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Sistema Político de la República Federal de Alemania Juan Carlos Monedero (UCM)

Índice: 1. Estado federal, Estado de derecho, Estado de partidos: antecedentes históricos de la cultura política alemana. 1.1 Alemania fin de siglo: el cierre de una época. 1.2 Fases de la política alemana. 1.2.1 La era guillermina. 1.2.2 La República de Weimar. 1.2.3 El nazismo alemán: el Tercer Reich. 1.2.4 La Alemania dividida. 1.2.5 La Alemania unificada.. 2. La Ley Fundamental de Bonn. 3. La organización federal del Estado. 4. El Presidente Federal. 5. El Parlamento. 5.1 El Bundestag (Dieta Federal). 5.2. El Bundesrat (Consejo Federal). 5.3 El proceso legislativo. 6. Gobierno y administración. 7. El poder judicial. 8. La participación política. 8.1 El sistema electoral. 8.2 el Sistema de partidos. 8.3 Los grupos de presión. 8.4 Los medios de comunicación. 9. La política europea de Alemania y las relaciones internacionales. 10. Bibliografía. Objetivos: La República Federal de Alemania, como la principal potencia económica de la Unión Europa, es uno de los países de mayor relevancia mundial. Su frustrada configuración como Estado nacional –sin Austria-, la tardía incorporación al reparto colonial, su conflictivo desarrollo político durante el siglo XX, así como su responsabilidad en dos guerras mundiales, hacen de este país un caleidoscopio político central en el panorama mundial. Tres rasgos centrales, anclados en su constitución, son sus principales señas de identidad política: el Estado social, el federalismo y la división de poderes, culminada ésta última con la existencia de un Tribunal Constitucional activo e independiente en un país que, desde 1949, ha realizado 52 reformas constitucionales sin conflicto. Ideas y conceptos clave: Estado social; federalismo; división de poderes; Tribunal Constitucional; Grundgesetz; SPD; CDU-CSU; Die Linke/La izquierda; Los Verdes; FDP; Era Guillermina; República de Weimar; nazismo; República Democrática Alemana; unificación alemana; Bundestag; Bundesrat; Länder; sistema electoral; Canciller Federal; Presidente Federal; corporativismo; cogestión. 1. Estado federal, Estado de derecho y Estado de partidos: antecedentes

históricos de la cultura política alemana

1.1 La nueva Alemania tras la unificación: el alejamiento de Europa

Tres de los principales rasgos del sistema político alemán construidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial están sometidos a profundos cambios: el Estado social, amenazado por la crisis del modelo neoliberal y la crisis general del sistema (económica, financiera, energética, inmobiliaria, alimentaria, laboral, etc.); el federalismo, replanteado con una profunda reforma constitucional en el año 2006, en respuesta a problemas internos –la capacidad de veto del Bundesrat cuando tenía una mayoría de un signo político diferente al del gobierno- y también a los cambios en una economía cada vez más globalizada y la vinculación institucional cada vez más estrecha con la Unión Europea; y la propia relación con Europa, cuestionada por la pérdida de

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influencia de Alemania en una UE ampliada a 27 y por la recuperación de la autoestima alemana, tras la reunificación del año 1990, que la lleva a dar por superado el estigma de la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto contra el pueblo judío. La caída del Muro en 1989, símbolo del fin de la guerra fría y de la derrota del bloque soviético, abría una nueva realidad en una Alemania cuyos máximos esfuerzos desde la rendición incondicional de 1945 a las tropas americanas y luego a las soviéticas, fue volver a juntar el país dividido en 1949 por motivo del enfrentamiento entre Washington y Moscú.

El año 2000, décimo aniversario de la unificación de los dos países separados tras la Segunda Guerra Mundial, se inauguraba en Alemania con una noticia de honda significación política: la Fiscalía Federal del Estado abría una investigación al ex Canciller y presidente honorario de la Unión Democrática Cristiana (CDU), Helmut Kohl, quien había sido máximo responsable del gobierno de Alemania entre 1982 y 1998 y presidente de la CDU durante veinticinco años (1973-1998): el dirigente que más tiempo había estado gobernando en Alemania después del Kaiser Guillermo II.

La apertura de la investigación debía aclarar si procedía el procesamiento al Canciller de la unificación por malversación de fondos. Se trataba del uso particular que había realizado Kohl entre 1993 y 1998 de donaciones secretas por valor de, aproximadamente 2 millones de marcos (un millón de euros). Esta acusación se entremezclaba con toda una cadena de informaciones que ligaban a la CDU con una trama paralela de contabilidad que demostraba su financiación ilegal por parte de empresas que se habían beneficiado de decisiones administrativas tomadas por el Gobierno. La conculcación de la Ley de Partidos alemana, que establece claramente en su artículo 21 la publicidad de la financiación de los mismos, era, pues, un hecho. En el centro de la polémica estaba la negativa del ex Canciller a dar los nombres de las personas que le habían entregado el dinero, a lo que se negó aduciendo “obligaciones de honor” pese a las presiones dentro de su partido para que pusiera fin al escándalo. La sospecha de que la ocultación de los nombres estaba relacionada con el intento de impedir que salieran a relucir nuevas implicaciones era generalizada en la oposición y la prensa. Una comisión de investigación parlamentaria se formó para dilucidar las responsabilidades.

La cultura política alemana, intolerable ante la información de un comportamiento irregular de sus políticos, exigió la comparecencia de Kohl: debía dar explicaciones públicas de su comportamiento. Alemania es una democracia a la defensiva que, en recuerdo de su pasado, muestra un hondo respeto a las reglas de juego democráticas. La explicación dada por el antiguo Canciller se vinculada a lo que sería su máximo blasón, la unificación de Alemania, símbolo del supuesto fin del Sonderweg (camino especial) que había estigmatizado a su país. Kohl intentó justificar la existencia de dinero donado anónimamente, y del que sólo él era responsable, afirmando haber dedicado esas cantidades, aún a sabiendas de que transgredía la ley, a reforzar a la CDU en el territorio de la antigua República Democrática Alemana (RDA), con el fin de frenar al Partido del Socialismo Democrático (PDS), la fuerza política heredera del partido comunista de la RDA. El recurso a la nación alemana, una constante en la corta historia de Alemania, volvía a hacerse oír. De nuevo se brindaba un interés que era presentado como superior a las formalidades democráticas (en este caso, frenar a los poscomunistas). La guerra fría daba

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sus últimos coletazos. Los cinco nuevos Länder del Este, como “hermanos pequeños”, eran tutelados desde el centro. Durante el proceso de unificación y en los años posteriores se ha señalado cómo el principio federal alemán, un elemento característico del sistema político de la RFA, se veía debilitado por la unificación, toda vez que la debilidad política (y económica) de los territorios del Este de Alemania significaban el refuerzo de la administración central. La tutela de la RDA desde Bonn, capital de la RFA hasta 1991 (cuando sería sustituida por Berlín), y la labor omnímoda de los principales partidos alemanes (CDU, SPD y el Partido Liberal Democrático, FDP) en el territorio de la antigua Alemania Democrática era una señal en esa dirección debilitadora del federalismo. Y como siempre, todo este proceso tenía lugar bajo la mirada siempre suspicaz de la Unión Europea.1

Es cierto que este tipo de comportamientos ocurren en buena parte de las democracias occidentales y que también se habían dado antes también en Alemania, cuando entre 1982 y 1987 salió a la opinión pública un sonado asunto relacionado con el consorcio industrial Flick que llevó, incluso, a la dimisión del Presidente del Bundestag –miembro de la CDU- y al Ministro de Economía –afiliado al FDP-. Pero el referido Spendenaffär (el asunto de las donaciones), además de marcar un cambio de época daba cuenta de manera resumida de los principales rasgos del sistema político alemán. Estos rasgos serían los siguientes: (1) el poder del Canciller, algo más que un primus inter pares dentro del gobierno; (2) la centralidad de los partidos en el funcionamiento del sistema político (el llamado Parteienstaat o Estado de partidos); (3) la importancia de la guerra fría en la evolución política de Alemania desde la derrota militar del III Reich en 1945, y el peculiar papel desempeñado por la idea de nación en el desarrollo de Alemania; (4) el rigor del Estado de derecho en Alemania, con un funcionamiento desarrollado de la división de poderes y la consiguiente independencia del poder judicial y la autonomía relativa del Parlamento; (5) las transformaciones del federalismo; (6) los problemas vinculados a la política de grosse Koalition (gran coalición), esto es, el acuerdo generalizado entre las principales fuerzas políticas acerca del funcionamiento del sistema político; (7) la vinculación creciente entre política y economía en un mundo crecientemente globalizado, con la consiguiente amenaza a la fórmula “economía social de mercado”, clave del “milagro económico” alemán de posguerra; (8) la fortaleza de la sociedad civil y la existencia de medios de comunicación independientes; (9) la creciente

1 La declaración de Bonn como capital de la RFA está vinculada al deseo de las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial (EE.UU., Inglaterra y la URSS) de evitar cualquier nueva inclinación de Alemania hacia Oriente, es decir, hacia un lugar geográfico supuestamente ligado a la irracionalidad antiilustrada, lo que se identificaba con una capital, Berlín, que simbolizaba a la Prusia militarista y su desprecio por los ideales de la Ilustración (Berlín había sido la capital de Prusia, de la Alemania imperial, de Weimar y del nazismo). En ese sentido, una pequeña ciudad, más cercana a Europa occidental que al centro y Este europeos, debiera servir para conjurar ese peligro. Esa lucha alemana entre Oriente y Occidente es la que retrata la célebre novela de Thomas Mann La montaña mágica, con el enfrentamiento entre el liberal Settembrini y el intolerante jesuita Naphta. La complejidad del futuro de Berlín tras la derrrota de Alemania se incrementaba al haber sido el ejército rojo el primero en entrar en la capital del III Reich y colocar la simbólica bandera comunista sobre el ruinoso tejado del Reichstag. Desde el bloqueo de Berlín en 1948 hasta la caída del muro en 1989, Berlín ha sido el referente por excelencia, y casi nunca exento de conflictos, de Alemania (Pérez-Espejo, 1995). En la RDA siguió siendo Berlín la capital desde 1949.

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europeización de la política alemana, bien de manera institucional, bien como referencia política permanente.

Si en algo estaban de acuerdo politólogos, periodistas, políticos y ciudadanos era que con la acusación al Canciller de la unificación una época tocaba a su fin. Apenas un mes antes de la comparecencia pública de Kohl, en noviembre de 2000, una foto quería simbolizar toda una época: Kohl, Gorbachov y Bush celebrando el décimo aniversario de la caída del muro de Berlín en 1989. Esta celebración, pretendía al tiempo zanjar la guerra fría y el siglo XX, y entregaba a estos tres políticos un dulce momento al representar con especial brillo un cierre de época. Tres hombres que habían vivido la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, que habían caminado el trecho hacia las democracias actuales desde sitios bien diferentes, tres hombres que habían cambado la faz del mundo, ahora decían adiós con desigual fortuna en la valoración que sus ciudadanos hacían de su labor.

En 1998, Helmut Kohl era sustituido en la presidencia del gobierno por el socialdemócrata Gerhard Schröder, en una coalición con Los Verdes. Inauguraba el año 2000 con la casa en orden y sus tradicionales adversarios heridos, de manera tal que los vaivenes de la tercera vía (neu Mitte en su versión alemana), o las pugnas internas motivadas por la oposición del ala socialdemócrata tradicional - simbolizada en Oskar Lafontaine - eran problemas menores vista la debilidad de la oposición democristiana. Ciertamente, los inicios del siglo XXI, una vez quebrada la hegemonía de la CDU-CSU durante buena parte de la existencia de la RFA, era socialdemócrata. La segunda comparecencia en las urnas de Schröder también carecía de grandes problemas. La oposición del SPD a la segunda guerra de Irak (a diferencia del apoyo que había brindado a la primera), más una inundación en el Este, manejada con gran pericia mediática por Schröder (que se mojó literalmente), le llevó a una nueva victoria en 2002, renovando la formación de Gobierno con Los Verdes.

A partir de ese momento, Schröder, al igual que la socialdemocracia británica, francesa o española, decidió hacerse cargo del ajuste económico que reclamaba la crisis del modelo. La ausencia previa en Alemania de gobiernos neoliberales duros (como el de Thatcher en Inglaterra), hizo que los recortes realizados por el gobierno del SPD fueran leídos por los fuertes sindicatos como un ataque a los derechos laborales y al Estado social consagrado en la Grundgesetz, la Ley Fundamental, nombre de la Constitución alemana. En verdad, tanto la llamada Agenda 2010 como el paquete Hartz IV, suponían evidentes reducciones del seguro de desempleo, recortes de subsidios, ampliación de la edad de jubilación y ampliación de los horarios comerciales, aspectos todos de gran relevancia en la cultura económica alemana. La asunción por parte de la socialdemocracia de las políticas económicas propias de la CDU, llevaron a sucesivas derrotas del SPD en las elecciones regionales durante ese segundo mandato de Schröder. Pretendiendo disciplinar a su propio partido –que le reprochaba haberse inclinado demasiado a la derecha-, Schröder adelantó las elecciones un año forzando la Ley Fundamental con el beneplácito del Tribunal Constitucional (como constitucionalmente el Canciller no puede disolver el Parlamento, provocó una moción de confianza donde la abstención de sus propios diputados generó la disolución del Parlamento y la convocatoria de elecciones). La falta de un programa político propio de la socialdemocracia, junto a las dificultades económicas, ayudarían a construir la

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imagen de Angela Merkel, una política proveniente del Este, a la que la prensa presentaría como la Margaret Thatcher que Alemania necesitaba (Anderson, 2009). La campaña de Merkel, basada en reducciones de impuestos y motivaciones individualistas, dio, por la dureza de sus aseveraciones, una baza ideológica al SPD, que la usó acusándola de poner en riesgo el Estado social alemán. El resultado electoral en 2005 generó prácticamente un empate. Una gran coalición entre el SPD, ya sin Schröder, y la CDU fue la solución. Alemania, que arrastraba desde la unificación el lastre de incorporar al primer mundo a 16 millones de personas provenientes de la extinta República Democrática Alemana (RDA), podía encontrar una más fácil salida política si los dos grandes partidos se hacían cargo de los ajustes. Éste se hizo principalmente sobre los trabajadores (incrementos de la jornada laboral y menores salarios), aunque el mantenimiento de algunos elementos propios del modelo corporatista alemán, tales como la cogestión empresarial entre trabajadores y empresarios (que evitó las deslocalizaciones al estar sentados los sindicatos en los consejos de administración), la alta productividad (y, por tanto, la capacidad exportadora alemana) y el papel de las cajas de ahorro (ligadas al territorio y, por tanto, comprometidas con los préstamos a las empresas), permitieron una mejora de la economía que beneficiaría a la nueva Canciller.

Pero la nueva Alemania surgida de la unificación no debe confundirse

con un lugar idílico ausente de fricciones. Los ataques constantes a extranjeros llevaron a Alemania a ocupar los primeros lugares en los informes internacionales sobre racismo (PNUD, 2000: 3). La tercera generación de inmigrantes están asumiendo sus raíces originales –principalmente turcas-, y con los consiguientes problemas de integración y las fricciones donde alemanes pobres sin estudios de origen alemán se enfrentan a alemanes pobres sin estudios de origen turco. En una dirección similar, la presencia de Alemania en zonas de conflicto internacional sigue generando recelos tanto dentro como fuera del país, incluso cuando ésta tiene lugar bajo mandato de la ONU. Las comparaciones con otros momentos históricos, cuando la Alemania de Hitler llevó a Europa la más terrible guerra de la que hay memoria, son constantes, fuera en Yugoslavia o en Libia (pese a la petición de buena parte de la intelectualidad ligada al SPD y a la CDU-CSU de recuperar la “normalidad” recuperando el intervencionismo militar, en este caso amparado en la coartada de las “guerras humanitarias). Otra nueva línea de conflicto abierta está vinculada a la coalición de gobierno entre el SPD y Los Verdes, ya que estos últimos, aunque encabezados por su ala más moderada, siguen planteando problemas a la política medioambiental socialdemócrata (menos a la participación militar alemana, donde el giro belicista de Los Verdes arrastró su antigua faceta pacifista heredera del mayo del 68). Los problemas económicos, principalmente el paro, comparativamente muy alto en el territorio de la antigua RDA, se mostró como un problema grave desde los comienzos de la unificación, y aún se mantiene (con agravantes recurrentes, como el éxodo de jóvenes que abandonan el territorio de los llamados nuevos Länder para ir a trabajar a la parte occidental de Alemania). La irrupción con relevancia electoral de los poscomunistas del Partido del Socialismo Democrático, aún más con la creación de La Izquierda (Die Linke) abrió igualmente otra perspectiva de colaboración del SPD, esta vez con una izquierda más tradicional, que,

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fuertemente criticada por los democristianos de la CDU-CSU e, incluso, por las alas moderadas del SPD y de Los Verdes, sólo ha tenido lugar algunos ámbitos regionales, pese a que una coalición SPD-Verdes-La Izquierda lograría mayoría incluso en el ámbito federal.

1.2 Fases de la política alemana:

Un somero paseo por la historia política alemana nos permite señalar

cuatro grandes momentos desde su fundación en 1871 (Cotarelo, 1993: 19): (1) el Obrigkeitstaat guillermino, esto es, el Estado autoritario prusiano - (1871-1918); (2) la República de Weimar (1918-1933); (3) el III Reich nacionalsocialista (1933-1945); (4) la Alemania dividida (1945-1989). A éstos cabría añadir una nueva fase, (5) la Alemania unificada (1990 en adelante).

La aventura imperial de la era guillermina (1871-1918)

Desde el Congreso de Viena de 1815, el ámbito alemán funcionaba

políticamente a través de la Confederación Alemana (Deutsches Bund). Ésta estaba formada por Austria, quien poseía la presidencia, Prusia y treinta y siete pequeños Estados que se mantenían bajo la tutela de las grandes potencias. Pese a que Austria doblaba en población y territorio a Prusia, conforme avanzó el siglo los prusianos fueron ganando en fuerza económica y militar a Austria, quien terminaría siendo un Estado subordinado a los intereses prusianos. La guerra de Prusia y Austria contra Dinamarca en 1864, ganada por las fuerzas germanas, marcó el inicio claro de la rivalidad entre las dos potencias que se disputaban la hegemonía alemana. Las guerras entre Prusia y Austria en 1866-67 y en 1870-71 zanjarían la balanza en favor de Prusia. Ésta dirigiría la unificación tras la disolución en 1866 de la “Confederación Alemana” y la creación de la “Confederación Nortealemana”, iniciando lo que se conoce como la “pequeña Alemania” de la que quedaba excluida Austria por voluntad propia. En 1870, la política de Bismarck de Blut und Eisen (sangre y hierro) desembocaría en la guerra franco-prusiana. La victoria prusiana trajo consigo la clara hegemonía de Prusia al unirse a la Confederación Nortealemana los Estados del sur. El 18 de enero de 1871, Guillermo I, rey de Prusia, era proclamado Emperador de Alemania. Se iniciaba el segundo Imperio Alemán (Deutsches Kaiserreich), pretendida continuación del Sacro Imperio Romano que había existido entre 962 y 1806.

Durante el periodo guillermino funcionó un Estado autoritario en cuanto era una monarquía constitucional no parlamentaria donde se concentraban férreamente los poderes en el Emperador y en el Canciller Imperial (la Constitución les otorgaba la dirección de la nación). Puede hablarse, por tanto, de un régimen personal (Jesse, 1981). En este segundo Imperio, la tradición federal histórica alemana seguía, sin embargo, dejando su impronta, si bien aspectos clave como la política exterior o la declaración de guerra competían al poder central. El Imperio funcionaba como un Estado federal, aunque los Estados miembros mantenían competencias tales como la representación exterior o el requisito de su aprobación para determinados aspectos (la declaración de guerra necesitaba la aprobación del Bundesrat (Consejo Federal). Si bien la dirección de la nación correspondía al Emperador y al Canciller, la soberanía descansaba colegiadamente en el Bundesrat. Pero en

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realidad, era el Canciller, figura en la que se concentraban muchos poderes, quien dirigía la política nacional. La composición del Bundesrat era proporcional al territorio (con un total de 25 Estados federados), y pese a que Prusia no tenía mayoría en el mismo (poseía 17 votos de 58, pues, como recogía el artículo 6 de la Constitución, asumía los votos de otros Estados), una alianza en su contra no era una práctica corriente. Una de las formas de garantizar el poder por parte de Prusia estaba en que bastaba una oposición de 14 votos en el Bundesrat para que no prosperase ninguna reforma constitucional. En conclusión, puede afirmarse que el carácter federal era simplemente formal (Laufer/Münch, 1997: 39). Por otro lado, el Reichstag (Dieta Imperial) era, al menos nominalmente, el órgano representativo de la nación alemana. Era elegido por sufragio universal masculino directo (mayores de 25 años) en todo el territorio. Pese a poseer este carácter representativo, no podía exigir responsabilidades al Canciller Imperial, pues a éste lo nombraba en exclusiva el Emperador (siendo desempeñado el cargo normalmente por el Canciller de Prusia). Su labor se concentraba en la producción legislativa y en la aprobación de los presupuestos, compartiendo con el Bundesrat esa capacidad. Le correspondía al Bundesrat , con la autorización del Emperador, la disolución del Reichstag. En cuanto al sistema electoral, se elegía por un sistema de mayoría absoluta, debiendo irse a una segunda vuelta en caso de no alcanzarla en la primera ningún candidato. Eso beneficiaba a los partidos conservadores, que se aliaban para frenar el paso a los diputados socialistas. E igualmente, la proporción entre votos y escaños tampoco era proporcional (ya en 1890 tenían los socialistas mayoría de votos pero sólo tuvieron mayoría de escaños en 1912). Este conjunto de factores obligan, pues, a que no pueda hablarse, pese a que se presentase en la época como tal, de una parlamentarización del sistema político alemán, ya que no podía hablarse de un gobierno colegiado responsable ante el Parlamento.

La República de Weimar (1918-1933)

La proclamación de la República de Weimar (1919) vino precedida por

una tumultuosa situación social motivada por: (1) la derrota militar en la Primera Guerra Mundial; (2) el agravamiento de la cuestión social, con la introducción en la agenda política del cambio revolucionario facilitado por el triunfo en Rusia de la revolución bolchevique; (3) el agotamiento del modelo articulado por la Constitución de 1871; (4) y, especialmente, el colapso de una monarquía exhausta por sus propios errores. Conviene resaltar que la derrota militar trajo aparejados los problemas de la desmovilización, de la procura de alimentos, así como tensiones separatistas (recordemos la importancia del contenido federal en la historia alemana). Y fue el intento de los responsables de la armada de hacer un último viaje de la muerte para enfrentarse a los ingleses en la desembocadura del Támesis, mientras se estaba negociando ya con el Presidente Wilson la capitulación, lo que motivó en octubre de 1918 el levantamiento de los marinos en Wilhemhaven y pobló poco a poco de banderas rojas las cubiertas de los barcos y los muelles alemanes. Fue el comienzo de una revolución que se transmitiría con rapidez a las principales ciudades alemanas. Este conjunto de problemas causó el descontento del que se nutrirían las fuerzas de la izquierda. La derrota del ejército del Kaiser en la guerra fue la causa de la revolución y no al contrario, como luego argumentaría

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el nazismo para justificar su política represora (Pötzsch, 1992). Esas convulsiones sociales fueron, a su vez, el escenario para una de las explosiones artísticas más relevantes de Alemania, asociando al periodo de Weimar, entre otros, los nombres de Bertold Brecht, Kurt Weil, George Grosz, Fritz Lang, Kurt Tucholsky, Walter Gropius y el movimiento artístico de la Bauhaus.

