1. servicio público y derechos fundamentales (mariano bacigalupo)
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8/18/2019 1. Servicio Público y Derechos Fundamentales (Mariano Bacigalupo)
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BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO nú m . 21 , 2003
SERVICIO PUBLICO Y DERECHOS
FUNDAMENTALES*
MA R I A N O
B A C I G A L U P O S A G G E S E * *
SUMARIO: I . CONSIDERACIONES Y PREC ISIONE S PREVIAS. 1.
Sob re el con cep to de servicio púb lico. 2. Sob re la com patib ilida d del
servicio público con el Derecho comunitario.— II. LA COMPATIBILIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO CON LOS DERECHOS FUNDA
MENTALES. 1. La polémica general. 2. La compatibilidad del servi
cio público en sentido subjetivo con los derechos fundamentales
reconocido s en la Consti tución E spañola. A) E n general . B) E n par
ticular, la com patib ilidad de la configuración de la radio y la televi
sión com o servicios públicos en sen tido subjetivo co n el artículo 20.1
CE.— III. SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO OBJETIVO Y DERE
CH OS FUNDAMENTALES.— III. BIBLIOGRAFÍA SELE CC IÓN).
I . CONSIDERAC IONES Y PRE CISION ES PREVIAS
Un a reflexión sob re la relac ión e ntr e el servicio pú blic o y los dere
cho s funda m entales exige realizar un a serie de cons ideracio nes y pre
cisiones previas. Cuand o m enos , son dos, a mi juicio, las con sidera
ciones o precisiones previas que parecen obligadas:
* Texto ina l tera do de la intervenc ión del au to r en el Cu rso de Veran o de la
UNE D sob re « Interés gene ral y servicio público» Ávila, 22-26 de jul io de 20 02).
** Profesor Ti tu lar de De recho Ad m inis t ra t ivo UN ED).
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MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
E n p r i m er l u g ar , s o b re el co n cep to d e s e rv i c io p ú b l i co d e l q u e u n o
s e p r o p o n e p a r t i r , p u es d i f í c i lm en te s e p u ed e p r e t e n d e r d ec i r a l g o
s o b re s u r e l ac ió n co n l o s d e rech o s fu n d amen ta l e s s i s e i g n o ra q u é e s
lo que por t a l se ha de en tender .
U n a v e z a b o r d a d a l a c u e s t i ó n a n t e r io r , s e i m p o n d r á u n a s e g u n -
d a co n s id e rac ió n p rev i a s o b re e l en ca j e d e l s e rv i c io p ú b l i co en e l
D e r e c h o c o m u n i t a r i o e u r o p e o , y a q u e s i a q u é l r e s u l t a s e i n c o m p a t i -
b l e co n é s t e , c a rec e r í a d e t o d o s en t i d o p o r i n n ec es a r io y e s t é r i l ) ,
d a d a e n p a r t i c u l a r la p r i m a c í a d e l D e r e c h o c o m u n i t a r i o s o b r e el
D e r e c h o n a c i o n a l i n c l u i d o e l D e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e l o s E s t a d o s
m i e m b r o s ) , r e fl e xi o na r , a d e m á s , s o b r e l a c o m p a t i b i l i d a d d e l s e r v i ci o
p ú b l i c o c o n l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s r e c o n o c i d o s e n l a C o n s t i -
t u c i ó n E s p a ñ o l a .
A m b a s c o n s i d e r a c i o n e s d e c a r á c t e r p r e v i o a f e c t a n a l o b j e t o d e a l
m e n o s d o s p o n e n c i a s a n t e r i o r e s d e l p r e s e n t e c u r s o , l a d e l p r o f e s o r
Lu i s O r t eg a r e l a t i v a a l co n c ep to d e s e rv i c io p ú b l i co ) y l a d e l a p r o -
f e s o r a E l i s e n d a M a l a r e t q u e t u v o p o r o b j e t o l a p e r s p e c t i v a e u r o p e a
d e la cu es t i ó n ) , p o r l o q u e , a fin d e ev i t a r en l o p o s ib l e r e i t e r ac io n es
i n n e c e s a r i a s y s o b r e t o d o c a n s i n a s , p r o c u r a r é h a c e r l a s d e l a m a n e -
r a m á s b r e v e , e s q u e m á t i c a y c l a r a p o s i b l e .
SO RE EL CONCE PTO DE SERVICIO PÚ LICO
P u e s b i e n , d e l c o n c e p t o d e s e r v i c i o p ú b l i c o s e h a d i c h o q u e e s
p l u r í v o c o , a n f i b o l ó g i c o , p r o t e i c o , a m b i g u o , e l á s t i c o , i m p r e c i s o ,
v a g o ,
m u d a b l e , e t é r e o , e v a n e s c e n t e y n o s é c u a n t a s c o s a s m á s d e l
m i s m o o p a r e c i d o t e n o r. N o e n v a n o h a h e c h o f o r t u n a l a a f i r m a -
c i ó n , u n t a n t o t ó p i c a y a , d e q u e e x i s t e n t a n t a s n o c i o n e s d e s e r v i c i o
p ú b l i c o c o m o a u t o r e s s e h a n o c u p a d o d e e ll a y n o r m a s l a h a n i n v o -
cad o a l o l a rg o d e l o s ú l t imo s c i en añ o s . En e s t e s en t i d o , e s d e t o d o s
s a b i d o q u e l a p r i m e r a y m á s a n t i g u a — a u n q u e n o l a ú n i c a , c o m o
v e r e m o s — o b j e c i ó n f o r m u l a d a a l a t e o r í a d e l s e r v i c i o p ú b l i c o e s ,
p r e c i s a m e n t e , la q u e s e r e f i e r e a l a i m p r e c i s i ó n c o n c e p t u a l d e s u
o b j e to .
A h o r a b i e n , t r a t a n d o d e s i m p l i f i c a r a l g o l a s c o s a s , c a b e d e c i r q u e
l a n o c i ó n d e s e rv i c io p ú b l i co cu an d o n o s e l a u t i l i z a s i n m ás , l o
q u e t a m p o c o h a v e n i d o s i e n d o d e l t o d o i n f r e c u e n t e , c o m o e x p r e -
s i ó n s i n ó n i m a d e a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a — c o m o s u c e d e , p o r
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SERVICIO PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
e j e m p l o , e n e l a r t í c u l o 106 .2 CE —, s i no e n un se n t i do m á s p r e c i so ,
a l u s i v o a u n a a c t i v i d a d d e n a t u r a l e z a p r e s t a c i o n a l ) :
— C o m p r e n d e , e n p r i m e r l u g a r y e n t o d o c a so , u n e l e m e n t o
o b j e t i v o , m a t e r i a l , f u n c i o n a l o t e l e o l ó g i c o , p o r c u a n t o h a c e
r e f e r e n c i a a u n a a c t i v i d a d p r e s t a c i o n a l d i r i g i d a a l a s a t i s
f a c c i ó n r e g u l a r y c o n t i n u a d e u n a n e c e s i d a d c o l e c t i v a d e
i n t e r é s g e n e r a l ;
— y, e n s e g u n d o l u g a r, t a m b i é n puede c o m p r e n d e r p a r a a lg u
n o s i n c l u s o de e c o m p r e n d e r , a u n q u e p r e c i s a m e n t e e n t o r
n o a e s t e a s p e c t o c o m i e n z a la d i s p a r i d a d d e c r it e r i o ) u n e l e
m e n t o s u b j e t i v o , f o r m a l u o r g á n i c o ; t a l c o s a s u c e d e c u a n d o
l a t i t u l a r i d a d d e l a a c t i v i d a d p r e s t a c i o n a l d e q u e s e t r a t e s e
r e s e r v a a l s e c t o r p ú b l i c o .
