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“CARACTERÍSTICAS ESENCIALES Y COMPOSICIÓN DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SU
SUSTENTABILIDAD A LA LUZ DE LAS CONTINUAS
REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN”
TESIS PROFESIONAL PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
SCARLETT ORTIZ VELLVE
DIRECTOR DE TESIS: MTRO. RAFAEL ESTRADA SÁMANO
CIUDAD DE MÉXICO 2016
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
ÍNDICE
Glosario………………………………………………………………………… I
Introducción……………………………………………………………………. III
1. Órganos Constitucionales Autónomos, antecedentes y una visión en Derecho Extranjero…………………………………………………………
1
2. Concepto, características y justificación de los Órganos Constitucionales Autónomos……………………………………………..
6
3. Órganos Constitucionales Autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano…………………………………………………………………….
27
3.1 Banco de México…………………………………………………………. 3.1.1. Antecedentes
3.1.2. Análisis Constitucional del Banco de México
3.1.3. Análisis de la Ley del Banco de México
28
3.2 Instituto Nacional Electoral……………………………………………….
3.2.1. Antecedentes
3.2.2. Análisis Constitucional del Instituto Nacional Electoral
3.2.3. Análisis de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales
40
3.3 Comisión Nacional de los Derechos Humanos………………………..
3.3.1. Antecedentes
3.3.2. Análisis Constitucional de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos
3.3.3. Análisis de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos
56
3.4 Instituto Nacional de Estadística y Geografía………………………….
3.4.1. Antecedentes
3.4.2. Análisis Constitucional del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía
3.4.3. Análisis de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
71
3.5 Instituto Federal de Telecomunicaciones……………………………….
3.5.1. Antecedentes
85
3.5.2. Análisis Constitucional del Instituto Federal de
Telecomunicaciones
3.5.3. Análisis de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión
3.6 Comisión Federal de Competencia Económica……………………….
3.6.1. Antecedentes
3.6.2. Análisis Constitucional de la Comisión Federal de
Competencia Económica
3.6.3. Análisis de la Ley Federal de Competencia Económica
103
3.7 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación……………….
3.7.1. Antecedentes
3.7.2. Análisis Constitucional del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación
3.7.3. Análisis de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación
120
3.8 Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos
3.8.1. Antecedentes
3.8.2. Análisis Constitucional del Instituto Nacional de Acceso a la
Información y Protección de Datos
3.8.3. Análisis de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública y de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública
130
4. Análisis crítico de los Órganos Constitucionales Autónomos vigentes en México (cuadros comparativos)……………………………………….
148
5. Conclusiones y Soluciones factibles……………………………………... 157
Bibliografía……………………………………………………………………… 187
I
GLOSARIO
APF Administración Pública Federal
BANXICO o BM Banco de México
CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos
COFECE Comisión Federal de Competencia Económica
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Derechos ARCO Derecho de actualización, rectificación, cancelación y oposición
en materia de datos personales.
DOF Diario Oficial de la Federación
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental
IFE Instituto Federal Electoral
IFT Instituto Federal de Telecomunicaciones
INAI Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos
INE Instituto Nacional Electoral
INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
LBM Ley del Banco de México
LCNDH Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
LFCE Ley Federal de Competencia Económica
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LFTAIP Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
LFTR Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
LGIPE Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
LGTAIP Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
LINEE Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
II
LSNIEG Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
OCA Órgano Constitucional Autónomo
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
III
INTRODUCCIÓN
El Estado tiene para su existencia un sustento constitucional en el que se
configuran las directrices más esenciales del mismo. Ante su magnitud requiere de
entes que desarrollen ciertas atribuciones, de ahí que surgiera la división de
Poderes como la dispersión del Estado más elemental. Posteriormente se tuvo la
noción de que el Poder del Estado es indivisible, y que lo divisible dentro de él son
las funciones que desarrolla, con ello surge la posibilidad de que existan una
pluralidad de entes para el desarrollo de las atribuciones encaminadas al modelo
de Estado previsto en la Constitución.
Las tres funciones primarias son la Legislativa, la Ejecutiva/Administrativa y
Judicial, comúnmente se han atribuido al Ejecutivo todas aquellas facultades que
no encuadran dentro de las otras dos funciones, lo cual ha ocasionado que el
mismo se encuentre saturado.
Ante las deficiencias, falta de transparencia o cuestiones de tecnicidad, se han
creado figuras jurídicas que se encuentran en un plano de coordinación con los
demás “Poderes” y que comúnmente son creados para el desarrollo de una
función que en principio se encontraba en la esfera de competencia del Ejecutivo.
La existencia de dichas figuras jurídicas no debe percibirse como una vulneración
a la teoría tripartita de división de Poderes. Al respecto Miguel Carbonell refiere “la
división de Poderes es un esquema que continua siendo relevante en la actualidad
y que debe mantenerse y mejorarse; El mejoramiento puede ocurrir enriqueciendo
tal división, para que el desempeño del Estado sea cada vez mejor, más eficiente
y legítimo”.1
En la actualidad estos entes mencionados suman ocho y podrían aumentar de
acuerdo a la tendencia de la actual administración. La presente investigación
pretende determinar las características mínimas esenciales y si las funciones de
los órganos son indispensables para la subsistencia del Estado mexicano, con el
1CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, 3ª ed., México, Porrúa-
UNAM, 2009, t.II, pp.1053.
IV
fin de determinar si los que existen tienen un sustento jurídico y constitucional
adecuado de acuerdo al modelo de Estado o si se requiere emplear figuras
organizacionales distintas.
Para ello abordaré brevemente los antecedentes y el contexto de los mismos en el
extranjero específicamente en Latinoamérica, posteriormente en el segundo
capítulo pretendo identificar elementos esenciales y accidentales aplicables a la
generalidad de los entes en cuestión, la definición y justificación de los mismos
tomando en consideración a la Doctrina.
En el tercer capítulo analizaré las referidas figuras en el ordenamiento jurídico
mexicano comenzando por su configuración constitucional, para posteriormente
atender lo previsto en la Ley específica de cada una de ellas.
Para finalizar en el cuarto capítulo procederé a la elaboración de un cuadro
comparativo con las características esenciales y accidentales de los entes de esa
naturaleza, para captar un panorama general que permita detectar deficiencias, de
las cuales, en las conclusiones se formularán soluciones factibles pudieran
implicar reformas constitucionales.
1
1. Órganos Constitucionales Autónomos, antecedentes y una visión en Derecho
Extranjero
La teoría clásica de la división de Poderes surgió como la necesidad de
fragmentar el poder público evitando que se concentrara en una sola persona.
El ministro Sergio Valls Hernández señala que “La triple premisa que dio lugar a la
teoría de Montesquieu es” según el Doctor Agustín A. Gordillo “que el que hace las
leyes no sea el encargado de aplicarlas ni de ejecutarlas; que el que las ejecute no
pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; que el que juzgue no las haga ni las
ejecute”.2 Actualmente no se entiende al poder estatal como algo divisible, lo que
ha provocado que la teoría que en un principio pareciera rígida se matizara “más
que una división de poderes existe la unidad de poder con una pluralidad de
órganos y funciones, que no necesariamente desnaturaliza la teoría tradicional de
la división tripartita de poderes, pero que abre la oportunidad para crear órganos
de origen constitucional e incluso legal, autónomos de los poderes considerados
en el artículo 49 constitucional”.3
Cada función no es exclusiva de un órgano, que es justo el error de la inflexibilidad
en la teoría de la división de Poderes donde se aísla y contrapone a cada uno de
ellos respecto de sus pares, hay que entender que entre ellos existe cooperación
además de que pueden tener funciones que materialmente se encuentran a cargo
de un Poder distinto; con ello surge la distinción entre acto material y formal, una
función entendida esencialmente a cargo de un ente puede ser desarrollada de
manera matizada por otro órgano siendo este el aspecto formal, dando como
resultado que los órganos son multifuncionales.
Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) señala “Nuestra
Constitución Federal constituye la colaboración entre las ramas del Poder, o sea
que las dos o las tres ramas del Poder realizan parte de la misma facultad o
2 GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo, Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1984 citado por VALLS, Hernández Sergio y MATUTE, González
Carlos, Nuevo Derecho Administrativo. Segunda Edición, Porrúa, México 2004. P. 86. 3 VALLS, Hernández Sergio y MATUTE, González Carlos, op. cit, p.87.
2
función”4 adicionalmente menciona, “Para que sea válido desde el punto de vista
constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de
otro poder es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la
Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer
efectivas las facultades que le son exclusivas y, en segundo lugar, que la función
se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables
para hacer efectiva una facultad propia”.5
La concepción de pluralidad de funciones, mas no de Poder permite el surgimiento
de órganos distintos a los tres concebidos por Montesquieu, como son los
Órganos Constitucionales Autónomos (OCA) “La noción de órgano constitucional
fue ya implícitamente formulada por Jellinek en 1892 y explícitamente por Santi
Romano en 1898, quien se plantea el problema de su distinción frente a los
órganos administrativos”.6
De acuerdo con lo señalado por el Doctor Manuel García Pelayo “Dicha noción de
órgano constitucional…entró en una cierta penumbra hasta el periodo del nuevo
constitucionalismo europeo que sigue a la segunda guerra mundial”7, es decir, se
retoma el concepto a raíz de los abusos de Poder que surgieron durante la guerra,
a mi consideración se buscaba una fragmentación mayor del Poder para evitar
que existieran más atrocidades por la concentración de facto de todas las
funciones en un solo Poder.
Al respecto señala Raymundo Gil Rendón “…es posible que mediante una nueva
concepción del poder se pueda aceptar la existencia de Órganos Autónomos que
no pertenecen a ningún poder en especial, bajo una idea de equilibrio
constitucional basada en los controles recíprocos de los Órganos del Poder”.8
4 VARIOS 698/2000 PL, Novena época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 6722,
Pleno Tomo XII, Octubre 2000, página 382, p.2. 5 Ídem.
6 GARCÍA-PELAYO, Manuel, El “status” del Tribunal Constitucional. Revista Española de Derecho
Constitucional, Vol. 1, Núm. 1, Enero- abril 1981.p. 12. 7 Ibíd., p. 13.
8 GIL, Rendón Raymundo, ¿Qué son los órganos constitucionales autónomos? Revista de la Barra
Mexicana, núm. 26, 2000, p.11.
3
Los OCA surgen efectivamente para una fragmentación en el ejercicio de
funciones, claramente menos rígida que la ideada en su momento por
Montesquieu, sin embargo, esa concepción ha ido mutando hasta llegar al punto
de estar en presencia de órganos creados con un fin distinto a la simple
fragmentación en el ejercicio de funciones, lo cual podría traer consecuencias
poco benéficas, al respecto el Doctor Miguel Carbonell señala:
En general en el derecho y en la práctica política comparados se observa
que los órganos constitucionales autónomos se crean, principalmente, por
las siguientes consideraciones: a) …pueden surgir por la necesidad de
desarrollar funciones nuevas -normalmente más complejas- que el Estado
no realizaba en tiempos pasados y que por sus características no pueden
llevar a cabo los órganos incluidos en las tradicionales teorías de la división
de poderes; y b)… pueden surgir por cuestiones coyunturales de un Estado,
determinadas por sus particulares necesidades de acción política.9
Los OCA surgen en congruencia con la idea de un Estado organizado en torno a
una norma constitucional, por tanto al igual que los demás órganos considerados
fundamentales deben de estar previstos a nivel constitucional, donde se le dota de
su estatus y funciones con lo que se pretende marcar lo trascendente de su
actuación para la proyección de la Constitución misma. Aun cuando dichos
órganos comparten la autonomía, son muy distintos entre ellos por su objeto,
señala Pedro Salazar que “algunos son órganos de garantía de derechos, otros
instancias de control del poder, unos más autoridades regulatorias, técnicas,
punitivas o de investigación… Lo cierto es que la mayoría de estos órganos
gestionan tareas que antes realizaba el Poder Ejecutivo”.10
Respecto a los OCA Susana Thalía Pedroza de la Llave señala: “Estas instancias
autónomas acotan el poder que sobre estas materias tenía en la práctica el
presidente de la República, principalmente. Ahora de lo que se trata es que esas
9 CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario de…, op. cit., pp.1055
10 SALAZAR, Ugarte Pedro, Las demasiadas autonomías, Nexos, Ensayo, Febrero 2014, México.
http://www.nexos.com.mx/?p=18380
4
autonomías no salgan del control de la soberanía y rivalicen con las instituciones
democráticas”.11
Analizando un poco el contexto Latinoamericano de dichos OCA, John Ackerman
refiere que en América Latina se ha dado un desarrollo especial de órganos
autónomos destinados exclusivamente a transparencia y rendición de cuentas, el
ejemplo más trascendente al respecto es la Constitución de Ecuador de 2008, en
la cual se establece un Poder ciudadano plenamente independiente para la
fiscalización y control de la gestión pública. Al respecto ha sucedido algo similar en
Venezuela con sus respectivos matices.12
La Constitución colombiana incluye a los organismos autónomos explícitamente
dentro de la división de Poderes. El artículo 113 de la carta magna dice a la letra
que: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines”.13
Países como Chile, Argentina y Brasil también cuentan con Órganos
Constitucionales Autónomos relevantes y con fuerza en su actuar.
En el caso de México, no hay directrices comunes para esta categoría de figuras
constitucionales. Pedro Salazar refiere “Los defectos en el diseño constitucional…
son la herencia de reformas espaciadas en el tiempo que fueron respuestas a
coyunturas específicas, producto de importaciones o de ocurrencias pasajeras.
Algunas justificadas en lo individual pero caóticas en su conjunto”.14
11
PEDROZA, de la Llave, Susana Thalía, Los órganos constitucionales autónomos en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, p.192. 12
Cfr., ACKERMAN, John. Organismos Autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. p. 12. 13
Ibíd., p.15. 14
SALAZAR, Ugarte Pedro, Las demasiadas autonomías…, op. cit.
5
Los OCA en el ordenamiento jurídico mexicano surgen durante el sexenio de
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) por medio de diversas reformas
constitucionales y legales a las que el Dr. José Luis Caballero Ochoa califica de
“reformas a todas luces plausibles, pero tímidas e incompletas”.15
Se trata, al menos en México, de una institución jurídica novedosa y que a fechas
recientes es altamente utilizada por el Jefe del Ejecutivo en turno;16 con motivo de
su actual auge me parece importante establecer una definición (idealmente
constitucional y legal) de los elementos jurídicos primordiales y los elementos
particulares de cada OCA para el ejercicio de su objeto.
México actualmente es uno de los países de América Latina con mayor número de
OCA, “solamente Perú lo supera con 1 entidades autónomas que se encargan de
diversas funciones del Estado”,17 por lo que se trata de un ente relevante para la
configuración y funcionamiento del Sistema Jurídico Mexicano.
15
CABALLERO, Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos: más allá de la división de poderes. Jurídica Anuario, Universidad Iberoamericana, México p. 161 16
Enrique Peña Nieto Jefe del Ejecutivo Federal de 2012 a 2018. 17
UGALDE, Ramírez Luis Carlos, En la marea de la baja calidad del Estado, Nexos, Agenda, Mayo 2014, México.http://www.nexos.com.mx/?p=20787
6
2. Concepto, características y justificación de los Órganos Constitucionales
Autónomos
Coexisten distintas denominaciones para estos entes: órganos constitucionales
autónomos, organismos constitucionales autónomos, organismo público
autónomo, entre otros.
Organismo denota según la Real Academia Española, un conjunto de órganos18,
jurídicamente y en atención a lo dispuesto por la regulación en el sistema jurídico
mexicano se podría entender que el término referido implica que el ente con dicha
naturaleza cuente con personalidad jurídica propia.
En ese sentido el término órgano indica parte de un cuerpo que ejerce cierta
función19, denota por la regulación aplicable en el sistema jurídico mexicano la
falta de personalidad de un ente y la delegación de facultades que al mismo se
atribuye.
Considero que el término adecuado es referirnos a Órganos Constitucionales
Autónomos, ya que los mismos forman parte integral del Estado y este se encarga
de delegarles funciones que considera fundamentales para su propia subsistencia,
luego entonces existe cierta directriz en tanto a que están encaminados a realizar
funciones primarias del Estado, tan relevantes como las de los denominados
Poderes de la Unión, ahora bien, tomando en cuenta que se tratan de facultades
vitales para el Estado, estos órganos tienen una encomienda muy definida para la
cual requieren contar con la autonomía más amplia prevista en el ordenamiento
jurídico mexicano, que se puede otorgar únicamente por el constituyente
permanente ya que requiere su inclusión en la Constitución, es por ello que la
18
Cfr. Diccionario de la Real Academia Española, http://dle.rae.es/?id=4TsdiBo 1. m. Conjunto de órganos del cuerpo animal o vegetal y de las leyes por que se rige.2. m. Ser viviente.3. m. Conjunto de leyes, usos y costumbres por los que se rige un cuerpo o institución social.4. m. Conjunto de oficinas, dependencias o empleos que forman un cuerpo o institución. 19
Cfr., Ídem., 2. m. Cada una de las partes del cuerpo animal o vegetal que ejercen una función. 5. m. Persona o cosa que sirve para la ejecución de un acto o un designio. 7. m. Der. Persona o conjunto de personas que actúan en representación de una organización o persona jurídica en un ámbito de competencia determinado.
7
personalidad jurídica pasa a segundo plano pues sería inconcebible un ente con
tal autonomía sin personalidad jurídica.
Para proceder al análisis concreto de los OCA identifiqué conceptos que de los
mismos existen a nivel doctrinal, ya que no hay una definición de ellos en el
ordenamiento jurídico mexicano.
Al respecto, Filiberto Ugalde Calderón señala “Los órganos constitucionales
autónomos son aquellos creados inmediata y fundamentalmente en la
Constitución, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado…
actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios
de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar,
independizar, controlar y o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad
constitucional” adicionalmente manifiesta que “Son órganos públicos que ejercen
una función primordial del Estado, establecidos en los textos constitucionales y,
por tanto, tienen relaciones de coordinación con los demás poderes tradicionales u
órganos autónomos…”20
María Antonia Trujillo Rincón por su parte manifiesta que los OCA son “aquellos
órganos a los cuales está confiada la actividad directa e inmediata del Estado, y
que, en los límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los
subordina unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad
recíproca, se encuentran en el vértice de la organización estatal, no tienen
superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no siéndoles aplicables ni el
concepto de autarquía ni el de jerarquía”.21
De la lectura y análisis de las definiciones antes citadas se identifican ciertas
características comunes. Para realizar un análisis posterior de las mismas es
necesario considerar la siguiente tesis jurisprudencial:
20
UGALDE, Calderón Filiberto Valentín, Órganos constitucionales autónomos Revista del Instituto de la Judicatura Federal, núm. 29, México. pp.254 y 255. 21
TRUJILLO, Rincón María Antonia, Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado,
Madrid, Congreso de los Diputados, 1995. pp. 41 y 42, citada por CARBONELL, Miguel (coord.),
Diccionario de Derecho Constitucional, 3ª ed., México, Porrúa-UNAM, 2009, t.II, pp.1055.
8
Suprema Corte de Justicia de la Nación tesis jurisprudencial 20/2007 del 17 de
abril de 2007
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y
CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha
sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en
los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de
poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los
tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia,
debe considerarse como una distribución de funciones o competencias,
haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al
Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de
garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que
alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una
función propia del Estado que por su especialización e importancia social
requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de
este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de
poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden
autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no
formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender
necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general,
conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los
órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esenciales de
los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos
directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros
órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con
autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender
funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad.22
Las características mencionadas en la referida tesis jurisprudencial son cuatro:
22
Tesis P/J 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
172456, t. XXV, mayo de 2007, p.1647.
9
Estar establecidos directamente en la Constitución Federal
Mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación
Contar con autonomía e independencia funcional y financiera
Atender funciones primarias u originarias del Estado
Las mismas se replican en las definiciones antes referidas, para ahondar en ellas,
retomaré la obra de Manuel García Pelayo. A pesar de que en la misma no señala
de manera idéntica las características, sustancialmente se trata de las mismas.
1. Configuración inmediata por la Constitución
Esta característica según el autor citado “no se limita a su simple mención ni a la
mera enumeración de sus funciones”,23 ya que refiere existen órganos
constitucionalmente relevantes que pueden contar con una mención
constitucional. Los OCA por su parte deben de tener a nivel constitucional una
descripción de su composición, los órganos y métodos de designación de sus
miembros y su sistema de competencias, “todos los atributos fundamentales de su
condición y posición de órganos”.24
La definición de ciertos elementos a nivel constitucional evidencia la importancia
decisiva de esos órganos.
2. Componente fundamental de la estructura constitucional
Este elemento es dentro de la jurisprudencia referida la atención a funciones
primarias u originarias del estado, al respecto el autor señala se trata de “órganos
que le son propios, necesarios e indefectible, cuya desaparición afectaría a la
sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema constitucional”.25
23
GARCÍA-PELAYO, Manuel, El “status” del Tribunal…, op. cit., p. 14. 24
Ídem. 25
Ibíd., p. 15.
10
El ejercicio de cada función estatal debería ser a la vez el ejercicio de una función
constitucional, entendiendo a la Constitución como “norma fundamental positiva,
vincula a todos los poderes públicos…”26
3. Participación en la dirección política del Estado
Este elemento referido por Manuel García Pelayo es desde mi punto de vista el
equivalente a la autonomía e independencia funcional y financiera señalada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Una decisión política según el autor mencionado son: “aquellas que se mueven
dentro de una esfera en la que la libertad de decisión de los órganos sólo está
limitada por la Constitución y los instrumentos normativos previstos por esta para
fijar o regular el ejercicio de sus competencias decisorias, pero que en ningún
caso pueden predeterminar el contenido concreto de la decisión…distintas de las
de la mera administración”.27 Entendiendo que las decisiones políticas son las que
marcan la dirección política del Estado.
4. La paridad de rango y las relaciones de coordinación
Los OCA tienen un mismo rango entre ellos, son independientes de los demás
órganos en el ejercicio de las funciones que le han sido conferidas por mandato
constitucional a esto Manuel García Pelayo le llama ser “supremo in suo ordine”.28
“La paridad jurídica de los órganos constitucionales es compatible con el
predominio de uno de ellos con relación al ejercicio de sus propias competencias,
y con las potestades que el orden constitucional pueda conferir… para ciertas
formas de control, siempre que no afecten a su independencia decisoria”.29
La independencia de los OCA no implica la falta de interrelación entre los referidos
entes, pues en ocasiones del producto de la actividad de uno puede ser el insumo
para el actuar de otro. La relación que se genera entre órganos independientes y
26
Ibíd., p. 17. 27
Ibíd., p. 23. 28
Ibíd., p. 28. 29
Ídem.
11
con el mismo rango jurídico siempre son relaciones de coordinación. Son parte del
Estado sin encontrarse adscrito a ninguno de los Poderes tradicionales.
Para explicar la necesaria independencia de los OCA o la existencia de relaciones
efectivas de coordinación considero pertinente citar la tesis jurisprudencial 80/2004
del 31 de agosto del 2004.
DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE
PRINCIPIOEXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO
INTROMISIÓN, A LANO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN
ENTRE LOS PODERESPÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El
artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes
públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de
división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y
c) ala no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros.
La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de
poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o
interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación
determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La
dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y
representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder
impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera
autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al
principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no
pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe
someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la
dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por
evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder
subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le
prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación,
por lo que la más grave lleva implícita la anterior.30
30
Tesis P./J. 80/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, 180648, t.
XX, septiembre de 2004, p. 1122.
12
Aun cuando se trata de una tesis jurisprudencial dirigida a los Poderes de las
entidades federativas, me parece que resulta aplicable tomando en cuenta que
una de las características esenciales de los OCA es la independencia de los
mismos ante cualquier Poder estatal.
En este caso para que un OCA cuente con independencia y autonomía respecto
de cualquier Poder, es necesario que no exista intromisión, dependencia, ni
subordinación como lo señala la referida jurisprudencia, en principio y en atención
a su propia naturaleza me parece poco probable que exista una subordinación ya
que para la misma debe de existir un mandato que ordene la sujeción del órgano
para la toma de decisiones a un ente distinto, sin embargo, podría suceder una
cierta dependencia o intromisión, tomando en cuenta que existen funciones de los
mismos que están interrelacionadas, o que existen mecanismos de contrapesos
para garantizar el eficaz ejercicio de sus funciones, resulta en consecuencia
relevante identificar la función primaria del Estado que tiene a cargo en la que no
puede existir ninguna de las condiciones antes mencionadas.
No debe considerarse intromisión ni dependencia las opiniones que por ministerio
de ley se requieren de otros entes previos a la toma de decisiones que están
exclusivamente a cargo de los OCA en el ejercicio de las funciones en las que es
supremo in suo ordine.
CUATRO CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE UN OCA
Las cuatro tienen una interrelación y sin la existencia de uno resulta dudosa la
existencia solida de los demás elementos. La relevancia de la configuración
constitucional radica en que la misma debe de contener desde mi punto de vista
los otros tres elementos, ya que el objeto o la función primordial del OCA debe
estar explícita en la misma para así garantizar el efectivo ejercicio de las funciones
encaminadas a dicho fin u objeto.
Considero que en atención a la relevancia de su objeto, es necesario que la
independencia y autonomía para el ejercicio de sus funciones se encuentre a nivel
constitucional para evitar que sea vulnerada.
13
Como consecuencia lógica de esa independencia, pero a su vez para la
subsistencia de la misma, es necesaria una paridad de rango, la cual naturalmente
provoca relaciones de coordinación.
Para ejemplificar lo anterior:
La Constitución es el instrumento con el cual se dota de competencia y se
delimitan las facultades que le son atribuidas, con ello no quiero decir que todas
sus facultades deben estar previstas a nivel constitucional, puesto que resultaría
poco funcional.
En opinión de Jaime Cárdenas, otro motivo por el cual estos órganos deben figurar
a nivel constitucional, es que ello dificulta su extinción. “La norma suprema
garantiza que la esfera del órgano autónomo no esté disponible para el legislador,
sino sólo para el poder constituyente”.31 El referido autor considera que para la
permanencia de los OCA, sería necesario para su modificación un procedimiento
más robusto que el de reforma constitucional,32 señala también que “tienen
funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitución y son
capaces de emitir actos definitivos”33 lo que los coloca como en una paridad con
los Poderes del Estado.
Existen entes previstos a nivel constitucional que pueden contar con una
descripción en la misma, ya que ha habido cierta tendencia por parte del
legislativo a especificar los mandatos constitucionales, sin embargo, no hay que
dejar de lado que esta no es una descripción, sino que la misma asienta las bases
31
CARDENAS Gracia, Jaime, Una constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1996, p.251. 32
Cfr., Ídem. 33
Cfr., Ibíd., p. 245.
14
del objeto, la organización y funcionamiento de órganos fundamentales para el
Estado, que por tal motivo son esenciales y excepcionales.
Los OCA, como señala Ileana Moreno, “... participan de la -formación de la
voluntad estatal-, en la elaboración y ejecución de las políticas públicas” 34, para la
formación de la voluntad estatal pueden realizar actos materialmente legislativos,
ejecutivos o judiciales.
Por la función esencial que desarrollan emiten actos en el ámbito de su
competencia que son definitivos, que no pueden ser modificados por otra
autoridad y en dado caso, sólo están sujetos a la revisión judicial.
Según el Ministro Sergio Valls Hernández “Los órganos públicos se distinguen por
las atribuciones que realizan en estatales y administrativos... El órgano estatal
será aquel que por mandato constitucional desempeñe una de las funciones
tradicionales: legislativa, judicial y ejecutiva. Sus facultades son asignadas por la
constitución y su existencia, salvo contadas excepciones, son aceptadas como
necesarias en el Estado contemporáneo….Son órganos estatales los organismos
autónomos constitucionales e instituciones cuya regulación tiene trascendencia en
la vida del gobernado…”35 ,por lo tanto, al ser órganos públicos estatales no se
encuentran dentro de la estructura de ningún Poder y pueden desempeñar
funciones establecidas a nivel constitucional, consideradas necesarias para el
Estado.
Haré un énfasis en la característica de autonomía e independencia con que los
OCA deben contar para el adecuado ejercicio de sus funciones.
Independiente “1.adj.Que no tiene dependencia, que no depende de otro”.
Autónomo “1.adj. que tiene autonomía”
34
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano. Breviarios Jurídicos, Porrúa, México, 2005. p. 11. 35
VALLS, Hernández Sergio y MATUTE, González Carlos, op. cit., p. 497.
15
Autonomía “1.f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias,
regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno
propios”.36
En ese orden de ideas, la distinción entre autonomía e independencia radica en
que la independencia consiste en la pertenencia de los OCA al estado sin
encontrarse adscrito a ningún de los Poderes de la Unión con lo cual ejerce sus
facultades sin injerencia externa alguna. Por otra parte, la autonomía es graduable
y consiste en la facultad que tienen ciertos entes de auto determinar la forma de
su organización, funcionamiento, presupuesto, etc.
También se define a la autonomía como“…la posibilidad para los entes de regir su
vida interior mediante normas y órganos propios, sin vulnerar el texto legal. Es una
especie de descentralización de funciones en un grado extremo, no sólo de la
administración pública, sino de los poderes del Estado, con el propósito de evitar
cualquier injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del órgano”.37
Como ya lo mencioné, la autonomía desde mi punto de vista es graduable y
existen diversos tipos de autonomía, al respecto Filiberto Valentín Ugalde señala
los siguientes:38
1. Técnica: es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos propios
de la materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos
especializados, con personal calificado para atenderlos.
2. Orgánica o administrativa: que no dependen jerárquicamente de ningún otro
poder o entidad. Establecen parámetros de organización interna.
3. Financiera-presupuestaria: que gozan de la facultad de definir y proponer sus
propios presupuestos y de disponer de los recursos económicos que les sean
asignados para el cumplimiento de sus fines… es la capacidad para proyectar,
36
Diccionario de la Real Academia Española, op. cit. 37
Diccionario Enciclopédico Grijalbo, España, Ed. Grijalbo 1991 pág. 196. 38
UGALDE, Calderón Filiberto Valentín, Órganos constitucionales…,op. cit., p. 258.
16
gestionar y ejercer su presupuesto, así como estar en posibilidad de generar
recursos propios, como los derechos que cobre por prestaciones de servicios
individualizados.
4. Normativa: …se encuentran facultados para emitir sus reglamentos, políticas,
lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organización
y administración internas.
5. De funcionamiento: implica que los organismos cuenten con la capacidad de
realizar, sin impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus
atribuciones o facultades, lo cual involucra a los tipos de autonomía antes
descritos.
6. Plena: una auténtica posibilidad de gobernarse sin subordinación externa.
Me parece que aun cuando sólo se hace mención expresa de la autonomía
funcional y financiera, lo ideal dentro de los OCA es que coexistan todos los tipos
de autonomía, es decir, que cuenten con autonomía plena.
La autonomía es, según José Luis Caballero Ochoa, un rasgo común y
fundamental a la naturaleza de los OCA, “es su conformación como órganos del
Estado de igual rango que los tres poderes…este rasgo permite encontrar un
referente común”, adicionalmente señala que “La autonomía de estos organismos
supone como requisito sine qua non, su pertenencia al Estado. No basta ni la sola
previsión en la Constitución, ni acreditar el derecho de interés público,39 toda vez
que también existen en el universo constitucional otras entidades sui generis”.40
Señala Ileana Moreno “El nivel de autonomía del órgano dependerá de la
trascendencia que tenga el ejercicio de la atribución para el funcionamiento del
Estado.”41
39
Diccionario Jurídico Mexicano “I-O” Decimoprimera edición, México, IIJ UNAM 1998 pág. 1779. Define el interés público como: “el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado”. 40
CABALLERO, Ochoa José Luis ,Los órganos constitucionales..., op. cit., p. 157. 41
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales..., op. cit., p. 33.
17
A nivel legal la autonomía presupuestaria está prevista en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria42 (LFPRH) y al Presupuesto de
Egresos de la Federación43 (PEF), se trata de la regulación específica de los
recursos económicos del Estado.
El artículo 2 de la LFPRH determina en la fracción XV, que se consideran Entes
Autónomos “Personas de derecho público de carácter federal, con autonomía en
el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición
expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a las que se
asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de Ramos Autónomos”.
Por su parte el artículo 5 de la referida ley citado a continuación señala que la
autonomía presupuestaria es para los entes autónomos definidos en el numeral 2,
señalando lo que la misma implica:
Artículo 5.- La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición
expresa en las leyes de su creación, comprende:
I. En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, conforme a las
respectivas disposiciones constitucionales, las siguientes atribuciones:
a) Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la Secretaría para su
integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios
generales de política económica;
b) Ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en esta Ley, sin sujetarse a
las disposiciones generales emitidas por la Secretaría y la Función Pública.
Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia
y transparencia y estarán sujetos a la normatividad, la evaluación y el control de
los órganos correspondientes;
c) Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la
Secretaría, observando las disposiciones de esta Ley;
d) Realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o sus equivalentes;
42
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006, reformada por última ocasión el 11 de Agosto de 2014. 43
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 2014.
18
e) Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de
disminución de ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo
21 de esta Ley;
f) Llevar la contabilidad y elaborar sus informes conforme a lo previsto en esta Ley,
así como enviarlos a la Secretaría para su integración a los informes trimestrales
y a la Cuenta Pública;
Considerando lo anterior, se puede entender que la autonomía presupuestaria se
debe ejercer por entes autónomos, que cuenten con un presupuesto asignado en
el PEF en ramos autónomos y que tengan al menos las atribuciones citadas.
Los OCA pueden contar con ciertas características que derivan de las cuatro
esenciales descritas con anterioridad, en su mayoría están encaminadas al
fortalecimiento o salvaguarda de la existencia de la autonomía e independencia.
Autoregulación: resulta relevante para estos órganos ya que permite que la
autonomía de gestión sea una realidad, va encaminada a la posibilidad de
emitir la regulación que determinará su organización estructural y la
administración de la misma además del modo en que realizará sus
funciones para la emisión de actos definitivos en el ámbito de su
competencia.
Personalidad Jurídica: Los OCA cuentan con ella por el hecho de contar
con autonomía a nivel constitucional, considero que no es necesaria su
mención ya que la misma se encuentra implícita, pues sin personalidad no
podría ejercer sus funciones de manera independiente.
Patrimonio Propio: Igualmente la considero implícita en la naturaleza de los
OCA pues no puede existir una autonomía presupuestaria/financiera sin la
posibilidad de que el patrimonio pueda ser administrado por sí mismo.
Régimen de los funcionarios: es ideal que estén previstos a nivel
constitucional o legal, ciertos elementos destinados al fortalecimiento del
órgano de gobierno de cada OCA, que tienen como nota común ser una
estructura colegiada para garantizar la independencia de sus decisiones.
19
A) Nombramiento y remoción: La designación de los miembros del órgano
de gobierno de los OCA puede darse de manera simple o conjunta,
como lo señala Ileana Moreno,44 la designación simple implica la
intervención de un solo órgano de gobierno, mientras que la designación
conjunta supone la intervención de dos órganos de gobierno donde la
misma se divide en etapas para que la intervención de ambos órganos
de gobierno contribuya a legitimación del funcionario nombrado.
La designación conjunta es la que resulta más conveniente tratándose
de órganos en los que la misma no se realiza a través de una consulta
popular, es por eso que se requiere la legitimación de autoridades que sí
son designadas bajo el principio de representación popular.
En cuanto a la remoción del cargo resulta conveniente que la misma
sólo pueda actualizarse cuando exista una causa grave prevista en ley,
lo anterior con el objeto de garantizar la permanencia en el cargo de los
titulares de los OCA, por otra parte considero que la remoción al igual
que la designación debe tener el carácter de conjunta; y no sólo eso,
sino que debería seguirse el mismo procedimiento para la remoción que
el realizado en la designación, tomando en cuenta la trascendencia del
cargo de que se trata y la independencia que del mismo se busca. Lo
anterior una vez que se haya demostrado la configuración de una causa
grave.
B) Duración en el cargo: Los referidos funcionarios para la protección de su
permanencia en el cargo e inamovilidad, requieren que exista una
posibilidad de reelección en atención a la capacidad técnica requerida
para el cargo.
Cuando se trata de órganos de gobierno colegiados es necesario el
establecimiento de una sustitución escalonada de los miembros para no
perder el criterio y seguimiento de las funciones del OCA. La duración
44
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales...,op. cit., p. 41.
20
del cargo debe planificarse fuera de periodos en los que exista un
cambio de administración o de elecciones para el Poder Legislativo.
C) Sistema de incompatibilidades: Es el sistema “[…] mediante el cual el
funcionario esté imposibilitado para ejercer cualquier otro cargo de
forma simultánea, a excepción de aquéllos en instituciones docentes o
científicas, así como labores de altruismo”.45 Esta incompatibilidad es
necesaria en los miembros del órgano de gobierno ya que por la
trascendencia del cargo deben de contar con la prohibición de realizar
actividades que pudieran poner en entredicho su independencia y la
legitimación en el desempeño de sus funciones.
D) Requisitos específicos para su designación: Se requiere del
establecimiento de un catálogo de requisitos que deberán ser cubiertos
a cabalidad por cada uno de los miembros del órgano de gobierno, los
mismos deben estar encaminados a ciertos conocimientos técnicos para
el mejor desempeño de sus funciones y también requisitos éticos sobre
todo dirigidos a la legitimación del propio instituto, lo relevante es hacer
notar que se trata de los candidatos idóneos para ocupar el cargo.
E) Sistema de Responsabilidades: Este sistema es sumamente relevante
ya que el mismo supone la existencia de controles para la actuación del
OCA, debe de ser responsable del ejercicio de su presupuesto, el cual
puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación, que en
caso de inconsistencias puede iniciar el procedimiento correspondiente
para fincar responsabilidades, el referido sistema debe abarcar también
la responsabilidad administrativa que en ejercicio de su función pudiera
ser aplicada a los funcionarios del OCA (normalmente se aplica la
responsabilidad administrativa conforme a lo dispuesto en el título cuarto
de la Constitución).
Es necesario que le aplique a la actuación de los OCA y a la
documentación derivada de la misma, una regulación en materia de
45
Ibíd., p. 42.
21
transparencia que permita a los gobernados acceso a información que
dé a conocer el estado de los recursos y el ejercicio de sus funciones.
La transparencia en su actuar normalmente va acompañada de la
comparecencia ante el Poder Legislativo en donde se da a conocer un
reporte del estado de los recursos y del desarrollo de sus funciones a la
conclusión de cada ejercicio.
F) Servicio profesional de carrera: Va dirigido específicamente a aquellos
funcionarios que se encargan de la operación de los OCA, se busca que
los mismos tengan estabilidad en el empleo y que se logre una
profesionalización de los mismos.
G) Remuneración: Debe de ser suficiente es decir estar equiparada a la
percibida por altos funcionarios de la administración pública y la misma
debe de estar blindada ante un intento de disminución.
