vertovec políticas multiculturales y formas de ciudadanía en las ciudades europeas

Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas /S. Vertovec

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Polticas multiculturales y formas deciudadana en las ciudades europeas*

Steven Vertovec

a inmigracin a Europa producida en la posguerra afectaproximadamente a 30 millones de personas, constituyendo uno de losmayores movimientos migratorios de la historia de la humanidad

Introduccin

L(Castles et al., 1984: 1). Si bien una parte considerable de la poblacininmigrante volvi a sus lugares de origen a mediados de los aos setenta, otragran parte se estableci en mltiples lugares la mayora urbanos en todaEuropa.

Universidad de Oxford-UnescoResumenEn este artculo se describen el fundamentoterico y la estructura del proyecto Polticasculturales y modos de ciudadana en lasciudades europeas auspiciado por laUnesco dentro del programa Most, una decuyas hiptesis estructurales es que los marcosde participacin poltica que surgen en loscontextos urbanos tienen una enormerepercusin en cmo los inmigrantes ymiembros de los grupos tnicos minoritariosdesarrollan formas de participacin o modosde ciudadana (identidades colectivas, tcticapoltica, retricas y discursos de demandas,modelos de institucionalizacin y formas deresistencia).Las ciudades europeas son entornos que handado lugar a una gran diversidad dedesarrollos polticos importantes: de ah lanecesidad de estudios y anlisis comparativosque favorezcan el entendimiento de estasformas de participacin emergentes e,inversamente, de las cosas que las impiden.

AbstractIn this article the theoretical foundation andthe structure of the project Cultural politicsand citizenship ways described in the europeancities sponsored by the Unesco inside theprogram Most, one of whose structuralhypothesis is that the marks of politicalparticipation that arise in urban contexts havean enormous repercussion in how theimmigrants and members of the minorityethnic groups develop participation forms orcitizenship ways (collective identities, tacticspolitics, rhetorics and speeches of demands,institutionalization models and resistanceforms).The european cities are fields of action thathave given place to a great diversity ofimportant political developments: therefore thenecessity of studies and comparative analysisthat favor the understanding of these emergentparticipation ways and, inversely, of the thingsthat impede them.

* El artculo se publica con autorizacin de la Unesco. Apareci, inicialmente, en la pgina http://

www.unesco.org/issj/rics156/vertovecspa.html#svtle.

Papeles de POBLACIN No. 28 CIEAP/UAEM

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Actualmente, en su segunda o tercera generacin, y pese al mantenimientode estrechos vnculos sociales (a menudo econmicos y a veces polticos) consus lugares de origen, los inmigrantes de la posguerra se han convertidoesencialmente en residentes permanentes con legtimas necesidades y demandas,derechos y deberes, respecto a las sociedades huspedes. Como explicaWilliams Rogers Brubaker (1989a: 162), nos encontramos ante el hechoindudable de que los extranjeros residentes a largo plazo participan plenamenteen la vida social y econmica. Estas personas han contribuido mucho en todoeste tiempo a sus respectivas sociedades huspedes (nacionales o locales) consu trabajo, sus impuestos, servicios comerciales, interacciones sociales en lasescuelas y en los barrios, y con su aportacin al enriquecimiento del ambientecultural urbano.

No obstante, el grado en que los inmigrantes y las minoras tnicas hanlogrado acceder a las reas y procesos pblicos de adopcin de decisiones sobrecuestiones que les afectan varan mucho dentro de Europa e incluso dentrode una misma ciudad o de un pas. Esto se debe, en gran medida, al hecho deque muchos de ellos no gozan de una situacin legal respecto a la ciudadana;incluso en los estados en los que se ha extendido alguna forma de ciudadanaformal o social por va del acceso a la asistencia social o a otros recursospblicos, hay otros factores sociales o polticos que impiden la plena participacinde los inmigrantes y de las minoras tnicas en los procesos pblicos deadopcin de decisiones (referentes, por ejemplo, a programas de vivienda,planes de regeneracin urbana, educacin o poltica cultural).

Zig Layton-Henry (1990a: 186) sealaba que esta situacin de marginacino exclusin poltica de los residentes que contribuyen social y econmicamentepone en entredicho los valores democrticos liberales y los procesosinstitucionales tan valorados en las democracias multipartidistas; al fin y a lapostre, dice, esto significa que los gobiernos representativos han dejado de serrepresentativos (1990b: 24). La exclusin social y poltica de los extranjerosresidentes y de las minoras tnicas da lugar a situaciones que no slo ponenen peligro los logros democrticos mnimos (Baubck, 1992: 59), sino que,incluso, atentan contra nociones elementales de moralidad (Carens, 1989). Deah que hayan surgido nuevas inquietudes polticas en torno al pluralismo de losinmigrantes y de las minoras tnicas observables, en primer lugar, en lasexpresiones cada vez ms efectivas y organizadas de los intereses del grupo (amenudo denominadas formas de movilizacin tnica, polticas de identidad ycomunidad o polticas de reconocimiento).