C u a n d o l a n o c i ó n d e s e r v i c i o p ú b l i c o c o m p r e n d e a m b o s e l e
m e n t o s , a c o s t u m b r a m o s a h a b l a r d e u n s e r v i c i o p ú b l i c o e n s e n t i
d o e s t r i c t o , m i e n t r a s q u e s i n o c o m p r e n d e e l s e g u n d o d e l o s e l e
m e n t o s r e c i é n m e n c i o n a d o s , s e s u e l e h a b l a r , a l o s u m o , d e u n
s e r v i c i o p ú b l i c o e n s e n t i d o a m p l i o , e s d e c i r , e n u n s e n t i d o m e r a
m e n t e o b j e ti v o , m a t e r i a l o f u n c i o n a l . L a d i f e r e n c i a r a d i c a , c l a r o
e s t á , e n que e n e s t e ú l t i m o c a so e l e j e r c i c i o de l a a c t i v i da d p r e s t a
c i ona l e n que c ons i s t a e l s e r v i c i o púb l i c o e s t á a d i spos i c i ón de l a
l i b r e i n i c i a t i v a p r i v a d a e n e s t o s s u p u e s t o s , y p o r i n f lu j o d e l D e r e
c h o c o m u n i t a r i o , s e h a b l a ú l t i m a m e n t e , p a r a h u i r d e l a m b i g u o
c o n c e p t o d e s e r v i c i o p ú b l i c o , d e « s e r v i c i o s d e i n t e r é s g e n e r a l q u e
s e p r e s t a n e n r é g i m e n d e c o m p e t e n c i a » — t e l e c o m u n i c a c i o n e s , s e r
v i c i o s p o s t a l e s , e t c . — ) , m i e n t r a s q u e e n e l s u p u e s t o i n v e r s o l a
r e s e r v a d e l s e r v i c i o a l s e c t o r p ú b l i c o i m p i d e q u e e l m i s m o p u e d a
s e r l i b r e m e n t e p r e s t a d o p o r l o s p a r t i c u l a r e s , y a q u e d i c h a r e s e r v a
o b i e n c o m p o r t a d i r e c t a m e n t e u n m o n o p o l i o d e g e s t i ó n p ú b l i c a l a
l l a m a d a g e s t i ó n d i r e c t a d e l s e r v i c i o p ú b l i c o p o r s u p r o p i a A d m i
n i s t r a c i ó n t i t u l a r , y a s e a e n r é g i m e n d e D e r e c h o p ú b l i c o , y a s e a e n
r é g i m e n d e D e r e c h o p r i v a d o a t r a v é s d e u n a p e r s o n i f i c a c i ó n i n s
t r u m e n t a l j u r í d i c o - p r i v a d a — u n a s o c i e d a d m e r c a n t i l o u n a f u n
d a c i ó n — ) , o s i s e p r e v é l a g e s t i ó n i n d i r e c t a d e l s e r v i c i o p o r p a r t i
c u l a r e s , é s t a n o e s n a t u r a l m e n t e m a n i f e s t a c i ó n d e l a l i b r e i n i c i a t iv a
p r i v a d a o d e l e j e r c i c io d e u n d e r e c h o p r e e x i s t e n t e y m e n o s f u n
d a m e n t a l ) , s i n o d e u n a p r e v i a y n e c e s a r i a r e l a c i ó n c o n t r a c t u a l d e
n a t u r a l e z a a d m i n i s t r a t i v a , e n c u y a v i r t u d l a A d m i n i s t r a c i ó n t i t u
l a r d e l s e r v i c i o o t o r g a a u n o o v a r i o s p a r t i c u l a r e s l a g e s t i ó n i n d i -
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MARIANO BACIGALUPO SAG GESE
rec ta de l m ism o hace m os referencia , c la ro es , a l
contrato de ges-
tión de servicios públicos
en cualq uiera de sus d iversas mo dal ida
des: conces ión , ges t ión in teresada , concier to o soc iedad de econo
mía mixta —art . 156 TRLCAP—).
Pues bien, esta distinción entre servicio público en sentido estric
to y servicio público en sen tido a m plio es , com o a na die se le ocul
ta , de capital importancia a la hora de establecer su respectiva in
cidencia sobre los derechos fundamentales , ya que, cuando la
declaración de servicio público recae sobre una actividad en prin
cipio incluida o incluible en el ámbito de protección de un derecho
fundamental , su reserva al sector público comporta en r igor su el i
minación como actividad susceptible de ser desarrollada en ejercicio
de un derech o fun dam enta l en definitiva, en régim en de l ibe rtad ),
cosa que no ocurre , como es na tura l , cuando es tamos en presencia
de un servicio público en sentido meramente objet ivo, material o
funcional o , en la term inolo gía de origen com un itar io hoy en día
ya p lenamente ar ra igada , un
servicio de interés general que se presta
en régimen de competencia ,
dad o que éste hac e referencia , por defi
nición, a una actividad prestacion al qu e está a disposición d e la l ibre
iniciat iva privada, es decir , que los part iculares pueden desarrollar
en ejercicio de sus derecho s fundam entales , en part icu lar de la l iber
tad de em pres a art . 38 CE). Eso sí , au nq ue sea de inten sida d ob via
m ente menor , tambié n la configurac ión de un a ac t iv idad pres tac io
nal como servicio público en un sentido meramente objet ivo,
m ateria l o funcional conlleva un a afectación im po rtan te de los dere
chos fundam entales en cuyo ám bito de pro tecc ión se inserte la acti
vidad en que su prestación consista , ya que es precisamente su con
dición de servicio de interés general la que obliga de ordinario a
som eterla a un a inte nsa regu lación púb lica la l lam ada «re-regula
ción» o «neorregulación»), que en lo esencial suele perseguir, como
es sab ido , tre s gra nd es finalidades:
— En pr im er lugar , gara nt iza r e l cum plim iento de un as condi
c iones y uno s requis i tos mín im os po r par te de los pres tado
res del servicio, a cuyo efecto su pr es tac ió n se sujeta a la exi
gencia de previa obten ción de un t í tulo hab il i tante repárese,
así pues, en que la l iberalización de un servicio público en
modo alguno comporta la superación de la c lásica interven
ción administrat iva consistente en someter e l e jercicio de
una determinada actividad a la reserva de previa autori
zación).