El 9 de noviembre abdicaba el Emperado Guillermo II en favor del Príncipe Max von Baden y huía a Holanda. Ante el vacío de poder, se creó un gobierno provisional compuesto por el Partido Socialdemócrata (SPD) y una escisión de esa misma formación, el Partido Socialdemócrata Independiente (USPD). El Gobierno estaba dirigido por Friedrich Ebert (SPD), quien hubo de enfrentarse no sólo a la firma del armisticio sino a la revolución que se había puesto en marcha. El mismo día 9, Philipp Scheidemann, del SPD, proclamaba la República Alemana como forma de frenar a los sectores más izquierdistas. Frente a ese anuncio, Karl Liebknecht, de la Liga Espartaquista (germen del futuro Partido Comunista Alemán), proclamaba la República Socialista Libre. El 19 de enero de 1919 eran convocadas elecciones constituyentes, siendo el SPD el partido más fuerte de la cámara pero sin alcanzar una mayoría ni siquiera aliándose con el USPD (respectivamente, el 37’9 % de los votos y 163 escaños y 7’6% y 22 escaños, de un total de 421). En febrero se crearía la Coalición de Weimar entre el SPD, los católicos del Centro (Zentrum) y el Partido Democrático Alemán (opuesto tanto a la vuelta de la monarquía como a una república consejista al estilo soviético), logrando entre todos una cómoda mayoría.

A comienzos de enero, un mes después de haber sido creado el Partido Comunista Alemán, comenzó un levantamiento popular en Berlín, que después se extendería a otras ciudades. Este movimiento reclamaba una república consejista (sobre el modelo de los soviets). Desde la perspectiva socialdemócrata se entendía el levantamiento como un intento de emular el modelo leninista (donde la vanguardia de revolucionarios profesionales articulados en el partido comunista sustituía al pluralismo político). La rápida convocatoria de elecciones a una Asamblea Nacional Constituyente tenía como uno de sus fines frenar los impulsos revolucionarios. La desconfianza de la socialdemocracia ante la espontaneidad de las masas era un elemento clave de sus análisis. De hecho, el SPD optó finalmente por la alianza con fuerzas políticas vinculadas al pasado, lo que radicalizó aún más a los trabajadores y situó en posiciones de poder a personas y grupos nada comprometidos con las formas democráticas (uno de los factores de la debilidad de la República de Weimar). Friedrich Ebert, como máximo responsable político, y Gustav Noske, nombrado Comandante en jefe, fueron los encargados de reprimir duramente el levantamiento con la ayuda de los freikorps, grupos de voluntarios vinculados a la derecha, financiados por los industriales y organizados por el ejército (Fulbrook, 195: 223). Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht, los máximos representantes de la Liga Espartaquista, fueron brutalmente asesinados el mismo día de las elecciones por oficiales del ejército. La connivencia de la recién estrenada república con los sectores más conservadores vinculados al antiguo régimen provocó la progresiva radicalización de los sectores a la izquierda del SPD, que veían en la República una organización política de la burguesía. Los obreros revolucionarios que organizaban huelgas generales fueron más duramente reprimidos militar y judicialmente que los insurrectos

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que protagonizaron el golpe de extrema derecha dirigido por Wolfgang Kapp y sus freikorps en 1920. Hay que recordar que aquella intentona golpista fue abortada sólo gracias a una huelga general protagonizada por los obreros (Abendroth, 1980).

El 6 de febrero se reunía la Asamblea Nacional en la ciudad de Weimar, famosa a través del legado cultural de Goethe y Schiller (más tarde, como terrible paradoja, se instalaría junto a ella el campo de concentración de Buchenwald), convencida de que allí encontrarían la tranquilidad que faltaba en el Berlín revolucionario para redactar la Constitución que tomaría el nombre de la ciudad. El borrador sobre el que trabajarían había sido redactado por el jurista y profesor berlinés Hugo Preuss por encargo de Ebert, lo que otorgaba unidad al conjunto. En el Prámbulo hacía ya aparición la nueva concepción de Alemania y la incorporación de los derechos sociales:

“El pueblo alemán, de acuerdo en sus poblaciones, y animados por la voluntad

de renovar y consolidar en libertad y justicia al imperio, de servir la paz interna y exterior y promover el desarrollo social, se otorga esta Constitución”

Tras declararse en su artículo 1 una república y señalar que el poder del

Estado procedía del pueblo, la reforma del artículo 15 de la Constitución de 1871 introducía, ahora de forma real, la forma parlamentaria de Gobierno en Alemania (García Cotarelo, 1995: 261), y daba respuesta a una de las reclamaciones del Presidente norteamericano Wilson tras la guerra:

“El Canciller necesita para el ejercicio de su función de la confianza del

Bundestag. El Canciller asume la responsabilidad por todos los actos que realice el Emperador en el ejercicio de sus competencias constitucionales. El Canciller y su sustituto son responsables ante el Bundestag y el Bundesrat por el ejercicio de sus competencias” La Constitución de Weimar, basada en parte en las Constituciones de

1849 y 1871, establecía la soberanía popular, el sufragio universal directo y secreto de hombres y mujeres - por vez primera - a partir de los 20 años, con una proporcionalidad prácticamente total, y la señalada responsabilidad ante el Parlamento del Canciller y del Presidente de la República (que nominalmente ya no lo era del Reich, rebajando así las connotaciones monárquicas del pasado imperial). El Canciller, nombrado por el Presidente, dirigía nominalmente el gobierno, si bien su figura estaba siempre atrapada entre las lábiles mayorías parlamentarias que le otorgaban su confianza, y la amenaza que suponía la capacidad del Presidente para destituirle. El Parlamento (Reichstag) funcionaba básicamente como un órgano consultivo y de control donde estaban representados los 17 Estados federados. Para compensar al Parlamento, el Presidente era elegido por sufragio universal directo con un mandato de siete años (algo insistentemente recomendado por Max Weber). Las relevantes funciones de éste llevaron a caracterizarle como un Erzatzkaiser (sustituto del Emperador), que terminaría llevando a la República a un sistema presidencialista de facto, especialmente desde la muerte de Ebert en 1925 y su sustitución por el Mariscal Otto von Hindenburg. Al Presidente le correspondía el nombramiento y la separación del cargo del Canciller y de los miembros del Gobierno; la disolución del Parlamento (lo que rebajaba sustancialmente la capacidad de éste); someter las leyes emanadas del Reichstag, si lo

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consideraba pertinente, a consulta popular; el mando supremo del ejército; y, sobre todo, en virtud del artículo 48 (sobre el Estado de emergencia), tenía la posibilidad de tomar medidas contra lo que interpretase como perturbaciones del orden, lo que le facultaba para gobernar a través de Decretos presidenciales al margen del Parlamento. La introducción en la Constitución de elementos de democracia directa (el artículo 73 introducía el plebiscito popular, y bastaba el 10% de los electores para elaborar un proyecto de ley que podía ser sometido a votación popular) abrió paso a la demagogia durante los años de la República, y está en la base del ascenso en 1925 a Presidente de la República del mariscal Hindenburg. Hitler utilizaría igualmente esa posibilidad para agitar a la población (disgustada, entre otras razones, con la ocupación francesa del Ruhr) con motivo del plebiscito sobre el Plan Young en 1929 sobre reparaciones de guerra (Jesse, 1993).

La proporcionalidad del sistema electoral trajo consigo una atomización del Parlamento, lo que dificultó la consecución de mayorías estables que sostuvieran al Gobierno. Nunca en toda la historia de la república de Weimar alcanzó ningún partido más del 50% de los votos. El carácter antisistema de algunos partidos dificultaba igualmente la construcción de coaliciones de gobierno. La insistencia depositada por el Parlamento en la función de control llevó a que los propios partidos que formaban parte del Gobierno fueran duramente censurados por diputados de sus mismas formaciones. La separación de poderes era interpretada como la necesaria oposición entre el Parlamento y el Gobierno, lo que dificultaba la gobernabilidad. Los problemas ligados a las reparaciones de guerra pactado en el Tratado de Versalles en 19192, y la crisis económica colaboraban con una situación donde partidarios de soluciones autoritarias tenían una gran influencia en el ejército, la justicia, la administración y la economía. El resultado paulatino fue la radicalización de las fuerzas enemigas del sistema parlamentario en la derecha (partidos conservadores nostálgicos del Imperio y el Partido de los Trabajadores Nacional Socialista - NSDAP - liderado por Hitler3) y en la izquierda (Partido Comunista). Y todo ello sin olvidar que la revolución y la contrarrevolución estaban en la agenda política europea del momento (en las elecciones de 1919, incluso los partidos de la derecha proclamaban la socialización de una parte de la industria como forma de no perder votos: la experiencia soviética dejaba su fuerte impronta en la arena europea)(Ramos Oliveira, 1973: 7);(Abendroth, 1980: 89).

La Constitución de Weimar recogía un compromiso entre la burguesía y el proletariado, y de ahí que tuviera carácter de República social, dando un paso más allá de los inicios de Estado social inaugurados por Bismarck. La Constitución, además de recoger los derechos liberales típicos del siglo XIX (igualdad ante la ley, libre circulación, libertad personal, libertad de 2 Es proverbial la advertencia lanzada por Keynes en su libro Las consecuencias económicas de la paz. Keynes había estado en Versalles como parte de la representación de Inglaterra, y publicaría al año siguiente sus reflexiones acerca de lo que consideraba arrojar a Alemania a la desesperación 3 El partido nazi empezó siendo una pequeña organización con vinculaciones desde un principio al ejército. De su programa cabe destacar: la anulación del Tratado de Versalles, la creación de una gran Alemania, exigencia de mayor espacio vital, ciudadanía sanguínea y retirada de la misma a los judíos, y antimarxismo. En un principio incorporaba elementos socialistas que fue abandonando conforme se sustanciaba su alianza con los grandes terratenientes, banqueros y grandes industriales.

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pensamiento y expresión, derecho a la libre práctica religiosa, libertad de reunión y de asociación, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia), introducía una considerable relación de derechos sociales, que habrían de servir para frenar la radicalización obrera en pos de la instauración de una república socialista: obligaciones sociales de la propiedad y la vivienda, partición y uso de la tierra, seguridad social, nacionalización de la propiedad privada, convenios colectivos, cogestión, etc.

Cuando empezaron a notarse los efectos de la crisis del 29, los grandes terratenientes e industriales, los principales sectores del ejército y el mismo Presidente Hindenburg, buscaron un sustituto en la Cancillería dirigida hasta ese momento por el socialdemócrata Hermann Müller. En 1930 era nombrado Henrich Brüning, un ex oficial, líder parlamentario del Zentrum, que inauguró el llamado Präsidialregierung, el gobierno presidencialista apoyado en las facultades extraordinarias que brindaba el artículo 48, siempre que contase con la neutralidad del Reichstag. Cuando se encontró con la oposición del Parlamento a aprobar unas medidas económicas, disolvió el Reichstag a la búsqueda de una mayoría cómoda, y convocó elecciones. En los comicios del 14 de septiembre de 1930, el NSDAP incrementaba sustancialmente sus resultados. El partido nazi pasaba de 12 escaños y el 2’6% de los votos obtenidos en 1928, a 107 diputados y el 18’3% de los votos. El SPD volvía a ser la fuerza política más votada, pero seguía lejos de alcanzar la mayoría (143 escaños y el 24’5%). En tercer lugar, el Partido Comunista, con 77 actas y el 13’1%; por último, el Zentrum, con 68 diputados y el 11’7%.

En el invierno de 1931 la cifra de parados ascendía a 6 millones de personas. En octubre de ese año se organizó el frente de Harzburgo, formado por nacionalistas, la organización militarista y antiparlamentaria Stahlhem (casco de acero) y los nazis. Este frente sirvió para que el partido nazi apareciera acompañando a grupos burgueses, facilitando su aceptación social. Brüning, que había sido alzado por los sectores parlamentarios más conservadores, era ahora considerado un mal menor por los socialdemócratas.

En marzo de 1932, Hindenburg era reelegido Presidente de la República en la segunda vuelta, apoyado por los partidos democráticos con un único fin: impedir la elección de Hitler, quien había quedado en la primera vuelta en el segundo lugar. El resultado final de las elecciones otorgó la victoria a la coalición republicana que apoyaba al anciano Presidente, quien logró 19 millones de votos en la segunda vuelta, frente a los 13 millones de Hitler - dos millones más que en la primera vuelta - y los casi 4 del candidato comunista, Ernst Thälmann, quien optó por presentarse frente a Hitler antes que apoyar a los partidos de la coalición. (Eran los tiempos de la llamada táctica de clase contra clase, orientada desde el Comintern, y que presentaba a la socialdemocracia, desde la perspectiva comunista, como aliados del nazismo). El Partido nazi ya era la principal fuerza política de la República de Weimar. A pesar de la victoria, Hindenburg manifestaría su descontento al haber sido elegido con los votos de la coalición de Weimar (principalmente, socialdemócratas del SPD y católicos del Zentrum), mientras que sus votantes conservadores y nacionalistas, se quejaba, se habrían inclinado por Hitler. El comienzo de una serie de intrigas con esos poderes marcó un punto de inflexión (la figura del Ministro del ejército, el general von Schleicher, fue decisiva en el proceso que acabaría con la República debido a su capacidad de

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influencia sobre Hindenburg). La destitución de Brüning fue la primera decisión en esa línea. La disolución de la República de Weimar entraba en su recta final.

En junio de 1932, Hindenburg, azuzado por el general Schleicher, sustituía a Brüning por el ex oficial del ejército barón Franz von Papen. El nuevo Canciller, que pertenecía al ala conservadora del católico Zentrum, alimentó la hoguera del nacionalsocialismo. Además de permitir su constante refuerzo, convocó nuevas elecciones, que en ese momento sólo podían beneficiar a los partidos extremos (supuso la emergencia del NSDAP como fracción más importante del Reichstag), indultó a miembros del Partido nazi involucrados en brutales asesinatos de comunistas, legalizó la SA y las SS, prohibidas por el gobierno anterior, y dio un golpe de Estado en Prusia. Von Papen destituyó al gobierno socialdemócrata de Otto Braun y Karl Severing y se nombró a sí mismo, utilizando un decreto de emergencia, Comisario imperial de Prusia. Una de las preguntas no respondidas de aquella decisión es porqué la socialdemocracia no hizo frente al putsch de Prusia, pues contaba con fuerzas para el enfrentamiento. Por el contrario, la cesión se tradujo en un aumento de la desmoralización de los trabajadores, pues desaparecía el último bastión frente a la irresistible ascensión de Adolfo Hitler.

En las elecciones del 31 de julio, los nazis pasaron de 107 a 230 diputados, con 13,8 millones de votos. El Zentrum avanzaba diez escaños (ganaba 700.000 votos, con un total de 5’8 millones). Los otros beneficiados, los comunistas, recibían 700.000 nuevos votos y pasaban de 77 a 89 escaños (5’3 millones de votos y el 14’3%). El SPD perdía seiscientos mil votos, rondando los 8 millones de papeletas (el 21,6%). El 13 de agosto Hitler era por vez primera recibido por el octogenario Hindenburg, a quien exigió que le nombrara Canciller. El Presidente de la República se opuso y reprochó al líder nazi los desmanes que sus seguidores protagonizaban con el beneplácito del cabo bohemio, como nombraba Hindenburg despectivamente a Hitler. Los siguientes meses, marcados por la extrema violencia callejera de los nazis, fueron de práctica ingobernabilidad. El 6 de noviembre se convocaban nuevas elecciones al Reichstag, tras retirar la cámara en su práctica totalidad la confianza al Canciller von Papen (votaron conjuntamente contra von Papen nazis, comunistas, católicos, socialdemócratas y populistas). En las elecciones de noviembre los nazis perdieron 34 escaños (cerca de tres millones de votos). Los comunistas, por el contrario, ganaban 500.000 votos más, llegando a los 100 escaños. El resultado de las elecciones, donde se abstuvo un millón y medio de personas que votaron en julio, no solventó ninguno de los problemas.

Elecciones al Reichstag (6 de noviembre de 1932)

Partido Comunista 100 16’8 Partido Socialdemócrata (SPD) 121 20’4

Partido Democrático Alemán 2 0’9 Partido Popular Bávaro 20 2’9

Zentrum 70 11’9 Partido Popular Alemán 11 1’7

Partido Nacional Socialista 196 33

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(NSDAP) Partido Popular Nacional Alemán 52 7’2

otros 12 5’2 escaños totales 584

El 2 de diciembre Von Papen fue sustituido por quien había sido pieza

clave en su nombramiento, Kurt von Schleicher, jefe del ejército. Schleicher, un personaje movido por la estricta ambición personal, apenas estaría en el cargo dos meses, intentando ganarse a los sindicatos y al ala izquierda del nazismo presentándose como el general social, lo que provocó la alarma del mundo empresarial. Desde comienzos de su mandato, se iniciaron las intrigas por parte de los grandes terratenientes, banqueros, Hitler e, incluso, el depuesto von Papen, en dirección a confiar a los nazis el futuro del país. Es famosa la reunión del 4 de enero de 1933 donde el Partido nazi, en una reunión con von Papen y el banquero von Schröder, recompuso sus maltrechas finanzas gracias a pactos con la gran industria. Fue parte del gran capital quien permitió que los nazis se auparan al poder (Klein, 1985: 106). Las elecciones en enero de 1933 en el Land de Lippe-Detmold, donde ganó el Partido Nacionalsocialista, apuntalaban ese camino. Sin embargo, Hindenburg se resistía a nombrar Canciller a “ese cabo austriaco”. (Bracher, 1984). No hay que olvidar que en 1923, Hitler había sido condenado y encarcelado - fue cuando escribió el Mein Kampf - por organizar una Marcha sobre Berlín¸en imitación a la Marcha sobre Roma que otorgó el poder a los fascistas italianos de Mussolini. Pero la falta de operatividad del Parlamento, junto con la polarización política, hacía especialmente sensible para el Presidente las opiniones de su círculo más íntimo, compuesto por industriales, militares y grandes terratenientes (donde el hijo de Hindenburg desempeñó un importante papel). Los intentos de Schleicher por evitar ser sustituido fracasaron (incluida un intento de insurrección que no fue apoyada por los socialistas ni los sindicatos). El 30 de enero el anciano Presidente cedía y nombraba Canciller a Hitler, una vez que von Papen, quien debía ocupar ese cargo, cediese ante el temor de que Schleicher diera un golpe de Estado con el ejército (Ramos Olivera, 1973: 60). Para supuestamente compensar ese nombramiento, von Papen ocupaba la viceCancillería, al tiempo que sólo se incorporaban dos ministros nazis (Göring y Goebbels). La idea era rodear al nuevo Canciller de personas ligadas a los partidos de la derecha, pretendiendo que esto iba a significar un freno a sus pretensiones totalitarias.

El nazismo en Alemania: el Tercer Reich (1933-1945)

El 5 de marzo de 1933 se convocaban nuevas elecciones. El Partido

nazi, que ya ejercitaba abiertamente la represión y la censura, sacó el 43’9% de los votos (más de 17 millones de personas) y 288 escaños de un total de 647. Con los 52 votos de los nacionalistas, los nazis seguían sin alcanzar la mayoría necesaria para modificar la Constitución. Ese día escribía Goebbels en su diario: “¿Qué significan hoy ya las cifras? Somos los señores en el Imperio y en Prusia”. El 27 de febrero, bien el holandés Marinus van der Lubbe actuando por su cuenta, bien los propios nazis, prendieron fuego al edificio del Reichstag. La propaganda nazi aprovechó la ocasión para echar la culpa al Partido

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Comunista. Ese mismo día eran prohibidos los actos públicos y la prensa de los partidos de credo marxista. El 28 de febrero, el Presidente dictaba una ordenanza de emergencia para la defensa del pueblo y del Estado que dejaba fuera de vigor los derechos políticos constitucionales y facilitaba la detención de socialistas y comunistas e, incluso, su condena a muerte o a cadena perpetua.

Las elecciones tuvieron lugar en un clima de represión de las fuerzas de la izquierda. La alineación de los poderosos sindicatos socialistas con el gobierno nazi y la posterior incautación de sus bienes y encarcelamiento de sus líderes, como ya había ocurrido con el Partido Comunista y ocurriría con el SPD, anegaba la posibilidad de cambio alguno. El 23 de marzo, y tras conseguir el apoyo de algunos de los pequeños partidos de la derecha y del Zentrum, e impidiendo que los comunistas y algunos socialistas acudieran al Reichstag ese día, Hitler hizo aprobar la Ley de plenos poderes que hacía innecesaria la ratificación parlamentaria de cualquier ley emanada de la Cancillería. El KPD (partido comunista de Alemania), el SPD y los demás partidos fueron uno a uno declarados ilegales. A partir del 14 de julio, el único partido legal era el nacional-socialista. Una posterior purga acabaría con las disidencias internas y con las pugnas por el poder (especialmente con lo que había sido el brazo armado del Partido nazi, las SA). El 10 de mayo se quemaron en la Plaza de la Ópera de Berlín los libros inmorales de Heinrich Mann, de Kurt Tucholsky, de Arnold Zweig, de Sigmund Freud, y se prohibía su obra junto a la de Bertolt Brecht, Franz Kafka, Alfred Döblin, Paul Klee, Oskar Kokoschka, George Groz, Otto Dix y tantos otros que habían elevado la contribución del arte alemán a categoría universal. Era el símbolo de la consunción de la República de Weimar.

Las desproporcionadas y miopes reclamaciones de guerra del Tratado de Versalles; las tensiones provocadas por los nunca debilitados partidarios del régimen imperial guillermino, con quienes la república fue en exceso amable y en quienes se apoyó para frenar a la izquierda revolucionaria; las presiones bolchevizadoras de la izquierda socialista y comunista; el socavamiento de la democracia que supuso el Putsch de Prusia realizado por von Papen para desbancar a la socialdemocracia del poder; la financiación del nazismo por parte de grandes industriales y banqueros; las connivencias dentro de los diferentes aparatos de poder; la fragmentación parlamentaria y las posibilidades abiertas al presidencialismo en la Constitución de 1919; la crisis económica, con los resultados de altas cifras de paro e inflación; el paulatino orden violento instaurado en la calle por los nazis; en suma, los problemas de legitimación de una república sin republicanos, propios de un país sin tradición democrática, junto con la existencia de determinados personajes - la camarilla que rodeaba al anciano Hindenburg; el ambicioso Hitler; el intrigante von Papen; el conspirador Schleicher - que ahondaron en la dirección que marcaban estos problemas estructurales, configuran un complejo panorama que no permite afirmar que el ascenso de los nazis al poder fuera sin más el resultado de una decisión democrática. Es cierto que el Partido nazi fue, relativamente, el más votado, pero es igualmente cierto que los votos conjuntos de sus opositores le superaban en número (que no en violencia y poder). El marco general de aquel proceso no permite fáciles comparaciones reduccionistas cuya conclusión se asiente en la afirmación Hitler llegó con los votos al poder. Pero sí es cierto que los años posteriores vinieron a decantar al

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pueblo alemán, una vez eliminada con brutalidad a toda la oposición, con los avatares del Reich de los mil años, continuación del Sacro Imperio Romano y del imperio guillermino (Goldhagen, 1996)4.

Sólo duraría doce años, pero bastaron para marcar una de las páginas más infames de la historia de la humanidad. La instauración y desarrollo del Tercer Reich puede definirse, en lo político, como la tarea de desmantelamiento de todos los derechos civiles recogidos en la Constitución de 1919 y su sustitución por el arbitrario gobierno del partido único y del líder carismático, Adolfo Hitler, quien concentraría a partir de 1934 los cargos de Canciller y presidente bajo la figura de Führer (caudillo o dirigente). De esta manera, un hombre mediocre y demagógico, sin éxito en ninguna de las parcelas en las que se había ocupado hasta la fecha (arquitectura, pintura, ejército), alcanzaba el máximo poder en Alemania, con un proyecto de reconstrucción nacional asentado en el odio y la contrarrevolución y apoyado por los grandes industriales y banqueros enemigos del contenido social de la República de Weimar.

En los primeros años, Hitler puso en marcha una política dirigida al pleno empleo, cuyos pilares fueron el control de la inflación - uno de los males reales y psicológicos de la república de Weimar que se incorporó a la cultura política alemana y aún hoy permanece en forma de obsesión por la estabilidad monetaria - y el rearme, que satisfizo las expectativas de beneficio de la industria y vistió de uniforme a centenares de miles de jóvenes desempleados. Un conjunto de políticas públicas se encargaba de cerrar la adhesión popular al nuevo régimen, que se beneficiaba igualmente del inicio de una coyuntura favorable: construcción de grandes carreteras y nuevos edificios públicos, viviendas sociales de bajo coste, préstamos públicos para las reparaciones en los hogares, siempre acompañado de un insistente programa de adoctrinamiento espectacular - paradas militares, música marcial, concentraciones populares perfectamente escenificadas -, sistemáticamente transmitido a toda Alemania a través de los modernos medios de comunicación manejados con singular eficacia por Joseph Goebbels (Deutsch y Schmitt, 1987: 177).