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Los inmigrantes, las minoras tnicas y lascuestiones de ciudadana en Europa

Las inquietudes polticas en torno a la funcin, situacin social, formas deexclusin y posibilidades de inclusin de los inmigrantes y de las minorastnicas en Europa han suscitado recientemente una reflexin sobre los conceptosde ciudadana y de sociedad democrtica. Patrick R. Ireland (1994: 28-9)plantea dos cuestiones clave para impulsar esta reflexin: cmo pueden losgrupos extranjeros organizar sus demandas en un sistema poltico democrtico?Pueden hacerse or u obtener respuesta de ste y, si es as, qu tipo derepercusin pueden tener? Estas cuestiones afectan la esencia misma de nuestroconcepto sobre democracia y quin participa en ella. Considerando las polticasacerca de los inmigrantes, podemos aprender mucho sobre si las institucionesque asociamos con la democracia liberal en Europa atienden efectiva yjustamente las necesidades y aspiraciones polticas de los miembros msmarginales de la sociedad.

Ciertamente, en los ltimos aos, estas cuestiones han aparecido confrecuencia en numerosas publicaciones, en las cuales se proponen nuevosconceptos de ciudadana como punto de partida para abordar las cuestionesplanteadas por las formas contemporneas de pluralismo y las formas deexclusin que han surgido con ellas. Algunos de estos nuevos conceptos sonciudadana transnacional (Baubck, 1994a), ciudadana multicultural(Kymlicka, 1995a), ciudadana diferenciada (Young, 1990), ciudadananeorepublicana (Van Gusteren, 1994), ciudadana cultural (Turner, 1993) ymiembros postnacionales (Soysal, 1994).

Actualmente, estos trminos ponen de manifiesto la necesidad de realizarestudios ms profundos del concepto de ciudadana. La mayora de los existentestratan de extender las nociones clsicas de T.H. Marshall (1950) en torno a laciudadana social y analizar los nuevos significados de miembro y, sobretodo, de participacin. En este sentido, la ciudadana est empezando areferirse a un corpus general de derechos, deberes y actividades de losindividuos y los grupos, relevantes para la expresin de sus intereses respectoa la esfera pblica de decisiones referentes a las oportunidades de trabajo, lacalidad de vida y/o la representacin de los dems en la sociedad.

Existe una serie de estudios realmente importantes en torno a la poltica deinmigracin, la ciudadana y los derechos de las minoras en Europa.


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Ejemplos ilustres son los volmenes editados por Brubaker (1989b), Layton-Henry (1990c), Baubck (1994b), Kymlicka (1995b) y Martiniello (1995). Enla misma lnea de estas publicaciones, numerosos acadmicos, institucionespblicas y polticos han expresado claramente en los ltimos aos la necesidadde una nueva valoracin y formulacin de la poltica referente al aumento deformas de participacin de las minoras inmigrantes y/o tnicas. Estas cuestionesse tratan en el proyecto Unesco-Most, citado ms adelante con el nombre depoltica multicultural, reconociendo, no obstante, los problemas y diferentesusos de la expresin y su relativa ausencia en Francia. Muchos de estosllamamientos siguen la opinin defendida por Franco Bianchini y JudeBloomfield (1995: 17):

Con el fin de abordar los problemas de polarizacin social y miseria de las minorastnicas, es necesario fomentar las organizaciones de comunidades de inmigrantes yotros grupos sociales en inferioridad de condiciones para acceder a los procesos deadopcin de polticas y demostrar la relevancia de sus ideas, aspiraciones, recursosy capacidades.

Patrick R. Ireland ha dirigido una revista de trabajos clave en este campo, enla cual seala que en la reciente e incipiente literatura sobre la ciudadana,varios trabajos importantes han sealado la repercusin decisiva que laspolticas y leyes que han gobernado la ciudadana y la naturalizacin puedentener en la integracin de los inmigrantes y la naturaleza de las relacionestnicas en las modernas sociedades industriales (Ireland, 1994: 9). No obstante,concluye el autor, esta literatura es, por lo general, demasiado terica yabstracta con pocas pruebas empricas (Ireland, 1994: 9-10). Ms an,observa que, aunque hay muchos estudios sobre el acceso a la participacin,sus causas y efectos en estas polticas, hay muchos menos del comportamientopoltico de los grupos que se encuentran en mayor inferioridad de condiciones,por lo que hay una verdadera necesidad de estudios comparativos ytransnacionales (Ireland, 1994: 28).

Si bien hay muchos trabajos (entre los cuales se encuentran ciertos artculosde los volmenes antes mencionados) que sealan las semejanzas y diferenciasde condiciones entre los pases europeos, no llegan a ser estudios comparados.Una excepcin es Yasemin N. Soysal (1994), quien ha realizado una tipologade ciudadana, con modelos de incorporacin y derechos de sus miembros, delos trabajadores extranjeros de seis pases europeos. Del mismo modo, TomasHammar (1990) ha realizado un trabajo muy importante y muy citado, que


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analiza la situacin poltica de los residentes no ciudadanos en varios paseseuropeos. Sin embargo, este tipo de estudios tratan, en su mayora, losregmenes nacionales en los que se encuentran los inmigrantes y las minorastnicas ms que de la operatividad y experiencias concretas y localizadas deestos grupos cuando quieren ejercer sus derechos, obtener servicios y recursosdebidos, y en general, de hacer or sus intereses.

Por qu la ciudad?

La ciudad es, posiblemente, el mejor contexto para el estudio de todo loreferente a la ciudadana local y la participacin.

