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“ASPECTOS CONSTITUCIONALES, PENALES Y FISCALES
PARA EL FOMENTO DEL TRABAJO PENITENCIARIO EN EL
DISTRITO FEDERAL”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
FABIOLA ANGÉLICA DÍAZ PRADO
DIRECTOR DE TESIS: DR. JOSÉ DANIEL HIDALGO MURILLO
MEXICO D. F. 2010
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
A Dios por haberme dado el don de la
fe cuando más lo necesitaba, por
permitir darme cuenta que sin Él todo
me falta, por ser mi consuelo, mi motor,
la luz que aparece ante las tinieblas de
la angustia, mi camino cuando la
brújula parece perder el rumbo, mi
verdad ante la tormenta de la duda, mi
esperanza y mi verdadera libertad.
A mi papá por ser mi mejor amigo, mi
maestro, mi cómplice, mi compañero y
mi impulso; por amarme aún antes de
existir y continuar amándome más allá
de la vida. Por ser un hombre
trabajador y un padre amoroso hasta el
último momento; por inculcarme el
amor a mi patria y a mi familia, la lucha
por mis ideales, el compromiso con los
demás y la responsabilidad con el
futuro; por mostrarme con el ejemplo
que el trabajo, la lealtad y la honestidad
deben ser los fundamentos de mi vida,
y por haberme enseñado que pese a
todo, debo seguir creyendo.
A mi mamá por ser una mujer tan
valiente, por la fuerza que ha mostrado
en los momentos más difíciles, por
continuar caminando en medio de la
tempestad tan sólo sostenida por Dios y
el amor tan grande que nos tiene.
Gracias mamá por estar siempre
conmigo, por ser mi ejemplo, por
mostrarme el poder del amor, por ser mi
amiga, por enseñarme a andar entre
caminos difíciles y disfrutar de los
momentos felices, por verme como me
miras y abrazarme como nadie más
sabe hacerlo, por creer en mí y por ser
lo más valioso que tengo.
A mi hermana Mariana, por ser mi
compañera de vida y mi amiga más
antigua, por todos los recuerdos, las
travesuras, las peleas, los juegos, los
cantos, las lágrimas y las risas juntas.
Gracias Marianita por ser siempre mi
hermanita, por seguirme en mis
locuras, por compartir sueños y
esperanzas, por quererme tanto, por
motivarme a ser una mejor persona,
por caminar siempre a mi lado e ir
aprendiendo juntas, porque la vida
tiene música y sonrisas a tu lado.
A las familias Lam Díaz y Lam Chávez
por mostrarme el valor de una familia,
por ser mis ángeles y por estar siempre
ahí cuando más los hemos necesitado.
Por enseñarme que el amor se
demuestra con hechos, por ser las
palabras de aliento, por ser el abrazo a
tiempo, por creer en mí y apoyarme
para lograr mis sueños.
A mis amigos por devolverme la
sonrisa, por tantas anécdotas, por
enseñarme que la mejor melodía es la
risa acompañada de los amigos; por
tantas ocurrencias y proyectos
compartidos. Gracias a cada uno por su
personalidad inigualable, por sus
bromas y consejos, gracias por su voz y
sus oídos, por haberme elegido como
amiga y darme la oportunidad de
acompañarlos en este tramo de
nuestras vidas.
Gracias a mis abuelitos, a mis tíos y a
mis primos por tanto cariño, por
apoyarnos y hacernos sentir que no
estamos solas, y por demostrarme que
la familia es el primer apoyo.
Gracias a Haynes and Boone, S.C. por ser mi
primer trabajo, el lugar en el que he
encontrado amigos, por ayudarme a crecer;
por ser el lugar donde cada día aprendo y me
formo como profesionista al lado de personas
que me han enseñado el valor de un equipo,
del esfuerzo y la responsabilidad.
En especial al Lic. Luis Moreno por confiar en
mí y el apoyo que me ha brindado, y al Lic.
Edgar Anaya por ser mi maestro, por creer en
mí desde el primer momento, por ofrecerme
sus consejos, por comprometerse en mi
formación y ser también un amigo.
A la Universidad Panamericana por sentar
las bases de mi desarrollo profesional, por
incitar las preguntas y la sed de
conocimiento, por forjar en mí el anhelo de
acompañar al Derecho de la mano de la
virtud; por ratificar la gran responsabilidad
que tenemos con nuestro país y una
sociedad que clama justicia. Gracias a
cada uno de mis maestros por las cátedras
que me hacían salir del aula queriendo
compartir el conocimiento adquirido;
gracias a los directivos y coordinadoras
por el apoyo en cada momento.
En especial gracias al Lic José Daniel
Hidalgo, a mi queridísimo Juez, por tener
siempre la puerta de su oficina abierta lo
mismo para comentar una calificación,
calmar mi llanto y ayudarme a continuar,
discutir un tema político o para dirigir mi
tema de tesis; gracias Juez por apoyarme
siempre y tener un alma joven para
compartir sueños y luchas.
“La libertad no puede ser fecunda
para los pueblos que tienen la frente
manchada de sangre”
José Martí
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1
CAPÍTULO I
Sistema Penitenciario del Distrito Federal ....................................................................... 5
1.1. Condiciones generales de los reclusorios en el Distrito Federal .................. 5 1.1.1. Sobrepoblación Penitenciaria ................................................................. 7 1.1.2. Derecho al Agua ................................................................................... 16 1.1.3. Derecho a la Alimentación ................................................................... 19 1.1.4. Derecho a la Salud ............................................................................... 22 1.1.5. Derecho a un espacio digno para vivir ................................................. 24 1.1.6. Derecho al Trabajo ............................................................................... 25
1.2. Aspectos Financieros del Sistema Penitenciario del Distrito Federal ......... 27
CAPÍTULO II
EL trabajo como libertad individual, derecho humano y principio social ................ 34
2.1. El trabajo como garantía constitucional y derecho humano ....................... 35 2.1.1 El trabajo como derecho en el ámbito jurídico nacional e internacional 35 2.1.2.Restricciones a la libertad de trabajo .................................................... 45 2.1.3 Restricciones a la libertad de trabajo como consecuencia .................... 50 de la afectación a bienes jurídicos tutelados .................................................. 50
2.2. El trabajo como principio para la reinserción social. ................................... 59 2.2.1. Bases constitucionales ......................................................................... 59 2.2.2. El trabajo como requisito para la obtención de beneficios, incentivos y estímulos para sentenciados en el Distrito Federal ........................................ 62 2.2.3. Finalidad del trabajo como base del tratamiento para la reinserción social ......................................................................................................... 67
2.3. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo social. ..................... 69 2.3.1. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo de la persona ... 70 2.3.2. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo de grupos intermedios ..................................................................................................... 72 2.3.3. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo del Estado ........ 74
Capítulo III
El trabajo penitenciario en los centros de reclusión del Distrito Federal ............... 78
3.1. Aspectos generales .................................................................................... 78 3.1.1. Población penitenciaria laboralmente activa ........................................ 79 3.1.2 Oferta de Trabajo Penitenciario............................................................. 82
3.2. Condiciones del Trabajo Penitenciario conforme a la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal y el Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal ............................................................................ 84
3.3. Relaciones laborales remuneradas ............................................................ 87 3.3.1. Derechos laborales para internos ........................................................ 88 3.3.2. La Industria Penitenciaria .................................................................. 102
Capítulo IV
Consideraciones fiscales en torno a la industria penitenciaria ............................ 109
4.1. Obligación constitucional de contribuir al gasto público ............................ 109
4.2. Situación actual de cumplimiento a las obligaciones fiscales de los sujetos que intervienen en la industria penitenciaria del Distrito Federal ..................... 112
4.2.1. Impuesto sobre la renta e Impuesto empresarial a tasa única .......... 113 4.2.2. Aportaciones de seguridad social ...................................................... 119 4.2.3. Impuesto al Valor Agregado .............................................................. 121 4.2.4. Impuesto sobre Nóminas .................................................................. 122
4.3. Propuesta fiscal en torno a la industria penitenciaria en el Distrito Federal ............................................................................................................. 123
4.3.1. Justificación Constitucional ................................................................ 124 4.3.2 Propuestas para el fomento de la industria penitenciaria ................... 130
CONCLUSIONES ................................................................................................ 136
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 141
1
INTRODUCCIÓN
En aquellas sociedades utópicas que han sido imaginadas por filósofos y literatos
no es necesario el preocuparse por el diseño de un sistema penitenciario; pues en
esas sociedades los hombres son amigos y la justicia impera de forma natural
logrando condiciones de justicia social.
Quisiera que México y el Distrito Federal fueran una de estas sociedades utópicas
y que el objeto de la presente investigación fuera impensable, ante los grados de
colaboración, respeto y armonía entre sus habitantes; sin embargo, la realidad
revela una situación muy diferente.
La delincuencia, el crimen organizado, la violencia, la corrupción y el narcotráfico
se han convertido en temas centrales no sólo para el gobierno, sino para los
medios de comunicación y la población en general; en los que el Estado advierte
la necesidad de respuestas eficaces y que ponen en riesgo su misma justificación
como forma de organización social, frente a la población.
“La seguridad pública es un derecho humano de segunda generación, esto es, es
de aquellos derechos consagrados a los particulares en donde el gobierno no sólo
tiene que abstenerse de violentar determinada situación jurídica, sino que
adquiere la obligación de realizar acciones para asegurar el orden social, la paz
pública y la protección a la integridad y los derechos de los ciudadanos”1
De ahí que el gobierno mexicano tenga grandes retos en cuanto a seguridad
pública; sin embargo, la práctica actual predominante en esta materia se basa en
contravenir los efectos de la inseguridad, generando resultados insuficientes ante
la gravedad del asunto que demanda intervención desde la raíz de estos
conflictos.
1 MORERA De Galindo, Ma. Elena. “La participación ciudadana constructora de un nuevo país”,
Seguridad Pública, voces diversas en un enfoque multidisciplinario, México, Porrúa, 2006, pp. 475 - 476.
2
La seguridad no se encuentra reducida a la función policial; por el contrario,
concita toda la capacidad del Estado y de la sociedad civil a fin de generar una
cultura de prevención del delito y dar respuesta a otras grandes necesidades
sociales que permitan brindar alternativas lícitas de desarrollo a sus habitantes.
Es por ello que las políticas en materia de seguridad pública, para resultar
efectivas no deben basarse en privar de la libertad a un mayor porcentaje de los
habitantes de un país, sino de encontrar los mecanismos para prevenir la comisión
de estos delitos, y en reconocer en la prisión una sanción pero también la
posibilidad de presentar a los internos, alternativas que faciliten su reinserción
social y evitar que reincidan en la comisión de conductas delictivas.
El sistema penitenciario es pues uno de los temas de seguridad pública que
exigen atención del gobierno y de la sociedad mexicana. En el caso del Distrito
Federal, el sistema penitenciario encuentra importantes deficiencias que impiden
el cumplimiento de su finalidad, que agravan la inseguridad pública en esta
entidad federativa, y que además derivan en distintas violaciones a los derechos
humanos de los internos.
Partiendo de que la superación de los factores sociales de violencia y conflicto,
sólo son posibles en la medida en que lo permita el respeto a los derechos
humanos; esta investigación presentará algunas de las condiciones en que los
centros de reclusión del Distrito Federal se encuentran y que exigen una pronta
respuesta por parte del gobierno y la sociedad; pues considero con el Maestro
Mario I. Álvarez Ledesma, que “la relación seguridad pública-derechos humanos
atraviesa en el mundo, lo acepten o no los Estados, por una severa crisis que en
nuestro país tiene tintes de especial urgencia por causa de la gravedad de la
situación”.2
2 ÁLVAREZ Ledesma, Mario I. “Seguridad Pública y Derechos Humanos: ¿Vecinos Distantes u
Obstáculos Insalvables?”, Seguridad Pública, voces diversas en un enfoque multidisciplinario, México, Porrúa, 2006, p. 45.
3
La labor de brindar condiciones que permitan la reinserción social y el respeto a
los derechos humanos en el sistema penitenciario, se complica también desde un
aspecto económico; pues los costos que representa para el gobierno y para los
contribuyentes, el sostener una política criminal basada en la pena privativa de
libertad como principal sanción y el llamado populismo punitivo en el Distrito
Federal, resultan muy altos respecto al presupuesto destinado al sistema
penitenciario de esta entidad federativa.
Ante este panorama de complejidad en las acciones y la falta de recursos para su
realización, se hace evidente la necesidad de encontrar medios que permitan
lograr la finalidad del sistema penitenciario. El trabajo se ofrece como uno de
estos medios, una posibilidad para los internos, una necesidad para sus familias,
un derecho y una libertad con grandes ventajas para las personas recluidas, sus
familias, la sociedad y el Estado mismo.
Desde un aspecto de política criminal, el trabajo se sitúa como base del sistema
penitenciario mexicano y como medio para la reinserción social. Sin embargo; en
el Distrito Federal las actividades laborales remuneradas son un beneficio que
pocos internos tienen.
Por otro lado, aquellos internos que logran desarrollar estas actividades
remuneradas, encuentran limitantes al ejercicio pleno de sus derechos laborales,
mismos que jurídicamente no se ven restringidos por el estado de privación de
libertad en que se encuentran.
De ahí que sea necesario desarrollar una conciencia colectiva capaz de advertir la
necesidad de solidaridad social en materia de reinserción social; en donde
percatados de que la sociedad no se enfrenta a conflictos aislados sino a un
entramado de causas y efectos interminables, base cada una de sus acciones en
el respeto a los derechos humanos.
4
La participación ciudadana tiene un papel relevante en esta forma de entender la
necesidad de seguridad pública y las acciones requeridas en la materia; pues el
gobierno necesita de la sociedad mexicana para atender los grandes problemas
que la realidad nos presenta, previendo los mecanismos que logren conciliar
intereses privados con necesidades colectivas, crecimiento económico,
fortalecimiento empresarial y mejores condiciones de vida para sectores
socialmente marginados.
Es nuestra responsabilidad asumir el compromiso histórico que nos corresponde
de manera generacional en el desarrollo de una sociedad y de un sistema jurídico
que se permita olvidar el ideal de “venganza social” y que asuma una labor
enfocada al orden social que tenga como constante el valor de la persona, y la
idea de una sociedad que sólo puede crecer, desarrollarse y perfeccionarse a
través del desarrollo de sus miembros.
Sea pues objeto de la presente investigación, el “trabajo penitenciario” como
principio de desarrollo social, como derecho de los internos y como la oportunidad
de una sociedad que necesita volver a creer en su gente.
5
CAPÍTULO I
Sistema Penitenciario del Distrito Federal
1.1. Condiciones generales de los reclusorios en el Distrito Federal
De 1900 a 1957 el único centro de reclusión en el Distrito Federal fue la
Penitenciaría de Lecumberri, que contemplada para una capacidad de 730
internos, llegó a tener más de 13,000 personas recluidas, antes de que se
ordenara su cierre en 1976 por el entonces Presidente de la República Mexicana,
Luis Echeverría Álvarez.
Actualmente, en el Distrito Federal existen diez centros de reclusión a cargo del
Gobierno del Distrito Federal, a saber:
1. Reclusorio Preventivo Varonil Norte: Inició su funcionamiento el 16 de
agosto de 1976, su capacidad original fue para 1,500 internos.
2. Reclusorio Preventivo Varonil Oriente: Fue inaugurado el 26 de agosto de
1976. Cuenta con una superficie de 152,016 metros cuadrados, tenía una
capacidad inicial para 1,500 internos.