Las características descritas no son esenciales para que un ente sea considerado
OCA, sin embargo, me parece que lo ideal es que cuenten con ellos para que las
cuatro características esenciales sean efectivas. Todas las características en
conjunto contribuyen a la legitimación en el actuar de dichos órganos por tener
elementos que se traducen en una constante rendición de cuentas a la sociedad.
Justificación de la creación de OCA
“Lo propio de los OCAS es su competencia técnica en una materia
específica, que debe mantenerse ajena al juego de los partidos. Se
constituyen para ofrecer desde la imparcialidad de un ejercicio profesional de
funciones, una instancia dedicada a la atención de una cuestión toral para la
vida del Estado y de la sociedad en conjunto”.46
Es importante destacar que la figura de los OCA es excepcional y no debe de ser
utilizada de manera excesiva, ya que el abuso de la misma podría ocasionar una
fragmentación de funciones que no resulta conveniente para el propio Estado.
46
CABALLERO, Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos…, op. cit.,p.159.
22
Señala Ileana Moreno: “Es innecesario recurrir a la figura de órgano autónomo,
cuando ya hay otras opciones dentro de la administración pública que pueden
satisfacer los objetivos que se buscan de relativa independencia”.47 La flexibilidad
dentro de la Administración pública en la actualidad permite que existan figuras
con una naturaleza jurídica sui generis, que admita que la conjunción de
características que tradicionalmente podrían entenderse contradictorias, la ley
puede otorgar a determinados órganos autonomía, por otro lado la autonomía
constitucional debe ser excepcional para órganos con una función indispensable
para el Estado.
“Es imperativo justificar el surgimiento de una entidad atípica, de una entidad
que, aunque forme parte del Estado, no se encuentre sujeta a los controles
propios de la administración pública. Estas justificaciones siempre tendrán
una relación directa con las necesidades de cada Estado […] No resulta
extraño, pues, que la justificación para muchos órganos autónomos sea una
razón coyuntural, es decir, propia de un lugar y un tiempo determinado, en
tanto que responde a circunstancias únicas”.48
Señala Ileana Moreno que existen tres elementos que justifican su autonomía:
1. NEUTRALIDAD POLÍTICA
Los OCA deben ser imparciales e independientes, su autonomía constitucional se
torna necesaria ya que las funciones que desempeña pueden desvirtuarse por
injerencia partidista, sus decisiones deben ser técnicas y con miras a dar
continuidad a las políticas públicas diseñadas.
La neutralidad implica decisiones técnicas apegadas a la ley, las decisiones no
deben estar influidas por factores partidistas.
Pueden existir situaciones donde el estado tenga intereses contrapuestos,
entonces es recomendable que el órgano encargado de la regulación o ejecución
de políticas públicas sea independiente, separando así dichos intereses.
47
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales…, op. cit., p. 24. 48
Ibíd., p. 30.
23
2. LEGITIMIDAD
Surgen “de la necesidad de limitar los excesos en que incurrieron los poderes
tradicionales y los factores reales de poder, puesto que generaron desconfianza
social disminuyendo la credibilidad gubernamental…encargados ya sea de
fiscalizar o controlar instituciones para que no violenten el apego a la
constitucionalidad”.49
La función estatal en cuestión es desarrollada por un órgano que provoca
desconfianza en la ciudadanía, lo cual deteriora indirectamente al Estado de
Derecho, se pretende recuperar la confianza de la ciudadanía con un órgano
autónomo que tenga una clara independencia.50
En ocasiones la autonomía otorgada para el fortalecimiento de la objetividad de un
organismo “El problema de esta justificación es que parte de supuestos falsos,
desconoce la naturaleza y la misión de la institución y por lo tanto su nueva
autonomía puede ser incluso contra producente”.51
Desde mi punto de vista no se debe de dotar a un órgano de autonomía
constitucional teniendo como único fin la legitimación de su actuar, este debe ser
un recurso excepcional, tomando en cuenta que en la actualidad existe una
inconformidad general con la actuación del Estado lo que podría ocasionar
peligrosos excesos. No hay que dejar de lado que la trascendencia de la actuación
de los OCA radica en la función primaria que desarrolla del Estado.
Si se busca sólo legitimar algún órgano, lo conveniente serían controles más
estrictos y eficientes para que realice sus funciones con apego a derecho.
La legitimación que proporciona la autonomía es a todas luces distinta a la
legitimación democrática que surge de un principio de representación popular, los
OCA cuentan con una legitimación dual que se compone de la cualificación de los
49
Cfr., UGALDE, Calderón Filiberto Valentín, Órganos constitucionales…,op. cit., p. 259. 50
Cfr., MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos…,op. cit., p. 35. 51
UGALDE, Ramírez Luis Carlos, En la marea de la baja calidad del Estado…,op. cit.
24
miembros de su órgano de gobierno y la designación y revisión constante que de
su actuar realizan los entes que si cuentan con la legitimación democrática.
3. ESPECIALIZACIÓN TÉCNICA
Se requiere tratándose de órganos que se encargan de regular un sector, en este
caso se requiere cierta cualificación técnica por parte de los integrantes del órgano
de gobierno, la especialización técnica puede provocar legitimación.
Existen riesgos en la excesiva creación de OCA que no deben ni minimizarse ni
ignorarse, al respecto Luis Carlos Ugalde señala “La multiplicación de las islas
autónomas puede constituir un obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado
mexicano, sobre todo en aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía”.52
DIFERENCIAS CON LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Para acotar de manera total el objeto de estudio me parece pertinente señalar las
distinciones que los OCA tienen con los organismos descentralizados.
Las características de ambos en ocasiones provocan confusión ya que tienen
similitudes importantes, por lo que me ocuparé brevemente de enfatizar sus
distinciones.
La distinción más relevante es que todos los organismos descentralizados se
encuentran sujetos a las potestades que le otorga el Ejecutivo mediante una
relación jerárquica no tan evidente como la que vincula al Ejecutivo con las
dependencias o los órganos desconcentrados. Es decir, como regla general
forman parte de la APF.
Cuentan con una asignación de recursos de manera regular y algunos tienen
capacidad de incluir en su patrimonio los ingresos generados por su actividad,
esto no es una autonomía presupuestaria pues no determinan por sí mismos su
presupuesto de manera interna.
52
Ídem.
25
Los recursos con los que cuenta nunca forman parte de partidas autónomas por lo
tanto son susceptibles de modificaciones, lo cual sería totalmente nocivo si se
tratara de un OCA.
Su creación o supresión es necesariamente por Ley, los OCA por su parte son
creados indefectiblemente por reforma constitucional.
Aun cuando la Ley específica de cada uno de los organismos descentralizados le
pueda otorgar cierto nivel de autonomía para el desempeño de sus atribuciones,
se encuentran supeditados al control de la APF centralizada, lo que implica que no
cuentan con una autonomía plena.
El listado de los organismos descentralizados que cuentan con una dependencia
coordinadora de sector es publicado de manera anual en el DOF, lo que permite
tener un pleno conocimiento de los mismos y a su vez refleja la relación jerárquica
que mantienen con el Ejecutivo Federal.
26
Plasma la autonomía e independencia funcional y financiera
Plasma la función primaria u originaria del estado que tiene a su cargo
Para el cumplimiento de la misma requiere
Provoca una paridad de rango con lo demás entes en razón de su función que desarrolla en un plano de coordinación
Configuración constitucional
Cuatro características esenciales
Características que fortalecen la autonomía y en consecuencia la paridad de rango
Patrimonio Propio
Personalidad Jurídica
Autorregulación
Régimen de los Funcionarios
Nombramiento / Remoción
Duración en el cargo
Servicio de Carrera
Sistema de Responsabilidades
Requisitos para designación
Sistema de Incompatibilidades
Remuneración
Comparecencia e informe de actividades
Regulación de Transparencia
Responsabilidad Administrativa
Fiscalización de recursos
Implícitos por autonomía e independencia
27
3. Órganos Constitucionales Autónomos en el ordenamiento jurídico mexicano
En el presente capítulo analizaré cada uno de los OCA que se encuentran
vigentes en el ordenamiento jurídico nacional, tomando en consideración en
primer instancia los antecedentes de cada uno de ellos para estar en posibilidad
vislumbrar las causas de su creación o del cambio en su naturaleza, según sea el
caso, posteriormente abordaré la descripción constitucional de cada uno de ellos
identificando los elementos y características estudiados en el capítulo anterior,
para finalmente examinar la Ley específica de cada uno de ellos tomando en
consideración nuevamente el contenido del capítulo que antecede.
Los órganos expuestos en el presente capítulo fueron elegidos en atención a su
configuración constitucional y a la definición de su propia naturaleza en la
legislación secundaria. De esta manera únicamente realizaré una aproximación en
aquellos casos que se permita identificar rasgos trascendentes en la lectura de la
regulación aplicable, para posteriormente hacer un estudio sustancial de los
demás componentes.
El orden de los mismos es en atención a la fecha en que se le otorgó la naturaleza
de OCA y no necesariamente a la de su creación.
Elaboraré con los elementos identificados en cada uno de ellos, cuadros
comparativos que permitan una visión crítica de los mismos en el sistema jurídico,
las conclusiones respecto a los órganos en lo particular se aglomerarán en el
capítulo destinado a las mismas.
Resulta relevante precisar el motivo por el cual en la presente investigación no se
estudia a la Fiscalía General de la Republica como uno más de los órganos objeto
de la presente. Si bien, de la simple lectura del artículo 102 de la CPEUM, se
deprende que la misma es un “órgano público autónomo”, señalando ciertas
características de dicha naturaleza, no existe por el momento regulación
secundaria que soporte la misma, motivo por el cual se imposibilita un análisis de
las características en los mismos términos que el realizado en los demás OCA.
28
3.1 Banco de México
3.1.1 Antecedentes
La Exposición de la iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 28, 73
y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al
Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal53 los antecedentes legales del
Banco de México son los siguientes:
En 1925, el presidente Plutarco Elías Calles (1924-1928) emitió la Ley que creó al
Banco de México (BANXICO o Banco indistintamente), otorgándole cierta
autonomía.
En 1928 se reformó la ley de 1925, la cual estableció que BANXICO no presta
más servicios al Estado que los previstos en la ley. No estaba obligado a prestar
dichos servicios a las Entidades Federativas. Además de que contaba con la
capacidad de enfrentar demandas de crédito que podrían resultar inconvenientes
para la economía nacional.
La Ley Orgánica de 1936 reiteró la autonomía del Banco y prohibió de manera
total conceder créditos al Gobierno Federal, ello para evitar que se usara al Banco
para atender necesidades políticas o financieras extraordinarias del gobierno.
Podemos observar un cambio de orientación en 1938 pues las restricciones de
crédito al Gobierno Federal se redujeron de manera importante, ya que se
consideraron demasiado rígidas. Esta orientación continuó hasta la Ley Orgánica
del Banco de México que se expidió en 1941.
Al ampliarse sus funciones de autoridad, la condición de sociedad anónima del
Banco de México resultaba limitada y poco apropiada para la entidad. En 1982,
con la estatización de la banca, se consideró necesario un cambio en su
53
Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal en el primer semestre de 1993. http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/content/download/18385/92620/file/Serie%20Verde%20FEB.2011.pdf consultado el 27 de abril de 2015.
29
naturaleza jurídica, pasando de sociedad anónima a organismo descentralizado de
la administración pública federal.
La Ley Orgánica de 1985 retomó el criterio de restricción parcial al Gobierno
Federal para el financiamiento que el Banco podía conceder, estableciendo una
regulación más clara, pero no se puso un límite a dicho financiamiento.
En palabras de José Luis Caballero Ochoa “Las reformas que otorgan autonomía
al banco central, datan del 20 de agosto de 1993[…] proyecto a largo plazo que
implicó la transferencia de atribuciones del Ejecutivo Federal a esta entidad,
anteriormente organismo descentralizado, y cuyo objeto principal es […] procurar
la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la
rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado”.54
Ileana Moreno Ramírez señala “La autonomía de BANXICO no fue sólo una
necesidad del sistema nacional, sino que la independencia de los bancos
centrales es una tendencia internacional [ ]”.55
Con referencia a lo anterior, el Diario de Debates de la Cámara de Diputados de
fecha 10 de junio de 1993 56, señala que es necesario que el Banco central no
forme parte de la administración pública federal, sino que es un organismo del
Estado con autonomía en el ejercicio de sus funciones y administración, sujeto a la
vigilancia del Poder Legislativo Federal, conforme a lo previsto en la Ley
reglamentaria, para así garantizar que esté en posibilidad de cumplir con las
atribuciones que le fueron asignadas, no se encuentra comprendido en lo
dispuesto por el artículo 90 constitucional. Esta Ley contiene disposiciones que
hacen efectiva la autonomía del Banco Central para que no quede como un mero
postulado.
54
CABALLERO, Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos…,op. cit., p.167. 55
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos...,op. cit., p. 66. 56
Cfr., Diario de debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estado Unidos
Mexicanos Legislatura LV - Año II - Período Ordinario - Fecha 19930610 - Número de Diario 18.
http://cronica.diputados.gob.mx/ consultado el 25 de abril de 2015.
30
3.1.2 Análisis Constitucional del Banco de México
Se otorgó autonomía constitucional al Banco Central por medio del Decreto por el
que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día
20 de agosto de 1993.
Con el fin de esclarecer ciertos elementos que no son identificables por la simple
lectura, considero pertinente analizar la Exposición de la iniciativa de decreto por
el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, me enfocaré únicamente en lo previsto en el artículo
28 constitucional.
En México durante varios sexenios se abusó del financiamiento del Banco Central
al Gobierno Federal, pues no existía legalmente un límite al respecto. A este
fenómeno le llama Andrés Betancor Rodríguez “monetización del gasto”57 el cual
supone que el Gobierno ordene al Banco Central, a través de la emisión de
moneda, aportar liquidez al sistema económico para sufragar los gastos públicos,
lo cual produce inflación.
Como consecuencia lógica del fenómeno descrito nuestro país se comprometió en
constantes crisis económicas resultado de la inflación. Se señala en la exposición
de motivos antes referida “Las inflaciones en sus distintos grados tienden a reducir
y en el extremo, a casi eliminar el uso de la moneda nacional, al erosionarse las
cualidades que está debe tener para cumplir sus funciones de medida y reserva
de valor”.58
Al respecto se encuentra necesario adoptar medidas trascendentes a cualquier
gobernante “[…] si se ha de tener una política permanente de lucha contra las
fuerzas inflacionarias, resulta clara la conveniencia de separar la función de crear
57
Cfr., BETANCOR Rodríguez, Andrés, Las administraciones independientes, Tecnos, Madrid, 1994.p.150 citado por MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos...,op. cit., p.67. 58
Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto…,op. cit.
31
dinero, de otras tareas del Estado, en las que continuamente se enfrentan
reiteradas demandas para aumentar el gasto. Pero esta separación es factible
hasta ahora, cuando se ha logrado el saneamiento de las finanzas públicas. Antes
tal medida no hubiese sido consecuente con la realidad” adicionalmente señala
“En este sentido, el banco central podría actuar como contrapeso de la
administración pública, respecto de actos que puedan propiciar situaciones
inflacionarias. […] ”59
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordena en los párrafos
6° y 7° del artículo 28 al banco central.
“…
El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en
su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de
la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que
corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.
…
No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través
del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes.
El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que
corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la
intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad
necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción
del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presidente de la
República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en
su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya duración y escalonamiento provean
al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no
podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos que actúen
en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas,
culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central,
podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta
Constitución.”60
59
Ídem. 60
Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el DOF el 5 de febrero de 1917 y reformada por última ocasión el 27 de mayo de 2015. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm consultado el 3 de junio de 2015.
32
…
(Énfasis propio)
Del texto constitucional antes citado, José Luis Caballero Ochoa señala “La
autonomía prevista en la Constitución se otorga en términos de ejercicio de
funciones y administración, con lo que se acentúa su competencia técnica en una
actividad primordial para la viabilidad económica de la Nación […] ”,61 de lo antes
expuesto la mención de autonomía como primer característica a nivel
constitucional del banco central, no es una casualidad, desde mi punto de vista se
da una preponderancia a la misma que permite vislumbrar lo fundamental de este
órgano para el Estado.
En cuanto al objetivo prioritario del órgano en comento, la exposición de motivos
hace la siguiente precisión: “La definición del criterio prioritario conforme al cual el
banco deba realizar sus operaciones presenta varias ventajas[…]En primer lugar,
ofrece una medida clara para evaluar su desempeño: el ritmo de la inflación. En
segundo término al fijar como objetivo primordial del Banco central la estabilidad
de los precios, la política monetaria se torna más predecible, facilitando así las
decisiones de los participantes en la economía. Si el banco persiguiera diversas
finalidades podría cambiar bruscamente su actuación en función del fin que en
determinado momento considerara prioritario”,62 tal como lo considera Manuel
García Pelayo, cuando al banco central se le otorga ese objetivo prioritario, se le
da el carácter de “componente fundamental de la estructura constitucional”63 ya
que se otorga con el propósito de fortalecer el desarrollo nacional que es una
función que corresponde al Estado, y se encuentra en la Constitución para vincular
a todos los Poderes a la consecución de ese desarrollo.
La Exposición de motivos señala: “Elemento esencial de la autonomía en un
banco central es la facultad exclusiva que debe tener para determinar el monto y
manejo de su propio crédito […] Por ello […] ninguna autoridad podrá ordenar al
61
CABALLERO, Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos…,op. cit., p.167. 62
Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto…,op. cit., p. 35. 63
GARCÍA-PELAYO, Manuel, El “status” del Tribunal…,op. cit., p.14.
33
banco central conceder financiamiento”64 esto como refrendo de la autonomía que
el banco central debe tener y para la ejecución de su objetivo prioritario.
Ya era considerada un área estratégica la acuñación de monedas y la emisión de
billetes antes de la reforma propuesta, pero a diferencia de las demás actividades
estratégicas esta corresponde al banco central que cuenta con una autonomía
constitucional y no a una entidad administrativa como sucede de manera común.
Continuando con el análisis constitucional, el banco central regula los cambios, la
intermediación y los servicios financieros de manera coordinada con las
autoridades competentes, ya que en el ejercicio de sus respectivas atribuciones se
tiene como fin alcanzar una unidad de acción, me permito hacer la siguiente cita
del Diario de Debates de la reforma constitucional de 1993: “Resulta indispensable
el establecimiento de mecanismos de coordinación entre los órganos que tiene a
su cargo el diseño y la aplicación de las políticas monetarias y crediticia del Banco
Central y la función rectora que en materia económica general corresponde al
Gobierno Federal”.65
Cuenta con atribuciones de autoridad señala Ileana Moreno “También es un
órgano regulador, y puede expedir disposiciones en materia monetaria, cambiaria,
del sistema financiero, del sistema de pagos o la protección de los intereses del
público”.66 Como lo veremos más adelante en la ley reglamentaria cuenta con
facultades sancionadoras para proveer de observancia la regulación que emite.
Para robustecer la autonomía se hace mención del órgano colegiado que
conducirá al banco central, se precisa a nivel constitucional un nombramiento
conjunto para los miembros del mismo, cargos con sustitución escalonada, la
remoción que sólo puede darse cuando exista falta grave, un “sistema de
incompatibilidades”67 y la aplicación de lo previsto en el título IV constitucional.
64
Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto…,op. cit., p. 36. 65
Diario de debates de la Cámara de Diputados… op. cit. 66
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos...,op. cit., p. 68. 67
Ibíd., p. 42.
34
3.1.3. ANÁLISIS DE LA LEY DEL BANCO DE MÉXICO
La Ley del Banco de México (LBM) fue publicada el 23 de diciembre de 1993. En
su artículo 1°señala que el banco central es una “persona de derecho público con
carácter autónomo” en el mismo artículo se le da la denominación “Banco de
México”.68
Las finalidades que establece la Ley en el artículo 2° son: proveer a la economía
del país de moneda nacional (acuñación de moneda y emisión de billetes), en el
cumplimiento de esa finalidad debe en todo momento procurar la estabilidad del
poder adquisitivo de dicha moneda, que es su objetivo prioritario. Relacionado con
lo anterior, se estipulan dos finalidades adicionales que no están previstas a nivel
constitucional: promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el
buen funcionamiento de los sistemas de pagos. 69
Algunas de sus funciones son: regular la emisión y circulación de la moneda, los
cambios, la intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de
pagos70, las cuales se interpretan como “atribuciones de autoridad” previstas en la
Constitución. Se complementa con las facultades de regulación del artículo 24 de
la referida ley en cuanto a regular cambios, el sano desarrollo del sistema
financiero, el buen funcionamiento del sistema de pagos y la protección de los
intereses del público. Además se hace referencia a la imposición de sanciones
que se detalla en el 36 Bis para proveer a la observancia de la regulación.
En alusión a la regulación de cambios, abordaremos cual es la intervención del
Banco de México en la materia, ya que esta atribución es considerada punto débil
de la autonomía del órgano, pues algunos autores consideran que existe en este
rubro cierta subordinación al Ejecutivo.
Ileana Moreno señala “El único rubro objetable, donde no se cuenta con
autonomía, es el respecto del control de cambios. La comisión de cambios […]
está integrada por tres miembros de la SHCP y tres de BANXICO. Sin embargo, el 68
Cfr., Artículo 1 Ley del Banco de México, diciembre 1993. 69
Cfr., Ibíd., Artículo 2. 70
Cfr., Ibíd., Artículo 3.
35
control de dicha comisión lo tiene Hacienda, mediante un voto de calidad.”71 Se
pronuncia en el mismo sentido José Luis Caballero Ochoa.72
La Comisión de Cambios está regulada en el artículo 21 de la LBM, establece las
directrices en materia cambiaria, es presidida por el Secretario de Hacienda, de no
estar presente, preside el Gobernador del Banco, en caso de empate quien
presida tiene voto de calidad.
Desde mi punto de vista la regulación de cambios debe de ser en todo momento
una materia en la que exista la concurrencia de dos órganos del Estado en un
plano de coordinación. Si bien hay cierta preponderancia por parte del Ejecutivo,
ninguna decisión puede ser tomada sin que exista representación del Banco de
México. La Comisión tiene facultades muy acotadas previstas en el artículo 22 y
justo la regulación de cambios es, a nivel Constitucional, la encomienda al Banco
que habrá de regular de manera coordinada con las autoridades competentes.
En ese orden de ideas no creo que se vea afectada su autonomía ya que el objeto
prioritario en el que el Banco debe ser “supremo in suo ordine”73, permanece
intacto y reservado para él.
La Exposición de motivos de la LBM señala “atributo esencial de un banco central
autónomo es la facultad exclusiva que debe tener para determinar el monto y
manejo de su propio crédito”.74
El artículo 7 fracciones II y III de la LBM prevé la posibilidad de que el Banco
otorgue crédito, haciendo un listado de quienes pueden ser sujetos de crédito,
dentro de los cuales se encuentra el Gobierno Federal. El crédito que se le
otorgue al mismo, cuenta con la regulación particular de los artículos 11 y 12 el
cual únicamente podrá otorgarse mediante la cuenta corriente que tiene la
Tesorería de la Federación en el Banco Central, estableciéndose límites de crédito
en la LBM.
71
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos...,op. cit., p. 71. 72
Cfr., CABALLERO, Ochoa José Luis, Los órganos constitucionales autónomos…,op. cit., p.168. 73
GARCÍA-PELAYO, Manuel, El “status” del Tribunal…,op. cit., p. 23. 74
Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto…, op. cit., p. 44.
36
En cuanto al gobierno del Banco de México, es indispensable para la autonomía
de la institución que exista una verdadera independencia de las personas
encargadas de su conducción.
Ya se hace mención a nivel constitucional que la conducción del Banco de México
estaría a cargo de un órgano colegiado. La LBM75 denomina a ese órgano “Junta
de Gobierno” que está integrado por cinco miembros, “el número de miembros de
la Junta de Gobierno se considera adecuado porque uno menor no daría
suficientes puntos de vista para el análisis de materias tan complejas como las
encomendadas al Banco Central, en tanto que uno mayor dificultaría la toma de
decisiones […] ”.76
La designación de los miembros de la Junta de Gobierno es un nombramiento
conjunto como lo señala el artículo 28 constitucional, pues interviene el Ejecutivo
Federal y la Cámara de Senadores. El Ejecutivo Federal nombra dentro de esos 5
miembros al Gobernador quien presidirá a la Junta de Gobierno, los demás
miembros serán denominados Subgobernadores.
La LBM señala en el artículo 39 una serie de requisitos para formar parte de la
Junta de Gobierno, en los que se puede identificar la exigencia de cierto nivel
técnico a los miembros, como tener una reconocida competencia en materia
monetaria y mínimo cinco años de ocupar cargos de alto nivel en el sistema
financiero o en entes con atribuciones de autoridad en materia financiera.
Por lo que se refiere a la duración del cargo de los miembros de la Junta de
Gobierno la LBM en el artículo 40 menciona que tratándose del Gobernador su
cargo será de 6 años mientras que el de Subgobernador será de 8 años, la
sucesión de los miembros se realizará de manera escalonada y existe la
posibilidad de ocupar el cargo más de una vez; esto contribuye a la autonomía del
órgano pues al haber una sustitución escalonada no existe la posibilidad de una
injerencia trascendental de fuerzas políticas en el órgano y se genera una
estabilidad en los criterios de la conducción del Banco de México.
75
Cfr., Ley del Banco de México, Artículo 38. 76
Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto…,op. cit., p. 44.
37
La remoción de los miembros de la Junta de Gobierno en la disposición
Constitucional sólo especifica que podrá ser por causa grave. Al respecto la LBM
establece un listado de las causales de remoción en el artículo 43.
“Dado que la inamovilidad del cargo es una de las mayores salvaguardas de la
independencia de criterio de los miembros de la Junta de Gobierno, se establece
un procedimiento estricto para la remoción de estos”77ese procedimiento al que
hace referencia la Exposición de motivos esta detallado en el numeral 44 de la
LBM.
La Junta de Gobierno será quien realicé un dictamen sobre las causas de
remoción, este se realiza a petición del Presidente de la República o al menos de
dos de los miembros de la referida junta, la resolución del dictamen se formula con
la opinión de la mayoría de los miembros de la Junta de Gobierno, para resolver
debe conceder derecho de audiencia al afectado y este evidentemente no vota en
la resolución.
El dictamen y documentación que sustenta la resolución de la Junta de Gobierno
se enviará al Ejecutivo, quien a su vez agregará su razonamiento de la
procedencia o improcedencia de la remoción y lo enviará a la Cámara de
Senadores o Comisión permanente para la resolución definitiva.
Este es sin duda un procedimiento complejo, pero garantiza en todo momento que
la remoción de un miembro de la Junta de Gobierno difícilmente se dará por
cuestiones ajenas a él, esto se refuerza con la intervención de todas las
autoridades previstas para su nombramiento, de esta manera si el nombramiento
es conjunto la remoción también deberá tener esa característica.
En cuanto a la remuneración y para evitar que con ella se vulnere la
independencia de los miembros de la Junta de Gobierno, la LBM78 prevé que esta
sea fijada por un comité creado exprofeso para ese cometido. El monto de la
remuneración deberá atender a las ya existentes en el Banco, y a su evolución en
77
Ibíd., p. 46. 78
Cfr., Ley del Banco de México, Artículo 49.
38
el sistema financiero del país tomando como eje rector el mercado laboral, y que el
Banco pueda contratar y conservar personal debidamente calificado.
No hay una prohibición expresa de la disminución de la misma, pero atendiendo a
los criterios con los que la remuneración se va a fijar, resulta poco probable que
eso suceda.
Con referencia a la rendición de cuentas el Banco estará obligado a presentar al
año ocho documentos del ejercicio de sus atribuciones y el manejo de su
presupuesto: Dictaminar la contabilidad y documentación, así como, elaborar un
informe del ejercicio del presupuesto de gasto corriente e inversión física79, en
enero una exposición de la política monetaria que se va a implementar durante
ese ejercicio y un informe del presupuesto de gasto corriente e inversión física
correspondiente al ejercicio que se inicia80, trimestralmente un informe sobre la
inflación, la evolución económica y el comportamiento de los indicadores
económicos del país, la ejecución de la política monetaria y las actividades del
Banco durante ese trimestre, y por último un informe anual sobre el ejercicio de las
atribuciones que le confiere la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros.
Estas obligaciones permiten tener una mayor transparencia en el manejo de
recursos y un conocimiento del ejercicio de las atribuciones conferidas al órgano.
Se hizo referencia en el apartado de Análisis Constitucional del “sistema de
incompatibilidades”, si bien es algo que ya está previsto para el Banco de México
a nivel constitucional va referido únicamente a los miembros de la Junta de
Gobierno mientras que a nivel legal permea desde los miembros de la Junta de
Gobierno hasta aquellos que ocupan el grado de subgerente.81
En cuanto a la Responsabilidad administrativa la LBM82 advierte que los miembros
de la Junta de Gobierno y el personal del Banco, estarán sujetos a lo dispuesto en
79
Cfr., Ibíd., Artículo 50. 80
Cfr., Ibíd., Artículo 51. 81
Cfr., Ibíd., Artículo 60. 82
Cfr., Ibíd., Artículo 61.
39
la Ley Federal de Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos, la
aplicación de la misma, corresponde a la Comisión de Responsabilidades que es
integrada por un miembro de la Junta de Gobierno que ésta designe y por los
titulares de las áreas jurídica y de contraloría del Banco. Si se trata de infracciones
de funcionarios de alta jerarquía (tres niveles más altos del personal) la Junta de
Gobierno determinará y en su caso sancionará, atendiendo al expediente que la
Comisión elaboró. La misma da seguimiento a las declaraciones patrimoniales de
los funcionarios obligados previstos en el reglamento interior del Banco.
En cuanto a su Presupuesto y a la autonomía de su administración hay que
precisar lo siguiente, es necesario hacer referencia a lo establecido en la LFPRH83
y al PEF.84
El artículo 2 de la LFPRH determina en la fracción XV, que se consideran Entes
Autónomos “Personas de derecho público de carácter federal, con autonomía en
el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición
expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a las que se
asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de Ramos Autónomos”.
Atendiendo a la definición de Ente Autónomo es claro que el Banco de México
cumple con cada una de las características de esa definición, pero atendiendo al
Presupuesto de Egresos de la Federación se advierte que dentro de las partidas
de Ramos Autónomos no figura el Banco, ni tampoco está contemplado en el
presupuesto, lo que nos permite suponer que si bien se trata de un Ente
Autónomo, se hace una distinción al tratamiento de su presupuesto.
En correspondencia a esto Ileana Moreno señala: “En el aspecto presupuestario,
es el más autónomo de los órganos, pues el presupuesto no pasa por la revisión
de Hacienda ni del Congreso. Lo que es más, ni siquiera figura en el Presupuesto
de Egresos de la Federación […]”.85
83
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, op. cit., 2006. 84
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015, op. cit., 2014. 85
MORENO, Ramírez Ileana, Los órganos constitucionales autónomos...,op. cit., p. 70.
40
Por lo que hace a la materia de transparencia y acceso a la información, El Banco
de México está sujeto a lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Información Pública Gubernamental, así como a la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, sin embargo no existen
obligaciones de transparencia específicas en su carácter de sujeto obligado.
3.2. Instituto Nacional Electoral
3.2.1 Antecedentes
Para exponer el desarrollo histórico del Instituto Nacional Electoral (INE), se
consideran los antecedentes que dieron origen y dotaron de autonomía al Instituto
Federal Electoral (IFE).
En nuestro país, la organización de las elecciones con anterioridad a la creación
del IFE, era una atribución del Ejecutivo Federal que desempeñaba por medio del
titular de la Secretaría de Gobernación.
Durante el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari se creó el Instituto
Federal Electoral como consecuencia de las polémicas elecciones presidenciales
que antecedieron a su mandato, con referencia a esto el Doctor Miguel Carbonell
señala: “…el surgimiento del IFE, que se produce a raíz del enorme descredito
que, en el pasado, tenía el órgano encargado de organizar la elecciones y contar
el sufragio de los mexicanos. Ante ese escenario de incredulidad manifiesta el
gobierno mexicano decide crear una institución nueva, de alguna forma
desvinculada del resto de los poderes para atender la necesidad de contar con
elecciones confiables, transparentes y apegadas a la legalidad”.86
La exposición de motivos de la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996
refiere al respecto: “[…] la creación del Instituto Federal Electoral, organismo
autónomo que organiza las elecciones, en el que por primera vez han participado
ciudadanos con importantes funciones y en el cual se formó un nuevo servicio
profesional electoral permanente. Esto constituye un avance sustancial hacia la
86
CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, op. cit., pp.1055.
41
consolidación de la imparcialidad como principio rector de la organización
electoral”.87
El artículo 41 constitucional en ese entonces vigente señalaba:88
“…
La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce
por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los
partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley. Esta
función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios. La certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y
profesionalismo serán principios rectores en el ejercicio de esta función estatal.
…”
(Énfasis propio)
El presidente del Consejo General era en ese momento el Secretario de
Gobernación lo que resultaba a todas luces una subordinación del Instituto al
Ejecutivo Federal.
Se realizaron dos reformas en la materia durante 1993 y 1994, la primera de ellas
tenía como objetivo transparentar el origen de los recursos de los partidos
políticos, para propiciar la equidad entre los mismos. La de 1994 fue una reforma
constitucional publicada en el DOF el 19 de abril de ese año, en la que se eliminó
el voto de los partidos políticos en el órgano superior del IFE para fortalecer la
imparcialidad del mismo, además de la creación de la figura de Consejero
Ciudadano.
87
Proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de los artículos 35, 36, 41, 54, 56, 60, 73, 74, 94, 98, 99, 101, 105, 108, 110, 111, 116, 122, y el tercero transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral, presentada por los coordinadores de los grupos parlamentarios de ambas Cámaras en conjunto con el Poder Ejecutivo Federal. http://gaceta.diputados.gob.mx/ consultada el 1 de mayo de 2015. 88
DECRETO por el que se reforman y adicionan los artículos 5, 35 fracción III, 36 fracción I, 41, 54, 60 y 73 fracción VI, base 3a. y se derogan los artículos transitorios 17, 18 y 19, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4651333&fecha=06/04/1990consultada el 31 de mayo de 2015.
42
Posteriormente se efectuó el 22 de agosto de 1996 una reforma constitucional con
la cual según lo mencionado en la iniciativa de la misma se pretendía “un acuerdo
trascendente para consolidar la autonomía de la máxima autoridad electoral
federal respecto de los poderes públicos. Para tal efecto el Secretario de
Gobernación, en su condición de consejero del Poder Ejecutivo, dejará de formar
parte y de presidir el Consejo General del Instituto Federal Electoral…, se propone
que los consejeros del Poder Legislativo concurran a la integración de ese órgano
colegiado con voz pero sin voto, a la vez que se amplía el número de los mismos
para que estén representados legisladores de todos los grupos parlamentarios con
afiliación a un partido político en alguna de las cámaras del Congreso de la
Unión”.89
La reforma en adición a esto señala la modificación en la integración del Consejo
General, teniendo entonces ocho miembros que pasan de ser Consejeros
Ciudadanos a Consejeros Electorales, se atribuye a la Cámara de Diputados la
designación de los Consejeros Electorales y del Consejero Presidente, a
propuesta de los grupos parlamentarios.
Para diversificar la composición del Consejo General se conservó la presencia de
representantes de los partidos políticos con voz pero sin voto. Se creó de manera
innovadora la figura del Secretario Ejecutivo que funge como enlace entre el
Consejo y los demás órganos del Instituto.
Sin duda la reforma antes referida es trascendental para la apreciación del IFE
como un OCA, ya que existen aspectos sumamente relevantes tendientes a
reforzar la autonomía del Instituto y de manera específica de su órgano de
gobierno pues se deslinda de manera definitiva de su dependencia al Ejecutivo.
Con el fin de reforzar la trascendencia de la reforma constitucional mencionada se
cita a continuación el artículo 41, específicamente en la fracción III, donde se
observa el cambio de naturaleza del Instituto.
89
Proyecto de decreto que reforma…, op. cit.
43
ARTÍCULO 4190
“….
III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a
través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal
Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración
participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los
ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal,
la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios
rectores.
…”
(Énfasis propio)
El 13 de noviembre de 2007 se publicó nuevamente una reforma constitucional en
materia electoral, que tiene como aspectos relevantes lo siguiente:
se le otorga al IFE el control de tiempos de difusión en medios de
comunicación;
se disminuye el monto de posible financiamiento privado en campañas
electorales;
se crea a nivel constitucional la figura de la Contraloría General, con el fin de
fiscalizar los recursos administrativos del Instituto;
se le otorga al Tribunal Federal Electoral atribuciones adicionales para juzgar la
constitucionalidad de las normas de la materia; y
se sujeta a los partidos políticos y autoridades electorales a determinadas
obligaciones en materia de transparencia que anteriormente no les aplicaban,
de este modo los ciudadanos pueden solicitar cualquier información pública de
los mismos.
Esta reforma contribuye en materia de transparencia y fiscalización de recursos lo
cual fortalece, aun cuando sea de manera indirecta a la autonomía de Instituto.
Instituto Nacional Electoral
90
DECRETO mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación 22/08/1996.
44
Surge con la llamada Reforma Política-Electoral que fue publicada en el “Decreto
por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-
electoral” del 10 de febrero de 2014.
Esta reforma incluye cincuenta y seis iniciativas presentadas por diversos
Senadores de la República de todos los grupos parlamentarios, por las que se
proponen modificaciones y adiciones a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en materia político electoral. Se aprobó el 13 de diciembre de
2013, y posteriormente el 22 de enero de 2014 se realiza la Declaratoria de la
Reforma con el voto de 18 Legislaturas de los Estados.
De las iniciativas que contribuyen en la mencionada reforma constitucional, la que
más aporta es la presentada el 24 de septiembre de 2013 por los legisladores de
los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional en las Cámaras de
Diputados y Senadores.91
Surge nuevamente de una falta de legitimación en la actuación de los Institutos
Electorales estatales. La iniciativa refiere “De ahí la pertinencia de consolidar un
nuevo Sistema Electoral a partir de un Instituto Nacional Electoral que organice
también las elecciones locales a partir de la experiencia adquirida del
profesionalismo e imparcialidad del IFE. En este caso, se aplica el principio de
subsidiariedad”, adicionalmente señala “cuando un ente inferior no pueda
desempeñar adecuadamente su función, es obligación que el ente superior entre
subsidiariamente a auxiliarlo. En este caso, es evidente que los institutos
91
INICIATIVA De los legisladores de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional en las Cámaras de Diputados y de Senadores, la que contiene proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones a los artículos 2, 3, 25, 26, 35, 40, 41, 52, 54, 55, 56, 59, 60, 69, 73, 74, 76, 78, 81, 89, 90, 99, 102, 105, 111, 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. http://www.senado.gob.mx/libreria/busqueda/senadoinfo/index.php?ver=prueba&mn=3&sm=1&lg=62&ano=2&np=1&tp=O consultada el 4 de mayo de 2015.