Muchos observadores sostienen que la nocin de ciudad est siempreimplcita en las discusiones de ciudadana. Michael Ignatiev, por ejemplo,sostiene que hablar de ciudadanos es hablar de ciudades. Es en la ciudad dondevivimos como seres cvicos: es el entorno urbano lo que nos produce en cadaminuto la sensacin de pertenecer o no pertenecer a algo llamado sociedadpoltica (Bianchini y Bloomfield, 1995: 5). James Holsten y Arjun Appadurai(1996: 188) desarrollan esta vieja teora fundamental:

Aunque uno de los propsitos esenciales en la construccin de una nacin ha sidodesmontar la primaca histrica de la ciudadana urbana y sustituirla por laciudadana nacional, las ciudades siguen siendo el lugar estratgico para el desarro-llo de la ciudadana. Con sus concentraciones de gente, forasteros, desconocidos,pblico en general, es en las ciudades donde reside palpablemente el alboroto de laciudadana.

Holsten y Appadurai (1996: 189) defienden insistentemente que, en tantoque lugares de poblaciones diversas y de las nuevas polticas de identidad ydiferencia, las ciudades estn desafiando a las naciones, separndose de ellase incluso sustituyndolas como espacio importante de ciudadana, como espaciovivo no slo de sus inseguridades sino tambin de sus formas emergentes. Portodo esto, muchas revistas cientficas sociales (Public Culture, Urban Studies,Innovation, e International Journal of Urban and Regional Research) handedicado ltimamente nmeros temticos especiales a cuestiones relacionadascon las ciudades y la ciudadana.

Otra razn para estudiar la ciudad como contexto importante es que, engeneral, los gobiernos de las ciudades han sido ms sensibles que los gobiernosnacionales a las necesidades culturales y a las aspiraciones de los grupos de


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origen rural, as como al multiculturalismo (Bianchini y Bloomfield, 1995:18). Parece ms lgico que los intereses de los inmigrantes y de las minorastnicas se planteen en un plano local, pues suele haber instituciones polticasms accesibles a las cuales dirigirse. Desde este punto de vista, dice GaetanoAdinolfi, diputado secretario general del Consejo de Europa, las ciudades soncomo un laboratorio viviente de la democracia (CLRAE, 1992: 160-1). Pareceque Adinolfi llega a sugerir que existe una nueva ciudadana local que vaemergiendo a medida que las ciudades de Europa van asumiendo laresponsabilidad de las realidades multiculturales (CLRAE, 1992: 162).

Como se explica ms adelante, una de las hiptesis estructurales delproyecto Unesco-Most es que los marcos de participacin poltica o losmodelos de organizacin de intereses (Ireland, 1994) que surgen en loscontextos urbanos tienen una enorme repercusin en cmo los inmigrantes ymiembros de los grupos tnicos minoritarios desarrollan formas de participacino modos de ciudadana (lo que abarca identidades colectivas, tctica poltica,retricas y discursos de demandas y discusin, modelos de institucionalizaciny formas de resistencia). Las ciudades de Europa y a veces los diferenteslugares dentro de un mismo pas son entornos que han dado lugar a una granvariedad de desarrollos polticos importantes. De ah la necesidad de estudiosy anlisis comparativos que favorezcan el entendimiento de estas formas departicipacin emergentes e, inversamente, de las cosas que las impiden.

Polticas e instituciones con mirasa favorecer la participacin

En las reas clave de la teora actual, definir la ciudadana significa desmontaralgunas formas de representacin en favor de unos mecanismos de participacinque favorezcan una mayor implicacin del grupo. La participacin crea unsentido de propiedad. Charles Landry y Franco Bianchini (1995: 25) insistenen que las personas son ms propensas a convertirse en accionistas deproyectos en los que ha participado. Por ejemplo, si la gente se implicara en eldiseo y organizacin de sus espacios de alojamiento, seguramente estocontribuira a favorecer una cultura que redujera el delito y el vandalismo. Paraproyectos pblicos concretos, como la mejora de los espacios de alojamiento,se podra invitar a participar a los individuos afectados; para reas ms ampliasde la poltica pblica, se podran establecer formas de representacin y de


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participacin ms colectivas. Algunos conceptos de representacin colectivaque estructuran reas de la nueva reflexin en torno a la ciudadana como elasociacionismo crtico que propone Michael Walzer (1992) y la democraciaasociativa que defiende Paul Hirst (1994) describen una sociedad civildescentralizada en la que la participacin debe estar basada en las asociacionesvoluntarias responsables, mantenidas con fondos pblicos, elegidasdemocrticamente y autogobernadas. En cualquier caso, Dilys M. Hill (1994:7) seala que la ciudadana, entendida como participacin efectiva, dependede la existencia de unas estructuras y procesos adecuados, del acceso a ellos yde la informacin.

A lo largo de todo el periodo de inmigracin y establecimiento de laposguerra y hasta el momento presente, en toda Europa, tanto en el planonacional como en el local, las polticas en trminos administrativos, legislativosy jurdicos se han hecho casi siempre a medida que iban surgiendo lasnecesidades, llegando a una situacin muy extendida que Mark J. Miller (1986)ha bautizado como poltica de ad-hocracia. Como consecuencia, ha surgidotoda una amplia serie de normas, estructuras e instituciones para la incorporaciny participacin de la poblacin inmigrante o perteneciente a minoras tnicas,diferentes en cada pas y en cada ciudad de la misma Nacin-Estado. Lasdiferencias entre ciudades quedan demostradas en el trabajo de Ireland (1994)sobre La Courneuve y Roubaix, en Francia, y Schlieren y La Chaux-de-Fonds,en Suiza, en la comparacin que hacen Rex y Samad (1996) entre Birminghamy Bradford, en el Reino Unido, y en el estudio de Blommaert y Martiniello(1996) de Amberes y Lieja, en Blgica. Cada contexto poltico nacional,regional o municipal ha generado sus propias formas institucionales yparticipativas respecto a los inmigrantes y a las minoras tnicas. Ahora bien,tambin existen llamamientos para armonizar estas instituciones.