3. Reclusorio Preventivo Varonil Sur: Comenzó a funcionar en 1978, y fue
oficialmente inaugurado el 8 de octubre de 1979. Con una superficie de
22,000 metros cuadrados, contó con una capacidad instalada original para
1,200 internos.
4. Penitenciaria del Distrito Federal: Fue planeada para la sustitución de
Lecumberri durante la década de 1950, se inauguró en 1957 con una
capacidad para un total aproximado de 800 internos. Cuenta con una
superficie de 110,000 metros cuadrados.
6
5. Centro Varonil de Rehabilitación Psicosocial: Inició su funcionamiento en
1997, cuenta con una superficie construida de 3,698 metros cuadrados de
una total de 14,992 metros cuadrados, y se destina a la población varonil
inimputable, y como valoración y tratamiento de manera transitoria para
pacientes psiquiátricos provenientes de otros centros de reclusión.
6. Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Oriente: Entró en
funciones en febrero de 2005, está construido sobre una superficie de
10,400 metros cuadrados, y está destinado a internos próximos a
compurgar sus penas, con condenas no mayores a 6 meses.
7. Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Norte: Se inauguró en
abril de 1987, anteriormente era el Reclusorio Preventivo Varonil Norte,
pero en 2004 cambió su nombre por la denominación que actualmente
tiene. Cuenta con una superficie aproximada de 10,400 metros cuadrados.
En este centro se atiende a internos próximos a obtener su libertad.
8. Centro Femenil de Readaptación Social (Tepepan): Fue inaugurado el 11
de mayo de 1976, y originalmente era un Centro Médico de los Reclusorios.
En 1982 se creó como Centro Femenil de Readaptación Social, e inició su
actividad hasta 1987. A partir de 2004, se trasladó a las internas al Centro
Femenil de Readaptación Social Santa Martha Acatitla, y este centro quedó
destinado a internas psiquiátricas y pacientes de enfermedades crónico
degenerativas. Tiene una superficie de 45,120 metros cuadrados.
9. Centro de Readaptación Social Varonil Santa Martha Acatitla: El centro fue
inaugurado el 30 de marzo de 2003 e inició su operación el 26 de octubre
de este mismo año, se encuentra destinado a la reinserción de jóvenes
primo-delincuentes.
7
10. Centro Femenil Santa Martha Acatitla: Fue inaugurado el 29 de marzo de
2004, con una superficie de 7.7 hectáreas y una construcción de 34,000
metros cuadrados.
1.1.1. Sobrepoblación Penitenciaria
Al 24 de diciembre de 2009, según datos de la Subsecretaría de Sistema
Penitenciario del Distrito Federal, los diez centros de reclusión del Distrito Federal,
antes referidos, cuentan con una población total de 40,080 internos, y una
infraestructura de 21,597 espacios, por lo que se tiene una sobrepoblación del
85.58%. 3
Esta población total de internos se conforma por 38,113 hombres y 1,967 mujeres,
distribuida entre los diez centros de reclusión del Distrito Federal, como se explica
a continuación:
Reclusorio Preventivo Varonil Norte: Actualmente tiene una capacidad instalada
de 5,631 espacios, y una población de 12,212 internos, conformada por 10,852 del
fuero común, y 1,360 del fuero federal. Lo que representa una sobrepoblación del
116.87%.
Reclusorio Preventivo Varonil Oriente: Su capacidad instalada actual es de 5,376
espacios, y cuenta con una población total de 12,143 internos: 10,852 del fuero
común y 1,830 del fuero federal. Lo anterior, refleja una sobrepoblación del
125.87%.
Reclusorio Preventivo Varonil Sur: Actualmente cuenta con una capacidad
instalada de 3,500 espacios, y una población de 7,831 internos, conformada por
3 Fuente: Subdirección de Control de Información del Gobierno del Distrito Federal, con datos
recabados de los diversos centros de reclusión.
8
6,600 del fuero común y 1,231 del fuero federal; lo que representa una
sobrepoblación del 123.74%.
Penitenciaria del Distrito Federal: Actualmente cuenta con una capacidad
instalada de 1,851 espacios, y una población de 2,349 internos, de los cuales
1,998 son del fuero común y 351 del fuero federal; lo que refleja una
sobrepoblación del 26.90%.
Centro Varonil de Rehabilitación Psicosocial: Tiene una capacidad instalada actual
de 203 espacios, y una población de 356 internos, de los cuales 349 corresponden
al fuero común y 7 al fuero federal. Cuenta con una sobrepoblación del 75.37%.
Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Oriente: Actualmente cuenta
con una capacidad instalada de 320 espacios, y una población de 364 internos, de
los cuales 360 son del fuero común y 4 del fuero federal, representando una
sobrepoblación del 13.75%
Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Norte: Con una capacidad
instalada actual de 282 espacios; tiene una población de 347 internos,
correspondiendo 335 al fuero común y 12 al fuero federal. Por lo que tiene una
sobrepoblación de 23.05%.
Centro Femenil de Readaptación Social Tepepan: Actualmente tiene una
capacidad instalada de 234 espacios, y una población de 230 internas, de las
cuales 210 son del fuero común y 20 del fuero federal.
Centro de Readaptación Social Varonil Santa Martha Acatitla: Tiene una
capacidad instalada actual de 2,463 espacios y cuenta con una población de 2,511
internos, conformada por 2,447 del fuero común y 64 del fuero federal. Lo que
representa una sobrepoblación del 1.95%
9
Centro Femenil Santa Martha Acatitla: Actualmente tiene una capacidad instalada
de 1,608 espacios y una población de 1,737 internas: 1,164 del fuero común y 573
del fuero federal. Teniendo una sobrepoblación equivalente al 8.02%
Las cifras hablan por sí solas, y reflejan las graves condiciones de sobrepoblación
en que de manera general se encuentra el sistema penitenciario del Distrito
Federal, y que se acentúan en los Reclusorios Preventivos Varoniles Norte,
Oriente y Sur.
El impresionante crecimiento de la población penitenciaria, encuentra su causas
en muy distintos y complejos factores sociales, que merecen ser analizados de
manera multidisciplinaria y que exigen la atención del sector público y privado para
generar soluciones a este tema que es sólo un reflejo de muchos otros problemas
en materia de seguridad pública y social a nivel nacional y del Distrito Federal.
Sin embargo, por no ser estricto tema de esta tesis, baste señalar que sin lugar a
dudas esta sobrepoblación penitenciaria, se entiende relacionada a los altos
índices de inseguridad, el aumento de consumo de drogas, de alcohol, la
desintegración y violencia familiar, la situación económica nacional y la falta de
oportunidades, así como a muchos otros factores que si bien no determinan al
sujeto para la comisión de un delito, sí generan un ambiente en donde la
criminalidad aumenta de manera considerable.
Por otro lado, a esta situación ha colaborado el llamado “populismo punitivo”,
basado en los discursos y políticas que intentan disminuir la inseguridad a través
de la imposición de penas más severas a los tipos penales y la creación de
supuestos normativos capaces de sancionar cada vez mayores conductas.
“Este populismo punitivo ha llevado a que en América Latina la población
carcelaria crezca encima de las tasas de crecimiento de la población más de 6
veces, y que lo haga paradójicamente por factores vinculados a la misma cárcel y
10
no al delito, es decir, por el incremento y la extensión de las penas, los nuevos
delitos y las nuevas políticas carcelarias.”4
De acuerdo con la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, el
aumento de población en el Distrito Federal, se aceleró a raíz de las reformas al
Código Penal de 2003, que incluyeron penas privativas de libertad para delitos de
robo menor. Este dato es reafirmado por el Centro de Investigación y Docencia
Económica (CIDE), que en su informe sobre delincuencia, marginalidad y
desempeño institucional de 2006, reportaba que cerca del 40% de las penas de
prisión en el Distrito Federal son por robo simple.5
Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el rezago judicial y el
exceso en el empleo de la prisión preventiva y de la pena de prisión, son también
causas de la sobrepoblación penitenciaria en México.
La gráfica a continuación incluida, muestra el alarmante crecimiento de la
población penitenciaria en el Distrito Federal. En ésta se observa un importante
crecimiento en la población penitenciaria del año 2002 al 2003, situación que
sustentan las razones expuestas en los párrafos anteriores y la tesis del CIDE,
previamente referida.
A partir del año 2005 la sobrepoblación alcanzada rebasa el 50% respecto a la
población penitenciaria y la capacidad instalada en los centros de reclusión del
Distrito Federal, hasta alcanzar una sobrepoblación de 18,483 internos al 24 de
diciembre de 2009, lo que equivale al 85.58%. Tal vez lo que resulta más
inquietante es la proyección de incremento de la población y sobrepoblación para
este año y el 2011, en donde se proyecta alcanzar una sobrepoblación
penitenciaria equivalente al 106.35%.
4 Conferencia de la Dra. Elena Azaola Garrido, impartida en el Foro “El Sistema Penitenciario
Actual y Alternativas para el Cambio”, efectuada en México, Distrito Federal, el 3 de septiembre de 2007. 5 BERGMAN Marcelo, et al, Informe sobre delincuencia, marginalidad y desempeño institucional,
México, CIDE, diciembre de 2006.
11
12
Ante este panorama de hacinamiento penitenciario, se han desencadenado otros
factores que dificultan el cumplimiento del objetivo de reinserción social,
evidenciando graves problemas de corrupción entre las autoridades
penitenciarias6 y de respeto a los derechos humanos de las personas privadas de
la libertad, como se analizará más adelante.
Se han formulado propuestas para construir más cárceles; pero tal vez primero
debemos analizar si se cuenta con los recursos suficientes para que el Gobierno
del Distrito Federal realice las inversiones necesarias para construir y mantener
nuevas instalaciones; pagar custodios y personal administrativo, capacitándolos y
teniendo la transparencia necesaria; brindar agua, luz y alimentación a los
internos, y las condiciones que garanticen el respeto a sus derechos
fundamentales.
Es momento de determinar la política criminal que como Estado adoptaremos; en
mi opinión esta política criminal debe enfocarse a disminuir el número de internos,
mediante la efectiva prevención del delito y la sustitución de la pena de prisión, por
formas de control menos estigmatizantes.
La reforma constitucional en materia penal, de junio de 2008, ya dispone la
inclusión de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia
penal; pero para conocer sus resultados habrá que esperar a que entre en vigor a
través de: a) la implementación de la legislación secundaria, en particular, la ley de
justicia alternativa y, los mecanismos de conciliación y mediación en los códigos
6 Es común que la sobrepoblación de los centros de reclusión, derive en un constante ingreso
económico para el personal penitenciario. La experiencia y, las conversaciones con internos e internas nos permiten desglosar los siguientes factores de ingreso económico para dicho personal: 1. Cobran, para no golpear a los internos, cuando se pasa lista; 2. Cobran, para permitir a los internos tener algún beneficio distinto al permitido, por ejemplo, teléfonos celulares o televisiones; 3. Algunas veces cobran a los familiares que ingresan a visitar a los detenidos, en los pasillos y en las distintas puertas de acceso; 4. Cobran por la entrega del correo o por comunicar una llamada telefónica a los internos; 5. Cobran por servicios propios de la función tales como distribución de alimentos, privacidad en las visitas íntimas, etc. A esto se suma, las cuotas que exigen “bandas organizadas” dentro de los centros de reclusión, que igualmente cobran por el uso de un colchón que por seguridad personal; dificultando la reinserción social y por el contrario, infiltrando entre los internos ánimos de venganza contra la sociedad y las autoridades.
13
de procedimientos penales y; b) una cultura a favor de medios alternativos de
solución de controversias que permita entender, a los distintos actores de la
sociedad, especialmente a los medios de comunicación, que estas medidas no
son sinónimos de impunidad.7
Resulta importante señalar la necesidad de congruencia en las políticas penales
como en muchos otros temas de la agenda nacional, pues por un lado se tiende a
mecanismos que permitan disminuir el número de internos a través de la
reinserción social y formas alternativas distintas a la prisión; y por otro lado, se da
una práctica legislativa de aumento a las sanciones penales, y el constante recurrir
a las penas privativas de libertad como el instrumento principal en el que el
gobierno finca sus expectativas de reducir los índices de inseguridad. 8
La situación actual de los reclusorios en el Distrito Federal, más allá de la entrada
en vigor de leyes y de la necesidad de una política criminal congruente, exige
soluciones inmediatas, pues los índices alcanzados de sobrepoblación
penitenciaria, han evidenciado el deterioro de una infraestructura insuficiente para
el numero de internos, y ha derivado en la degradación de las condiciones de vida
de procesados y sentenciados, pues ha atentado contra la privacidad de los
internos, la recreación, la higiene, el ejercicio del resto de sus derechos
7 Algunas entidades federativas, por ejemplo, el Estado de Durango, han logrado desarrollar cursos
de capacitación para periodistas y comunicólogos, de modo que se pueda fomentar una cultura de los mecanismos alternativos de solución de controversias. Los periodistas de los principales medios de comunicación en, por lo menos, el Distrito Federal, consideran que una persona a la que un juez le resuelva la libertad es una causa impune, porque confunden justicia penal con prisión, desconociendo otras posibles sanciones o medios de solucionar los conflictos. No ha sido fácil trasmitir que el derecho penal, busca la solución del conflicto, y que los mecanismos alternativos son formas de esa solución, que se han enfocado y, de hecho encuentran su génesis en la protección de los derechos de las víctimas. 8 Es un claro ejemplo de esta realidad lo que podemos llamar la “contra reforma” en el Estado de
Chihuahua. La mayoría de los expertos hacen ver que los cambios sufridos por la legislación procesal penal en el Estado de Chihuahua a principios del año 2010, más que una falta de comprensión del sistema se debe a un tema de proselitismo político, que exige a los candidatos a cargos populares, utilizar como palestra, el tema de la seguridad pública y, por ende, la dureza del sistema penal. Esta decisión ha sido un retroceso lamentable en la implementación del Sistema Procesal Penal Acusatorio, no sólo para el Estado de Chihuahua, sino, a la vez, para las demás entidades federativas que han puesto sus ojos el desarrollo de los procesos en esa entidad federativa y que la han seguido como modelo.
14
fundamentales y ha demostrado la falta de presupuesto destinado al sistema
penitenciario.
Como ha dicho Elias Neuman, “parece como si el propósito de la justicia fuera sólo
el de separar al delincuente de la sociedad, abandonando después toda
preocupación por su suerte futura. Considerada así, la privación total de libertad,
dentro de un recinto de contención, cobra un mayor alcance y se convierte en un
verdadero ataque contra la propia vida del reo. Sólo se le conserva a éste su
existencia física; se le aloja, se le viste, se le alimenta; su vida intelectual y moral
quedan totalmente desdeñadas (…). La prisión, en el mejor de los casos, o sea,
aquel que está organizado bajo un régimen sin promiscuidades ni ocios
compulsivos, despersonaliza a todos y cada uno de los individuos que cumplen la
condena”9.
Ante estas condiciones de marginación, en medio del hacinamiento y la
despersonalización de los internos, poco cercano esta el ideal de readaptación
social. “No existen posibilidades de ejercer con eficacia terapia alguna, pues
difícilmente podrá educarse para la libertad, en un mundo de sordidez y tensiones
agobiantes.10
Lo anterior se refleja en la tabla abajo anexa, en la que se observa la calificación
que nuestra entidad federativa obtuvo como resultado del Diagnóstico Nacional de
Supervisión Penitenciaria efectuado por la Comisión Nacional de Derechos
Humanos durante 200911, y que resulta significativamente inferior respecto a años
anteriores.