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E n s e g u n d o l u g a r , l a r e g u l a c i ó n p e r s i g u e h a c e r p o s i b l e , p r i
m e r o , y g a r a n t i z a r , d e s p u é s , l a c o m p e t e n c i a e n s e c t o r e s d e
a c t i v i d a d e n q u e é s t a n o s u e l e s e r u n a r e a l i d a d e s p o n t á n e a
no e n va no se ha b l a e n e s t o s c a sos de a u t é n t i c os «me r c a dos
d e l a b o r a t o r i o » ) . C o m o e s s a b i d o , lo s s e c t o r e s r e g u l a d o s s o n
s e c t o r e s c a r a c t e r i z a d o s p o r u n a c i e r t a t e n d e n c i a e s t r u c t u r a l
a l m on op o l i o o , a l m e n os , a l o l i gopo l i o ) , ya s e a p o r qu e l a
p r e s t a c i ón de l s e r v i c i o s e r e a l i z a ne c e sa r i a me n t e sob r e c os
t o sa s y a ve c e s i nc l u s o ún i c a s e s de c ir , no i n f i n i t a m e n t e m u l
t i p l i c a b l e s ) i n f r a e s t r u c t u r a s e n r e d p i é nse s e e n l a r e d f e r r o
v ia r i a , en l a red e l éc t r i ca , en l a s redes de o leoduc tos y
gasoduc tos , e t c . ) , ya sea por l a s d i f i cu l t ades de acceso a l mer
c a d o d e n u e v o s e n t r a n t e s , d e r i v a d a s d e l c o p a m i e n t o d e a q u é l
p o r e l a n t i g u o o p e r a d o r m o n o p o l i s t a p ú b l i c o o p r i v a d o ) d e l
se r v i c i o , que , de no r e gu l a r se e l me r c a do , pod r í a f á c i l me n t e
i m p e d i r l a c o m p e t e n c i a m e d i a n t e s u b v e n c i o n e s c r u z a d a s
e n t r e l o s s e c t o r e s r e n t a b l e s y no r e n t a b l e s de l a a c t i v i da d u
o t r a s c on du c t a s a n t i c o m pe t i t i v a s a su a l c a n c e . A e s t o s e f e c
t o s l a r e gu l a c i ón a l a que se some t e l a p r e s t a c i ón e n r é g i me n
de c o m pe t e n c i a de s e r v ic i o s de i n t e r é s ge ne r a l c a r a c t e r i z a d os
p o r t a l e s r a s g o s e s t r u c t u r a l e s p re v é , p o r e j e m p l o s i n g u l a r
m e n t e e n e l á m b i t o d e la s t e l e c o m u n i c a c i o n e s ) , la o b l i g a c i ó n
de i n t e r c o ne x i ón de l a s r e d e s a r t . 22 L GT e l ), l a i n t e r op e r a -
bi l id ad de los serv ic ios a r t . 11.1 .7 .° LG Tel) , la ob l ig ac ión de
l o s t i t u l a r e s d e l a s r e d e s n o r m a l m e n t e e l a n t i g u o o p e r a d o r
monopo l i s t a de l s e r v i c i o ) de pe r mi t i r e l a c c e so a l a s mi sma s
de t e r c e r o s p r e s t a d o r e s de se r v i c io s e n c ond i c i on e s ob j e t iva s ,
t r a n s pa r e n t e s y no d i s c r i m i na t o r i a s a r t . 24 L GT e l) y, e n fin ,
o t r a s m e d i d a s d e r e g u l a c i ó n
asimétrica
e n f a vo r de l o s nu e
v o s e n t r a n t e s t a le s c o m o e l e s t a b l e c i m i e n t o d e m o r a t o r i a s
p a r a q u e e l o p e r a d o r d o m i n a n t e p u e d a c o m e n z a r l a p r e s t a
c i ón de de t e r mi na dos se r v i c i o s o e l e s t a b l e c i mi e n t o de un
r é g i m e n m á s e s t r i c t o e n m a t e r i a t a r i f a r i a p a r a d i c h o o p e r a
d o r ) . De a h í que se ha g a h i nc a p i é e n qu e no s ha l l a m os e n p r e
s e n c i a d e u n a r e g u l a c i ó n para la competencia, m á s q u e e n
p r e s e n c i a d e u n a r e g u l a c i ó n de la com.petencia o d e u n a c o m
p e t e n c i a regulada .
Y, en t e rce r luga r , l a r egu lac ión de los se rv ic ios de in t e rés
g e n e r a l q u e s e p r e s t a n e n r é g i m e n d e c o m p e t e n c i a p e r s i g u e
a s e g u r a r l a s a t i s f a c c i ó n — e n c o n d i c i o n e s r a z o n a b l e s y a s e
q u i b l e s — d e l a s p r e s t a c i o n e s n o c o m p e t i t i v a s q u e é s t o s t a m -
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SERVICIO PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
L o s T r a t a d o s c o m u n i t a r i o s u t i l i z a n l a e x p r e s i ó n « s e r v i c i o p ú b l i -
co» en u n a so la oc as ión en e l a r t í c u lo 73 TC E) , y lo ha ce n en u n sen-
t i do m e r a m e n t e ob j e t i vo , m a t e r i a l o f unc i ona l , pue s s e ha c e a l l í
r e f e r e n c i a a l a s ob l i g a c i on e s de se r v i ci o pú b l i c o «ob l i ga c i on e s i nhe -
r e n t e s a l a noc i ón de se r v i c i o púb l i c o» ) e n e l s e c t o r de l o s t r a n spo r -
t e s . E s na t u r a l que a s í s e a , da do que e l c onc e p t o sub j e t i vo , f o r m a l u
o r g á n i c o d e s e r v ic i o p ú b l i c o n o es c o n o c i d o e n lo s o r d e n a m i e n t o s d e
t od os l o s E s t a d os m i e m br os s í l o e s , po r e j e m p l o , e n F r a n c i a o e n
E s p a ñ a , p e r o n o e n A l e m a n i a o e l R e i n o U n i d o ) .
De ah í qu e el D erec ho c om un i t a r io , en los a r t í cu los 16 y 86 .2 TC E,
u t i l ic e u n a n o c i ó n n e u t r a — y e n t o d o c a s o m a t e r i a l u o b j et iv a — p a r a
r e f e r i r s e a l a s a c t i v i d a d e s p r e s t a c i o n a l e s d e n a t u r a l e z a e c o n ó m i c a
d i r i g i da s a l a s a t i s f a c c i ón de ne c e s i da de s c o l e c t i va s de i n t e r é s ge ne -
ra l , a saber : la de «servicios de interés económ ico general». Se gún e l
a r t í c u l o 86 .2 T CE , l a p r e s t a c i ón de t a l e s s e r v i c i o s , s i e ndo i nd i f e r e n -
t e qu i é n o qu i é ne s l o s p r e s t e n e l s e c t o r pú b l i c o , l o s pa r t i c u l a r e s o
a m b o s e n c o n c u r r e n c i a ; e n e s t e s e n t i d o , e l p r e c e p t o h a b l a g e n é r i c a -
m e n t e d e l a s «empresas encargadas de la gestión de servicios de inte-
rés económ ico general» , e s t á s o m e t i d a «a las reglas del presente Tra-
tado, en especial a las normas sobre competencia».
A ho ra b ie n , e s é s t a
u n a regla q u e , c o m o t a l , a d m i t e modulaciones e i nc l u s o excepciones,
ya que l a s e m pr e sa s e nc a r ga da s de l a ge s t i ón de se r v i c i o s de i n t e r é s
e c o n ó m i c o g e n e r a l s ó l o e s t a r á n s o m e t i d a s a l a s n o r m a s s o b r e c o m -
p e t e n c i a
«en la med ida en que la aplicación de dichas norm as no impi-
da, de hecho o de derecho, el cump limiento de la misión específica a
ellas confiada».