45
electorales locales hoy no garantizan la democracia, por lo que es necesario que
desde la Federación se tomen medidas”.92
El principal argumento de la mencionada iniciativa es la falta de simplicidad y
eficacia que representan 32 institutos electorales locales, además de duplicidad de
estructuras entre el IFE y los institutos locales que se traducen en altos costos
para los ciudadanos, por otra parte se propone eliminar legislaciones locales para
crear un solo ordenamiento que regule los procesos electorales a nivel nacional.93
Por último me refiero al “DECRETO por el que se reforman adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de combate a la corrupción”, se trata de la última
modificación del multicitado artículo 41 constitucional, donde uno de los cambios
más evidentes es el referente a la Contraloría General por Órgano Interno de
Control, haré comentarios al respecto en los siguientes apartados.
3.2.2 Análisis Constitucional Instituto Nacional Electoral
El surgimiento del Instituto Nacional Electoral data del DECRETO por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político Electoral publicado en el
DOF el10 de febrero de 2014, pero la organización de las elecciones realizada por
un órgano constitucional autónomo proviene desde el DECRETO mediante el cual
se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos del 22 de agosto de 1996.
Para objeto de este estudio únicamente me enfocaré en los aspectos relevantes
de naturaleza, organización y funciones del INE que están previstos en el apartado
A de la fracción V del Artículo 41, el INE está encargado de la función estatal de
organizar las elecciones. Dicha función tiene como principios rectores: la certeza,
la legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.
92
Ibíd., p.7. 93
Ibíd., pp.7 a 10.
46
La Constitución otorga al Instituto la naturaleza de organismo público autónomo,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, siendo autoridad en la materia,
independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su
desempeño. Cuenta con órganos de dirección, técnicos y de vigilancia.
El órgano superior de dirección es el Consejo General, integrado por 1 Consejero
Presidente, 10 Consejeros Electorales, Consejeros del Poder Legislativo,
Representantes de Partidos Políticos y Secretario Ejecutivo. Los únicos miembros
de este Consejo que tienen voz y voto son los Consejeros Electorales y Consejero
Presidente, quienes ocupan el cargo por 9 años, sin posibilidad de reelección. El
nombramiento se da con el voto favorable de las dos terceras partes de los
presentes de la Cámara de Diputados, sin embargo existe un procedimiento
complejo preparatorio de esa votación:
La Cámara de Diputados emite una convocatoria pública que contiene
plazos y requisitos para ocupar dicho cargo.
El Comité Técnico de Evaluación estará conformado por 3 miembros
designados por la cámara de diputados, 2 de la CNDH y 2 del INAI. Los
cuales evaluarán a cada uno de los candidatos y seleccionarán 5
candidatos por puesto vacante, al Órgano de Dirección Política de la
Cámara de Diputados (Órgano de Dirección).
Ese Órgano de Dirección después de realizar una votación lo someterán a
consulta del Pleno de la Cámara de Diputados. Si pasado el plazo previsto
en la convocatoria pública no se ha cubierto la vacante serán elegidos por
la SCJN.
Existe para esos Consejeros Electorales y Consejero Presidente un régimen de
incompatibilidades, con el fin de garantizar “la profesionalización de los consejeros
electorales y la plena dedicación a sus funciones”.94
El nombramiento del Secretario Ejecutivo del Consejo será con el voto de las dos
terceras partes del Consejo General a propuesta del Consejero Presidente.
94
Proyecto de decreto de reforma…, op. cit., mayo 2015.
47
Para los cargos del Consejo General existe una prohibición constitucional a la
ocupación de ciertos puestos en donde pudiera haber conflicto de intereses dentro
de los dos años siguientes a la conclusión de su encargo.
El Instituto cuenta con un Órgano Interno de Control que antes de la reforma del
27 de mayo de 2015 era llamada Contraloría General, el cual tiene autonomía
técnica y de gestión, para la fiscalización de todos los ingresos y egresos del
Instituto. Su titular es designado con el voto de las dos terceras partes de
miembros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta de las instituciones
públicas de educación superior. El cargo referido es de 6 años con posibilidad de
reelección por única ocasión, adscrito a la presidencia del Consejo General, se
encuentra en coordinación técnica con la Auditoria Superior de la Federación.
El Apartado B de la fracción V del Artículo 41, enlista las funciones del Instituto
Nacional Electoral dividiéndolas en procesos electorales federales y locales, las
funciones del Instituto abarcan desde las actividades preparatorias a las
elecciones como son: establecer secciones electorales, emitir reglas y
lineamientos en materia de resultados preliminares, preparación de la jornada
electoral, también se encarga de la fiscalización de recursos de los partidos
políticos y candidatos, y adicionalmente cuenta con facultades para declarar la
validez de las elecciones.
Por regla general las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos
locales que son creados exprofeso para la realización de las mismas en las
entidades federativas, de manera excepcional y basándonos en el principio de
subsidiariedad. El INE desempeñará las funciones de esos organismos cuando los
mismos no se encuentren en posibilidad de desarrollar a cabalidad su objeto.
A nivel constitucional se prevé el Servicio Profesional Electoral Nacional para la
selección, ingreso y profesionalización de los servidores públicos de los órganos
ejecutivos y técnicos del INE, así como de los organismos públicos locales en
materia electoral.
48
La configuración constitucional de este órgano es muy amplia, contempla la
función estatal que deberá desempeñar como supremo in suo ordine, ya que en la
organización de las elecciones no existe un órgano con funciones más relevantes
que el INE. Es importante para la autonomía del órgano que en la conformación de
su órgano de gobierno intervengan distintas autoridades tanto en la designación
como en las reuniones que debe desarrollar el consejo general.
3.2.3 Análisis de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), publicada
en el DOF el 23 de mayo de 2014, señala en cuanto a la naturaleza del Instituto lo
ya previsto en la Constitución. Vale la pena destacar que a nivel legal se le dota de
cierta autonomía presupuestaria y de gestión; aun cuando no se menciona la
autonomía de manera expresa la ley establece: “El Instituto contará con los
recursos presupuestarios, técnicos, humanos y materiales que requiera para el
ejercicio directo de sus facultades y atribuciones”.95
Las características del Instituto se encuentran delimitadas en el artículo 31 de la
LEGIPE que señala y destaca la independencia en sus decisiones y
funcionamiento, lo cual se traduce en una autonomía de gestión y técnica al darle
el carácter de autoridad en materia electoral.
El artículo 2 señala que el INE cuenta con un patrimonio propio e indica los bienes
y partidas que lo integran. Con lo cual se establece expresamente la referida
característica del Instituto.
La Ley establece un límite importante para la organización del INE pues señala
que deberá ser conforme al principio de desconcentración administrativa.96 Desde
mi punto de vista se propone esta forma de organización por que la función del
INE se debe desarrollar en las entidades federativas por medio de los organismos
locales, estando estos subordinados a las decisiones del Instituto.
95
Cfr., Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Artículo 29, mayo 2014. 96
Cfr., Ibíd., Artículo 31.
49
En cuanto a las atribuciones del INE señala las mismas que a nivel constitucional,
pero enfatiza la facultad de atracción en asuntos relevantes que corresponderían a
los organismos públicos locales.97 Respecto a la organización de las elecciones en
cada una de las entidades federativas pertenece en principio a los organismos
locales y excepcionalmente, corresponderán al Instituto por medio del Consejo
General. La LGIPE en el artículo 44, numeral 3 prevé esta hipótesis:
“…
De igual manera, para los efectos de la organización de procesos electorales locales se
estará a lo señalado en la facultad de asunción, atracción y delegación del Instituto de
acuerdo a las disposiciones de esta Ley”.
Por otra parte, como ya se mencionó, cuenta con un Servicio Profesional Electoral
Nacional con el fin de profesionalizar a los servidores públicos que desempeñan
empleo cargo o comisión dentro del Instituto y otro Servicio Profesional Electoral
creado para los órganos locales. Esta profesionalización está dirigida
específicamente a sus órganos ejecutivos y técnicos, lo cual es un buen paso para
reforzar la autonomía del mismo.98
El órgano superior de dirección del INE es el Consejo General, encargado de
vigilar el cumplimiento de lo previsto en la Constitución y en la referida LGIPE,
atendiendo en todo momento a los principios constitucionales de la materia. El
Consejo se reúne en sesiones ordinarias de manera trimestral, pueden celebrarse
sesiones extraordinarias cuando la mayoría de los miembros lo consideren
pertinente. Para la preparación del proceso electoral se reunirán como mínimo de
manera mensual, a partir de septiembre del año anterior a que se celebren las
elecciones.
El mencionado Consejo se integra de la siguiente manera: a la cabeza un
Consejero Presidente, diez Consejeros Electorales, Consejeros del Poder
97
Cfr., Ibíd., Artículo 32. 98
Cfr., Ibíd., Artículo 30.
50
Legislativo, Representantes de los Partidos Políticos y Secretario Ejecutivo.99 De
esta estructura me atreveré a clasificar la integración del Consejo tomando en
cuenta la tecnicidad o especialización que se requiere de los miembros, así como
la participación que tiene dentro de las sesiones del mismo.100
a) Participación Con Voto
Consejero Presidente y Consejeros Electorales: elegidos por las dos terceras
partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados posterior al
procedimiento previsto en la Constitución, descrito anteriormente. La duración
de ambos cargos es de 9 años, la renovación de los consejeros electorales se
va a dar de forma escalonada.
Para su nombramiento deben de cubrir los requisitos previstos en el artículo 38
de la LGIPE, los mencionados requisitos más que estar encaminados a una
exigencia de nivel técnico o de especialización en la materia, es un listado de
prohibiciones.
El único requisito que alude al conocimiento es: la fracción d) “Poseer al día de
la designación, con antigüedad mínima de cinco años, título profesional de
nivel licenciatura y contar con los conocimientos y experiencia que les permitan
el desempeño de sus funciones”; existe una prohibición peculiar que señala
“j)No ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral, ni ser o
haber sido miembro del Servicio Profesional Electoral Nacional durante el
último proceso electoral federal ordinario”, restringiendo de esta manera la
posibilidad de que quien desarrolle funciones ya dentro del Instituto pueda
ocupar este tipo de cargo, esto tiene como fin que se garantice la autonomía
del Consejo, en el mismo sentido de imponer la prohibición de nombrar a quien
haya sido candidato, director nacional o estatal de partidos políticos o
funcionario público de alta jerarquía (secretario subsecretario, oficial mayor
entre otros) en los cuatro años anteriores a la designación.
99
Cfr., Ibíd., Artículo 36. 100
Cfr. Ibíd., Artículo 37.
51
La retribución que reciban el Consejero Presidente y los Consejeros
Electorales se ajustará a lo establecido en el artículo 127101de la Constitución,
a grandes rasgos implica que es una remuneración adecuada e irrenunciable
por el desempeño de su empleo, cargo o comisión, además de proporcional en
cuanto a sus responsabilidades, se determina de manera anual en el PEF, no
puede ser mayor a la del presidente de la república. Las remuneraciones y
tabuladores serán públicos y deberán especificar sus elementos fijos y
variables.
Está previsto a nivel constitucional y legal102 un sistema de incompatibilidades
para el desempeño de estos cargos, para reforzar la independencia de los
mismos y un adecuado ejercicio de sus funciones.
La LGIPE establece que tanto el Consejero Presidente, los Consejeros
Electorales y el Secretario Ejecutivo están sujetos al régimen de
responsabilidades administrativas del título cuarto de la Constitución.
b) Participación Con Voz Sin Voto
Consejero del Poder Legislativo: Se designa un consejero por grupo
parlamentario. Concurren a las sesiones con voz pero sin voto.
Secretario Ejecutivo: nombrado y removido por las dos terceras partes del
Consejo General, para su nombramiento debe cubrir los mismos requisitos que
los consejeros electorales excepto el referente a no formar parte del servicio
profesional electoral. Para este cargo está previsto a nivel legal un sistema de
incompatibilidades, para asegurar la autonomía del funcionario.
Sus funciones están previstas en el artículo 46 de la LGIPE. Son de carácter
administrativo y de coordinación entre el órgano de dirección, los técnicos y de
vigilancia; auxilia al consejo y al consejero presidente en sus tareas, entre otras
funciones.
101
Cfr. Ibíd., Artículo 38 y artículo 127 de la CPEUM. 102
Cfr., Ibíd., Artículo 39 y artículo 41 de la CPEUM.
52
Representantes de los Partidos Políticos: Se designa un representante por
partido político nacional, pueden ser sustituidos mediante aviso.
El Consejo General a su vez integra comisiones para el desempeño de sus
funciones conformadas por 3 a 5 consejeros electorales, en las que pueden
intervenir representantes de los partidos políticos y consejeros del Poder Legislativo
con voz y sin voto. Estas comisiones presentan un informe de los asuntos que se
les encomiendan.
El Consejo General tiene facultades de regulación y autorregulación lo que permite
que no haya una intromisión en el desarrollo de sus atribuciones. Las mismas se
encuentran en la LGIPE en el artículo 42; que señala la publicación en el DOF de
los acuerdos y resoluciones que pronuncie, y en el inciso a) y gg) del numeral 1 del
artículo 44: a) aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el
debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto, gg) Aprobar y expedir
los reglamentos, lineamientos y acuerdos para ejercer las facultades previstas en el
Apartado B de la Base V del artículo 41 de la Constitución.
Aunada a esta facultad de regulación, existe la facultad de imponer sanciones
dentro del ya mencionado artículo 44 de la LGIPE, en el inciso aa) del numeral 1
que señala “Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que
correspondan, en los términos previstos en esta Ley” con lo cual tiene la posibilidad
de no sólo emitir la regulación sino también de dotar de observancia a la misma.
El Órgano Interno de Control, está previsto a nivel legal en el artículo 39 de la
LGIPE, pero conservando la denominación de Contraloría General, tiene facultades
para conocer infracciones administrativas de los Consejeros Electorales, del
Consejero Presidente y del Secretario Ejecutivo; y en su caso imponer las
sanciones correspondientes. Tiene a su cargo la fiscalización de los ingresos y
egresos del Instituto.
53
El titular del mencionado órgano es nombrado por las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de Diputados a propuesta de instituciones
públicas de educación superior (este nombramiento está previsto a nivel
constitucional), con una duración en el cargo de seis años con posibilidad de
reelegirse en una ocasión.
El Contralor, está adscrito administrativamente al Consejo General y tiene
coordinación técnica con la Auditoría Superior de la Federación. Existe una
prohibición legal103 para los miembros de la Contraloría, para intervenir o interferir
en las facultades constitucionales o legales de los miembros del Instituto.
En materia de Responsabilidad Administrativa se aplica de manera conjunta lo
dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos (LFRASP) y en la LGIPE, El artículo 478 de la LGIPE hace un
listado de aquellos que se van a considerar sujetos a este régimen de
responsabilidades.
En el artículo 483 de la LGIPE se da un tratamiento de excepción al procedimiento
para fincar responsabilidades a los miembros del Consejo General (a estos
funcionarios no les aplica la suspensión temporal del cargo).
“2. Tratándose del Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo General,
solo por infracciones administrativas que constituyan conductas graves y sistemáticas, el contralor
general notificará al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, acompañando el
expediente del asunto fundado y motivado, a fin de que dicha Cámara, por el acuerdo de las dos
terceras partes de los miembros presentes, resuelva sobre la responsabilidad”.104
Cuando se trata de responsabilidad del Secretario Ejecutivo el expediente del
asunto, se somete a la consideración del Consejo General para que este resuelva la
procedencia de la sanción.
103
Cfr., Ibíd., Artículo 478. 104
Cfr., Ibíd., Artículo 483.
54
Se consideran faltas graves en todo caso las siguientes causas de responsabilidad,
haciendo referencia a las que menciona con tal carácter el artículo 484 de la LGIPE,
el numeral 479 de la misma y a las obligaciones del artículo 8 de la LFRASP:
a) Realizar conductas que atenten contra la independencia de la función electoral, o cualquier
acción que genere o implique subordinación respecto de terceros;
b) Inmiscuirse indebidamente en cuestiones que competan a otros órganos del Instituto;
c) Tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores
que deban realizar;
d) Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos;
e) Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones
generales correspondientes;
g) No preservar los principios que rigen el funcionamiento del Instituto en el desempeño de
sus labores;
Deben abstenerse de contratar, nombrar o designar a cualquier persona que
se encuentre inhabilitada por resolución de autoridad competente.
Debe excusarse de intervenir en asuntos en que pudiera existir un conflicto de
intereses, informando a su superior los asuntos de los que se abstendrá de
intervenir.
Debe durante el ejercicio de sus funciones abstenerse de recibir bienes por si o
interpósita persona, bienes a un precio menor que el comercial o donaciones
de personas físicas o morales que estén reguladas o sujetas a la supervisión
del funcionario en el desempeño de sus atribuciones (aplicable hasta un año
después de ocupar dicho cargo).
Debe desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener beneficios
adicionales a las prestaciones que el estado le otorga por el desempeño de sus
funciones.
Debe abstenerse de designar, contratar o en su caso sancionar o rescindir el
contrato cuando exista un conflicto de intereses.
Debe abstenerse de celebrar contratos o realizar adquisiciones de cualquier
tipo de bienes, contratos de servicios con quien desempeñe un empleo, cargo
55
o comisión en el servicio público, por ningún motivo se puede contratar con
aquel que se encuentre inhabilitado para desempeñar los mismos.
Debe abstenerse de aprovechar la posición de su cargo para inducir a que otro
servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia
que genere un beneficio para sí o personas con las que pudiera tener relación
de conflicto de intereses.
Debe abstenerse de adquirir inmuebles que pudieran incrementar su valor o
que mejoren sus condiciones como resultado de realización de obras o
inversiones públicas o privadas, que haya autorizado con motivo de su empleo
cargo o comisión.
Para fincar responsabilidad a uno de los miembros con voto, del consejo general
se requiere la intervención del Poder Legislativo en la misma proporción que en su
nombramiento, en todo momento se habla de resolver la responsabilidad pero en
ninguna parte de la Constitución o de la ley, se hace referencia a la remoción del
cargo por falta grave, lo cual habría sido mucho más sencillo y atinado,
entendiendo que para el nombramiento se requiere idealmente del mismo proceso
formal.
En cuanto al Presupuesto y a la autonomía de administración es necesario hacer
referencia a lo establecido en la LGIPE, el artículo 44 establece como una
atribución del Consejo General la aprobación del anteproyecto del presupuesto del
Instituto, este anteproyecto es formulado por el Consejero Presidente. Una vez
aprobado se envía al Ejecutivo Federal para su inclusión en el Proyecto de PEF.
La LFPRH define cuales son considerados entes autónomos “a las que se asignen
recursos del Presupuesto de Egresos a través de Ramos Autónomos” se trata
entonces de un ente autónomo según la ya mencionada definición, en cuanto al
PEF de 2015, en el ANEXO 1 del GASTO NETO, se señalan los Ramos
Autónomos, en los cuales se prevé en el numeral 22 al INE.
Retomando la regulación señalada, se trata de un ente con autonomía
presupuestaria, ya que el proyecto de presupuesto se discute y aprueba de
56
manera interna, la intervención del Ejecutivo es sólo para la integración del mismo
en el PEF, el Instituto ejerce su presupuesto en atención a su propia regulación lo
que implica que puede hacer adecuaciones presupuestarias sin que medie
aprobación de ningún otro Poder y por último se realizan auditorias y revisiones
del presupuesto de manera interna por el Órgano Interno de Control (contraloría
general) que se hacen del conocimiento del Consejero Presidente.
Por lo que hace a la materia de transparencia y acceso a la información el INE se
encuentra sujeto a disposiciones tanto de la Ley Federal de la materia como de la
Ley General, la misma establece a sus objetos obligados nuevas obligaciones en
materia de transparencia a las que se le da el carácter de “obligaciones comunes”,
en adición a estas que se encuentran reguladas en el artículo 70 de la LGTAIP, se
establecen obligaciones adicionales en el artículo 74 fracción I de la referida ley,
específicamente para el Instituto con el fin de reforzar este aspecto, es pertinente
señalar que van dirigidas de manera enfática a la fiscalización y transparencia de
la actuación de los partidos políticos.
3.3 Comisión Nacional de los Derechos Humanos
3.3.1 Antecedentes
Tomaré en cuenta los antecedentes de esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH) en el ordenamiento jurídico mexicano, sin hondar en el origen
de la figura sueca del ombudsman de la que claramente se encuentra influenciada
su creación.
En México la atención de los derechos humanos se originó en la década de los
ochenta como una política estatal, creándose para su despacho una dirección de
área dentro de la Secretaría de Gobernación.
Posteriormente, el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación publicado
el 13 de febrero de 1989, contempló como Unidad Administrativa de la Secretaría
de Gobernación la Dirección General de Derechos Humanos. Entre sus facultades
se encontraban el recibir y atender quejas administrativas sobre violación de los
57
derechos humanos presentadas los particulares o instituciones públicas o
privadas, y proponer al Titular del Ramo las acciones necesarias para su
inmediata resolución.
En junio de 1990 se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un
órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, en atención a que al
Ejecutivo Federal le correspondía en ese momento la coordinación y ejecución de
las acciones dirigidas a promover la salvaguarda de las garantías individuales.
El Doctor Jorge Carpizo señala que “La causa principal de la creación de la CNDH
fue el aumento alarmante de las violaciones de los derechos humanos cometidas
principalmente por los ministerios públicos y policías federales que tenían a su
cargo la lucha contra el narcotráfico. Acontecieron casos que alarmaron e
indignaron a la sociedad mexicana y que le dieron la vuelta al mundo. […] ”105,
adicionalmente el referido autor señala “La creación de la CNDH se dio en un
clima de escepticismo social. Su marco jurídico no era el más apropiado porque
fue constituida como un organismo desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación. Ese marco jurídico siempre se contempló como provisional y que
sería afinado con las experiencias que la CNDH fuera obteniendo”.
Cuando se creó la Comisión se configuró junto al ombudsman “un Consejo
integrado por diez personalidades con prestigio y confianza sociales sin actividad
partidista reciente”.106. El ombudsman por lo general es unipersonal, de ahí que el
Doctor Carpizo lo considere una “novedad mundial y nada ortodoxa en la teoría y
la práctica de esa institución.”
Por tratarse de un marco jurídico que había sido creado con el carácter de
temporal se analizó la posibilidad de darle un grado constitucional tras un año de
buenos resultados.
105
CARPIZO, Mc Gregor Jorge, La reforma constitucional de 1999 a los organismos protectores de
los derechos humanos.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/3/art/art2.htm. 106
Ídem.
58
El 28 de enero de 1992, mediante reforma al artículo 102 constitucional, se crean
los organismos de protección de los Derechos Humanos, la CNDH era entonces
un organismo descentralizado con rango constitucional, esto evidentemente no
implicaba de ninguna manera su carácter de OCA. Con este decreto se adiciona
un apartado B al artículo 102. Cabe destacar que el carácter de organismo
descentralizado estaba previsto sólo en la Ley de la CNDH de junio de 1992.
Mediante el DECRETO por el que se reforma y adiciona el artículo 102 apartado B
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el DOF
el 13 de septiembre de 1999, se dota a la Comisión de ciertas características
trascendentales para su naturaleza de OCA. Señalando a la letra:
“El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional
de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria,
personalidad jurídica y patrimonio propios”
(Énfasis propio)
Esta reforma nombra de manera expresa al organismo federal de protección a los
derechos humanos “Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, designación
que ha persistido en la actualidad.
La Comisión contaba con personalidad jurídica y patrimonio propios desde que se
le dio el carácter de organismo descentralizado, la autonomía de gestión y
presupuestaria son auxiliares de una manera trascendental para que desempeñe
sus funciones sin injerencia de cualquier otro ente.
Respecto a la entonces nueva naturaleza del órgano, el Doctor Jorge Carpizo
menciona “… al otorgarle la naturaleza de un organismo autónomo constitucional,
se reconoce que la función de protección y defensa no jurisdiccional de los
derechos humanos es necesaria para cualquier Estado democrático, reafirmando
a dicho organismo y a sus homólogos de los estados como organismos técnicos
auxiliares para el control constitucional”.107
107
Ídem.
59
La última reforma constitucional a la CNDH fue por medio del DECRETO por el
que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma
diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
publicado en el DOF el 10 de junio de 2011, esta reforma es también llamada
reforma de Derechos Humanos, de gran importancia para la protección y garantía
de los Derechos Humanos reconocidos en nuestra Constitución.
A grandes rasgos, las modificaciones de las que es objeto la CNDH son las
siguientes: La autoridad a la que se formulan recomendaciones está obligada a
responder las mismas, y en caso de que no la acepte o no la cumpla tendrá que
hacer pública su negativa, la cual deberá estar fundada y motivada. En adición a
esto, se puede solicitar la comparecencia de dicha autoridad para que ante la
autoridad legislativa correspondiente explique el motivo de su negativa.
Otra atribución novedosa es la facultad que se otorga para investigar hechos que
constituyan violaciones graves a los derechos humanos.
A nivel estatal cada constitución establecerá y garantizará la autonomía de los
organismos de protección a los derechos humanos.
Se realiza un estudio específico de estas atribuciones y modificaciones en el
capítulo ulterior.
3.3.2 Análisis Constitucional de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
La CNDH surge como un OCA mediante el ya mencionado DECRETO por el que
se reforma y adiciona el artículo 102 apartado B de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, publicado en el DOF el 13 de septiembre de 1999.
La última modificación constitucional de este órgano, fue mediante la ya referida
reforma de Derechos Humanos. Se considera lo previsto en el texto vigente de la
Constitución específicamente, el artículo 102 apartado B que establece lo
siguiente:
“B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de
sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos
60
humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra
de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o
servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos
derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas,
no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor
público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos
organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las
autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su
negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o
las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud
de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que
comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su
negativa.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y
jurisdiccionales.
El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional
de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria,
personalidad jurídica y patrimonio propios.
Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos
humanos.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se
presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos
equivalentes en las entidades federativas.
[…]
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan
violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el
Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un
Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades
federativas”.
(Énfasis propio)
61
Respecto a la naturaleza y funciones de la CNDH, la Constitución señala que se
deben establecer organismos de protección a los derechos humanos a nivel
federal y a nivel estatal en cada una de las Entidades Federativas.
El organismo que establece el Congreso de la Unión es la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, que cuenta de manera expresa a nivel constitucional con
autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.
La Constitución de cada uno de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal deben garantizar la autonomía de los organismos de protección a los
derechos humanos. Desde mi punto de vista, esta autonomía debe ser acorde a la
que otorga la Constitución a la CNDH, sólo que a nivel estatal.
Su función es conocer quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa de cualquier autoridad o servidor público que sean violatorias de
derechos humanos. No son competentes en asuntos electorales ni
jurisdiccionales.
La atención de dichas quejas se da mediante la formulación de recomendaciones
públicas y no vinculatorias así como mediante denuncias y quejas ante las
autoridades respectivas.
Las recomendaciones aun cuando no tienen el carácter de vinculantes, sujetan de
cierta manera a las autoridades involucradas que no aceptan la recomendación o
la incumplen, pues esa negativa deberá ser pública y estar fundada y motivada.
Los Congresos locales o el Congreso de la Unión según sea el caso, podrán
llamar a la autoridad responsable con el fin de que explique el motivo de su
negativa. Esta es una de las innovaciones de la reforma de 2011 en materia de
Derechos Humanos.
La CNDH puede conocer inconformidades que se presenten en relación a las
recomendaciones de los organismos de protección estatales. En este caso y a
diferencia de lo analizado en el INE, advierto que al menos a nivel constitucional
no existe para la CNDH una facultad de atracción que implique que la misma
62
desempeñe en caso de deficiencia de los organismos locales sus funciones. Es
desde mi punto de vista, únicamente la posibilidad de dar revisión a las
recomendaciones, sin que se trate de invasión en las atribuciones.
Una de las adiciones más importantes de la ya referida reforma de Derechos
Humanos de 2011, es la facultad de investigación que tiene la CNDH, dirigida a
hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando lo
considere conveniente el Ejecutivo Federal, alguna de las cámaras del Congreso
de la Unión, algún gobernador, el Jefe de Gobierno del DF o alguna de las
legislaturas de las entidades federativas.
En cuanto a su órgano de gobierno, es un Consejo Consultivo formado por 10
Consejeros y el Presidente de la CNDH quien lo será también de éste. Serán
elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Senadores o Comisión Permanente.
No es muy clara la duración en el cargo de los consejeros ya que los dos más
antiguos son substituidos anualmente, a menos de que sean ratificados para un
segundo periodo, no señala cual es el límite de la ratificación. Respecto al
Presidente de la CNDH es muy precisa la regulación, su encargo es de 5 años con
posibilidad de reelegirse por única ocasión.
Con la reforma de junio de 2011 se adicionó un párrafo que hace referencia a la
“elección” de los miembros del Consejo Consultivo (incluido el presidente de la
CNDH) y de los titulares de los organismos de protección a derechos humanos de
las entidades federativas, menciona un procedimiento de consulta pública sujeta a
transparencia, sin señalar mayor detalle, en el análisis legal se hará énfasis en
esta consulta.
En cuanto a la Remoción del Presidente de la CNDH, esta podrá ser únicamente
en términos del título cuarto constitucional.
El presidente de la CNDH debe presentar de manera anual un informe de
actividades ante el Congreso de la Unión.
63
En cuanto al nombramiento del ombudsman el Dr. Carpizo señala:
“El número de votos que exige la Ley Fundamental para esta designación es
acertado porque probablemente ningún partido político cuente con ese número, lo
que traerá consigo mayor ponderación y prudencia en la mencionada designación,
al tiempo que se apartan del mismo consideraciones partidistas.
He afirmado que en todo el mundo la autonomía del ombudsman se garantiza por
su calidad moral, su preparación, su valentía y la confianza social de que goce;
que si se designa a una persona de bajo perfil para no incomodar al gobierno, con
todo y reforma el futuro de la CNDH no será promisorio".108
3.3.3 Análisis de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
La ley que rige la organización y funcionamiento de la CNDH es la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH), publicada en el DOF el
29 de Junio de 1992.
En el artículo 2° se establecen rasgos de su naturaleza iguales a los que señala
en la Constitución, que son la autonomía de gestión y presupuestaria, y la
personalidad jurídica y patrimonio propio. Por otro lado, se define cual es el objeto
esencial de la CNDH: la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación
de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. No se hace
mención de ese objeto esencial a nivel Constitucional.
Se marca a nivel legal la distribución de competencias entre la CNDH y los
organismos de protección a los derechos humanos de cada Entidad, a nivel
constitucional sólo se hace referencia a inconformidades en las resoluciones de
los organismos.
La LCNDH en el artículo 3 determina las atribuciones de manera general, estas se
otorgan en atención a la autoridad a la que se le imputan las presuntas violaciones
108
Ídem.
64
a derechos humanos. En caso de concurrencia de autoridades federales, estatales
y municipales, conoce del asunto la CNDH, se reitera lo ya mencionado respecto a
la inconformidad de resoluciones emitidas por organismos de protección. También
conoce la CNDH de aquellos casos en los que la autoridad responsable no acepte
las recomendaciones o realicé un cumplimiento deficiente de las mismas. No está
prevista tampoco a nivel legal ninguna facultad de atracción.
Las facultades de la CNDH están reguladas en el artículo 6 de la LCNDH, las más
relevantes para efectos del el presente estudio son:
Recibir quejas de presuntas violaciones de derechos humanos.
Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones
de derechos humanos, cuando se trate de: actos u omisiones de
autoridades administrativas de carácter federal y de ilícitos cometidos por
particulares con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o
autoridad, sobre todo si afecta la integridad física de las personas.
Formular recomendaciones públicas no vinculatorias y denuncias y quejas
ante las autoridades respectivas.
Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten
respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de
derechos humanos.
Expedir su Reglamento Interno.
Investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos
humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo
Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el Gobernador
de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de
las entidades federativas.
No puede conocer asuntos en materia electoral, resoluciones de carácter
jurisdiccional y consultas sobre la interpretación de disposiciones constitucionales
o legales.109
109
Cfr., Artículo 7 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, junio 1992.
65
La prohibición de conocer asuntos de materia electoral radica en que la CNDH es
un órgano esencialmente apolítico, estar involucrado en materia electoral podría
comprometer su objeto esencial o sacrificar la credibilidad que tiene ante la
sociedad.
Puede conocer de actos u omisiones de autoridades judiciales federales si dichos
actos son de carácter administrativo. No puede bajo ninguna circunstancia analizar
cuestiones jurisdiccionales de fondo.110 Esta prohibición al igual que interpretar
disposiciones constitucionales o legales es acertada, pues lo contrario implicaría
un concurso de atribuciones con el Poder Judicial y por lo tanto una invasión a las
facultades que esencialmente le corresponden a la autoridad jurisdiccional.
Las recomendaciones que emite la CNDH tienen desde mi punto de vista una
importancia fundamental para este órgano, ya que las mismas son el
pronunciamiento final de las quejas por violaciones a los derechos humanos que
se someten a su estudio.
Dichas recomendaciones son públicas y no tendrán el carácter de imperativas, es
decir no son vinculantes para la autoridad a la que van dirigidas, y no tiene la
posibilidad de anular, modificar o dejar sin efectos los actos u omisiones objeto de
la queja que dio inicio al procedimiento.
La fuerza de estas recomendaciones radica esencialmente, en la publicidad de las
mismas, además de que a nivel legal en el artículo 46 de la LCNDH se prevé un
mecanismo que propicia el cumplimiento de las mismas.
Una vez que se le notifica al servidor público o autoridad la recomendación, éste
tiene 15 días para manifestar la aceptación de la misma y en caso de ser así,
cuenta con 15 días adicionales para presentar pruebas que acrediten que ha
cumplido con la mencionada recomendación.
Cuando la recomendación no sea aceptada o no sea cumplida, la autoridad o
servidor público responsable debe de fundar y motivar dicha negativa y atender en
110
Cfr., Ibíd., Artículo 8.
66
su caso el llamado del Poder Legislativo para que explique los motivos de su
negativa (esta parte del procedimiento está prevista también a nivel
constitucional).
Posterior a dicho encuentro la CNDH determinará si la argumentación de la
autoridad es suficiente o no, este análisis deberá constar por escrito y hacerse del
conocimiento de la autoridad o servidor público involucrado, notificándolo también
a su superior jerárquico.
Si la fundamentación y motivación es insuficiente contará con 15 días hábiles
posteriores a la notificación de la misma si persiste con la no aceptación o no
cumplimiento de la recomendación.
En caso de que la negativa persista la CNDH podrá denunciar ante el MP o
autoridad administrativa correspondiente.
Si bien las recomendaciones no son obligatorias, todo el procedimiento antes
descrito hace poco viable que una autoridad que ha sido considerada responsable
se niegue de manera reiterada a la implementación de la recomendación, tomando
en cuenta no sólo el procedimiento si no el carácter público del mismo.
El carácter vinculante de las recomendaciones siempre ha sido un tema de
controversia, al respecto señala el Doctor Jorge Carpizo “Desde que la CNDH se
creó en 1990 se ha explicado hasta la saciedad que si las recomendaciones
fueran obligatorias para la autoridad, se convertirían en sentencias; es decir, en
decisiones jurisdiccionales, y en esta forma el ombudsman, en este caso la CNDH
y las comisiones de las entidades federativas dejarían de ser tales para
transformarse en tribunales “con todas las formalidades procesales que ello
implica””.111 En referencia a la cita anterior me atrevo a afirmar que no es parte de
la naturaleza de la CNDH que sus recomendaciones sean obligatorias pues
fungiría como un obstáculo en el tramite jurisdiccional que pueda llevar el asunto
en lugar de contribuir o auxiliar en el mismo.
111
CARPIZO, Mc Gregor Jorge, La reforma…, op. cit.
67
Es por ello que el procedimiento de la CNDH, según lo establecido en su propia
Ley debe de ser breve y sencillo, la documentación requiere únicamente de
formalidades esenciales. Se basa en los principios de inmediatez, concentración y
rapidez.112
La LCNDH señala en el artículo 9 los requisitos que deberá reunir el Presidente de
la CNDH los más relevantes para efecto de este estudio, por reflejar un grado de
conocimiento técnico o prohibiciones diversas a las presentadas en otro órgano
son:
Experiencia en materia de derechos humanos, o actividades afines
reconocidas por las leyes mexicanas y los instrumentos jurídicos
internacionales.
Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito
intencional que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si
se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que
lastime seriamente la buena fama en el concepto público, lo inhabilitará
para el cargo, cualquiera que haya sido la pena.
Tener preferentemente título de licenciado en derecho.
El presidente de la CNDH será conforme al artículo 10 elegido por las 2/3 partes
de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. Previo a la votación, la
comisión encargada de la cámara de Senadores realizará una amplia auscultación
entre organizaciones sociales y organismos públicos o privados promotores o
defensores de los derechos humanos; con base en esta auscultación dicha
comisión propondrá al pleno de la Cámara de Senadores una terna de candidatos
de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular.
Al parecer está “amplia auscultación” a que se hace referencia en el párrafo
anterior es el procedimiento de “consulta pública” del que se hace mención en la
Constitución. 112
Cfr. Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Artículo 4.
68
La LCNDH establece un sistema de incompatibilidades113 al cargo de presidente
de la CNDH, también se establece en el artículo 14 que no puede ser removido de
sus funciones y sujeto a responsabilidad excepto los casos previstos en el título
cuarto de la CPEUM, esta restricción en la remoción del cargo está prevista
también a nivel constitucional.
Para asegurar la independencia del presidente de la Comisión se prevé
expresamente en el artículo 13 de la LCNDH que éste no puede ser detenido ni
sujeto a responsabilidad de ninguna clase, por las opiniones y recomendaciones
que emita y los actos que realicé en el ejercicio de sus funciones.
Algunas de las atribuciones previstas en el artículo 16 de la LCNDH para el
presidente de la CNDH son:
La representación legal de la Comisión.
Celebrar acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con
autoridades y organismos defensores de los derechos humanos.
Aprobar y emitir las recomendaciones púbicas y acuerdos que resulten de
las investigaciones realizadas por los visitadores.
Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Comisión y el
respectivo informe sobre su ejercicio para presentarse al Consejo de la
misma.
Promover las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes que
vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales de los que México es parte.
El Consejo Consultivo de la CNDH está formado según lo indica el artículo 17 de
la LCNDH por diez miembros que deben de gozar con reconocido prestigio en la
sociedad, cuando menos siete de ellos no deben desempeñar ningún cargo o
comisión como servidor público. Los cargos de los miembros del consejo
(exceptuando al presidente) son honorarios, es decir, no forman parte de la
estructura organizacional de la CNDH y por tanto pueden desempeñar a la par
113
Cfr. Ibíd., Artículo 12.
69
funciones distintas a las de Consejero. Anualmente como también lo señala la
CPEUM durante el mes de octubre serán sustituidos los dos consejeros de mayor
antigüedad salvo que sean propuestos y ratificados para el siguiente periodo. No
puede haber más de dos nombramientos derivados de este principio de
renovación anual.