9 NEUMAN, Elias. Prisión Abierta. Una Nueva Experiencia Penolológica. México, Porrúa, 2006, pp.
60-61. 10
Ibídem, p. 61. 11
Comisión Nacional de Derechos Humanos. Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, en: http://www.cndh.org.mx/DIAGNACSP/Principal.asp, consultada el 23 de marzo de 2010.
15
Como puede advertirse, el Distrito Federal obtuvo una calificación de 3.57 en una
escala del 1 al 10, respecto a los siguientes indicadores: derechos humanos
relacionados con la situación jurídica de los internos, derechos humanos que
garantizan una estancia digna y segura en prisión, derechos humanos que
garantizan su integridad física y moral, derechos humanos que garantizan el
desarrollo de actividades productivas y educativas, derechos humanos que
garantizan la vinculación social del interno, derechos humanos que garantizan el
mantenimiento del orden y la aplicación de sanciones y derechos humanos de
grupos especiales dentro de instituciones penitenciarias.
Cabe destacar que el Distrito Federal obtuvo la calificación más baja en el
Diagnóstico12 ya referido en relación con el resto de las entidades federativas de
nuestro país, seguido por los estados de Sinaloa con una calificación de 3.73; y
Tabasco que alcanzó la calificación de 4.11.
La calificación obtenida por cada uno de los centros de reclusión del Distrito
Federal, en este mismo año fue como se expresa en la tabla siguiente:
12
Ibidem
16
Centro Calificación
Centro de Ejecución de Sanciones Varonil Norte 4.97
Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Oriente 4.79
Reclusorio Preventivo Varonil Oriente 4.06
Centro Varonil de Readaptación Social Santa Martha Acatitla 3.69
Reclusorio Preventivo Varonil Sur 3.60
Centro Varonil de Rehabilitación Psicosocial 3.58
Centro Femenil de Readaptación Social Santa Martha Acatitla 3.49
Penitenciaria de Santa Martha Acatitla 3.37
Reclusorio Preventivo Varonil Norte 2.34
Centro Femenil de Readaptación Social (Tepepan) 1.77
El Centro Femenil de Readaptación Social (Tepepan) obtuvo la calificación más
baja del Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria13 respecto al resto de
los centros de reclusión ubicados en territorio nacional.
En los siguientes apartados se analizará la situación de las personas privadas de
la libertad en el Distrito Federal, respecto al ejercicio de algunos de los derechos
fundamentales que podrían verse afectados entre otras circunstancias, por la
sobrepoblación en los centros de reclusión y la insuficiencia de los recursos
destinados al sistema penitenciario de esta entidad federativa.
1.1.2. Derecho al Agua
De acuerdo con las Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos,
aprobadas por el Consejo Económico y Social de la Organización de Naciones
Unidas, así como el sentido común, a la vez que el humanitario; cada recluso
tendrá derecho al agua, para bañarse por lo menos una vez por semana en clima
13
Ibidem
17
templado; para disponer de ella para su salud y limpieza, y a tener la posibilidad
de proveerse de agua potable cuando lo necesite.14
El acceso y disponibilidad de este líquido vital es necesario para la higiene, la
limpieza de todo tipo de instalaciones, y su consumo en cantidades suficientes e
higiénicas, resulta indispensable para la vida humana.
En el caso del Distrito Federal, ya desde algunos años se vive un significativo
problema de escasez de agua generalizada, que no exenta a los centros de
reclusión de esta entidad federativa, y que agrava la situación de los internos.
“La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal informó en 2005 que la
insuficiencia del suministro de agua era un problema generalizado en los centros
de reclusión, y en cuanto a la calidad del agua, que en cuatro centros de seis no
había registros de potabilización del agua. El Reclusorio Oriente es el centro con
mayores problemas de este tipo, al ubicarse en una zona (Delegación Iztapalapa)
con muchos problemas de abastecimiento de agua en general.”15
Según una nota publicada en el periódico Milenio el 16 de noviembre de 2008, el
Lic. Emilio Álvarez Icaza, como entonces presidente de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, tras una visita al reclusorio Preventivo Varonil
Oriente, señaló que el problema de escasez de agua se agravó tras los
hundimientos en Iztapalapa, y que ante esta situación, el abastecimiento de agua 14
Reglas, 13, 15 y 20 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076(LXII) de 13 de mayo de 1977. 15
Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal, México, Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Gobierno del Distrito Federal, et al, 2008, p. 539.
18
se hacía a través de pipas que resultaban insuficientes para la población ahí
recluida, además de que generaba problemas de higiene, falta de seguridad en
cuanto a la limpieza del agua, problemas de convivencia entre los internos y un
alarmante problema de corrupción.16
En esta materia, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ha hecho
algunas recomendaciones; sin embargo, los avances para solucionar este
problema no han dado los resultados esperados.
Adicionalmente, según el Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito
Federal17, para 2009, se encontró casos de Escabiosis o también conocida como
sarna, generalmente provocada y agravada por la falta de higiene entre la
población recluida.
La escasez del agua por los efectos arriba mencionados, aunada a la
sobrepoblación penitenciaria, imposibilita el establecimiento de condiciones que
faciliten el cumplimiento del objeto de los centros de reclusión del Distrito Federal,
a saber, la reinserción social.
16
BERUMEN, Valeria. “Halla la CIDH menores, sarna y sequía en Reclusorio Oriente”, Milenio,
México, 16 de noviembre de 2008, http://impreso.milenio.com/node/7100626 . 17
Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal, Op cit. 15.
19
1.1.3. Derecho a la Alimentación
Conforme a la regla 20 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos, todo recluso tiene derecho a contar con una alimentación de calidad,
que le sea suficiente para mantener su salud.
Por su parte, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en vigor para México desde el 23 de junio de 1981,
establece la obligación del Estado de adoptar las medidas y programas necesarios
para proteger el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el
hambre, mejorando la producción, conservación y distribución de los alimentos,
así como asegurando su distribución equitativa, entre otras medidas.
La Dirección General de Prevención y Readaptación Social es la responsable de
proveer los elementos necesarios que garanticen condiciones de vida adecuadas
para los internos, incluyendo una alimentación de calidad. De acuerdo con el
artículo 20 del Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal, la
alimentación de los internos contará con la calidad e higiene adecuadas, y deberá
programarse por un dietista semanalmente, y distribuirse en tres comidas al día,
con los utensilios adecuados para consumirla.
20
En el Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal18, correspondiente a
2008, en cuanto al derecho a la alimentación, entre otras observaciones se
establece:
“La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en su
informe de 2005, señaló que en ninguno de los centros de
reclusión del Distrito Federal se cumplían cabalmente las
disposiciones de higiene y sanidad de la Secretaría de Salud, que
son de observancia obligatoria en los establecimientos dedicados a
la obtención, elaboración, fabricación, mezclado, conservación,
almacenamiento, distribución, manipulación y transporte de
alimentos con la finalidad de reducir los riesgos para la salud de la
población consumidora. Cabe señalar que si bien hay un
programa de revisión de las condiciones de almacenamientos de
los alimentos en los centros de reclusión, éste no es permanente, y
además no hay un programa de revisión sanitaria, lo cual afecta
directamente la calidad y contenido nutricional de los alimentos que
reciben los internos.”19
La Dirección General de Prevención y Readaptación Social del Distrito Federal,
informó en julio de 2002 que el presupuesto diario para la alimentación, era de
nueve pesos por interno, y según datos de la Comisión de Derechos Humanos del
18
Ibidem 19
Ibidem, p. 539
21
Distrito Federal, la materia prima utilizada para la elaboración de los alimentos, era
de buena calidad, pero el problema radica en el proceso de preparación y
distribución de los alimentos, los cuales se dan en condiciones de deplorable
higiene.
También se han detectado grandes deficiencias en las instalaciones de cocina,
que ponen en riesgo la seguridad de los internos que laboran ahí. La falta de
mantenimiento e inversión en los utensilios de cocina se refleja en un deficiente
funcionamiento.
No obstante lo anterior, en la visita que me fue permitida realizar el lunes 22 de
marzo de 2010, al Reclusorio Preventivo Sur, pude observar un correcto
funcionamiento de las instalaciones de la cocina, y condiciones higiénicas para la
preparación de los alimentos por parte de los internos que en ese momento se
encontraban en el área. Así como en la panadería de este mismo reclusorio,
donde los internos producen panes no sólo para este centro sino para otros más
del Distrito Federal.
Lo que sí fue un comentario generalizado, son las dificultades que se encuentran
para la distribución de alimentos, pues aunque en el Reclusorio Preventivo Sur,
aseguran que entregaron charolas para servir alimentos a los internos, la mayoría
de éstos ya no cuenta con los utensilios adecuados para el consumo de los
alimentos; por lo que es común encontrar que éstos les sean servidos en botes o
cualquier otra clase de recipiente, lo que deriva en condiciones poco higiénicas.
La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en un documento
elaborado en el año 2002, en el marco de los trabajos de la mesa Interinstitucional
sobre el Sistema Penitenciario en el Distrito Federal, informó que en los casos de
los Reclusorios Preventivos Varoniles Norte y Oriente, las condiciones de
22
insalubridad eran mayúsculas, debido a la suciedad, plagas y deterioro de los
utensilios de cocina.
1.1.4. Derecho a la Salud
De conformidad con el tercer párrafo del artículo cuarto constitucional, toda
persona tiene derecho a la protección de la salud.
Adicionalmente, el primero de los Principios de ética médica aplicables a la función
del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas
presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, adoptados por la Asamblea General en su resolución 37/194, del 18
de diciembre de 1982, señala que:
“El personal de salud, especialmente los médicos, encargado
de la atención médica de personas presas o detenidas tiene el
deber de brindar protección a la salud física y mental de dichas
personas y de tratar sus enfermedades al mismo nivel de
calidad que brindan a las personas que no están presas o
detenidas.”
Ahora bien, de acuerdo con el Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito
Federal, los servicios médicos, psicológicos, psiquiátricos y odontológicos
brindados en los reclusorios del Distrito Federal dependen de la Secretaría de
Salud, la cual está encargada de velar por la salud física y mental de la población
interna y salud pública de esa comunidad; así como por la higiene general dentro
de los centros de reclusión.
En la realidad, el cumplimiento de estas disposiciones constitucionales,
instrumentos internacionales y reglamentos se encuentra con diversas dificultades.
23
La sobrepoblación y la falta de los recursos humanos y económicos suficientes,
imposibilitan el proveer a los internos de un sistema de atención médica integral
de calidad, la carencia de medicamentos y las dificultades para el acceso a los
servicios de salud se muestran como constantes en los centros de reclusión del
Distrito Federal.
De acuerdo con el Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal
publicado en 200820, se advierten entre otras situaciones, las siguientes:
No se cuenta con el personal y especialistas suficientes en todos los
centros y turnos, para cumplir con la asistencia médica y los programas de
prevención de enfermedades e higiene.
De acuerdo con la Secretaría de Salud, los internos-pacientes que desean
obtener una consulta médica deben programarla. Sin embargo, para el
total de la población penitenciaria en el Distrito Federal, resultan
insuficientes las 80 o 100 consultas que se dan por día, lo que dificulta el
acceso oportuno de los internos a los servicios de salud.
El personal médico no asiste a las zonas de aislamiento, no obstante lo
dispuesto por el artículo 134 del Reglamento de los Centros de Reclusión
del Distrito Federal, que expresamente establece que los dormitorios o
secciones destinados para custodia en aislamiento serán visitados por el
servicio médico del centro de internación correspondiente. La situación
anterior, además de violar el precepto antes referido, facilita el surgimiento
de enfermedades, el contagio de la población recluida y agrava las
condiciones de poca higiene en que estos internos se encuentran.
20
Ibidem
24
En el caso del Centro de Readaptación Social Tepepan, las internas con
problemas de salud mental conviven con otras internas no enfermas.
Respecto a los reclusorios preventivos varoniles, de acuerdo con el
Diagnóstico21 en referencia, es frecuente encontrar personas con
problemas de salud mental dentro de los dormitorios, lo que imposibilita
darles el tratamiento médico-psiquiátrico adecuado.
1.1.5. Derecho a un espacio digno para vivir
De acuerdo con el artículo 133 del Reglamento de Reclusorios y Centros de
Readaptación Social del Distrito Federal de 1990, actualmente abrogado por el
Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal, los internos debían
alojarse en dormitorios generales divididos en cubículos para el acomodo de tres
personas como máximo.
En la regulación vigente, no existe disposición similar a la mencionada en el
párrafo anterior en cuanto al número de internos destinados como máximo en los
dormitorios o estancias de los centros de reclusión del Distrito Federal,
seguramente esta situación se deba a las condiciones de hacinamiento en que se
encuentran los internos en esta entidad federativa ya no permitía cumplir con la
disposición antes referida.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalaba en su informe sobre
México, en 1998, que la falta de espacio y el hacinamiento de internos, generaban
promiscuidad e imposibilitaban la existencia digna de las personas en reclusión,
situación que afecta la recreación, privacidad e higiene de los internos.22
21
Ibídem 22
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México. Capítulo III. Derecho a la libertad personal, septiembre 24 1998, en: http://www.cidh.org/countryrep/mexico98sp/Capitulo-3.htm
25
La falta de espacio en los centros de reclusión, dificulta la convivencia entre los
internos, además de generar mayores situaciones de violencia y corrupción; lo que
aleja al sistema penitenciario de lograr una efectiva reinserción social, y deriva en
la afectación al resto de los derechos fundamentales de los internos.
1.1.6. Derecho al Trabajo
El derecho al trabajo, también se ve afectado por las condiciones en que se
encuentran los centros de reclusión del Distrito Federal. El trabajo constituye un
derecho humano, una garantía individual consagrada en el artículo 5 y 123
constitucional, y uno de los pilares sobre los que se sustenta el sistema
penitenciario.
En efecto, el artículo 18, párrafo segundo de la Constitución Política establece:
“El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la
capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte
como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la
sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los
beneficios que para él prevé la ley.”
Debe tomarse en cuenta que la obligación constitucional antes referida, se enfoca
a dos objetivos: (i) que el trabajo junto con la educación, la salud y el deporte sea
la base del sistema penitenciario y, (ii) que dicho sistema, facilite la capacitación
de todos los internos para realizar un trabajo.
No obstante lo anterior, la sobrepoblación penitenciaria y la falta de plazas
laborales remuneradas derivan en porcentajes muy bajos de población
laboralmente activa; a lo que se suma, que el sistema penitenciario no cuenta con
un proyecto laboral propio, es decir, la capacidad de valorar las habilidades de los
26
internos para realizar actividades laborales y, la posibilidad de desarrollar, en
razón de esas habilidades, fuentes de trabajo para la producción de bienes
dirigidos al autoconsumo de la población penitenciaria, pero también al desarrollo
y crecimiento de una actividad empresarial, no limitada a los centros de reclusión.
Las condiciones en que además se desarrollan las actividades y la falta de
protección laboral y condiciones de trabajo equitativas dificultan la inclusión de un
mayor número de internos a estas actividades.