Una de estas voces es la de la Conferencia Permanente de AutoridadesLocales y Regionales de Europa (CLRAE). Este organismo public la Declaracinde Frankfurt de 1991: Hacia una nueva poltica municipal para la integracinmulticultural en Europa (CLRAE ,1992), que contiene una parte conrecomendaciones de polticas con el epgrafe La participacin efectiva de losinmigrantes en la vida poltica local, con propuestas de este tipo:

1. Los inmigrantes deben ser escuchados en las encuestas y consultaspblicas.


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2. Se deben crear consejos consultivos dentro de un mbito de autoridadlocal, y deben ser: a) compuestos por personas elegidas por los inmigranteso nombrados por las asociaciones de inmigrantes, y b) organizados porlos vecinos en las grandes ciudades.

3. El derecho a votar en las elecciones locales debe extenderse a losextranjeros que lleven varios aos siendo residentes, y se deben aligerarlos procesos para obtener la nacionalidad y allanar el camino para lanacionalidad mltiple.

Tambin el Consejo de Europa, en su Informe Final sobre La comunidady las relaciones tnicas en Europa (1991), revisaba toda una serie de mbitospolticos en diferentes estratos polticos de toda Europa, ofreciendo ejemplos delas mejores prcticas en este campo y haciendo una serie de recomendacionesde marcos institucionales para promover la participacin. En el mbito legal,haca llamamientos para aumentar los derechos de residencia y la ciudadanaformal junto a un mayor acceso al proceso electoral, a la educacin, a lavivienda, al mercado de trabajo, a la atencin sanitaria y a la ayuda pblica paraactividades culturales y religiosas. En el mbito socioeconmico recomendabala creacin de estructuras y centros que favorecieran los instrumentos deintegracin clases de lengua, organismos de asesoramiento especial y deempleo, cursos de enseanza profesional y la apertura de instituciones que noson lo suficientemente accesibles, que proporcionaran plazas escolares,alojamiento, informacin de empleos y aumento de dotacin de infraestructuraspor medio de programas de renovacin urbana. Por ltimo, en el mbitocultural, el Consejo de Europa sealaba la necesidad de hacer algunasadaptaciones en los servicios pblicos de tipo lingstico o que denotaransensibilidad hacia los valores culturales, reconociendo las prcticas religiosas,facilitando el aprendizaje de la lengua materna y apoyando la organizacin y lasactividades de las asociaciones voluntarias. Miller (1989) identific una nuevatipologa general de formas de participacin para los inmigrantes y minorastnicas en Europa, distinguiendo cinco tipos de actividades o instituciones atravs de las cuales los extranjeros pueden expresar sus intereses a las instanciasde decisin del Estado. stas son: a) organizaciones de compatriotas, b)organismos de consulta (a escala nacional o local), concebidos para representarlos intereses de los extranjeros, c) sindicatos y organizaciones de trabajo, d)partidos polticos u organizaciones religiosas o ciudadanas, y e) medios deprotesta (manifestaciones, huelgas, etctera).


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Las instituciones de participacin que parecen ms interesantes en elproyecto de Unesco-Most Polticas multiculturales y formas de ciudadana enlas ciudades europeas son los organismos de consulta que se crean paraestablecer formas de relacin entre los gobiernos locales y los grupos deinmigrantes o minoras tnicas. Uwe Anderson (1990: 113) describe estasinstituciones de consulta como una forma de acceso limitado pero garantizadoal proceso poltico. Son parecidas a los derechos al voto en el sentido de quelos trabajadores migrantes pueden elegir representantes para un organismoformalmente constituido que puede, as, hacer llegar sus opiniones a lospolticos. Pero no forman parte del proceso democrtico normal y, aunquetienen alguna legitimidad, no tienen ningn poder; slo influyen por medio dela oposicin y las dimensiones de los grupos correspondientes (Anderson,1990).

Anderson clasifica los posibles tipos de instituciones de consulta como: a)grupos de contacto y coordinacin (participacin de todos los grupos mayoritariosy minoritarios con un amplio mandato de mejorar las relaciones); b) grupos detrabajo y coordinacin (formados principalmente por los departamentos degobierno encargados de los inmigrantes y las minoras tnicas con muy pocosmiembros de estos grupos, con la finalidad de compartir la informacin ycoordinar los programas y actividades); c) parlamentos de trabajadores migrantes(formados slo por los representantes de los grupos de inmigrantes paraorganizar sus intereses y promover la implantacin de las polticas); d) consejosasesores (quiz el tipo de institucin ms comn, formada por representantes deambos grupos, inmigrantes y minoras tnicas, y miembros del gobierno, conamplio campo de accin para informar, expresar las inquietudes, distribuir losrecursos y promover sus intereses), y e) comits de asuntos de inmigrantes(creados por el gobierno, de composicin variable, y a veces con poderes dedecisin).