Otro elemento central de la legitimidad del nazismo estuvo en la construcción de un chivo expiatorio al que se culpaba de todos los males, desde la inflación a la amenaza comunista, pasando por la derrota en la guerra o la debilidad mundial a la que se habría visto postrada Alemania. La política racista se inició en abril de 1933, cuando miembros del partido nazi se situaron a las puertas de los negocios, consultas, bufetes de judíos e impidieron la entrada a sus clientes. Posteriormente se redujo su acceso a determinados trabajos y se prohibió que ocuparan cargos de relevancia en la administración. La designación de la condición de judío, descartada la posibilidad de su determinación sanguínea, se hizo a través de otros rasgos de identificación que 4 El Ministerio de Propaganda prohibió en 1939 la expresión III Reich, pues se estaba generalizando a modo de mofa la expresión IV Reich, lo que cuestionaba obviamente la milenaria duración que se le pretendía al recientemente inaugurado imperio. Además, coincidía con el progresivo nazi de la religión, pues se consideraba a sí mismo como una doctrina de salvación. La expresión III Reich, si bien toma su expresión concreta del libro del mismo nombre de 1923 de Arthur Moeller, tiene su origen en Joaquín de Fiore, quien estableció en la primera filosofía de la historia la sucesión de tres edades, la del padre, la del hijo y la del espíritu santo. Esta tercera edad se caracterizaba por el amor y la libertad. La influencia de Fiore alcanzó a Vico, Hegel, Comte, y Marx entre otros. (Voegelin, 1968)

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terminaron apelando a una supuesta “alma judía” en la que descansaba la culpa. El siguiente paso no podía ser sino la afirmación del número dos de la jerarquía nazi, Hermann Göring,: “En mi Ministerio yo decido quién es judío” (Möckel; Kistler; Preiter, 1991). Poco después las medidas alcanzarían también a los gitanos (al menos 250.000 murieron en campos de concentración). A partir de la conocida como noche de los cristales rotos entre el 9 y el 10 de noviembre de 1938, la situación para los judíos empeoró, camino del holocausto que costaría la vida a cerca de seis millones de personas. Esa noche fueron saqueados y destrozados 75.000 negocios propiedad de judíos, 190 sinagogas fueron incendiadas y 25.000 judíos encarcelados. El totalitarismo no se conformaba, como las tiranías, con abolir el espacio público, sino que necesitaba ahogar el espacio privado. Era, en expresión de Hanna Arendt (1981), la radicalidad del mal, pues el nazismo pretendía no abolir comportamientos o creencias sino la propia naturaleza humana, cercenar la libertad y condenar a muerte no por hacer o pensar sino por el inevitable hecho de ser.

Uno de los elemento clave de la organización administrativa en el periodo nazi fue la fusión o solapamiento de los cargos estatales y los del partido, de manera que le correspondía a este último el poder real en toda la organización del Estado. A través de la llamada Gleichshaltung (coordinación) los patrones de conducta nazis eran incorporados como modelos generales aplicables a la sociedad alemana. Esto se lograba a través de la obligatoria incorporación en cada tramo de edad a la organización que correspondiera del partido (juventudes, estudiantes, trabajadores, servicio militar y servicio civil, asociaciones de mujeres, SS, SA, etc.). Todo esto se acompañó de una férrea política cultural. Bajo la dirección del Ministro de Propaganda Goebbels se creó la Reichskulturkammer (cámara de cultura del Reich), competente para todo lo que tuviera que ver con música, pintura, teatro, literatura y ensayo, prensa, radio y cine. El arte moderno fue catalogado como degenerado, prohibida toda la producción realizada por judíos, así como todos los contenidos relacionados con el pacifismo, el humanismo, el liberalismo, la democracia, el marxismo o el comunismo. Una vigilada educación - donde le correspondía a la Schutzstaffel (escuadrilla de seguridad), las temidas SS, la formación de los cuadros del Estado y del partido - y el arropamiento constante a la juventud en todo tipo de actividades, especialmente deportivas, colaboraban, junto a la represión, en la obediencia popular. A la escenificación del poder del partido como poder popular le correspondía el resto, encargándose las SS, la policía interior del partido bajo dirección de Himmler de castigar severamente las desviaciones, especialmente a partir de 1936 cuando la policía estatal y las SS pasaron ambas a estar dirigidas por Himmler. Contra judíos, gitanos, homosexuales, comunistas se puso en marcha todo el desarrollo técnico alcanzado en Alemania (o importado de otros países, como ocurrió con la IBM y su participación indirecta en el holocausto). Era, en palabras de Thomas Mann, un “romanticismo altamente tecnológico”. El modernismo reaccionario (Herf,1990) cumplía sus más tenebrosos designios.

Al Führer le correspondía el nombramiento y sustitución de todos los cargos en el partido y en cada uno de los niveles de la administración, así como el mando supremo del ejército. En el Reichstag, cuyos miembros proponía Hitler y eran votados por la población en una única lista del NSDAP, se sustanciaba, según la versión oficial, la unión del pueblo y su Führer. En

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todo el periodo, frente a 7 leyes emanadas del Reichstag hubo 987 del gobierno. Esta ausencia de división de poderes estaba en consonancia con el derecho nazi - que contó con la colaboración de Carl Schmitt -, donde la igualdad no tenía la validez recogida en el derecho liberal, pues el derecho a la vida pertenecía al pueblo alemán y no a los individuos concretos. La dualidad entre el mantenimiento formal de parcelas del derecho burgués y la existencia de un poder emanado del Führer dejaba al primero sin validez real.

La política del Lebensraum (espacio vital) condujo inevitablemente a la guerra, tras una intolerable tolerancia de los países democráticos hacia la Alemania dirigida por Hitler que sólo pudo pararse, por la tardanza, con medidas de guerra. El abandono por parte de las democracias europeas de la España republicana fue otro elemento que animó el expansionismo alemán. En 1938 se produjo la anexión de Austria y la invasión de Checoslovaquia, admitida esta última por Francia e Inglaterra tras el Pacto de Munich. La victoria de las tropas franquistas en España, apoyada por fuerzas italianas y alemanas, alentó a Hitler a apoderarse de Polonia. Esto ocurría el 1 de septiembre de 1939. Dos días después, Inglaterra y Francia declaraban la guerra a Alemania. El saldo fue escalofriante. Cerca de cincuenta millones de muertos, de los cuales casi la mitad los puso la Unión Soviética. Cerca de seis millones de judíos, seis millones de polacos, cuatro millones de alemanes, trescientos mil norteamericanos. Y en proporción, más civiles que militares. El 7 de mayo, tras el suicidio de Hitler, se firmaba la capitulación alemana en forma de rendición incondicional (por tanto, sin tratado de paz) ante los americanos, y un día después, el 8 de mayo, antes los soviéticos. La división del mundo en bloques pactada en Yalta y Potsdam era ya un hecho.

La Alemania divida (1945-1989)

La Alemania dividida es el producto, principalmente, de la

responsabilidad germana en el inicio de la contienda, a la que hay que sumar el desencuentro entre los dos bloques que iban a representar los principales papeles durante la guerra fría. Para los intereses soviéticos, Alemania debía formar parte, junto con Finlandia, Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y Austria, de un cordón sanitario de norte a sur que le garantizase, bien porque estaba bajo su influencia, bien por su neutralidad, que nunca vendría de o desde su territorio un ataque de las potencias occidentales. No olvidemos que éstas estaban enfrentadas con la URSS desde su nacimiento en 1917. El hecho de que en 1941 las tropas alemanas llegaran prácticamente hasta las puertas de Moscú era otro elemento de gran peso en el análisis soviético. Para Gran Bretaña y los Estados Unidos, Alemania debía, como gran potencia, incorporarse al campo occidental, pues su inclinación hacia el campo soviético desequilibraría la relación de fuerzas y pondría de nuevo en la agenda la revolución. Además, tenían también interés en trazar una frontera entre la URSS y sus países, intentando que esa zona contase como aliada occidental. La guerra fría se inició antes del fin de la guerra mundial y determinados comportamientos, como el abandono de la URSS por parte de los aliados durante el frente de Stalingrado, o la falta de beligerancia de los países democráticos con la España franquista, dieron razones para la desconfianza de Stalin. Por parte soviética, su compromiso con Occidente era nulo, después de muchos años de recelos y ataques mutuos. Tan cierto es que desde las

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potencias occidentales no se veía con malos ojos un enfrentamiento entre la Alemania nazi y la URSS de Stalin, como que el dictador soviético no dudó, seguramente a la vista de esa posibilidad (aunque no necesariamente), en pactar con el dictador alemán un pacto de no agresión en 1939 a la espera de que las potencias capitalistas se enfrentasen entre ellas sin involucrar a la URSS. En esta discusión, la URSS apoyó tras la derrota nazi una Alemania unificada, a la que esperaba poder atraerla si no hacia su esfera de influencia, sí a una neutralidad que alejase su potencial peligro.

La falta de encuentro tuvo un punto de inflexión en 1948, cuando los soviéticos decidieron bloquear la ciudad de Berlín cerrando sus carreteras, puertos y accesos ferroviarios. El territorio de Alemania había sido dividido en cuatro partes entre las potencias vencedoras. Por iniciativa británica, que quería un apoyo europeo frente a Alemania y la URSS, los EE.UU. cedieron parte de su zona a Francia, pese a su colaboración con el nazismo durante el gobierno de Vichy entre 1940, año de la ocupación alemana, y 1944, cuando fue liberada tras el desembarco de Normandía. El carácter emblemático de Berlín hizo que también esta ciudad, pese a quedar en la zona de ocupación soviética, fuera dividida en cuatro partes. El 20 de junio de 1948, las potencias occidentales hicieron una reforma monetaria que ahondaba en otras medidas - principalmente la unificación política, tras la monetaria, con la creación de la trizona, la fusión de las zonas estadounidense y británica, a las que se uniría posteriormente la francesa - cuya meta era obvia: la creación de un gobierno alemán. Como protesta, los soviéticos cerraron los accesos a Berlín, salvo por el aire. El mayor puente aéreo de la historia, dirigido por los Estados Unidos, abasteció durante once meses a la población. Aquella operación inclinó a buena parte de la población a favor del modelo occidental, hasta ese momento no claramente decantada ni por la democracia liberal ni por la socialista. El 23 de mayo, un Consejo Parlamentario ratificó la Ley Fundamental de Bonn, tras la autorización de los aliados. Nacía la República Federal de Alemania (RFA). El 7 de octubre, una Cámara Popular provisional declaraba el nacimiento de la República Democrática Alemana (RDA).

La RFA (que analizaremos adelante con más en profundidad al ser el sistema político que ha terminado imponiéndose) iba a organizarse como una democracia parlamentaria. La Ley Fundamental, nombre al que se optó para denotar el carácter provisional del país en tanto en cuanto se mantuviera la división (además de que se trataba de un país ocupado), iba a conjugar las indicaciones marcadas por las potencias vencedoras, la reciente experiencia de la República de Weimar y del nazismo, y la división del territorio del Reich en dos partes (además de los territorios que pasaron a formar parte, tras la guerra, de la URSS, Polonia y Checoslovaquia).

Por su parte, la República Democrática Alemana5 se organizaba como una democracia socialista, con pluralidad de partidos pero con una única lista electoral, y donde el poder pertenecía en realidad al único partido marxista-

5 Mientras que la parte occidental se reclamaba continuadora legal del Reich y por eso se denominaba República Federal de Alemania, la RDA daba un salto dialéctico y se desentendía del nazismo, atribuyéndolo a la Alemania de Bonn. Al considerar que no existía una sola Alemania, optaba por un adjetivo y se denominaba República Democrática Alemana. Por su parte, la República Federal de Alemania quería denotar que, pese a que existiesen dos Estados alemanes, sólo había una nación, doctrina que luego haría propio el Tribunal Constitucional (Cotarelo, 1993).

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leninista autorizado, el Partido Socialista Unificado Alemán (Sozialistische Einheitspartei Deutschland), resultado de la forzada fusión en 1946 en la zona de ocupación soviética del SPD y del Partido Comunista Alemán. La RDA tuvo un déficit de legitimación ya poco tiempo después de su nacimiento. En 1953 se registraron levantamientos populares en buena parte de su territorio, donde los trabajadores reclamaban tanto mejoras laborales y salariales como mayores grados de democracia. El levantamiento fue duramente reprimido. Con motivo de la represión de la protesta del 17 de junio, el poeta y dramaturgo Bertolt Brecht, una de las figuras intelectuales más comprometidas con la creación de una Alemania socialista, escribió en un poema, La solución, que no sería conocido hasta muchos años después:

"Después del levantamiento del 17 de junio repartió el Secretario General de la Unión de Escritores octavillas por la Avenida de Stalin. Allí podía leerse que el pueblo había descuidado la confianza que el gobierno le tenía y ahora sólo con el doble de trabajo podrán reconquistarla. ¿Y no sería quizá mucho más sencillo que el gobierno disolviera al pueblo y a algún otro eligiera?

La legitimación en la RDA falló en los cuatro ámbitos en los que se

configuraba la legitimidad en el ámbito europeo de tradición occidental; es decir, no fue capaz de lograr el consentimiento por parte de su ciudadanía ni como Estado nacional ni como Estado de derecho, ni como Estado democrático ni como Estado social. Los problemas nacionales fueron los mismos que había afectado siempre a Alemania, con el agravante de que ahora debía justificar su existencia como Estado separado. En cuanto a los componentes que configuran a un Estado democrático (formas reales de participación que recojan la pluralidad), estaban desvirtuadas en la RDA por el monopolio de facto del SED. El Estado de derecho quebraba desde el momento en que no existía división de poderes (la justicia era impartida por militantes sin formación, y no existía un derecho administrativo que permitiera litigar contra el Estado) y los niveles del partido se solapaban con los niveles similares del Estado, siendo en realidad los órganos de partido los decisorios. En cuanto a los elementos que configuran un Estado social, si bien es cierto que el nivel de vida en la RDA era el más alto de los países del Este, dos factores debilitaron su potencial legitimador. En primer lugar, desde mediados de los años setenta el bienestar de la Alemania oriental era posible principalmente gracias a los préstamos que obtenían de la Alemania occidental; y en segundo lugar - pero más relevante -, el nivel de vida con el que se comparaban los ciudadanos de la RDA era el de la RFA, comparación posibilitada por la visualización en el este de Alemania de la televisión occidental, y por el acercamiento que brindó la Ostpolitik iniciada por Willy Brandt a partir de 1970. La tutela soviética sobre la joya de la corona de los países del Este se dejaba también notar en el ánimo ciudadano (la Constitución de la RDA recogía la amistad expresa de Alemania oriental con la URSS, y el ruso se estudiaba obligatoriamente en la escuela), constantemente vigilado por una descomunal red de policía e informantes no oficiales que construían un

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ejército de más de cien mil personas. La respuesta popular fue la construcción de una nischengesellschaft, una sociedad de nichos donde la población se refugiaba en su vida privada.

En octubre de 1990 desaparecería la RDA, uniéndose a la RFA aprovechando los mecanismos dispuestos a tal efecto por la Ley Fundamental (el artículo 23 así lo facilitaba). El proceso fue vertiginoso. Desde 1985 ostentaba el cargo de Secretario General del PCUS Mijail Gorbachov, un reformador que conocía el agotamiento del modelo soviético e introdujo cambios en aras de intentar salvar el socialismo. Cuando la perestroika (reestructuración) brindó la posibilidad del cambio, y la glasnot (transparencia) permitió renombrar la realidad existente, la falta de legitimidad se tradujo en la RDA, como antes había ocurrido en Polonia o en Checoslovaquia, en acción colectiva opuesta al régimen. Los tres elementos que lograban la estabilidad en la RDA - bienestar, adoctrinamiento y represión - habían perdido a la altura de 1989 su validez, especialmente este último, cuando desde la URSS se insistió en que no toleraría salidas como la realizada por las autoridades chinas en la Plaza de Tiananmen en junio de 1989. En agosto de ese año se pusieron en marcha mecanismos de voz y salida como respuesta a la insatisfacción que producía el régimen. La salida tomó forma de huida del país y ocupación de las embajadas de la RFA en países del Este, principalmente en Checoslovaquia y Hungría, mientras la voz lo hacía incrementándose el número de los asistentes a las manifestaciones ilegales convocadas bajo el paraguas de los grupos de oposición y de la iglesia evangélica.

La ausencia de represión trajo como consecuencia que el número de los asistentes a las manifestaciones fuera en aumento, pues tampoco las principales demandas eran atendidas (renovación generacional de los cargos del partido, permisos para salir del país, mejoras económicas). Un punto de inflexión había tenido lugar en 1988, con motivo de la manifestación oficial celebrada todos los 17 de enero en recuerdo del asesinato de Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht en 1918. Al margen de las autoridades, numerosas pancartas con una oficialmente ‘olvidada’ frase de Rosa Luxemburgo desencadenaron la tormenta: “la libertad es siempre la libertad de los que piensan de otro modo”. Las detenciones, que habían empezado antes de la manifestación, continuaron durante y después de la misma. La intervención policial fue contundente. Un día después, cuatro jóvenes en huelga de hambre por las detenciones también eran encarcelados. Apenas diez días más tarde, en procesos secretos, buena parte de los detenidos, bajo la acusación de haber tenido reuniones para traicionar a la patria, eran condenados a penas que acariciaban lo más severo del código penal. Mientras algunos recibían como castigo seis meses de prisión, otros eran expulsados de la RDA. Los ‘ciudadanos peligrosos’ de la Alemania del Este eran confinados por las autoridades del régimen burocrático a un supuesto olvido. La respuesta popular tampoco se hizo esperar. En algún momento el vaso se había colmado. En Berlín se multiplicaron las misas de solidaridad con los perseguidos y nunca vieran los párrocos tan concurridas sus celebraciones. En cuarenta ciudades de la República empezaron acciones de apoyo a los detenidos y expulsados. Las colectas alcanzaron cifras inimaginables. La solidaridad llegaba desde el Este y el Oeste de manera sorprendente. Los artistas manifestaban públicamente su protesta contra los ataques a sus colegas expulsados. Por vez primera, la protesta salía fuera de los grupos opositores y de las iglesias. La

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‘bestia’ empezaba a andar. Una frase que hablaba de la libertad de los otros había desbaratado la jaula de hierro del régimen del Partido del Socialismo Unificado. La oposición se armaba de razón con las palabras de la combatiente espartaquista. Faltaba muy poco para que el pueblo, incorporando a su credo los mensajes del socialismo, saliera como un único cuerpo a la calle a gritar a los funcionarios del socialismo realmente existente: ‘Nosotros somos el pueblo’.

En noviembre de ese año eran cientos de miles los que recordaban cada semana a los dirigentes de la RDA que ellos eran el pueblo. El 9 de noviembre, y tras un error en la lectura de una decisión del Politburó, se autorizaba a los ciudadanos a abandonar el país, algo prohibido desde la creación en agosto de 1961 del Muro de Berlín. Anunciado por la televisión de la RFA, horas después miles de personas se abalanzaron sobre los diferentes pasos. Fue un momento tenso que pudo zanjarse en un baño de sangre. Alrededor de las diez de la noche, los primeros ciudadanos pasaban a la parte occidental de Berlín. El muro había caído.

La necesidad de tomar medidas había llevado al Politburó del SED - órgano político máximo del país junto con el Secretario General del partido - a sustituir en diciembre de 1989, en una conjura palaciega a Erich Honecker, quien había sido el hombre fuerte de la RDA. La decisión llegaba tarde y el sustituto, Egon Krenz - quien sería posteriormente juzgado y encarcelado como responsable de los disparos en la frontera a los que intentaban huir del país - era la persona que había felicitado a los comunistas chinos por la respuesta dada en la Plaza de Tiananmen a los estudiantes que reclamaban democracia. En pocos días, las manifestaciones que reclamaban “Nosotros somos el pueblo”, pasaron a decir “Nosotros somos un pueblo”, decantándose por la unificación. Esto implicaba dos grandes problemas: por un lado, las relaciones entre los dos Estados alemanes; y por otro, los aspectos internacionales, donde hay que destacar la autorización de las potencias que todavía mantenían la soberanía sobre las dos Alemanias (recordemos que no hubo tratado de paz tras la derrota del nazismo); la pertenencia a alguno de los bloques militares a los que pertenecían la RFA y la RDA (OTAN y Pacto de Varsovia respectivamente); y la integración en la Comunidad Europea.

Respecto de lo primero, la propuesta realizada desde la RDA de crear una confederación fue rechazada por la RFA, quien propuso un generoso plan donde los marcos orientales se equipararían a los occidentales en una proporción 1 a 1. El deseo de los ciudadanos del Este de alcanzar el bienestar de la Alemania occidental aceleraría aún más el proceso. En lo que respecta a la política de bloques, la debilidad de Gorbachov y de la propia URSS terminaría permitiendo la pertenencia de la Alemania unificada a la OTAN. Y en cuanto a la integración en la CE, el juego de partidas y contrapartidas, especialmente entre Francia y Alemania, se zanjaría con el Tratado de Maastricht, donde la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria era - entre otras muchas cosas - el intento francés de lograr influencia en un banco europeo compartido que sustituyera el poder omnímodo del Bundesbank (Monedero, 1993).

La Alemania unificada.

La nueva Alemania, decidida a terminar con su estigma de gigante

económico y enano político (Willy Brandt) comenzó su andadura creando

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inquietud entre parte de sus socios europeos. Con motivo de la guerra en Croacia, Alemania forzó a la Unión Europea al reconocimiento de ese territorio desgajado de la República Yugoslava. El 23 de diciembre reconocía Alemania en solitario a Croacia. El 2 de enero, forzada, lo hacía Francia, y el 15 de enero el resto de los países de la UE. Este rápido reconocimiento imposibilitó la exigencia del respeto por parte de Croacia a la minoría serbia, que terminaría siendo expulsada de la Krajina. El régimen de Franjo Tudjman se caracterizó por un fuerte autoritarismo. No en vano, en los funerales del Presidente Tudjman en enero del 2000 las ausencias de los mandatarios internacionales fue clamorosa. Igualmente fue motivo de discusión la rapidez con la que se pretendía zanjar la equiparación del Este y el Oeste alemanes, pues retraía fondos que complicaban el desarrollo del resto de los países europeos. Algunas reticencias planteadas con motivo de la participación de Alemania en los fondos comunitarios (buscando reducir la aportación germana) generó igualmente fuertes críticas. Otro motivo de discusión estuvo en la Presidencia el Banco Central Europeo, donde Alemania impuso al holandés Win Duisemberg (cercano a los postulados del Bundesbank), mientras que los franceses querían sentar en el principal sillón a un compatriota suyo. Durante los años posteriores a la unificación se multiplicaron los atentados racistas, en muchas ocasiones saldados en muertes. Este conjunto de factores planteó el riesgo de que la nueva Alemania unificada olvidara sus compromisos europeos, especialmente a partir de la victoria electoral de Gerhard Schröder, el nuevo líder de la RFA que no había conocido, como Kohl, la guerra mundial y la responsabilidad de Alemania en el Holocausto. Este distanciamiento respecto de la Unión Europea continuaría con Ángela Merkel, en especial con las crisis económicas que afectaron a algunas de las pequeñas economías europeas y también a España. Alemania, que cuando lo necesitó incumplió el Pacto de Estabilidad (incurriendo en déficit crecientes motivados por el costo de la unificación), estuvo en contra de cualquier rescate “europeo” a economías como la griega, la portuguesa o la irlandesa, reforzando la idea de varias velocidades dentro de la UE. Las presiones al Banco Central Europeo para mantener los tipos de interés altos, dificultaba la salida de la crisis a muchos países -entre ellos España-, pero era funcional para los intereses económicos alemanes (control de la inflación y refuerzo de su capacidad exportadora). La Europa de los 27 dificultaba reeditar las fórmulas anteriores de liderazgo, donde Alemania y Francia construyeron el eje “Bonn-París” que nucleaba Europa. La falta de sintonía entre Merkel y Sarkozy, en medio de la crisis económica europea, tampoco ayudó a encontrar soluciones dialogadas (Beyme, 2010). Sólo la presión conjunta de varios países europeos, así como la generalización de la idea de que Alemania estaba volviendo a abandonar Europa, suavizaron sus posturas, pero un tabú –una Alemania fuerte y desatada de compromisos- había hecho de nuevo su entrada en el panorama político europeo.