Así pue s , e s ve r da d que l a regla que f o r m u l a e l a r t í c u l o 86 .2 T CE
l a p r e s t a c i ón de l o s s e r v i c i o s de i n t e r é s e c onóm i c o ge ne r a l e n r é g i -
m e n d e c o m p e t e n c i a ) c o m p o r t a , a n t e t o d o , l a n e c e s i d a d d e s i t u a r
d i c hos se r v i c i o s e n e l á m b i t o de l i b r e d i spon i b i l i da d de l a i n i c i a t i va
p r i va da , da do que , e n e f e c t o , no ha y c om pe t e nc i a s i n l i b r e i n i c i a t i -
v a p r i v a d a p o r m u y i n t e n s a q u e p u e d a s e r l a r e g u l a c i ó n p ú b l i c a a
l a que e s t é som e t i da l a p r e s t a c i ón de d i c hos se r v i c i o s ) . De a h í p r e -
c i s a m e n t e q u e e n el a r t í c u l o 8 6 .2 T C E t e n g a s u f u n d a m e n t o y o r i g e n
e l p r oc es o de l ibe ra l i za c ión d e se rv ic ios pú b l i co s a l qu e a s i s t im os d es-
d e h a c e a ñ o s e n el s e n o d e l a U n i ó n E u r o p e a .
A h o r a b i e n , excepcionalmente — i ns i s to— , c u a n do l a p r e s t a c i ón de
d i c ho s se r v i c i o s e n r é g i m e n de c o m pe t e n c i a e s t o e s , de l i b r e d i spo -
n i b i l i da d pa r a l a i n i c i a t i va p r i va da ) i m p i da , de he c ho o de de r e c ho ,
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MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
el cumplimiento de la misión específica a ellos confiada, el Derecho
comunitario no sólo no se opone, s ino que exige su prestación con
arreglo a un rég im en dist in to al de la com peten cia, po r ejemplo (sin
ser ésta la única alternativa posible) , mediante su reserva al sector
púb lico. En este sentido ca be citar , en part icular , la im po rtan te juris-
prudencia sentada por e l TJCE en sus conocidas sentencias recaí-
das en los asuntos Corbeau^ y lmelo ̂ a pr inc ip ios y mediados de
los años noventa.
De ahí que pueda af i rmarse , a modo de resumen, que e l serv i-
cio público en sentido subjetivo, formal u orgánico (es decir , la
reserva de su t i tu lar idad a l sec tor públ ico , y más aún s i és ta con-
l leva as imismo e l monopol io de ges t ión públ ica) no es absoluta-
mente pero sí tendencialmente incompatible con e l De recho com u-
n i ta r io .
Com o es na tura l , todo lo con trar i o se pred ica del serv icio públ i -
co en sentido meramente objetivo, material o f i íncional, dado que,
como ya nos consta , la condic ión mater ia l de servic io públ ico no
es s ino la c i rcunstancia que legi t ima especia lmente la regulac ión
púb l ica del e jercic io de un a ac t iv idad pres tac io nal de in terés gene-
ra l , que en este caso, por definición, se l leva a cabo en régimen de
competencia, es decir , de l ibre disponibil idad para la iniciativa pri-
vada .
II. LA COMPATIBILIDAD DE L SERV ICIO PUBL ICO
CON LOS DEREC HO S FUNDAMENTALES
1
LA POLÉMICA GENERAL
El de los derech os ñ ind am ent ales es, en efecto, ju nt o con el argu-
m en to relativo a su imp recisión con ceptu al y el m ás reciente referi-
do al Derecho comunitario (ambos anteriormente aludidos), e l ter-
cer flanco desde el que se ha venido atacando la teoría del servicio
público.
PST JCE de 19 de m ay o de 1993 (as . 320/91) .
2 PST JCE de 27 de abr i l de 1994 (as . 393/92).
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SERVICIO
PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Como es obvio, quienes combaten el servicio público en nombre
de los der ech os fun dam enta les se refieren sólo al servicio pú blic o en
sentido subjetivo, formal u orgánico (es decir, a aquel entendimien
to del mismo que comporta la reserva de su t i tularidad al sector
público, y que, consecuentemente, excluye su l ibre disponibil idad
pa ra la iniciativa privada) y no asim ism o al servicio púb lico en sen
tido me ram en te objetivo, m aterial o funcional, q ue, en la m edid a en
que no excluye a la iniciativa privada de su prestación, es precisa
mente el concepto de servicio público que reivindican y al que se
refieren co m o «el nuev o servicio público»3.
Naturalmente, esta tendencia doctrinal sólo se manifiesta en
aquellos países cuyos ord ena m iento s con ocen la noción subjetiva de
servicio púb lico, espec ialmen te Franc ia y E spa ña. E n Fran cia ha sido
un eminente iusadministrativista, el profesor Fierre Devolvé^, quien
desde m edia dos de los och enta h a encab ezado la bata lla con tra el ser
vicio público, al que (del mismo modo que otros autores significa
dos, como, por ejemplo, el profesor D. Truchet)^ considera textual
m ente una am enaza intr ínseca para los derechos fundamentales , en
pa rticu lar la l ibertad de em presa, ya que la reserva de la t i tu larida d
de una actividad prestacional al sector público conlleva su sustrac
ción del régimen de libre iniciativa privada, esto es, impide que la
misma pueda ser desarrollada por los particulares en régimen de
libertad o, lo que es lo m ism o, en ejercicio de derecho s fundam en
tales preex istentes.
En España esta tesis (según la cual —insisto— el servicio públi
co es, en esencia y por antonomasia, liberticida, la antítesis de la
liber tad) h a sido defend ida, en particular, p or el profeso r G asp ar Ari-
ño Ortiz y —con distinta intensidad, eso sí— por sus discípulos y
colaboradores m ás cercanos (entre quienes cabe c i tar señ aladam en
te a los profesores Juan Miguel de la Cuétara Martínez o José Luis
M artínez L ópez-M uñiz). A m od o de ejemplo, y po r ser gráficamen
te ilustrativa de su ma ne ra de ver las cosas, parec e op ortu no extrac-
3
Vid. G.
ARIÑO OR TIZ/J . M . DE LA CUÉTARA MA RTÍNE Z/ I . L . MARTÍNEZ LÓPEZ -
M U Ñ I Z ,
El nuevo servicio pú blico,
M. Pon s , M adr id , 1997.
•
Vid.
«Service public et l ibertes publiques»,
Revue F rangaise de Droit Adm i-
nistr tif 1985, núm. 1.
5 Vid. «Label de service publ ic et s ta tut du service publ ic», Actualité Juri-
dique-Droit Administratif AJDA ), 1982.
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MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
t a r l a s igu i en t e a f i rmac ión rea l i zada po r e l p ro feso r A r iño en un t r a
bajo de 19926;
«Es m i firme convicción —dice el au tor ci tado— que la do ctri
na del servicio público), tan to en este sup ues to se refiere a la rad io
y la televisión) como en el de la libertad de enseñanza, está conde
nada a desaparecer en los próximos años. Lo que en verdad resul
ta difíci l de entender es que países —y personas— amantes de la
l ibertad hayan soportado durante tantos años este mito del servicio
público y la fe hegeliana en el Esta do. Pero esto ha ter m ina do afor
tuna dam ente , aun que , como los elefantes , se m anten ga en pie des
pués de muerto».