En algunos contextos urbanos slo existe una de estas instituciones deconsulta; en otros, se puede encontrar una mezcla de stas (con funcionessuperpuestas o jerrquicas). Aunque ha habido algunos intentos (en Alemania,por ejemplo) de coordinar diferentes organismos de consulta para ejercer mayorpresin en diferentes instancias de gobierno, en conjunto, las instituciones deconsulta a escala local, regional o nacional no estn estrechamente relacionadas(Anderson, 1990: 118).

No obstante, esta interfertilizacin y colaboracin entre los organismoslocales de consulta est siendo muy impulsada a escala europea por la CLRAE


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y por la Red Europea de Informacin de Autoridades Locales sobre Polticas deMinoras tnicas (ELAINE), que organiza peridicamente seminarios yconferencias para los polticos municipales. El foro Metrpolis de investigadoresy polticos, iniciado por el ministro canadiense de Inmigracin y Ciudadana ypor la Fundacin Carnegie para la Paz Internacional, y ahora apoyado por laComisin Europea, tambin est favoreciendo la difusin de la informacin yde la mejor prctica poltica respecto a los inmigrantes a escala internacional,reuniendo la experiencia norteamericana, europea, israel y australiana. Elprograma Unesco-Most, explicado ms adelante (que est relacionado conELAINE y Metrpolis), representa una iniciativa ms avanzada en este aspecto.

Respecto a la variedad de tipos y formas de instituciones de consulta,Anderson tambin llama la atencin sobre el hecho de que cada una de ellas hasido creada con una particular razn de ser. Es ms, Yasemin Soysal (1994) nosrecuerda oportunamente que para integrar a los inmigrantes, estas institucionesse disean y estn condicionadas por regmenes nacionales muy diferentes.Estos regmenes se caracterizan por polticas de tipo corporativista en Sueciay en los Pases Bajos; por una orientacin individualista liberal en Suiza yGran Bretaa; un Estado centralizado en Francia, y por una filosofa mitadestatista y mitad corporativista en Alemania.

Las autoridades locales han puesto en marcha estas instituciones para losinmigrantes y las minoras tnicas como una especie de alternativa al derechoal voto, como canal para encauzar la opinin de los inmigrantes y las minorastnicas, como una especie de etapa educativa hacia una participacin plena real,como gesto simblico para fomentar la armona racial y combatir ladiscriminacin, o como mecanismo de ayuda para evitar la alienacin y elresentimiento.

Algunos ejemplos de sectores de gobierno local, organismos ciudadanos deconsulta y otras instituciones para la incorporacin y participacin de lasminoras inmigrantes o tnicas de cada pas son los siguientes:

Blgica: consejos de asesoramiento regionales desde finales de la dcada delos sesenta, consejos de migrantes municipales y consejos de consulta de lascomunidades; Alemania: principalmente, consejos locales de asesoramientopara extranjeros, comisionados municipales para los asuntos de los extranjeros,sectores municipales de servicios sociales y oficinas de organizacionessemipblicas benficas (como iglesias, sindicatos; etc.).

Suiza: instituciones cantonales, como Polica de Extranjeros y Comisinpara Asuntos de los Extranjeros, oficinas de contacto o coordinacin para


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asuntos de los extranjeros, a escala de comunidad (Gemeinde), y comisiones deextranjeros.

Francia: desde 1971 existen diversas instituciones de consulta en la mayorade las prefecturas y ayuntamientos; en las provincias, de las cuestiones de losinmigrantes se encargan las oficinas de empleo y la Comisin Regional deInsercin de la Poblacin Migrante (CRIPI), mientras que en los ayuntamientoshay consejos de inmigrantes, despachos de servicio social y oficinas locales dela Asociacin de Asistencia Social para Migrantes (SSAE).

Reino Unido (75 por ciento de los pertenecientes a minoras tnicas estnnacionalizados o naturalizados con plenitud de derechos de voto): consejos deigualdad racial que sustituyen a los anteriores consejos de relacionescomunitarias, muy vinculados a la Comisin para la Igualdad Racial (CRE)de mbito nacional, unidades de relaciones raciales y comits o grupos deasesoramiento (que a veces incorporan a amplios consejos de igualdad deoportunidades o se integran en ellos) de los ayuntamientos, foros sostenidos porstos y federaciones de asociaciones tnicas, departamentos municipales deservicios sociales y centros comunitarios financiados por el gobierno local.

Pases Bajos (donde los inmigrantes y las minoras tnicas pueden votar enlas elecciones locales): oficinas municipales para asuntos de las minorastnicas, consejos para extranjeros, unidades de asistencia a los trabajadoresextranjeros y oficinas municipales de empleo y servicios sociales.

Suecia (donde aunque los residentes extranjeros disfrutan del derecho alvoto en las elecciones locales y regionales, todava estn muy extendidos losprocedimientos de consulta y se consideran como un complemento necesario alderecho al voto ms que como una forma alternativa de participacin poltica(Anderson, 1990: 119): comits o consejos de inmigracin y oficinas municipalesde empleo y servicios sociales.