La nueva política socialdemócrata puesta en marcha por Schröder, el nuevo centro, en sintonía con la tercera vía defendida por Tony Blair y formulada por el politólogo de la London School, Anthony Giddens, insistió desde la Unificación en lo que ha señalado Schmidt (1995) como la principal característica de la RFA: su configuración como un Estado de gran coalición, esto es, como una articulación política donde las diferencias entre las dos grandes fuerzas políticas, el SPD y la CDU, son simplemente de matiz.

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La nueva Alemania sigue teniendo como tarea principal la equiparación del nivel de vida en las dos partes, siempre sin olvidar la vigilante mirada del resto de los países de su entorno. Tras la Unificación, un chiste se hizo muy popular en el territorio de la antigua RDA: ¿sabes por qué los chinos aún son felices? La sarcástica respuesta no se hacía esperar: porque todavía tienen un muro. Ya en 1990, cuando en Berlín se empezaba a desmontar el hormigón que separaba en dos sus calles, el Presidente federal Richard von Weizsäcker alertó sobre el peligro de otra construcción quizá más sólida, de otro muro que habitaba en la nueva república, esta vez en las cabezas de los ciudadanos. Ese muro no ha dejado de pender desde entonces sobre la política germana, como un empedrado del cielo dispuesto siempre a derrumbarse. Los ciudadanos del Este, dieciséis millones de votantes, deciden el signo del gobierno de Alemania. El Canciller Kohl, acorralado en 1989 por sus adversarios de dentro y fuera de su partido, encontró en la derrota del enemigo de la guerra fría el pulmón que no hallaba en su gestión política. El Canciller de la unificación prometió a los ciudadanos de la maltrecha República Democrática ingresar a la velocidad de la luz en el primer club económico del mundo. El entonces candidato socialdemócrata, Oskar Lafontaine, alertó del precio de la unificación y de las dificultades que aquél proceso, más presidido por la prisa que por la sensatez, iba a acarrear a Alemania y, de paso, al resto de Europa. Pagó cara la claridad de su discurso. Incluso la salida de su partido (que se saldó con la creación de una nueva formación política, en alianza con los poscomunistas del PDS). Helmut Kohl, con una campaña de estilo norteamericano que deslumbró a los espartanos germano orientales, se hizo una vez más con las riendas de Bonn en las primeras elecciones de la Alemania unificada. Todavía habría de ganar una vez más en 1994. El SPD no salía de su marasmo. Ni Hans-Jochen Vogel (1982) ni Johannes Rau (1986) ni Oskar Lafontaine (1990) ni Rudolf Scharping (1994) pudieron contra el aparentemente incombustible líder de la Unión Cristiano Demócrata (CDU). Como conclusión, dieciséis años ininterrumpidos de gobierno democristiano en la principal potencia europea.

Los resultados de las elecciones del 27 de octubre de 1998 otorgaban, después de más de tres lustros, la victoria a un renovado partido socialdemócrata que se alzaba con el 40, 9 % de los votos (frente al 35,2 % de la CDU). Los anteriores candidatos, todos con un perfil más nítidamente de izquierda, no lograron lo que Gerhard Schröder, un ambicioso político del siglo XXI, alcanzaba con un mensaje donde la ideología se diluía y la imagen se imponía sobre el discurso. Con una participación electoral del 82,3 % (un 3,3 % más que en los últimos comicios), la población se movilizaba con dos mensajes claros: echar a Kohl, y reescribir la ideología socialdemócrata bajo la apelación al “centro”. Gerhard Schröder iba a ser, tras su deslumbrante victoria en su feudo de Baja Sajonia, el abanderado de ese viaje en Alemania. Fiel a su modelo británico, su empeño electoral consistió en reinventar ese espacio político de rearticulación de la izquierda socialdemócrata, aunque Helmut Kohl nunca desarrolló la guerra a los sindicatos tal y como Margaret Thatcher hizo en el Reino Unido. En la nueva línea política del SPD era menester, además de una cuidada imagen, “expulsar del centro” a sus entonces inquilinos (los democristianos de Kohl). Antaño, la renovación de la izquierda traía consigo el surgimiento de nuevas izquierdas. A finales del siglo XX, Schröder, como Blair

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en Inglaterra, como Clinton en los Estados Unidos, como Fernando Henrique Cardoso en Brasil, como Prodi en Italia, rebautizó ese lugar que, al decir del politólogo Duverger, se constituía con la izquierda de la derecha y la derecha de la izquierda, y reinventó el nuevo centro.

El eslogan electoral del nuevo centro, ayuno de contenidos fuertes, necesitaba reforzarse, en aras de la credibilidad, con el apoyo del paradigma británico. La internacional centrista, denominada no sin abuso tercera vía, iba a reforzar la apuesta alemana. De ahí la oferta del futuro Canciller para transformar el eje Paris-Bonn en un triángulo Berlín, París, Londres. Las razones eran realmente de peso, pues a las peculiares relaciones franco-germanas, había que añadir la escasa sintonía del candidato del SPD con Lionel Jospin, un político más cercano a un jacobinismo socialista que para el socialdemócrata alemán no es sino una rémora del pasado.

Las principales propuestas políticas del SPD en esa campaña se resumieron en una palabra: continuidad. El mayor énfasis en las políticas nacionales (frente al internacionalismo de Kohl); las garantías en cuanto a seguridad interior (frente a la criminalidad organizada, una de las bestias negras en la opinión pública alemana); la lucha contra el paro dentro del mantenimiento de las mismas recetas macroeconómicas; y el mantenimiento de los compromisos exteriores configuraron el eje del mensaje de la socialdemocracia.

El giro social a la izquierda de esa nueva fase se constató en una doble dirección. Por un lado, en los votos que engloban los partidos tradicionalmente de izquierdas, esto es, el SPD (40,9 %), los Verdes (6,7 %), junto a los ex-comunistas del PDS (5,1 %), que construían una mayoría que no se podía ejecutar por la estigmatización de los post comunistas. La pérdida de más de seis puntos de la CDU apenas se equilibró con el crecimiento de los partidos de la extrema derecha (en total, aumentaron el 1,2 %, consiguiendo en conjunto el 3 % de los votos). Y en segundo lugar, por la ruptura de la estructura alemana tradicional de partidos y la entrada en escena, con posibilidades de gobierno, tanto de los Verdes (en el ámbito federal) como del PDS (en el ámbito de los Lander). La coalición de gobierno entre el SPD y los Verdes abrió un nuevo escenario en el gobierno federal de la RFA a partir de las elecciones de 1998, algo que ya existía en los niveles municipal y de Land. Y la incorporación de pactos de gobierno con el PDS es otra realidad que tomó cuerpo principalmente con la alcaldía de Berlín, merced a la considerable fuerza del PDS en la zona oriental de la ciudad.

La ideología de la globalización insiste en el mensaje de la incapacidad de la política para frenar los dictados del mercado. Esta afirmación, convertida en axioma para gran parte de la clase política occidental, no queda lejos de esa rearticulación de las fuerzas progresistas que se pretende desde posiciones nominalmente centristas. La nueva república alemana, que a partir del año 2000 recuperó la capitalidad berlinesa, sirve para reforzar una de las dos grandes líneas que atraviesan hoy día al socialismo y, desde ahí, servirá también para orientar la dirección que tome la política en la Unión Europea.

Como se ha apuntado, las diferencias en el nivel económico entre las dos antiguas Alemanias se mantienen, pero no es menor el diferencial en lo que respecta a la cultura política en el Este y el Oeste. La nueva “República de Berlín”, como se conoce a la etapa surgida de la unificación, muestra la herencia del pasado autoritario de la RDA, manifestado en una menor

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confianza en las instituciones democráticas liberales y una mayor valoración de los elementos de justicia social que identificaban el discurso de la ex Alemania oriental. Articular puntos de encuentro sigue siendo el mayor reto para la convivencia de esta nueva etapa.

Cuadro: Elecciones al Bundestag (participación electoral y escaños por

partido) Wahlbetlg: Porcentaje de participación Sitze: escaños Sonstige: otros Quelle: fuente

2. La Ley Fundamental de Bonn

La nueva Constitución alemana, aprobada con el nombre de Ley

Fundamental (LA), y que entró en vigor en 1949, tenía como antecedente inmediato el fracaso de la República de Weimar y su desembocadura en el nazismo. Desde la perspectiva occidental se barajaron todo tipo de explicaciones - y soluciones en consonancia - para explicar por qué se había llegado a la guerra mundial. Ya antes de terminar la contienda, Henry Morgenthau, Ministro de Finanzas de los EE.UU, había propuesto la total desindustrialización de Alemania y su transformación en un país agrario, opción finalmente desechada por Roosevelt. Muy al contrario, en 1947 se pondría en

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marcha, ya bajo mandato de Truman, el Plan Marshall para la reconstrucción de Europa. En esa misma línea de reconstrucción según el patrón de los vencedores, la futura Constitución alemana debía conciliar su desarrollo interno con los principios de las democracias parlamentarias liberales. Algunas de las ideas recogidas en la Constitución de Weimar - primera Constitución liberal alemana - debían ser completados con otros alambicados principios que garantizasen el normal funcionamiento de la democracia y, al tiempo, hicieran operativo el gobierno. La Ley Fundamental logró un amplio consenso en sus aspectos principales: la división vertical y horizontal del poder a través del federalismo; la caución ante un poder excesivo del Presidente, especialmente en el nombramiento del Gobierno y en la disolución del Parlamento (como ocurriera en Weimar); la ausencia de derechos de excepción y emergencia; el refuerzo de los elementos federativos frente a los plebiscitarios; la prevención de una dictadura parlamentaria a través de la moción de censura constructiva; y, finalmente, aunque no fuera recogido en la Constitución y tuviera que esperar a una posterior ley, un sistema electoral que, garantizando la pluralidad del país - atravesado por multitud de cleavages - evitase el fraccionamiento partidista de la República de Weimar. Para ello, además de aplicar el sistema Hare-Niemayer como fórmula der asignación de escaños, estableció una barrera (Sperrklausel) del 5% de los votos respecto del total de votos realizados para obtener representación parlamentaria (Beyme, 1991: 38 y ss.)

Ya se ha señalado que ese carácter de relativa imposición llevó a que los constituyentes optaran por un nombre que recogiera la provisionalidad de la norma en tanto en cuanto el territorio permaneciera dividido. El artículo 146 de la Ley Fundamental establecía que la misma perdería su vigencia cuando fuera sustituida por una Constitución que fuera aprobada libremente por el “pueblo alemán”. Con la incorporación en octubre de 1990 de la antigua RDA a la RFA, se exigió desde foros internos y desde otros países (especialmente aquellos con los supuestamente Alemania mantenía reivindicaciones territoriales, principalmente Polonia y Checoslovaquia) que el artículo 146 desapareciera (algo que habría sido obvio en caso de que la unificación se hubiera realizado a través del propio artículo 146 y se hubiera, por lo tanto, promulgado una nueva Constitución). El artículo 146 finalmente quedó así redactado: “Esta Ley Fundamental, que tras la culminación de la unidad y libertad de Alemania rige para todo el pueblo alemán, perderá su vigencia el día que entre en vigor una Constitución adoptada en libre decisión por el pueblo alemán”.

Para Klaus von Beyme, decir, como sostenía Bagehot, que el Preámbulo es la parte más importante de la Constitución es perfectamente válido para la Ley Fundamental, pues es allí donde, como elemento solemne, se marcó el compromiso nacional para “completar la unidad y la libertad de Alemania mediante libre determinación”. Era el frontispicio que recordaba la división de Alemania tras la Segunda Guerra Mundial. En la reforma del Preámbulo realizada en 1990 desaparecía ese mandato y se afirmaba que los diferentes Länder habrían “culminado en libre autodeterminación la unidad y libertad de Alemania”. Igualmente, allí donde en 1949 se señalaba su voluntad de participar en una “Europa libre”, en 1990 pasaba a referirse a una “Europa unida”. La amenaza territorial parecía así conjurada.

El papel central del Parlamento (Bundestag) está firmemente establecido en la Constitución a través del artículo 63 (elección por el Parlamento del Canciller o Presidente Federal - Bundeskanzler -) y el 67 (revocación

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parlamentaria del Canciller, si bien en forma de moción constructiva). Por su parte el Canciller tiene la posibilidad de disolver el Parlamento. Mientras que la figura del Presidente Federal - Bundespresident -,se ve constitucionalmente recortada a funciones representativas, el papel del Canciller está reforzado, correspondiéndole la dirección del Gobierno. Otro elemento característico es el reconocimiento constitucional de los partidos políticos (artículo 21). Una reforma de 1983 introdujo la obligatoriedad de que su organización interna sea democrática, así como la publicidad de la procedencia y utilización de sus recursos y bienes (como ya vimos, de notoria importancia en el final político de Kohl). El principio federal también es uno de los elementos recogidos en la Constitución, reforzándose su carácter cooperativo entre el centro y las federaciones. En 2006, el sistema federal sufrió un profundo cambio –el paso, según algunos autores, de un federalismo cooperativo a un federalismo competitivo- que llevó al cambio de más de 40 artículos de la Constitución.

La reforma constitucional reclama una mayoría de dos tercios tanto en el Budestag como en el Bundesrat. Determinados aspectos de la Constitución son inmodificables: la división de la Federación en Länder; el principio cooperativo de los Länder en la legislación (la solidaridad interterritorial); y los derechos fundamentales, consignados entre el artículo 1 y el 20. El compromiso con los derechos fundamentales (abolidos por Hitler a raíz del incendio del Reichstag nada más iniciarse su mandato) queda señalado en el artículo 1, indicándose que vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho directamente aplicable. A través del artículo 14 se establece que el uso de la propiedad privada está sujeta al bienestar general, marcándose por tanto una meta social a la República (reforzada a su vez por el artículo 15, que recoge la posibilidad de la socialización, mediante ley, de los medios de producción). En el artículo 20 se recoge el carácter social del Estado, acompañando a la declaración de la soberanía popular y a un principio de autodefensa ciudadana en su apartado cuarto (“Contra cualquiera que intente derribar ese orden les asiste a todos los alemanes el derecho de resistencia cuando no fuera posible otro recurso”). El carácter social del Estado es un elemento crucial de la LF y también se recoge, siguiendo el artículo 28.1 de la LF, en la práctica totalidad de las constituciones federales. Mientras que la idea de Estado de derecho refuerza la legalidad y otorga garantías para la seguridad jurídica, el Estado social restringe la libertad individual - por ejemplo, obligando a pagar impuestos - en aras de lograr un mayor bienestar colectivo. De esta manera, a la libertad individual se le une la seguridad colectiva y la igualdad de oportunidades, con la salvaguarda de un mínimo de bienestar garantizado al margen del uso que se haga de esas oportunidades vitales. 3. La organización federal del Estado

Ya se señaló que las especificidades de la construcción nacional en

Alemania determinaron un carácter federal o pseudofederal (Beyme, 1991: 327) mantenido en la práctica totalidad de su historia. La centralización de poderes durante el periodo nazi era un elemento a eliminar en el nuevo periodo, recuperándose las peculiariedades de las diferentes partes de un país que integraba antiguos reinos soberanos, ciudades pertenecientes a la Liga Hanseática, una Prusia hegemónica o territorios fronterizos con el reino de los francos. Desde la perspectiva de los aliados también se consideraron, como se

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ha apuntado, diferentes posibilidades para desmembrar al país que había causado la Segunda Guerra Mundial. En Yalta, Roosevelt y Churchill discutieron con Stalin la conveniencia de una descentralización federal. Mientras que estuvo abierta la posibilidad de influencia soviética en el conjunto de Alemania, Stalin no apoyaría esa idea6. La posterior creación de dos Estados alemanes llevó la discusión por otros derroteros. Desde la perspectiva occidental, si bien la parte más problemática, Prusia, quedaba ya escindida con la creación de la RDA, el resto del territorio debía recuperar una estructura federal que impidiera una concentración de fuerzas capaz de dirigir de nuevo hacia una guerra.

En el Convenio de Potsdam (1945) se recogía esa determinación de debilitar el poder central alemán. Para Charles de Gaulle se debía ir un paso más allá, aboliendo una Alemania unida y restableciendo la plena autonomía de las diferentes unidades alemanas que gozaran de tradición (Prusia, Sajonia, Baviera, Württemberg, Baden, Hessen, Palatinado, la provincia del Rin y las provincias del nordeste). Posteriormente, la necesidad de crear un Estado lo suficientemente eficaz como para actuar de freno frente a la URSS llevó a que las autoridades militares norteamericanas, inglesas y francesas se decantaran por el modelo federal, si bien los contenidos históricos fueron sacrificados por el más arbitrario de las fronteras que habían trazado las fuerzas de ocupación. Este fue el mandato cuando convocaran en septiembre de 1948, a través del Documento de Frankfurt, a una Asamblea Constituyente que redactara un texto democrático con una organización territorial de corte federalista. La garantía de ese federalismo reposaba en la creación de una cámara de representación territorial (con una atribución a cada Land de un mínimo de 3 votos, recibiendo 5 votos los Länder más poblados) y en la garantía de un principio de reparto de la financiación entre la administración central y la de los Länder. Por su parte, las principales fuerzas políticas, el SPD y la CDU, se manifestaron a favor de un Estado federal y no de una federación de Estados, esto es, apoyaron la existencia de un poder central que diera unidad a la nación de los alemanes (problemas como el de los doce millones de alemanes expulsados de sus tierras al Este del río Oder, o las cuestiones sociales, reclamaban un Estado central fuerte). El espíritu de la Paulskirche de 1848-49, cuando se reunió por vez primera un Parlamento alemán libremente elegido y elaboró un proyecto de Constitución democrática, federal y con un nutrido catálogo de derechos fundamentales, reaparecía en suelo alemán cien años después.

En la RDA se declaró la unidad y carácter democrático de la república, que se construía sobre los Länder alemanes. En 1952 se sustituyeron las funciones más relevantes de los Länder por los distritos, con el fin de reforzar el poder central de la república, en este caso no en nombre de un abstracto interés del pueblo alemán sino de una no menos abstracta defensa del socialismo y la democracia. Los Länder no serían restablecidos en la RDA hasta 1990, en vísperas de la incorporación a la RFA. Su escasa tradición inmediata, así como la debilidad económica y administrativa propia vinculada a su pasado, han servido para que el Estado central se haya reforzado desde la unificación (para algunos autores, la ratificación del Tratado de la Unión Europea también ha modificado las competencias de los Länder, a lo que 6 Archivos de la URSS desclasificados demostraron el carácter estratégico que tenía la cuestión alemana para Stalin, así como el enorme interés manifestado por lograr influencia en el conjunto del territorio (Der Spiegel, 2000).

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habría que sumar la labor rectora creciente del Estado en una economía crecientemente globalizada. La conclusión sería un proceso con descentralización administrativa pero con centralización económica y legislativa)(García Soriano, 1997).

La estructura federal alemana está organizada en 16 Länder (incluyendo los cinco nuevos de la antigua RDA), quienes poseen sus órganos estatales y Constitución propios. Según el artículo 79 de la Ley Federal, “Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la Federación en Länder o al principio de la Cooperación de los Länder en la legislación”. Y recordemos que el artículo 20.1 reconoce el derecho de resistencia contra todo aquél que pretenda derribar el Estado federal, democrático y social. Igualmente, es doctrina del Tribunal Constitucional alemán que el principio federal es una de las determinaciones constitucionales básicas, ya que sobre él se organiza el poder estatal.

El federalismo alemán tenía de manera clara un carácter cooperativo, con la salvaguarda final de que el derecho de la Federación podía sobre el derecho de los Estados federados (art. 31). Éste es uno de los aspectos que buscaba cambiar la reforma constitucional de 2006, especialmente por las dificultades que se habían creado para poder desarrollar estos principios. Como recoge el título VIIIa sobre Tareas comunitarias, la Federación cooperará con los Länder en sectores importantes de la vida económica y social (clínicas, estructura económica, agricultura y costas). Este carácter cooperativo ha significado en su desarrollo legal una serie de aspectos: se coadyuva al desarrollo equilibrado de los Estados federados; flexibiliza los conflictos entre el centro y los Estados; genera un marco de transferencias presupuestarias de la Federación a los Estados, así como una colaboración de estos en la decisión del gasto total; los Estados tienen un mayor margen de participación en el gasto que lo que le corresponde proporcionalmente a sus ingresos (Cotarelo, 1991: 25). Según el artículo 107 LF, una ley garantizará la compensación de la desigualdad financiera de los Länder, sin olvidar que todos los Estados federados están sometidos a la coerción de la Federación, previa autorización del Bundestag, para obligar al Land a cumplir con las obligaciones que la Ley Federal u otras leyes le obliguen (art.37). La obligación que tiene la Federación de garantizar la igualdad de condiciones de vida en todo el territorio federal (art. 106.3.2) es otro elemento que refuerza la centralización económica. Las reformas en los artículos 84.1.2 y el 72.3 han rebajado fuertemente estas posibilidades, al permitir a los Länder apartarse de la legislación federal en aras de una mayor eficacia.

En consonancia con el artículo 28 (“El orden constitucional de los Länder deberá responder a los principios del Estado de derecho republicano, democrático y social expresados en esta Ley Fundamental”), el sistema de gobierno de los diferentes Länder se corresponde con el de un régimen parlamentario, con salvedades especialmente en los tres Estados ciudad (Hamburgo, Berlín y Bremen), a quienes les corresponden también tareas comunales. Con la excepción de Baviera, en todos los Länder hay una sola cámara. Las labores de codecisión legislativa que le corresponden al Bundesrat en el ámbito federal obviamente no existen aquí.

Fueron los procesos de globalización y europeización los que llevaron a poner en la agenda la necesidad de una reforma del federalismo alemán. Por un lado, se trataba de reforzar las labores ejecutivas del gobierno central

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(piénsese, por ejemplo, en los problemas ante la ruptura de Pacto de Estabilidad europeo por parte de un Land o, en la dirección contraria, como los Estados federados pueden colaborar en una decisión que será trasladada por el Gobierno central a las autoridades de la UE). Por otro, de establecer unas bases de competencia entre los Länder en la dirección del Workfare State (Jessop, 2008) y el fomento de la competitividad. El modelo federalista era afín a una concepción del Estado social que estaba empezando a ser puesta en cuestión. La eficacia –capacidad ejecutiva- reclamaba el lugar de la democracia (la participación territorial). El federalismo cooperativo alemán, dejaba paso, al menos potencialmente, a un federalismo competitivo donde cada Land podía poner en marcha reformas que les distanciara de otros territorios. Este cambio en el federalismo supuso un cambio en el “para qué”. Los Länder asumían mayores capacidades para poner en marcha procesos de desarrollo propios (pensados en la etapa de desregulación neoliberal) y el Estado central orientaba sus competencias hacia el mercado. Se trataba, por tanto, de una reforma del federalismo afín a una fase de desmantelamiento de las exigencias del Estado social de posguerra alemán. No es extraño, en este sentido, que algunos diputados –como el liberal Ernst Burgbacher- pidieran poner fin a “la falsa ideología de la nivelación, a fin de cuentas dañina para todos”. Ya en 2003, se reunió el KOMBO, una comisión conjunta del Bundestag y del Bundesrat para establecer los cambios que precisaba el federalismo en el siglo XXI (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung), que buscaba liberar al Gobierno central de las ataduras legales con los Länder a la hora de tomar decisiones, y, al tiempo, aumentar la capacidad de maniobra de los Länder (Moore, Carolyn , Jacoby, Wade and Gunlicks, 2008). En el marco del gobierno de Gran Coalición entre el SPD y la CDU-CSU (acuerdo firmado en noviembre de 2005), se acordó la reforma del federalismo en Alemania (recuérdese que para la reforma constitucional hacen falta dos tercios de los votos en el Bundestag y en el Bundesrat). La reforma tenía tres grandes momentos. El primero hacía referencia a los cambios políticos constitucionales de reparto de competencias); la segunda, a los cambios financieros (de manera que los Länder ricos financiaran a los pobres al tiempo que se reconsideraba la capacidad fiscal de las federaciones); la tercera, a cambios territoriales. Los fines de la reforma acordados hacían referencia a “una más clara distribución de las competencias legislativas y la eliminación de la legislación marco, la reducción de las posibilidades de bloqueo de la legislación atribuidas al Bundesrat, la supresión de los supuestos de financiación mixta y la reforma de las denominadas «ayudas financieras», así como, finalmente, la reforma de la representación de Alemania en el Consejo de la Unión Europea y la determinación constitucional de la distribución interna de las responsabilidades financieras frente a Europa” (Gutiérrez, 2008)). Se trataba de reducir las competencias de los Gobiernos de los Länder en el Bundestag para incrementar las de los Parlamentos de cada Land. Los cambios implicaban la “ampliación de la competencia legislativa exclusiva de los Länder, supresión de la legislación marco y reordenación del catálogo de materias sujetas a legislación concurrente, con una reducción del ámbito de aplicación de la «cláusula de imprescindibilidad» («Erforderlichkeitsklausel») del artículo 72.2 GG, pero a la vez con introducción de la posibilidad de que los Länder puedan en numerosos ámbitos apartarse, mediante normas con rango de ley, de la

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legislación federal” (Martín Vida, 2006). Uno de los principales puntos de discusión, el ámbito educativo, pasaba a formar parte primordial de las competencias de los Länder. En concreto se traducía en reducir el porcentaje de leyes que precisaban de la aprobación del Bundesrat del 60% a alrededor del 30%. Por su parte, los "Länder" pasaban a tener más competencias educativas y una responsabilidad única en la administración del funcionariado público. En conformidad con la política securitaria tras el 11-S de 2001, el Estado central obtenía, en cambio, más poder en la lucha antiterrorista, así como en asuntos medioambientales y notariales (nuevo artículo 73).