La importancia del trabajo penitenciario es mayúscula por las considerables
ventajas que puede representar para los internos, sus familias, la sociedad y las
condiciones en que se encuentran los centros de reclusión del Distrito Federal;
además constituye una fuente de recursos que se reflejaría en las condiciones de
vida en que se encuentran muchos de los internos, respecto a los derechos arriba
referidos. Este tema será el objeto principal de desarrollo de esta tesis y se
analizará en los capítulos subsecuentes.
Baste por ahora decir que los derechos hasta aquí enunciados, son algunos de los
considerados fundamentales para el ser humano, y que se ven especialmente
afectados en el Distrito Federal respecto a las personas privadas de la libertad,
como ya se ha expuesto, principalmente por las condiciones de sobrepoblación
penitenciaria y la falta de recursos humanos y económicos que faciliten la tarea del
sistema penitenciario.
Pero éstos no son los únicos derechos que se ven violentados para los internos
bajo las actuales condiciones en que se encuentra el sistema penitenciario del
Distrito Federal. También se ve afectado el derecho a la visita familiar y a la visita
íntima, en el que no sólo los internos sino sus familiares ven perturbada su esfera
de garantías jurídicas, al no contar con áreas de aduanas que permitan su acceso
seguro y rápido aunado a la corrupción que en muchas ocasiones se sufre por
parte de las autoridades; se afecta la libertad de expresión, el derecho a la
27
privacidad, el derecho al acceso a la información, y a medios de comunicación con
el exterior, entre otros.
1.2. Aspectos Financieros del Sistema Penitenciario del Distrito Federal
La delincuencia tiene importantes costos para la sociedad mexicana. Costos
directos como el valor monetario de los recursos utilizados en la atención médica
de las lesiones y en las actividades de prevención de la delincuencia, así como,
las pérdidas en recursos materiales.
Tiene costos indirectos tales como las pérdidas de capital humano por
discapacidad, muerte o encarcelamiento y las ganancias o recursos no generados;
y además, costos intangibles, como el dolor, el miedo y las modificaciones a los
modos ordinarios de vida que experimentan los ciudadanos después de ser
víctimas de un acto delictivo.
En el Foro denominado “El sistema Penitenciario Actual y Alternativas para el
Cambio” celebrado en México el 3 de septiembre de 2007, ya la Dra. Elena Azaola
Garrido comentaba sobre los costos que la delincuencia tiene en otros países. En
el caso de Estados Unidos, refirió que el costo anual de la criminalidad había sido
estimado en 655 billones de dólares, y que los ciudadanos estadounidenses
pagan un sistema de justicia criminal que consume 90 billones de dólares al año.
Respecto a los costos del sistema juvenil, la Dra. Elena Azaola informó que
mantener a un joven preso durante un año, le cuesta 22,000 dólares a los
contribuyentes estadounidenses, mientras que una sentencia de cadena perpetua
fue calculada en un costo promedio de 1.5 millones de dólares.
28
Las cifras anteriores, revelan los altos costos que para los contribuyentes
representa, el mantener una política criminal basada en la pena privativa de
libertad en un país como Estados Unidos, que se muestra como potencia mundial
en cuanto al número de personas en prisión. Durante el año 2009, llegaron a
darse cifras en las que se mostraba que dicho país, tenía 756 personas presas por
cada 100,000 habitantes.
Los altos niveles de población penitenciaria no están limitados a determinados
países, sino que se trata de un fenómeno mundial, que México también comparte,
como se analizó al inicio de este capítulo.
Ahora bien, ya se ha hablado de los altos costos que el sistema penitenciario
representa para cualquier población; pero además la mayoría de las
administraciones penitenciarias han sido incapaces de asignar los recursos
adicionales, físicos y humanos, necesarios para garantizar las condiciones de vida
en apego a los derechos fundamentales de esta población penitenciaria, como ha
quedado referido en los apartados anteriores en cuanto al ejercicio de los
derechos humanos de los internos en el Distrito Federal.
En el caso de esta entidad federativa, ante las condiciones de hacinamiento
penitenciario, los presupuestos destinados para el sistema penitenciario han
resultado notablemente insuficientes, pero a la vez muy altos frente a la
percepción del grueso de la población que considera que los recursos destinados
a los centros de reclusión es dinero mal invertido, frente a las diversas
necesidades de la ciudadanía.
El Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal
2010, prevé un monto destinado a la Readaptación Social, de
Mx$1’718’423,311.00. (Mil millones, setecientos dieciocho mil, cuatrocientos
veintitrés mil, trescientos once pesos 00/100 MN).
29
Los presupuestos que el Distrito Federal ha asignado a la Subsecretaría del
Sistema Penitenciario de esta entidad federativa, en los últimos diez años, son los
que se expresan en la tabla abajo incluida.23
Ejercicio Presupuesto modificado al cierre del ejercicio
(Pesos Mexicanos)
2000 897,797,967.77
2001 999,756,213.12
2002 845,474,272.72
2003 774,208,200.62
2004 962,027,845.85
2005 1,198,885,217.51
2006 1,179,924,897.80
2007 1,234,189,751.53
2008 1,375,058,813.31
2009 1,364,067,784.00
Estos presupuestos se dividen en distintos capítulos por la Subsecretaría del
Sistema Penitenciario, tales como servicios personales; materiales y suministro;
servicios generales; ayudas, subsidios y transferencias; bienes muebles e
inmuebles; y obras públicas.
El Secretario de Gobierno del Distrito Federal, Lic. José Ángel Ávila Pérez informó
el 9 de junio de 2009, que el Gobierno del Distrito Federal gasta 120 pesos diarios
por cada uno de los internos de los centros de reclusión del Distrito Federal.
Por lo que si calculamos estos 120 pesos por cada uno de los internos del fuero
común que se tenían como población en los centros de reclusión de esta entidad
23
Datos proporcionados por la Subsecretaría de Sistema Penitenciario del Distrito Federal.
30
federativa, al 24 de diciembre de 2009 (i.e. 34,628 internos), encontramos que el
gasto del Gobierno del Distrito Federal es equivalente a $4’155,360 pesos diarios;
que calculados de manera anual, representan $1’516’706,400 pesos.
Ya se había anunciado que una de las causas por las que se elevó de manera
considerable la población penitenciaria, fue la reforma al Código Penal del Distrito
Federal de 2003, en el que se impuso pena privativa de libertad al delito de robo
simple, regulado en el artículo 220 de este Código, y delito respecto al cual,
resulta desproporcionada la sanción privativa de libertad y el costo que representa
la ejecución de esta sanción para el Gobierno del Distrito Federal en comparación
con el monto objeto del delito.
Así, en el Distrito Federal, cuando el valor de lo robado no excede de $15,238
pesos, la sanción correspondiente es de seis meses a dos años de prisión y de
sesenta a ciento cincuenta días multa. Ahora bien, considerando el costo que
representa para el Gobierno del Distrito Federal el sistema penitenciario por
interno, mantener a cada uno de los sentenciados por este tipo penal resultaría en
una erogación para el Distrito Federal de entre $21,600 pesos y $86,400 pesos,
cantidad que se muestra significativamente mayor respecto al monto objeto del
delito. Lo mismo acontece en el caso de quien roba por un monto inferior de
$43,095 pesos y cuya ejecución de sentencia tiene un costo para el Gobierno del
Distrito Federal de entre $86,400 y $172,800 pesos.
En el caso de la población penitenciaria correspondiente al fuero federal, y que se
encuentra recluida en los centros penitenciarios de las distintas entidades
federativas, incluido el Distrito Federal, con fundamento en el segundo párrafo del
artículo 18 constitucional; el Gobierno federal destina una cantidad dentro del
ramo 36 “Seguridad Pública”, del Presupuesto de Egresos de la Federación, bajo
el rubro de “Fondo de Garantías para apoyo a centros de Readaptación Social en
las Entidades Federativas”, que para el año 2010, esta asignado por
$1’000’000,000 pesos.
31
De este rubro, se entrega un subsidio económico a las entidades federativas, al
que también se le conoce como “socorro de ley”, por cada uno de los reos
federales que ingresan a los reclusorios del fuero común.
El “socorro de ley” actualmente se encuentra establecido en 40 pesos por interno,
cuando existen datos que reflejan que el gobierno federal gasta aproximadamente
450 pesos diarios en los reos que tiene en sus centros federales.
Así, el Distrito Federal recibe 40 pesos por cada interno del fuero federal que se
encuentra en sus centros de reclusión, en contraste con los 120 pesos diarios que
reporta gastar por cada uno de ellos.
De acuerdo con esta información, si consideramos los 5,452 internos que al 24 de
diciembre de 2009 se tenían en los centros del Distrito Federal, y que
correspondían al fuero federal, encontramos que se destinaban $218,080 pesos
diarios como subsidio por parte del gobierno federal, lo que equivale a
$79’599,200 pesos anuales, en contraposición a los $80 pesos que además del
subsidio referido, el Distrito Federal destina a estos reos del fuero federal y que
suman una cantidad anual de $159’198,400 pesos.
La falta de espacio en los centros de reclusión, el hacinamiento penitenciario y el
presupuesto que resulta insuficiente para albergar a la creciente población de
estos centros en el Distrito Federal, fueron las principales causas por las que
desde el mes de junio de 2009, el Gobierno del Distrito Federal manifestó su
negativa a recibir más reos del fuero federal dentro de los centros de reclusión de
esta entidad federativa. Postura que sustentan en el hecho de que según las
autoridades del Gobierno del Distrito Federal, esta entidad federativa no tiene
celebrado el convenio al que refiere el segundo párrafo del artículo 18
constitucional, por lo que no se encuentra obligada a recibir más internos que
correspondan a una competencia distinta a la local.
32
Como puede verse el presupuesto destinado a los centros de reclusión del Distrito
Federal es también un grave problema en la agenda penitenciaria de esta entidad
federativa, sea que se considere mucho o poco el dinero destinado a esta materia,
resulta insuficiente para garantizar condiciones de vida en apego a los derechos
humanos de los reclusos en el Distrito Federal, y establecer programas integrales
y efectivos de readaptación social.
Debemos replantear esta problemática, y ser capaces de advertir que el dinero
destinado a los centros de reclusión del Distrito Federal, es una inversión en
materia de seguridad pública, pues la mayoría de los reclusos oscila entre los 20 y
35 años de edad, y debemos enfocarnos en desalentar la reincidencia.
Es cierto, que la ciudadanía tiene muchas necesidades y que el presupuesto es
precario al lado de las grandes inversiones y demandas de la población defeña,
pero entonces busquemos mecanismos conjuntos de colaboración social, para
solucionar éste y otros problemas que no sólo afectan a un grupo específico, sino
que terminan por reflejar consecuencias en el complejo entramado social.
El trabajo de los que justamente estén privados de libertad se presenta como una
de las posibles soluciones que el sistema penitenciario exige. Creo, coherente con
el mandato de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el
trabajo como derecho, en el trabajo como oportunidad, en el trabajo como libertad
y base para la reinserción social, como medio de desarrollo de la persona en lo
individual y, ante sus compromisos sociales y familiares; como fuente de recursos
para mejorar las condiciones de los centros de reclusión de esta entidad
federativa, y como base para el desarrollo de una sociedad que ha dejado de
confiar, pero que necesita volver a hacerlo.
Por eso, es importante asumir la obligación de capacitar a las personas privadas
de la libertad para que vean en el trabajo la oportunidad de realizarse y alejarse de
33
la comisión de conductas delictivas; adoptando a la vez el compromiso de educar
a nuestra sociedad en una cultura en que el trabajo se vea como una oportunidad
que también debe brindarse a quienes se encuentran internos o han cumplido una
sentencia derivada de un proceso penal, como una alternativa de crecimiento y
desarrollo, basada en principios de solidaridad social.
34
CAPÍTULO II
El trabajo como libertad individual, derecho humano y principio social
Desde que el hombre existe, ha trabajado para superar los obstáculos con los que
se encuentra en el medio en el que habita; el trabajo es pues una actividad
esencialmente humana que caracteriza a la cultura y se muestra como principio de
desarrollo individual y social.
El trabajo brinda al ser humano, la oportunidad de desarrollar sus habilidades
intelectuales y físicas, agregando valor a los recursos que encuentra en la
naturaleza; transformando y creando, trascendiendo por su actividad en el tiempo
más allá de la propia vida. El trabajo implica voluntad y libertad, brindando al ser
humano la posibilidad de construirse a sí mismo, de realizarse personalmente
convirtiendo en acto lo que sin su actividad resultaría en mera potencia.
El trabajo también se muestra como un vínculo del ser humano con la sociedad,
permitiéndole extender sus posibilidades y ver en el trabajo conjunto y en la
cooperación, medios para satisfacer necesidades que no lograría cubrir por sí
mismo.
El trabajo del ser humano añade valor a la realidad, aporta a la sociedad actual
mayores oportunidades y la posibilidad de tener mejores condiciones de vida en
colectividad; extendiendo sus beneficios también a la cultura humana en general,
incluyendo a las generaciones futuras.
Por lo anterior, y considerando la trascendencia del trabajo y sus efectos para el
hombre y la sociedad; el Derecho como ciencia social y humanista, contempla
esta actividad como un elemento inseparable de la cultura humana y un derecho
inalienable del ser humano, como se analizará en el presente capítulo, en el que
se atenderá al trabajo desde un aspecto jurídico, enfocándonos a la regulación del
trabajo penitenciario y su trascendencia social.
35
2.1. El trabajo como garantía constitucional y derecho humano
El trabajo es connatural a la persona humana, y es una garantía reconocida y
protegida jurídicamente, ante la conciencia histórica que nuestro país y el ámbito
internacional han desarrollado, después de acontecimientos que como verdaderas
convulsiones sociales han hecho evidente la necesidad de reconocerlo y
protegerlo como un derecho y, brindar ciertos lineamientos básicos a esta
actividad que ha existido como parte inalienable de la misma humanidad.
A continuación, se desarrollarán algunos aspectos del derecho al trabajo y su
regulación en los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales desde una
perspectiva enfocada a México.
2.1.1 El trabajo como derecho en el ámbito jurídico nacional e internacional
Largo ha sido el recorrido del sistema jurídico mexicano en materia laboral hasta
nuestros días. Las disposiciones respecto al trabajo tienen su origen en nuestro
país desde la época colonial, siguiendo con el movimiento insurgente y las
primeras conquistas liberales plasmadas en la Constitución de 1857, con los
movimientos sociales de Río Blanco, Nogales, Santa Rosa y Cananea; seguidos
por la revolución de 1910, y las corrientes posteriores que buscaban proteger a los
trabajadores, así como la constitución de 1917, la promulgación de la Ley Federal
del Trabajo y los logros en materia de seguridad social.
Actualmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce,
en el primer párrafo de su artículo 5:
36
“Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a
la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo
lícitos…”
Como se desprende del texto constitucional antes citado, la libertad de profesión,
la libertad de industria, la libertad de comercio y la libertad de trabajo son derechos
que deben ser garantizados en los Estados Unidos Mexicanos a todos los
individuos, salvo por los casos y condiciones que la misma constitución establece,
tal como dispone el artículo 1 de la misma.24
Los fundamentos de esta garantía, de acuerdo con el maestro Efraín Polo Bernal,
“quedan establecidos en el tercer párrafo del artículo 5 constitucional, al indicar
que nadie puede ser obligado a prestar servicios personales, sino con dos
condiciones: 1) Mediante una justa retribución, y 2) con su pleno consentimiento”25
Asimismo, en la asamblea constituyente para la Constitución de 1917 se reconoció
al trabajo como un derecho social, con amplio antecedente histórico. Lo anterior
logró que nuestra constitución fuera precursora, respecto a las otras
constituciones del mundo, en proteger a través de una garantía social plasmada
en el máximo ordenamiento de nuestro sistema jurídico, a los trabajadores,
prohibiendo los abusos en relaciones laborales.