Si los miembros del Consejo desean ser ratificados para un segundo periodo
deben manifestarlo por escrito a la Cámara de Senadores para ser considerados
como a los demás participantes, la manifestación debe presentarse antes de que
concluya el período de inscripción de candidaturas que haya determinado la
convocatoria.
Al igual que el presidente de la CNDH son elegidos con el voto de las dos terceras
partes de los presentes, a propuesta de la comisión a que corresponda el asunto
en Cámara de Senadores, previa auscultación a los sectores sociales para
proponer candidatos a ocupar el cargo o la ratificación de algún consejero.114
El Consejo funcionará en sesiones ordinarias y extraordinarias y tomará sus
decisiones por mayoría de votos de sus miembros presentes. Las sesiones
ordinarias se realizan cuando menos una vez al mes. Las sesiones extraordinarias
son por razones de importancia, convocadas por el presidente de la CNDH o por
tres miembros del Consejo Consultivo, de conformidad con lo establecido en el
artículo 20 de la LCNDH.
El artículo 52 y 53 de la LCNDH señala que el presidente de la Comisión
presentará de manera anual, en el mes de enero, un informe que comprenda
número y características de quejas y denuncias que se hicieron de su
conocimiento, los efectos de la labor de conciliación, investigaciones,
recomendaciones y acuerdos de no responsabilidad emitidos, los resultados,
114
Cfr., Ibíd., Artículo 17.
70
estadísticas, programas y datos que consideren convenientes, del período
comprendido de enero a diciembre del año inmediato anterior.
Adicionalmente puede contener proposiciones dirigidas a las autoridades y
servidores públicos competentes para la modificación de disposiciones legislativas
o reglamentarias y prácticas administrativas, con el fin de tutelar de manera más
efectiva los derechos humanos. Dicho informe se presenta ante el pleno de la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, posteriormente se presenta ante
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Pleno de la SCJN de manera
tal que se hace del conocimiento de los tres Poderes de la Unión. Dicho informe
es difundido para conocimiento de la sociedad.
En cuanto a su presupuesto la LCNDH establece en los artículos 75 y 76 que la
CNDH tiene patrimonio propio y el Gobierno Federal deberá proporcionarle
recursos materiales y financieros para su funcionamiento. Por lo tanto la CNDH
tiene la facultad de elaborar un anteproyecto de presupuesto de egresos anual
para enviarlo al Secretario de Hacienda para el trámite correspondiente.
En relación con esta precisión del aspecto presupuestario de la CNDH, la LFPRH
determina cuales son considerados entes autónomos y proporciona una definición
ya citada de los mismos, en atención al criterio utilizado en los órganos
observados en los capítulos que anteceden, se trata de un ente autónomo según
la ya mencionada definición, pues la CNDH está prevista en el numeral 35 de los
Ramos Autónomos dentro del ANEXO 1 del GASTO NETO total del PEF de 2015.
Es un ente con autonomía presupuestaria, ya que el proyecto de presupuesto se
discute y aprueba de manera interna, la intervención del Ejecutivo por medio de la
SHCP es sólo para la integración del mismo en el PEF, lo que implica que puede
hacer adecuaciones presupuestarias sin que medie aprobación de ningún otro
Poder, evidentemente dentro de los límites del presupuesto que le es asignado y
siendo sujeto a la fiscalización del gasto por la Auditoria Superior de la
Federación.
71
Por lo que hace a la materia de transparencia y acceso a la información, la CNDH
se encuentra sujeta a disposiciones tanto de la Ley Federal de la materia como de
la Ley General, esta última establece a sus sujetos obligados nuevas obligaciones
en materia de transparencia a las que se le da el carácter de “obligaciones
comunes”, en adición a estas que se encuentran reguladas en el artículo 70 de la
LGTAIP, se establecen obligaciones adicionales en el artículo 74 fracción II de la
referida ley.
Se trata de obligaciones dirigidas de manera enfática a hacer pública la actuación
y resultados de la CNDH, algunas de esas consisten en dar publicidad a los
siguientes datos: las denuncias y quejas presentadas, el estado procesal que
guardan, las recomendaciones que se emitieron y en caso de comparecencia por
negativa de algún servidor público la minuta correspondiente, versiones públicas
de los acuerdos de conciliación, acciones y resultados en la promoción y
protección de los derechos humanos, toda la información con que cuente
relacionada con hechos constitutivos de violaciones graves a derechos humanos y
las actas de las sesiones del consejo consultivo, entre otras.
La pluralidad de obligaciones en materia de transparencia, me parece que puede
traducirse no sólo en el seguimiento de la eficiencia en el ejercicio de sus
atribuciones de la CNDH, también contribuye de manera indirecta en la autonomía
del órgano al hacer pública cada una de sus actuaciones para la protección de los
derechos humanos, a su vez permea la confianza que los gobernados pudieran
llegar a tener en la Comisión.
3.4 Instituto Nacional de Estadística y Geografía
3.4.1 Antecedentes
El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática surgió el 25 de enero
de 1983 como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Programación y
Presupuesto, hoy SHCP.
72
Anteriormente, en febrero de 1980, era la Coordinación General de los Servicios
Nacionales de Estadística, Geografía e Informática
El INEGI como órgano desconcentrado tenía como función principal fortalecer las
labores de captación, procesamiento, presentación y divulgación de la información
estadística y geográfica que genera el país, así como determinar la política en
materia de informática, que debía de seguir la APF.
Se propone su autonomía constitucional con cuatro iniciativas presentadas por
distintos grupos parlamentarios:
Grupo Parlamentario del PRD. Diario de los Debates, 25 de septiembre 2001.
Grupo Parlamentario del PRD. Diario de los Debates, 13 de febrero de 2002.
Grupo Parlamentario del PAN. Diario de los Debates, 22 de octubre de 2002.
Grupo Parlamentario del PRI. Diario de los Debates, 2 de julio de 2003.
Se busca dotar de autonomía al INEGI por un aspecto de legitimación, se
pretende autentificar los datos que del mismo emanan, pues como lo señala la
Iniciativa del 25 de septiembre de 2001 “(…) a las responsabilidades formales de
esta institución, se sobrepusieron los intereses de la clase gobernante y la razón
de Estado de un sistema político autoritario, que vio en el INEGI y en todos los
sistemas informativos y en la información misma que generaba el gobierno a
todos los niveles, con un marcado carácter patrimonialista” adicionalmente señala
“… la manipulación política de los datos estadísticos, a la información veraz que
se nos niega y a la información falsa o distorsionada que sí se nos proporciona y
a la que sí tiene acceso cualquiera”.
En cuanto a la autonomía, la referida iniciativa menciona: “… es el primer paso
para lograr un cambio democrático en el manejo y acceso a los acervos y
sistemas informativos con los que trabajan no solamente las dependencias del
gobierno federal, el Congreso de la Unión, el Poder Judicial y los gobiernos
locales, sino también los sectores social, privado, académico y los ciudadanos en
73
general, pero sobre todo, tomando en cuenta que su información es vital para la
planeación de nuestro desarrollo, …”.115
El objetivo de la autonomía del INEGI consiste en que los datos sean reales y no
exista variación en los mismos dependiendo la ocasión, con el fin de que la
información sea utilizada en beneficio de la sociedad ya que es el único medio
para identificar el grado de avance o deficiencias en los asuntos de carácter
público. En este sentido refiere la iniciativa de febrero de 2002 lo siguiente: “Es
indispensable dar a los órganos encargados de evaluar y fiscalizar la gestión
pública y el ejercicio del gasto la capacidad técnica, la independencia y
credibilidad necesarias. Esto implica una reforma estructural profunda de las
actuales instituciones y mecanismos de control interno y externo de la gestión
pública y adecuar el marco jurídico a las necesidades de rendición puntual de
cuentas a la ciudadanía”.116
El fin de la legitimación por medio de la autonomía es la protección del derecho
que tienen los ciudadanos no sólo de conocer, sino también de disponer de la
Información que genera el INEGI, estando este claramente obligado a la
publicidad de la misma. “La información proveniente del Estado debe convertirse
en herramienta privilegiada en el fomento y consolidación de una ciudadanía
educada y crítica y en el fortalecimiento del Estado de Derecho mismo”.117
La iniciativa de octubre de 2002 hace referencia al Sistema Nacional de
Información Geográfica y Estadística (SNIEG), el cual se encuentra vigente y que
115
INICIATIVA con proyecto de decreto por el que se propone adicionar los párrafos V, Vl, Vll y Vlll al artículo 26 así como modificar el párrafo l del artículo 108, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgarle la autonomía al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Presentada por el Sen. Antonio Soto Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRD. Diario de los Debates, 25 de septiembre 2001. 116
INICIATIVA con proyecto de decreto de reformas al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada por la Dip. María Miroslava García Suárez, del Grupo Parlamentario del PRD. 13 de febrero de 2002. 117
INICIATIVA con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Federal, con el fin de dotar de autonomía al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, así como para establecer las bases sobre las que se organizarán y funcionarán los sistemas nacionales de información, estadística y geográfica. Presentada por el Dip. Manuel de Jesús Espino Barrientos, del Grupo Parlamentario del PAN. 22 de octubre de 2002.
74
se conforma por el conjunto de datos producidos por las instituciones y los tres
niveles de Poder. Es decir, al INEGI le corresponde normar y coordinar el
mencionado Sistema, mas no generar toda la información con la cual se integra.
Como resultado de todas las iniciativas antes señaladas, se otorga autonomía
constitucional al INEGI mediante DECRETO por el que se declaran reformados
los artículos 26 y 73 fracción XXIX-D de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Publicado en el DOF el 7 de abril de 2006.
3.4.2 Análisis Constitucional del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
Surge como organismo autónomo el 7 de abril de 2006, mediante reforma
constitucional al apartado B del Artículo 26:
Artículo 26.
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y
municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos
que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo
con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las
facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la
información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los
cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el
Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus
recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de
Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la
información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán
cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su
encargo.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no
podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no
75
remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y
estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
(Énfasis propio)
No se hace mención de la denominación del Instituto a nivel constitucional ni se
hace referencia a la autonomía presupuestaria, pero se le otorga autonomía
técnica y de gestión de manera expresa además de personalidad jurídica y
patrimonio propio.
El INEGI tiene como función esencial normar y coordinar el SNIEG, para dar
cumplimiento a dicha función regula la captación, procesamiento y publicación de
la información que se genere.
Cuenta con una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros con una
designación conjunta en la que interviene el Presidente de la Republica y la
Cámara de Senadores. Señala que la ley establecerá los requisitos para la
ocupación del cargo, su duración y escalamiento.
Para la Junta de Gobierno se prevé a nivel constitucional un sistema de
incompatibilidades, remoción por causa grave y sujeción al título cuarto
constitucional en materia de responsabilidad administrativa.
La ley debe regular el SNIEG tomando en cuenta cuatro principios: accesibilidad
de la información, transparencia, objetividad e independencia.
En cuanto al régimen presupuestario del organismo, el artículo Cuarto
TRANSITORIO del ya referido DECRETO por el que se declaran reformados los
artículos 26 y 73 fracción XXIX-D de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicado el 7 de abril de 2006 señala lo siguiente:
“Cuarto.- Conforme a las disposiciones aplicables, el régimen presupuestario del
organismo creado en los términos del presente Decreto, deberá garantizar la libre
administración, la no–transferencia y la suficiencia de los recursos públicos. Lo anterior,
a efecto de que el organismo esté en condiciones de dar cumplimiento a los planes y
programas que formule en observancia de la Ley a que se refiere el apartado B del
Artículo 26 de esta Constitución”
76
(Énfasis propio)
Ante la especificación del régimen presupuestario en la disposición transitoria se
pretende garantizar una suficiencia presupuestaria y la libre administración. Si bien
no otorga autonomía presupuestaria al INEGI, por tratarse de una disposición
transitoria que no es creada con la finalidad de establecer características que
puedan definir o aportar a la naturaleza jurídica de un ente, se puede interpretar
que el régimen presupuestario se dejó al legislador ordinario por parte del
constituyente permanente para ser detallado en la Ley reglamentaria.
De los órganos analizados con anterioridad, el INEGI se encuentra previsto en la
Constitución de manera escasa.
3.4.3 Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
La Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG)
fue publicada en el DOF el 16 de abril de 2008, es la ley que regula el
funcionamiento del instituto al ser el órgano que norma y coordina el referido
Sistema.
El artículo 3 establece que la finalidad del SNIEG es suministrar a la sociedad y al
propio Estado, información de calidad, pertinente, veraz y oportuna para
coadyuvar con el desarrollo nacional. Se hace mención de los principios rectores
del Sistema señalados ya a nivel Constitucional.
El SNIEG se integra por:
Consejo Consultivo Nacional118 formado a su vez por el Presidente del INEGI,
un representante de cada una de las secretarías de la APF, un representante
del poder judicial, del senado, de Cámara de Diputados y 5 representantes de
las Entidades Federativas designados en atención a una división territorial, un
representante del Banco de México y uno del IFT (cargos honorarios).
118
Cfr., Ley del Sistema Nacional de Estadística y Geografía, Artículo 14, abril de 2008.
77
Este Consejo cuenta con atribuciones previstas en el artículo 15 de la LSNIEG
que básicamente consisten en proponer y opinar asuntos que con posterioridad
se someterán a consideración de la Junta de Gobierno.
Los Subsistemas Nacionales de Información, son 3, demográfica y social,
económica y geográfica y del medio ambiente. Tienen como objetivo producir
integrar y difundir información referente a su ramo. Funcionan con la actividad
conjunta del Instituto y Unidades del Estado que desarrollan actividades
relacionadas con la producción, integración, conservación y difusión de
información de interés nacional.
Cada uno de estos Subsistemas cuenta con un Comité Ejecutivo, el cual está
integrado por un vicepresidente de la Junta de Gobierno encargado de la
dirección y coordinadores de cada una de las Secretarías de Estado que
pudieran tener injerencia en la información de cada Subsistema.
Las atribuciones de cada Comité Ejecutivo están previstas en el artículo 30 de
la LSNIEG, consisten primordialmente en revisar, emitir su opinión y proponer
cuestiones relacionadas con la generación y manejo de la información.
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía es la unidad central
coordinadora del Sistema y responsable de normar el mismo.
Su función conforme al artículo 55 consiste en:
Normar y coordinar el SNIEG, fomentar acciones que permitan mantener su
operación eficiente.
Normar y coordinar las actividades que lleven a cabo las Unidades del
Estado que desarrollan actividades relacionadas con la producción,
integración, conservación y difusión de información de interés nacional.
78
Solicitar a las Unidades información relativa a sus actividades para la
integración de los anteproyectos de los programas.
Solicitar a las Unidades información que hayan obtenido en el ámbito de
sus respectivas competencias y sea necesaria para el Sistema.
En cuanto a las mencionadas Unidades del Estado que desarrollan actividades de
producción, integración, conservación y difusión de información de interés
nacional, deben realizar estas actividades conforme a las bases normas y
principios que establezca el Instituto.119
Si la Unidad del Estado está facultada para producir y difundir información de
naturaleza estadística y geográfica se sujetará a lo dispuesto en la ley
correspondiente, sin embargo estará sujeta a las bases normas y principios que
marque el Instituto.
Se puede inferir en el último párrafo del referido artículo 33 de la LSNIEG que el
Banco de México de manera unilateral determinará las normas aplicables a la
información que produzca y requiera para la conducción de la política monetaria.
Podría entenderse entonces que dentro de los OCA hay jerarquías y que la
función del Banco de México es preponderante a la del Instituto. En caso de que le
resultaran aplicables también las normas y principios que marca el Instituto,
estaríamos en presencia de una relación de coordinación ordinaria.120
La información que se da a conocer por medio del SNIEG siempre es “información
de interés nacional”, según lo establecido en el artículo 78 de la LSNIEG para que
la información tenga tal carácter debe de cumplir cuatro criterios.
Se hace un listado de temas que son considerados de interés, se puede
agregar cualquier otro si es aprobado por unanimidad del Consejo Consultivo
Nacional,
119
Cfr., Ibíd., Artículo 33. 120
Ídem.
79
Aquella que sea necesaria para sustentar el diseño y la evaluación de políticas
públicas de nivel nacional,
Es información que es generada en forma regular y periódica,
Se elabora con base en una metodología científicamente sustentada.
Excepcionalmente puede considerarse información de interés nacional aquella
necesaria para prevenir o atender catástrofes por desastres naturales o resultado
de un compromiso adquirido por tratados internacionales.
Esta información es oficial y de uso obligatorio para la federación, los estados, el
D.F. y los municipios. Esto está previsto a nivel constitucional y en el artículo 4 de
la LSNIEG.
Resulta complicado pronunciarse en cuanto a la relación que existe entre las
Unidades del Estado que generan la información y el Instituto, pues más que una
relación de coordinación puede traducirse en una interdependencia, pues sin dicha
información el SNIEG no está en posibilidad de funcionar y por lo tanto el objetivo
del INEGI pierde razón de ser. Hay que tomar en cuenta también que el Instituto
es un componente del SNIEG, se encarga de la coordinación del mismo pero el
desempeño de sus funciones depende de la intervención de otras autoridades.
La ley no menciona en ningún apartado, ni permite inferir una preponderancia del
Instituto. Pareciera que las funciones de los integrantes del Sistema se encuentran
a un nivel de importancia similar.
El INEGI es el ente que podría tener características de órgano constitucional
autónomo. En cuanto a su naturaleza el artículo 52 de la LSNIEG señala las
mismas características que a nivel constitucional, tampoco está prevista de
manera expresa la autonomía presupuestaria.
El objetivo prioritario del Instituto establecido en el numeral 53 de la LSNIEG
consiste en realizar las acciones tendientes a que la información de interés
nacional se sujete a los principios de accesibilidad, transparencia, objetividad e
independencia.
80
Además de sus funciones debe de realizar los actos tendientes a la adecuación
conceptual de la información de interés nacional, que la información sea
comparable en tiempo y espacio y la adecuación de procedimientos a estándares
internacionales para facilitar su comparación.121
El Instituto es el encargado de regular la captación procesamiento y publicación de
la información para el funcionamiento del SNIEG, tiene facultades de vigilancia
para el cumplimiento de las disposiciones que emita para tal efecto.122
Cuenta con sólo tres facultades exclusivas previstas en el artículo 59, las cuales
son: realizar censos nacionales, integrar el sistema de cuentas nacionales y
elaborar el índice nacional de precios al consumidor y el índice nacional de precios
al productor.
Son pocas las facultades exclusivas con las que cuenta y no son las más
trascendentes para el funcionamiento del SNIEG.
La Junta de Gobierno es el órgano superior de dirección del INEGI, conforme al
artículo 67 de la LSNIEG está integrada por cinco miembros, que son designados
de manera conjunta por el Presidente de la República con la aprobación de la
Cámara de Senadores. Es importante destacar que no se establece una mayoría
calificada para la aprobación por parte del Poder Legislativo en el nombramiento,
siendo nota común que sean las dos terceras partes de los miembros presentes
de la Cámara que intervenga en el nombramiento, habitualmente interviene la
Cámara de Senadores.
El nombramiento del presidente del INEGI lo realiza el Ejecutivo Federal, los
cuatro miembros restantes tendrán cargo de vicepresidentes.
La duración del cargo de presidente del Instituto es de seis años, mientras que el
nombramiento de vicepresidente es de ocho años, tienen periodos escalonados en
la duración de su cargo, pueden ser ratificados por una sola ocasión.123
121
Cfr., Ibíd., Artículo 54. 122
Cfr., Ibíd., Artículo 58.
81
Para formar parte de la Junta de Gobierno deberán cubrir los requisitos
establecidos en el artículo 69 de la LSNIEG, el requisito que señala una
cualificación técnica es “Ser profesional distinguido en materias relacionadas con
la estadística, la geografía o la economía, así como haber ocupado, por lo menos
durante cinco años, algún cargo de alto nivel en los sectores público o privado, o
ser un académico de reconocido prestigio en las materias mencionadas”. Esto
evidentemente podría entenderse como una contribución a la autonomía técnica
que debe tener el órgano.
Se prevé a nivel legal en el numeral 70, al igual que a nivel constitucional, un
sistema de incompatibilidades para los miembros de la Junta de Gobierno.
El artículo 73 de la LSNIEG prevé las causales de remoción aplicables a los
miembros de la Junta de Gobierno, de las que destacan las siguientes:
Incumplir los acuerdos de la Junta de Gobierno o actuar deliberadamente en
exceso o defecto de sus atribuciones.
Utilizar en beneficio propio o de terceros, la información confidencial o de otra
naturaleza de que disponga en razón de su cargo.
Someter a consideración de la Junta de Gobierno, a sabiendas, información
falsa o alterada.
Participar en asuntos políticos religiosos o partidistas con la representación del
Instituto.
No abstenerse de participar en asuntos en que pudiera existir conflicto de
intereses.
En relación con estas causales de remoción el artículo 74 marca un procedimiento
para determinar la existencia de las mismas. La Junta de Gobierno realiza un
dictamen a solicitud del Presidente de la República o de dos miembros de la
referida Junta. El dictamen se resuelve conforme al criterio de la mayoría de los
miembros previo derecho de audiencia del afectado. El dictamen junto con su
123
Cfr., Ibíd., Artículo 68.
82
sustento documental y argumentación del afectado será enviado al Ejecutivo para
la resolución definitiva del mismo.
Es deseable que para la remoción exista un procedimiento en el que intervengan
al menos las mismas autoridades necesarias para el nombramiento, lo que no
sucede en este caso. Algunos de los órganos anteriormente estudiados presentan
esa característica lo que se puede traducir en una autonomía fortalecida ya que no
depende de una sola autoridad determinar la remoción de un miembro de tan alta
jerarquía.
En cuanto a la remuneración de los miembros de la Junta de Gobierno la LSNIEG
en el artículo 76 refiere, ésta es igual a la que corresponde a un Subsecretario de
la APF, es superior en un 10 % aquella que percibe el presidente de la Junta de
Gobierno. Que la remuneración de los miembros esté prevista a nivel legal
contribuye a su autonomía ya que la misma estará garantizada sin estar sujeta a
injerencia externa.
El patrimonio del INEGI está previsto en el artículo 82 de la LSNIEG, se hace un
listado de cada uno de los elementos que conforman su patrimonio, esta es
definitivamente la referencia legal a una de las características constitucionales y
legales del Instituto que es el patrimonio propio.
La LFPRH señala en el artículo 5 que se entiende por autonomía presupuestaria,
el artículo 83 de la LSNIEG señala el tratamiento presupuestario del Instituto
tomando exactamente lo previsto para los entes autónomos en la LFPRH.
El artículo 84 de la LSNIEG señala que se incluyen dentro de los ingresos del
Instituto las cuotas por pagos de servicios que preste, que pueden ser de:
investigación, capacitación, elaboración de estadísticas especiales, estudios
específicos o trabajos en materia de geografía. Se desprende de lo anterior que el
Instituto presta un servicio que se puede interpretar como público por el sujeto que
lo realiza, es ese orden de ideas esta característica no es común en un Órgano
83
Constitucional Autónomo. Es una característica propia de los Organismos
Descentralizados.
Considero que el INEGI cuenta con un régimen presupuestario autónomo pero sui
generis, pues no se hace mención de la misma de manera expresa, ni a nivel
constitucional ni a nivel legal. Por otra parte se hace mención en la LSNIEG del
tratamiento presupuestal del Instituto, equiparándolo al correspondiente a entes
autónomos en la legislación especial. La LFPRH señala como ente autónomo
aquel al que se le asigna una partida presupuestaria del PEF específicamente
destinada a Ramos Autónomos.
El INEGI, tomando en cuenta el tratamiento presupuestario que se le otorgó en el
artículo 83 de la LSNIEG y considerando que en el numeral 40 de los Ramos
Autónomos dentro del ANEXO 1 del GASTO NETO total del PEF de 2015, se le
asigna la partida presupuestaria, por ello cuenta con autonomía presupuestaria. La
nota distintiva con los órganos analizados anteriormente radica en que el ramo 40
no se encuentra dentro de la clasificación de programable.
Los gastos no programables, son aquellos destinados al cumplimiento de
obligaciones previstas en ley, no están dirigidos a financiar la operación de las
instituciones del Gobierno Federal.124
En cuanto a la transparencia y la rendición de cuentas, el artículo 86 de la LSNIEG
indica que, el INEGI debe presentar al Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal
tres informes anuales en marzo, que consisten en dar a conocer los resultados de
ejecución del Programa Anual de Información Estadística y Geográfica, un informe
de actividades de los Comités de los Subsistemas y uno sobre el desarrollo del
ejercicio del gasto.
Adicionalmente de manera sexenal se envía el resultado de la evaluación del
Programa Estratégico del Sistema Nacional de Información, Estadística y
Geográfica. 124
“CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN” http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp04.pdf, consultado el 02 de agosto de 2015.
84
El contenido de estos informes es público, se elaboran con independencia de
aquellos a que está obligado el Instituto por mandato de ley especial.
El INEGI por lo que hace a la materia de transparencia y acceso a la información,
se encuentra sujeto a disposiciones tanto de la Ley Federal de la materia como de
la Ley General, esta última establece a sus sujetos obligados nuevas obligaciones
en materia de transparencia a las que se le da el carácter de “obligaciones
comunes”, se encuentran reguladas en el artículo 70 de la LGTAIP, tienen como
objetivo dar publicidad a la actuación del Instituto en materia de manejo del gasto
ligada evidentemente a un eficiente ejercicio de sus atribuciones, la información
sujeta a esta Ley es aquella que produzca el Instituto en el ejercicio de sus
funciones administrativas, no es aplicable a la “información de interés nacional”,
pues está sujeta a la ley especial que es la LSNIEG .
La vigilancia del INEGI está encomendada de acuerdo al artículo 91 de la LSNIEG
a:
La Contraloría Interna que es la encargada de la aplicación efectiva de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. El
titular de la Contraloría debe de contar con reconocida solvencia moral, es
designado por la Junta de Gobierno y rinde cuenta de sus funciones a un
vicepresidente.
Esta contraloría interna comparte características similares al órgano interno de
control de las dependencias de la administración pública federal y también a la
que presenta el INE, no se hace referencia a la fiscalización de recursos por
parte de esta unidad como si sucede con la del INE.
Desde mi punto de vista una sujeción tan directa a la Junta de Gobierno podría
restringir cualquier actuación en materia de responsabilidad administrativa
dirigida a ella.
Un auditor externo nombrado por la junta de gobierno de entre una terna de
empresas de auditoría, será el encargado de vigilar que la información
85
financiera y contable del INEGI se sujete a los principios de contabilidad que
les sean aplicables. Hay cambio de auditor cada tres años.
3.5 Instituto Federal de Telecomunicaciones
3.5.1 Antecedentes
El antecedente inmediato del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) es la
Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), se trataba de un órgano
desconcentrado perteneciente a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
fue instaurado mediante el Decreto por el que se crea la Comisión Federal de
Telecomunicaciones publicado el 9 de agosto de 1996.
De la lectura del mencionado decreto se desprenden similitudes con la iniciativa
que propuso la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones. Se buscaba
un crecimiento económico, integración nacional y desarrollo social; también refiere
el propiciar condiciones de libre concurrencia y un marco jurídico claro y seguro
que contribuya a la misma. Uno de los criterios de actuación es la competencia y
no hace mención de la radiodifusión.
La intención de otorgar la naturaleza de OCA radica nuevamente en una razón
coyuntural, en donde se presentan deficiencias en el desempeño de las funciones
de los órganos existentes, pues con la COFETEL se pretendía una competencia
efectiva entre los concesionarios de telecomunicaciones, esto no sucedió en la
realidad. El fin del cambio de naturaleza del ente pretende acarrear un beneficio
en el crecimiento económico y una protección efectiva a determinados derechos
humanos.
En 2012 según datos de la OCDE 125, México se encontraba por debajo del
promedio de líneas móviles por centenar de habitantes, además de contar con una
banda ancha que aunque creció se mantenía por debajo del promedio de los
miembros de la mencionada Organización. 125
Iniciativa de Decreto que Reforma y Adiciona diversas Disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
86
No se trata únicamente de las telecomunicaciones “(…) nuestros medios de
comunicación radiodifundidos, que si bien han logrado una cobertura casi
universal lo han hecho también mostrando preocupantes índices de
concentración”.126
El 11 de marzo de 2013 como parte de los compromisos del “Pacto por México” se
presentó la Iniciativa de Decreto que Reforma y Adiciona diversas Disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La iniciativa se plantea como un beneficio social en diferentes aspectos, se
pretende que exista un desarrollo económico y sea una contribución a los
derechos fundamentales de libertad de pensamiento y expresión, en sus
dimensiones colectiva e individual. Incluyendo desde luego el acceso, y en su
caso, difusión de información veraz, plural y oportuna. La referida iniciativa señala
“…es necesario reenfocar la capacidad institucional del Estado mexicano para
impulsar, de manera integral, un sector de las telecomunicaciones y la
radiodifusión regido por criterios de competencia efectiva, regulación eficiente,
efectividad de los actos que expresan la rectoría del Estado en el sector e
inclusión social digital”.
El COFETEL, al menos en su decreto de creación, no tiene facultades específicas
ante la radiodifusión, la Iniciativa plantea al respecto “(…) el espectro
radioeléctrico, su valor, la forma de adjudicarse y explotarse, requiere una revisión
a fondo. Algunas medidas que deben tomarse para mejorar el nivel de
competencia en el mercado se relaciona con poner a disposición del mismo una
mayor cantidad de espectro, para permitir la entrada de nuevos competidores, y
darle un uso más eficiente”.
Para que exista una libre competencia y una libre concurrencia se proponen
acciones específicas para reordenar los mercados a corto plazo, con medidas a
agentes preponderantes que pueden ser obligaciones específicas respecto del
ofrecimiento de señales radiodifundidas y su retransmisión o regulación
126
Ídem.
87
convergente del uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico y la creación
de una red troncal.127
El 29 junio 2012 la ONU, en la “Resolución sobre la promoción, protección y
disfrute de los DH en internet” señala que, la garantía de la libertad de expresión y
difusión no sólo implica la abstención del Estado de interferir en su acceso y
contenido, pues se extiende hasta la obligación de evitar que estos derechos sean
limitados por terceros y promover las condiciones necesarias para el goce efectivo
de los mismos.
“La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión
Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, señaló claramente que
los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de
comunicación atentan contra las libertades de expresión e información. En
consecuencia, es obligación de los Estados tomar todas las acciones
necesarias para evitar que las concentraciones de hecho o de derecho,
limiten o impidan el acceso más amplio posible a estas tecnologías”.128
Estos son sin duda, dos de los argumentos más fuertes para dotar de autonomía
al órgano encargado de la competencia y la libre concurrencia, pues la
inexistencia de ambas, implica una deficiente protección estatal de Derechos
Humanos.
Otra de las dificultades que presentaba la materia de telecomunicaciones y
radiodifusión consistía en la falta de aplicación de la regulación por el abuso de
mecanismos de jurídicos defensa que contribuían a la existencia de concentración
y monopolios, no se pretende truncar el acceso a la justicia, se busca que no se
abuse de mecanismos de defensa en perjuicio de la sociedad.
Finalmente el 11 de junio de 2013, se publica en el DOF el DECRETO por el que
se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6°., 7°.,27, 28, 73,
78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
127
Ídem. 128
Ídem.
88
materia de telecomunicaciones. Se prevé la creación del Instituto Federal de
Telecomunicaciones como OCA.
3.5.2 Análisis Constitucional del Instituto Federal de Telecomunicaciones
El Instituto Federal de Telecomunicaciones está previsto como OCA en la
Constitución a partir del 11 de junio de 2013.
Me enfocaré específicamente a lo establecido en el párrafo 15 y subsecuentes del
artículo 28 constitucional. A la letra señalan:
El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica
y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las
telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen
las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los
servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa,
pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de
esta Constitución.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de
competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en
éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para
la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los
participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la
competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional
de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de
comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un
mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos,
derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo
dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
(…)
(…) La ley establecerá un esquema efectivo de sanciones que señale como causal de
revocación del título de concesión, entre otras, el incumplimiento de las resoluciones que
hayan quedado firmes en casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas. En la
revocación de las concesiones, el Instituto dará aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de que
89
éste ejerza, en su caso, las atribuciones necesarias que garanticen la continuidad en la
prestación del servicio.
(…)
(Énfasis propio)
El IFT según lo establecido en la Constitución es un órgano autónomo con
personalidad jurídica y patrimonio propio, tiene por objeto “el desarrollo eficiente
de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en la
Constitución y en los términos que fijen las leyes”.129
Para el cumplimiento de su objeto se hace un listado de atribuciones que a su vez
tienen que ser ejercidas para garantizar lo previsto en los artículos 6 y 7 de la
Constitución, es decir, realizar los actos que propicien la libertad de expresión, el
acceso a información plural y oportuna, además del acceso a las tecnologías de la
información y la comunicación (incluido la radiodifusión, telecomunicaciones y el
acceso a banda ancha).
El Instituto al contar con todas las atribuciones necesarias para regular
radiodifusión y telecomunicaciones, es también la autoridad encargada de la
competencia en ese ámbito aun cuando existe la COFECE. Tiene facultades para
la vigilancia y protección de la libre competencia, se encuentra en posibilidad de
establecer medidas correctivas respecto de los operadores que tengan Poder
sustancial en el mercado.
Todo lo relacionado con cesiones, cambios de control accionario, titularidad u
operación de las sociedades relacionadas con concesiones en radiodifusión y
telecomunicaciones debe ser aprobado por el IFT, interviene el Secretario de
Comunicaciones y Transportes emitiendo una opinión. También el Instituto fija el
monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de la concesión con la
129
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 28, Párrafo 15.
90
opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ambas opiniones no son
vinculantes.
Justo en materia de competencia la Constitución establece que las concesiones
del espectro radioeléctrico serán otorgadas por licitación pública para evitar la
concentración y asegurar la máxima concurrencia, el ganador de la licitación no
puede ser nunca por aspectos meramente económicos, sólo puede existir
adjudicación directa en aquellos casos en que la concesión sea para uso público y
social. Habrá un esquema efectivo de sanciones, tratándose de incumplimiento a
resoluciones en que estén vinculadas prácticas monopólicas se sanciona con la
revocación del título de concesión.
La iniciativa de creación del IFT130 señala: “Una sanción contra una práctica
monopólica o una declaración de poder dominante en el mercado requiere una
aplicación eficaz y ágil, para detener las prácticas monopólicas, antes de que las
mismas eliminen a los competidores y ocasionen que el mercado sea acaparado
por el monopolista de forma irremediable”.
Como ya había mencionado la reforma constitucional que crea al IFT crea también
a la COFECE, ambos entes están previstos en el mismo artículo constitucional y
comparten lo dispuesto para su organización, al respecto la Constitución señala:
La Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de
Telecomunicaciones, serán independientes en sus decisiones y funcionamiento,
profesionales en su desempeño e imparciales en sus actuaciones, y se regirán conforme a lo
siguiente:
I. Dictarán sus resoluciones con plena independencia;
II. Ejercerán su presupuesto de forma autónoma. La Cámara de Diputados garantizará la
suficiencia presupuestal a fin de permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus
competencias;
(…)
130
Iniciativa de Decreto que Reforma y Adiciona diversas…, op. cit.
91
(Énfasis propio)
Se hace mención a nivel constitucional de características esenciales para que el
IFT sea considerado un OCA, se le otorga una autonomía de gestión cuando se
hace referencia a la independencia de sus decisiones y funcionamiento, existe una
autonomía técnica al reconocer que el Instituto es profesional en su desempeño y
finalmente hay autonomía presupuestaria cuando de manera expresa se establece
que habrá una suficiencia presupuestaria y que el mismo se ejercerá de forma
autónoma.
El Instituto tiene un régimen de funcionarios que contribuye a la autonomía.
Cuenta a nivel constitucional con facultades de autorregulación, puede emitir
disposiciones administrativas de aplicación general que sean dirigidas a
cuestiones de su competencia.
Las normas generales, actos u omisiones por parte del IFT, podrán ser
únicamente impugnados mediante amparo indirecto y no podrán ser objeto de
suspensión, los juicios serán sustanciados ante jueces y tribunales especializados,
en ningún caso se admiten recursos ordinarios o constitucionales contra actos
intraprocesales. Esto surgió de la deficiente aplicación de la regulación de la
materia, ante un constante abuso de mecanismos procesales que se traducían en
su mayoría en la suspensión del acto lo que provocaba una preponderancia de
intereses particulares sobre el interés de la sociedad.
La Iniciativa131 justifica la creación de tribunales especializados con el siguiente
argumento: “es necesario que los juicios se concentren en tribunales
especializados con objeto de evitar criterios contradictorios que complican la
aplicación de la ley y generan incertidumbre jurídica”.
131
Ídem.
92
En cuanto a la transparencia y acceso a la información la Constitución señala que
el órgano de gobierno debe sujetarse a los principios de la materia y que sus
deliberaciones deben de realizarse de manera colegiada, las sesiones, acuerdos y
resoluciones serán públicos, excepto los casos que determine la ley.
La Constitución señala para el presidente del IFT la obligación de presentar de
manera anual un programa de trabajo, y adicionalmente de forma trimestral debe
presentar in informe de actividades al Poder Legislativo y Ejecutivo.
La retribución de los Comisionados se sujetará a lo previsto en el artículo 127
constitucional (al igual que el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales
del INE) es una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su
empleo cargo o comisión, además de proporcional en cuanto a sus
responsabilidades, se determina de manera anual en el PEF, no puede ser mayor
a la del Presidente de la República.
Está prevista la remoción de los consejeros únicamente por falta grave y debe de
ser aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara
de Senadores.
Cuenta con la vigilancia de una contraloría interna, prevista a nivel constitucional.
El órgano de gobierno del IFT está integrado por siete comisionados dentro de
ellos se encuentra el Presidente del Instituto tienen una designación conjunta y la
sustitución se realiza de forma escalonada. Todas estas características
contribuyen a la independencia de los miembros del órgano de gobierno, lo que se
traduce en una aportación importante a la autonomía del Instituto.
Los requisitos para ser comisionado están previstos a nivel constitucional, lo cual
es una nota distintiva del IFT con los demás órganos analizados, pues lo común
es que el detalle de los requisitos para el cargo se encuentre en la ley
93
reglamentaria. Los mismos denotan cierta calificación técnica para ocupar el cargo
de comisionado son:
Poseer título profesional.
Haberse desempeñado, cuando menos tres años, en forma destacada en
actividades profesionales, de servicio público o académicas
sustancialmente relacionadas con materias afines a las de competencia
económica, radiodifusión o telecomunicaciones, según corresponda.
Acreditar, en los términos de este precepto, los conocimientos técnicos
necesarios para el ejercicio del cargo.
Existe la prohibición de haber ocupado en los últimos tres años algún empleo,
cargo o función directiva en empresas de los concesionarios o entidad relacionada
a ellos, sujetas a la regulación del Instituto.
La duración en el cargo de comisionado es de nueve años sin posibilidad de
reelección.