Pese a estos cambios, sólo el desarrollo real determinará la realidad de los mismos. Habiendo quedado descartados en un primer momento los cambios territoriales (los Länder más pequeños y débiles económicamente quedan en una situación de subordinación y, por tanto, abiertos a ser devorados por otros más grandes. Aunque el procedimiento constitucional para ello –art. 29 LF- lo hace muy difícil), corresponde al propio desarrollo político y social de Alemania y Europa dar cuenta del final de este proceso.

En cuanto a la política comunal, la atribución a los distritos y comunidades de la capacidad para organizar los asuntos locales está recogida constitucionalmente en el artículo 28. La administración local tiene las mismas cláusulas de salvaguarda que los Länder, y el principio descentralizador válido para el ámbito de los Estados federados es también en este caso aplicable. 4. El Presidente Federal

El recuerdo de las implicaciones políticas de la figura del Presidente

Federal (Bundespresidentk) durante la República de Weimar llevó a que en la Ley Fundamental esta figura variará sustancialmente su papel. Por un lado, se limitaban sus funciones a las meramente representativas; por otro, se renunciaba a su elección directa por la ciudadanía, lo que le privaba de una legitimidad que sí iba a tener el Bundestag . El Presidente federal, cuya edad mínima debe ser de 40 años, es elegido por un periodo de cinco años, con la posibilidad de una única reelección, por la llamada Asamblea Federal (Bundesversammlung), quien tomará la decisión sin un debate previo. La Asamblea Federal está compuesta por el Bundestag y un número igual de miembros elegidos por las representaciones populares de los Länder de manera proporcional (otro rasgo del principio federativo). La Asamblea Federal elegirá al Presidente en primera instancia por mayoría absoluta, y si ésta no se alcanzase en dos votaciones, por mayoría simple.

Esta elección recae en personas que han participado activamente en la política, si bien su labor no habría nunca merecido la oposición frontal del otro gran partido. La labor ceremonial de la figura del Presidente como integrador de la nación hace necesario el reconocimiento generalizado por parte de la población y de sus representantes. En la misma dirección, sólo puede ser separado de su cargo por el Tribunal Constitucional, previa acusación por parte del Bundestag o del Bundesrat aprobada por una mayoría cualificada de dos tercios. Por causa de impedimento o de terminación anticipada del mandato, las funciones serán desempeñadas por el Presidente del Bundesrat.

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La capacidad de acción del Presidente está limitada y debe siempre estar refrendada bien por el Canciller Federal, bien por el Ministro competente en casa ocasión (con las salvedades del nombramiento y relevo del Canciller en el caso de que en una tercera votación parlamentaria no haya alcanzado una mayoría simple, y en el caso de que el gobierno deba continuar trabajando en funciones hasta el nombramiento de un nuevo Canciller). Le corresponde al Presidente la propuesta del Canciller para su elección en el Bundestag, así como su nombramiento, si bien realmente está en manos de la mayoría parlamentaria la decisión final (además de que el Bundestag queda facultado para elegir a otro Canciller por mayoría absoluta en caso de no ser elegido el propuesto por el Presidente). Sólo en el caso de que en una tercera votación el candidato propuesto por el Presidente no alcance la mayoría simple, tiene la posibilidad el Presidente de nombrarlo Canciller o bien de disolver el Bundestag .

En cuanto a sus funciones, el Presidente Federal representa a la Federación en el ámbito internacional, concluye los tratados con otros Estados extranjeros, acredita y recibe a los ministros plenipotenciarios, nombra y releva a los jueces y funcionarios federales, de igual modo que a los oficiales y suboficiales, y ejerce el derecho de gracia en nombre de la Federación.

El poder neutro en la RFA no corresponde al Presidente Federal, sino al Tribunal Constitucional, a quien le compete la interpretación de la Ley Fundamental. Por esto, que corresponda al Presidente la promulgación de las leyes es interpretado como contrario al sistema, pues en un conflicto entre órganos (por ejemplo, entre el Gobierno y el Bundesrat), se le concede al Presidente la capacidad de decantarse a través de la promulgación. Esto no empece para que la labor presidencial sea integradora y fomentadora del consenso, ejerciendo funcionalmente un trabajo de unidad simbólica de la nación. De ahí que el desarrollo de su función esté muy vinculado a la tarea que desarrolle el Canciller, esperándose por parte de la ciudadanía una compensación de la línea política o el estilo de la Cancillería (es lo que ocurrió con la presidencia de Alemania, donde la discreción de Richard von Weizsäcker (1984-1989 y 1989-1994) permitía una identificación con el Estado de aquellos que no se reflejaban en el ímpetu verbal de Helmut Kohl) (Beyme, 1991:294-96). La figura del Presidente está muy ligada a la personalidad de quien la represente, teniendo la posibilidad de marcar un sello propio a través de los discursos (no ocurre como con el caso español, donde el Jefe del Estado, esto es, el monarca, no puede alejarse en sus comparecencias públicas de la línea marcada por el Gobierno). Sin embargo, esto no debe confundirse con ninguna rivalidad, tal y como podría extraerse del modelo francés de la cohabitación, pues, como se ha señalado, la fuerte parlamentarización del sistema político alemán debe entenderse como el intento de superar los errores de Weimar, donde uno de los principales fue la bicefalia que produjo la existencia de una fuerte Presidencia Federal. Los presidentes de la RFA han sido Theodor Heuss (FDP), Heinrich Lübke (CDU), Gustav Heinemann (SPD), Walter Scheel (FDP), Karl Carstens (CDU), Richard von Weizsäcker (CDU), Roman Herzog (CDU), Johannes Rau (SPD), Horst Köhler (CDU) –que dimitió de inmediato-, Jens Böhrnsen (SPD) –elegido provisionalmente- y Christian Wulff (CDU).

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5. El Parlamento

En comparación con otros países europeos de su entorno (Francia, Inglaterra), el sistema parlamentario se introduce tardíamente en Alemania. Ya se ha señalado cómo en la República de Weimar, el parlamentarismo se vio debilitado a través de la figura del Presidente Federal, así como en lo referente a la iniciativa legislativa y la introducción de elementos plebiscitarios. Por todo esto, hubo un gran interés por parte del Consejo Parlamentario que elaboró la Ley Fundamental en reforzar el sistema parlamentario. A través de la elección formal del Presidente del Gobierno a través del Parlamento, o con procedimientos tales como la moción de confianza, o rechazando la iniciativa legislativa plebiscitaria se pretendió reforzar ese carácter parlamentario. El papel del Presidente Federal respecto del Parlamento, como hemos visto, quedaba igualmente reducido y sometido a un férreo control normativo, especialmente en lo referente a la disolución de las cámaras legislativas. De cualquier forma, el papel del Parlamento no podía conspirar en contra de otra de las grandes motivaciones del nuevo régimen: la estabilidad. De ahí que instrumentos como la moción de censura constructiva - necesidad de consensuar parlamentariamente un Canciller alternativo - vinieran a plantear la colaboración del legislativo en la estabilidad. El parlamento alemán ha recibido una gran importancia simbólica en la cultura política alemana de posguerra7. Sin embargo, eso no quita que estén en la agenda política todas las críticas que apuntan al cambio de funciones vinculadas al parlamentarismo racionalizado - ya perfiladas con tanta certeza como interés autoritario por Carl Schmitt durante Weimar -, centradas principalmente en las estructuras del Estado de partidos y su incompatibilidad con la división clásica de poderes.

5.1 El Bundestag (la Dieta federal)

El carácter federal de la RFA obliga a una estructura bicameral, si bien sólo el Bundestag es una cámara representativa, pues el Bundesrat es un órgano netamente federal, esto es, no representa a los Estados federados - no se configura a través de unas elecciones - sino a los gobiernos de los mismos (García Cotarelo, 1995: 271). El federalismo, como forma de organización política, matiza la idea de que existe un solo pueblo que sea titular de la soberanía, matiz que ha recordado el Tribunal Constitucional Alemán al establecer que los Länder tienen un poder propio que no es delegado por la Federación. En el caso alemán, las funciones del Bundestag son mayores que las del Bundesrat, si bien esta segunda cámara tiene poder de veto respecto de aquellas leyes que requieren preceptivamente su apoyo (las Zustimmungsgesetz o leyes que, por afectar directamente a los Länder, 7 Uno de los aspectos más debatidos de la reforma del Reichstag en la nueva Repúblca de Berlín, nombre otorgado tras el traslado de la capitalidad, la sede de la Cancillería y del Parlamento a la antigua capital de Prusia, fue la instalación de una gran cúpula (originariamente diseñada por el español Calatrava y finalmente realizada por el inglés Foster) cuya principal razón de ser era que la ciudadanía pudiera siempre estar por encima de sus representantes. Ese carácter simbólico otorgado al Parlamento alemán contrasta con el caso español, donde la puerta principal de las Cortes, salvo en ocasiones sólo se abre en las sesiones inaugurales para el jefe del Estado, esto es, el representante de la monarquía hereditaria.

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requieren el asentimiento por parte del Bundesrat). Pero será el Bundestag el que centre la vida política, pues es ante él donde normalmente comparece el Canciller y los Ministros y donde tienen lugar los principales debates políticos (desde la Ley de presupuestos al Debate sobre el estado de la nación).

El Bundestag está formado por, al menos, 598 diputados y diputadas elegidos para cuatro años a través de lo que se conoce como “elección proporcional parcialmente personalizada”. La composición del Bundestag, sin embargo, nunca es fija pues los llamados Escaños Sobrantes (Uberhangmandate), fruto de la diferencia entre los obtenidos en la listas de partido y los obtenidos directamente en las 299 circunscripciones, generan variaciones Tras las elecciones de 2009, se componía de 621 escaños (en el capítulo 8.1 nos ocuparemos detalladamente del sistema electoral)8. Los diputados, según el artículo 38 LF, son representantes de todo el pueblo, no estando ligados a otro mandato que el de su conciencia. Su labor se garantiza a través de la inviolabilidad, esto es la imposibilidad de ser procesado o requerido debido al ejercicio de su voto o por sus declaraciones políticas en el Bundestag o en las comisiones (salvo en el caso de incurrir en ofensas calumniosas) y de la inmunidad, es decir, el requerimiento de la aprobación parlamentaria para su imputación o detención debido a actos sujetos a sanción penal (salvo en el caso de ser detenido en flagrante delito o en el curso del día siguiente a haber sido cometido el mismo).

Conforme con su carácter de órgano supremo de la Federación, el Bundestag elige a su Presidente, Vicepresidentes y Secretario, de igual forma que establece su propio reglamento. Al Presidente le corresponden los plenos poderes administrativos y policiales en el Bundestag. De ahí que existan garantías para que no se disuelva anticipadamente, salvo en caso de que el Canciller propuesto no alcance la mayoría necesaria (63.4 LF) o de que el Canciller pierda una moción de confianza y el Bundestag no encuentre sustituto en 48 horas (art. 68 LF).

La representación del Bundestag corresponde a su Presidente, de quien depende la administración del Bundestag y a quien le compete hacer valer el reglamento interno de funcionamiento. Es elegido por mayoría absoluta y, al igual que ocurriera con el Presidente Federal, su función suele inclinarse a la conciliación y la integración, de acuerdo con el carácter señalado del sistema político alemán como democracia a la defensiva.

Las funciones de una cámara legislativa en un Estado actual - producción de leyes y control del gobierno principalmente - están marcadas por la complejidad y cantidad de los temas respecto de los que es competente. De ahí que sea necesario un reparto claro de trabajo que permita dar salida a los requerimientos que se le presenten. Esta tarea se realiza en el Bundestag a través del trabajo en grupos parlamentarios y en comisiones parlamentarias, donde es determinante el hecho de que los diputados son reclutados por los partidos políticos. A menudo se plantea la contradicción entre la cooperación de los partidos en la formación de la voluntad política del pueblo (art.21.1 LF) y la prohibición de mandato imperativo alguno (art.38.1 LF), sabida la rígida disciplina de partido existente (principalmente porque corresponde al partido la elaboración de las listas, de manera que el diputado díscolo pierde su oportunidad de ser reelegido). Si bien se asume por un imperativo práctico que 8 Por una decisión de la Comisión de Reforma del Bundestag, a partir de la XV legislatura (2002), el número de diputados queda reducido a 598 y el número de circunscripciones a 299.

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ambos principios deben convivir, no deja de ser cierto que estos aspectos se excluyen mutuamente. Detrás de este problema está el hecho de que el liberalismo es una teoría normativa de la realidad (Rubio Llorente, 1993), y no positiva, es decir, que inventa la realidad que nombra, no limitándose a describirla desde presupuestos objetivos. De esta forma, alteraciones en alguno de sus supuestos (por ejemplo, el del mandato representativo o la representación del conjunto de la nación por los diputados) supondría la quiebra total del elemento legitimatorio del sistema, sostenido sobre la ficción de un parlamento homogéneo representativo de todos los intereses, clases e ideologías de la nación.

El orden del día, así como todos aquellos los aspectos del funcionamiento interno del Bundestag no reservados al Presidium o al Presidente lo determina el llamado Consejo de los mayores (Ältestenrat)9, integrado por el Presidium (una mesa parlamentaria, compuesta por el Presidente y los Vicepresidentes del Bundestag), y por 23 miembros más elegidos por los diferentes grupos parlamentarios según una relación proporcional a su presencia en la cámara. Este Consejo de Mayores tiene encomendadas también funciones de apoyo a la presidencia del Bundestag.

La organización de los diputados se realiza a través de los grupos parlamentarios, compuestos por al menos el 5% de los miembros de la cámara que pertenezcan a un mismo partido o partidos con objetivos comunes pero que no hayan competido en ningún Estado. Esto es lo que permite un grupo compuesto por la CDU y la CSU, ya que el primero no se presenta en Baviera y el segundo sólo lo hace en este Land. El grupo es el organismo básico de funcionamiento parlamentario, y al que se acoplan los parlamentarios. Es, por tanto, el elemento disciplinador de las diputados individuales en favor de la disciplina de partido.

El trabajo central de la cámara reposa en las Comisiones Permanentes ya que sus propuestas de acuerdo son prácticamente aceptados por el pleno (Ismayr, 1997: 412). Su número oscila alrededor de la veintena. Existen principalmente cinco tipos de Comisiones: (1) las permanentes, (2) las especiales, (3) las de investigación, (4) las de encuesta (Enquete), y (5) otras, especialmente la comisión electoral y la comisión de mediación. La Ley Fundamental establece cuatro comisiones permanentes: una para los asuntos de la Unión Europea, otra de Asuntos Exteriores, otra de Defensa y una más de Peticiones (que tramitará las quejas y peticiones al Bundestag). Dentro de las comisiones permanentes, las más prestigiosas - reservadas a los políticos más veteranos - son la de Presupuestos y la de Asuntos Exteriores, mientras que la comisión de Peticiones suele asignarse a los recién llegados a las tareas parlamentarias (Hübner, 1995: 16). Además, la Ley Fundamental recoge la posibilidad de crear comisiones de investigación, bastando para su creación que sea pedida por la cuarta parte del Bundestag (aunque la mayoría que las componga coincida con la mayoría que sostiene al gobierno). Las comisiones de investigación suponen una poderosa forma de control parlamentario, pues además de la capacidad para construir pruebas en sesión pública, tiene la posibilidad de recurrir a los reglamentos penales (corresponderá de cualquier modo a los jueces la apreciación y calificación final de los hechos). La 9 En algunos textos, este órgano ha sido traducido como Junta de Portavoces, término que ayuda a su comprensión por su similitud con el homólogo español, pero que desconsidera el significado del original.

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experiencia alemana muestra que, por lo general, las comisiones de investigación se vinculan a escándalos. Otra posibilidad la brinda el reglamento del Bundestag en su artículo 56, donde se permite la formación de las llamadas comisiones Enquete, destinadas a preparar decisiones acerca de aspectos de especial complejidad, con la peculiariedad de que puede nombrarse como parte de la misma a expertos. Éstas suelen versar sobre asuntos de tecnología y medio ambiente, aunque quizá la más renombrada fue la encargada de clarificar el pasado de la RDA. Otra posibilidad es la creación de Comisiones Especiales, encargadas de casos concretos que requieren una cuidada atención (por ejemplo, la Comisión Gauck creada en 1990, ocupada con la colaboración con la policía política de la RDA y a quien se le confió el estudio de las actas de la policía secreta germano oriental). Algo relevante para las tareas de control parlamentario es la posibilidad de convocar audiencias públicas con expertos e interesados respecto de algún proyecto de ley, principalmente por iniciativa de la oposición, bastando que el 25% de los miembros de la comisión lo soliciten (Ismayr, 1997: 414).

Las reuniones del Bundestag son públicas, si bien, y por iniciativa del 10% de sus miembros o del Gobierno Federal, una mayoría de dos tercios puede decidir la ausencia de público.

En cuanto a las funciones del Bundestag podemos dividirlas en (1) electorales y de control, (2) de representación, (3) de formación de la voluntad pública, y (4) legislativas (éstas últimas las analizaremos en el capítulo 5.3) . Las funciones electorales son principalmente, como ya se señaló, la elección, sin debate previo, del Canciller Federal, y la moción de censura constructiva. Según esta última, la cámara debe ponerse de acuerdo acerca de un candidato alternativo a la Cancillería que se alce con la mayoría absoluta de los votos del Bundestag (art.67 LF). La moción de censura sólo se ha puesto dos veces en marcha. En la primera ocasión fracasó cuando la CDU/CSU intentó en 1972 sustituir a Willy Brandt (SPD) por Rainer Barzel. La siguiente ocasión sí resultó, siendo derribado Helmut Schmidt (SPD) en 1982 y sustituido por Helmut Kohl, quien obtuvo el apoyo de su grupo (CDU/CSU) y de los liberales del FDP. La moción de censura constructiva tiene detrás la experiencia de Weimar, donde el Canciller podía ser expulsado de su cargo sin estar garantizada su sucesión. Otra función electoral del Bundestag es la Cuestión de confianza . Si el Canciller no lograra en una moción de confianza el apoyo de la mayoría de miembros del Bundestag, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller, podrá disolver en los siguientes 21 días la cámara. Ese derecho a la disolución expira si el Bundestag elige por mayoría otro Canciller. El artículo 81 LF presenta aquí problemas potenciales, pues señala que “si en el caso previsto en el art.68 el Bundestag no fuere disuelto, el Presidente Federal podrá, a solicitud del Gobierno Federal y con la aprobación del Bundesrat, declarar el estado de emergencia legislativa para un proyecto de ley que el Bundestag rechace, a pesar de que el Gobierno Federal lo hubiese declarado urgente”. Este artículo permite aprobar durante seis meses leyes con el único concurso del Bundesrat. Sin embargo, el hecho de que nunca en la historia haya sido declarado ese estado de emergencia legislativa es una señal tanto del buen funcionamiento del juego parlamentario en Alemania como del recuerdo negativo respecto de cualquier excepcionalidad vinculado a la experiencia de Weimar (Hübner, 1995: 22).

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Con respeto al nombramiento de los Ministros, el Parlamento no tiene funciones reguladas. Pero esto no implica que no tenga nada que decir, pues las diferentes fracciones parlamentarias gozan de una independencia ganada respecto del Gobierno y de los partidos que las convierten a menudo en un agente con criterios propios que deben ser oídos. Las rebeliones de las fracciones parlamentarias son siempre una posibilidad. Valga de ejemplo cómo en 1992, Helmut Kohl tuvo que nombrar al sustituto del Ministro de Asuntos Exteriores que le dictó, frente a su deseo, la coalición parlamentaria que le sostenía; o las limitaciones que esa misma coalición le marcaron para que eligiera en diferentes ocasiones a Ministros que fueran miembros del Parlamento. Por último, el Bundestag vota también la mitad del Tribunal Constitucional Alemán, al Comisario del Bundestag para Asuntos de Defensa y, a propuesta del Gobierno Federal y junto con el Bundesrat, al Presidente de la Corte Federal de Cuentas y al Comisario Federal para la protección de datos.

Las funciones de control del Gobierno forman parte de las funciones clásicas del parlamentarismo. Las principales son: los diferentes tipos de preguntas; las comisiones de investigación; y la posibilidad de derribar al Canciller a través de una moción de censura constructiva. Instrumentos de control del Bundestag serían el derecho de petición; el Comisario para Asuntos de Defensa; la revisión de cuentas; y el Comisario Federal para la protección de datos. Las preguntas al Gobierno son de cinco tipos y configuran básicamente un instrumento de la oposición para cuestionar la política del Gobierno. Las “grandes interpelaciones” (grosse Anfragen) se presentan por escrito por al menos el 5% de los diputados y suelen ir acompañadas de un gran debate. Las “pequeñas interpelaciones” (kleine Anfragen) tienen el mismo trámite pero se responden por lo común por escrito. Las “preguntas orales” son realizadas por los diputados de manera individual en una tiempo reservado para preguntas (la Fragestunde) que tiene lugar en el Bundestag, con un máximo de tres horas del plenario semanal reservado para las preguntas y respuestas. En esas sesiones es posible hacer, en el curso de la discusión, hasta dos preguntas añadidas, lo que enriquece considerablemente el debate. Las “preguntas de actualidad” son presentadas por una fracción parlamentaria o por el 5% de los diputados y deben estar limitadas a temas actuales de interés general, disponiendo la dos posiciones de cinco minutos cada una para exponerlas.

El hecho de que la mayoría parlamentaria coincida con la que sostiene al Gobierno, conduce, como viene siendo común en los sistemas parlamentarios racionalizados, a que el control siempre está coartado por la decisión del partido o coalición gobernante. Además, la multitud de decisiones que ha de acometer el Estado lleva a que buena parte del control sea a posteriori, rebajándose sobremanera la capacidad de influir sobre él. Por último, una de las principales razones actuales de ser del control parlamentario del Gobierno, esto es, el traspaso a la opinión pública de la política gubernamental (y de la labor de la oposición), depende de manera absoluta de los medios de comunicación. Puede concluirse, incluso, que la verdadera labor de control, entendida como fiscalización de la labor del Gobierno con resultados ejecutivos corresponde a los medios de comunicación y sólo indirectamente a la ciudadanía. Otro tanto ocurre con las labores del Parlamento como formadores de opinión pública, en línea con la interpretación liberal clásica que pretendía que de la libre discusión parlamentaria saldrían los mejores argumentos para el

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buen gobierno de la nación. En ese sentido, la discusión en los plenarios debiera servir para mostrar las diferentes soluciones para los problemas del país. Pero las peculiariedades del Estado de partidos, la creciente complejidad de los asuntos públicos, junto con la profunda crisis de credibilidad/afiliación a los partidos políticos alemanes, construye un escenario en donde el crédito concedido al Parlamento (medido en la puntuación otorgada en las encuestas) decrece constantemente.