El primer párrafo del artículo 123 de nuestra carta magna refiere:
“Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al
efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización
social del trabajo, conforme a la ley.”
24
El primer párrafo del artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos refiere: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.”. Estas restricciones respecto a la libertad laboral serán analizadas más adelante en este mismo capítulo. 25
POLO Bernal, Efraín. Breviario de garantías constitucionales, México, Porrúa, 1993, p.85
37
El resto del contenido de este artículo constitucional además de extenso resulta de
una gran importancia, si se consideran las conquistas que cada una de las
fracciones de este precepto representaron en materia laboral en nuestro país.
En las disposiciones incluidas en los dos apartados del artículo 123, se reúnen
principios elementales para la regulación de toda relación laboral y los derechos
fundamentales de los trabajadores, principios que se encuentran regulados en la
legislación secundaria en materia laboral y de seguridad social.
Realizar un análisis de estos principios, daría paso al estudio de muchos otros
temas que por sí mismos generarían numerosos estudios. Sin embargo, por no
ser estricto objeto del propósito de esta tesis, baste resumir que conforme a la
doctrina, el contenido de esta disposición constitucional puede clasificarse de la
siguiente manera:26
1. Normas tutelares del trabajo individual: Son las relacionadas con la
duración máxima de la jornada laboral, descansos obligatorios, salarios
mínimos, participación en las utilidades, jornadas extraordinarias, etc.
2. Normas tutelares de las mujeres y los menores: Consisten en las
disposiciones prohibitivas respecto a labores insalubres y peligrosas, los
servicios nocturnos y el trabajo de menores, así como condiciones
laborales de mujeres.
3. Normas tutelares de derechos colectivos: Son las que garantizan los más
importantes medios de defensa y mejoramiento de la clase trabajadora:
como el derecho a la sindicalización y la huelga.
26
Esta clasificación sigue los criterios adoptados en: HERNÁNDEZ, Octavio (coord.), comentario al artículo 123 constitucional, Derechos del Pueblo Mexicano – Antecedentes, origen y evolución del articulado constitucional, 3° ed., México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 1985, t.XII, pp. 123-9
38
4. Normas sobre previsión social: Son las relativas a riesgos profesionales,
accidentes de trabajo, condiciones de higiene y seguridad social,
habitaciones, escuelas, etc.
5. Normas sobre jurisdicción del trabajo: Respecto a la integración,
funcionamiento y procedimientos que en materia laboral seguirán las
autoridades correspondientes.
En el ámbito internacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos
consagra el derecho al trabajo en el artículo 23.1 siguiente:
“Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su
trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la
protección contra el desempleo…”
Vale la pena destacar, que el artículo antes citado refiere varios aspectos
importantes en materia laboral, a saber: (i) el derecho de toda persona al trabajo,
(ii) el derecho a la libre elección del mismo, (iii) el derecho a condiciones
equitativas y satisfactorias en materia laboral, y (iv) el derecho de toda persona a
la protección contra el desempleo. Aspectos que quedaron reconocidos en este
instrumento jurídico que resulta esencial en el entendimiento del derecho
internacional de nuestra época.
Al respecto, la Declaración Americana sobre derechos y deberes del hombre
refiere del trabajo, en el artículo XIV:
“Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a
seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las
oportunidades existentes de empleo.
39
Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una remuneración
que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de
vida conveniente para sí misma y su familia”.
Por su parte, el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, vigente en nuestro país desde el 23 de junio de 1981,
establece:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a
trabajar que comprende el derecho de toda persona de tener la
oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente
escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar
este derecho…”
(Énfasis añadido)
Nuestro país ha asumido la obligación de proteger y velar por el cumplimiento del
derecho al trabajo, en distintos foros, instrumentos y ámbitos internacionales, pero
además como queda establecido en el artículo arriba referido del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al ser parte del
mismo, está obligado a tomar las medidas adecuadas para garantizar a toda
persona el derecho al trabajo libremente elegido.
No basta pues con reconocer al trabajo como un derecho, sino que México se ha
obligado internacionalmente mediante el tratado internacional ya referido, a
establecer las medidas que permitan garantizar este derecho.
Por otro lado, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo
de San Salvador”, adoptado por nuestro país el 17 de noviembre de 1988 y
40
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1° septiembre de 1998, establece
en su artículo 6:
“1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la
oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y
decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente
escogida o aceptada.
2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar las medidas que
garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las
referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al
desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional,
particularmente aquellos destinados a los minusválidos…”
(Énfasis añadido)
Así, a través de esta Convención, nuestro país amplió sus responsabilidades en
cuanto a la protección del derecho al trabajo se refiere. Pues a través de este
instrumento jurídico internacional, ya no sólo se compromete a adoptar las
medidas necesarias para garantizar el derecho al trabajo en una forma general,
sino que se habla del “pleno empleo”, “orientación vocacional” y “capacitación”.
De lo anterior, que México además esté comprometido en adoptar medidas en
materia de orientación y capacitación para el trabajo. Esto deja ver, que el empleo
es reconocido internacionalmente como una forma de perfeccionar al sujeto, pues
no se refiere a un aspecto meramente económico al regular al trabajo, sino que se
atiende a la orientación vocacional y la capacitación, para lograr que el trabajo sea
un medio que permita la plenitud del ser humano y el desarrollo de la sociedad.
En la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, proclamada por la
Asamblea General en su resolución 2542 (XXIV), de 11 de diciembre de 1969 se
establecen algunos de los derechos que el propio constituyente consideró
41
necesarios para la reinserción social de los sentenciados. En efecto, la parte II,
relacionada con los objetivos de la Declaración establece:
“El progreso y el desarrollo en lo social deben encaminarse a la
continua elevación del nivel de vida tanto material como espiritual de
todos los miembros de la sociedad, dentro del respeto y del
cumplimiento de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales, mediante el logro de los objetivos principales
siguientes:
Artículo 10
a) La garantía del derecho al trabajo en todas las categorías y el
derecho de todos a establecer sindicatos y asociaciones de
trabajadores y a negociar en forma colectiva; el fomento del pleno
empleo productivo, la eliminación del desempleo y el subempleo, el
establecimiento de condiciones de trabajo justas y favorables para
todos, inclusive el mejoramiento de la salud y de las condiciones de
seguridad en el trabajo; la garantía de una remuneración justa por los
servicios prestados sin discriminación alguna, así como el
establecimiento de un salario mínimo suficiente para asegurar
condiciones de vida decorosas; la protección del consumidor;
b) La eliminación del hambre y la malnutrición y la garantía del
derecho a una nutrición adecuada;
c) La eliminación de la pobreza; la elevación continua de los niveles
de vida y la distribución justa y equitativa del ingreso;
d) El logro de los más altos niveles de salud y la prestación de
servicios de
42
protección sanitaria para toda la población, de ser posible en forma
gratuita;
e) La eliminación del analfabetismo y la garantía del derecho al
acceso universal a la cultura, a la enseñanza obligatoria gratuita al
nivel primario y a la enseñanza gratuita a todos los niveles; la
elevación del nivel general de la educación a lo largo de la vida;
f) La provisión a todos, y en particular a las personas de ingresos
reducidos y a las familias numerosas, de viviendas y servicios
comunales satisfactorios [...]”
Ya el maestro José María Lozano en su Tratado de los Derechos del Hombre,
refiere la importancia del trabajo como un elemento fundamental para el
desarrollo, conservación y perfeccionamiento del ser humano, que le permita
satisfacer sus necesidades personales y familiares, pero también responder a los
deberes que tiene frente a la sociedad.
El anterior criterio se refleja en el artículo 3 de la Ley Federal del Trabajo, al
disponer:
“El trabajo es un derecho y un deber sociales. No es artículo de
comercio, exige respeto para las libertades y dignidad de quien lo
presta y debe efectuarse en condiciones que aseguren la vida, la
salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia”
Por su parte, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo – Parte
XIII del Tratado de la Paz entre las potencias aliadas y asociadas y Alemania,
adoptada en Versalles, Francia, el 28 de junio de 1919 y que se encuentra en
vigor para México desde el 9 de septiembre de 1921, establece en su artículo 427
que “el trabajo no debe ser considerado simplemente como un artículo de
43
comercio”, por lo que deben existir métodos y principios para la reglamentación de
las condiciones de trabajo conforme a esto.
Debido a la importancia del trabajo, la protección de éste como un derecho y la
necesidad de regular las condiciones del mismo, se constituyó un organismo
internacional especializado, como la Organización Internacional del Trabajo para
velar por la garantía de condiciones de trabajo justas y humanas, por ejemplo,
mediante la reglamentación de las horas de trabajo, el establecimiento de jornadas
laborales máximas por día y por semana, las medidas para evitar la falta del
mismo, el establecimiento de regulaciones en cuanto a salarios, capacitación para
el trabajo, y la protección de trabajadores ante enfermedades y accidentes
laborales, así como las medidas de protección a sus intereses y seguridad social.
Adicionalmente, México ha sido parte de al menos 67 tratados internacionales
multilaterales en cuanto a derecho laboral, enfocados a diferentes problemáticas
en materia de trabajo, sectores productivos o grupos vulnerables de la sociedad.
Lo que destaca la importancia que nuestro país y el ámbito internacional han dado
a una efectiva regulación laboral que logre establecer medidas que permitan a
toda persona el pleno ejercicio de su derecho al trabajo, el establecimiento de
condiciones que permitan el desarrollo de la persona y asegurarle un modo de
vida digno.
En el caso del Distrito Federal, el reconocimiento de la libertad prevista en el
artículo 5 como el de las demás garantías individuales establecidas en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es ratificado
expresamente en el artículo 16 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que
refiere lo siguiente:
“En el Distrito Federal todas las personas gozan de las garantías que
otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
44
Además tendrán los derechos y obligaciones que establecen este
Estatuto y las leyes correspondientes.”
Como se concluye de este apartado, tanto en el ámbito internacional, federal y
local, el Estado mexicano, tiene la obligación de garantizar el respeto y
cumplimiento de los derechos laborales de todas las personas ubicadas en
territorio nacional, al ser reconocido como un derecho humano, garantía individual
y social, consagrada en los artículo 5 y 123 del texto constitucional. En el caso
específico de las personas privadas de su libertad, es menester resaltar que la
condición en que se encuentran no implica per se, la restricción de otros derechos,
tales como el derecho al trabajo o la libertad respecto al mismo.
Lo anterior, ha sido reconocido en la resolución 45/111 adoptada por la Asamblea
General de la ONU, el 14 de diciembre de 1990, la cual señala el siguiente
principio:
“5. Con excepción de las limitaciones que sean evidentemente
necesarias por el hecho del encarcelamiento, todos los reclusos
seguirán gozando de los derechos humanos y las libertades
fundamentales consagrados en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y, cuando el estado de que se trate sea parte,
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
su Protocolo Facultativo, así como de los demás derechos
estipulados en otros instrumentos de las naciones Unidas.
(Énfasis añadido)
De ahí, que todos los seres humanos, incluyendo a los reclusos, conserven los
derechos humanos y las libertades reconocidas en los instrumentos jurídicos
internacionales que el principio antes citado establece, mismos que ya han sido
referidos en este apartado y que incluyen derechos en materia laboral.
45
Por otro lado, si bien el artículo 38 constitucional, establece que los derechos o
prerrogativas de los ciudadanos se suspenden, entre otras causas, por estar
sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, y durante la
extinción de una pena corporal; es necesario recordar que el derecho al trabajo,
no es un derecho ciudadano, sino humano.27
La autoridad se encuentra obligada a respetar y garantizar el ejercicio de los
derechos y libertades fundamentales de los reclusos, incluyendo la libertad de
trabajo; y el derecho de toda persona a contar con un trabajo lícito que le garantice
un modo digno y honesto de vida, además de la protección de los derechos
laborales previstos en el artículo 123 de la Carta Magna.
Ahora bien, no obstante la importancia y reconocimiento del trabajo como derecho
y libertad de todos los seres humanos, su ejercicio también tiene restricciones,
como se analizará en el siguiente apartado.
2.1.2. Restricciones a la libertad de trabajo
En el apartado anterior, ya ha quedado establecido que el derecho al trabajo es
una garantía individual conforme a nuestra Constitución Política.
27
El artículo 35 constitucional, establece: “Son prerrogativas del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley; III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país; IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes, y V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición”. Son estos derechos los que se ven restringidos conforme al artículo 38 constitucional. Resultaría interesante analizar la naturaleza de la limitación de estos derechos a los internos; y la excepción que significaría respecto a la aplicación del artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; sobre todo, considerando la resolución 45/111 adoptada por la Asamblea General de la ONU, que ya ha sido previamente citada. Sin embargo, por no ser objeto estricto del presente estudio, baste por ahora apuntar la necesidad de estudiar estos temas y justificar más allá de antecedentes histórico-jurídicos, la naturaleza de esta suspensión de derechos.
46
Ahora bien, de acuerdo al artículo 1 constitucional, las garantías constitucionales
pueden ser restringidas o suspendidas, en los casos y con las condiciones que la
misma constitución establece.
En el caso de la garantía consagrada en el artículo 5 constitucional, el ejercicio de
las cuatro libertades a que se refiere este artículo, a saber: (i) Libertad de
profesión, (ii) Libertad de industria, (iii) Libertad de comercio y (iv) Libertad de
trabajo, sólo podrán vedarse conforme a lo siguiente:
a) No podrá efectuarse un trabajo ilícito, es decir, cuando con su ejercicio
se contravengan disposiciones jurídicas;
b) Por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero;
c) Por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley,
cuando se ofendan los derechos de la sociedad;
d) Cuando el Estado establezca como requisito para el ejercicio de
determinadas profesiones, el contar con títulos emitidos por las
autoridades;
e) Cuando se requieran servicios públicos obligatorios, en los términos que
establezcan las leyes respectivas;
f) Cuando se requieran servicios de armas y los de jurados, así como el
desempeño de cargos concejiles y los de elección popular, directa o
indirecta;
g) Cuando se requiera el cumplimiento de funciones electorales y censales;
47
h) En el caso de servicios profesionales de índole social de carácter
obligatorio;
i) En el caso de las restricciones impuestas a extranjeros con relación a
ciertas actividades en áreas estratégicas;
j) Las restricciones que establece el artículo 123 como medidas de
protección a los trabajadores;
k) Respecto al producto del trabajo, el único supuesto en que la
constitución autoriza la privación del mismo, es cuando así se ordene
mediante resolución judicial.
Respecto a las características que ha de seguir la regulación a las restricciones a
las garantías individuales, es importante referirnos al siguiente criterio adoptado
por la primera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que establece
lo siguiente:
“RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN
CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS.
Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos
admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas
restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas
por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos
fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los
siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito
constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o
suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que
puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b)
48
ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que
fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la
restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos
objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que
significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar
razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos
fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa
debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin
buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros
derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la
persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa
de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y
derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe
determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho
fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones
constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para
proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al
no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en
tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las
opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales.
