetivos ni alcanzar el100% de las metas del Programa.


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Cuadro 8. Clasificacin de los Municipios Veracruzanos por grado de marginacin,y proporcin de Municipios incluidos en el Anexo 21 del Artculo 16 de las ROP de

SAGARPA.

Municipios Veracruzanos porgrado de marginacin, segnCONAPO.

Municipios incluidos en el Anexo 21 de las ROP 2009.En Anexo 21de ROP

Respecto asu categoraestatal

Conrespecto alpotencialdel PROUSA

Conrespecto altotalestatal

Marginacin Nm. (%) Nm. (%) (%) (%) (%)Muy alto 37 17.5 7 13.5 18.9 3.8 3.3Alto 95 44.8 35 67.3 36.8 19.1 16.5Medio 51 24.1 8 15.4 15.7 4.4 3.8Bajo 20 9.4 2 3.8 10.0 1.1 0.9Muy bajo 9 4.2 0 0.0 0.0 0.0 0.0Total Estatal 212 100 52 100 81.4 28.4 24.5Los 52 Municipios en ROP contienen 1517,664 habitantes como beneficiarios potenciales

Municipios potenciales de atencin del PROUSA en Veracruz = 183 (86.4% del total demunicipios), que incluyen 4139,332 habitantes (58% de la Poblacin total Estatal).

Fuente: Elaboracin propia con datos del Gobierno del Estado de Veracruz-COPLADEVER, 2008 y del Anexo 21 de lasROP para los Programas de SAGARPA 2009.

Adicionalmente, 96% de los 52 Municipios incluidos en las ROP estn localizados en lasporciones norte y centro del Estado, y solo 2 de los 52 Municipios (4%) se ubi

2009 evaluacion desempeño - recursos naturales coussa

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