5.2 El Bundesrat (el Consejo Federal)

Junto con el Bundestag, el Presidente Federal, el Gobierno Federal y el Tribunal Constitucional, el Bundesrat es uno de los cinco órganos constitucionales de la RFA, de manera que sus decisiones afectan a la Federación en su conjunto y no sólo a los Länder (Soler y Català, 1997: 196).Como se ha dicho, la creación de los Länder precede incluso a la aprobación de la Ley Fundamental, lo que da señal de la importancia que el modelo federal tiene en el sistema político alemán. De ahí que el papel que le corresponde al Bundesrat sea igualmente de gran relevancia. El Bundesrat se constituye como un órgano singular diferenciado de otras cámaras territoriales (por ejemplo, la italiana, la norteamericana o la española), principalmente por su neto contenido federal. No puede, por tanto, decirse que se trata de una segunda cámara (Beyme, 1993: 331). Los miembros del Bundesrat no son elegidos ni por las asambleas de los Länder ni por la población de los mismos, sino que son designados directamente por los gobiernos de los diferentes Länder. Esta designación evita que sea el mismo cuerpo electoral el que compone el Bundestag y el Bundesrat (algo que pasa, por ejemplo, en España, donde en la elección de ambos la circunscripción es la provincia). Este método pretende alejar del debate la discusión entre partidos para concentrarlo en los problemas netamente vinculados a los Länder y sus problemas, siempre desde un celo federal, frente a las pretensiones siempre abiertas de concentración administrativa provenientes del Estado central. En una similar dirección, los miembros del Bundesrat no representan sus propios puntos de vista sino los de sus Gobiernos (cesan cuando dejan de pertenecer al Gobierno). Esta especie de mandato imperativo tiene lógica en la medida en que los Gobiernos son órganos colegiados, de manera que sus representantes en el Bundesrat no puede perder esa condición y ser sustituida por la opinión personal de uno de sus miembros.

El Bundesrat se compone actualmente (2011) de 69 miembros, donde se entremezcla el principio de representación proporcional a la población y el principio, propio del federalismo norteamericano, de representación igual para todos los territorios (un Land, un voto). De esta manera, según marca el art.51 LF, “Cada Land tiene por lo menos tres votos. Los Länder con más de dos millones de habitantes tienen cuatro, los Länder con más de seis millones de habitantes, cinco, y los Länder con más de siete millones de habitantes seis votos”. Es en la mezcla de esos dos principios donde se entiende la disparidad entre los tres votos de, por ejemplo Mecklenburgo-Vorpomerania (1’9 millones de habitantes) y los seis votos de Renania del Norte-Westfalia (17’7 millones de votantes). De ahí que el Tratado de Reunificación incorporara la categoría de los Land de “más de seis millones de habitantes” para compensar la entrada de los cinco nuevos Länder provenientes de la antigua RDA.

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El Bundesrat tiene: (1) derecho a iniciativa legislativa; (2) capacidad de veto en las Leyes de Consentimiento. Estas son leyes que, como ya se ha dicho, precisan del asentimiento por mayoría absoluta del Bundesrat por versar sobre temas que afectan directamente a los Länder. Son principalmente leyes que modifican la Constitución; leyes referidas a cuestiones financieras de los Länder; y leyes que afectan a la organización y procedimientos administrativo de los Länder (Blanke: 373); (3) decide conjuntamente con el Bundestag los reglamentos que regulen las sesiones conjuntas de ambas cámaras; (4) tiene el derecho a examinar todos los proyectos de ley que elabore el Gobierno, gozando de un plazo de seis semanas para examinarlo; (5) tiene labores de control del Gobierno, Federal, pues éste tiene, además del derecho a ser oído por el Bundesrat, la obligación de asistir a las reuniones y comisiones del Bundesrat y de mantenerlo al corriente sobre los asuntos públicos. De esta labor se encarga el Consejo Permanente de la Presidencia del Bundesrat, órgano encargado de mantener la conexión entre el Bundesrat y el Gobierno Federal; y por último, (6) el Bundesrat forma a partes iguales con el Bundestag la llamada Asamblea Federal (Bundesversammlung), encargada de nombrar al Presidente Federal. Los miembros de la Asamblea son elegidos por los parlamentos federales según un principio de proporcionalidad.

Como veíamos, la reforma de 2006 marcó un punto de inflexión, ya que se permitió a los Länder el derecho de “apartarse” de la legislación federal, si bien el gobierno central sigue manteniendo un poder coordinador cuando entienda que concurre “una especial necesidad de una regulación unitaria a nivel federal”.

5.3 El proceso legislativo El Estado social y democrático de derecho desarrollado en el marco europeo después de la Segunda Guerra Mundial, sitúa a la administración en una labor política de intervención que precisa ser regulada legislativamente, además de que exige facultar al poder ejecutivo con la suficiente capacidad legisladora como para ejercer eficazmente la tarea que se le encomienda. Esto no implica que el creciente papel desarrollado por el Estado sitúe al Ejecutivo al margen del respeto al ordenamiento constitucional, sino que destaca un aspecto que viene a complejizar las ya difíciles relaciones entre los diferentes poderes del Estado y de estos con la ciudadanía. En esta dirección, el artículo 20.3 LF dice que “El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho”

El procedimiento legislativo otorga absoluta primacía al Bundestag, siendo tanto el Bundesrat como el Gobierno instancias complementarias y de apoyo de aquella: el Bundesrat, aportando experiencia administrativa; el Gobierno, brindando conocimiento específico de las materias. Cierra el ciclo el Presidente Federal, a quien le corresponde la sanción de la leyes. Pero queda claro que la competencia legislativa es un monopolio del Bundestag. Esta competencia exclusiva se ejerce frente al pueblo (siendo escéptica en procedimientos de democracia directa, reducidos al referéndum y a los casos de modificaciones territoriales), frente al Presidente Federal (no existe el referéndum legislativo por iniciativa presidencial ni la capacidad reglamentaria de urgencia que existían en Weimar), y frente al Gobierno Federal (no están

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permitidos decretos que complementen o suplanten a una ley, además de que limita la delegación legislativa (García Cotarelo, 1995: 279-80).

Como dice el artículo 77 LF, las leyes federales las acuerda el Bundestag, pasándolas el Presidente tras su adopción sin demora al Bundesrat. Es a través del Bundesrat como los Länder participan en la legislación de la Federación (art.50 LF). El procedimiento legislativo se inicia con la presentación del proyecto en el Bundestag. El derecho de iniciativa lo tienen el Gobierno, los diputados (con un tamaño mínimo equivalente a un grupo parlamentario, es decir, 15 diputados) y el Bundesrat (art. 76 LF). Los proyectos de ley del Gobierno Federal deben primero enviarse al Bundesrat, quien podrá dictaminarlos (no es preceptivo) dentro de un plazo de seis semanas, devolviéndolos después al Gobierno, quien asumirá o no las apreciaciones hechas en la cámara. Posteriormente el Gobierno presenta el proyecto de ley en el Bundestag. Los proyectos de ley del Bundesrat se envían al Bundestag a través del Gobierno Federal, quien debe devolverlos en un plazo de tres meses acompañando necesariamente su opinión al respecto. En el Bundestag se realizan tres lecturas de los proyectos de ley. Tras la primera deliberación, el proyecto se envía a la comisión correspondiente. Para la segunda lectura se hace previamente público el informe de la comisión en el pleno, bien por escrito, bien oralmente. A la aprobación en el pleno del proyecto de ley en la segunda lectura le corresponde la tercera lectura, que irá acompañada de la votación final. A partir de este momento, el proyecto pasa a ser una ley, si bien aún puede naufragar si el Bundesrat negase su aprobación o impugnase la decisión final.

El procedimiento legislativo en el Bundesrat comienza una vez que le ha sido presentada la ley aprobada en el Bundestag tras la tercera lectura. En caso de que se trate de una ley que modifique la Constitución, precisa, al igual que en el Bundestag, una mayoría de dos tercios de los votos (art.79.2 LF). Aquellas leyes que no impliquen modificación constitucional pero que afectan a principios básicos de la ordenación de la Federación, así como las leyes de aprobación (Zustimmungsgesetz), requieren necesariamente la aprobación del Bundesrat. Frente a las demás leyes, el Bundesrat sólo puede plantear una impugnación dentro de las dos siguientes semanas a su presentación. Dentro de las tres semanas siguientes a la presentación de la ley en el Bundesrat, éste podrá exigir la convocatoria de una Comisión de mediación (Vermittlungsausschuss), formada, según el reglamento conjunto aprobado por ambas cámaras, por 16 miembros del Bundestag y 16 del Bundesrat. Esta Comisión será la encargada de la discusión conjunta del proyecto de ley. La Comisión puede proponer el mantenimiento, el cambio o la supresión de la ley acordada. El cambio o la supresión de la ley exige una nueva decisión del Bundestag, debiendo pasar posteriormente de nuevo al Bundesrat. En caso de que la Comisión decida mantener la ley, ésta pasará directamente al Bundestag. En caso de que, tras pasar por la Comisión de mediación, el Bundesrat rechace nuevamente la ley, ésta se retirará definitivamente.

En las leyes en las que no se precisa la aprobación del Bundesrat, éste, una vez terminado el procedimiento ante la Comisión de mediación, puede presentar una impugnación de la ley acordada en el Bundestag en un plazo de dos semanas (ar.77.3 LF). La impugnación tiene solamente el efecto de aplazar su aprobación. La mayoría simple del Bundestag puede siempre quitar validez a la impugnación que venga del Bundesrat también por mayoría simple. Sin

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embargo, en caso de que la impugnación obtenga una mayoría de al menos dos tercios, el rechazo del Bundestag exige una misma mayoría. De no lograr esta mayoría, la ley no sería aprobada.

Los proyectos que adopte el Bundestag se transforman en ley si son aprobados por el Bundesrat, siempre y cuando no se convoque la Comisión de Mediación, si no se produce ninguna impugnación o cuando la impugnación del Bundesrat fuera rechazada por los votos del Bundestag (art. 78 LF). Posteriormente, las leyes son refrendadas por el Canciller o por los Ministros competentes y promulgadas por el Presidente Federal (con la promulgación se constata que la ley es formalmente conforme al orden vigente). Posteriormente son publicadas en el Boletín de Leyes de la Federación, entrando en vigor, de no mediar ninguna fecha, 14 días después de su publicación.

Por último, es relevante señalar que el 40% de las leyes aprobadas por el Bundestag son trasposiciones de leyes emanadas del Parlamento Europeo (no el 80% o el 90%, como algunas veces se plantea). 6. El Gobierno y la Administración

Como venimos reseñando para toda la estructura básica de la Ley Fundamental, también en lo que respecta a la figura del Canciller estuvo muy presente el recuerdo de la experiencia de Weimar, caracterizada por la existencia de un jefe de Gobierno débil. Por esta razón, el sistema político inaugurado en 1949 buscó construir una figura reforzada del máximo responsable del Gobierno que exiliase el recuerdo de la bicefalía del Ejecutivo de Weimar, propio de organizaciones políticas monárquicas. El resultado lleva a que pueda hablarse de una Kanzlerdemokratie, es decir, de una democracia de Canciller, donde la figura preeminente del mismo, marcada a su vez por la relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento, es uno de los rasgos característicos del sistema político alemán actual.

Según el artículo 62 de la Ley Fundamental, el Gobierno está compuesto por el Canciller Federal (Bundeskanzler) y los Ministros Federales. También pertenecen de facto al Gobierno los Secretarios de Estado parlamentarios, creados a semejanza del gabinete británico, con funciones básicamente de apoyo a los ministerios a los que se adscriben (a menudo, en Gobiernos de coalición se utiliza esta figura para compensar la orientación política de los diferentes partidos).

Según indica la Ley Fundamental, le corresponde al Bundestag la elección del Canciller, no mediando previamente debate alguno, ya que se vota a la persona y no a un programa de Gobierno. Al Canciller, a su vez le corresponde la elección de sus Ministros, no otorgando por tanto el Parlamento la confianza a ninguna otra figura que a la del jefe del Ejecutivo. Esto llevará a que solamente sea al Gobierno en conjunto y, en concreto, al Canciller, a quien el Bundestag pueda exigir responsabilidad. Y si bien los Ministros tienen su propia responsabilidad respecto de los asuntos de sus respectivos ministerios (art. 65 LF), la cámara no puede retirar la confianza a ninguno de ellos, pues tampoco previamente se la ha otorgado. Lo más que le cabe al Parlamento es, utilizando los medios de control parlamentario - preguntas e interpelaciones principalmente -, manifestar su descontento con alguna actividad ministerial, a la espera de que el Canciller obre en consecuencia. Esta característica

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refuerza, por tanto, la figura del Canciller, quien es algo más que un primus inter pares en el Gobierno.

Más allá de las consideraciones jurídicas, la figura del Canciller, que por lo común coincide con la persona que detenta la máxima responsabilidad en el partido que gobierna, incorpora a su labor como máximo responsable del ejecutivo todas sus peculiariedades personales. Como señala Stern (1987: 136): “Son políticos con sus deseos, metas, individualidades; ellos le dan su impronta al oficio y con ello a la institución que ocupan. Conceptos como, por ejemplo, democracia de Canciller, Estado de partidos, legitimación democrático-plebiscitaria, no son caracterizaciones jurídicas, sino que proceden de la aplicación, de la interpretación de normas jurídicas por homines politici”. Es importante relacionar el nuevo papel otorgado al Canciller con la organización correspondiente al llamado Estado de partidos y al parlamentarismo racionalizado, conceptos ambos que establecen la primacía de las organizaciones políticas partidistas, comprometidas a su vez en la compleja realización del Estado social (recordemos que la economía social de mercado, impulsada desde finales de los años cuarenta por el Ministro de economía y posteriormente Canciller Ludwig Erhard, implica una corrección estatal de la labor del mercado en aras de una redistribución más igualitaria de la renta).

El Canciller es elegido a propuesta del Presidente Federal, obteniendo el cargo quien reúna la mayoría absoluta en una primera elección (art.63.1 y 2), algo que ha ocurrido con todos los Cancilleres salvo con Helmut Kohl en 1982. En caso de no alcanzarse esa mayoría, existe la posibilidad de una segunda votación con la misma exigencia de mayoría absoluta que tendrá lugar dentro de los 14 días siguientes, correspondiendo ahora la propuesta no al Presidente Federal sino al Bundestag, apoyada por la cuarta parte de sus miembros (art.63.3). Si esta elección no se realizara, inmediatamente se efectuará otra votación - la tercera -, para la cual basta la mayoría simple. En esta ocasión, el Presidente Federal podrá optar por nombrar al Canciller o disolver el Bundestag. En el caso del nombramiento del Canciller sin haber obtenido la mayoría simpe, éste nace apoyado por una minoría parlamentaria (mínimo del 25% de los diputados), posibilidad que implica una apuesta por la gobernabilidad por encima de otras consideraciones (por ejemplo, el principio parlamentario, que apuesta por mayorías en su seno), sancionando la posibilidad de un Gobierno con una cámara muy dividida.

En lo que respecta a las funciones del ejecutivo, se reconocen tres principios generales (García Cotarelo, 1995: 287-88): el principio de colegialidad pura (el art.62 LF deja claro que “El Gobierno federal se compone del Canciller Federal y de los Ministros federales”); el “principio monocrático”, según el cual existe una completa subordinación de los Ministros al Canciller (según el art.64 LF, “Los Ministros federales serán nombrados y relevados por el Presidente Federal a propuesta del Canciller Federal”. En la misma dirección, el art.65 LF establece que: “El Canciller federal fija las directrices de la política y asume la responsabilidad de las mismas”); y el principio de responsabilidad ministerial individual (por el art. 65, si bien las directrices políticas las establece el Canciller, “cada Ministro federal dirige por sí y bajo su propia responsabilidad los asuntos de su Departamento”). Como se ve, existe un personalización en la figura del Canciller de la dirección política, que contrasta con otros sistemas, como el español, donde esa labor rectora le

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corresponde al Gobierno (art. 97 de la Constitución Española de 1978). Esa personalización sería aún mayor en caso de inestabilidad política, pero el sistema electoral alemán construye Parlamentos estables que no han hecho nunca posible esa situación, además de que, como ya se ha visto, el carácter constructivo de la moción de censura es otro elemento de refuerzo de la figura del Canciller, pese al debilitamiento que supone del parlamentarismo. Cabe reseñar igualmente que también al Ministro de Hacienda le corresponde una preeminencia dentro de ese Gobierno colegiado, ya que, según el artículo 112 LF, es quien tiene derecho de veto para todas aquellas propuestas que supongan un aumento del gasto, además de ser el responsable de la rendición de cuentas ante el Parlamento (art.114 LF).

El reforzamiento del Ejecutivo, vinculado a la apuntada racionalización del Parlamento, se condensa en el artículo 80 LF, donde se establece la delegación legislativa desde el Parlamento al Gobierno: “El Gobierno federal, un Ministro Federal o los Gobiernos de los Länder, podrán ser autorizados mediante ley a dictar decretos. En la ley deberá determinarse el contenido, el objeto y el alcance de la autorización otorgada. En tales decretos se mencionará su fundamento jurídico. Cuando la ley prevea que una autorización para dictar decretos podrá ser delegada, la delegación deberá efectuarse por decreto”. La autoridad del Canciller sobre el grupo parlamentario que la sostiene (hemos dicho que también ostentará la máxima dirección del partido) facilita, pues, esa autorización. Hay que añadir la existencia desde 1967 de los Secretarios de Estado parlamentarios, representantes del Gobierno encargados de asumir de manera creciente tareas propias del Ejecutivo y que colaboran directamente en el mantenimiento de la disciplina respecto del Gobierno por parte de la fracción parlamentaria.

No hay que olvidar, sin embargo, que la situación de preeminencia del Canciller también le marca, como obligación política al margen de sus tareas constitucionales, salvaguardar los equilibrios a los que le obliga su posición en el partido, de manera que en la designación de Ministros y demás cargos debe respetar, bajo riesgo de crear inestabilidad dentro de sus propios apoyos, los repartos proporcionales entre las diferentes alas de sus formaciones, los diferentes Länder, grupos de presión, géneros, religiones, etc. Además, la existencia de Gobiernos de coalición, así como el carácter colegiado del Gobierno señalados resitúan el papel del Canciller, si bien la personalidad de la persona que ejerza el cargo va a ser un elemento determinante (Ismayr, 1997: 418). Durante el proceso de unificación esta característica fue muy relevante, pues el entonces Canciller, Helmut Kohl, quien estaba en uno de sus momentos políticos más bajos, utilizó las posibilidades que brindaba la Cancillería para presentarse a sí mismo en las primeras elecciones conjuntas como el Canciller para Alemania y, posteriormente, como el Canciller de la Unificación, personificando todo el proceso y reclamando para sí todo el éxito del mismo.

El conjunto de los funcionarios que trabajan en los diferentes ministerios asciende a unas 25.000 personas (no confundir con la gente que trabaja para el Estado, cifra que excede de los tres millones y medio de personas). El reclutamiento de los mismos sigue siendo un monopolio de los juristas, debido a que los estudios principales que se reclaman son los de derecho. La organización de los funcionarios mantiene los principios federales del Estado, de manera que son los Länder y los municipios a quienes les compete

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principalmente la labor administrativa en representación de la República. En cuando al orden interno, es jerárquico, en consonancia con la tradición heredada del Estado prusiano, correspondiéndole al Ministro la cúspide del mismo. Por debajo de él están los Secretarios de Estado - entre uno y tres - y los directores de Ministerio, cargos políticos ambos que son sustituidos con el cambio de Gobierno. El resto de la organización se considera profesional. En definitiva, puede decirse que los funcionarios alemanes mantienen, en comparación con otros países de su entorno, una mayor independencia política.

Como señala Cotarelo (1993: 32), cabe destacar dos particularidades cuando se relaciona el Gobierno federal con los Gobiernos federados. Por una lado, el hecho de que los Gobiernos de los Länder operan como seleccionadores de élites para el Gobierno Federal y el Bundestag, pudiendo demostrar su capacidad y apoyo público en el territorio del Land antes de ejercer esas labores para el conjunto del país. En segundo lugar, la existencia de diferentes coaliciones en los diferentes Länder, así como la libertad para crear alianzas diferentes a las que existan en el Gobierno central, supone un ejercicio de consenso que va a facilitar posteriores acuerdos para toda la República. La alianza del SPD con los Verdes para formar Gobierno en Hessen, Westfalia del Norte-Renania, Sajonia-Anhalt y Schlesig-Holstein habrían preparado el Gobierno de coalición del SPD y los Verdes presidido por Gerhard Schröder tras su victoria en las elecciones de octubre de 1998. 7. El poder judicial

Siguiendo los principios de la división de poderes de Monstesquieu, el poder judicial en Alemania está configurado y nominado en la LF como tal en el Título IX (“La administración de justicia”), emanando, al igual que el poder legislativo y el ejecutivo, del pueblo (art.20.2 LF). Una vez más, la experiencia del III Reich exigía en el nuevo régimen la plena independencia de los jueces y su total sometimiento a la ley, si bien, a diferencia de lo que planteaba el autor del “espíritu de las leyes”, los jueces van a ser algo más que “la boca que dice las palabras de la ley”. El artículo 97 afirma este principio al constitucionalizar en el artículo 97 LF que “Los jueces son independientes y están sujetos únicamente a la ley”. Este principio también varía sustancialmente con lo que era el funcionamiento de la justicia en la RDA, sujeta a los dictámenes políticos y ejecutada por jueces cuyo único requisito era la pertenencia al partido comunista, de quien dependían.

Al igual que en otros ámbitos, la administración de justicia está dividida en la RFA entre la Federación y los Länder, hasta el punto que los diferentes Länder tienen incluso sus propios Tribunales Constitucionales. Como recoge el art. 92 LF: “el poder judicial está confiado a los jueces y es ejercido por el Tribunal Constitucional federal, por los Tribunales federales previstos en la presente Ley Fundamental y por los Tribunales de los Länder”. Igualmente, pertenece a la legislación concurrente (no exclusiva de la Federación), el derecho civil, el penal el régimen penitenciario, la organización judicial, el procedimiento judicial, el régimen de la abogacía, del notariado y del asesoramiento jurídico (art.74.1 LF). Para solventar las dificultades intrínsecas a este complicado reparto de funciones, se sigue la regla de establecer la

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actuación de los Länder en primera y segunda instancia, reservando por lo común la última instancia a la Federación (Serra y Martínez, 1997: 257).

Según el artículo 20.3 LF, “El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho”. La concepción garantista propia del Estado de derecho, asegura, como frontispicio de la Constitución, la dignidad del ser humano y su intangibilidad, siendo obligación de los poderes públicos su respeto y su protección. La sujeción de todos los poderes del Estado a la ley, y la posibilidad brindada al Tribunal Constitucional de declarar cualquier ley contraria a la Constitución y, por tanto, no válida, son elementos clave del Estado de derecho alemán, dejando de manera clara las funciones judiciales estrictamente consagradas a los jueces (mientras que las funciones del Legislativo y del Ejecutivo están más sujetas a confusión). Siempre con la vista puesta en el abuso realizado durante el nazismo, dentro del Estado de derecho alemán se refiere una amplia gama de derechos fundamentales que complementan los aspectos básicos del mismo: separación de poderes, independencia de los tribunales, legalidad de la administración, protección legal contra los actos de los poderes públicos y responsabilidad jurídica de la administración (Serra y Martínez, 1997: 244). Todos estos aspectos se enuncian para evitar con contundencia la indefensión respecto del aparato del Estado propia del totalitarismo del III Reich.