De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con
la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y
ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la
Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos
perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el
bienestar general en una sociedad democrática.”28
(Énfasis añadido)
28
Amparo en revisión 173/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, julio de 2008, p. 462
49
Así, las garantías individuales sólo podrán restringirse o suspenderse en los casos
y condiciones que la misma constitución prevé, y la regulación de estos casos y
condiciones debe cumplir con las características y principios que el criterio antes
referido establece, a saber:
(i) Resultar admisibles constitucionalmente, es decir, su regulación y
aplicación debe ser conforme a la constitución, y partir de los supuestos
que la misma establece como restricciones a la garantía en referencia y
al resto de los derechos y libertades consagrados en la Carta Magna;
(ii) Que resulten necesarios e indispensables para la obtención del objetivo
buscado con tales restricciones; al respecto, es importante establecer
que si existen otros medios que permitan alcanzar el mismo objetivo, se
deberá optar por aquellos que no representen o impliquen restricciones
a los derechos fundamentales;
(iii) Que sean proporcionales, lo que representa que la autoridad considere
los efectos negativos de tales restricciones como necesarios, y cumplan
con una regulación medida con respecto a otras garantías que el Estado
debe proteger;
(iv) Las restricciones deben ser acordes al sistema jurídico mexicano en su
conjunto, buscando la congruencia con tratados internacionales, leyes
federales y locales, etc.
(v) Ser estrictamente necesarias para el bienestar general de una sociedad
democrática.
Cada una de las restricciones a la garantía consagrada en el artículo 5
constitucional bajo los principios de regulación ya comentados, merecería por sí
misma una investigación mucho más detallada y el análisis profundo de sus
50
características y aplicación por las autoridades; sin embargo, por no ser objeto de
este estudio, sólo se analizarán las que se consideran estrictamente relacionadas
con el objeto principal del presente trabajo.
No sin antes hacer énfasis en que nuestro sistema jurídico únicamente considera
las restricciones a las garantías individuales en condiciones y supuestos muy
específicos, y que conserva una importante tendencia a disminuir la imposición de
tales restricciones, ampliando el ámbito de ejercicio de las libertades
constitucionales.
2.1.3 Restricciones a la libertad de trabajo como consecuencia
de la afectación a bienes jurídicos tutelados
Los dos casos que la Constitución establece como restricciones a las libertades
del artículo 5 que pueden imponerse por la autoridad, como consecuencia de la
afectación a bienes jurídicamente tutelados son:
(i) Por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de
tercero; y
(ii) Por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la
ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.
A continuación se analizarán algunos aspectos de las restricciones ya referidas:
(i) Por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de
tercero
En este supuesto, es importante destacar ciertas características que deben
cumplirse para que la restricción objeto de análisis de este apartado se actualice.
51
En primer lugar, es necesario que esta restricción sea impuesta por una autoridad
judicial competente, como consecuencia de haber afectado los derechos de
tercero.
Ahora bien, resulta pertinente mencionar que de acuerdo con el artículo 16
constitucional, “nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.
Así las cosas, para que una autoridad judicial pueda emitir una determinación que
imponga una sanción consistente en la prestación de trabajos o servicios, es
menester que además de que esta autoridad sea competente, la imposición de tal
sanción esté debidamente fundada y motivada de acuerdo a nuestro sistema
jurídico.
Dado que el presente trabajo se enfoca al sistema penitenciario del Distrito
Federal, es necesario analizar la posibilidad de fundamentar una sanción de esta
naturaleza conforme a la legislación penal aplicable en el mismo.
Al respecto, el Código Penal para esta entidad federativa, establece en el artículo
30:
“ Las penas que se pueden imponer por los delitos son:
I. Prisión;
II. Tratamiento en libertad de imputables;
III. Semilibertad;
IV. Trabajo en beneficio de la víctima del delito o en favor de la
comunidad;
V. Sanciones pecuniarias;
VI. Decomiso de los instrumentos, objetos y productos del delito;
52
VII. Suspensión o privación de derechos; y
VIII. Destitución e inhabilitación de cargos, comisiones o empleos
públicos.”
(Énfasis añadido)
Como puede concluirse del artículo anterior, en el Distrito Federal, la autoridad
judicial puede sancionar determinados delitos imponiendo como pena, el trabajo
en beneficio de la víctima del delito o a favor de la comunidad; siempre que el tipo
penal por el que se siguiera el proceso que derivara en tal resolución judicial,
admitiera al trabajo como posible sanción.
Para entender mejor los conceptos de “Trabajo en beneficio de la víctima del
delito” y “Trabajo a favor de la comunidad”, el Código Penal en referencia,
establece en su artículo 36, que “El trabajo en beneficio de la víctima del delito
consiste en la prestación de servicios remunerados, en instituciones públicas,
educativas, empresas de participación estatal o en empresas privadas, en los
términos de la legislación correspondiente”; mientras que “El trabajo en favor de la
comunidad consiste en la prestación de servicios no remunerados, en instituciones
públicas, educativas, de asistencia o servicio social, o en instituciones privadas de
asistencia no lucrativas, que la ley respectiva regule.”
Tanto el trabajo en beneficio de la víctima del delito como el trabajo a favor de la
comunidad pueden imponerse como penas autónomas o como sustitutivas de la
pena de prisión o de multa, de conformidad con el mismo Código Penal para el
Distrito Federal.
Las dos clases de trabajo obligatorio que la autoridad judicial podría llegar a
imponer como sanción penal en el Distrito Federal se pueden distinguir en dos
aspectos, a saber, (i) económico, y (ii) por el lugar en que se desarrollan los
servicios.
53
Desde el aspecto económico, la diferencia entre el trabajo en beneficio de la
víctima del delito y el trabajo a favor de la comunidad consiste en que el primero
tiene un carácter remuneratorio; mientras que el segundo, expresamente se
reconoce como la prestación de servicios no remunerados.
Como ya se había mencionado, el único caso previsto por la Constitución, en que
se podría justificar la privación efectuada a un individuo respecto del producto de
su trabajo, es que así se ordenara mediante resolución judicial, por lo que el
carácter no remuneratorio del trabajo a favor de la comunidad, impuesto como
sanción penal, no resulta contrario a lo dispuesto por el texto constitucional.
En cuanto al lugar en que se desarrollan los servicios, como se desprende de las
definiciones contenidas en el artículo 36 del Código Penal para el Distrito Federal,
tanto el trabajo en beneficio de la víctima del delito como el trabajo a favor de la
comunidad, pueden prestarse en instituciones públicas y educativas; sin embargo,
sólo el trabajo en beneficio de la víctima del delito podría prestarse en empresas
de participación estatal o en empresas privadas, mediante la remuneración que
caracteriza a este tipo de trabajo.
Por su parte, el trabajo en favor de la comunidad, puede prestarse en instituciones
de asistencia o servicio social, o en instituciones privadas de asistencia no
lucrativas.
De acuerdo a nuestro sistema jurídico, la autoridad judicial competente está
facultada para restringir la garantía consagrada en el artículo 5 constitucional,
cuando se ataquen los derechos de tercero mediante determinación judicial
debidamente fundada y motivada. En materia penal, dicha restricción podrá ser
interpuesta como sanción, bajo las modalidades de trabajo en beneficio de la
víctima del delito o trabajo a favor de la comunidad con las características
previamente comentadas en este apartado.
54
Lo anterior, no resulta contrario a lo aprobado por México desde un ámbito
internacional; pues en distintos instrumentos jurídicos internacionales, de los que
México ha sido parte a fin de prohibir los trabajos forzosos u obligatorios; se
señala que los trabajos o servicios que se exijan normalmente de una persona
recluida en cumplimiento de una sentencia o resolución formal dictada por la
autoridad judicial competente, no constituyen trabajo forzoso u obligatorio para los
efectos de la prohibición pactada mediante estos tratados.
Tal es el caso de los párrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, promulgada en México mediante
publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de mayo de 1981; el artículo
8, párrafo tercero, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
aprobada por nuestro país en la ciudad de Nueva York, el 16 de diciembre de
1966, y promulgada mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, el
20 de mayo de 1981; y el artículo 2, párrafo 2, inciso c) del Convenio Internacional
del Trabajo No. 29 Relativo al Trabajo Forzoso y Obligatorio, con vigor en México
desde el 12 de mayo de 1935 y promulgado mediante publicación en el Diario
Oficial de la Federación, el 13 de agosto de 1935.
De lo anterior, que nuestro país cuente con un sistema jurídico congruente con
sus disposiciones domésticas e internacionales en cuanto a la consideración del
trabajo como una posible sanción que pueda ser impuesta por autoridad judicial
competente, sin considerar tales trabajos como esclavitud o trabajos forzosos que
en nuestro país, a través de la Constitución y diversos instrumentos jurídicos
internacionales se encuentran proscritos.
55
(ii) Por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la
ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad
Entiéndase por resolución gubernativa, “toda determinación general o concreta
creadora de obligaciones o derechos emitida por una autoridad administrativa del
Estado.”29
Ahora bien, para que una resolución gubernativa derivara en la imposición de
restricciones en materia laboral para cualquier individuo, es menester que tal
resolución gubernativa sea dictada como consecuencia a una ofensa de los
derechos de la sociedad y que se imponga en los términos que marque la ley.
De acuerdo con el maestro Juventino V. Castro “una resolución gubernativa de
esta naturaleza sólo puede fundamentarse en una ley en sentido material y formal,
y no en un reglamento, a menos que éste se haya expedido regulando
precisamente lo dispuesto en una ley del Congreso, a la cual reglamenta”30.
Luego entonces, la autoridad administrativa no está facultada para reglamentar el
artículo 5 constitucional, estableciendo restricciones a las libertades ahí
consagradas, dado que ni los reglamentos administrativos, criterios o acuerdos de
los funcionarios del poder legislativo, son instrumentos jurídicos idóneos para
restringir o limitar las garantías individuales, si no se encuentran directamente
basados en una ley. Lo contrario, resultaría en un acto de autoridad claramente
inconstitucional.
De manera general, toda restricción impuesta por autoridad administrativa, debe
ser debidamente fundada y motivada, conforme lo establece el artículo 16
constitucional. Pero además, en materia de restricción a las libertades laborales,
dicha determinación debe ser impuesta como consecuencia a las afectaciones de
29
PAOLO Bernal, Efraín, op. cit., nota 10, p.79. 30
CASTRO, Juventino, Garantías y Amparo. México, Porrúa, 1974, p. 74.
56
los derechos de la sociedad y fundamentarse en una ley formalmente emanada
del poder legislativo.
En materia penal, o de regulación de los centros penitenciarios en el Distrito
Federal, actualmente no existe una disposición contenida en ley alguna que
permita fundamentar una resolución gubernativa que impusiera el trabajo como
obligatorio para los internos del sistema penitenciario en esta entidad federativa.
De lo anterior, que conforme al sistema jurídico vigente en el Distrito Federal, las
autoridades administrativas se encuentren impedidas para determinar la
obligatoriedad de trabajos o servicios como consecuencia de la ofensa a los
derechos de la sociedad, pues el supuesto que prevé nuestra constitución no se
actualiza por completo al carecer de un fundamento legal que permita que tal
resolución gubernativa fuere dictada en los términos de un supuesto normativo
hasta ahora inexistente.
Por otro lado, como ya se había mencionado en la sección anterior de este
apartado, México se ha obligado internacionalmente a suprimir el empleo del
trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas, y si bien, el trabajo o servicio
exigido a un individuo en virtud de una sentencia judicial no es considerado como
tal; los tratados son claros al señalar que la condición para no considerar a tales
servicios o trabajos como forzados u obligatorios, es que sean consecuencia de
una sentencia judicial.
Respecto a las resoluciones administrativas que llegaren a determinar la
imposición de un trabajo como obligatorio para un individuo, éste no podría ser
excluido de la definición que de “trabajos forzados” establecen estos tratados; y
por lo tanto, en congruencia con las obligaciones internacionales asumidas por
nuestro país en esta materia, México estaría obligado a suprimir el empleo de
tales medidas.
57
Considero congruente la ausencia de un fundamento legal que permita a la
autoridad administrativa del Distrito Federal la imposición de trabajos obligatorios a
los internos, pues si existiera tal disposición que facultara a las autoridades
administrativas para vedar de tal forma, las garantías consagradas en el artículo 5
constitucional, se estaría actuando de forma contraria a los compromisos
internacionales asumidos por México en esta materia.
Me parece que además, desde un aspecto de tratamiento penitenciario, lo anterior
resulta afortunado; pues mejores resultados se pueden lograr si se muestra al
trabajo como una libertad y oportunidad, en lugar de una fuente de mayores
vejaciones y restricciones para los internos.
El trabajo como medio para lograr la reinserción social, debe asemejarse lo más
posible a las condiciones de los trabajadores libres, y como ha sido referido en el
apartado 2.1.1 del presente trabajo, uno de los fundamentos del derecho al
trabajo, recae en que nadie puede establecer una relación laboral sin su pleno
consentimiento”.31
El trabajo penitenciario no debe tener un carácter aflictivo; por el contrario, si se
busca que el trabajo sea un hábito que trascienda en la vida de los internos, más
allá de su estancia temporal en prisión; se debe mostrar como “premisa básica de
la vida social, fundamento del bienestar y la cultura”32, facilitando la formación del
recluso, al sentirse parte integrante de una actividad productiva que resulta
socialmente útil; circunstancias que sólo acontecen si el trabajo es resultado de un
acto de voluntad del interno, y no de una imposición por parte de las autoridades.
El trabajo penitenciario como obligatorio, sería un medio más de coacción
disciplinaria, que poco ayudaría a que el interno interiorice verdaderos hábitos de
31
POLO Bernal, Efraín. Op cit, p.85 32
MORAIS De Guerrero, María G. El trabajo penitenciario en Venezuela. Teoría, legislación y realidad, Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, No. 92, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1994, p. 146
58
trabajo y adquiera sentido de responsabilidad individual y social; pues el interno
sólo realizaría la actividad desde una visión inmediatista, por miedo a un castigo o
a la represión del Estado, pero no por considerarlo un instrumento para lograr
incorporarse en el futuro al mercado del trabajo libre.33
Algunas jurisdicciones que han establecido el trabajo penitenciario como
obligatorio, refieren que el Estado tiene la facultad para determinar la especie y
contenido de la pena, y que el Estado puede hacer trabajar al reo y utilizar su
esfuerzo y el producto de su trabajo para su manutención y en beneficio de la
sociedad. Sin embargo, hay que recordar que los límites a la actuación del Estado
y a sus métodos terapéuticos, radican en las garantías individuales.
Y como decía Elias Neuman, en su libro Prisión Abierta, a cada interno “debe
enseñársele precisamente que él forma parte de la comunidad como hombre y
como ciudadano… Se ha reconocido que existen derechos inherentes al hombre
por su condición humana, de tal manera sustanciales que no puede perderlos aun
recluido en prisión. El deber del Estado es amparar esos derechos limitando sólo
aquellos que la sentencia judicial disponga. Se puede mencionar el derecho a la
vida (seguridad física y salud), al trabajo, a la familia, etc.”
Así las cosas, si bien el “Estado se extralimita en la ejecución penal, cometiendo
una injusticia y violando los derechos humanos y constitucionales, cuando priva al
condenado y peor aún al procesado, de trabajar y de tener un trabajo digno”34;
también lo es, que el trabajo penitenciario obligatorio, impuesto fuera de sentencia
judicial con las características referidas en el apartado anterior, resulta en una
doble afectación a la garantía de libertad laboral, ya que desde un aspecto positivo
afecta la libertad para elegir la actividad a la que quiera dedicarse cada persona, y
también desde un aspecto negativo, pues nadie debe ser obligado a trabajar
contra su voluntad.