La designación del Presidente del Instituto corre a cargo de la Cámara de
Senadores, mediante el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros
presentes. El cargo tiene una duración de cuatro años que puede ser renovado en
una sola ocasión.
Se encuentran sujetos en términos de responsabilidad administrativa a lo
dispuesto en el título cuarto constitucional, tienen un sistema de
incompatibilidades, además se establece de manera expresa la prohibición de
conocer asuntos en los que exista un conflicto de intereses.
En referencia a la designación la Iniciativa de reforma constitucional señala“… la
presente iniciativa establece un sistema de nombramientos novedoso en nuestro
orden jurídico para este tipo de órganos, en el que no sólo intervienen los poderes
ejecutivo y legislativo, como sucede tradicionalmente,…”
94
Los aspirantes a Comisionados deben de acreditar el cumplimiento de los
requisitos antes referidos ante un Comité de Evaluación, que tendrá sesión
únicamente cuando exista una vacante de Comisionado. El Comité tiene a cargo
emitir una convocatoria pública para cubrir la vacante.
Dicho Comité está integrado por los titulares del Banco de México, Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía.
Una vez que se verifique el cumplimiento de los requisitos, los aspirantes aplicarán
un examen de conocimientos en la materia. La elaboración del examen de
conocimientos se hará con la opinión de al menos dos instituciones de educación
superior, atendiendo a las mejores prácticas de la materia.
Por cada vacante el Comité enviará al Ejecutivo una lista con un mínimo de tres
aspirantes y un máximo de cinco, que cuenten con las calificaciones aprobatorias
más altas. Si no existe el mínimo de aspirantes con calificación aprobatoria se
emitirá una nueva convocatoria, de los aspirantes el Ejecutivo seleccionará a un
candidato para su ratificación ante el Senado.
Posteriormente el Senado hará una ratificación del nombramiento con el voto de
las dos terceras partes de los miembros presentes (ratificación en el plazo de 30
días naturales a que se presenta la propuesta).
En caso de que la Cámara de Senadores rechace al candidato del Ejecutivo, el
Ejecutivo debe presentar un nuevo candidato de los ya aprobados por el Comité,
si el rechazo es constante por parte de la Cámara de Senadores y solo queda uno
de los aspirantes aprobados este será designado de manera directa por el
Ejecutivo. Todos los procedimientos englobados en la designación son
inatacables.
95
El IFT es sin duda el órgano previsto a nivel constitucional (junto con la COFECE)
con configuración constitucional más detallada en su objeto y organización, esta
configuración es una de las características esenciales de los OCA.
Las disposiciones transitorias del DECRETO por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones de los artículos 6°., 7°.,27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones. Establecen medidas inmediatas para favorecer la
competencia, a ciento ochenta días de la entrada en vigor del mencionado decreto
debe de identificar a los agentes económicos preponderantes y en un plazo igual
al señalado debe de aplicar medidas correctivas. Con estas medidas se garantiza
una eficaz aplicación de la ley, dejando de lado la falta de regulación efectiva para
la materia.
3.5.3 Análisis de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
Publicada en el DOF el 14 de julio de 2014, señala en cuanto a la naturaleza del
Instituto hace referencia en el artículo 7 a las mismas características, atribuciones
y objeto que los establecidos a nivel constitucional.
Se reitera a nivel legal las atribuciones del IFT en materia de competencia
económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones.
El IFT a diferencia de otros órganos no requiere oficinas en cada una de las
entidades federativas. Puede por disposición legal establecer delegaciones y
oficinas de representación en la República Mexicana.
El artículo 8 de la LFTR hace referencia a los bienes y derechos que conforman el
patrimonio del IFT, la disposición legal especifica una de las características de su
naturaleza que es el patrimonio propio.
Resulta pertinente precisar que aun cuando el Instituto es el encargado de regular
todo lo relacionado con la explotación del espectro radioeléctrico, no forman parte
de su patrimonio los derechos que se perciban de la misma.
96
Las atribuciones del IFT se encuentran enlistadas en el artículo 15 de la LFTR, las
más relevantes para efecto del presente estudio son:
Expedir disposiciones administrativas y todos los ordenamientos necesarios
para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley.
Formular y publicar programas de trabajo.
Otorgar concesiones y resolver su prorroga modificación o revocación.
Llevar a cabo los procesos de licitación y asignación de las bandas de
frecuencia del espectro radioeléctrico en materia de telecomunicaciones y
radiodifusión.
Fijar el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las
concesiones y autorizar la prestación de servicios adicionales vinculados a
éstas.
Emitir disposiciones, lineamientos o resoluciones a efecto de asegurar la libre
competencia y concurrencia en el mercado.
Proporcionar al Ejecutivo Federal el apoyo que requiera para la requisa de las
vías generales de comunicación.
Ejercer las facultades en materia de competencia económica en
telecomunicaciones y radiodifusión.
Declarar la existencia o inexistencia de condiciones de competencia efectiva en
cada sector y extinguir en su momento las obligaciones impuestas a los
agentes económicos preponderantes.
Coordinarse con las autoridades de los tres niveles de poder, con el fin de
recabar la información y documentación necesaria para el ejercicio de sus
atribuciones.
Imponer sanciones por la infracción de disposiciones de cualquier naturaleza o
por el incumplimiento de lo previsto en el título de concesión, o de resoluciones
o medidas dictadas por el IFT.
97
Todo el procedimiento de designación de los comisionados está previsto a nivel
constitucional, por lo que la LFTR en el artículo 21 remite directamente al 28
constitucional.
El Comité de Evaluación al que refiere el procedimiento de designación de
comisionados, se encuentra regulado en el numeral 10 de la LFTR, el referido
Comité no cuenta ni con estructura, ni con presupuesto propios. Tiene todas las
atribuciones132 necesarias para realizar el procedimiento de designación
mencionado.
Para el cumplimiento de sus atribuciones el Comité puede auxiliarse de cualquier
autoridad incluidos los órganos autónomos quienes están obligados a proporcionar
la asistencia que en ejercicio de sus atribuciones requiera el Comité.133
El órgano de gobierno del IFT es El Pleno está integrado por siete miembros
(incluido el Presidente) que cuentan con voz y voto.134
Las facultades del Pleno están previstas en el artículo 17, tiene entre sus
facultades las siguientes:
La emisión del estatuto orgánico, que deberá ser aprobado por al menos el
voto favorable de cinco miembros.
Vigilar que los funcionarios y empleados del Instituto actúen con apego a esta
Ley, así como a lo dispuesto en el estatuto orgánico y los reglamentos que
expida.
Aprobar anualmente el anteproyecto de presupuesto del Instituto que le
proponga el Comisionado Presidente, para que éste lo remita, una vez
aprobado, al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de
incluirse en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
132
Cfr., Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, Artículo 11, julio de 2014. 133
Cfr., Ibíd., Artículo 13. 134
Cfr., Ibíd., Artículo 16.
98
Aprobar el programa anual de trabajo y los informes trimestrales de actividades
que presenta el Comisionado Presidente.
Los comisionados durante y después de su encargo están sujetos a la LFRASP.135
El artículo 24 prohíbe a los comisionados conocer de asuntos en que existan
situaciones que impidan que sus atribuciones no se desarrollen de manera
independiente, profesional e imparcial, es decir, asuntos en los que exista un
conflicto de intereses. El mencionado numeral enlista los supuestos en que existe
un conflicto de interés, son las únicas causales de impedimento para conocer
asuntos que se formulen ante el IFT:
Parentesco consanguíneo hasta el cuarto grado o por afinidad hasta el
segundo grado.
Tenga interés personal, familiar o de negocios en el asunto, o pudiera obtener
un beneficio el o sus parientes.
Alguno de sus parientes sea heredero del representante o del interesado en el
asunto.
Haya fungido como perito, testigo, apoderado o defensor el asunto de que se
trate o haya realizado anteriormente gestiones a favor o en contra del asunto.
Haya fijado públicamente el sentido de su voto antes de que el Pleno resuelva
el asunto.
Los comisionados deberán excusarse del conocimiento de los asuntos en que se
presente alguno de los mencionados impedimentos, debe expresar concretamente
cual es la causa de su impedimento, el Pleno calificará la procedencia de la
excusa.
La prohibición de conocer asuntos en donde exista un conflicto de intereses esta
prevista a nivel constitucional junto con la responsabilidad administrativa a que
podrían estar sujetos los comisionados. Esta precisión a nivel constitucional no me
135
Cfr., Ibíd., Artículo 22.
99
parece necesaria pero fue una contribución del constituyente permanente para
dotar al IFT de un blindaje en materia de transparencia.
En cuanto a la remoción de los comisionados, esta únicamente tiene lugar al
existir faltas graves enlistadas en el artículo 31 de la LFTR:
Desempeño de empleo, cargo o comisión en contravención a lo dispuesto por
la Constitución y la Ley, es decir no sujetarse al régimen de incompatibilidades
previsto en la Constitución para los comisionados.
Utilizar o divulgar en beneficio propio o de terceros información confidencial o
reservada.
Presentar con conocimiento, información falsa o alterada al interior del Instituto.
Participar en actos partidistas en representación del Instituto.
Adquirir obligaciones a nombre del Instituto sin estar facultado para ello.
Mantener contacto con los representantes de los agentes económicos a los
que regula para tratar asuntos de su competencia.
No excusarse de participar en decisiones en las que existe conflicto de
intereses.
No emitir su voto razonado en caso de ausencia.
Incurrir en responsabilidad administrativa grave conforme a la LFRASP.
Haber sido condenado por delito doloso que amerite pena de prisión.
El procedimiento de remoción está previsto en el artículo 32 de la LFTR, en un
primer plano interviene la Contraloría Interna del Instituto, se hace de su
conocimiento hechos que pudieran actualizar una causal de remoción, si existen
elementos de prueba suficientes notifica la situación al presidente de la Mesa
Directiva de la Cámara de Senadores, acompañando a la misma un expediente
del asunto debidamente fundado y motivado.
Posteriormente la Cámara de Senadores acordará la creación de una Comisión
Especial, instructora del procedimiento. La misma citará a audiencia al
100
comisionado, notificándole día, hora y lugar donde tendrá verificativo la misma y
los actos u omisiones que se le imputen. Concluida la audiencia el comisionado
cuenta con 5 días para ofrecer elementos de prueba.
Una vez desahogadas las pruebas admitidas la Comisión Especial cuenta con
cuarenta y cinco días para realizar el dictamen del asunto y someterlo a
consideración del Pleno de la Cámara de Senadores para la respectiva resolución.
Para la procedencia de la remoción es necesario el voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes en la sesión, una vez aprobada es una resolución firme
que es notificada al infractor y al titular de la Contraloría Interna para su inmediato
cumplimiento.
Este es sin duda un procedimiento muy completo de remoción pues si bien no es
conjunta o no cumple exactamente con las mismas formalidades requeridas para
el nombramiento, la intervención del Poder Legislativo y el requerir un voto
calificado del Pleno para la procedencia del mismo, tiende a garantizar la remoción
sólo en los casos en que verdaderamente exista una falta grave salvaguardando la
imparcialidad de los comisionados en el desempeño de sus funciones.
La Contraloría Interna del Instituto136 es un órgano con autonomía técnica y de
gestión para el ejercicio de sus funciones. Se encarga de la fiscalización de los
ingresos y egresos del Instituto, sustancia los procedimientos y en su caso aplica
las sanciones correspondientes en caso de responsabilidades administrativas de
los servidores públicos.
La determinación de responsabilidades y la aplicación de sanciones se hacen con
apego a lo dispuesto en la LFRASP.
El titular de la Contraloría Interna es designado según lo establecido en el artículo
37 de la LFTR por las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Diputados. El encargo es de cuatro años con posibilidad de renovar la
136
Cfr., Ibíd., Artículo 35.
101
designación por única ocasión requiriendo la intervención nuevamente de la
Cámara de Diputados sin que se señale una calificación en la votación
La regulación del órgano de vigilancia del IFT es más completa que la de los
órganos analizados con anterioridad, una nota característica es que el
nombramiento y remoción del titular de la Contraloría Interna se realiza con la
intervención de una mayoría calificada del Poder Legislativo, es nota común que la
designación la haga el titular del órgano del gobierno del ente del que se trate.
Esto es sin duda un perfeccionamiento del órgano de vigilancia pues permite un
desarrollo de sus funciones con total independencia, pues toda su actuación es
dirigida a servidores públicos que nada tienen que ver con su nombramiento o
remoción.
Todo el personal del IFT es considerado de confianza por disposición del artículo
41 de la LFTR, la relación laboral se regirá por las disposiciones del Apartado B
del artículo 123 de la Constitución. Cuenta con un sistema de servicio profesional
que reconoce la capacidad, desempeño y experiencia de los servidores públicos
que contribuye a la actuación del Instituto y a la congruencia de criterio en la
misma.
El Instituto está facultado por el artículo 53 de la LFTR para solicitar colaboración y
apoyo para el ejercicio de sus atribuciones a otros Órganos Constitucionales
Autónomos, a los Poderes de la Unión en los tres niveles de gobierno, a su vez el
IFT prestará la colaboración que le soliciten, en el ámbito de sus atribuciones.
Este numeral es trascendente pues establece de manera expresa una de las
características de los Órganos Constitucionales Autónomos, que es la existencia
de un plano de coordinación entre Poderes donde es claro que el IFT es un
órgano supremo in suo ordine en cuanto a la regulación y desarrollo de las
telecomunicaciones y radiodifusión.
Las Infracciones serán sancionadas con procedimientos que se tramitan en
términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Las infracciones a la
102
Ley Federal de Competencia Económica se sancionaran por el IFT conforme a los
procedimientos establecidos en la mencionada Ley.137
Las normas actos u omisiones del IFT sólo podrán ser impugnadas por amparo
indirecto y no serán objeto de suspensión, los juicios de amparo indirecto serán
sustanciados por jueces y tribunales especializados en materia de competencia,
telecomunicaciones y radiodifusión.138.
En cuanto al Presupuesto y a la autonomía presupuestaria haré referencia al
artículo 17 LFTR donde se establece como una atribución del Pleno del IFT la
aprobación del anteproyecto del presupuesto del Instituto, este anteproyecto es
formulado por el Comisionado Presidente. Una vez aprobado se envía al Ejecutivo
Federal para su inclusión en el Proyecto de PEF.
El IFT es un ente autónomo presupuestariamente según la LFPRH, ya que el PEF
de 2015 prevé, en el ANEXO 1 del GASTO NETO, dentro de los Ramos
Autónomos, en el numeral 43 al IFT.
La misma se refuerza pues el proyecto de presupuesto se discute y aprueba de
manera interna, la intervención del Ejecutivo es sólo para la integración del mismo
en el PEF, es un órgano con esta autonomía prevista a nivel legal y constitucional.
Su presupuesto al igual que los demás órganos analizados (con excepción del
INEGI) se encuentra dentro del gasto programable de los Ramos Autónomos.
Por lo que hace a la materia de transparencia y acceso a la información el IFT se
encuentra sujeto a disposiciones tanto de la Ley Federal de la materia como de la
Ley General, la misma establece a sus objetos obligados nuevas “obligaciones
comunes”, estas se encuentran reguladas en el artículo 70 de la LGTAIP, a nivel
constitucional se establece que El Pleno debe sujetarse a los principios de esta
materia y está obligado a dar publicidad a los acuerdos y resoluciones, salvo
disposición en contrario.
137
Cfr., Ibíd., Artículo 297. 138
Cfr., Ibíd., Artículos 312 y 314.
103
3.6 Comisión Federal de Competencia Económica
3.6.1 Antecedentes
La materia de Competencia Económica es regulada desde que la CPEUM fue
publicada el 5 de febrero de 1917, específicamente en el artículo 28, pues desde
entonces se hace referencia a la prohibición de monopolios.
El primer organismo creado para regular la materia de competencia fue la
Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), tiene su origen en la
Ley Federal de Competencia Económica publicada en el DOF el 24 de diciembre
de 1992. Surge de la negociación de México para la firma del Tratado de Libre
Comercio con América del Norte.
El 28 de agosto de 1998 se le otorga a la COFECE el carácter de órgano
desconcentrado de la entonces Secretaría de Comercio y Fomento a la Industria,
hoy Secretaría de Economía.
Posteriormente en 2006 y 2007 se realizaron reformas importantes en la materia
se aumentaron las sanciones económicas, además de que se atendieron
deficiencias legales para el concepto de prácticas monopólicas relativas,
adicionalmente a eso se ampliaron los instrumentos de investigación para
prácticas monopólicas.139
El Dr. Fernando Sánchez Ugarte señala que existen situaciones “…en las cuales
el mercado, actuando libremente, no llega a un resultado de eficiencia económica
óptima por lo que se requiere la intervención del Estado para corregir esta
distorsión” adicionalmente dicho autor refiere que “las prácticas monopólicas no se
derivan, como en el análisis económico tradicional, de fallas de mercado, sino más
bien de un inadecuado sistema de adjudicación de daños y perjuicios”.140
139
Cfr., DIEGO-FERNÁNDEZ, Mateo, Brevísima explicación y análisis de las reformas a la Ley Federal de Competencia Económica de México, Revista de Derecho Económico Internacional, Vol. 1 N°1, ITAM, México, 2010. 140
SÁNCHEZ, Ugarte Fernando, Análisis Económico de la Legislación Federal de Competencia Económica, COMPETENCIA ECONÓMICA EN MÉXICO, p.16 y 18.
104
De lo anterior se desprende que las prácticas monopólicas surgen de una
deficiente aplicación de sanciones por parte del Estado, por otro lado estas
prácticas podrían entenderse como daño social, pues vulnera a productores y
consumidores, es necesario que existan incentivos para la denuncia de prácticas
monopólicas así como el acceso a información adecuada, por lo tanto la ley debe
estar dirigida a corregir y reponer daños y perjuicios de estas prácticas en lugar de
estar encaminada a resolver problemas de competencia.
Ante las constantes deficiencias de la COFECE se presentó el 11 de marzo de
2013 como parte de los compromisos del “Pacto por México” la Iniciativa de
Decreto que Reforma y Adiciona diversas Disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
Se trata de la Iniciativa que crea también al IFT, se pretende con la misma un
beneficio social a través del desarrollo económico. La misma señala “…propone la
creación de órganos reguladores con autonomía constitucional, con las facultades
necesarias para asegurar el desarrollo eficiente de los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusión, y asegurar condiciones de competencia y libre
concurrencia, tanto en los sectores referidos como en la actividad económica en
general”.
Se justifica la creación de la COFECE argumentando que “la competencia permite
la generación de productos y servicios de mejor calidad a menores precios, lo que
incentiva el crecimiento de la economía, ayuda a reducir la desigualdad y la
pobreza, así como detona procesos de innovación que fomentan el dinamismo
económico, social y cultural de las naciones. Para profundizar la competencia
económica de México, se instrumentará una política de Estado basada en un
arreglo institucional que la dote de fuerza y permanencia.” Ésta política de Estado
implica fortalecer a la Comisión para que se encuentre en posibilidad de
determinar y sancionar posiciones dominantes de mercado en todos los sectores
de la economía, particularmente se le otorgan facultades para la partición de
monopolios estableciendo tipos penales, medios y procedimientos para hacer
efectiva la ley.
105
El 11 de junio de 2013 se publica el DECRETO por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones de los artículos 6°., 7°.,27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
telecomunicaciones; Esta es sin duda la reforma en materia de competencia
económica más trascendental, pues se da a la misma una relevancia
constitucional de tal magnitud que al órgano encargado de su regulación y
supervisión se le otorga la naturaleza de OCA.
3.6.2 Análisis Constitucional la Comisión Federal de Competencia Económica
La referida Comisión está prevista en los párrafos iníciales y específicamente a
partir del párrafo 14 del artículo 28 constitucional, mismos que se transcriben a
continuación:
Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la
prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y
condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de
protección a la industria.
En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia,
toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo
necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento
o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que
de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o para
obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya
una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio
del público en general o de alguna clase social.
(Párrafo 14)
El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un
órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto
garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que establecen esta Constitución y
las leyes. La Comisión contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su
objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la
libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de
106
activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones
necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.
(Énfasis propio)
En el citado artículo se prohíbe de manera expresa los monopolios y cualquier
práctica monopólica, en concordancia con esto se establece que la ley y la
autoridad castigarán y perseguirán toda concentración o acaparamiento de
artículos de consumo necesario, cualquier acuerdo que evite la libre concurrencia
o la competencia. La COFECE es un órgano autónomo con personalidad jurídica y
patrimonio propio según lo establecido en la Constitución, tiene por objeto
“garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y
combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás
restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que
establecen esta Constitución y las leyes”.141
Para el cumplimiento eficaz de su objeto se hace un listado de atribuciones como
son: ordenar medidas para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia,
acceso a insumos esenciales y ordenar desincorporación de activos para
deshacerse de efectos anticompetitivos.
Respecto a las facultades de la COFECE para asegurar una competencia efectiva
el Dr. Sánchez Ugarte señala lo siguiente “se ha demostrado que no basta con
que la autoridad deje al arbitrio de los particulares la solución de los problemas de
competencia. Las externalidades justifican que la autoridad actúe de oficio en
materia de competencia para proteger el interés público que no queda
debidamente protegido debido a la acción de los particulares”, adicionalmente
señala: “La aplicación de la legislación de competencia requiere, por un lado, una
autoridad competente encargada de investigar las conductas y emitir las
141
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 28, Párrafo 14.
107
resoluciones respectivas, y por otro, un conjunto de sanciones suficientes para
disuadir a los agentes económicos de realizar las conductas anticompetitivas”.142
Tomando en cuenta lo anterior la COFECE cuenta con las facultades necesarias
para solucionar los problemas de competencia que se susciten entre particulares,
es una autoridad con facultades de regulación, de investigación y de sanción. Lo
que resulta conveniente tomando en cuenta la trascendencia de la materia ya que
una práctica monopólica debe ser contrarrestada con eficacia, pues se puede
traducir en una repercusión a consumidores, productores y al mercado en general.
Como ya había mencionado la reforma constitucional que crea a la COFECE
prevé la creación también del IFT, ambos entes están previstos en el mismo
artículo constitucional y comparten lo dispuesto para su organización, al respecto
la Constitución señala:
La Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones,
serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeño e
imparciales en sus actuaciones, y se regirán conforme a lo siguiente:
I. Dictarán sus resoluciones con plena independencia;
II. Ejercerán su presupuesto de forma autónoma. La Cámara de Diputados garantizará la
suficiencia presupuestal a fin de permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus
competencias;
(…)
(Énfasis propio)
A la COFECE se le otorgan a nivel constitucional características esenciales para
ser considerada un OCA, cuenta con autonomía de gestión por ser independiente
en sus decisiones y funcionamiento, tiene autonomía técnica al reconocer que el
Instituto es profesional en su desempeño y hay autonomía presupuestaria, cuando
de manera expresa se establece que habrá una suficiencia presupuestaria y que
el presupuesto se ejercerá de forma autónoma.
142
SÁNCHEZ, Ugarte Fernando, Análisis Económico de la Legislación…, op. cit., pp. 20 y 23.
108
Tiene facultades de autorregulación a nivel constitucional, por lo tanto puede emitir
disposiciones administrativas de aplicación general, que sean dirigidas a
cuestiones de su competencia.
Las normas generales, actos u omisiones por parte de la COFECE, podrán ser
únicamente impugnados mediante amparo indirecto y no podrán ser objeto de
suspensión, los juicios serán sustanciados ante jueces y tribunales especializados,
en ningún caso se admiten recursos ordinarios o constitucionales contra actos
intraprocesales.
Este aspecto de la reforma surge de un constante abuso por parte de los
productores para evitar la aplicación de la ley mediante el uso de mecanismos de
defensa jurisdiccionales, el Dr. Sánchez Ugarte señala al respecto “Sin una
efectiva aplicación de las sanciones se pierde la eficacia de la actuación de la
autoridad de competencia y se vuelve nugatoria la aplicación de la Ley”. Refiere
también que “Al otorgarse la suspensión, si bien presuntamente se protegen los
derechos de la quejosa, quedan sin protección los derechos de los denunciantes y
de los consumidores en general, o de los competidores, afectados por las
prácticas monopólicas perpetradas de quien promueve el amparo”.143
En cuanto a los tribunales especializados el referido autor menciona “…la
responsabilidad directa del Juez o del Magistrado consiste en aplicar la Ley de
Amparo (…) resuelven, por lo general, sólo los aspectos formales, en rara ocasión
profundizan en el asunto, de esta manera los juicios difícilmente tocan los temas
sustantivos relacionados con la competencia económica”.144 Ante tal
argumentación podemos concluir que es conveniente las existencia de una
autoridad jurisdiccional que se encargue del análisis de los asuntos
específicamente atendiendo a las cuestiones de competencia y de prácticas que
pudieran perjudicar la estabilidad del mercado de manera prioritaria ante las
143
SÁNCHEZ, Ugarte Fernando, Análisis Económico de la Legislación…, op. cit., pp. 25 y 29. 144
SÁNCHEZ, Ugarte Fernando, Análisis Económico de la Legislación…, op. cit., p.31.
109
formalidades del procedimiento que en constantes ocasiones se traduce en una
falta de aplicación de la ley especial.
En cuanto a la transparencia y acceso a la información la Constitución señala que
el órgano de gobierno debe sujetarse a los principios de la materia y que sus
deliberaciones deben de realizarse de manera colegiada, las sesiones, acuerdos y
resoluciones serán públicos, excepto los casos que determine la ley (aplica de la
misma manera al IFT).
La Constitución señala para el titular de la COFECE la obligación de presentar de
manera anual un programa de trabajo, y adicionalmente de forma trimestral debe
presentar un informe de actividades al Poder Legislativo y Ejecutivo.
La retribución de los Comisionados se sujetará a lo previsto en el artículo 127
constitucional.
La remoción de los comisionados debe de ser aprobada por las dos terceras
partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores y es únicamente
por falta grave.
Además, cuenta con la vigilancia de una contraloría interna, prevista a nivel
constitucional.
Su órgano de gobierno está compuesto por siete comisionados incluido el
Presidente de la Comisión, tienen una designación conjunta, que se realiza de
forma escalonada. Los requisitos para ser comisionado están previstos a nivel
constitucional, lo cual es una nota distintiva de la COFECE (que comparte con el
IFT).
Los requisitos que denotan cierta calificación técnica para ocupar el cargo de
comisionado son:
Poseer título profesional.
110
Haberse desempeñado, cuando menos tres años, en forma destacada en
actividades profesionales, de servicio público o académicas
sustancialmente relacionadas con materias afines a las de competencia
económica, radiodifusión o telecomunicaciones, según corresponda.
Acreditar, en los términos de este precepto, los conocimientos técnicos
necesarios para el ejercicio del cargo.
Existe la prohibición de haber ocupado en los últimos tres años algún empleo,
cargo o función directiva en empresas sujetas a alguno de los procedimientos
sancionatorios que sustancia la Comisión. Cuentan además con un “sistema de
incompatibilidades” previsto a nivel constitucional, lo cual es común dentro de la
regulación de los OCA.
La duración en el cargo de comisionado es de nueve años sin posibilidad de
reelección.
Corresponde a la Cámara de Senadores, mediante el voto favorable de las dos
terceras partes de los miembros presentes, la designación del Presidente de la
Comisión, su cargo es de cuatro años prorrogables en una sola ocasión.
Se encuentran sujetos en términos de responsabilidad administrativa a lo
dispuesto en el título cuarto constitucional, además se establece de manera
expresa la prohibición de conocer asuntos en los que exista un conflicto de
intereses.
El proceso de designación de los comisionados es un proceso complejo que no
comparte las notas comunes que en cuanto a designación son similares en los
demás OCA.
Cada aspirante a Comisionado debe de acreditar ante un Comité de Evaluación el
cumplimiento de los requisitos antes referidos, que tendrá sesión únicamente
111
cuando exista una vacante de Comisionado, realizará una convocatoria pública
para cubrir la vacante.
Cubiertos los requisitos, los aspirantes elaborarán un examen de conocimientos
en la materia, elaborado por dos instituciones de educación superior, siguiendo las
mejores prácticas de la materia.
De cada vacante se envía al Ejecutivo Federal una lista con un mínimo de tres
aspirantes y un máximo de cinco, que cuenten con las calificaciones aprobatorias
más altas, si no existe el mínimo de candidatos aprobados se hace una nueva
convocatoria. Finalmente, el Senado ratifica el nombramiento con el voto de las
dos terceras partes de los miembros presentes (en el plazo de 30 días naturales a
que se presenta la propuesta).
En caso de que la Cámara de Senadores rechace al candidato del Ejecutivo, éste
presentará otro candidato aprobado, si el rechazo es constante se realiza el
mismo procedimiento hasta que el Ejecutivo hace un nombramiento directo del
último candidato. Todos los procedimientos englobados en la designación son
inatacables, por mandato constitucional.
La COFECE cuenta con una descripción constitucional basta, casi todos los
elementos sustanciales de los OCA están previstos a nivel constitucional, dejando
de lado cualquier cuestionamiento que pudiera surgir acerca de su naturaleza.
3.6.3 Análisis de la Ley Federal de Competencia Económica
Publicada en el DOF el 23 de mayo de 2014, es la ley reglamentaria del artículo
28 constitucional, en materia de competencia económica y específicamente para
el presente estudio regula la organización y funcionamiento de la Comisión
Federal de Competencia Económica.
A nivel legal se reconocen las características ya establecidas en la Constitución
para la COFECE, como son: la personalidad jurídica, el patrimonio propio,
112
autonomía de gestión, autonomía técnica por ser profesional en su desempeño, y
por último autonomía presupuestaria por la posibilidad de ejercer su presupuesto
de forma autónoma. En el mismo numeral se hace mención del objeto de la
Comisión que es “garantizar la libre concurrencia y competencia económica, así
como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas,
las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados”.145
No se trata de un órgano que requiera presencia en cada una de las entidades
federativas, sin embargo de considerarlo pertinente y sujetándose a disponibilidad
en el presupuesto puede establecer delegaciones fuera del Distrito Federal.146
El patrimonio de la COFECE está previsto en el artículo 48 de la LFCE, se trata
del sustento legal de que cuenta con patrimonio propio característica fundamental
de los órganos de su naturaleza.
La propia LFCE en su artículo 5 hace referencia a que la autoridad en materia de
competencia económica aplicable a las telecomunicaciones y radiodifusión la
ejerce el IFT, lo que se traduce en una excepción a la aplicación de sus
facultades, por lo tanto no se trata de un órgano que actúe de manera absoluta
como supremo in suo ordine.
En caso de que en algún asunto sea dudosa la autoridad competente para
conocer el caso se someterá a consideración de un Tribunal Colegiado de Circuito
especializado en materia de competencia económica, radiodifusión y
telecomunicaciones, encargado de fijar la competencia.
Del numeral anteriormente referido se desprende que la Comisión tiene una
jerarquía inferior a la del IFT, el problema radica en que no existe un plano ni de
coordinación ni de subordinación pues esas atribuciones son extraídas por
145
Cfr., Ley Federal de Competencia Económica, Artículo 10, mayo 2014. 146
Cfr., Ibíd., Artículo 11.
113
completo de la esfera de competencia de la COFECE para ser ejercidas de
manera exclusiva por el IFT.
Las atribuciones de la Comisión están previstas en el artículo 12 de la LFCE las
siguientes a mi consideración son relevantes:
Garantizar la libre concurrencia y competencia económica, previniendo
investigando y combatiendo prácticas monopólicas o cualquier restricción al
funcionamiento eficiente del mercado, imponiendo sanciones a dichas
conductas.
Ordenar medidas para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia,
que incluye regular el acceso a insumos esenciales y en su caso ordenar la
desincorporación de activos, para eliminar efectos anticompetitivos.
Practicar visitas de verificación para verificar el cumplimiento de la LFCE.
Establecer acuerdos de coordinación con autoridades públicas para el combate
y prevención de prácticas monopólicas o restricciones al funcionamiento del
mercado.
Ejercer el presupuesto de forma autónoma.
Crear los órganos y unidades que considere pertinente para el cumplimiento de
su objeto.
Ordenar la suspensión de actos que pudieran ser parte de una conducta
prohibida por la ley.
Resolver asuntos de su competencia y sancionar administrativamente la
violación de la LFCE.
Emitir opinión respecto de programas, políticas, anteproyectos de
disposiciones reglas o acuerdos, iniciativas de ley, anteproyecto de
reglamentos y decretos que lleven a cabo o pretendan emitir autoridades
públicas, cuando pudieran tener efectos contrarios a la libre concurrencia y
competencia económica (no son opiniones vinculantes).Las opiniones también
son procedentes tratándose de la celebración de tratados internacionales en la
materia y procedimientos que realicé la autoridad administrativa para
contratación.
114
Emitir disposiciones regulatorias para el cumplimiento de sus atribuciones,
además de su estatuto orgánico.
Promover la divulgación de los principios de libre concurrencia y competencia
económica.
El Pleno es el órgano de gobierno de la Comisión, conformada por 7
comisionados. Las decisiones del pleno se toman con el voto favorable de la
mayoría, las sesiones del Pleno son públicas salvo que por disposición legal no
tenga tal carácter y entonces esa característica de no publicidad deberá estar
fundada y motivada. Los acuerdos y resoluciones del Pleno también serán de
carácter público.
Las facultades del Pleno se encuentran enlistadas en el artículo 18 pero están
detalladas dentro de las facultades de la COFECE, algunas de ellas son:
Ordenar medidas para eliminar barreras a la competencia y libre concurrencia,
que incluye regular el acceso a insumos esenciales y en su caso ordenar la
desincorporación de activos, para eliminar efectos anticompetitivos.
Creación de órganos y unidades administrativas necesarias para su
desempeño profesional.
Ordenar la suspensión de actos que pudieran ser parte de una conducta
prohibida por la ley.
Resolver asuntos de su competencia y sancionar administrativamente la
violación de la LFCE.
Emitir opinión respecto de programas, políticas, anteproyectos de
disposiciones reglas o acuerdos, iniciativas de ley, anteproyecto de
reglamentos y decretos que lleven a cabo o pretendan emitir autoridades
públicas, cuando pudieran tener efectos contrarios a la libre concurrencia y
competencia económica (no son opiniones vinculantes). Las opiniones también
son procedentes tratándose de la celebración de tratados internacionales en la
materia y procedimientos que realicé la autoridad administrativa para
contratación.
115
Emitir disposiciones regulatorias para el cumplimiento de sus atribuciones,
además de su estatuto orgánico.
Me parece que si bien las atribuciones del Pleno están encaminadas al
cumplimiento de su objetivo de manera cabal, existe un aspecto endeble que
consiste en que la COFECE en el momento de emitir opiniones en materia de
competencia económica que esté relacionada con facultades de otros entes de
gobierno no se percibe un plano de coordinación pues sus opiniones no tienen
para con sus pares un efecto vinculante que debiera tener por ser el órgano con
autoridad en la materia. Pareciera entonces que la supremacía en la materia
aplica sólo en los actos dirigidos a agentes económicos.
Es importante reiterar que la Comisión y el IFT comparten disposiciones
constitucionales y por lo tanto legales para el procedimiento de designación de los
comisionados, de ahí que este capítulo parezca redundante tomando en cuenta el
análisis realizado del IFT.
El Comité de Evaluación previsto en la CPEUM para la designación de los
comisionados de la COFECE está previsto también a nivel legal en los artículos 13
y 14 de la LFCE, tiene las facultades necesarias para cumplir a cabalidad con el
procedimiento que le es encomendado, se trata de un órgano que no tiene ni
personalidad ni presupuesto, pues se desempeña a través de titulares de otros
OCA. De conformidad con lo señalado el numeral 16 de la Ley en comento, el
Comité puede solicitar para el cumplimiento de sus atribuciones la asistencia que
requiera por parte de cualquier autoridad.
La remoción de los comisionados únicamente puede realizarse cuando existe
causa grave y mediante el procedimiento previsto en el artículo 23 de la LFCE (se
trata del mismo procedimiento requerido para los comisionados del IFT). Las
causas graves se enlistan a continuación:
116
Por desempeñar actividades distintas a las de su cargo, es decir por ir en
contra del sistema de incompatibilidades que para el cargo establece la
Constitución.
Tratar asuntos de su competencia con agentes económicos fuera de los
supuestos legales.
Participar en actos partidistas en representación de la COFECE.
Incumplir los acuerdos emitidos por el Pleno.
Utilizar o divulgar en beneficio propio o de terceros información reservada o
confidencial.
No resolver asuntos de su competencia en los plazos previstos en Ley.
Presentar al Pleno con conocimiento información falsa o alterada para influir en
las decisiones del órgano.
No excusarse de conocer ni abstenerse de votar en los asuntos en que pudiera
existir un conflicto de intereses.
El procedimiento de remoción está previsto en el mismo numeral en que están
previstas las causas graves, se trata de un trámite distinto al que normalmente
tienen los órganos de la misma naturaleza, como ya lo mencione anteriormente lo
ideal sería que intervinieran en la remoción las mismas autoridades que en el
nombramiento, esto podría resultar de suma dificultad. Independientemente de ello
el procedimiento previsto para COFECE es completo pues la remoción también
tiene la característica de ser conjunta.
Interviene en un primer plano la Contraloría de la Comisión, quien hace del
conocimiento inmediato de la Cámara de Senadores hechos que a su
consideración actualicen una causal de remoción y de los que cuente con
elementos probatorios.
Posteriormente la Cámara de Senadores crea una Comisión Especial que será la
instructora del procedimiento. Se cita a audiencia al comisionado, notificándole
día, hora y lugar donde tendrá verificativo la misma y los actos u omisiones que se
117
le imputen. Concluida la audiencia el comisionado cuenta con 5 días para ofrecer
elementos de prueba.
La Comisión Especial una vez desahogadas las pruebas admitidas tiene cuarenta
y cinco días para realizar el dictamen del asunto y someterlo a consideración del
Pleno de la Cámara de Senadores para la respectiva resolución.
La remoción es procedente con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes en la sesión, una vez aprobada es una resolución firme que es
notificada y ejecutada por la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores.
A diferencia del IFT en donde en caso de remoción el encargado de ejecutarla es
la contraloría interna, para la COFECE la ejecución de remoción corre a cargo de
la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, es la distinción que existe entre los
procedimientos de los dos órganos.
En materia de responsabilidad, los comisionados están sujetos a lo dispuesto en el
título cuarto de la CPEUM y a la LFRASP.147
Los comisionados están impedidos por la LFCE en el artículo 24, de conocer
asuntos en que se pudiera comprometer la independencia o imparcialidad del
ejercicio de sus funciones, este impedimento implica excusarse de conocer dichos
asuntos.
Existe conflicto de interés y por tanto impedimento para conocer el asunto cuando:
Hay parentesco consanguíneo hasta el cuarto grado o por afinidad hasta el
segundo grado.
Tenga interés personal, familiar o de negocios en el asunto, o pudiera obtener
un beneficio el o sus parientes.
Alguno de sus parientes sea heredero del representante o del interesado en el
asunto.