Aunque la representacin en la mayora de estas instituciones y estructurascreadas para promover la participacin ha sido diseada en cada contexto segnlas principales (a veces muy discutidas) asociaciones de inmigrantes yminoras tnicas, es absolutamente necesario que los representantes seanelegidos sobre una base ms amplia en vez de reforzar las funciones de unoslderes comunitarios autoelegidos. El tema de los representantes polticospor ejemplo, a quin se le da la voz de un segmento determinado depoblacin (a menudo definido por el Estado en trminos racistas o culturalistas)sigue siendo el quid de la cuestin de la participacin. Deben ser autoelegidoscomo presidentes de las asociaciones voluntarias? Elegidos (dentro de las


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asociaciones o dentro de las comunidades de minoras tnicas en este ltimocaso, de acuerdo con qu criterio de pertenencia)? Nombrados (por elgobierno local o los sindicatos o alguna organizacin social benfica)? Elegidospor agentes del poder poltico (otra vez, de fuera o dentro de la llamadacomunidad)? Ms an, se debe fomentar, prohibir o tolerar el apoyo a losrepresentantes por parte de terceras fuerzas (ya sean los gobiernos del pas deorigen de los inmigrantes, movimientos polticos internacionales o bienorganizaciones religiosas transnacionales)? Ralph Grillo (1985), para de mostrarlos problemas de este tipo de representacin, describi el poder profundo ycentralista que ejerca en Francia el Estado junto con otras minoras de poderlocales (como la Iglesia, los principales empresarios y los polticos) a la hora dedeterminar la composicin y actuacin de los organismos de consulta parainmigrantes.

Esto se deba a la naturaleza organizativa de los propios organismos deconsulta que eran: a) dependencias estatales, b) asociaciones privadas creadaspor el Estado, y c) asociaciones privadas en las cuales la prefectura formabaparte de sus cuadros directivos.

Otros problemas propios de las instituciones de consulta ciudadana son quesirven, a veces, como pretexto para no otorgar el derecho al voto a losinmigrantes residentes (Anderson, 1990); que se sostienen, para mantener lascuestiones relativas a las minoras tnicas o inmigrantes fuera de los programasde las autoridades locales (Rex y Tomlinson, 1979), que estas institucionesfuncionan exclusivamente como una especie de consejos paternalistas deblancos (Rex y Samad, 1996: 28); que al elegir a los lderes tnicos dentro deunas estructuras patrocinadas por el Estado, se les hace a estos lderescorresponsables de las polticas administrativas estatales (Bjrklund, 1986).Muchos miembros de las minoras tnicas sobre todo jvenes, la llamadasegunda generacin se sienten frustrados por la influencia tan limitada deestos organismos, que no son quiz los espacios ms adecuados ni efectivos paraobtener formas ms directas de poder poltico (Blommaert y Martiniello, 1996).

La diversidad de las formas de participacin y de los tipos de institucionesjunto con los problemas que conlleva cada una hacen absolutamentenecesario que los socilogos realicen estudios comparativos y las autoridadeslocales y las asociaciones de minoras tnicas e inmigrantes intercambien susexperiencias polticas. Por eso, los socilogos van a emprender, dentro delproyecto de investigacin explicado ms adelante, el estudio de diferentescontextos urbanos que se caracterizan por una presencia y actividad sustanciales


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de grupos inmigrantes o pertenecientes a minoras tnicas, y a comparar losresultados de sus investigaciones. En dicho trabajo, que desarrollarn conpolticos y miembros de las organizaciones locales, su tarea consistir enevaluar el desarrollo de las iniciativas, instituciones y estructuras existentes, yla interrelacin entre las emprendidas por el grupo comunitario (de abajo haciaarriba) y las emprendidas por el ayuntamiento (de arriba hacia abajo). Conlos resultados se elaborarn estudios tericos y recomendaciones de polticasrelativas a las formas de ciudadana local de los grupos minoritarios o formasde participacin en la adopcin de decisiones.

El proyecto Unesco-Most: Polticas multiculturales yformas de ciudadana en las ciudades europeas (MPMC)Este proyecto surgi principalmente de un estudio de investigacin anteriorllamado El multiculturalismo y la integracin poltica de las minoras tnicasen las ciudades europeas, que haba sido financiado por el programa MigrationA2 de Cooperacin de Ciencia y Tecnologa de la Comisin Europea (COST)y el Consejo de Investigacin Econmico y Social (ESRC) de Gran Bretaa. Enjulio de 1996, fue formalmente adoptado como Polticas multiculturales yformas de ciudadana en las ciudades europeas por el Programa Gestin de lasTransformaciones Sociales (MOST) de la Unesco para la ciencia social conorientacin a la poltica (http://www.unesco.org./most).

ObjetivosPolticas multiculturales y formas de ciudadanaen las ciudades europeas

MPMC constituye un estudio comparado e interdisciplinario sobre cuestionesde ciudadana local de los grupos inmigrantes o pertenecientes a minorastnicas. El proyecto estudia las formas en que estos grupos han logrado acceder(o los obstculos que han encontrado) a los procesos de adopcin de decisionesy otras formas de participacin en el mbito pblico municipal.

Esto equivale al estudio comparado de la evolucin de las estructuras localesde autoridad (organismos de consulta, foros, ombudsmen), asociaciones deminoras de inmigrantes o tnicas y las formas y experiencias de la relacin


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entre ellas respecto a temas como el acceso a fondos pblicos, vivienda,atencin sanitaria, poltica cultural y elementos concretos de regeneracinurbana.

Los estudios se proponen: a) recopilar el material completo referente a lascondiciones sociales, econmicas y polticas que afectan a los grupos inmigranteso pertenecientes a minoras tnicas (incluidos sus propios modelos y procesosde movilizacin o expresin de sus intereses) en estas ciudades, y b) pormenorizarla evolucin de una serie de polticas pblicas determinadas (regulaciones,instituciones, estructuras) y su operatividad cuando afectan o conciernen a lapoblacin inmigrante o perteneciente a minoras tnicas.