La función jurisdiccional - juzgar y ejecutar lo juzgado - le corresponde a los jueces. Para garantizar su independencia personal, los jueces son nombrados con carácter permanente, no pudiendo ser relevados contra su voluntad ni suspendidos, trasladados o jubilados fuera de lo que dispongan las leyes (art.97.2 LF). A cambio, se pide a los mismos, además del preceptivo sometimiento a las leyes, un comportamiento que no cuestione su independencia. Sin embargo, esta característica no lleva, como en España, a impedir la afiliación de los jueces a los partidos políticos. Las infracciones contra la Ley Fundamental o la Constitución de un Land por un juez sólo puede ser sancionada por el Tribunal Constitucional Federal, lo que es otra garantía para su independencia. Esta labor de control del poder judicial a los demás poderes del Estado trae consigo otros problemas, como puede ser la “judicialización de la política” o, más allá, la asignación a un poder no elegido democráticamente de funciones que debieran pertenecer, de acuerdo con el fundamento de la democracia representativa, a los órganos en donde esté depositada la soberanía popular.

Conforme con la funciones que se les otorgan a los jueces, estos deben tener una formación acorde con la responsabilidad que se les entrega (obtenida en las facultades de derecho y en el ejercicio práctico en algún campo jurídico). La profesionalidad de los jueces se acredita tras superar dos exámenes relativos a una parte teórica y a otra la práctica..

Si bien existe en la RFA un Tribunal Federal Supremo, encargado de examinar los recursos sobre sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Länder (recurso conocido como revisión, de carácter similar a la casación española), no corresponde a la justicia ordinaria saber de la Constitucionalidad de las leyes. Esa labor está encomendada expresamente a una institución que, antes de su creación en 1951 (aunque ya aparecía en la LF), carecía de tradición en la historia jurídica alemana: el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). Detrás de la creación de un Tribunal Constitucional estaba la voluntad de garantizar que la ley se

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acompasase no sólo formalmente, sino también materialmente, al Estado de derecho. Otra gran razón aconsejaba la creación de un Tribunal Constitucional: encontrar un órgano que zanjase las discusiones entre el Estado federal y los Länder sin poner con ello en juego ni debilitar el carácter federal de la república (von Beyme, 1991: 368). Esta voluntad llevó a dotar al Tribunal Constitucional del carácter de órgano constitucional, junto al Bundestag, el Bundesrat, el Gobierno Federal y el Presidente Federal. (Recuérdese que en España el TC no pertenece al poder judicial).

Pese a que el modelo seguido para su creación fuera la Corte Suprema de los Estados Unidos, el Tribunal Constitucional alemán concentra más funciones, lo que le hace también más susceptible de la crítica acerca de la judicialización de la política (peligro ya denunciado durante Weimar, entre otros por Carl Schmitt, cuando se discutió acerca de la posibilidad, finalmente denegada, de crear una jurisdicción constitucional). Componen el Tribunal Constitucional, según el artículo 94.1, jueces federales y otros miembros, elegidos por el Bundestag y el Bundesrat por mayoría de dos tercios, no pudiendo pertenecer a ninguno de estos parlamentos ni al Gobierno federal ni a los organismos correspondientes de un Land. Este mandato lleva a que tres magistrados de cada uno de los dos “Senados” en que se divide el Tribunal, sean elegidos entre magistrados que pertenezcan a los Tribunales Superiores federales. La elección por el Parlamento les otorga una legitimidad mayor que la que poseen el resto de los jueces, equiparándose a la de los miembros del Gobierno, si bien incorpora también su politización, pues el resultado final es una adscripción ideológica de sus miembros a los principales partidos. Esto puede llevar a situaciones complicadas, donde a la queja acerca de la capacidad “política” del Tribunal se suma la potencial sospecha de que pueda tomar decisiones que enmienden resoluciones de los órganos políticos motivados por intereses partidistas. De hecho, sentencias acerca de temas de gran importancia, tales como la aprobación por parte de Alemania del Tratado de la Unión Europea o del Tratado de Lisboa o asuntos vinculados a la unificación (constitucionalidad del Tratado de Unificación firmado por la RFA y la RDA, o el mantenimiento de la carga fiscal al territorio de la antigua RFA para acercar el nivel de renta de la antigua RDA a la media alemana), suelen venir acompañadas de polémica al evidenciarse la capacidad de determinar líneas políticas que, correspondiendo al Ejecutivo y al Legislativo, están en manos del Tribunal Constitucional. De cualquier forma, esto es una característica propia de los Tribunales Constitucionales, “órganos donde lo político y lo jurídico se mezclan de forma no claramente definida” (Rubio Llorente, 1993: 578). No olvidemos que detrás de esta discusión hay un problema de fondo: la pérdida de responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, donde la mayoría parlamentaria es la misma que sostiene al Gobierno, de manera que puede ser que el Tribunal Constitucional se apropie de esa labor de control del Ejecutivo abandonada o morigerada por el Parlamento.

Según la LF, corresponde al Bundestag y al Bundesrat la elección, a partes iguales, de los dieciséis magistrados del TC. Mientras que el Bundesrat elige a la mitad de los miembros del Tribunal de manera directa, el Bundestag nombre una comisión de doce compromisarios elegidos en listas presentada por los partidos políticos, de donde saldrán los ocho magistrados. Esto limita el poder individual de los diputados, además de que no posibilita la elección de

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ningún magistrado por parte de los partidos pequeños. En la misma dirección hay que entender la pugna partidista por la elección de los magistrados del TC, que provoca regularmente fricciones entre los grandes partidos que desembocan en retrasos en la renovación del Tribunal. No en vano, a menudo los miembros del TC son militantes o simpatizantes de algún partido político (por lo común, SPD y CDU-CSU) (Jimena, 1997). Los dieciséis magistrados del TC son elegidos por un periodo de doce años sin posibilidad de reelección.

Los magistrados están separados en dos salas llamadas “Senados” (Senat) que componen colegiadamente el Tribunal. El Presidente y el Vicepresidente del TC, elegidos alternativamente por el Bundestag y el Bundesrat, dirigen cada uno una sala, y pese a que existe un número par en la composición de las mismas (ocho en cada una), no existe voto de calidad de la presidencia (algo que sí existe en el caso español). Este carácter paritario obliga a que las decisiones sea adoptadas por mayoría. La primera de las salas, el Senado para los derechos fundamentales, se encarga de los derechos de la persona, controlando los recursos de amparo (Verfassungsbeschwerde) vinculados al Título I de la LF. El segundo, Senado para el Estado de derecho, se encarga específicamente de los asuntos que tienen relación con la administración pública, ejército y objeción de conciencia, procedimientos que conducen a multas y sanciones penales, conflicto entre órganos, prohibición de partidos políticos y reclamaciones electorales. Dentro de estas últimas competencias le corresponde al Tribunal Constitucional la “defensa ejecutiva de la Constitución”, es decir, “la implantación de medios materiales conducentes a asegurar la subsistencia del Estado, de su Constitución y de su paz interna” (Faller, 1979: 47). Es aquí donde se incardina la prohibición de partidos políticos (lo que ocurrió, por ejemplo, con el Partido Comunista Alemán en 1952 y con el neonazi Partido Imperial Socialista en 1956); la suspensión de derechos fundamentales; el enjuiciamiento de la responsabilidad de los jueces; y el enjuiciamiento de la responsabilidad del Presidente Federal. Pero, como se ha apuntado, esa relevancia pone en manos del Tribunal una responsabilidad que puede llevar a una mala interpretación de su función, como ocurriría durante el Gobierno de Willy Brandt (1969-1974), cuando la actitud obstruccionista del Tribunal generalizó la sospecha de su carácter conservador (Beyme, 1991: 382).

La actividad del Tribunal Constitucional, de cualquier modo, es muy relevante tanto por su consideración social como por el elevado número de procedimientos que incoa. Estos son principalmente recursos de amparo (más del 90%), de los cuáles apenas el 3% tienen éxito. Como las principales controversias políticas en Alemania se dirimen en el Tribunal Constitucional, no resulta extraño que entre el 4 y el 5% de las leyes sean declaradas en su totalidad o en parte inconstitucionales (Ismayr, 1997: 435). 8. La participación política.

8.1 El sistema electoral

Según el art.38 LF, los diputados del Bundestag son elegidos por sufragio universal, directo, libre, igual y secreto, representan al pueblo en su conjunto y no están ligados a mandatos ni instrucciones más allá de su conciencia. En este artículo se reproducen, por tanto, los principios clásicos del

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parlamentarismo liberal - sufragio individual; representación de la nación; prohibición de mandato imperativo - enunciados, entre otros, por Burke en el siglo XVIII. Teniendo en cuenta que el Bundesrat se elige por los Gobiernos de los Länder, y que el Presidente Federal es elegido por la Asamblea Federal, el único órgano de representación personal en Alemania es el Bundestag (Cotarelo, 1993: 40). El sistema electoral alemán es “proporcional parcialmente personalizado”, a la búsqueda de un sistema que conjugase la representatividad del sistema proporcional con la estabilidad y capacidad decisoria del sistema mayoritario. El sistema electoral es fruto de un compromiso entre las principales fuerzas políticas, ya que, como se ha apuntado, la CDU apostó en los inicios de la RFA por un sistema mayoritario, mientras el SPD prefería la proporcionalidad.

Desde 1990, tras la unificación, se elegían 656 escaños (en 2009 fueron elegidos 621), a través de un complicado proceso en donde cada ciudadano puede depositar dos votos, uno para una lista de partido - que es el realmente importante - y otro que se atribuye personalmente a un candidato o candidata en circunscripciones más pequeñas. La mitad de los escaños, se eligen directamente en las correspondientes circunscripciones uninominales, con mayoría simple, de manera que quien obtenga más votos es a quien se le asigna el escaño. Los resultados obtenidos en esa elección directa se tienen que poner en relación con el segundo voto, pues están, como vamos a ver, directamente vinculados. Los otros escaños se eligen en cada uno de los 16 Länder, a través del llamado segundo voto o mandato, en listas de partido cerradas y bloqueadas (no se pueden introducir ni eliminar nombres ni alterar el orden de los mismos). La elección de los diputados elegidos con el segundo mandato se realiza en dos fases. En la primera, se suman todos los votos obtenidos por cada partido en cada Länder. Una vez sumados todos los votos válidos, se asignan los escaños a los partidos según la fórmula Hare-Niemayer (hasta 1985 se aplicó D´Hondt)10. Así se sabe cuántos escaños corresponden a cada partido en cada uno de los Länder. Ahora, para ver a qué personas concretas se les asigna el escaño, hay que hacer otra operación. En las listas cerradas y bloqueadas de cada Land, se sacan de ella todas aquellas personas que hayan obtenido el escaño de manera directa por haber sido los más votados en sus circunscripciones. Los escaños restantes que les corresponda a cada partido según los votos obtenidos por el segundo mandato se otorgan, según el orden fijado en las listas presentadas por los partidos en cada Land, a los candidatos que no hayan obtenido mandato directo. El número de escaños se otorga, como hemos dicho, en la proporción que mande el segundo voto.

10 La variante Hare-Niemayer se obtiene de la siguiente manera: el número de votos conseguido por cada partido se multiplica por el número de escaños que se asignan en cada circunscripción. Esa cantidad se divide entre el total de los votos válidos emitidos en esa circunscripción. Los escaños se asignan a las mayores cuotas y, finalmente, a los mayores restos.

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Como se ve, los electores poseen dos votos, uno donde se vota a personas en cada circunscripción (a la izquierda) y un “segundo voto” donde se vota a las listas de un partido. Fuente: Bundeszentrale für politische Bildung

¿Qué ocurre si en un Land hay partidos que han obtenido el mandato

directo - por ejemplo, porque el candidato es conocido y respetado en su circunscripción - pero no les corresponde escaño según el segundo voto - porque los electores han decidido no confiar en esas siglas y no han alcanzado la barrera (Sperrklausel) del 5% -? Si eso ocurre con un partido que ha ganado escaño directo en tres circunscripciones, se le otorgan los escaños obtenidos directamente aunque no supere la Sperrklausel. De lo contrario, los pierden. Igualmente hay otra salvedad. En Sachsen, en las elecciones de 1994, a la CDU le correspondían, según el segundo voto, 18 escaños. Pero había ganado en las 21 circunscripciones del Land. Los tres escaños de más sacados también se le adjudicaron. Esos escaños se llaman escaños excedentes (Uberhangmandate). Desde 1953, los partidos tienen que superar para obtener escaño el 5% de los votos totales emitidos en toda Alemania, y desde 1956 son, como se ha dicho, tres los mandatos directos que se deben obtener para que se asignen escaños en caso de no superarse la barrera. El fin que buscaba esta cláusula era impedir la presencia parlamentaria de partidos radicales, aunque ello supusiera una merma de la representatividad democrática. En las elecciones de la unificación de 1990, esta regla se aplicó de manera separada en el territorio de la RDA y en el de la RFA para permitir que las formaciones políticas de la antigua RDA tuvieran posibilidad de superar el 5%, algo prácticamente imposible de aplicarse para toda la nueva Alemania.

El sistema electoral alemán es un sistema proporcional, donde la diferencia entre votos y escaños es pequeña (Nohlen, 1997: 613). El sistema de doble voto sirve principalmente para asignar los nombres de las listas de los partidos, pues es lugar común que sean los mismos nombres los que acuden a las listas y a la elección directa, ya que así se refuerza la posibilidad de elección de las personas escogidas por el partido para presentarlas en la circunscripción. El llamado vote-plitting, esto es, una diferenciación de personas entre el primer y el segundo voto, se utiliza en Alemania para expresar las preferencias de coalición. Partidos tradicionalmente considerados bisagra, principalmente el Partido Liberal (FDP), o los Verdes (die Grünen) recibían el segundo voto si existían perspectivas de coalición - aunque también podían ser apoyados con el primer voto -, de manera que, así, sin dejar de apoyar a las grandes fuerzas, el electorado matizaba esa opción permitiendo a

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una partido menor alcanzar el 5% requerido para entrar en el Parlamento, sin por ello “regalar su voto” (Rudzio, 1996: 187). De cualquier modo, los votos obtenidos actualmente por las dos grandes formaciones, CDU-CSU y SPD, si bien ha descendido desde las décadas anteriores, donde normalmente lograban cuando menos el 80% de los votos, ahora ocupa algo más del 50% de los mismos, por lo general con una alta participación que ronda siempre alrededor del 80% del censo (porcentaje que desciende desde los años 80 en las elecciones a los Länder y en las europeas)(Ismayr, 1997: 424).

8.2 El sistema de partidos

Tras el trauma del nazismo, los partidos políticos están reconocidos

constitucionalmente en Alemania, por las mismas razones por las que los constituyentes italianos o españoles decidieron, tras sus experiencias con el fascismo, reforzar a estas organizaciones, pieza clave de la democracia liberal. Su constitucionalización significa, pues, “una repulsa a los regímenes antidemocráticos” (García Pelayo, 1986: 49). Además, su positivación en el ordenamiento constitucional venía a recoger una nueva fase de la democracia parlamentaria y de la organización estatal que se denomina con frecuencia Estado de partidos, al ser estos la pieza esencial para la nueva organización política que corresponde al Estado social y democrático de derecho. Es éste un elemento de gran relevancia, pues la centralidad alcanzada por estas organizaciones muta el significado tradicional de la democracia liberal, hasta el punto que trastoca la prohibición del mandato imperativo toda vez que el mandato de los partidos se hace inexcusable.

Según la lista de funciones que recoge la ley de partidos políticos de 1967, entre las funciones irrenunciables de los partidos estaría las siguientes: reclutamiento de políticos; formación del Gobierno; y agregación y articulación de intereses y opiniones. Estas funciones están también recogidas en la Ley de Partidos, de manera que un partido que no concurra durante seis años seguidos a unas elecciones generales o de Land, pierde su condición de tal (art.2 de la Ley de Partidos Políticos). Todos estos elementos se engloban bajo la ya apuntada expresión “democracia defensiva” (wehrhafte Demokratie), una de las características más relevantes del sistema de partidos alemán (von Beyme, 1991). Éste carácter de democracia defensiva ya se encuentra en la autorización en 1946 (antes de la creación de la RFA y de la RDA) para crear partidos políticos otorgada por las fuerzas de ocupación aliadas de Alemania, ya que sólo concedieron tal autorización a los partidos que se habían caracterizado como antifascistas (SPD, cristianos sociales, liberales y comunistas). El temple defensivo de la democracia alemana toma cuerpo en la cultura política en un exquisito celo por las formas. Como consecuencia de esa exigencia ciudadana de respeto escrupuloso a los procedimientos de la democracia, a partir de los años noventa entró en la agenda política como tema urgente el llamado “enojo político” (Politikverdrossenheit). Este concepto, declarado en 1992 “palabra del año”, ocupó el centro de la información política en Alemania. Este “enfado político”, se ha caracterizado por el creciente descontento ciudadano con los partidos políticos (más de la mitad de la población manifiesta su decepción con estas organizaciones), con el consiguiente descenso de la participación electoral, especialmente notable en las elecciones comunales y, al igual que en el resto de los países de la UE, en

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las europeas. En cuanto a la militancia, sólo un 3’3% de los votantes pertenecen a un partido político (aproximadamente dos millones de ciudadanos).

La construcción del sistema de partidos alemán es fruto de un conjunto de líneas de conflicto (cleavages) propias de su historia. Podemos resumirlas de la siguiente forma: seguidores del imperio (Reich) frente a enemigos del Imperio; republicanos frente a enemigos de la República de Weimar; partidarios de la provisionalidad de la RFA frente a enemigos de la división de Alemania; protestantismo frente a catolicismo; nacionalismo frente a legitimismo regionalista; obreros frente a burgueses; mundo agrario frente a mundo industrial; y refugiados frente a los que han permanecido en su tierra (Este y Oeste del Elba). De estos conflictos surgen los principales partidos alemanes, caracterizados por su posición ante cada uno de estos aspectos (von Beyme, 1991: 125).

En la actualidad funcionan parlamentariamente cinco grandes partidos. La “Unión Demócrata Cristiana-Unión Social Cristiana” (Christliche Demokratische Union-Christliche Sozial Union) actúan en las elecciones como una única fuerza política, pero son en verdad dos partidos, siendo la CSU el homólogo para Baviera de la CDU. La CDU era la heredera del Zentrum católico de la República de Weimar. Esos orígenes católicos han pesado en el compromiso social de la CDU-CSU. Tras la guerra, extendió su carácter confesional a todo el cristianismo y desarrolló, en consonancia con el auge de la izquierda en Europa, los aspectos sociales del credo cristiano (tras la guerra, la CDU estaba incluso a favor de la nacionalización de la tierra). Los últimos gobiernos de Helmut Kohl fueron abandonando progresivamente ese compromiso social, aproximándose a presupuestos del neoliberalismo. La CDU-CSU ha gobernado, por lo común con el apoyo del FDP, la mayor parte de la historia de la RFA (con la salvedad del periodo 1969-1980, cuando gobernaría el SPD, y tras 1998, bajo la coalición SPD-Los Verdes)

El SPD es el partido “decano” del socialismo mundial y entronca con el Partido Socialista de Marx, Engels y Lasalle (Cotarelo, 1993: 36). En los años veinte incorpora el revisionismo de la mano de Eduard Bernstein, derrotando a su ala izquierdista, de la cual saldrá el Partido Comunista Alemán dirigido por Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht. Su evolución ideológica, marcada por su temprana incorporación a tareas de gobierno durante la República de Weimar, será constante, destacando el abandono definitivo del marxismo en 1959 (en el congreso de Bad Godesberg), la Ostpolitik en los años setenta o su adhesión a la tercera vía en los noventa. Habiendo nacido como partido “de clase”, después de la Segunda Guerra Mundial evolucionó hacia un catch-all-party. Pese a ser el partido con mayor afiliación de Alemania, no ha dejado de sufrir el alejamiento de estas formaciones por parte de la población.

El Partido Liberal Democrático (Frei Demokratische Partei) hereda la tradición liberal de Weimar, pero incorpora su ala más progresista. Su importancia está vinculada al papel de bisagra desempeñado, ocupando por lo común la cartera de Asuntos Exteriores en gobiernos socialdemócratas y democristianos, conforme con su voluntad de generalizar el credo liberal por todo el mundo. Su mantenimiento permanente en el Gobierno de Alemania, salvo en dos breves periodos, supone un elemento de moderación de las dos grandes fuerzas políticas respecto de sus programas máximos.

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El PDS, heredero del SED, pasó a ser el candidato a recoger los votos del descontento. Al vincularse con el régimen estalinista de la RDA, inicialmente tuvo muchas dificultades para obtener representación en la parte occidental del país. Por el contrario, su implantación en el Este (especialmente en Berlín) le permitió ir consolidándose parlamentariamente. El programa de ajuste laboral de Schröder, (en especial el paquete Hartz IV) fue utilizado por el SPD para convocar manifestaciones que llegaron a reunir a 100.000 manifestantes. En 2005, la deriva ideológica del SPD y la convocatoria de elecciones anticipadas alentó la unión entre el PDS y una escisión del SPD, liderada por el carismático Oskar Lafontaine. La Izquierda (Die Linke), ahora con el aval de políticos occidentales, se convertiría en la tercera fuerza política al obtener también resultados más allá de la antigua RDA, superando a Los Verdes en el Parlamento.

Los Verdes (die Grünnen) vieron la luz política en 1980 y tres años después entraron en el Bundestag. Si bien nacieron con un perfil netamente ecologista y conservador, rápidamente incorporó otras tradiciones propias del 68 tales como el pacifismo, el feminismo o la solidaridad internacional. Es la expresión más clara de la transformación de un movimiento social en un partido político, con sus ventajas de frescura y sus desventajas de desorganización en un Estado pensado para el funcionamiento de partidos burocratizados. La asunción por parte de los demás partidos del credo ecologista, junto con la participación en el Gobierno que bombardeó Yugoslavia en 1999, situaron a los Verdes en una situación complicada al perder su especificidad.

La cuota del SPD y la CDU-CSU en el Parlamento alemán ha ido, como decíamos, en declive. Si en los años setenta sumaban casi el 90% del electorado, en las elecciones de 2009 bajó al 56%. La secularización de la sociedad alemana, la pérdida de fuerza de la industria y su sustitución por el sector terciario, el peso de los valores postmateriales y los cuellos de botella de la democracia liberal (por ejemplo, a la hora de mantener el Estado social), que se traducen en aumentos de la abstención (con la menor participación histórica –el 70,78%- en las elecciones de 2009) ha reducido notablemente el número de militantes de estos partidos y su apoyo electoral.

El sistema de partidos alemán se desarrolló bajo el control de las potencias de ocupación. Si bien hubo continuidad con lo que representaba la historia de Alemania, hubo algunas disparidades respecto de la época de Weimar. El SPD y el KPD reprodujeron sus líneas obreristas tradicionales. El FDP unificó la separada tradición liberal, encarnando su vertiente nacional y su vertiente liberal de izquierda. La CDU, de nueva creación, entroncaba con el Zentrum católico de la república de Weimar pero, si bien mantuvo su representación del catolicismo obrero y empresarial, articuló un perfil interconfesional, representando igualmente al protestantismo conservador e, incluso, sobre todo en la formación hermanada de Baviera, la CSU, integrando a ideologías de derecha amables incluso con el nazismo. Las tendencias federalizantes condujeron a la formación de partidos regionalistas (el Partido Bávaro o el Partido Alemán), de la misma manera que la existencia de tres millones de expatriados tras la devolución de los Sudetes a Checoslovaquia en 1945 determinó la creación de la Unión de los expatriados y privados de sus derechos (Bund der Heimatvertrieben und Entrechteten) (Ismayr, 1997: 426).

Sin embargo, la nivelación social alcanzada gracias al desarrollo económico de posguerra conocido como milagro alemán, permitió una

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concentración del voto en tres grandes partidos (CDU, SPD, FDP), reduciéndose sobremanera el potencial fragmentador de las líneas de conflicto señaladas. Además de que la proporcionalidad del voto (una vez superada la barrera del 5%) había hecho imprescindible, hasta 1998, al FDP para formar un gobierno de coalición con alguno de los dos grandes partidos. Igualmente, el carácter de la RFA como país-frontera con el Este de Europa limitaba las posibilidades de un radicalismo de izquierda que hubiera problematizado el sistema de partidos (como se ha apuntado, incluso llegó a prohibirse el Partido Comunista Alemán en 1952). La señalada barrera de entrada del 5%, introducida en las elecciones de 1953, terminaba de simplificar los problemas al impedir prácticamente la creación de nuevos partidos desde mediados de los años 50. Este hecho situó también a los pequeños partidos (en la extrema derecha y en la extrema izquierda) en un radicalismo propio de quienes, formalmente, quedan fuera de las posibilidades de la actividad parlamentaria.