E s t a a f i r m a c i ó n s e c o m p l e t a c o n o t r a p o s t e r i o r d e l m i s m o a u t o r ,
e n s u s t é r m i n o s a l g o m á s c o n d e s c e n d i e n t e c o n l a t e o r í a d e l s e r v i c i o
p ú b l i c o , p u e s l a f o r m u l a e l p r o f e s o r A r i ñ o c i n c o a ñ o s m á s t a r d e d e s
de l a con v icc ión ín t im a de qu e su t e s i s sob re el s e rv i c io pú b l i c o co m o
n o c i ó n p e r i c l i t a d a e s y a d e f i n i t i v a m e n t e v e n c e d o r a . D i c e A r i ñ o e n
19977;
«El servicio público fue un instrumento de progreso y también
de socialización, espe cialme nte en los países pobr es, a los que per
mitió mejorar la si tuación de todos. Pero su ciclo ha terminado.
Cumplió su misión y hoy —como dice José Luis Villar— hay que
hacerle un digno ent ierro . Es inút i l empeñarse en embalsamarlo ,
como intentan los franceses, por si de esta forma pudiéramos man
tene rlo vivo. La situació n hoy es otra, casi la inversa. S on los hec hos
los que m an da n, m ás que la ideología o la polí t ica, y hoy han cam
biado radicalm ente los presupu estos económ icos y sociales — tam
bién los políticos y culturales— sobre los cuales esta institución
nació y se desarrolló».
D e e s t a m a n e r a d e v e r l a s c o s a s d i s c r e p a n f r o n t a l m e n t e q u i e n e s ,
t a n t o e n F r a n c i a c o m o e n E s p a ñ a , e n t i e n d e n p o r e l c o n t r a r i o q u e e l
s e r v i c i o p ú b l i c o , t a m b i é n e n s u s e n t i d o s u b j e t i v o p e r o s o b r e t o d o e n
su s en t ido ob je t i vo , ma te r i a l o func iona l , e s una t écn i ca a l s e rv i c io
^
Vid.
«Servicio público y libertades públicas», en AA.W., Actualidad y pers-
pectivas
del erecho
público
a
fines
del siglo
XX
Libro homenaje al Profesor Fer
nando Garrido Falla, UCM, Madrid, 1992, págs. 1315 ss.
^ Vid. «Significado actual de la noción de servicio público», en G. ARIÑO
OR TIZ/J. M . DE LA CUÉTARA M ARTÍNEZ/J. L . MARTÍNEZ LOPEZ-MU ÑIZ, E l nuevo ser-
vicio público cit., págs. 25 ss.
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S E R V I C I O P Ú B L I C O Y D E R E C H O S F U N D A M E N T A L E S
de la satisfacción real y efectiva de los derechos de los ciudadanos
(entre los autores que han sostenido este punto de vista cabe ci tar
especialmente a Chevallier^ y Regourd^ —en Francia— y a Carmen
Chinchilla^'^ —en España—). Según Chevallier, si bien es cierto que
el servicio público afecta siempre de alguna manera a la libertad, y
en part icular a la l ibertad de empresa, lo hace siempre también en
nombre y al servicio de la satisfacción de otros derechos y liberta-
des de igual o supe rior valor, y, po r eso, lejos de ser ne ce sari am en te
inco m patible con la libertad, la creación de un servicio púb lico sup o-
ne,
la mayoría de las veces, la conquista de nuevos derechos y liber-
tades . En este mismo sentido, sostiene la profesora Carmen Chin-
chilla entre nosotro s que el servicio público , antes que un a am ena za
pa ra los derecho s fundam entales y las l ibertades públicas, puede ser
una garantía para los mismos. Según ella , en determinados casos
consti tuye un a respons abil idad de los pod eres públicos garan tizar la
prestación de ciertos servicios. Cuando esto ocurre —prosigue— el
servicio público o pera com o un a técnica de realización o satisfacción
de los derechos fundamentales, y no como un instrumento de ani-
quilación de los mismos.
Desde luego, esto es así no sólo cuan do estam os en pre sencia de
derechos fundamenta les de natura leza genuinamente pres tac ional
(que cierta m ente son los m enos , pues los «derechos» consti tucion a-
les de esta natu ralez a suelen estar juríd icam ente co nfigurados com o
m eros «principios rectores de la polí t ica social y económ ica»), s ino
también cuando, aun tratándose de un clásico derecho de l ibertad,
su vigencia efectiva requiere de acciones positivas por parte de los
poderes públicos, a cuya adopción, como es sabido, éstos vienen
consti tucionalmente obligados en vir tud de lo dispuesto por el ar t í-
culo 9.2 CE.
^ Cfr. Le service public PUF, París, 1978.
^ Vid. «Le serv ice publ i c e t l a doc t r ine : pou r un p la ido yer da ns l e p rocés
en cours» , Revue de Droit Public (RDP), tomo 103, 1987, núm. 1.
' Vid. «El se rv ic io públ i co , ¿una amenaza o una garan t í a para los dere-
chos fundamentales? Reflexiones sobre el caso de la te levis ión», en Estudios
sobre la Constitución Española
Libro homenaje a l Profesor Eduardo Garc ía de
En terr ía , Tomo II , Civi tas , M adrid , 1991; asim ism o, «Servicio pú bl ico : ¿cr i s i s
o renovac ión?» , en E .
MALARET
(dir.). Régim en jurídico de los servicios públicos
Cuadernos de Derecho Judic i a l , Conse jo Genera l de l Poder Jud ic i a l , Madr id ,
1997, págs. 61 ss. (en part icular, 84 ss.) .
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De todos modos, no se puede dejar de reconocer que al argu
m en tar en ta les térm inos los autores que sost ienen este últ imo pun
to de vista suelen poner el énfasis en la noción objetiva o material
(m ás que en la subjetiva o formal) d e servicio público , pu es es c om ún
que se subraye que «el servicio público no significa monopolio —ni
público ni privado— de gest ión»ii .
2 .
L COM P TIBILID D DEL SERVICIO PÚBLICO
EN SENTIDO SUBJETIVO CON LOS DERECHOS
FUND MENT LES RECONOCIDOS EN L CONSTITUCIÓN
ESP ÑOL
A En gene ral
Como ya se ind icó an ter iormente , n inguna duda cabe de que
cuando una act ividad prestacional en pr incipio incluida o inclui -
ble en el ámbi to de act ividad protegido de un derecho fundamen
tal (siquiera se a el del de rec ho a la l ibe rtad de em pre sa, art . 38 CE)
se configura como servicio público en sent ido subjet ivo (es decir ,
cuya t i tular idad se reserva al sector públ ico) , dicho derecho fun
damental resul ta l imi tado o rest r ingido, dado que ya no es posible
desarrol lar aquel la act ividad como manifestación del e jercicio de
u n de rech o fund am enta l . Y esto es así con inde pen den cia de s i la
declaración de servicio público (la publicado compor t a a s i mi smo
el monopolio de gest ión pública (en este caso, la l imitación del de
recho fundamental es obvia) o se prevé la gest ión indirecta del ser
vicio por par t iculares , porque en este úl t imo supuesto éstos no
están ejerciendo un derecho fundamental (preexis tente) , s ino
a c t u a n d o por encargo del poder públ ico (esto es , de la Adminis t ra
ción t i tular del servicio) . Pre cisam ente po r e llo los par t icula res no
son t i tulares de un d erech o públ ico subjetivo al otorg am iento de las
concesiones de servicio públ ico, las cuales , además, suelen estar
con t inge ntad as (y no abie r tas a cu an tas pe rso na s deseen sol ic i tar
su o torgamiento) .