El estudio de todo este material de casos empricos servir para: a) laconstruccin y posterior comprobacin de una tipologa terica de formas deciudadana o participacin en las ciudades europeas, y b) como informacinpara los polticos y para los representantes de las comunidades de una serie deexperiencias municipales y recomendaciones de las mejores polticas conmiras a perfeccionar las polticas municipales y la participacin de los inmigrantesy de las minoras tnicas.

Relevancia de la poltica

En lo que se refiere a las polticas y estructuras en torno a las cuestiones deciudadana y de participacin pblica, el estudio abarcar la situacin legal delos inmigrantes y de las minoras tnicas, considerando las leyes de ciudadana,los derechos sociales y polticos y las polticas municipales respecto a losinmigrantes y minoras tnicas, educacin, vivienda y asistencia social. Elproyecto tambin estudiar las formas de representacin poltica en la esfera deadopcin de decisiones del mbito urbano, la funcin de los partidos polticosy de los funcionarios elegidos, las instituciones formales de consulta (losconsejos patrocinados por el Estado, los foros, los ombudsmen), los organismospblicos no estatales (como despachos de asesoramiento a los ciudadanos yorganizaciones para la asistencia a los inmigrantes, grupos humanitarios y de laIglesia, asociaciones de vecinos, sindicatos), y asociaciones autnomas(organismos tnicos y religiosos).

La comparacin de las formas de relacin municipalidad comunidad en lasciudades (experiencias, xitos y fracasos) tendr un gran valor para los polticosy para los grupos comunitarios. Mediante las publicaciones se difundirn


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debates de profesionales, seminarios sobre la mejor poltica, y multitud deejemplos de polticas, valoraciones y recomendaciones.

Mtodos

En los tres primeros aos del proyecto Unesco-Most, de seis aos de duracin,se realizarn simultneamente estudios comparativos de Birmingham, Leicester,Bruselas, Copenhague, Estocolmo, Zurich, Amsterdam, Rotterdam, Lille,Marsella, Pars, Barcelona, Miln, Viena, Frankfurt y Berln. Se han seleccionadoestas ciudades por la variedad de condiciones que ofrecen en cuanto a su historiade inmigracin y establecimiento; el porcentaje de la poblacin inmigrante operteneciente a minoras tnicas; la concentracin residencial y comercial; lascaractersticas de la economa local, del mercado de trabajo y de lareestructuracin industrial; la administracin local (y su relacin con lasestructuras regionales y nacionales), y los programas de regeneracin urbana(con la financiacin directa y los incentivos al sector privado para la creacinde puestos de trabajo, planes de vivienda y desarrollo cultural). El estudioidentificar las diferentes formas en que se han configurado mutuamente lasrespuestas del gobierno local y las actividades de los grupos minoritarios encondiciones urbanas cambiantes. La comparacin sacar a la luz los ejemplosde innovacin, xito y fracaso de la ciudadana local, de participacin de lasminoras y de la atencin de sus necesidades.

En cada tema se emplean los siguientes mtodos de investigacin: entrevistasindividuales, discusiones de grupo, observacin y participacin en las reunionespblicas y en las actividades de la comunidad, anlisis en red, anlisis de lasituacin y anlisis de los discursos referentes a planes y programas de polticas.

Participantes

El proyecto cuenta con las siguientes instituciones:

Centre for Research in Ethnic Relations (CRER), Universidad de Warwick,Coventry.Institute for Migration and Ethnic Studies (IMES), Universidad deAmsterdam. Centre dtudes de lEthnicit et des Migrations (CEDEM),Lieja.Centre dtudes et de Recherches Internationales (CERI), Pars.


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Laboratoire dAnthropologie des Institutions et des Organizations Sociales(LAIOS), Pars.Danish Centre for Migration and Ethnic Studies (DAMES), Esbjerg.Migration and Ethnic Studies Programme, Ume.Berliner Institut fr Vergleinchende Sozial forschung (BIVS), Berln.Fundacin Jos Ortega y Gasset, Madrid.Proyecto Metropolis, iniciado por el Canadian Ministry for Citizenshipand Inmigration, Ottawa y el Carnegie Endowment for InternationalPeace, Washington D.C.DOCA Bureaus Cultural Research and Consultancy, Tilburg.Forum Suisse pour ltude des Migrations (FSM), Neuchtel.Interdisciplinary Centre for Comparative Research in the Social Sciences(ICCR), Viena.Fondazione Cariplo per le iniziative e lo Studio Sulla Multietnicit(ISMU), Miln.Institut de Recherches et dtudes sur le Monde Arabe et Musulman(IREMAN), Universidad de Aix-Marsella, Aix-en-Provence.Cultural Planning Research Unit (CPRU), Universidad De Montfort,Leicester. Local Government Centre, Universidad de Warwick, Coventry.European Centre for Work and Society, Bruselas/Maastricht.Deutsches Institut fr Urbanistik, Colonia Fondazione Censis, Roma.

Financiacin y tiempos de ejecucinEl programa Most de la Unesco se encarga de muchos de los costos depublicacin (ver ms adelante), pero slo puede aportar fondos de reactivaciny sufragar algunos costos de la administracin del proyecto. El resto se haobtenido de una serie de fuentes, como diversas comisiones nacionales de laUnesco, el British Economic and Social Research Council, la Anglo-DeutschFoundation, los Ministerios del Interior de Dinamarca, Italia, Pases Bajos ySuecia, el Ministerio de Educacin de Francia, el Commissariat Gnral auxRelations Internationales de la Communaut Franaise de Blgica y la DireccinGeneral XII de la Comisin Europea.