147
Cfr., Ibíd., Artículo 22.
118
Haya fungido como perito, testigo, apoderado o defensor el asunto de que se
trate o haya realizado anteriormente gestiones a favor o en contra del asunto.
Haya fijado públicamente el sentido de su voto antes de que el Pleno resuelva
el asunto.
Las causales de impedimento para conocer asuntos son únicamente las previstas
en el referido artículo, el comisionado que identifique una causal de impedimento
deberá excusarse de conocer al asunto fundando adecuadamente la causal. El
Pleno será el encargado de calificar la procedencia o no de la excusa.
La vigilancia de la COFECE está a cargo de la Contraloría que es un órgano con
autonomía técnica y de gestión, para su funcionamiento y emisión de
resoluciones. Se encarga de la fiscalización de los ingresos y egresos de la
Comisión y de la aplicación al interior de la COFECE del régimen de
responsabilidades administrativas.148
El titular de la referida contraloría es designado por el voto favorable de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados.149 Esto
refuerza la autonomía de este órgano de vigilancia y lo robustece frente a sus
similares en órganos de la misma naturaleza, pues aquellos tienen como nota
común que en la designación del titular de la contraloría interviene de alguna
forma el órgano de gobierno del ente.
Todos los aspectos de integración y funcionamiento del órgano de vigilancia
denotan que cuenta con la independencia suficiente para realizar su actividad de
manera íntegra al interior de la COFECE, es decir puede fincar responsabilidades
y llegar hasta la remoción desde funcionarios del nivel organizacional más bajo
hasta comisionados, sin temer por una posible destitución del cargo.
148
Cfr., Ibíd., Artículo 37. 149
Cfr., Ibíd., Artículo 40.
119
Las sanciones o destitución del titular de la contraloría está previsto en el artículo
44 de la LFCE, la decisión corre a cargo del voto favorable de las dos terceras
partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados (al igual que para el
nombramiento), se trata de un procedimiento complejo idéntico al que se requiere
para la remoción de un comisionado; la distinción más relevante es que
intervienen en cada una Cámaras distintas.
Todo el personal de la Comisión es considerado de confianza por disposición del
artículo 50 LFCE, la relación laboral se regirá por las disposiciones del Apartado B
del artículo 123 de la Constitución.
En cuanto al tratamiento presupuestario de la COFECE el artículo 47 cita el
artículo 5 de la LFPRH, reconociendo mediante dicho tratamiento la autonomía
presupuestaría con la que cuenta la Comisión. Además de que tiene una garantía
de suficiencia presupuestaria prevista a nivel constitucional y reiterada a nivel
legal.
Por otra parte la LFPRH reconoce a la Comisión como autónoma ya que el PEF
de 2015, en el ANEXO 1 del GASTO NETO señala dentro del gasto programable
de los Ramos Autónomos a la COFECE en el numeral 41.
Cuenta con una clara autonomía presupuestaria, ya que la misma está reconocida
de manera expresa a nivel legal y constitucional pues el proyecto de presupuesto
se discute y aprueba de manera interna, la intervención del Ejecutivo es sólo para
la integración del mismo en el PEF, se sujeta también a lo previsto como
autonomía presupuestaria en la ley especial (LFPRH). Su presupuesto al igual que
los demás órganos analizados (con excepción del INEGI) se encuentra dentro del
gasto programable de los Ramos Autónomos.
En cuanto a transparencia y acceso a la información pública gubernamental se
encuentra sujeto a lo previsto en la Ley General y Federal de la materia, le aplican
las nuevas “obligaciones comunes” previstas en el artículo 70 de la LGTAIP,
además de las obligaciones que en su propia ley están previstas como es que la
120
Comisión debe publicar sus sesiones, acuerdos y resoluciones en su sitio web y
cuando así lo determine la ley en el DOF. El artículo 49 de la LFCE señala
también la obligación del comisionado presidente, prevista ya en la Constitución
de entregar un programa anual de trabajo y un informe trimestral de avances de
las actividades de la COFECE ante la Cámara de Senadores. Se marca el
contenido del programa anual e informe trimestral, su contenido se hará público.
Estos informes son independientes a los que este sujeto por fiscalización de
recursos previsto en la LFPRH.
Todo el personal de la Comisión está sujeto en materia de responsabilidad
administrativa al título cuarto de la Constitución y a la LFRASP.
3.7 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
3.7.1 Antecedentes
El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) fue creado
mediante decreto publicado en el DOF el 8 de agosto de 2002 como organismo
descentralizado de la Secretaría de Educación Pública, tras una reforma del 16 de
mayo de 2012 se le otorga al INEE la calidad de organismo descentralizado no
sectorizado.
México hoy en día atraviesa por una crisis educativa severa, se encuentra con un
nivel de escolaridad media promedio de 8.5 años lo que equivale a que la mayoría
de los mexicanos no terminaron la secundaria y con una expectativa de
escolaridad de 12.8 años lo que implica que los estudiantes actuales sólo
terminarán la preparatoria, con lo que México se encuentra por debajo del
promedio de los países “de alto desarrollo”, a pesar de contar con dicha
clasificación, en materia educativa se encuentra por debajo de países como
Ruanda y Botsuana.150
150
Cfr. ¿Qué tan grave es la crisis educativa en México?, México, 5 de agosto de 2014. http://www.sopitas.com/359803-que-tan-grave-es-la-crisis-educativa-en-mexico/
121
Por otra parte la opinión pública señala…“la encuesta PISA que realiza la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, para evaluar el
panorama de la educación en el mundo colocó en el 2006 a México en el lugar
número 38 de un total de 40 países medidos”.151 Lo que evidentemente coloca a
nuestro país en un estado de alerta en cuanto al tema de educación.
Conforme a la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia educativa se establece lo siguiente: “Las tareas que el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación lleve a cabo permitirán apreciar el desempeño
de la autoridad y generar un orden en el desarrollo de la evaluación. En su calidad
de máxima autoridad en esta materia el Instituto debe tener la capacidad para
asegurar que se produzca ese orden”.
Como consecuencia de lo anterior mediante el DECRETO por el que se reforman
los artículos 3o. en sus fracciones III, VII y VIII; y 73, fracción XXV, y se adiciona
un párrafo tercero, un inciso d) al párrafo segundo de la fracción II y una fracción
IX al artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
modifica la naturaleza del INEE otorgándole la naturaleza de OCA.
3.7.2 Análisis constitucional del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación
La naturaleza de Órgano Constitucional Autónomo es otorgado al Instituto
mediante la Reforma Educativa del 26 de febrero de 2013, a consecuencia de las
deficiencias en materia educativa que ha presentado el Estado Mexicano, así
como el control que de facto tienen los sindicatos de docentes creados para la
protección de los derechos laborales de sus miembros que a fechas recientes ha
quedado plenamente desvirtuado convirtiéndose en un poder de facto que impide
por intereses personales la mejora educativa del país.
151
Cfr. SEFCHOVICH, Sara, Crisis Educativa, El Universal, México, 25 de enero de 2007. http://archivo.eluniversal.com.mx/editoriales/36594.html.
122
Conforme a la fracción IX del Artículo 3 constitucional, su objeto es evaluar la
calidad, desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación
preescolar, primaria, secundaria y media superior.
Para la consecución de su objetivo el Instituto debe diseñar y realizar las
mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema,
emitir los lineamientos para llevar a cabo las funciones de evaluación que les
corresponden, generar y difundir información y con base en ella emitir directrices
para contribuir en las decisiones de mejora en la calidad de la educación y su
equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social.
El órgano de gobierno del Instituto está compuesto por cinco integrantes,
designados de manera conjunta por el Ejecutivo Federal y la Cámara de
Senadores. El Ejecutivo presenta una terna de candidatos para ocupar el cargo y
la Cámara de Senadores con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes, en caso de que el senado no haga la designación dentro de treinta días
el Ejecutivo designará de entre los miembros de la terna a quien deberá ocupar el
cargo.
Si existe un rechazo a toda la terna propuesta, el Ejecutivo propondrá una nueva,
si de esa nueva terna no hay designación el Ejecutivo hará la designación.
Para ser integrante de la Junta de Gobierno debe de tener capacidad y
experiencia en la materia competencia del Instituto, además de cumplir con los
requisitos previstos en la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación.
El encargo tiene una duración de 7 años prorrogable por otro plazo igual en una
sola ocasión. La remoción se puede dar únicamente por falta grave conforme a lo
previsto en el título IV constitucional.
Hay a nivel Constitucional un sistema de incompatibilidades, la Ley del Instituto
antes referida debe contener las reglas de organización y funcionamiento del INEE
123
basándose en principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia,
diversidad e inclusión.
La ley establecerá mecanismos de colaboración y coordinación entre el Instituto y
las autoridades educativas federales y locales.
3.7.3 Análisis de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
La Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE), fue
promulgada el 11 de septiembre de 2013.
Conforme al artículo 22 de la LINEE el Instituto es un “organismo público
autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios”, tiene según el
mencionado numeral autonomía técnica, de gestión, presupuestaria y para
determinar su organización. Este listado de elementos es más amplio que el
previsto a nivel Constitucional, ya que en éste se hace mención de los tipos de
autonomía con las que cuenta el INEE, mientras que en la CPEUM no se hace
mención alguna de la autonomía.
El artículo 23 determina los bienes y derechos que conforman el patrimonio del
Instituto el cual es un evidente sustento legal del patrimonio propio con el que él
mismo cuenta.
El objeto del INEE es coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa,
además de evaluar la calidad, desempeño y los resultados de dicho sistema en la
educación básica y media superior en todas las modalidades posibles. Para la
consecución del mencionado objetivo el INEE tiene como facultad primordial
diseñar y realizar mediciones y evaluaciones a cada componente, proceso
resultado del Sistema Educativo Nacional, respecto de los atributos de educandos,
docentes y autoridades escolares, así como de las características de instituciones,
políticas y programas educativos.152
152
Cfr., Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, Artículo 25, septiembre 2013.
124
Las atribuciones del INEE a nivel legal para el cumplimiento de su objetivo están
previstas en el artículo 27 de la LINEE, las más relevantes son:
Es autoridad en materia de evaluación educativa a nivel nacional.
Coordina el Sistema Nacional de Evaluación Educativa.
Contribuye a la evaluación de los procesos de formación, actualización y
capacitación de los docentes.
Diseña, implementa y mantiene actualizado un sistema de indicadores
educativos y de información de resultados de las evaluaciones.
Formula la Política Nacional de Evaluación de la Educación encaminada a
mejorar la calidad del Sistema.
Emitir lineamientos a las autoridades educativas para realizar las funciones
de evaluación que les correspondan.
Generar, recopilar, analizar y difundir información base para la evaluación
del Sistema Educativo Nacional, y con ella emitir directrices para mejorar la
calidad de la educación y la equidad de la misma.
Diseñar e implementar evaluaciones que contribuyan a mejorar la calidad
del aprendizaje.
Solicitar a las autoridades educativas la información que considere
necesaria para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley.
Realizar y promover estudios e investigaciones para el desarrollo teórico,
metodológico y técnico de la evaluación educativa.
Impulsar y fomentar una cultura de evaluación entre los distintos actores
educativos.
Estas atribuciones en conjunto con las que apunta el artículo 34 denotan la
supremacía del Instituto por lo que hace a la evaluación de la educación, sin
embargo, no se hace referencia al actuar del Instituto dirigido a los demás
Poderes, se hace mención continua a las autoridades educativas.
El órgano de gobierno del Instituto es La Junta que está compuesta por cinco
consejeros conforme a lo señalado en el artículo 31 de la LINEE, deben de contar
125
con capacidad y experiencia en la materia competencia del Instituto, lo anterior en
relación con los requisitos que deben cubrir los comisionados, previstos en el
artículo 33, enlistando a continuación los más relevantes desde mi punto de vista:
Poseer título profesional.
Ser profesional con experiencia mínima de diez años en materias
relacionadas con la educación, la evaluación, las ciencias sociales o áreas
afines, así como tener experiencia docente en cualquier tipo y nivel
educativo.
Ambos requisitos fijan a nivel legal la necesidad de que los consejeros cuenten
con una experiencia calificada para el ejercicio de sus atribuciones, lo cual se
traduce en una robusta autonomía técnica del Instituto.
La duración del cargo de comisionado en congruencia con lo previsto en la
Constitución es de siete años con una designación escalonada y con posibilidad
de reelección en una única ocasión.153
La Junta está dirigida por el Presidente del Instituto que es un comisionado electo
con el voto mayoritario de sus pares, el cargo de presidente tiene duración de tres
años sin posibilidad de reelección.154
Los comisionados según lo señalado en el artículo 35 sólo podrán ser removidos
por causa grave conforme al Título Cuarto de la CPEUM, cuentan con un sistema
de incompatibilidades en el desempeño de sus atribuciones.
La remuneración y prestaciones de los miembros de la Junta está prevista en el
segundo párrafo del artículo 37 de la LINEE, que establece una percepción
equivalente a la de los subsecretarios de la APF, aumentando en un siete por
ciento para el Comisionado Presidente.
153
Cfr., Ibíd., Artículo 34. 154
Cfr., Ibíd., Artículo 37.
126
Los comisionados deben desempeñar su función con autonomía y probidad, existe
la prohibición expresa de utilizar la información a que tiene acceso por su cargo,
cuando no tenga como fin el ejercicio de sus funciones.155
Las atribuciones que considero destacadas de La Junta las señalaré a
continuación, están previstas en el artículo 38 de la LINEE:
Expedir estatuto, manual de organización y demás normas necesarias para
el funcionamiento y operación del Instituto.
Aprobar a propuesta del Comisionado Presidente el presupuesto del
Instituto.
Aprobar los programas anuales y de mediano plazo de objetivos, proyectos
y acciones de las unidades administrativas y conocer el informe de
desempeño de las mismas.
Aprobar los proyectos y acciones para el cumplimiento del objeto del
Instituto y para la coordinación con las autoridades educativas.
Determinar y aprobar el contenido del informe anual de gestión del Instituto
que debe presentarse de manera anual.
Determinar y aprobar el contenido del informe anual sobre el estado que
guardan los componentes, procesos y resultados del Sistema Educativo
Nacional.
Conocer y aprobar el informe y evaluación anual que respecto de su gestión
rinda el Presidente ante las Comisiones de Educación de cada una de las
Cámaras del Congreso de la Unión.
Conocer y aprobar los estados financieros respecto del ejercicio fiscal del
Instituto para autorizar su respectiva publicación.
Declarar la nulidad de las evaluaciones que no se sujeten a los
lineamientos emitidos por el Instituto.
155
Cfr., Ibíd., Artículo 36.
127
Las resoluciones de La Junta se toman con mayoría de votos, los acuerdos son
públicos excepto en los casos en que la naturaleza de la información así lo
requiera.156
Las sesiones de La Junta son: ordinarias al menos una vez al mes, y
extraordinarias cuando el presidente lo estime necesario o a petición de la mayoría
de sus miembros. Las sesiones requieren un quórum de tres comisionados.157
Conforme al artículo 46 cuenta con las unidades administrativas que estén
contempladas en su estatuto, en el mismo se encontrarán detalladas las
facultades, funciones y organización de las mismas.
El INEE tiene la facultad de emitir lineamientos y directrices a los que se sujetarán
las autoridades educativas federales y locales para llevar a cabo las funciones de
evaluación que les correspondan, son públicos y de carácter obligatorio, su
incumplimiento es sancionado en términos de lo establecido en el Título Cuarto de
la Constitución.158
En cuanto a coordinación, el Instituto debe realizar todos los actos tendientes a
que la información que genere cada autoridad educativa en el ejercicio de sus
competencias, se registre en el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, lo
anterior conforme a los convenios que suscriban con el Instituto.159
Los actos jurídicos que suscriba el Instituto deben tener mecanismos y acciones
eficaces para la colaboración y coordinación entre el INEE y las autoridades de los
distintos órdenes de gobierno relevantes en materia de evaluación de la
educación, conforme a lo previsto en el artículo 54 de la LINEE.
Toda la información con la que cuente el Instituto para el cumplimiento de la
presente ley está sujeta a las disposiciones federales en materia de Transparencia
y protección de datos.160 El INEE deberá garantizar respecto de la información que
156
Cfr., Ibíd., Artículos 39 y 40. 157
Cfr., Ibíd., Artículo 42. 158
Cfr., Ibíd., Artículos 47, 48 y 49. 159
Cfr., Ibíd., Artículo 52. 160
Cfr., Ibíd., Artículos 56 y 57.
128
posee el acceso a la información, excepto la información que se considera
reservada por contener datos cuya difusión ponga en riesgo los instrumentos de
evaluación educativa, en tanto no sean liberados por el Instituto u otros
organismos nacionales o internacionales.161
El INEE cuenta con una Contraloría Interna, que es el órgano de control
encargado de la vigilancia, auditoría y fiscalización de las actividades del Instituto,
además de las faltas administrativas o hechos que pudieran constituir delito por
parte de sus servidores públicos.162
Su función de acuerdo a lo establecido en el artículo 61 de la LINEE consiste en la
vigilancia de las erogaciones y gastos, vigilar a los servidores públicos en materia
de responsabilidad administrativa, realizar auditorías de desempeño y económico
financieras y sugerir la aplicación de medidas y programas que contribuyan a
mejorar sistemas y procedimientos de carácter administrativo.
La LINEE no establece la composición de la Contraloría Interna ni el
procedimiento de designación para ninguno de sus integrantes, sólo señala en el
artículo 62 que la designación debe cumplir con criterios de probidad, experiencia,
capacidad e imparcialidad de acuerdo con las disposiciones del estatuto.
En cuanto a la rendición de cuentas el INEE conforme al artículo 63 de la LINEE
presenta anualmente en abril ante el Congreso de la Unión un informe de los
componentes procesos y resultados del Sistema Educativo Nacional derivado de
las evaluaciones y otro respecto de las actividades y del ejercicio del gasto del
Instituto, sin perjuicio de los informes a que este obligado en términos de otras
leyes especiales.
Por disposición del artículo 64 de la LINEE la relación laboral del Instituto y todo su
personal se regirá por las disposiciones del apartado B del artículo 123
Constitucional.
161
Cfr., Ibíd., Artículos 58 y 59. 162
Cfr., Ibíd., Artículo 60.
129
Existen disposiciones específicas en materia de responsabilidad administrativa
previstas en el artículo 65 de la LINEE, algunas de las causas de responsabilidad
son:
Negarse a proporcionar información, ocultarla o alterarla, o cualquier acto
tendiente a impedir los procesos de evaluación.
Incumplir los lineamientos a que se refiere la LINEE.
Revelar información confidencial.
No respetar la reserva de información.
Participación en cualquier acto u omisión que entorpezca el desarrollo de
los procesos de evaluación.
Impedir el acceso a la información pública y a la rectificación de datos.
Serán sancionadas en términos de las leyes aplicables las responsabilidades de
los servidores públicos.
En cuanto al presupuesto y la autonomía presupuestaria sólo se hace referencia a
la misma a nivel legal sin que esté establecido en la Constitución, el artículo 38 de
la LINEE señala como atribución de la Junta la aprobación del presupuesto del
Instituto, que es sometido a su consideración por parte del Comisionado
Presidente. No hace mención de que el mismo será enviado al Ejecutivo para su
inclusión en el PEF pero se sobreentiende, ya que conforme a la regulación
especial que es la LFPRH se trata de un ente autónomo, pues su presupuesto
está previsto en el PEF 2015 en el ANEXO 1 del GASTO NETO, en el numeral 42
del ramo autónomo dentro del gasto programable.
Se trata de un ente con autonomía presupuestaria por contar con un presupuesto
que se decide de manera interna, sin la intervención de ningún otro Poder salvo
para su inclusión en el PEF, su presupuesto tiene las características que el mismo
presenta en la generalidad de los OCA, sin embargo, me parece deficiente que no
se haga mención a nivel constitucional de esta característica tan relevante,
además de la falta de mención expresa de la intervención del Ejecutivo
únicamente para la inclusión del mismo.
130
En materia de transparencia y acceso a la información el INEE se encuentra sujeto
a las obligaciones de transparencia comunes establecidas en el artículo 70 de la
LGTAIP, sin que le resulten aplicables disposiciones específicas u obligaciones
adicionales en la materia.
3.8 Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos
3.8.1. Antecedentes
El derecho a la información a nivel internacional data del Siglo XVIII. En México
surge el 11 de junio de 2002, con la publicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental la cual implica un
referente en la materia, ya que establece un estándar de reglas y criterios para el
acceso a la información gubernamental, trajo también como consecuencia la
promulgación de leyes a nivel estatal dirigidas a la transparencia y acceso a la
información y propició la creación de un órgano garante del derecho a la
información.
Mediante el DECRETO del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
publicado en el DOF el 24 de diciembre de 2002, se dota al Instituto de la
naturaleza de un órgano descentralizado no sectorizado, con autonomía operativa
presupuestaria y de decisión, encargado de promover el ejercicio del derecho de
acceso a la información, conforme a los considerandos del mencionado decreto.
El 20 de julio de 2007, se publicó en el DOF el DECRETO por el que se adiciona
un segundo párrafo con siete fracciones al Artículo 6o. de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, se adiciona a nivel constitucional el principio de
máxima publicidad en toda la información gubernamental o en posesión de
autoridad.
Esta reforma constitucional marca las bases y principios para el ejercicio de
derecho a la información en todo el país, es decir, establece criterios mínimos que
debían ser atendidos por las legislaciones estatales para la homologación de la
regulación en la materia.
131
Posteriormente el 1 de junio de 2009 se publicó el DECRETO por el que se
adiciona un segundo párrafo, recorriéndose los subsecuentes en su orden, al
artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se trata
de una adición en materia de protección de datos personales que es la otra cara
del derecho a la información, como lo explicaré más adelante.
A raíz de esta reforma constitucional se ampliaron a nivel legal sustancialmente
las facultades, atribuciones y responsabilidades del IFAI se constituye para la
materia como una autoridad administrativa federal. Con la misma se modifica el
nombre del órgano garante a Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
y Protección de Datos Personales, se da inicio a procedimientos de capacitación y
reestructuración como medidas transitorias tanto al interior del Instituto como de
todas aquellas personas que estuvieran en posesión de datos personales.163
Se emitió la ley específica de la materia el 5 de julio del 2010 en el DOF, mediante
el DECRETO por el que se expide la Ley Federal de Protección de Datos
Personales en Posesión de los Particulares y se reforman los artículos 3,
fracciones II y VII, y 33, así como la denominación del Capítulo II, del Título
Segundo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental.
El 7 de febrero de 2014 se publica el DECRETO por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de transparencia. Trascendente en cuanto a publicidad y
rendición de cuentas, hay una ampliación de sujetos obligados a la transparencia
de su actuación. Transforma la naturaleza del órgano encargado de la protección
del derecho a la información dotándolo de autonomía técnica, de gestión y
presupuestaria, sin duda la reforma más relevante en la materia hasta el
momento, ya que con la misma se le otorga al IFAI el carácter de Órgano
Constitucional Autónomo.
163
Cfr., CABALLERO, CARBONEL, et al. El futuro del IFAI: Consideraciones sobre su Autonomía Constitucional. Publicación Electrónica núm. 7, 2012, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
132
Finalmente el 4 de mayo de 2015 se publicó el DECRETO por el que se expide la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. La emisión de
esta ley tiene por objeto primordial aterrizar lo dispuesto en la reforma
constitucional antes referida, es sin duda trascendente pues la misma determina el
cambio de denominación del órgano garante a “Instituto Nacional de Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales” (INAI), la referida ley tiene
la característica de tener una aplicación general (es decir permea los tres órdenes
de gobierno) por tratarse la protección al derecho a la información de una
atribución recurrente, esta Ley regula el Sistema Nacional de Transparencia,
busca homologar además los procedimientos para el ejercicio del derecho de
acceso y las obligaciones de los sujetos obligados, de esta manera la información
se encuentra a disposición de los gobernados quienes están en posibilidad de
hacer solicitudes respecto a la misma.
Se trata de una materia compleja y especializada, se requiere por parte de la
autoridad un cambio sustancial en la realización de las obligaciones de
transparencia y en la atención de las solicitudes de acceso a la información por
parte de los gobernados, ya que existe una tendencia de la autoridad a la
simulación del cumplimiento de solicitudes, la información que se proporciona en
la mayoría de los casos es diversa a la solicitada o es proporcionada de manera
parcial, además de ser presentada a destiempo. Por ello se optó por la
elaboración de una Ley General para que el acceso a la información se encuentre
efectivamente garantizada, colocando a la cabeza de la estructura de
transparencia a un Órgano Constitucional Autónomo con las facultades suficientes
para atender lo que se espera sea una compleja red de transparencia.
3.8.2 Análisis Constitucional del Instituto Nacional de Acceso a la Información y
Protección de Datos
Comenzaré precisando lo que el derecho a la información supone y la importancia
en la efectividad del ejercicio del mismo para dar paso al estudio de las
disposiciones constitucionales en las que se sustenta el funcionamiento y
organización del INAI.
133
El derecho a la información se define como “la ratificación de un Estado
democrático el cual debe poner a disposición de sus gobernados, por vía de
acceso oportuno, información relacionada con la gestión de los asuntos
públicos”.164 Se trata básicamente del derecho a estar informado.
El derecho humano a la información tiene dos vertientes:
Publicidad o transparencia de la información: tratándose de información de
interés público, se pretende que este derecho sea un control sobre el poder
público en cuanto al manejo de recursos y al desempeño de las atribuciones
que le son conferidas. Se ejercita como un medio de vigilancia.
La información pública tiene a su vez una distinción: existe información que
permanece pública o se publica con periodicidad y otra que se proporciona como
respuesta a una solicitud del gobernado. De manera excepcional la información
pública es susceptible de clasificación con lo cual la publicidad de la misma se ve
truncada.
Privacidad: el derecho consiste en la protección a la información de
particulares dándole el carácter de confidencial. Entiendo que la información
privada es parte de la esfera íntima de las personas y merece por tanto mayor
opacidad. Se ejercita como un medio de protección.
La protección de los datos personales no es aplicable únicamente a la información
que la autoridad pudiera tener de cada individuo, es tal su importancia que resulta
necesaria la intervención estatal para que dichos datos sean efectivamente
protegidos aun cuando se trate de una relación entre particulares.
El derecho a la información es entonces un derecho que en su ejercicio permea en
el gobierno como una limitación al mismo. La publicidad muestra la legalidad y
legitimidad de la acción de los gobernantes, pues la opacidad o secreto en la
misma denota una conducta contraria a derechos. La publicidad del actuar de los
164
RÍOS, Estavillo Juan José, Derecho a la Información en México, Porrúa, México, 2005. p.128.
134
gobernantes es un elemento primordial, se trata de una garantía de que realizan
sus funciones de manera congruente al interés público.
Los beneficios de la transparencia y la publicidad como consecuencia del derecho
a la información “contribuyen a combatir la corrupción, promueve la inversión
privada al disminuir los costos de transacción en el mercado, produce una mayor
confianza de los ciudadanos en sus autoridades públicas y fomenta una mayor
eficiencia en la prestación de los servicios públicos”.165
Es un derecho que se ejerce de manera directa con un soporte documental
proveniente de la fuente de información misma. No existen como tal intermediario
ni proviene de una actividad informativa. El solicitante que es un gobernado no
tiene obligación de motivar su solicitud o manifestar el fin de la información.
El INAI tiene la naturaleza de OCA, le fue otorgada el 7 de febrero de 2014 en el
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
transparencia, ya que la materia de transparencia aplica a toda autoridad pública
de los tres órdenes de gobierno, es necesario entonces que el órgano garante del
derecho a la información se encuentre en una paridad de rango respecto de los
sujetos obligados en el ámbito de su competencia. Este argumento se refuerza al
tener a cargo la regulación y protección de los datos personales, la salvaguarda de
los mismos debe de garantizarse con imparcialidad e independencia.
El artículo 6º constitucional establece en el primer párrafo que el Estado debe
garantizar el derecho a la información.
El apartado A regula el ejercicio del derecho de acceso a la información y
establece principios y bases que resultan aplicables para la Federación, las
Entidades Federativas y el Distrito Federal.
Es información pública toda la que se encuentre en posesión de cualquier
autoridad, ya sea que forme parte de alguno de los Poderes de la Unión, de los
165
RÍOS, Estavillo, Juan José, Derecho a la información…, op. cit., p. 128.
135
OCA, Partidos Políticos, Fideicomisos y Fondos Públicos, así como personas
físicas y morales que reciban y ejerzan recursos públicos; o que realicen actos de
autoridad en cualquier orden de gobierno.
La información puede por mandato constitucional ser reservada, esta
característica es temporal y se da por razones de interés público y seguridad
nacional. Debe prevalecer en cuestiones de interpretación siempre el principio de
máxima publicidad. Todo acto de autoridad debe estar debidamente documentado.
El derecho de acceso a la información es gratuito y no requiere la justificación del
destino o uso de la información que se solicita, la rectificación y acceso a los datos
personales tiene las mismas características.
Los mencionados sujetos obligados deben contar con los documentos que
sustentan su actuar de manera actualizada, deben también publicar en medios
electrónicos información del ejercicio de los recursos públicos que les son
asignados (incluyen los recursos que se entreguen a personas físicas y morales),
además de rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos.
El INAI está específicamente previsto en la fracción VIII inciso A del artículo 6 de
la CPEUM, que a la letra señala:
VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial,
colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica,
de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su
organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso
a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los
sujetos obligados en los términos que establezca la ley.166
La Constitución no hace mención a su denominación pero le otorga de manera
expresa todas las características de un OCA, tiene autonomía técnica, de gestión,
presupuestaria (ésta en específico se infiere cuando se hace referencia a la
decisión sobre el ejercicio de su presupuesto).
166
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 6.
136
Su objetivo es garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información
pública y a la protección de datos personales. Su actuar está sujeto a lo dispuesto
en la LFTAIP, en consonancia con las bases, principios y procedimientos que
prevé la Ley General de la materia, se entiende en consecuencia que la ley
superior en la materia es la General ya que la misma asienta las bases para las
disposiciones federales y de cada Entidad Federativa.
“El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley en materia de
transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en
posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley general que emita
el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales y
procedimientos del ejercicio de este derecho”.167
Por otro lado, el INAI se rige bajo principios de certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima
publicidad.
Tiene la característica de ser supremo “in suo ordine”, en atención a la mención
que se hace a nivel constitucional, de ser la autoridad competente para conocer
los asuntos relacionados con la materia en la que se encuentre involucrada
cualquier autoridad, además de los recursos interpuestos por particulares
tratándose de resoluciones de los organismos autónomos de la materia en cada
Entidad Federativa, en las que se determine la clasificación, la inexistencia o
negativa de la información, puede también conocer recursos de revisión que por
su trascendencia e interés lo ameriten, la excepción son aquellos asuntos
jurisdiccionales que corresponden a la SCJN.
Se trata por lo tanto, de un órgano con facultades trascendentes destinadas al
fortalecimiento de su autonomía, cuenta con facultades de atracción, además de
fungir en determinadas situaciones como segunda instancia en las resoluciones
167
Ídem.
137
que truncan el acceso a la información por parte de los institutos especializados a
nivel Estatal.
Toda esa supremacía en la materia se plasma con la mención de que todas las
resoluciones del INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos
obligados. Puede el Consejero del Ejecutivo promover un recurso de revisión ante
la SCJN cuando las resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional.
Dentro de la referida fracción VII a partir del octavo párrafo se describe a nivel
constitucional la organización del INAI. Se establece que se integra por siete
comisionados (considero que sería importante especificar que se trata de la
integración del órgano de gobierno del INAI).
Su designación es conjunta, pero distinta a la que se observa de manera reiterada
en los órganos de esta naturaleza, ya que se requiere de la realización de una
amplia consulta a la sociedad, con propuesta de los grupos parlamentarios,
finalmente para el nombramiento se requiere del voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, el nombramiento puede
dentro de los siguientes diez días hábiles ser objetado por el titular del Poder
Ejecutivo. En caso de objeción la Cámara de Senadores hará una nueva
propuesta y el voto debe de ser de tres quintas partes de los miembros presentes.
Si es objetada la designación de nueva cuenta se realiza el mismo proceso y con
el voto de las tres quintas partes se designará ya sin la intervención del Ejecutivo.
El proceso de designación no se encuentra detallado a nivel constitucional, ya que
no se especifica cómo es que se realiza la amplia consulta a que refiere, por otra
parte no es muy clara la intervención de dos Poderes en el nombramiento. Me
parece que el procedimiento podría ser mucho más claro tomando en cuenta la
importancia del órgano como protector de derechos de los ciudadanos.
138
La duración del cargo de los comisionados es de siete años. Los requisitos para
ocupar el cargo son los mismos para ser ministro de la SCJN, específicamente
son:
Ser mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos.
Tener treinta y cinco años al momento de la designación.
Tener buena reputación, no haber sido condenado por delito con pena corporal
mayor a un año, tratándose de delitos patrimoniales no es apto para el cargo
con independencia de la pena.
Haber residido en el país durante los dos años anteriores a la designación.
Durante el año previo a la designación no haberse desempeñado como
Secretario de Estado, Fiscal General, Senador, Diputado, Gobernador o Jefe
de Gobierno.
Se establece a nivel constitucional para el cargo de comisionado un Sistema de
Incompatibilidades, en caso de remoción, ésta se realizará conforme a lo previsto
en el título cuarto de la Constitución y señala además que serán sujetos a juicio
político. Considero que debería ser más especifica la regulación en cuanto a la
remoción, procedimiento y causales, pues es relevante para mantener la
independencia del actuar del comisionado y por lo tanto del propio INAI.
El Comisionado Presidente es elegido por los propios comisionados ocupando el
cargo por un periodo de tres años prorrogables por el mismo periodo. Está
obligado a presentar ante el Senado un informe anual.
El INAI contará con un Consejo Consultivo de diez consejeros elegidos por la
Cámara de Senadores, con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes.
Finalmente a nivel constitucional se prevé la coordinación del INAI con otras
autoridades pues señala:
139
“Toda autoridad y servidor público estará obligado a coadyuvar con el organismo garante
y sus integrantes para el buen desempeño de sus funciones.”, además de“ El organismo
garante coordinará sus acciones con la entidad de fiscalización superior de la Federación,
con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de
regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y
geográfica, así como con los organismos garantes de los estados y el Distrito Federal,
con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano”.168
Con lo cual resulta clara la paridad de rango entre órganos de la misma naturaleza
y la supremacía del INAI en cuanto a la protección del derecho de acceso a la
información pública y protección de datos personales.
3.8.3 Análisis de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública y de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP o
Ley General), publicada en el DOF el 04 de mayo de 2015, en conjunto con la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información (Ley Federal), establecen la
regulación de la materia, por una parte la LGTAIP pretende establecer bases y
principios que apliquen a los tres órdenes de gobierno, mientras que la Ley
Federal debe plasmar a detalle la organización y funcionamiento del INAI.
Conforme al artículo Segundo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Cualquier
disposición que contravenga los principios, bases, procedimientos y derechos
previstos en la Ley General queda derogada. En cuanto a la materia de datos
personales el artículo tercero transitorio establece que se emitirá una ley general
para la materia, por lo tanto, resultan aplicables las legislaciones previas al
decreto.
La LGTAIP establece en el segundo párrafo del artículo 37 lo siguiente:
“En la Ley Federal y en la de las Entidades Federativas se determinará lo relativo
a la estructura y funciones de los Organismos garantes, así como la integración,
168
Ídem.
140
duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de
incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes
de dichos Organismos garantes, de conformidad con lo señalado en el presente
Capítulo.”
Por lo tanto, y en atención a lo citado, la ley que determina cual será el régimen de
funcionarios y la organización del INAI es la Ley Federal, debiendo destacar que la
misma se publicó el 9 de mayo de 2016, por lo tanto realizaré un análisis global
que me permita determinar el funcionamiento conjunto de la regulación aplicable.
El numeral citado de la Ley General señala las características de todos los
organismos garantes, siendo las mismas que se encuentran a nivel constitucional.
Son responsables de garantizar en el ámbito de su competencia, el ejercicio de los
derechos de acceso a la información y la protección de datos personales.
El artículo 38 de la LGTAIP menciona que debe de preverse a nivel legal la
integración impar del órgano de gobierno del Instituto y la denominación de
“comisionados” para sus integrantes.
En cuanto a la remoción de los comisionados el artículo 39169 en consonancia con
la regulación constitucional, determinan aplicable el título cuarto constitucional.
Lo dispuesto respecto a la integración del Instituto es congruente entre la CPEUM
y la Ley Federal, señalando que son siete integrantes170. Se presenta la misma
situación en cuanto a la designación de los comisionados en donde la intervención
del Ejecutivo es únicamente para efecto de objetarla.
La Ley Federal establece para la duración del cargo un periodo de siete años, sin
posibilidad de reelección además de prever un sistema de incompatibilidades para
el funcionario que ocupe dicho cargo,171 este aspecto es totalmente afín con lo
previsto en la CPEUM.
169
Cfr., Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículo 39, mayo 2015. 170
Cfr., Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículo 18, mayo 2016. 171
Cfr., Ibíd., Artículo 27.
141
El Instituto cuenta con la estructura administrativa necesaria para el desempeño
de sus atribuciones, además de un presupuesto adecuado y suficiente, lo anterior
conforme al artículo 40 de la LGTAIP, este supuesto se encuentra formulado en el
mismo sentido, en el artículo 26 de la Ley Federal.
En cuanto a los requisitos para ocupar el cargo de comisionado, el artículo 29 de
la Ley Federal los enuncia, siendo los mismos que prevé el artículo 6
constitucional, no se hace por tanto referencia a la necesidad de un conocimiento
técnico como requisito para ocupar el cargo. Me resulta conveniente precisarlo
para una mayor imparcialidad en el órgano de gobierno y una supremacía del
Instituto en la materia.
El INAI está dirigido por un Comisionado Presidente que es electo por sus pares,
el cargo tiene una duración de tres años prorrogables por el mismo periodo.172
Las Facultades del Instituto según lo establecido en el artículo 41 de la LGTAIP
son:
Conocer y resolver recursos de revisión en contra de resoluciones de
sujetos obligados en el ámbito federal.
Conocer y resolver recursos de inconformidad que interpongan los
particulares contra resoluciones de los órganos garantes de las entidades
federativas, en las que se determine reserva, confidencialidad, inexistencia
o negativa de la información.
Conocer y resolver de oficio o a petición de órganos garantes, recursos de
revisión que por su interés o trascendencia lo ameriten.
Encabezar y coordinar el Sistema Nacional de Transparencia.
Interponer acciones de inconstitucionalidad contra leyes que vulneren el
derecho de acceso a la información.
Promover controversias constitucionales.
Establecer y ejecutar medidas de apremio y sanciones según corresponda.
172
Cfr., Ley Federal de Transparencia y Acceso…, Artículo 30.
142
Suscribir convenios de colaboración con los órganos garantes o sujetos
obligados.