Vid. C. CHINCHILLA, «El s e rv ic io púb l ico : ¿cr i s i s o r eno vac ión? » , c i t .,
pág . 89 .
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SERVICIO PÚBLICO
Y
DERECHOS FUND MENT LES
P u e s b i e n , l a C o n s t i t u c i ó n E s p a ñ o l a c o n t i e n e u n a e x p r e s a h a b i
l i t a c i ó n q u e p e r m i t e a l l e g i s l a d o r l i m i t a r l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a
l e s —y , en p a r t i cu l a r , l a l i b e r t ad d e em p res a ( a r t . 3 8 C E)— m ed ian
t e l a r e s e r v a a l s ec to r p ú b l i c o d e s e rv i c io s d e n a tu r a l e za e s en c i a l . E n
e fec to , e l a r t í cu lo 1 2 8 .2 C E p e rm i t e q u e m ed ian t e l ey s e r e s e rv e « a l
s e c t o r p ú b l i c o r e c u r s o s o s e r v ic i o s e s e n c i a l e s , e s p e c i a l m e n t e e n c a s o
d e m o n o p o l io (...) cu an d o a s í l o ex ig i e re e l i n t e r é s g en e ra l» . Do s s o n ,
p u e s , l o s r e q u i s i t o s q u e i n t e g r a n e l p r e s u p u e s t o h a b i l i t a n t e d e l a
facu l tad regu lada en e l a r t í cu lo 128 .2 CE, a saber : por un lado , e l
ca r ác t e r e s en c i a l d e l s e rv ic io q u e se p r e t e n d a r e s e rv a r a l s ec to r p ú b l i
co ; y, p o r o t ro , q u e e s t a r e s e r v a v en g a ex ig id a p o r el i n t e ré s g en e ra l .
E n a m b o s c a s o s s e t r a t a d e c o n c e p t o s c o n s t i t u c i o n a l e s a l t a m e n t e
i n d e t e r m i n a d o s , p o r l o q u e e l l e g i s l a d o r g o z a d e u n . i n n e g a b l e m a r
g e n d e a p r e c i a c i ó n a l a h o r a d e a p r e c i a r l a c o n c u r r e n c i a d e l p r e s u
p u e s t o h a b i l i t a n t e ; m a r g e n é s t e q u e , a u n q u e n o im p i d e , sí l i m i t a c o n
s i d e r a b l e m e n t e l a i n t e n s i d a d d e l c o n t r o l d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e
ta les l eyes por e l Tr ibuna l Cons t i tuc iona l (en lo suces ivo , TC)^^ . En
e s t e s e n t i d o , si b i e n el T C o f re c ió t e m p r a n a m e n t e u n a i n t e r p r e t a c i ó n
d e l a n o c ió n d e « s e rv i c io s e s en c i a l e s » , é s t a e s m u y g en e ro s a , p u es
s ó lo ex ig e q u e e l s e rv i c io q u e s e p re t en d a r e s e rv a r a l s ec to r p ú b l i co
reca ig a s o b re u n a « p re s t ac ió n v i t a l o n eces a r i a p a ra l a v id a d e l a
c o m u n i d a d » 13, u n c o n c e p t o j u r í d i c o n o m e n o s i n d e t e r m i n a d o q u e e l
q u e —a s u t r av és — s e p re t en d e p rec i s a r .
E n t o d o c a s o , e s i m p o r t a n t e r e c a l c a r q u e l a s i t u a c i ó n d e m o n o
p o l io ,
a l a que se re f ie re t ambién e l a r t í cu lo 128 .2 CE, no es un requ i
s i to i m p r e s c i n d i b l e d e
la publicatio
s in o
un plus
que re fuerza su l eg i
t im id ad co n s t i t u c io n a l , y s i g n i f i ca q u e l a r e s e rv a p o d rá l l ev a r s e a
c a b o
sobre todo
—
pero no solamente
— c u a n d o s e t r a t e d e ac t i v id a
d es q u e , d e d e j a r s e en m an o s d e l a l i b re i n i c i a t i v a p r iv ad a , e s t a r í an
ab o cad as a e j e rce r s e en r ég im en d e m o n o p o l io i ' * .
2̂ El pro fes or G. A RIÑ O O RT IZ va aún más le jos , pues cons idera que no se
t ra ta de genuinos conceptos ju r íd icos inde te rminados , s ino de conceptos ab ie r
tos o es tándares ju r íd ico-pol í t icos que no admiten una so la in te rpre tac ión jus
ta y que, en consecuencia , e l TC no puede judicial izar .
Vid.
«Servicio público y
l ibertades públicas», c i t . , págs. 1316 s .
13 Vid. STC de 17 de julio de 1981.
i * Vid. C. CHINCHILLA, «Serv ic io públ ico : ¿c r i s i s o renovac ión?» , c i t . ,
pág. 86.
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SERVICIO PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
determina una tendencia ol igopolís t ica que condiciona el carácter
de los servicios que se pueden prestar, el st tu quo jurídico y polí
tico del medio y en definitiva el derecho mismo a una diftisión e
información l ibres».
A s í p u e s , el T C a c a b a c o n c l u y e n d o q u e
« .. .) la configuración de la televisión como servicio público, aun
que no sea una afirmación necesaria en nuestro ordenamiento jurí-
dico-político, se en cu en tra d en tro de los po dere s del legislador. ...)
adoptar el sistema de gestión indirecta del servicio público requie
re una decisión del legislador y un desarrollo que este Tribunal no
pu ed e sup lir ...). La llam ad a «televisión privad a» ...) no está nec e
sariamente impuesta por el art . 20 de la Consti tución. No es una
derivación n ecesa ria del artículo 20, au nq ue , como es obvio, no está
tampoco consti tucionalmente impedida. Su implantación no es una
exigencia jurídico-constitucional, sino una decisión política, que
pue de ad optarse , den tro del marco de la Consti tución, po r la vía de
una ley orgánica».