33
Ibídem 34
Ibídem, p. 161
59
2.2. El trabajo como principio para la reinserción social.
2.2.1. Bases constitucionales
El segundo párrafo del artículo 18 constitucional, refiere:
“El sistema penitenciario se organizará sobre la base del trabajo, la
capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como
medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y
procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que
para él prevé la ley…”
(Énfasis añadido)
En la disposición antes citada, se observa la reinserción social como un derecho
de los sentenciados y se resalta la importancia de ciertos medios para su
consecución, siendo el trabajo y la capacitación para el mismo, parte de éstos.
Vale la pena destacar que en el artículo ya referido, se sientan las bases que
habrán de dirigir el sistema penitenciario mexicano, pero además se advierte la
finalidad que habrá de seguir este sistema y que ha de ser enfocada a la
reinserción social del sentenciado.
Así, el trabajo es uno de los pilares para la reinserción social; entendiéndose por
“trabajo”, conforme al artículo 116 del Reglamento de los Centros de Reclusión del
Distrito Federal, “las actividades que los internos desarrollen en las unidades de
producción, de servicios generales, de mantenimiento, de enseñanza y
cualesquiera otras de carácter intelectual, artístico o material que, a juicio del
Consejo Técnico Interdisciplinario sean desempeñadas en forma programada y
sistemática por el interno”. Mientras que la “capacitación”, deberá contar con una
60
secuencia ordenada y enfocarse al desarrollo de las aptitudes y habilidades de los
internos, tomando en cuenta la aptitud física y mental del individuo, su vocación,
sus intereses y deseos, experiencia y antecedentes laborales; lo anterior, de
acuerdo al artículo 114 del mismo reglamento.
Ahora bien, el que el trabajo sea base del sistema penitenciario, no autoriza la
imposición del mismo como obligatorio, por parte de las autoridades
administrativas respecto de las cuales está a cargo el sistema penitenciario en
México.
Pues la imposición del trabajo penitenciario, no sólo no está autorizada por el
artículo 18 de nuestra carta magna, que sólo dispone ejes de acción para dirigir el
tratamiento penitenciario; sino que resultaría inconstitucional, pues como ya se
había apuntado en este capítulo, en virtud del artículo 5 constitucional, todo
individuo en territorio nacional tiene el derecho de dedicarse a la profesión,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos; incluyendo también el
derecho de no dedicarse a actividad productiva alguna; y esta garantía
constitucional sólo puede ser restringida en los casos y condiciones previstos en la
misma, como lo dispone el artículo 1 de la Carta Magna.
Ahora bien, ya se ha dicho que sólo por determinación judicial con las
características y condiciones previstas en la Constitución, podría imponerse la
realización de ciertos trabajos como obligatorios a un sentenciado; pero las
autoridades administrativas, a cargo de las cuales está el sistema penitenciario, no
podrían imponer trabajos obligatorios a individuo alguno que se encontrare privado
de la libertad, ya que actualmente no existe en nuestro sistema jurídico una ley en
sentido formal y material que pudiera fundamentar la resolución emitida por una
autoridad administrativa que actualice los supuestos constitucionales para la
restricción de esta garantía.
61
Adicionalmente, habría que decir que la imposición de trabajos obligatorios a
personas privadas de la libertad podría derivar incluso en situaciones de tortura o
esclavitud, ambas proscritas en nuestro sistema jurídico35.
Tal vez podría resultar exagerada esta afirmación, pero si consideramos que la
pena máxima que nuestro sistema jurídico reconoce, es la prisión; la imposición
de trabajos como obligatorios podría derivar ante su incumplimiento, en coacción a
través de mayores sanciones a quienes ya se encuentran en el límite máximo de
represión legal por parte del Estado.
No se confunda el propósito de esta tesis, no se trata de defender el ocio de los
internos; sino de resguardar al trabajo como libertad; destacando la conveniencia
de que no sea impuesto como una restricción más por parte de las autoridades
administrativas del Distrito Federal, a aquellos que se encuentran en el máximo
grado de restricción previsto por nuestras leyes, sino de ver en el trabajo una
posibilidad; en destacar la oportunidad que constituye para la reinserción social de
los internos, situación por la cual fue reconocido como principio del sistema
penitenciario mexicano; de reconocer en el trabajo, una alternativa para encaminar
energías, tiempo y habilidades de los internos.
Las autoridades administrativas deben estimular a sentenciados y procesados en
nuestro país, para que realicen actividades productivas y sean capacitados para el
trabajo, sin ejercer presión individual o colectiva para hacer trabajar a los
sentenciados o internos; pues como ya se ha señalado, la reinserción social es un
derecho y el trabajo es una libertad, que como tal no puede ser impuesta, sino
mostrada como oportunidad para los internos a fin de construir un presente y un
futuro, basado en el esfuerzo personal para lograr mejores condiciones de vida
para ellos y sus familias, conforme a la legalidad.
35
A saber, la esclavitud se encuentra expresamente prohibida por nuestra Constitución en el párrafo segundo del artículo 1 de la Constitución; mientras que la tortura es proscrita en el artículo 22 de la misma.
62
2.2.2. El trabajo como requisito para la obtención de beneficios, incentivos y estímulos para sentenciados en el Distrito Federal
Si bien, el trabajo no puede ser obligatorio para internos y sentenciados, como
parte del tratamiento de reinserción social implementado por el sistema
penitenciario en el Distrito Federal, nuestro sistema jurídico ha buscado que a
través de la concesión de ciertos beneficios, incentivos y estímulos para los
sentenciados; se promueva la importancia y ventajas del trabajo; es decir, que se
convierta al trabajo en un deber y obligación personal para todo interno que aspire
a la obtención de estos estímulos en un primer nivel, y a la reinserción social como
fin principal.
Así, “las medidas de tratamiento son tomadas para la obtención de otros
beneficios, por lo que su aprovechamiento es recomendable, siempre y cuando no
implique una medida de presión para la población”36, por las razones ya expuestas
en el apartado anterior.
En el Distrito Federal, el trabajo es considerado como elemento indispensable
para la valoración sobre la concesión de diversos beneficios, incentivos y
estímulos para quienes se encuentran en estado de prisión.
Así, la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, señala
expresamente en su artículo 14, que en las instituciones del Sistema Penitenciario
del Distrito Federal se buscará que el procesado y el sentenciado adquieran el
hábito del trabajo y sea una fuente de autosuficiencia personal y familiar, tomando
en cuenta su interés, vocación, aptitudes, capacidad laboral y la oferta de trabajo;
para ello, dispone los siguientes beneficios:
36
PELÁEZ Ferrusca, Mercedes. Derechos de los Internos del Sistema Penitenciario Mexicano, México, Cámara de Diputados LVIII Legislatura y Universidad Nacional Autónoma de México, 2001, p.22.
63
A) Tratamiento Preliberacional
Tiene como propósito dar mayor libertad al interno, empezando desde el penal en
que se encuentre, por medio del acercamiento con las condiciones de vida que
encontrará al momento en que se halle en libertad, a través de medios de
aplicación individuales o colectivos, la comunicación y convivencia familiar y la
disminución de restricciones del interno.
De acuerdo con la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito
Federal, el tratamiento preliberacional es el beneficio que se otorga al sentenciado
que tras haber cumplido una parte de la sanción que le fue impuesta, continúa
sometido a formas y condiciones de tratamiento y vigilancia de la Dirección de
Ejecución de Sanciones Penales de la Subsecretaría de Gobierno del Distrito
Federal para su preparación y la de su familia, respecto de los efectos del
beneficio, su corresponsabilidad social, así como la concesión de salidas grupales
con fines culturales y recreativos, visitas guiadas y supervisadas por el personal
técnico; la canalización a la institución abierta y la concesión de permisos de
salida diaria a trabajar o estudiar durante el día, salida los fines de semana para
fomentar la convivencia con su familia y la reclusión enfocada al tratamiento
técnico.
Al respecto, el artículo 44 de la Ley antes referida, establece entre otros, como
requisito para el otorgamiento de este Tratamiento Preliberacional, en su fracción
II, el que el sentenciado haya trabajado en actividades reconocidas por el Centro
de Reclusión.
B) Libertad Preparatoria
La libertad preparatoria es otro de los beneficios contemplados en la Ley de
Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, que tiene como fin el que
64
el interno se incorpore gradualmente a la sociedad, bajo la vigilancia del órgano
ejecutor de la sentencia.
Se otorga al sentenciado que cumpla con las tres quintas partes de la pena
privativa de libertad impuesta, quedando en libertad pero permaneciendo obligado
a presentarse periódicamente ante la Dirección de Ejecución de Sanciones
Penales de la Subsecretaría de Gobierno del Distrito Federal y bajo la supervisión
de las áreas técnicas correspondientes.
En cuanto a este beneficio, el artículo 46 de la Ley en el párrafo anterior referida,
establece entre otros requisitos el haber participado en el área laboral y
comprobar fehacientemente que el sentenciado cuenta en el exterior con un oficio,
arte o profesión, o bien se exhiba las constancias que acrediten que continúa
estudiando.
Este beneficio resulta muy útil en el proceso de reinserción social, pues “sirve
como medio para lograr que el individuo luche por regular su propia conducta
dentro del penal, al graduar su comportamiento para ser valorados en forma loable
y ser sometidos al Consejo Técnico Interdisciplinario37 para que sea sujeto de la
concesión de dicho beneficio.”38
C) Remisión Parcial de la Pena
Este beneficio encuentra su antecedente en el Código Penal español de 1922,
consiste en disminuir el tiempo efectivo en prisión del sentenciado, sustituyendo
dos días de trabajo dentro del reclusorio por uno de prisión, funcionando de
manera independiente respecto de la libertad preparatoria.
37
Se trata de un órgano colegiado con funciones consultivas, necesarias para la aplicación individual del sistema progresivo, la ejecución de medidas preliberacionales, la concesión de la remisión parcial de la pena y de la libertad preparatoria; tiene por objeto vigilar el respeto a los derechos humanos de los reos y revisar los avances del interno en el proceso de reinserción, así como tomar las medidas pertinentes para su mejoría. Asimismo, está facultado para determinar los incentivos y estímulos que se conceden a los sentenciados. 38
MÉNDEZ Paz, Lenin. Derecho Penitenciario, México, Oxford, 2008, p. 241
65
Para el Maestro Lenin Méndez Paz consiste “en una de las instituciones
penitenciarias más trascendentes y revolucionarias logradas en materia penal,
sirviendo como medio readaptador tendiente a conseguir la mejoría en la
personalidad del sujeto para reintegrarlo a la sociedad en forma benéfica”39
En el sistema jurídico aplicable en el Distrito Federal, se encuentra regulado en el
artículo 50 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal,
de la siguiente forma:
“Por cada dos días de trabajo se hará remisión de uno de prisión,
siempre que el recluso observe buena conducta, participe
regularmente en las actividades educativas que se organicen en el
establecimiento y revele por otros datos efectiva readaptación social.
Esta última será, en todo caso, el factor determinante para la
concesión o negativa de remisión parcial de la pena, que no podrá
fundarse exclusivamente en los días de trabajo, en la participación
en actividades educativas y en el buen comportamiento del
sentenciado…”
Respecto a este beneficio en específico, considero poco afortunado el que se
establezca como requisito para su obtención el que se “revele por otros datos la
efectiva readaptación social”, pues dejando una estipulación tan vaga como
requisito para la concesión de la remisión parcial de la pena y además como factor
determinante para la concesión o negativa de este beneficio, se da paso a
arbitrariedades e irregularidades en la determinación de los sujetos a los que les
pueda ser concedido este beneficio, que debería otorgarse con apego a criterios
generales establecidos por la Dirección General de Prevención Y Readaptación
Social, tal como establece el último párrafo del artículo 22 del Reglamento de los
39
Ibídem, p. 238.
66
Centros de Reclusión del Distrito Federal, respecto a estímulos e incentivos
otorgados a reclusos en esta entidad federativa.
Por otro lado, el Reglamento de Centros de Reclusión del Distrito Federal prevé la
concesión de ciertos incentivos y estímulos aplicables a los internos, como
establece en su artículo 23, mismo que dispone:
“Son incentivos y estímulos que los internos podrán obtener:
I. Autorización para trabajar horas extraordinarias;
II. Autorización de un turno extraordinario de visita íntima por
semana;
III. Notas laudatorias las cuales se integrará a su expediente; y
IV. La autorización para introducir y utilizar artículos
electrodomésticos de uso personal, que no constituyan riesgo para la
seguridad de los internos y de la Institución, ni tengan por objeto el
lucro o el comercio, ni constituyan lujos que permitan crear
situaciones de privilegio. De conformidad con lo establecido en el
Manual Específico de Operación de Acceso a los Centros de
Reclusión del Distrito Federal.
Para la obtención de los incentivos y estímulos, el interno deberá
solicitar por escrito y comprobar ante el Consejo Técnico
Interdisciplinario, que desempeña un trabajo, estudia, y observa
buena conducta, y que muestra interés en su readaptación social.”
(Énfasis añadido)
Asimismo, el artículo 111 de este ordenamiento señala que el trabajo de los
internos en los Centros de Reclusión, será obligatorio para el efecto del
tratamiento en externación, el tratamiento preliberacional, la libertad preparatoria y
la remisión parcial de la pena, así como para el otorgamiento de los incentivos y
estímulos a que se refiere el artículo 23 antes referido.
67
Considero afortunado el que nuestro sistema jurídico prevea esta serie de
estímulos, incentivos y beneficios poniendo como condición para su concesión al
trabajo; sin embargo, es importante reflexionar que las condiciones actuales en
que se encuentra el sistema penitenciario de nuestro país, y en específico del
Distrito Federal, no permiten el que la totalidad de la población tenga la
oportunidad de participar en actividades laborales dentro de los reclusorios; pues
las plazas de trabajo a internos son muy limitadas respecto a la población
penitenciaria.
Lo anterior dificulta cumplir con este requisito para la obtención de los beneficios
en comento, que sumado al hecho de que en ocasiones se adoptan criterios poco
objetivos y hasta arbitrarios en la determinación sobre la concesión de estos
estímulos y beneficios por parte de las autoridades, vuelve letra muerta los
avances contemplados en ley y aleja al sistema penitenciario mexicano de su
meta fijada en la reinserción social, pues como se verá en el siguiente apartado el
trabajo es primordial para su efectiva consecución.
2.2.3. Finalidad del trabajo como base del tratamiento para la reinserción social
Como ya se ha dicho, la finalidad del sistema penitenciario consiste en la
reinserción del sentenciado a la vida en libertad, a través de distintos medios que
permitan ofrecer alternativas a los internos, para que una vez en libertad no se
reincida en la comisión de conductas delictivas.
Con las penas privativas de libertad se busca que el sentenciado encuentre la
reflexión que le lleve a enmendar sus acciones y las herramientas necesarias para
que encuentre un modo de vida conforme con las leyes de nuestro país.
68
Es por esto, que constitucionalmente se prevé al trabajo y a la capacitación para el
mismo como medios del sistema penitenciario para lograr la reinserción social del
sentenciado.