Elaborar y presentar un informe anual de actividades y de la evaluación
general en materia de acceso a la información pública en el país, debe
presentarse los últimos quince días de enero ante la Cámara de Senadores.
Todas estas atribuciones al Instituto son adicionales a aquellas que están
previstas en el artículo 21 de la Ley Federal, de las cuales las más relevantes y
distintas a las antes señaladas son:
Interpretar, en el ámbito de su competencia la Ley Federal y la LGTAIP.
Promover y difundir el ejercicio de los derechos de acceso a la información
conforme al programa nacional.
Promover la cultura de la transparencia en el sistema educativo en el
ámbito federal.
Promover la digitalización de la Información Pública en posesión de los
sujetos obligados.
Capacitar a los Servidores Públicos y brindar apoyo técnico a los sujetos
obligados.
Elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir y ampliar el
conocimiento sobre la materia de esta Ley.
Fomentar los principios de gobierno abierto, transparencia, rendición de
cuentas, participación ciudadana, accesibilidad e innovación tecnológica en
la materia.
Elaborar su Estatuto Orgánico y demás normas de operación.
Denunciar ante las autoridades competentes las presuntas infracciones a la
Ley Federal o a la LGTAIP y aportar las pruebas con las que cuenta.
Tiene facultades adicionales encaminadas al aspecto del Instituto como órgano
garante a nivel federal y con un enfoque trascendental de difusión y aplicación de
la materia.
143
En el primer listado se hace referencia a facultades de atracción y de resolución
en segunda instancia, la segunda relación coloca adicionalmente al Instituto en un
plano de coordinación con los demás órganos garantes, siendo atribuciones con
las que cuentan cada uno de los mismos, de lo cual se puede concluir que el INAI
tiene dos esferas de atribuciones que no se contraponen entre sí, si no que se
pretende coadyuven a robustecer ese sistema de transparencia.
En cuanto a responsabilidad administrativa de los servidores públicos le aplica el
título cuarto de la Constitución sin que se establezcan a nivel legal causas graves
para la remoción del cargo o impedimentos para la resolución de ciertos asuntos
por conflictos de intereses.
Tiene un Órgano Interno de Control previsto en el artículo 51 de la Ley Federal y
cuenta también con un Consejo Consultivo (cada órgano garante debe de contar
con uno). Se integra por consejeros que tienen el carácter de honorarios, ocupan
el cargo por un plazo de siete años, la regulación específica debe estar prevista en
la ley federal o estatal de la materia.173
Sus facultades174 son las que a continuación se enlistan:
Opinar sobre el programa anual de trabajo y su cumplimiento.
Opinar del proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente.
Conocer el informe del presupuesto que el órgano garante asigna y ejerce a
programas y emitir las observaciones correspondientes.
Emitir opiniones no vinculantes sobre temas relevantes en materia de
transparencia, acceso a la información y protección de datos personales.
Opinar sobre criterios generales para la materia.
Analizar y proponer programas y proyectos que estén relacionados con la
materia.
La Ley Federal señala la existencia del consejo consultivo que se entiende como
un órgano de control enfocado a un aspecto más técnico de la materia, lo anterior
173
Cfr., Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículo 47. 174
Cfr., Ibíd., Artículo 48.
144
se traduce en un acierto, ya que el INAI es un órgano que por su naturaleza
jurídica debe estar sujeto a controles y justo atendiendo al objeto de su creación,
por lo tanto, es necesario un control desde mi punto de vista aún más estricto,
atendiendo a que un órgano de control técnico no es común en los OCA.
La Ley General señala que habrá de existir un Sistema Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales.175 Es según lo establecido en el artículo 28 de la LGTAIP un conjunto
orgánico y articulado de sus miembros, procedimientos, instrumentos y políticas
para fortalecer la rendición de cuentas en el Estado mexicano. Su finalidad es
coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de
transparencia, acceso a la información y protección de datos personales. Además
de establecer e implementar criterios y lineamientos, conforme a la ley y demás
normas aplicables.
Se basa en una coordinación entre las distintas instancias que contribuyen a la
vigencia de la transparencia a nivel nacional dentro de los tres órdenes de
gobierno, se trata de un esfuerzo conjunto para la generación de información de
calidad, gestión de información, procesamiento de la misma para facilitar el
conocimiento y evaluación de la gestión pública, también busca la promoción del
derecho de acceso a la información, una fiscalización y rendición de cuentas
efectiva.176
El referido Sistema conforme al artículo 30 de la LGTAIP está integrado de la
siguiente manera:
1. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección
de Datos Personales.
2. Organismos Garantes de la Entidades Federativas.
3. Auditoría Superior de la Federación.
4. Archivo General de la Nación.
5. Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
175
Cfr., Ibíd., Artículo 27. 176
Cfr., Ibíd., Artículo 29.
145
Las funciones del Sistema Nacional están enlistadas en el numeral 31 de la Ley
General, las más relevantes a mi consideración son:
Establecer lineamientos, instrumentos, objetivos, estrategias y políticas
integrales sistémicas, continuas y evaluables, para cumplir con el objetivo
de la Ley.
Desarrollar y establecer programas comunes a nivel nacional, para la
promoción, investigación, diagnóstico y difusión de la materia.
Coadyuvar en la elaboración, fomento y difusión entre los sujetos obligados
de los criterios para la sistematización y conservación de archivos, para
localizar eficientemente la información.
Establecer lineamientos para la implementación de la Plataforma Nacional
de Transparencia.
Diseñar e implementar políticas de digitalización, generación, actualización,
organización, clasificación, publicación, conservación y accesibilidad de la
información pública.
Emitir acuerdos y resoluciones generales para el funcionamiento del
Sistema Nacional.
Aprobar, ejecutar y evaluar el Programa Nacional de Transparencia y
Acceso a la Información.
Promover la coordinación efectiva de las instancias que integran el Sistema
Nacional.
El Sistema Nacional tiene un Consejo Nacional conformado por los integrantes del
propio Sistema, dirigido por el Presidente del Instituto. Para formar parte del
consejo el nivel jerárquico mínimo aceptable es el de Director General.177
El Consejo Nacional puede actuar en pleno o comisiones, la reunión plenaria
conforme al artículo 34 de la Ley General se debe realizar al menos cada seis
meses. El quorum requerido es de la mitad más uno de sus miembros, los
acuerdos se toman por mayoría de votos.
177
Cfr., Ibíd., Artículo 32.
146
El presidente del consejo conforme al mismo numeral tiene la facultad de
promover en todo tiempo una efectiva coordinación y funcionamiento del Sistema
Nacional.
El Sistema tiene un Secretario Ejecutivo que da seguimiento a los acuerdos y
resoluciones del Consejo Nacional, verifica el cumplimiento de programas
estrategias, acciones, políticas y servicios que se adopten por el Consejo, elaborar
y publicar informes de actividades del Consejo y desde mi punto de vista la más
relevante es que colabora con los integrantes del Sistema Nacional para fortalecer
y garantizar mecanismos de coordinación.178
En cuanto al Presupuesto y a la autonomía presupuestaria haré referencia a la
fracción XVIII del artículo 37 de la Ley Federal, donde se establece como una
atribución del Instituto la preparación del proyecto de presupuesto anual para ser
enviado a la SHCP para su inclusión en el Proyecto de PEF.
La LFPRH como ya lo señalé, determina los considerados entes autónomos y
proporciona una definición de los mismos, el IFT es un ente autónomo según la ya
mencionada Ley, en cuanto al Presupuesto de Egresos de la Federación de 2015,
en el ANEXO 1 del GASTO NETO, se señalan los Ramos Autónomos, en los
cuales se prevé en el numeral 44 al Instituto.
Se trata de un ente con autonomía presupuestaria, pues el proyecto de
presupuesto se discute y aprueba de manera interna, la intervención del Ejecutivo
es sólo para la integración del mismo en el PEF, es un órgano con esta autonomía
prevista a nivel legal y constitucional.
En materia de transparencia resultan aplicables para el INAI las ya mencionadas
obligaciones comunes previstas en el artículo 70, adicionalmente le aplica a los
órganos garantes de la materia lo previsto en el artículo 74 fracción III de la
LGTAIP, dichos organismos presentan información relacionada con
observaciones, resoluciones, criterios que deriven de sus resoluciones, evaluación
del cumplimiento de la ley por parte de los sujetos obligados, actas de sesiones
178
Cfr., Ibíd., Artículo 36.
147
del pleno, sentencias o ejecutorias contrarias a sus resoluciones y el número de
quejas denuncias y recursos de revisión dirigidos a cada uno de los sujetos
obligados.
148
4. Análisis crítico de los Órganos Constitucionales Autónomos vigentes en
México (cuadros comparativos)
Considerando el análisis constitucional y legislativo de cada uno de los OCA
realicé una comparación de sus características constitucionales y el régimen de
funcionarios, mediante un cuadro comparativo que se anexa en el presente
capítulo.
Del mismo se desprenden las similitudes, diferencias y deficiencias de cada uno.
Todos los órganos analizados están previstos a nivel constitucional unos de una
manera más detallada que otros, sin duda los más extensos en cuanto a su
descripción constitucional son el IFT y la COFECE mientras que los que tienen
una deficiente descripción constitucional son el INEGI y el INEE.
Cada uno de los entes se encuentran previstos en el artículo constitucional que
hace referencia al objeto propio del órgano, lo cual no me parece del todo
conveniente pues no existe ningún numeral que cohesione la naturaleza de los
OCA y por lo tanto se encuentran indiscriminadamente plasmados tanto en la
parte dogmática de la Constitución como en la orgánica (sin que su ubicación
constitucional este directamente relacionada con su función, pensando
específicamente en aquellos que tienen una función garante de derechos).
En la configuración de la mayoría de los OCA se hace mención de su naturaleza,
no de manera directa pero se hace referencia a que se trata de un organismo
público autónomo, organismo autónomo u órgano autónomo, lo cual no es
esencial para la configuración de los mismos pero definitivamente resulta
conveniente para su cohesión, lo mismo sucede con la denominación de los
órganos.
Todos los órganos analizados tienen funciones que en principio formaban parte de
las atribuciones del Ejecutivo. Cada uno cuenta con una función estatal prevista en
su configuración constitucional, lo trascendente no es sólo que cuente con ella
sino que la misma sea de relevante para la configuración del Estado, la relevancia
149
de la actividad de los OCA pudiera ser subjetiva, aunque desde mi punto de vista
la misma se justifica en atención a si dicha actividad puede ser desempeñada por
un ente de menor jerarquía con la misma eficacia, en adición a que la causa de
creación del OCA no sea únicamente la legitimación del actuar o una situación
coyuntural.
En cuanto a la personalidad jurídica y patrimonio propio, como ya lo mencione no
me resulta indispensable que se encuentre de manera expresa en la CPEUM, sin
embargo, es nota común que se mencione en la configuración constitucional de
los OCA excepto en el Banco de México, el cual considero que cuenta con una
preponderante autonomía presupuestaria.
Como ya lo mencioné en capítulos anteriores la autonomía es graduable, la
regulación de la misma para los OCA no es la excepción, lo esencial para un
órgano de esta naturaleza es la autonomía funcional y financiera, aunque existen
funciones que requieren sustancialmente de una autonomía técnica. Es en este
rubro donde se detecta la mayor discrepancia entre los OCA: Los que cuentan con
una autonomía plena reconocida expresamente a nivel constitucional son el IFT,
COFECE e INAI, ya que cuentan con una autonomía de gestión/funcional,
presupuestaria/financiera y técnica.
Por otra parte todos los entes cuentan con autonomía de gestión prevista a nivel
constitucional menos el INEE, que no cuenta con ninguna de las tres autonomías
referidas, lo que nos permite inferir de la simple comparación que no se trata de un
OCA. Respecto a la autonomía técnica no está prevista de manera expresa ni
para el Banco de México ni para la CNDH, considero que en ambos casos se
requiere de un cierto grado de conocimiento técnico.
Curiosamente la autonomía presupuestaria no es expresa ni para el INE ni para el
INEGI, deficiencia notable en la configuración constitucional de ambos entes, si
bien el INEGI cuenta con un presupuesto sui-generis, en atención a las notas
comunes que el mismo tiene en los órganos analizados, es necesario que se haga
la precisión a nivel constitucional, por otra parte la falta de precisión en la
150
configuración del INE es relevante pues el mismo es desde mi punto de vista un
OCA preponderante por el objeto que desempeña, es necesario especificar que
sólo estoy considerando en el presente capítulo las características
constitucionalmente expresas, pues de hecho a nivel legal el órgano cuenta con
autonomía presupuestaria en los mismos términos que los demás OCA.
La configuración constitucional del Banco de México, del INAI y del INEE
comprende la coordinación con diversas autoridades, que es totalmente necesaria
para el desarrollo de su objeto, considero que sería conveniente que los OCA
previeran la coordinación entre autoridades, aun cuando la misma se encuentre
implícita lo conveniente sería una mención expresa.
En cuanto al régimen de funcionarios todos cuentan con un órgano de gobierno
colegiado y con número impar de miembros para una efectiva toma de decisiones.
Es nota común que la designación de dichos miembros sea conjunta donde
intervienen en dos etapas dos entes de Poder, sin embargo es deficiente el
nombramiento de los miembros de la junta de gobierno del INEGI ya que no se
establece cuantía al voto de la Cámara de Senadores, esto se presta a
interpretaciones que podrían resultar perjudiciales.
El IFT, COFECE, INAI, CNDH e INE cuentan con un procedimiento de designación
complejo donde en ocasiones no sólo interviene el Legislativo y/o Ejecutivo, hay
una etapa previa a dicha intervención en la cual se realizan consultas públicas o
evaluaciones de conocimientos técnicos, lo cual sobrepasa el ideal consistente en
la legitimación de los nombramientos por parte de autoridades enmarcadas en el
principio de representación popular. Esto contribuye notablemente en la elección
del candidato idóneo y en la transparencia en las designaciones.
El procedimiento de remoción es discordante en cada uno de los OCA, como ya
se mencionó en el capítulo 2 lo ideal sería que el procedimiento de remoción
tuviera al menos las mismas formalidades que la designación, la realidad es que
existen entes con procedimientos de remoción complejos y que requieren la
151
intervención de distintas autoridades como son: el Banco de México, el INE, el IFT
y la COFECE.
Mientras que INEGI cuenta con un proceso de remoción deficiente por sólo
requerir la intervención de la Junta de Gobierno y el Ejecutivo. Los demás OCA
refieren que la remoción será en términos de lo previsto en el título cuarto
constitucional.
Todos los OCA cuentan con una sustitución escalonada de los miembros del
órgano de gobierno. Cuentan con requisitos específicos para los miembros del
órgano de gobierno, que reflejan la necesidad de conocimientos técnicos para
cumplir con el perfil de puestos de tal importancia y evitar con ello clientelismos,
buscando siempre el nombramiento del candidato idóneo.
La remuneración como un aspecto que contribuye a la independencia de los
miembros del órgano de gobierno de cada OCA, idealmente debería tener una
referencia al menos a nivel legal, la CNDH y el INAI no cuentan con una mención
al respecto ni a nivel constitucional ni legal, por otra parte comparten la regulación
del artículo 127 para fijar retribución el INE, el IFT y la COFECE. El INEGI y el
INEE señalan que el sueldo es el equivalente al de un subsecretario de la APF.
Por último el OCA con mayor infalibilidad en este aspecto es el Banco de México
que cuenta con un comité creado exprofeso para fijar la remuneración de los
miembros de la Junta de Gobierno.
El sistema de incompatibilidades está presente en cada uno de los OCA como
nota común permea al menos a los miembros del órgano de gobierno, las
excepciones son las siguientes: para el Banco de México aplica hasta el nivel de
subgerente; en el INE por lo complejo del Consejo General aplica a los consejeros
electorales, consejero presidente y secretario ejecutivo; la CNDH por contar con
miembros honorarios, le aplica al presidente del Consejo.
La responsabilidad administrativa aplica para todos en términos del título cuarto
constitucional y por tanto de la LFRASP.
152
En cuanto a la transparencia y a la rendición de cuentas cada uno tiene
especificidades: El Banco de México es el ente que presenta más informes por
ejercicio siendo en total 8, siguiéndole el IFT y la COFECE con 5 documentos, 3
informes por ejercicio presenta el INEGI, 2 el INEE y 1 informe anual presenta el
INEE e INAI. El INE publica la información prevista en la LGTAIP.
Obligaciones específicas de transparencia son aplicables al INE, CNDH e INAI.
Cada uno de los OCA cuenta con un órgano interno de control, que se presenta
con distintas denominaciones excepto la CNDH.
153
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS-CARACTERÍSTICAS CONSTITUCIONALES
CARACTERISTICAS [1]
BANCO DE MÉXICO
INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA Y GEOGRAFÍA
INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES
COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN
INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
ARTICULO CONSTITUCIONAL
28 párrafo 6° y 7°
41 fracción V Apartado A
102 Apartado B 26 Apartado B 28 párrafo 15 28 párrafo 14 3 fracción IX 6 Apartado A fracción VIII
OCA - Organismo público autónomo
- Organismo con
autonomía Órgano
autónomo Órgano autónomo
organismo público autónomo
Organismo autónomo
PERSONALIDAD JURIDICA
- con personalidad jurídica y patrimonio propio
con personalidad
jurídica y patrimonio
propio
con personalidad
jurídica y patrimonio
propio
con personalidad
jurídica y patrimonio
propio
con personalidad jurídica y
patrimonio propio
con personalidad jurídica y patrimonio
propio
con personalidad jurídica y patrimonio propio PATRIMONIO
PROPIO -
AUTONOMÍA DE GESTIÓN
Autónomo en el ejercicio de sus funciones
Independiente en sus decisiones y funcionamiento
Organismo con autonomía de
gestión Organismo con
autonomía técnica y de
gestión
independientes en sus decisiones y funcionamiento
imparciales en su actuación -
Con plena autonomía técnica y de gestión (especializado y determina su organización interna)
AUTONOMÍA TÉCNICA
- Profesional en su desempeño
- Profesionales en su desempeño -
AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA
Autónomo en su administración
- Organismo con
autonomía presupuestaria
- Ejercerán su presupuesto de forma
autónoma -
Capacidad para decidir sobre el ejercicio de su
propio presupuesto
154
FUNCIÓN ESTATAL (supremo in suo ordine )
Objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional
organizar las elecciones
Conocerá actos u omisiones de
naturaleza administrativa
que violen derechos humanos.
Normar y coordinar el SNIEG con
facultades para regular la captación,
procesamiento y publicación de la información que
genere y proveer su
observancia
Desarrollo eficiente de la radiodifusión y
las telecomunicaciones conforme a lo dispuesto en
esta Constitución y en los términos
que fijen las leyes
Garantizar la libre competencia y
concurrencia, así como prevenir,
investigar y combatir los
monopolios, las prácticas
monopólicas, las concentraciones y
demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados
Corresponderá al Instituto evaluar la
calidad, el desempeño y resultados del
sistema educativo nacional en la
educación preescolar, primaria, secundaria y
media superior.
Garantizar el cumplimiento del
derecho de acceso a la información
pública y a la protección de
datos personales en posesión de los sujetos obligados
CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL
Vasta descripción de funciones y organización dentro de la Constitución
Vasta descripción de funciones y organización dentro de la Constitución
Vasta descripción de
funciones y organización dentro de la Constitución
La descripción de funciones es
escasa y la organización
genérica
Cuentan con la descripción más vasta de los órganos de esta
naturaleza, tanto para su organización como para su
funcionamiento
La descripción de funciones es escasa y
la organización genérica
Vasta descripción de funciones y organización dentro de la Constitución
COORDINACIÓN CON DIVERSAS AUTORIDADES
.. con la intervención que corresponda a las autoridades competentes
No hace mención expresa de
coordinación
No hace mención
expresa de coordinación
No hace mención
expresa de la coordinación
No hace mención expresa de la coordinación
al Instituto y a las autoridades
educativas federal y locales una eficaz
colaboración y coordinación para el
mejor cumplimiento de sus respectivas
funciones
Coordinará sus acciones con la
entidad de fiscalización
superior de la federación,
entidad encargada de archivos,
INEGI, así como los organismos
garantes de Estados y CDMX.
DENOMINACIÓN
No hace mención de su denominación
Hace mención de su denominación
Hace mención de su
denominación
No hace mención de su denominación
Hace mención de su denominación Hace mención de su denominación
No hace mención de su
denominación
ANTERIORMENTE PERTENECIENTE
Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo Al Ejecutivo
[1] Están señaladas únicamente aquellas que se encuentran de manera EXPRESA en al CPEUM
155
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS-RÉGIMEN DE SUS FUNCIONARIOS
CARACTERISTICAS [1]
BANCO DE MÉXICO
INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA Y GEOGRAFÍA
INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES
COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN
INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
ÓRGANO DE GOBIERNO COLEGIADO
5 miembros 1 gobernador
y 4 subgobernad
ores JUNTA DE GOBIERNO
10 consejeros electorales, 1
consejero presidente,
representantes de partidos políticos,
consejeros del Poder Legislativo
y secretario ejecutivo
CONSEJO GENERAL
10 miembros y 1 presidente
(miembros honorarios) CONSEJO
CONSULTIVO
5 miembros 1 presidente y 4 vicepresidentes
JUNTA DE GOBIERNO
7 miembros 1 comisionado presidente y 6 comisionados
PLENO
5 integrantes 1 presidente JUNTA DE GOBIERNO
7 miembros 1 comisionado presidente y 6 comisionados
PLENO
DESIGNACIÓN CONJUNTA
Ejecutivo + Senadores
Comité técnico de evaluación +
Diputados
Consulta pública +
Senadores
Ejecutivo + Senadores (sin
votación calificada)
Comité de evaluación (creado para estas designaciones) + Senado + Ejecutivo
Ejecutivo + Senadores
amplia consulta a la sociedad a propuesta de
grupos parlamentarios +
Senadores (objeción del
Ejecutivo)
REMOCIÓN CONJUNTA
Junta de Gobierno + Ejecutivo + Senadores
(causa grave)
intervención del legislativo en la
misma proporción que el
nombramiento sólo para fijar
responsabilidad
en términos del título cuarto
constitucional
dictamen de Junta de
Gobierno, decisión final del
Ejecutivo (causa grave)
procedimiento complejo que requiere para su conclusión el voto de las 2/3 partes de los miembros presentes del Senado (falta
grave)
En términos del título cuarto
constitucional y serán sujetos de
juicio político (causa grave)
en términos del título cuarto
constitucional
156
REQUISITOS PARA NOMBRAMIENTO
reconocida competencia en materia
monetaria y 5 años de
cargo de alto nivel sistema
financiero
antigüedad mínima de 5 años y tener
título de licenciatura
conocimientos en materia
de DH, probidad y
calidad moral
profesional distinguido con 5
años de experiencia en
materia de estadística, geografía o economía
3 años de actividad profesional en materia de competencia económica o
telecomunicación (el conocimiento se acredita en las pruebas que realiza el
comité de evaluación)
capacidad y 10 años de
experiencia mínima en las materias de la competencia del
Instituto
No hay requisitos técnicos para comisionados
REMUNERACIÓN comité
exprofeso 127
constitucional -
equiparable a la de un
subsecretario de la APF
127 constitucional equiparable a la de
un subsecretario de la APF
-
SISTEMA DE INCOMPATIBILIDADES
Legal, hasta el nivel de subgerente
Aplicable a consejeros
electorales , el consejero
presidente y secretario ejecutivo
Aplicable para el
presidente del Consejo, se requiere que
al menos 7 de los miembros de la junta no
sean servidores públicos
aplicable a los miembros de la
Junta de Gobierno
aplicable a los comisionados aplicable a los miembros de la
Junta de Gobierno
aplicable a los comisionados
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Ley Federal de
Responsabilidades
Administrativas de los
Servidores Públicos
conforme al título cuarto
constitucional -
conforme al título cuarto
constitucional
conforme al título cuarto constitucional y aplica juicio político
conforme al título cuarto
constitucional
conforme al título cuarto
constitucional y aplica juicio
político
SUSTITUCIÓN ESCALONADA
Cuenta con una
sustitución escalonada
Cuenta con una sustitución escalonada
Cuenta con una
sustitución escalonada
Cuenta con una sustitución escalonada
Cuenta con una sustitución escalonada Cuenta con una
sustitución escalonada
Cuenta con una sustitución escalonada
RENDICIÓN DE CUENTAS
8 documentos por ejercicio
*hace pública la información de la
LGTAIP
*1 informe anual
3 informes anuales y 1
sexenal
informe de actividades trimestral y programa de trabajo anual
2 informes anuales, uno del desarrollo de su
actividad y el otro de manejo de
recursos
*1 informe anual al senado
ÓRGANO INTERNO DE CONTROL
Comisión de Responsabilid
ades
Órgano Interno de Control (antes
Contraloría General)
- Contraloría
Interna y Auditor Externo
Contraloría Interna Contraloría Interna
Consejo Consultivo y
Órgano Interno de Control
*le son aplicables obligaciones específicas de transparencia
[1] Están señaladas únicamente aquellas que se encuentran de manera EXPRESA en la Constitución o en su defecto en la Ley de cada uno de los órganos
157
5. CONCLUSIONES
CONCLUSIONES BM
Surge de un momento coyuntural en la historia mexicana. Se trata de un Órgano
Constitucional Autónomo con todas las características que a estos se les podrían
atribuir, a nivel constitucional se establece su autonomía funcional y financiera, se
señalan algunas de sus atribuciones y se le otorga un objetivo prioritario “procurar
la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”, que será fundamento
de todo su actuar. La mayor amenaza para cumplir con el objetivo prioritario está
expresamente prohibida a nivel constitucional “Ninguna autoridad podrá ordenar al
banco conceder financiamiento”. Cuenta con un blindaje Constitucional para el
desempeño de la función para la que fue creado por el Constituyente permanente,
este órgano es supremo “in suo ordine” al menos en esa procuración, mientras
que en el desarrollo de otras atribuciones como lo exige su propia naturaleza las
realiza en un plano de coordinación con otras autoridades involucradas en el
desarrollo o supervisión de las mismas.
Para reforzar la autonomía funcional se establecen ciertos elementos
institucionales que posteriormente se detallan en la legislación secundaria, sin que
exista desde mi punto de vista algún aspecto que pueda vulnerar la misma. La
autonomía técnica se presenta en sus funciones y en las cualidades específicas
que deben tener los miembros de su órgano de gobierno.
En cuanto a la autonomía presupuestaria o de administración, esta es pilar
fundamental y se menciona sólo en la Constitución, su trascendencia es evidente
cuando no existe detalle alguno del presupuesto del Banco de México dentro del
PEF, lo que no se traduce en una falta de controles al presupuesto que le
corresponde por parte de la Auditoria Superior de la Federación, más bien se le
aplican controles más estrictos en cuanto a contenido y temporalidad que a los
demás entes públicos.
Actualmente el Banco Central actúa de una manera eficiente en cuanto al
cumplimiento de su objetivo prioritario y es un órgano que cumple cabalmente con
158
su función, por lo que no tiene constantes modificaciones en su regulación y
estructura.
No considero que existan aspectos con deficiencias notables que requieran una
modificación constitucional o legal.
CONCLUSIONES INE
El IFE surge de una necesidad de legitimar la organización de las elecciones, que
se habían visto vulneradas por interferencia de intereses personales o partidistas.
En el 2014, en un nuevo afán de legitimar a los órganos encargados de la
organización de las elecciones a nivel local se crea el INE y se dan modificaciones
constitucionales importantes en el desarrollo de facultades que le permitan hacer
frente ante deficiencias de los órganos locales.
El INE es un Órgano Constitucional Autónomo, está previsto a nivel constitucional
de manera vasta con aspectos esenciales para su organización y el desarrollo de
su función, se le da la mención de organismo público autónomo que desde mi
punto de vista es el equivalente constitucional a señalar que se trata de un OCA.
Es supremo in suo ordine, en la función estatal de organizar las elecciones.
En cuanto a la autonomía funcional o de gestión a nivel constitucional se señala la
misma “Independiente en sus decisiones y funcionamiento” esta autonomía se ve
reforzada con toda la regulación que existe en la LGIPE para el Consejo General
y sus miembros, me parece que podría parecer que existe una excesiva
regulación al respecto, pero es pertinente recordar que se trata no sólo de un
órgano federal si no que va a permear en casos excepcionales las elecciones a
nivel local, de ahí que no es una casualidad que a nivel legal se establezca una
organización basada en la desconcentración administrativa, esto es en atención a
que los organismos se crean por una razón de territorialidad para poder realizar a
cabalidad la función estatal encomendada.
La autonomía técnica está enmarcada al señalar “profesional en su desempeño”,
en cuanto a esta calificación, parecen ser deficientes o hasta cierto punto
159
incongruentes los requisitos de tecnicidad o especialización requeridos para
formar parte del Consejo General, ya que se requiere únicamente 5 años
transcurridos de haber obtenido un título profesional de licenciatura y contar con
conocimientos y experiencia para el desempeño de su encargo, lo cual resulta
escueto, tomando en cuenta la importancia del cargo y de las funciones a realizar.
La autonomía presupuestaria o de administración, no se hace mención de la
misma a nivel constitucional, si bien no coloca al Instituto en un estado vulnerable
en cuanto al manejo de su presupuesto, sería deseable que este previsto a nivel
constitucional por tratarse de una característica fundamental de los OCA, esto se
rectifica a nivel legal con las distintas disposiciones en las que se dota al Instituto
de autonomía presupuestaria, como es el reconocimiento en el PEF de que se
trata de un ramo autónomo y sobre todo que en su propia ley se establece el
procedimiento de aprobación de su presupuesto, mismo que se lleva a cabo de
manera interna y sin la injerencia de ningún otro Poder para su inclusión dentro del
PEF.
La fiscalización de los recursos la realiza el Órgano Interno de Control del propio
instituto, que también se encargará de analizar la procedencia e improcedencia de
casos de responsabilidad administrativa de los funcionarios del instituto. Otro
aspecto que refuerzan los controles del INE es la aplicación de nuevas
obligaciones en materia de transparencia y acceso a la información.
Tiene como aspectos relevantes y que refuerzan la autonomía de los funcionarios
encargados de la dirección del Instituto, el nombramiento conjunto que se hace de
los mismos, además de que la integración del propio Consejo se da con la
intervención sin voto de miembros del Poder Legislativo. Llama la atención de este
órgano que no se dé un tratamiento separado de los consejeros que cuentan con
voz y voto para su remoción, ya que se dispone el mismo procedimiento (que
además es uno de responsabilidad administrativa) para los miembros del Consejo
y los demás funcionarios del Instituto. A nivel legal señalan faltas que se
consideran graves pero en ningún momento ni a nivel legal ni constitucional se
define cual es la causa de remoción para un miembro con voz y voto del Consejo,
160
la sanción administrativa más fuerte es la remoción del cargo, es decir, en algún
momento podría aplicar la remoción. Aun desde esa perspectiva considero
conveniente que se detalle cuáles podrían ser específicamente las causales de
remoción. Lo positivo del mencionado procedimiento de imposición de sanciones
administrativas, es que la autoridad que interviene en el nombramiento de los
consejeros es también la autoridad que interviene en caso de responsabilidad
administrativa.
El Órgano Interno de Control tiene una adscripción administrativa al Consejo
General, se trata de un control muy parecido al que presenta la administración
pública centralizada, la diferencia es que nos encontramos ante un OCA, me
parece que en aras de buscar una mayor fiscalización y transparencia de recursos
es válido recurrir a las estructuras existentes, aun cuando las mismas tienen
aspectos perfectibles.
El INE ha sufrido constantes reformas y seguramente experimentará más por su
trascendencia, ya que su función estatal influye de manera directa en el rumbo y
dirección del Estado en su totalidad, por lo tanto debemos de ser conscientes de
que se trata del OCA con más modificaciones, porque se encuentra en una
constante legitimación y por lo tanto en una consolidación incesante de su
autonomía e imparcialidad, por los problemas generacionales de este país y para
la implementación de una democracia efectiva.
CONCLUSIONES CNDH
La CNDH surge de manera circunstancial por la necesidad de dar una protección
efectiva a los Derechos Humanos, tuvo transformaciones importantes en un
tiempo relativamente corto para finalmente obtener el grado de Órgano
Constitucional Autónomo.
La protección a los derechos humanos no puede ser realizada por un órgano que
se encuentre subordinado o adscrito a cualquiera de los Poderes de la Unión, ya
que justo son ellos -quienes al ser autoridad- pueden desarrollar actos
161
administrativos que vulneren los Derechos Humanos, por tanto es necesaria la
creación de un ente autónomo.
Al igual que el INE, la CNDH cuenta con organismos a nivel estatal que tienen
también la función de proteger los Derechos Humanos, la diferencia sustancial es
en primer lugar que no existe una organización basada en el principio de
desconcentración, o al menos no está establecido de manera expresa a nivel
legal, por otro lado la CNDH tampoco cuenta con facultades de atracción y no
interviene más que en casos excepcionales en la actuación de los organismos de
protección estatales.
La CNDH cuenta con una descripción constitucional amplia, detallando aspectos
de su organización y funcionamiento, tiene las características necesarias para ser
OCA ya que se le reconoce de manera expresa autonomía de gestión y
presupuestaria.
Cuenta con autonomía de gestión, a nivel constitucional y legal, como
fortalecimiento a la misma, los funcionarios que emitan las recomendaciones están
protegidos para no poder ser detenidos o sancionados por ejercer sus funciones.
La autonomía técnica es muy clara tomando en cuenta que para poder presidir el
consejo, se requiere experiencia en materia de derechos humanos y gozar de
buena reputación. Para formar parte del consejo se requiere también contar con
reconocido prestigio en la sociedad, es más que conocimientos técnicos una fuerte
base moral, este órgano busca la protección de los Derechos Humanos por tanto
se requiere calidad humana y conocimientos. Lo antes mencionado se ejemplifica
perfectamente con los requisitos establecidos en la ley para ocupar el cargo de
consejero, además del carácter honorario, pareciera que ocupan el cargo expertos
jurisconsultos que no buscan prestigio, pues en principio ya cuentan con él.
Tiene autonomía presupuestaria a nivel constitucional y legal. No hay injerencia
externa en la distribución y ejercicio de su presupuesto. Evidentemente la
autonomía no supone ausencia de control, su presupuesto es sujeto de
fiscalización como el de cualquier otro órgano.
162
Lo que no es muy claro es si la Comisión es suprema in suo ordine, precisamente
porque existen autoridades diversas que están obligadas a la protección de los
derechos humanos con el fin de ampliar la protección de los mismos y tomando en
cuenta que México por los tratados ratificados en la materia, obliga a todas las
autoridades a la aplicación de los mismos, colocándose en un control de
convencionalidad.
Independientemente de eso, me parece que la CNDH es la pieza clave que
garantiza la protección de los Derechos Humanos.
Tiene como aspectos relevantes y que refuerzan la autonomía del consejero
presidente y de los demás consejeros, que ambos tienen un nombramiento
conjunto, la remoción del Presidente de la CNDH sólo puede darse conforme al
título cuarto de la Constitución, existe sistema de incompatibilidades únicamente
para el Presidente, en atención a que los demás miembros del consejo son
honorarios.
Hay que considerar y no perder de vista la vulneración sistemática de derechos
humanos por la que está atravesando el país actualmente, ya que es un escenario
propicio para la modificación o reforma de las figuras jurídicas existentes para
cubrir las deficiencias o afrontar los cambios trascendentales que hemos sufrido.
En consecuencia considero conveniente, que se amplíen las facultades de la
CNDH a fin de que la misma pueda realizar investigaciones multidimensionales
por medio de los Visitadores Generales con el propósito de generar información
para una evaluación territorial de protección de derechos humanos que permita
identificar aspectos vulnerables.
Al identificar los aspectos de vulnerabilidad se deben ampliar las facultades de la
CNDH con el objetivo de que la misma esté en posibilidad de presentar ante el
Ejecutivo Federal políticas públicas de protección que sean generadas en base a
información sustentable, considero además pertinente que la CNDH al igual que el
INE cuente con amplias facultades de atracción en los asuntos y territorios a cargo
163
de los organismos de protección a los derechos humanos estatales que presenten
esa vulneración sistemática ya mencionada.
CONCLUSIONES INEGI
El INEGI no es la excepción, en cuanto a su surgimiento, es creado por una razón
circunstancial, pues se pretendía la autentificación de los datos que emanaban del
propio Instituto.
El Instituto, está previsto como un ente con autonomía técnica y de gestión. La
autonomía técnica esta reforzada con la necesidad de contar con conocimientos
específicos para formar parte de la Junta de Gobierno del Instituto, esta autonomía
y conocimiento contribuye con los principios de accesibilidad a la información,
transparencia, objetividad e independencia establecidos en la Constitución.
A pesar de que el INEGI cuenta con una autonomía de gestión la misma no me
resulta del todo plasmada a nivel legal, pues desarrolla funciones en las que
parece que existe una interdependencia entre autoridades para el desarrollo de las
mismas y no un plano de coordinación como debiera existir en todos los vínculos
entre autoridades que en principio se encuentran al mismo nivel.
La función esencial del INEGI radica en la responsabilidad de “normar y coordinar”
el SNIEG siendo integrante del mismo. De la LSNIEG no se desprende una
supremacía del Órgano ante los demás entes que integran el Sistema, cuenta
únicamente con tres facultades exclusivas y las demás funciones que se le
otorgan consisten, en su mayoría, en la aprobación de propuestas generadas en el
desarrollo de las funciones de otros miembros del Sistema, es decir, es la etapa
final de una misma atribución.
La necesidad en sí misma del Instituto para la globalidad del sistema
constitucional o del modelo de Estado prevista en la misma no me resulta
sostenible, pues me parece que quien influye en el modelo de Estado planteado
por la Constitución específicamente en cuanto a la planeación basada en datos, es
el SNIEG en su conjunto. Por tanto desde mi punto de vista tiene características
164
similares a una comisión intersecretarial, pues hay una concurrencia de
autoridades en la consecución de un mismo fin, existe un funcionario que dirige las
reuniones de la comisión designado por el Presidente de la República, que puede
ser permanente y contar con reuniones periódicas.
A pesar de lo anterior cuenta con características que refuerzan todos los tipos de
autonomía respecto del órgano de dirección del INEGI, es un órgano colegiado,
para la designación de los integrantes existe un nombramiento conjunto,
contribuye específicamente a la tecnicidad del INEGI que los miembros de la Junta
de Gobierno deban de contar con conocimientos en ciertas materias necesarias
para el desarrollo de las funciones del Instituto, está previsto un sistema de
incompatibilidades, existe disposición expresa para el cálculo de su remuneración,
en cuanto a la responsabilidad administrativa están sujetos a lo dispuesto en el
título cuarto constitucional y tienen periodos escalonados en la duración del cargo
con la posibilidad de reelección.
A diferencia del resto de los OCA el nombramiento de los miembros de la junta de
gobierno no requiere una mayoría ni simple ni calificada para ratificar el
nombramiento realizado por el Ejecutivo Federal, esto no contribuye a la
autonomía del INEGI, pues al no ser requerida cierta calidad en la intervención del
órgano legislativo, pareciera que su función en el nombramiento es la de un
espectador. En consecuencia si bien existe la intervención de dos Poderes no se
trata de un nombramiento conjunto pues la preponderancia del Ejecutivo es
evidente.