M á s a d e l a n t e e l T C h a v a r i a d o a m b a s l í n e a s a r g u m é n t a l e s , t a n
t o l a u t i l i z a d a p a r a j u s t i f i c a r l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l a
public tio
c o m o a q u e l l a o t r a q u e , u n a v e z a f i r m a d a l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e
l a dec l a r ac i ón de s e rv i c i o púb l i co , s e r e f i e r e a l a d i s cu t i da ob l i ga
t o r i e d a d c o n s t i t u c i o n a l d e p r e v e r l a p o s i b i l i d a d d e s u g e s t i ó n i n d i
r ec t a p o r p a r t i c u l a r e s . E n e fec t o , en 1990 S TC 206 / 1990 , de 13 de
d i c i e m b r e ) , p a r a j u s t i f i c a r l a c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e l a d e c l a r a c i ó n
de s e rv i c i o púb l i co , e l TC de j a de pone r e l én fa s i s en l a s l i mi t ac i o
n e s d e c a r á c t e r t é c n i c o , a r g u m e n t a n d o a p a r t i r d e e n t o n c e s s o b r e
la ba se d e l a dimensión objetiv d e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s r e c o
n o c i d o s e n e l a r t í c u l o 2 0 . 1 C E ; d i m e n s i ó n o b j e t i v a c u y a g a r a n t í a
c o n s t i t u c i o n a l m e n t e d e b i d a puede c o n s i s t i r a u n q u e n o n e c e s a r i a
m e n t e debe cons i s t i r ) en l a dec l a r ac i ón de l a TV como s e rv i c i o
p ú b l i c o :
« ...) el der ech o de tod os a recibir in form ación — dice el TC— tiene
una dimensión de garantía de una inst i tución fundamental , cual es
la opinión pú blica l ibre, que trasciende a lo que es com ún y pro pio
de otros derecho s fundam entales .. . y que exige tam bién). . . la pre
servación de un determinado modo de producirse de los medios de
com unica ción social , porq ue tanto se viola la com unica ción l ibre al
pon erle ob stáculos desde el poder, com o al pon erle ob stáculos des
de los propios medios de difusión. Así, la calificación de servicio
público es consti tucionalmente legít ima desde el momento en que
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el legislador la considera necesaria para garantizar —en términos
de igualdad y efectividad— dete rmin ado s derechos fundam entales
de la colectividad».
C om o aca bo de s eña la r, e l T C t a m b i én va r ió a pa r t i r de 1990 ( ST C
206 /1990) su pos tu r a e n cu an to a si e l a r t í c u lo 20 CE ex ige o n o r ec o
noce r l a pos ib i l i dad de l a ges t ión ind i r ec t a de l s e r v i c io púb l i co de
t e l ev i s ión p o r pa r t i c u l a r es . A sí , s i en 1982 e l T C sos t e n ía qu e la ges
t i ón ind i r ec t a de l s e r v i c io púb l i co de t e l ev i s ión po r pa r t i cu l a r es «no
es u n a de r iva c ión ne ce sa r i a de l a r t í c u lo 20 CE » , en 1990 , s in e m ba r
g o , pa sa a a f i r m ar lo s igu ien te :
«(...) la calificación de la TV co m o servicio público es con stitucio -
na lm ente legít ima ( .. .) , pe ro no es, en absoluto, una etique ta que,
una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulación de
la misma, ya que hay en juego derechos subjetivos —los de comu
nicar l ibremente el pensamiento y la información— que la publica
do limita y sacrifica en favor de otros derechos, pero que no puede
en modo alguno eliminar ( . . .) Los cambios en los condicionamien
tos técnicos (...) y también en los valores sociales, pueden suponer
una revisión de la justifícación de los límites que supone la publi-
catio tan to en lo que se refiere a la consti tuc ionalidad de un m ono
polio público en la gestión televisiva, como a los límites que esta
blezca la regulación de una gestión privada del servicio que el
legislador está obligado a realizar resp eta nd o los princip ios de liber
tad, igualdad y pluralismo».
Co n o t r a s pa l a b r as , e l T C v iene a so s t en e r aho r a , a d i f e r en c ia de
l o q u e m a n t u v o i n i c i a l m e n t e , q u e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s a l a
l i b e r t a d d e e x p r e s i ó n y d e i n f o r m a c i ó n s í obligan a p r e ve r l a pos ib i
l i dad de una ges t ión ind i r ec t a o p r ivada de l s e r v i c io púb l i co de t e l e
v i s i ó n . E s t a n u e v a p o s t u r a l e p e r m i t i ó a l T C d e c l a r a r p o c o s a ñ o s m á s
t a r d e e n s u i m p o r t a n t e S T C 3 1 / 1 9 9 4 , d e 3 1 d e e n e r o , q u e
«en vir tud de la conf iguración, const i tucionalmente legí t ima, de
la TV como servicio público, cualquiera que sea la técnica emple
ada y el a lcance de la emisión, los derechos a comunicar l ibre
m en te el pen sam iento y la informa ción p ued en resul tar l im itados
en favor de otros derechos. Pero lo que no puede hacer el legisla
dor es diferir sine die m ás al lá de todo t iem po raz ona ble y s in que
exis tan razo nes qu e jus t i f iquen la dem ora, la regulación de u na
actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la TV local
por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fun
damental ( . . .) pues la ausencia de regulación legal comporta, de
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he ch o . .. ), no un a regu lación l imitat iva del dere cho fun dam ental ,
s ino la prohibición l isa y l lana de aquella act ividad que es ejer
c icio de la l iber tad de comu nicación que garan t izan los a par ta do s
a) y d) del ar tíc ul o 20.1 CE ...)• Ni
la. publicatio
de la activid ad de
difusión televisiva permite en modo alguno el iminar los derechos
de com un icar l ibrem ente e l pen sam iento y la informa ción ...) ni ,
en lo que a tañe a derechos fundamentales de l iber tad, puede e l
legislador n egar los po r la vía de no re gu lar el ejercicio d e la act i
vidad en que consisten, pues no es de su disponibil idad la exis
tencia misma de los derechos garant izados
ex Constitutione
...).
Por el lo, s in negar la conveniencia de una legislación ordenadora
del medio, en tanto és ta no se produzca, no cabe, porque subs is
ta la laguna legal , sujetar a concesión o autorización administra
t iva —de impo sible con secuc ión, p or lo dem ás— el ejercicio d e la
actividad de em isión de televisión local po r cable, pu es el lo im pli
ca e l desco nocim iento tota l o supres ión del derech o funda m ental
a la l ibertad de expresión y de com un icació n q ue garan tiza el art í
culo 20.1
a yd
CE».
E n mi op i n i ó n , e s t a po s t u ra s egún e la cua l , po r u n l ado , l o s de re
c h o s f u n d a m e n t a l e s a l a l i b e r t a d d e e x p r e s i ó n y d e i n f o r m a c i ó n o b l i
gan a p re ve r la po s i b i l i da d de u n a ge s t i ón i nd i r e c t a o p r i v ada de l s e r
v i c i o púb l i co , y de acue rdo con l a cua l , po r o t ro l ado , d i cha ge s t i ón
i n d i r e c t a e s m a n i f e s t a c i ó n d e l e j er c ic i o d e u n d e r e c h o f u n d a m e n t a l )
r e s u l t a , d e s d e el p u n t o d e v i s ta d o g m á t i c o , h e t e r o d o x a , p a r a d ó j i c a o
c o n t r a d i c t o r i a , d a d o q u e , c o m o y a t u v e o c a s i ó n d e s e ñ a l a r a n t e r i o r
m e n t e , l o s p a r t i c u l a r e s q u e g e s t i o n a n i n d i r e c t a m e n t e u n s e r v i c i o
púb l i co cuya t i t u l a r i dad e s t á r e s e rvada a l s ec t o r púb l i co no e j e r cen
a l h a c e r l o u n d e r e c h o f u n d a m e n t a l p r e e x i s t e n t e , s i n o q u e s i m p l e
m e n t e a c t ú a n
por encargo
de l po d er pú bl i co es dec i r , de l a A dm i
n i s t r ac i ón t i t u l a r de l s e rv i c i o ) . C omo s e d i j o , e s é s t a , p r ec i s amen t e ,
l a r azón por l a que l o s pa r t i cu l a r e s no s on t i t u l a r e s de un de recho
púb l i co s ub j e t i vo a l o t o rgami en t o de l a s conces i ones de s e rv i c i o
p ú b l i c o .