El proyecto est concebido para un periodo de seis aos, dividido en dosfases de tres aos cada una. La primera comprende una etapa de creacin defondos, estudios comparativos de las ciudades elegidas y su anlisis, y acopiode la informacin inicial procedente de los polticos de la ciudad y otros


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accionistas importantes (como organizaciones no gubernamentales yasociaciones tnicas).

En la segunda fase se continuar con la creacin de fondos y con los estudiosen las ciudades inicialmente propuestas, as como en otras (tambin del este deEuropa), con base en las sugerencias e intereses expresados por los polticos dela ciudad y los accionistas reunidos en el primer periodo. Habr msreuniones con estos grupos y una conferencia final para poner en comn elmaterial y completar los anlisis comparativos.

Difusin

La principal forma de difusin ser de tipo acadmico (volmenes especialmenteeditados y artculos en revistas). El material del proyecto se dar a conocertambin en El Correo de la Unesco y el Most Newsletter.

Toda la informacin relacionada con el proyecto, referente a los participantesen la investigacin, instituciones, patrocinadores, reuniones, publicaciones yotro material relevante, se pondr en Internet, en pginas coordinadas por elSecretariado de Most, el Centre for Research in Ethnic Relations y el programaMetropolis (organizado por el Canadian Ministry of Citizenship and Inmigration).

Las reuniones, los seminarios y las conferencias tendrn una triple funcin,pues servirn de: a) foros para presentar el material de investigacin y anlisis;b) como talleres de mtodos de investigacin, donde los participantes puedenintercambiar experiencias del trabajo de campo y discutir sobre los enfoques,tcnicas, procedimientos y medios pertinentes para los estudios urbansticoscontemporneos y para la evaluacin de la poltica urbana, y c) comooportunidades para que los investigadores, polticos y toda una serie deaccionistas (incluidas las organizaciones no gubernamentales y las asociacionestnicas) se informen mutuamente de sus opiniones y necesidades de informacin.

Junto a las reuniones profesionales del propio proyecto, patrocinadas por laUnesco-Most, al proyecto se le asignar una reunin especfica dentro de cadaconferencia anual del programa Metrpolis.

Otra forma de divulgacin de los resultados del proyecto y para obtenersugerencias de los agentes relevantes para armonizar la investigacin durantevarios aos es una serie peridica de seminarios temticos en que losinvestigadores ofrecern directamente los resultados preliminares sobre lascondiciones y las polticas urbanas a una pequea audiencia (mximo de 25personas) formada por polticos y miembros de organizaciones no


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gubernamentales, organizaciones voluntarias y asociaciones tnicas y deinmigrantes.

A los seminarios se invitarn a los miembros de las redes ya existentes deautoridades municipales (que organizan sus propios seminarios profesionalesy que ya han expresado un gran inters en participar en los que versan sobre losestudios de investigacin comparados y las experiencias polticas en distintasnaciones). Estas redes son las coordinadas por el Deutsches Institut fr Urbanistik,Colonia consorcio de ciudades alemanas y una extensa red de unas 60 grandeseurocities; un conjunto de asociaciones municipales britnicas (incluidas lasque afectan a la Local Government Information Unit y al Local AuthoritiesResearch Consortium) con las cuales est relacionado el proyecto a travs delLocal Government Centre de la Universidad de Warwick; una red de ciudadesitalianas coordinada por la Fondazione Censis de Roma, y una serie de ciudadesrelacionadas temticamente con la European Local Authorities InformationNetwork on Ethnic Minority Policies (ELAINE), coordinadas por el EuropeanCentre for Work and Society con sede en Bruselas y Maastricht.

Conclusiones

El proyecto Unesco-Most Polticas multiculturales y formas de ciudadana enlas ciudades europeas sera una especie de complicado trabajo de cartografa.Se van a estudiar y a comparar diversas instituciones, estructuras, polticas yprocesos referentes a la participacin de los inmigrantes y minoras tnicas enlos asuntos de poltica local de toda Europa. La investigacin y laretroalimentacin recibida tanto de los polticos como de los mismos grupos deinmigrantes y de minoras tnicas suscitarn, sin duda, nuevas cuestiones, comoel grado de efectividad de los distintos tipos de representacin y consulta.Tambin se pondrn de manifiesto diferencias considerables en los tiposconcretos de representacin y consulta de los intereses de las minoras inmigrantesy tnicas en los distintos mbitos de la poltica, como la vivienda, la educacin,el empleo y el ocio.

Es de suponer que la tipologa o espectro de los mecanismos de participacinque resulte del proyecto ser de gran valor tanto desde el punto de vista terico(por ejemplo, en la demostracin de conceptos esenciales en los estudiospolticos y en la naturaleza de la representacin) como prctico (demostrandoempricamente a los polticos y gestores qu estructuras y procesos son mstiles y justos, y cules han sido ineficaces o incluso generadores de una mayor


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Bibliografa

marginacin poltica). En todo caso, el proyecto MPMC proporcionar materialcontemporneo significativo con el cual podremos estudiar la ciudadana ensu ms amplio sentido: el de incorporar ms plenamente a la poblacin excluidaen el proceso democrtico.

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