Otra deficiencia en cuanto al régimen de los funcionarios se encuentra en la
remoción pues existe un procedimiento lo cual es benéfico para la autonomía, el
detalle está en que el Ejecutivo Federal es quien tiene la última palabra al respecto
sin la intervención de ningún otro Poder.
En cuanto a la autonomía presupuestaria como ya lo mencioné anteriormente el
Instituto cuenta con una que está prevista a nivel legal, en la LFPRH y en la
LSNIEG, su presupuesto forma parte de aquel que se otorga en Ramos
165
Autónomos cubriendo de esa manera las características que la ley especial
establece, sin embargo, no se encuentra dentro de los gastos programables, lo
cual hace a esta partida distinta de las correspondientes a los órganos analizados
con anterioridad.
No cuenta con un desarrollo amplio a nivel constitucional. Considero que es un
órgano que cuenta con serias deficiencias y creo pertinente atenderlas para definir
su naturaleza jurídica y con ello la importancia de su función en el desarrollo del
Estado, pues de otra manera podría surgir una discusión al respecto que pudiera
colocar al SINEG en un estado de vulnerabilidad por no estar definido la
relevancia de las decisiones que toma el órgano se encarga de su coordinación y
normativa. Al respecto, considero totalmente oportuno que se le otorgue de
manera expresa al Instituto la Dirección del SNIEG y no como una unidad de
coordinación, pues de ahí se desprende justo la falta de supremacía en la toma de
decisiones referentes al Sistema.
Por otro lado la falta de mención expresa de la autonomía presupuestaria para el
INEGI es sin duda un deficiencia notable, ya que por su importancia debe de
contar con esta como un elemento esencial que forme parte desde la concepción
constitucional del Instituto.
CONCLUSIONES IFT
El IFT fue creado, con el objeto de hacer efectiva la regulación del Estado en
materia de telecomunicaciones y radiodifusión; siguiendo las prácticas
internacionales se optó por que el regulador de dicha materia fuera un órgano que
se encontrara en un plano de coordinación y no de subordinación con los tres
Poderes.
El Instituto es OCA pues esta descrito de manera amplia a nivel constitucional, es
el ente de esta naturaleza con mayor descripción junto con la COFECE.
166
La autonomía de gestión está enmarcada a nivel constitucional cuando se señala
“independiente en sus decisiones y funcionamiento” su objeto está delimitado y es
una función que desarrolla con independencia y siendo supremo in suo ordine,
pues no hay ningún otro órgano que intervenga en la regulación de las
telecomunicaciones y radiodifusión.
Se refuerza esa supremacía y especialidad al otorgarle las facultades de
competencia económica en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, donde
nuevamente se percibe una preponderancia de la actividad de un Órgano
Constitucional Autónomo sobre otro. Desde mi punto de vista el IFT y la COFECE
podrían trabajar de manera conjunta, en el plano de coordinación que tienen todos
los OCA entre sí y para con los demás Poderes.
Cuenta con autonomía técnica establecida a nivel constitucional cuando hace
referencia a que los comisionados serán “profesionales en su desempeño”. Por
otra parte, la misma se refuerza con los requisitos técnicos para ser designado
comisionado del IFT, en adición al examen de conocimientos requerido por el
Comité de Evaluación previo a la designación. El IFT cuenta con todas estas
disposiciones que refuerzan su tecnicidad a nivel constitucional, por lo tanto es
hasta ahora el ente que requiere mayor grado de especialización al menos a nivel
constitucional.
En cuanto a la autonomía presupuestaría esta tiene un sustento adecuado, pues
se hace mención de la misma a nivel constitucional: “Ejercerán su presupuesto de
forma autónoma”, estableciendo además una garantía de suficiencia
presupuestaría. Por otra parte a nivel legal el Pleno cuenta con la facultad de
elaborar su anteproyecto de presupuesto para ser incluido por medio de la SHCP
en el proyecto de PEF, su presupuesto es asignado por medio Ramos Autónomos
según el PEF.
167
Esta autonomía presupuestaria va acompañada de la fiscalización que realiza la
Contraloría Interna del IFT, además del control legal en materia de transparencia.
Es el primer órgano analizado que se encarga de la regulación de particulares en
la prestación de un servicio público, esta evidentemente es una de las
peculiaridades del IFT. Esto se da por la relevancia de la materia, pues la
prestación adecuada del servicio público de telecomunicaciones y radiodifusión
trae aparejada la protección de Derechos Humanos.
Al respecto cuenta con atribuciones autoregulatorias, regulatorias y
sancionadoras, las cuales puede hacer efectivas con la creación de tribunales
especializados y el impedimento de la suspensión del acto de autoridad para así
garantizar la aplicación de los mismas salvo que en resolución firme se establezca
lo contrario. Comparte la característica de contar con tribunales especializados
con el INE.
En cuanto a transparencia está sujeto a las obligaciones genéricas de la ley
especial y por medio del Comisionado Presidente debe presentar de manera anual
un programa de trabajo y un informe de actividades trimestral ante el Poder
Legislativo y Ejecutivo. Por otra parte las sesiones, acuerdos y resoluciones del
Pleno serán públicos, salvo que existan excepciones previstas en ley
Tiene aspectos relevantes en el régimen de funcionarios, el procedimiento de
designación de los comisionados está prevista de manera íntegra en la
Constitución dejando sólo algunas peculiaridades para la ley reglamentaria. Por
otro lado es junto con la COFECE es el único órgano que establece el listado de
requisitos para formar parte del Pleno y la remuneración de los referidos
comisionados en la Constitución.
La designación de los miembros del Pleno dentro de los OCA es la más compleja
pues no se trata de una designación conjunta como se presenta en la mayoría de
168
los órganos analizados, la misma requiere de la intervención preparatoria de un
Comité de Evaluación que se reúne exprofeso para esta intervención.
Es sin duda un procedimiento que requiere de la intervención de muchos órganos
y que podría tomar mucho tiempo, pero que robustece de una manera
trascendental la autonomía técnica y de gestión, pues es claro que con la
existencia de tantos filtros, los miembros serán de alta categoría en cuanto a
conocimiento de la materia.
La remoción de los comisionados se da únicamente por falta grave y se requiere
de un procedimiento que realiza de manera conjunta la Contraloría Interna del IFT
y la Cámara de Senadores, se trata de un procedimiento complejo en el que no
interviene ni el Ejecutivo Federal ni el Pleno del IFT hasta que se hace de su
conocimiento la resolución firme para la aplicación de la misma.
La Contraloría Interna del IFT es hasta ahora el órgano de vigilancia de un OCA
con mayor independencia en su actuar, pues a diferencia de los analizados con
anterioridad, en la designación del titular del mismo no interviene ningún miembro
del IFT, se realiza exclusivamente con la intervención de la Cámara de Diputados,
requiriendo para la designación una mayoría calificada.
La LFTR señala de manera expresa un plano de coordinación entre el Instituto y
los demás Poderes, se trata de una característica esencial de los OCA, en suma a
lo anterior no hay disposiciones en las que se pudiera entender que existe una
intromisión o subordinación por otro Poder u organismo.
El IFT es indudablemente junto con el Banco de México el órgano con mayor
sustento constitucional y legal, para el adecuado ejercicio de sus funciones y para
mantener la naturaleza inequívoca de OCA. A pesar de ser un órgano de reciente
creación, el mismo ha desarrollado hasta el momento a cabalidad sus funciones
mostrando a la fecha avances trascendentes en la materia, que efectivamente
169
contribuyen a un desarrollo económico del País. Desde su creación a la fecha
cuenta con resoluciones importantes en cuanto a la efectiva competencia en la
prestación del servicio de telecomunicaciones y radiodifusión. Me parece que es
un ente que dará mucho de qué hablar en los siguientes años y que por el
momento ha arrancado con toda la fuerza que requería la regulación de la materia.
CONCLUSIONES COFECE
La COFECE es creada en concreto por la ausencia de una efectiva sanción a
quienes ejercían prácticas monopólicas, lo que da lugar a una intervención estatal
con más eficiencia y eficacia en donde se garantizara en todo momento la
aplicación de la ley y de las sanciones correspondientes a los infractores de la
misma.
La función primaria de la COFECE consiste en “garantizar la libre competencia y
concurrencia” debe además prevenir, investigar y combatir los monopolios, las
prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al
funcionamiento eficiente de los mercados.
Se trata de una función relevante para el Estado pues de la libre concurrencia y
competencia en los mercados, depende un eficiente desarrollo de los mismos que
incide en el desarrollo y estabilidad de la economía nacional, por tanto es
necesaria una aplicación de la regulación, destinada no tanto a resolver conflictos
entre los particulares sino más bien a frenar la actuación de aquellos agentes que
perjudican a los productores y consumidores, mediante la aplicación eficiente de
sanciones evitando de esta manera que los agentes utilicen la regulación a su
favor, aumentando así la cantidad de participantes en el mercado. Si una sanción
no se aplica de manera contundente podría acontecer la extinción de participantes
en el mercado, por constantes intromisiones de un agente predominante.
170
Cuenta al igual que el IFT con la descripción más amplia a nivel constitucional. La
autonomía de gestión es señalada de manera expresa “independiente en sus
decisiones y funcionamiento”, de sus funciones no se desprende como tal su
supremacía en la materia, ya que por un lado se otorga las facultades en materia
de competencia económica, tratándose de telecomunicaciones y radiodifusión al
IFT, esto denota cierta supremacía a favor del Instituto y una falta de coordinación
entre órganos, donde debiendo trabajar de manera conjunta al compartir la misma
naturaleza, al Instituto se le otorgan facultades relevantes en materia de
competencia económica que debieran desarrollarse por la autoridad creada para
dicho objeto.
A nivel legal el Pleno tiene una serie de atribuciones, en cuanto a la emisión de
opiniones respecto de actos de otros Poderes que pudieran tener cierta
importancia en materia de competencia económica, las mismas no tienen un
carácter vinculante propio de una autoridad que desarrolle sus funciones siendo
supremo in suo ordine. Pareciera entonces que la supremacía en la materia aplica
sólo en los actos dirigidos a agentes económicos.
En atención a lo expuesto me parece que es claro que tiene una autonomía de
gestión pues salvo el caso del IFT, no es que exista una intromisión en sus
atribuciones; si no que se les reconoce una importancia menor, lo que me parece
es que existe una falta de coordinación entre la COFECE y otros entes, pues
tampoco cuenta con un numeral en la ley reglamentaria que reconozca que el
mismo desarrollará sus funciones en un plano de coordinación con los demás
Poderes y entes de la misma naturaleza.
La autonomía técnica está establecida a nivel constitucional cuando se refiera a el
desempeño profesional de los comisionados, adicionalmente la Constitución
confirma dicha tecnicidad primero estableciendo requisitos específicos para ser
comisionado y por otra parte mediante la aplicación del examen de conocimientos
171
del Comité de Evaluación, previo a la designación. Es sin duda uno de los órganos
que muestra mayor tecnicidad en el ejercicio de sus funciones.
En cuanto a la autonomía presupuestaría se hace mención de la misma a nivel
constitucional: “Ejercerán su presupuesto de forma autónoma”, estableciendo
además una garantía de suficiencia presupuestaría. Por otra parte a nivel legal se
establece el tratamiento presupuestal de la COFECE, tomando en cuenta lo
previsto en el artículo 5 de la LFPRH respecto a la autonomía presupuestaria y a
las atribuciones para el tratamiento presupuestal de entes autónomos. El Pleno
por lo tanto cuenta con la facultad de elaborar su anteproyecto de presupuesto
para ser incluido en el PEF en Ramos Autónomos.
La fiscalización de los recursos la realiza la Contraloría de la COFECE, además
del control legal en materia de transparencia.
Es un órgano cuya función principal va destinada a particulares, mientras que su
función entre autoridades es poca. Tiene atribuciones autoregulatorias,
regulatorias y sancionadoras, las cuales puede hacer efectivas con la creación de
tribunales especializados y el impedimento de la suspensión del acto de autoridad
para así garantizar la aplicación de las mismas salvo que en resolución firme se
establezca lo contrario.
Es importante señalar que si bien cuenta con esta característica de tener
tribunales especializados no se hace referencia a ellos a nivel legal ni tampoco a
la aplicación del amparo indirecto para las resoluciones. Lo anterior está previsto a
nivel constitucional y por tanto es el mismo tratamiento que tiene el IFT, sin
embargo, la legislación secundaria no tiene un tratamiento al respecto, una
deficiencia que se podría subsanar integrándose a la ley.
En materia de transparencia está sujeto a las obligaciones genéricas de la ley
específica, adicionalmente por medio del Comisionado Presidente, debe presentar
172
un informe de actividades trimestral y de manera anual un programa de trabajo
ante el Poder Legislativo y Ejecutivo. Las sesiones, acuerdos y resoluciones del
Pleno serán públicos, salvo que así lo señale la ley.
El régimen de funcionarios, es el mismo con el que cuenta el IFT, es uno de los
más detallados y sólidos, como ya mencioné el procedimiento de designación de
los comisionados está provisto de manera íntegra en la Constitución. Cuenta a
nivel constitucional con el listado de requisitos para formar parte del Pleno y la
remuneración de los referidos comisionados
El peculiar mecanismo de designación de los miembros del Pleno es el más
complejo, pues no se trata de una simple designación conjunta, requiere de la
intervención previa de un Comité de Evaluación contribuyendo a que los
comisionados sean de alta categoría en cuanto a conocimiento técnico.
La remoción de los comisionados procede por falta grave, el procedimiento para el
análisis de una posible remoción se lleva a cabo de manera conjunta donde
interviene la Contraloría y la Cámara de Senadores, sólo intervienen estas dos
autoridades.
La Contraloría cuenta con una reforzada independencia en su actuar, pues en la
designación del titular no interviene ningún comisionado, se realiza con una
votación calificada en Cámara de Diputados.
La COFECE es un OCA y cuenta con la legislación necesaria para sustentar su
naturaleza jurídica, es uno de los órganos con mayor descripción constitucional.
Sin embargo tiene ciertas deficiencias en cuanto al plano de coordinación en que
se encuentra respecto de los demás Poderes y OCA, otro punto vulnerable
consiste en que sus funciones consultivas no son vinculantes, lo que en
consecuencia no nos permite identificarlo como un órgano supremo en la materia
de su competencia.
173
Junto con el IFT es un órgano que a pesar de su reciente creación ha crecido a
pasos agigantados, teniendo importantes avances e investigaciones en cuanto a la
competencia económica. Es tan reciente que aún no se identifica si las
deficiencias detectadas tienen o no consecuencias inmediatas.
CONCLUSIONES INEE
El INEE es dotado de naturaleza de OCA (o un ente similar) por razones
circunstanciales, surge a raíz de la reforma estructural en materia educativa, fruto
del pacto por México celebrado en la presente administración.
La trascendencia del mismo radica en que de las evaluaciones y datos que surjan
del mismo se establecerán políticas públicas para hacer frente a la actual crisis
educativa, se trata de un órgano que desde mi punto de vista no tendría que
encontrarse fuera de la APF ya que si existe una Secretaría encargada del control
de la Educación, la evaluación del Sistema Educativo debería encontrarse dentro
de sus principales atribuciones, sin embargo, ante la deficiente aplicación de la ley
y los factores de Poder que no permiten un desarrollo adecuado de la educación
se optó por separar dicha función del Ejecutivo nuevamente con un fin de
legitimación y transparencia en su actuar.
El INEE cuenta con una descripción que si bien no es la más amplia dentro de los
entes de la misma naturaleza, permite identificar ciertos elementos esenciales de
su organización y funcionamiento. Me parece que el artículo 3 constitucional
podría ser mucho más específico en la regulación del INEE, ya que existen ciertas
deficiencias que radican en la falta de mención de elementos esenciales.
A nivel Constitucional tiene la mención de ser un organismo público autónomo. La
autonomía de gestión no está referida a nivel Constitucional, sin embargo, en la
LINEE si está prevista, se hace mención a la autonomía de gestión y a la
autonomía para determinar su organización, que para efectos prácticos es la
misma, se refleja también en las atribuciones que tiene la Junta para la emisión
174
del estatuto que regulará la organización y funcionamiento del Instituto y las
demás atribuciones con las que cuenta que le permiten el desarrollo de su objeto
como supremo “in suo ordine”.
Cuenta con autonomía técnica prevista a nivel legal, la misma se refuerza con la
necesidad de que los integrantes de la Junta cuenten con un título profesional y
con experiencia mínima de 10 años en materias que tengan relación con
educación, evaluación y experiencia docente de cualquier tipo.
Tiene autonomía presupuestaria, prevista en la LINEE, su mención esta
robustecida con la facultad de la Junta de aprobar el presupuesto del Instituto a
propuesta del Comisionado Presidente para ser incluido en el PEF, además de
que la legislación especial señala que se trata de un órgano con autonomía
presupuestaria pues la partida de sus recursos está prevista dentro de los ramos
autónomos. Esta autonomía va acompañada de la fiscalización que realiza la
Contraloría Interna del Instituto.
El Instituto tiene una importante deficiencia en cuanto que a nivel constitucional no
se hace mención alguna de ningún tipo de autonomía, al tratarse de un OCA es
trascendente la descripción que a nivel constitucional se tenga del mismo, ya que
justo una de las características esenciales de estos entes es una amplia
descripción constitucional lo que implica al menos la mención de los elementos
esenciales que contribuyen al efectivo desarrollo de sus funciones.
El objeto del Instituto “evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema
educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media
superior” reitero que desde mi punto de vista no se trata de una función
fundamental para la estructura constitucional, ya que en principio esta debería ser
parte de las atribuciones de la dependencia encargada de la educación, sin
embargo, ante las deficiencias que presenta el sistema educativo hoy en día y
para una mejor planeación de políticas públicas en la materia se optó por crear un
ente de esta naturaleza.
175
El argumento anterior se refuerza con la calidad del Instituto como coordinador del
Sistema Nacional de Evaluación Educativa, de donde se desprende que no se
trata del integrante principal de dicho Sistema ya que de manera indirecta siempre
habrá un trabajo de interdependencia con la Secretaría de Educación Pública.
Para la consecución de su objeto cuenta con facultades de autorregulación,
regulación y sanción, sus atribuciones van específicamente dirigidas a autoridades
educativas quienes están sujetas a los lineamientos que en materia de evaluación
de la educación emita el instituto, con estas autoridades mantiene un plano de
coordinación. Al tratarse de un objeto tan específico no hay mención en la
legislación de la coordinación que debe de existir entre el Instituto, los demás OCA
y los Poderes de la Unión ya que su función no incide de manera directa la
actividad de otros entes que no estén naturalmente relacionados con la educación.
En materia de transparencia está sujeto a las obligaciones genéricas de la
LGTAIP, en adición a esto la Junta está obligada a la presentación anual de dos
informes sobre: los componentes, procesos y resultados del Sistema Educativo
Nacional derivado de las evaluaciones, y otro respecto a las actividades y ejercicio
del presupuesto.
El procedimiento de designación de los comisionados está previsto a nivel
Constitucional y se trata de una designación conjunta en la que interviene el Poder
Ejecutivo y Legislativo, se establece para el nombramiento una votación de
mayoría calificada por parte de la Cámara de Senadores, no existe una fase
preparatoria a la presentación de la terna por parte del Ejecutivo.
La remoción de los Comisionados se da únicamente por causa grave en términos
de lo previsto en el Título Cuarto de la Constitución y no señala el procedimiento
con el cual se realiza. No establece un listado de faltas graves.
Cuenta con un sistema de incompatibilidades tanto a nivel constitucional como a
nivel legal, además de contar con una remuneración prevista en Ley, los miembros
tienen nombramientos escalonados y susceptibles de reelección lo que implica un
fortalecimiento en la autonomía de La Junta.
176
Es importante que el INEE cuente con un órgano de vigilancia, la Contraloría
Interna no es la más independiente dentro de los OCA, ya que a nivel legal no se
hace mención de la calidad de sus miembros, ni tampoco del procedimiento de
integración de la misma ya que el mismo está previsto en el Estatuto del Instituto,
lo cual no me parece del todo conveniente, pues considero que el régimen de
funcionarios debe encontrarse en el mismo ordenamiento.
En cuanto a la coordinación sólo se hace referencia a la misma en la LINEE y
resulta aplicable sólo para las autoridades educativas, y únicamente respecto de la
evaluación de la educación, aun cuando no se hace referencia a los demás
Poderes en los distintos órdenes de gobierno, no hay disposiciones en las que se
pudiera percibir una intromisión o subordinación por otro Poder u órgano.
Estamos en presencia de un OCA que tiene serias deficiencias en cuanto a la
configuración inmediata que del mismo contiene la CPEUM, me parece también,
que su objeto no es fundamental para el Estado. A pesar de no estar de acuerdo
con la naturaleza del INEE considero conveniente que el gobierno federal afronte
las deficiencias educativas que enfrenta el país, por lo que espero que este órgano
cumpla con su objeto de manera tal que contribuya a la planeación educativa
nacional atendiendo a los factores generadores de la problemática.
CONCLUSIONES INAI
El INAI surge de una necesidad de legitimación en el actuar de las autoridades,
mediante la transparencia de su actividad como un mecanismo de control de los
gobernados el cual se materializa con el ejercicio de derecho de acceso a la
información.
La transparencia debe de estar a cargo de un ente totalmente independiente, ya
que su objeto está relacionado con el actuar de todos los niveles de Poder y a los
tres Poderes de la Unión, por tanto no puede encontrarse en un plano de
subordinación respecto a ninguna de las referidas autoridades.
177
Cuenta con una descripción a nivel constitucional prevista en el artículo 6
constitucional, donde se consagra el derecho de acceso a la información pública,
hay una descripción vasta en cuanto a lo que comprende el objeto en sí mismo,
respecto a la organización y funcionamiento del órgano garante, la descripción
desde mi punto de vista es poco específica.
Tiene autonomía técnica y de gestión configurada tanto a nivel legal como a nivel
constitucional. La autonomía técnica se plasma en las disposiciones legales en las
que se hace mención a los requisitos para formar parte del Consejo Consultivo del
Instituto, ya que se requieren de ciertos conocimientos técnicos de la materia, lo
anterior está previsto en la Ley Federal.
Se refleja la autonomía de gestión al referir la Ley General que el Instituto contará
con la estructura administrativa necesaria para el desempeño de sus atribuciones,
en adición a las atribuciones del Pleno previstas en la Ley Federal en las que se
hace referencia a la elaboración del reglamento interior y normas de operación.
Con lo anterior, resulta evidente que no hay injerencia de ningún tipo en la
organización del instituto.
Tiene autonomía presupuestaria, a nivel constitucional señala que cuenta con
“capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto”, adicionalmente, la
Ley Federal, la LFPRH y el PEF 2015, establecen claramente que se trata de un
ente con autonomía presupuestaria en la misma medida en que es reconocida
para la generalidad de los OCA.
La fiscalización de los recursos del INAI corre a cargo del Consejo Consultivo de
manera interna, es el órgano de control técnico y financiero que opina respecto del
proyecto de presupuesto y del informe del mismo que comprende asignación y
ejercicio de recursos.
Cuenta con una función estatal relevante, la Constitución señala al Instituto como
“responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información
pública y a la protección de datos personales” la función del Instituto si bien se
basa en garantizar el acceso a la información por parte de los gobernados, con
178
motivo de la salvaguarda de dicho derecho constriñe a todo el Estado a ciertas
obligaciones periódicas que son reconocidas en la Ley General como obligaciones
de transparencia encaminadas específicamente a la fiscalización de recursos y
ejercicio de atribuciones por parte de las autoridades.
Al ser el Instituto integrante del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales, tiene a su cargo como
supremo in suo ordine la dirección del mismo a través del comisionado presidente,
para concretar la aplicación del Programa Nacional de Transparencia y Acceso a
la Información, debe existir una coordinación con los demás integrantes del
Sistema, por otra parte también se encuentra en un plano de coordinación cuando
es el órgano superior de la materia y revisa ciertas obligaciones aplicables a los
sujetos obligados que son básicamente los tres Poderes en los tres órdenes de
gobierno, por lo tanto es un órgano independiente que no admite injerencia de
ningún tipo por parte de ninguna otra autoridad.
A diferencia del INEGI, el INAI no sólo coordina el Sistema Nacional de
Transparencia si no que lo preside como órgano superior a través del titular del
propio Instituto, por lo tanto existe una dualidad en la esfera de atribuciones del
INAI ya que es por un lado el órgano garante del derecho de acceso a la
información a nivel federal y por otro el órgano de dirección del sistema nacional
de la materia que se encargará de las políticas públicas que el relacionadas con
transparencia.
Cuenta con una función que va destinada principalmente a autoridades pero
también tiene el aspecto de regulación a particulares en materia de protección de
datos personales en posesión de particulares, es necesario precisar que no hay
novedad en cuanto a la legislación de la materia, ya que aún está pendiente la
emisión de la Legislación General; a nivel constitucional en el artículo 16 se hace
referencia a los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición de los
datos personales, llamados también derechos ARCO, pero no se especifica nada
en dicho numeral del órgano garante. Lo cual me parece deficiente ya que debería
al menos hacerse referencia al Instituto en dicho aspecto en particular.
179
Tiene atribuciones reguladoras, autoregulatorias y sancionadoras, con las cuales
se ve claramente robustecida la supremacía en la materia por parte del Instituto,
además de que sus resoluciones cuentan a nivel constitucional con las
características de ser vinculatorias, definitivas e inatacables para sus sujetos
obligados.
El Instituto en su calidad de órgano garante a nivel federal le aplican las
obligaciones comunes de transparencia previstas en la Ley General,
adicionalmente le son aplicables obligaciones específicas para todos los órganos
garantes dirigidas al ejercicio de sus atribuciones.
En cuanto al régimen de funcionarios aplicable, debe estar contenido en la Ley
Federal conforme a lo establecido en la Constitución y la Ley General, al contar
con las modificaciones adecuadas aplican lo dispuesto en la ley Federal salvo que
la Constitución prevea algo totalmente distinto, algo que no se detectó en este
análisis. Cuenta con un órgano de gobierno con siete miembros, la designación de
dichos miembros es conjunta en la que existe una consulta a la sociedad con
propuesta del Poder Legislativo, se realiza con el voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, la intervención del
Ejecutivo es únicamente para objetar las designaciones.
Se establecen a nivel constitucional y legal requisitos para ocupar el cargo de
comisionados, además de un sistema de incompatibilidades; la remoción de los
comisionados de acuerdo con lo previsto a nivel constitucional resulta procedente
sólo en términos de lo previsto en el título cuarto de la CPEUM.
Me parece que todas estas disposiciones son importantes para la independencia
del Instituto, y lo lamentable es que paso todo un año para la promulgación de la
Ley Federal con las que finalmente el régimen de funcionarios resulta totalmente
vigente.
Se trata desde mi punto de vista de un Órgano Constitucional Autónomo con todas
las características que sus pares tienen, es un órgano sumamente relevante por el
objeto de su creación y por la cantidad de sujetos obligados con los que cuenta.
180
Su configuración si bien es compleja, me parece detallada en puntos necesarios y
relevantes para mantener su legitimación y para el desempeño adecuado de su
función.
En cuanto a la actuación del Instituto hay deficiencias que de no ser atendidas
podrían ser muy graves y causar el desprestigio del Instituto, marcándolo de
manera trascendente como un órgano con poca determinación en su actuar, en
específico existen dos decisiones que han causado mucha polémica, la primera de
ellas es la clasificación como reservada de la averiguación previa contra ocho
militares por los sucesos de Tlatlaya, es importante recalcar que estos hechos son
ya considerados por la CNDH como violaciones graves a los Derechos Humanos,
el segundo caso es también una reserva de información de las bitácoras de viaje
de las aeronaves de Conagua, derivado del mal uso de las mismas por parte de su
ex titular David Korenfeld.
La argumentación del Instituto se fundamenta en el caso de Tlatlaya en que la
averiguación previa de los militares contiene únicamente un análisis de delitos del
orden militar y no del orden común que implique violaciones graves a los Derechos
Humanos. Esta decisión surgió con el voto de cuatro comisionados que no habían
tenido acceso al expediente en cuestión, pues la Secretaría de la Defensa
Nacional no permitió el acceso al mismo. En el segundo caso los mismos
comisionados decidieron reservar las bitácoras de navegación por considerar que
se revelarían patrones de vuelo poniendo en riesgo la seguridad nacional.
Estas decisiones evidentemente no siguen el principio de máxima publicidad y
denotan cierto quebranto en la función esencial del INAI, hay que recordar que la
reserva es una excepción siendo la constante idónea la publicidad. Se percibe por
parte de los comisionados una cautela exagerada en el ejercicio de sus funciones,
deben de actuar como el ente supremo en la materia frente a cualquier autoridad
que se niegue a la publicidad de la información.
Lo preocupante en ambos casos es que a pesar de existir indicios importantes de
un incorrecto desempeño de las funciones de autoridad y de recursos públicos, el
181
INAI prefirió la opacidad de los datos con argumentos que no tienen sustento
suficiente, ya que el propio Instituto podría requerir la versión publica de dicha
información conforme a la Ley General.
De continuar con una tendencia así de nada servirán todas las atribuciones y
estructura conferida al Instituto por la propia Constitución, pues no cumplirá con su
objeto pudiendo perder su razón de ser, además de coadyuvar indirectamente en
la opacidad de sus sujetos obligados.
SOLUCIONES FACTIBLES
Propongo las siguientes reformas constitucionales, con el fin de generar una
mayor cohesión y mejora en la regulación primaria de los OCA.
La más trascendente consiste en la modificación del numeral que prevé la división
de Poderes ya que actualmente no se reconoce totalmente la flexibilidad de la
misma ya determinada por la SCJN intérprete indiscutible de la CPEUM.
Título Tercero
Capítulo I De la División de Poderes
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación,
ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29.
En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
(Artículo vigente 04/02/2016)
Para quedar de la siguiente manera
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
182
Adicionalmente el mismo podrá ser ejercido por los Órganos Constitucionales
Autónomos, reconocidos expresamente en esta Constitución para el desarrollo de
una función primaria del Estado.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso,
salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar.
Los referidos Órganos se encuentran en un plano de coordinación respecto de los
Poderes en el ámbito de su competencia.
Por otro lado y en el mismo sentido considero conveniente hacer la modificación
respectiva a nivel Estatal, es decir, la reforma del artículo 116 Constitucional que a
la letra señala:
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en
una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Asimismo podrá ejercerse por los Órganos Constitucionales Autónomos o la
representación Estatal de los mismos en términos de la Legislación especial y
atendiendo siempre a la descripción de cada uno de ellos en la Constitución
Estatal.
(Se inserta en negrillas la reforma propuesta)
Hay que tener en cuenta que existen OCA que de manera expresa cuentan con
representaciones a nivel estatal, estos son CNDH, INAI e INE, en todos los casos
se señalan ciertas facultades que denotan una preponderancia natural de los
OCA Federales, se ha discutido si lo mismo pone en entre dicho a la soberanía de
cada uno de los Estados, es decir un quebranto al Pacto Federal ya que con sus
facultades de atracción podría ocasionarse que los OCA estatales pierdan
autonomía e independencia; por otro lado estas facultades que pudieran parecer
excesivas son respuesta natural al abuso de Poder y falta de transparencia por
parte de las autoridades locales.
183
Ambos excesos me resultan alarmantes, por un lado se busca que un OCA, sobre
todo los que tienen por función ser garantes de derechos humanos, cuente con
presencia estatal para hacer frente a posibles restricciones o complicaciones que
pudiera tener el ejercicio de su objeto. La falta de control en dichas
representaciones podría acarrear severos problemas en el desarrollo de la función
primaria y hasta cierto punto el desprestigio del OCA perdiendo sentido su
creación como medio de legitimación.
La centralización en exceso puede provocar que los gobiernos estatales tengan
un rezago en el desarrollo de la coordinación eficiente y efectiva entre Poderes y
OCA.
A continuación desglosaré las reformas constitucionales que considero
pertinentes para cada uno de los OCA de manera específica.
Estimo aplicable a cada uno de los artículos que regulan los OCA la adición
expresa de la naturaleza de los mismos es decir “órgano constitucional autónomo”
INE41 Fracción V
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomoórgano
constitucional autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya
integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y
los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán
principios rectores.
…
El Instituto Nacional Electoral será autoridad en la materia, contará con autonomía
presupuestaria, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su
desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de
vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un
consejero Presidente y diez consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto,
los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un
Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento
de los órganos, las relaciones de mando entre éstos, así como la relación con los
184
organismos públicos locales. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal
calificado necesario para el ejercicio de sus atribuciones. Un órgano interno de control
tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de todos los
ingresos y egresos del Instituto. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que
con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo con los
servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia del padrón electoral se
integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las
mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.
…
(Se inserta en negrillas la reforma propuesta)
La reforma constitucional del inciso B del artículo 26 aplicable al INEGI consiste
en lo siguiente:
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y
municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos
que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinardirigir dicho Sistema estará a cargo de un
organismoórgano constitucional autónomo que cuente con autonomía
presupuestaria,técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las
facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la
información que se genere y proveer a su observancia. Para el desarrollo de su
actividad se encuentra en un plano de coordinación respecto de las autoridades
proveedoras de información en los términos que establezca la ley.
El organismoórganotendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de
los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por
el Presidente de la República con la aprobación de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión.
…
(Se inserta en negrillas la reforma propuesta)
185
Propongo las siguientes modificaciones a la fracción IX del artículo 3
constitucional:
IX. Para garantizar la prestación de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema
Nacional de Evaluación Educativa. La coordinación de dicho sistema estará a cargo del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. El Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación será un organismo público autónomoórgano constitucional autónomo,
con autonomía funcional, presupuestaria y técnica, con personalidad jurídica y patrimonio
propio. Corresponderá al Instituto evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema
educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para
ello deberá:
a) Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o
resultados del sistema;
b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal y
locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y
c) Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean
relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y
su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social.
…
(Se inserta en negrillas la reforma propuesta)
Si bien existen deficiencias en la configuración de los OCA, me parece que es
válida la creación de entes de esa naturaleza siempre atendiendo al objeto del
mismo, pues si se trata de una función primaria y esencial para el Estado se
encontrara plenamente justificada su existencia. Mientras que si se pretende que
con el rango se justifique la actuación de un órgano que desempeñe una función
accidental o secundaria para el Estado naturalmente existirá una repulsión a su
naturaleza lo que ocasionaría un constante escrutinio al ente en sí mismo.
El abuso en la creación de los OCA puede ser tal que ocasione una pulverización
de las funciones del Estado, a tal grado que se vuelva un absurdo o provoque
ingobernabilidad, burocratizandolo a tal grado que se conviertan en una carga
económica insostenible para el mismo.
186
Por lo analizado llego a la conclusión de que los OCA son creados comúnmente
por falta de legitimación, reitero que la naturaleza de los mismos es totalmente
una excepción y es por tanto necesario buscar soluciones distintas para solventar
esa opacidad. Se requiere de un control mucho más efectivo y eficiente de los
recursos, adicionalmente es indispensable impulsar la profesionalización de
servidores públicos ocupados de realizar su función de manera ética.
Por último la organización o configuración Estatal debe atender siempre a si la
función que pretende desarrollar de una manera más enfática, no forma parte de
las atribuciones expresas o implícitas de un ente ya existente, pues habría lugar a
una dualidad de autoridades para el desempeño de la misma atribución. Si la
función no es atribuida a un ente existente debe de estudiarse la posible conexión
que la misma tenga con una facultad que forme parte de la esfera competencial
de una autoridad ya creada, con el fin de que exista cierta congruencia en el
desempeño de la misma.
En caso de ser indispensable la creación de un ente se debería considerar una
gama de figuras jurídicas aplicable en atención a la prioridad real de la función.
Con ello se evitan excesos innecesarios y se dota a los entes de los elementos
estrictamente indispensables para el desarrollo de su objeto.
187
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http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4651333&fecha=06/04/1990con
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Mexicanos, para otorgarle la autonomía al Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI). Presentada por el Sen. Antonio Soto
Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRD. Diario de los Debates, 25 de
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diversas disposiciones de la Constitución Federal, con el fin de dotar de
autonomía al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, así
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Acción Nacional en las Cámaras de Diputados y de Senadores, la que
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12. Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH),
publicada en el DOF el 29 de Junio de 1992.
13. Ley Federal de Competencia Económica Publicada en el DOF el 23 de
mayo de 2014.
14. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006, siendo reformado
por última ocasión el 11 de Agosto de 2014.
15. Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión Publicada en el DOF el
14 de julio de 2014.
16. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada
en el DOF el 9 de mayo de 2016.
17. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE),
publicada en el DOF el 23 de mayo de 2014.
18. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP o
Ley General), publicada en el DOF el 04 de mayo de 2015.
19. Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE), fue
promulgada el 11 de septiembre de 2013.
20. Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
publicada en el DOF el 16 de abril de 2008.
21. Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 2014.
22. Proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones
de los artículos 35, 36, 41, 54, 56, 60, 73, 74, 94, 98, 99, 101, 105, 108,
110, 111, 116, 122, y el tercero transitorio de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral, presentada por los
coordinadores de los grupos parlamentarios de ambas Cámaras en
conjunto con el Poder Ejecutivo Federal. http://gaceta.diputados.gob.mx/
consultada el 1 de mayo de 2015.
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JURISPRUDENCIA Y TÉSIS AISLADAS:
1. VARIOS 698/2000 PL, Novena época Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta 6722, Pleno Tomo XII, Octubre 2000, página 382, p.2.
2. Tesis P/J 20/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, 172456, t. XXV, mayo de 2007, p.1647.
3. Tesis P/J. 80/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, 180648, t. XX, septiembre de 2004, p. 1122.
ARTÍCULOS PERIODISTICOS:
1. ¿Qué tan grave es la crisis educativa en México?, México, 5 de agosto de
2014.http://www.sopitas.com/359803-que-tan-grave-es-la-crisis-educativa-
en-mexico/
2. SEFCHOVICH, Sara, Crisis Educativa, El Universal, México, 25 de enero
de 2007. http://archivo.eluniversal.com.mx/editoriales/36594.html.
DICCIONARIOS Y ENCICLOPEDIAS:
1. CARBONELL, Miguel (coord.), Diccionario de Derecho Constitucional, 3ª
ed., México, Porrúa-UNAM, 2009, t. II.
2. Clasificación de los recursos en el presupuesto de egresos de la
federación” http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Tutorial/rsp04.pdf
consultado el 02 de agosto de 2015.
3. Diccionario de la Real Academia Española, http://dle.rae.es/?id=4TsdiBo
consultado el 31 de diciembre de 2015.
4. Diccionario Enciclopédico Grijalbo, España, Ed. Grijalbo 1991.
5. Diccionario Jurídico Mexicano “I-O”, Decimoprimera edición, México IIJ
UNAM, 1998.