C o m o r a z o n a a c e r t a d a m e n t e l a p r o f e s o r a C a r m e n C h i n c h il la ,
«no deja de ser con tradicto rio q ue el TC, po r un lado, considere con
forme con la Con stitución la calificación legal de la televisión c om o
servicio público y, por otro, reconozca la existencia de un derecho
fundam ental a crear una emisora de televisión en su m oda lidad de
TV local por cable), y tache de inconstitucionalidad la omisión del
legislador al no regu lar un régim en de concesiones pa ra ese t ipo de
televisión. Si es un derecho fundamental que nace de la Constitu-
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ción, ¿cómo pued e depender su ejercicio de u na concesión,
que,
por
definición, supone la negación de la preexistencia del derecho que
se concede?»•^.
A m i juicio, si se cons idera qu e una d ete rm ina da actividad de be
ser accesible a los pa rticu lare s, po r com po rta r el ejercicio de un dere
cho fundamental , sólo cabe una única solución: entender que su
declaración como servicio público reservado al sector público no es
conforme con la Consti tución. Casar la
publicatio
o declara ción de
servicio público (en sentido orgánico-subjetivo) co n un dere cho su b
jetivo de los pa rt icu lares a la gestión ind irecta d el servicio me p are
ce sencil lamente la cuadratura del círculo, una afirmación, en defi
nit iva, que entraña una notoria contradicción en los términos. Si se
reconoc e el derec ho fun dam ental a la gestión privada de la actividad,
enton ces no se pue de prete nd er ha blar de un servicio público en sen
tido subjetivo, s ino, a lo sumo, de un servicio público en sentido
meramente objetivo, material o funcional, o , por emplear la termi
nología de or igen com unita r io hoy en d ía ya p lena m ente arra igada ,
de un servicio de interés general que, aunque sometido a regulación
(incluso es posible que muy intensa), se presta en régimen de com
petencia.
SERVICIO PÚBLICO EN SENTIDO OBJETIVO
Y DERECHOS FUND MENT LES
La anter ior consideración me conduce derechamente a l ú l t imo
punto de mi ponencia , que , para terminar , abordo ya muy breve
mente: la incidencia sobre los derechos fundamentales que conlleva
la regulación de los servicios de interés general que se prestan en
régimen de competencia, es decir , la incidencia que sobre los dere
chos fundamentales comporta la configuración de una actividad
prestacional de interés general como servicio público en un sentido
meramente objetivo, material o funcional.
Como ya señalé anteriormente, la regulación de los servicios de
interés general que se prestan en régimen de competencia persigue,
en lo esen cial, tre s gr an de s finalidades:
^ Vid «Servicio públ ico: ¿cr is is o renovación?», c i t . , pág. 96.
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SERVICIO PÚBLICO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
— En pr ime r lugar, garan t izar e l cum pl imiento de un as condi
ciones y uno s requis itos m ínimo s por pa r te de los pres tado
res del servicio, a cuyo efecto su prestación se sujeta a la exi
gencia de previa obtención de un t í tulo habil i tante.
— E n segu ndo lugar , la regulación pre tend e gar antiz ar la com
petencia en sectores de act ividad en que ésta no suele ser
espon tánea, d ebido a un a cier ta tendencia e structural del sec
to r al m on op olio o, al m eno s, al oligopolio). Com o se dijo,
a estos efectos la regulación prevé, por ejemplo en el ámbito
del Derecho de las telecomunicaciones, la obligación de
intercon exión de las redes, la interop erab il idad de los servi
cios,
la obligación de los ti tulares de las redes de permitir el
acceso a las mismas de terceros prestadores de servicios en
cond iciones objet ivas, t ranspa rente s y no d iscr im inatoria s y,
en f in, otras m edid as de regulación asimétrica en favor de los
nuevos ent rantes .
— Y, en terce r lugar, la regu lación d e los servicios de in terés
general que se prestan en régimen de competencia persigue
asegurar la sat isfacción de las prestaciones no competi t ivas
que éstos tam bién com pren den , es decir , de aquellas que, p or
falta de rentab ilidad, el m erc ado p or sí solo no satisfaría. Esto
se logra, como ya se dijo, mediante la imposición a los pres
tadores del servicio de las l lamadas obligaciones de servicio
público, entre las que destacan señaladamente —vuelvo a
insistir— el denominado servicio universal y los servicios
obligatorios.
Como es evidente, todas estas medidas de regulación son cier ta
mente l imitat ivas o restr ict ivas de derechos fundamentales —espe
cialm en te del de rec ho a la liberta d de em pre sa art . 38 CE) y, en el
caso de las m edid as de regulación asimétrica, del derecho a la igual
dad ar t . 14 CE)—, pero con st i tuciona lm ente legít imas en la m edi
da en que, po r un lado, pro cu ran g arant izar la m isma com petencia
o el funcionam iento del m ercad o, que es precisam ente el presup uesto
con sti tucion al de la pro pia libertad de em pres a com o así se reco
noce expresamente en el artículo 38 CE: «Se reconoce la libertad de
empresa en el marco de la economía de mercado» ,
y, por otro, son
medidas que procuran asegurar de manera proporc ionada y razo
na ble la satisfacción del inte rés gen eral, o, lo qu e es lo m ism o, la de
los derechos prestacionales de todos los ciudadanos. En este senti-
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do , e l TC ha recalcad o en re i terad as oc as iones que «la vigencia de la
libertad de empresa no resulta constitucionalmente resquebrajada por
el hecho de limitaciones derivadas de las reglas que disciplinen, pro-
porcionada y razonablemente, el mercado»^ ^.
En defini t iva, aunque sea de intensidad obviamente menor, tam
bién la configuración de una act ividad prestacional como servicio
púb lico en sentido m era m en te objetivo, matericd o fimcional y no sólo
su reserva al sector público) conlleva una afectación importante —si
bien, insisto, po r lo gene ral plena m en te justificada y po r ello legítima
desd e el pu n to d e Adsta con stitucional— de los de rech os fimdam enta-
les en cuyo ám bito d e protecc ión se inse rta la actividad en qu e su pres
tación consis te. En cualquier caso, en ninguno de los sectores abier
tos a la com peten cia energía, telecom unicacio nes, servicios postales ,
etc.) se ha entendido que las medidas de regulación previs tas en sus
respectivas leyes l iberal izado ras con st i tuyan , abstractamente conside
radas, restr icciones o l imitaciones desproporcionadas o irrazonables
—es decir, genuinas vulneraciones— del derecho fiíndamental a la
l ibertad de empresa o del derecho a la igualdad.
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