Una señal característica del sistema de partidos alemán es la idea de la grosse Koalition, una gran coalición entre las dos principales fuerzas políticas. Ésta tuvo lugar en 1966, cuando el Ministro de Finanzas del FDP dimitió del Gobierno dirigido por Ludwig Erhard (CDU), y la unión del SPD y del FDP no bastaba para lograr una coalición de gobierno. Con la intención de impedir la “ingobernabilidad”, el SPD apoyó al Canciller de la CDU Kurt Georg Kiesinger, entrando en el Gobierno. La desideologización de los partidos - partidos atrapalotodo en la expresión de Kirchheimer señalada-, permitía este acercamiento, pese a que una gran coalición sea una palpable muestra de la crisis de la democracia de partidos y la burla de la democracia parlamentaria, toda vez que impide el cambio de Gobierno. Las razones para ponerlo en marcha - la gobernabilidad - fueron principalmente económicas, y con la idea de que cualquier crisis pondría en evidencia la supuesta labilidad del sistema. Es otra señal del carácter defensivo de la democracia alemana señalado, aunque al final termine volviéndose contra la propia democracia.

La unificación ha generado un nuevo sistema de partidos (Anderson, 2009) donde Los Verdes y también La Izquierda entraron dentro de las posibilidades de coalición, algo que cambiaba el papel de bisagra tradicional de los liberales del FDP (pudiendo ser sustituidos por unos Verdes escorados hacia la derecha que habían abandonado buena parte de su carácter contracultural de los setenta) y generaba una profunda transformación en la izquierda al generar falta de concreción en un SPD incapaz de decidir si escorarse a la izquierda para adversar a La Izquierda o a la derecha para hacer otro tanto con los liberales, los verdes e, incluso, la CDU. En 2005, SPD, Verdes y La Izquierda tenían mayoría, pero Schröder renunció y el SPD prefirió la Gran Coalición con la derecha antes que formar gobierno con los antiguos comunistas (algo que no ocurrió con el gobierno de Berlín, en coalición SPD-La Izquierda). En las elecciones de 2009, el SPD se hundía, Los Verdes y La Izquierda mejoraban, y la CDU-CSU obtenía un mejor resultado respecto de 2005 y pasaba a gobernar de nuevo, en esta ocasión con los liberales del FDP.

Según el art. 21.1 LF: “Los partidos cooperarán en la formación de la voluntad política del pueblo. Su creación será libre. Su organización interna deberá responder a los principios democráticos”. El artículo 1 de la Ley de Partidos recoge el carácter público de su tarea. De esta forma, los partidos aparecen como los interlocutores por excelencia entre los ciudadanos y los órganos del Estado. De ahí que, inmediatamente, el art.21.3 LF deje claro que

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“Los partidos que por sus fines o por actitud de sus adherentes tiendan a desvirtuar o destruir el régimen fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, son inconstitucionales”.

La financiación de los partidos políticos ha ocupado un papel de primera importancia en Alemania, hasta el punto, como vimos en el primer capítulo, de que el político más relevante de las tres últimas décadas en Alemania, Hemut Kohl, el Canciller de la unificación, tuvo que dimitir de sus cargos honoríficos y someterse a la apertura de un procedimiento judicial y finalmente pagar una onerosa multa por negarse a dar los nombres de las personas que financiaron a la CDU. El artículo 21.1 de la LF establece que “Los partidos deberán dar cuenta públicamente de la procedencia y utilización de sus recursos, así como de sus bienes”. Según la ley de Partidos Políticos de 1967, los partidos reciben por parte del Estado el dinero gastado en las campañas electorales, el 20% del cual puede ser adelantado si se han cumplido en las últimas elecciones los requisitos para cobrarlos. La sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de diciembre de 1989 venía a reconocer el derecho a financiación de todas las actividades de un partido (no sólo de las elecciones) al no exigir a los partidos pruebas concretas de los gastos electorales. Para solventar problemas vinculados al fraude fiscal, en 1983 se llevó a cabo una reforma de la Ley de Partidos, que reforma el artículo 21 LF en la forma actual, dejando clara la necesidad de transparencia y publicidad de las finanzas globales y particulares de los partidos. El artículo 22 de la Ley de Partidos instauraba la “Igualdad de oportunidades” (Chancenausgleich), por la cual, todos los partidos que hubieran obtenido el 0’5% de los votos en el territorio nacional recibirían una cantidad anual. De esta manera, el Tribunal Constitucional venía a afirmar que el Estado “no está impedido constitucionalmente a financiar la actividad general de los partidos políticos” (Flores Giménez, 1997: 139 y ss.). Esta financiación no debiera en ningún caso suponer el 100% de la financiación de los partidos, pues eso los pondría a merced del Estado, sacrificando así su libertad para conformar la voluntad popular. Por eso, el Tribunal Constitucional establece que los medios de financiación privados (cuotas más donaciones) son más importantes que los públicos, ejerciendo el Estado tan sólo un papel subsidiario (ibidem.: 143).

La última reforma de la Ley de Partidos es de 1 de enero de 1994, donde se pretendía sacar las consecuencias del escándalo Flick vinculado a la financiación ilegal de los partidos políticos. En esta última ley se recoge la subvención directa estatal de los partidos; rearticula el privilegio fiscal de cuotas y donaciones (fijó en 6000 marcos alemanes el tope anual de las donaciones y las contribuciones de los militantes que podían desgravarse), redujo los gastos anuales de publicidad; y estabeció la obligatoriedad de presentar un informe financiero y contable. Entre los diferentes partidos, en el SPD destaca una mayor financiación a través de las cuotas de los afiliados, mientras que el FDP y la CSU son los mayores receptores de donaciones.

8.3 Los grupos de presión El llamado “tercer sector” define a esas organizaciones que no están

englobadas como “primer sector”, es decir, Estado (Parlamento, Gobierno, administraciones, justicia, pero también escuelas y teatros) ni como “segundo

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sector”, esto es, mercado (empresas, consorcios, organizaciones económicas). Por tanto, son organizaciones entre el Estado y el mercado, caracterizadas principalmente por su carácter no lucrativo. Dentro de este tercer sector habría que incluir a los partidos políticos, a las asociaciones, las cámaras y las iglesias (Alemann, 1996). Es indudable que no todas estas organizaciones tienen las mismas características, siendo diferente una iglesia, un partido político, una asociación de empresarios, una organización ecologista o un colegio profesional. Estas diferencias suelen estar recogidas en la legislación, estribando la diferencia en el acercamiento o alejamiento de la administración en lo que respecta a sus fines y a su organización, lo que, a su vez, les hace o no sujetos de derecho público. Dentro de los grupos de interés, y una vez analizados los partidos políticos, vamos a prestarle atención a los sindicatos y a las patronales por su especial importancia en la organización económica de la RFA caracterizada como corporativismo.

Es característico de los Estados sociales, como forma de organización política que intenta sintetizar los aspectos de libertad propios de la tradición liberal y los factores de redistribución naturales al socialismo, la actividad de grupos de presión que intentan inclinar hacia alguno de estos polos las decisiones económicas. De esta manera, mientras que los sindicatos buscan un mayor reparto del beneficio empresarial, bien a través de aumentos salariales, bien a través de mejoras en las condiciones laborales, las empresas buscan aumentar los beneficios, bien reduciendo los costes sociales, los costes laborales o incrementando la productividad introduciendo nuevas tecnologías o procesos de producción. La asunción de la labor de estas organizaciones en la formación de la voluntad política es propia de los Estados occidentales, principalmente después de la Segunda Guerra Mundial, aunque su nacimiento y desarrollo pertenecen al siglo XIX. Mientras que las asociaciones de trabajadores nacen para dar respuesta a las precarias condiciones laborales que acompañaban al sistema capitalista, las asociaciones de empresarios son una respuesta a la competencia extranjera y a las crisis cíclicas de esas economías (Alemann, 1996). La expresión “Estado de asociaciones” (Verbändestaat ), es un término acuñado para la RFA, y señala el carácter cuasi institucional que los grupos de interés tienen en Alemania (Cotarelo, 1993: 38). De hecho, el interés de las potencias aliadas por la reconstrucción económico llevó a que fueran antes permitidas las asociaciones de empresarios que los partidos políticos. Aproximadamente existen en Alemania 5000 asociaciones con capacidad de influir socialmente (frente a un total de 200.000 asociaciones, casi un 25% de ellas deportivas y registradas en el ámbito comunal).

La Ley Fundamental de Bonn constitucionaliza en el artículo 9 estas agrupaciones: “Todos los alemanes tienen derecho a constituir asociaciones y sociedades (…). Queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el derecho a formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo. Los convenios tendentes a restringir o impedir este derecho serán nulos, e ilegales las medidas que se adopten a este fin”.

Las asociaciones empresariales están concentradas en la Asociación Federal de Industrias Alemanas (Bundesverband der Deutschen Industrie) (BDI), interesada en las reivindicaciones de la empresa industrial, y la Asociación Federal de Asociaciones Alemanas de Empresarios

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(Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände) (BDI), ocupada de representar los intereses de los empresarios.

Si bien los sindicatos alemanes no tendrán su desarrollo real hasta finales del XIX, una vez que las leyes antisocialistas de Bismarck dejaran de aplicarse (1890), durante todo el siglo tuvieron una gran actividad, anticipándose a la labor que después desarrollarán los partidos de izquierda. De ahí que, cuando las organizaciones políticas obreras se articularon a finales del XIX, los sindicatos se vincularon íntimamente a los partidos. Tras el desmantelamiento de las organizaciones obreras durante el nazismo, su rearticulación después de 1949 sería diferente, iniciándose la separación entre partidos y sindicatos pese a la sintonía política que pudiera existir. En 1949 se crea la Federación de Sindicatos Alemanes (Deutschen Gewerkschaftsbund)(DGB), como lugar de encuentro del sindicalismo alemán. La DGB es independiente política y financieramente de los partidos, si bien mantiene vinculaciones personales con el SPD, perteneciendo al Partido Socialdemócrata entre el 75 y el 85% de los altos funcionarios del sindicato (Ismayr, 1997: 430). La organización de los casi nueve millones de trabajadores dentro del DGB es por ramas de actividad. Fuera de la Federación existen tres sindicatos más: el Sindicato Alemán de Empleados (Deutsche Angestelltengewerkschaft), con más de medio millón de afiliados, que reúne a controladores de vuelo, psicólogos, entrenadores de fútbol y artistas y trabajadores de los medios de comunicación; la Federación de Alemana de Funcionarios (Deutsche Beamtenbund), con más de un millón de afiliados que trabajan en las administraciones públicas; y la Federación Cristiana de Sindicatos (Christlicher Gewerkschaftsbund), con trescientos mil afiliados organizados en quince ramas.

Desde 1949, la negociación colectiva tiene lugar entre las diferentes ramas de los sindicatos y la patronal, no interveniendo el Gobierno en su determinación. Esto fomenta una conflictividad social menor, al no ser la huelga el único recurso en manos de los trabajadores. Sin embargo, el abandono de este compromiso por parte de muchas empresas en los nuevos Länder de la antigua RDA, junto con el desmantelamiento de parcelas del Estado social, ha aumentado considerablemente la actividad huelguística desde el inicio de los noventa. Al tiempo, la capacidad de influir de los grupos de interés en los Ministerios, en los Länder o en el Bundestag (donde hay registrados hasta 16.000 asociaciones, cuyo principal fin es influir en las decisiones políticas), genera una nueva situación. El Estado debe adaptarse a la cualidad de “red” de las relaciones sociales, donde ya no hay centros de referencia como antaño (los sindicatos o los partidos políticos), sino “nódulos” donde el “centro” está redefinido, de manera que las decisiones políticas se toman escuchando a los miembros de las asociaciones que tienen algún interés en el asunto concreto que se trate. Otro tanto ocurre con la puesta en marcha de determinados servicios sociales, crecientemente desarrollados por asociaciones privadas con apoyo financiero público (Ismayr, ibidem.).

8.4 Los medios de comunicación Los media (medios de comunicación) son un elemento crecientemente

relevante para la comprensión de un sistema político. Basta considerar las funciones clásicas que el liberalismo otorga al Parlamento o a los partidos

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políticos (representación, control del gobierno, reclutamiento de élites, formación de la voluntad pública) para darnos cuenta de que sin el concurso de los medios estas funciones quedan desvirtuadas. La vinculación entre democracia liberal y opinión pública sitúa en un lugar privilegiado a la posibilidad material de construir esa opinión pública. Si en los inicios del liberalismo esa esfera pública tenía lugar en foros tan restringidos como el sufragio (por ejemplo, en los cafés y tertulias), en la actualidad se construye necesariamente en los medios. En alguna medida, el papel que antaño representaba un sindicato para un partido político, ahora lo representa un medio de comunicación. Por tanto, la reflexión acerca de los medios ha de situarse en el centro de la reflexión acerca de la participación política en las democracias avanzadas (Thompson, 1998).

Los media en Alemania se caracterizan por: la existencia de una rigurosa prensa y semanarios, si bien también poseen medios sensacionalistas de gran tirada; por una televisión y radio públicas, tanto en el nivel federal como en los Länder, plural y atenta a los contenidos políticos y culturales; por la descentralización geográfica de los medios; y por la disponibilidad de múltiples canales privados de televisión y radio , en donde, si bien se presta más atención al entretenimiento, respetan igualmente la pluralidad política.11. Más problemático es en estas cadenas la regulación de la publicidad, ya que es su fuente de financiación. Esto puede llevar a choques con las instancias públicas encargadas de velar por la conveniencia de los contenidos de los mismos. La audiencia de las cadenas privadas RTL, SAT1 y PRO7 supone el 42,2%, frente al 39% de las públicas ARD y la ZDF. Los problemas de pluralidad política han estado más vinculados a los pequeños partidos y a los de nueva creación, especialmente a Los Verdes y, posteriormente, con mayor virulencia, al PDS. Sin embargo, numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han velado por el cumplimiento de la pluralidad y el equilibrio político.

Existen en Alemania 408 diarios y 28 semanarios, de los que se venden en total 32,4 millones de ejemplares (Ismayr, 1997: 433). Pese a esta variedad, cinco grandes grupos editoriales concentran el 41’8% del mercado. El diario más vendido es el sensacionalista Bild-Zeitung (criticado por su falta de escrúpulos por el nobel Heinrich Böll en su novela de 1974 El honor perdido de Katharina Blum). La prensa regional tiene mayor importancia numérica que los periódicos que se editan para todo el país, pero son estos los que marcan la pauta de opinión pese a que, en conjunto, no vendan más de un millón doscientos mil ejemplares. Algunos de estos periódicos están considerados como los de más calidad de Europa (el Frankfuter Allgemeine Zeitung y el Süddeutsche Zeitung). En cuanto a su línea política, el Frankfurter Allgemeine Zeitung, es de tendencia conservadora y cercano a la CDU; el Süddeutsche Zeitung, liberal de izquierda; el Frankfurter Rundschau, socialdemócrata, estando cercano al SPD.; y Die Welt, que es el más conservador de los diarios de tirada nacional. El Taggeszeitung es un periódico alternativo identificado con los presupuestos políticos de los Verdes y de todos los nuevos movimientos sociales. Pese a la vitalidad de los nuevos movimientos sociales en Alemania,

11 Es prácticamente impensable en Alemania una denuncia como la presentada por todos los grupos de la oposición en España en marzo de 2000, protestando por lo que entendían era un abuso por parte del Gobierno de la televisión pública. A la denuncia se añadía la queja de la oposición acerca del control político que ejercía indirectamente el Gobierno de buena parte de los medios de comunicación privados.

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fruto, como vimos, de la cultura política democrática alemana, el llamado popularmente Taz ha sufrido recurrentes crisis económicas. En cuanto a los semanarios, Die Zeit, editado por el ex Canciller socialdemócrata Helmut Schmidt, y Die Spiegel, editado por el conocido periodista Rudolf Augstein, son los dos medios más influyentes en los círculos políticos alemanes, moviéndose ideológicamente en una izquierda moderada (lo que en modo alguno significa que sacrifiquen su compromiso informativo por sintonías políticas partidistas).

Existen radiotelevisiones públicas vinculadas a los Länder, de las cuales once trabajan conjuntamente en la “Comunidad Laboral de la Institución Radiofónica Alemana” (Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands)(ARD), financiada principalmente con tasas privadas. La ARD es quien organiza la primera cadena alemana (Erste Deutsche Fernsehen). La segunda cadena (Zweite Deutsche Fernsehen) (ZDF), tiene una estructura vinculada a los Länder. En cuanto a la programación, se verifica una tendencia creciente en estas cadenas pública a la bulevarización de la información, es decir, a una frivolización propia de los programas de variedades, debido a la competencia con las cadenas privadas (Ismayr, 1997: 434). Esta tendencia va en detrimento, principalmente, de los contenidos políticos y culturales, agravando los problemas de comunicación que tienen los partidos políticos y las demás organizaciones sociales. 9. La política europea de Alemania y las relaciones internacionales

Que la RFA era “un gigante económico y un enano político” era una

queja constante del Canciller Willy Brand, protestando por el escaso peso internacional que tenía la primera economía europea dos décadas después de acabada la Segunda Guerra Mundial. El pasado alemán inmediato - la experiencia nazi y el horror de Auswitz -, razón de ser de ese veto exterior, negaba el interés de Alemania en hacer de 1945 una Stunde null, una hora cero donde la historia pertenecería a un pasado a olvidar. Hasta 1952 La RFA no recuperó - y de manera parcial - la soberanía. La no existencia de un Tratado de Paz hasta 1990, llevó a que la RFA estuviera limitada en asuntos de defensa y relaciones exteriores a la decisión de las potencias ocupantes. Su pertenencia desde su creación (1955) a la OTAN y a la CEE - como le ocurriría a España a partir de 1986 - eran la garantía de que Alemania estaría integrada sin fisuras en el bloque occidental de la guerra fría. La doctrina marcada por las demás potencias occidentales se guiaba por el principio “put the germans down, keep the soviets out”. La división de Alemania en 1949 en dos Estados se convertía en el principal problema exterior de la República Federal de Alemania, erigida como la legítima continuadora del III Reich. Una política exterior que se enfrentaba radicalmente con el bloque soviético toda vez que no reconocía a la RDA ni aceptaba la frontera polaca en los ríos Oder-Neisse como válida.

Esa prioridad de la política exterior alemana, recogida como mandato constitucional en la Ley Fundamental de 1949, tuvo diferentes medios en virtud a los distintos gobiernos. La doctrina Hallstein, instaurada en 1955, declaraba acto de enemistad con la RFA el establecimiento de relaciones con la RDA por parte de terceros países, provocando la ruptura de relaciones diplomáticas (por ejemplo, con Yugoslavia en 1957 y con Cuba en 1963) o el establecimiento de sanciones económicas. En 1966, a partir de la” Gran Coalición”, se suavizó

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esta doctrina, que deaparecería definitivamente en 1972 con la firma del “Tratado Fundamental” (Grundvertrag) con la RDA. La Ostpolitik de Willy Brand, vino a reorientar de manera radical la doctrina Hallstein, y buscaba lograr un acercamiento al Este que evitase una confrontación nuclear sobre suelo alemán. En los acuerdos con la Unión Soviética y Polonia (1970) o con Checoslovaquia (1973) se renunciaba al uso de la fuerza y se reconocía las fronteras. Este nuevo rumbo, cuya validez tuvo que establecer el Tribunal Constitucional, se asentó sobre la idea de que existían dos Estados alemanes aunque una sola nación. En 1973, los dos Estados alemanes pasaban a ser miembros de pleno derecho de las Naciones Unidas. La calculada ambigüedad de Kohl desde 1982 aplicó una doctrina de palo en el discurso y de zanahoria en los hechos, de manera que, si bien se endureció la valoración pública de la RDA, se mantuvieron contactos constantes e, incluso, se financió la maltrecha economía de la Alemania oriental desde mediados de los años setenta. El fin de la separación de Alemania, y la recuperación de la plena soberanía a través del “Tratado 2+4” supondría un nuevo papel internacional para la RFA, recibido con contradicciones por el resto de los países europeos desacostumbrados a una Alemania con reclamaciones propias. En el Tratado 2+4, que sancionaba la permanencia de Alemania en la OTAN, la RFA reconocía como definitiva la frontera Oder-Neisse, renunciaba al uso de armas atómicas y limitaba su ejército a 370.000 soldados.

Cuando en la década de los noventa, una vez desaparecida la URSS y caído el muro de Berlín, las acciones bélicas occidentales cobraron un nuevo énfasis (guerra del Golfo, intervención en Yugoslavia), la antigua belicosidad alemana - además de su propia legislación - dificultaba la intervención de tropas de la RFA en acciones militares. Por un lado, el Tribunal Constitucional tuvo que aprobar en 1994 la constitucionalidad de la intervención bajo mandato de la ONU de tropas alemanas fuera del territorio nacional. Por otro, el recuerdo en las poblaciones europeas de la Segunda Guerra Mundial hacía conflictiva la presencia en el exterior de los alemanes, siempre presa fácil del recuerdo de los horrores del nazismo. Con motivo de la guerra emprendida por la OTAN contra Serbia en 1999, la presencia de soldados alemanes, que se había evitado en momentos anteriores para evitar suspicacias, fue comparada como una vuelta de las tropas del III Reich en apoyo de los colaboracionistas yugoslavos (crítica facilitada al carecer la intervención de la autorización de la ONU). El camino especial alemán formaba parte de la no menos especial historia de Alemania. El Tratado de la Unión Europea era el resultado de ese nuevo lugar que le correspondía a Alemania. Por un lado, Francia se vinculaba a la poderosa economía alemana a través de la creación de la Unión Económica y Monetaria. A cambio, Alemania había conseguido, además de la devolución de la soberanía por parte de las potencias vencedoras, avanzar en la idea de una Europa política que le permitiera un mayor margen de actuación. La ampliación de la UE al Este de Europa, el tradicional patio trasero alemán, iba a formar parte del principal interés internacional de la nueva Alemania unificada. Pero las obligaciones financieras de la RFA tanto en los Länder de la antigua RDA como en los países del Este iba a resentir su economía, trasladándose al ámbito de la UE esas dificultades al poner en cuestión su tradicional posición deudora respecto del resto de los países pertenecientes a la Unión. La petición de un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de

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Naciones Unidas iba a ser otro elemento de fricción, pues trastocaba el equilibrio existente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.

La paulatina recuperación de voz y voto en la arena internacional después de la Segunda Guerra Mundial la recibió Alemania a través de su pertenencia a las organizaciones políticas europeas. La inclusión en las Comunidades Europeas como socio fundador le permitió tener una proyección exterior que, en solitario, le estaba vedada. Todo lo contrario de lo que le ocurría al otro socio principal, Francia, que encontraba un mayor beneficio en el ámbito económico, pues la solidez de sus relaciones internacionales y sus muchos intereses exteriores le aconsejaban no compartir esa capacidad con sus socios europeos. En este sentido es preciso considerar que Francia poseía armamento nuclear, mientras que Alemania, no sólo no poseía tales ingenios sino que tenía sus fuerzas militares plenamente integradas en la estructura de la OTAN (sólo en 1955 permitieron las potencias vencedoras el establecimiento de un ejército en la RFA, lo que, a su vez, obligó a cambiar la LF debido a la prohibición constitucional original de una Alemania rearmada). La presencia internacional de Alemania está crecientemente vinculada a su condición de potencia exportadora, lo que le garantiza una presencia comercial en todos los continentes que, desde los años noventa, pretender tener también un contenido político (ya se ha señalado la voluntad alemana de ocupar un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU).

Páginas web con información sobre Alemania: http://www.bpb.de/ (página dedicada a información política) http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Homepage/home.html (página del gobierno alemán) http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/es/ (libro de consulta on-line sobre Alemania con información actualizada. En castellano). http://www.mexiko.diplo.de/Vertretung/mexiko/es/DZ__00/__BienvenidosAlemania.html (página en castellano del Ministerio de Asuntos Exteriores de Alemania, con acceso directo al Centro Alemán de Información). http://kiosko.net/de/ (acceso directo a los principales diarios alemanes) http://www.dw-world.de/dw/0,,653,00.html (diario alemán en castellano).

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