Pues “una readaptación social, ahora llamada reinserción social, se basa en las
fortalezas de la persona, en la posibilidad de desarrollar un más alto grado de
conciencia; ya no de curarlo y manipularlo por medio de las ciencias de un
Consejo Técnico Interdisciplinario, sino de otorgarle libertad para que decida lo
mejor para su vida, lo cual resulta bastante difícil.”40
El sistema penitenciario debe pues generar ofertas al individuo privado de su
libertad, ofrecerle alternativas y herramientas para su reinserción a la sociedad y
el ejercicio de sus libertades como hombre y ciudadano.
Conforme a las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, las penas y
medidas privativas de libertad, tienen como justificación y propósito, la protección
de la sociedad, y “sólo se alcanzará este fin si se aprovecha el periodo de
privación de libertad para lograr, en lo posible, que el delincuente una vez liberado
no solamente quiera respetar la ley y proveer a sus necesidades, sino también
que sea capaz de hacerlo”41
Adicionalmente, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, ya
referidas, señalan que el tratamiento buscará inculcar en el recluso, la voluntad de
vivir conforme a la ley, y mantenerse con el producto de su trabajo, a través del
respeto de sí mismo, la responsabilidad y otros principios socialmente aceptables.
40
Ibídem, p. 37 41
Regla 58 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas por el Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1995, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663 C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977.
69
Ahora bien, ya se ha dicho que la finalidad del sistema penitenciario mexicano es
la reinserción del sentenciado a la sociedad, pero además es necesario señalar
las condiciones bajo las que es necesario que esta reinserción se presente.
Pues no es deseable una reinserción en condiciones de desigualdad, pobreza,
inseguridad, maltrato, hambre, injusticia y con el latente riesgo de la reincidencia
en conductas delictivas, condiciones a las que la mayoría de las veces se arroja a
sentenciados y procesados al recuperar la libertad.
Es por ello que se debe buscar la aplicación de métodos que logren una
reincorporación útil, que permitan una vida digna y en libertad para los
sentenciados, y sin lugar a dudas el trabajo ofrece grandes beneficios en la
consecución de este fin pues en primer término aleja al sentenciado del ocio y de
la realización de conductas antijurídicas durante su estadía en prisión, ofrece al
interno la posibilidad de obtener un ingreso que le es de gran necesidad para él y
su familia durante el tiempo en que se encuentra privado de la libertad, y le
muestra que tiene alternativas para conservar un modo honesto de vida y ser
socialmente útil cuando quede en libertad.
2.3. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo social.
Adopto con el Maestro Luis Recasens Siches el pensamiento de que “la sociedad
no es un ente en sí y por sí, con existencia aparte de la de los hombres
individuales que la forman; es decir, la sociedad no es una realidad substante, sino
que las únicas realidades substantivas que la componen son los hombres”42
Es por ello que el presente apartado tratará sobre las ventajas del trabajo
penitenciario en el desarrollo de la persona que lo realiza, de los principales
42
RECASENS Siches, Luis. Vida Humana, Sociedad y Derecho – Fundamentación de la Filosofía del Derecho, 2° ed, México, CFE, 1945, p. 112
70
grupos intermedios en que ésta se encuentra inmerso y los avances que puede
significar para el Estado.
2.3.1. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo de la persona
El trabajo genera grandes ventajas, no sólo desde un aspecto económico sino
también intelectual.
Distintos filósofos y pensadores a lo largo de la historia han estudiado las riquezas
que genera el trabajo para el hombre. El presente no busca hacer una
recopilación o investigación exhaustiva sobre la naturaleza filosófica del trabajo y
su importancia para el ser humano; sino únicamente exponer algunas de las
ventajas que el trabajo genera para quien lo practica, centrándonos en el trabajo
penitenciario por ser el objeto del presente estudio.
Para Santo Tomás, el trabajo es un modo de la existencia humana en que nuestra
razón creadora manifiesta su poder; ya en esta percepción se observan algunas
características de lo que representa el trabajo para el hombre. Es a través del
trabajo que el hombre puede ejercer su racionalidad, ser capaz de crear y
transformar su entorno.
Refiriéndonos al trabajo penitenciario, las ventajas advertidas en el párrafo anterior
se vuelven mayúsculas, pues considerando las condiciones en que se encuentran
las personas privadas de la libertad, el ejercicio de sus facultades cobra una gran
relevancia, pues le permite percatarse de sus posibilidades y de su capacidad
para realizar actividades que le motivan intelectual y personalmente, además de
que le muestra lo qué es capaz de crear y transformar. Por otro lado, le permite la
obtención, práctica o herramienta de habilidades que le serán útiles para su
desarrollo como persona y lograr una fuente de ingresos durante y después de la
privación de su libertad.
71
El trabajo permite que la persona actualice su libertad, pues le permite crear su
propio mundo. “El trabajo crea un mundo que nos invita a actualizar nuestras
posibilidades y hace de esta actualización algo posible y hasta natural”.43
El procesado o sentenciado a través del trabajo descubren las posibilidades que
tiene a su alcance y le muestra que es posible su inserción en el mercado laboral y
llevar una vida conforme a las leyes.
Por otro lado, siguiendo el pensamiento de John Locke, el trabajo es fuente de
propiedad; y fuente de toda riqueza, de acuerdo con Adam Smith. Al respecto, es
importante también destacar los beneficios económicos que derivarían para el
procesado o sentenciado de su incorporación a la actividad laboral, pues es
innegable que uno de los mayores incentivos del trabajo, lo constituye la
retribución económica derivada de esta actividad.
Es a través del trabajo penitenciario, que se descubre una forma lícita de
satisfacer las necesidades de internos y sentenciados, procurándole los recursos
suficientes que le permitan el desarrollo de sus otras habilidades y la práctica de
las actividades lícitas de su preferencia.
Pero recordando a Karl Marx, el trabajo no se limita a la producción de bienes
materiales, sino que también logra la producción de la vida material del hombre, la
auto-expresión y la auto-actualización del hombre.
Como ya se ha dicho, el trabajo ofrece al interno mucho más que la mera
satisfacción de sus necesidades económicas, pues le presenta opciones y genera
en él un incentivo para su libertad, además de desarrollarle un sentido de
responsabilidad y de confianza en que cuenta con las habilidades suficientes para
su incorporación a la sociedad, de un modo productivo, útil y legal. 43
KWANT, Remy C. Filosofía del trabajo, tr. Adelina Castex, Buenos Aires, Ediciones Carlos Lohlé, 1967, p. 15
72
2.3.2. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo de grupos intermedios
“El individuo puede vivir dos formas de vida, tanto en sí mismo, como en relación
con otros. En algunos aspectos o momentos vive formas individuales de vida, que
crea él mismo, que le son privativas y exclusivas, a su propia medida, como algo
muy propio e intransferible; pero, en otros aspectos y momentos vive… según
formas colectivas de vida”44
Son diversas y numerosas las distintas relaciones en que la persona se involucra
dentro de una sociedad, así no es posible hablar de un yo social en cada
individuo, sino que “sobre un único y mismo yo individual se dan superpuestos y
en coexistencia una múltiple serie de yos sociales, correspondientes a las diversas
situaciones colectivas en que participa”.45
La familia es sin duda el principal de estos grupos intermedios en que el hombre
participa, pues es en ella en la que en primer momento se desarrolla la
personalidad y el ser humano adquiere los elementos esenciales para su
crecimiento así como los hábitos que le permitirán convivir posteriormente en otros
grupos intermedios, tales como las escuelas, universidades, clubes, amigos,
sindicatos, partidos políticos, etc.
Refiriéndonos a las ventajas del trabajo penitenciario enfocado al contexto familiar,
es importante señalar que “la principal fuente de ingresos para la inmensa mayoría
de los hogares proviene de los servicios de trabajo. Cuantitativamente, el trabajo
es el recurso económico más importante”.46
44
RECASENS Siches, Luis. Op cit, nota 32 , p.115 45
Ibidem, p. 120 46
MCCONNELL, Campbell, et al., Economía laboral, tr. Esther Rabasco España, Mc. Graw Hill, 2003, p. 2
73
Ahora bien, en numerosas ocasiones los procesados y sentenciados que se
encuentran privados de la libertad, son los responsables económicos de sus
familias, por lo que la privación de la libertad y la imposibilidad de realizar
actividades laborales económicamente retribuidas no sólo afecta a la persona que
se encuentra privada de la libertad, sino a sus dependientes económicos, que se
ven privados de un ingreso familiar.
Se trata de familias que además de verse privadas de los recursos que pudiera
generar la persona en prisión, tienen que realizar gastos extraordinarios cuando se
decide llevar un abogado particular, más los costos de desplazamiento para acudir
los días de visita familiar a los centros de reclusión, el proveer los utensilios y
alimentos que mejoren las condiciones de vida de sus familiares en prisión, y las
cuotas que en medio de la corrupción, muchas veces entregan para asegurar
mejores condiciones de estancia y seguridad de sus seres queridos.
A través del trabajo penitenciario, se conserva el derecho de la persona privada de
la libertad, que además se debe destacar no sólo se trata de sentenciados, sino de
personas sujetas a proceso y que presuntivamente son inocentes; de participar
laboralmente y obtener un ingreso que no sólo le asegure su bienestar, sino
continuar aportando al ingreso familiar.
Es por ello, que el trabajo penitenciario constituye una fuente para el desarrollo
económico y social de las familias de los internos.
Ahora bien, el trabajo penitenciario no limita sus beneficios a la persona que lo
práctica y a su círculo social más directo que es la familia, sino que las otras
relaciones sociales en las que el sentenciado o procesado se encuentra inmerso,
también se ven favorecidas.
El interno que decide participar en el trabajo penitenciario adquiere hábitos y
valores de gran importancia para su desarrollo social, es capaz de involucrarse de
74
manera más comprometida en sus otras relaciones sociales y fortalece las
instituciones de las que forma parte, a través de una actitud de trabajo y de
participación en la mejoría de las condiciones de vida de los demás, pues es
importante destacar que el trabajo si bien nace de la libertad de cada ser humano
se perfecciona en lo social, al encausarse en la satisfacción de necesidades de
otros y al conformar parte de un sistema de división del trabajo en el que se
colabora para la consecución de un bien común.
2.3.3. El trabajo penitenciario como base para el desarrollo del Estado
“El Estado es una estructura social que alberga dentro de sí otras agrupaciones
sociales de grado inferior, la familia, las sociedades civiles y mercantiles, las
universidades, los sindicatos, etc., no colocándose sobre ellas como una
superestructura, sino completándolas, sin destruirlas ni absorberlas.”47 No
debemos olvidar que la sociedad humana es un elemento previo al Estado que se
conforma de personas con rasgos afines y la persecución de un bien común pero
también de un bien público.
De acuerdo con el Maestro Francisco Porrúa Pérez, “debemos distinguir entre
“bien común”, fin de toda sociedad y “bien público”, fin específico de la sociedad
estatal”, para distinguir, siguiendo el criterio de Carré de Malberg y Jéze se puede
decir que el bien particular es aquel que concierne de manera inmediata a cada
individuo o grupo; mientras que el bien público es el relativo a la masa de todos los
individuos y de todos los grupos, incluso siguiendo el pensamiento de Hauriou el
de las generaciones venideras.
El bien público y el bien común se logran con la participación de los individuos en
su consecución y a través de los lineamientos dictados por las autoridades que
faciliten su obtención y el involucramiento de la mayoría en su obtención. El tema
47
PORRÚA Pérez, Francisco, Teoría del Estado, México, Porrúa, 1954, p. 275
75
del trabajo y la mejora del sistema penitenciario bajo estos criterios, es un tema de
bien común, pero también de bien público; en el que las medidas a adoptar exigen
la colaboración de todos los sectores, y cuyos resultados negativos o positivos, sin
lugar a dudas no se verán reflejados en un grupo limitado de la población, sino en
toda la sociedad mexicana.
En el caso de México como en el de muchos otros países lograr más altos niveles
de ocupación de la fuerza de trabajo es un fin en sí mismo, y un medio para frenar
graves problemas como la pobreza, la desigualdad de distribución del ingreso, el
narcotráfico, la delincuencia, etc..
Es por ello que las cifras de desocupación alcanzadas en nuestro país
representan un gran reto para lograr la ocupación de un mayor porcentaje de la
población económicamente activa.
De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, a nivel
nacional la tasa de desocupación fue de 5.87% respecto a la población
económicamente activa en el primer mes de 2010, porcentaje que resulta superior
a los registrados en los meses de enero de los últimos cuatro años. La crisis
financiera y económica que azotó a diversas economías mundiales, afectó
también la economía mexicana, reflejando esta circunstancia en las condiciones
de vida de las familias mexicanas.
76
Ahora bien, ya se ha considerado en los apartados inmediatos anteriores, las
ventajas que el trabajo representa para la persona y los grupos intermedios en que
ésta se encuentra inmersa; a nivel de Estado, se puede decir que “el nivel de vida
de la sociedad debe mantenerse y elevarse, y esto sólo se puede lograr por el
compromiso en lo social del individuo. Uno de los tributos más importantes del
individuo a la sociedad es el trabajo.”48
Sin embargo, es menester señalar que los recursos de la sociedad, son escasos
respecto a la satisfacción de las innumerables necesidades de ésta. Nuestro
sistema económico es insuficiente para suministrar todos los productos y servicios
que los individuos y las instituciones requieren, y el trabajo, es también uno de los
recursos productivos escasos de la sociedad.
No obstante esta dificultad en la obtención de trabajos para la totalidad de la
población económicamente activa, el Estado debe procurar generar fuentes de
ingresos lícitas para el mayor porcentaje de la población, de forma tal que se
garantice su derecho al trabajo y a condiciones de vida que le permitan satisfacer
sus necesidades básicas.
En las personas privadas de la libertad, encontramos un sector de la población en
la que se encuentra especialmente vulnerado el derecho al trabajo, pero además
una importante parte de la población económicamente activa que podría
desempeñar actividades de producción de bienes y servicios y que en la
actualidad no desempeña actividades socialmente productivas.
Analizando estas circunstancias desde un ámbito macroeconómico, las
condiciones de desocupación predominantes en los centros de reclusión, no sólo
48
KWANT, Remy, op. cit., nota 25, p. 114
77
derivan en una privación para el Estado respecto de un mayor producto interno
bruto generado por las actividades y productos que estas personas están dejando
de realizar, sino que representan un alto costo económico para el presupuesto
nacional, como se analizaba al final del primer capítulo del presente trabajo.
Es pues, el trabajo penitenciario un medio que permite el desarrollo del Estado
desde un aspecto social y económico, pues logra integrar al sector laboral a un
importante porcentaje de la población que siendo económicamente activa se ha
convertido en una carga económica para el Estado en lugar de aportar su fuerza
laboral en beneficio de la sociedad.
Lo anterior, sin considerar las consecuencias benéficas que el trabajo
penitenciario representa en términos de seguridad pública, pues al emplear a
sentenciados y procesados en actividades laborales durante su estado privativo de
libertad y prepararlos para su reinserción al mercado laboral en libertad, ofrece a
este sector de la población alternativas fácticas de obtener ingresos por medio de
actividades lícitas y desalienta la realización de otras conductas delictivas.
78
Capítulo III
El trabajo penitenciario en los centros de reclusión del Distrito Federal
3.1. Aspectos generales
El trabajo y la capacitación para el mismo son bases sobre los que descansa el
sistema penitenciario nacional; el derecho al trabajo constituye un derecho
fundamental, y su ejercicio representa importantes ventajas desde un aspecto
económico, personal y social, como se analizó en el capítulo anterior.
El trabajo no sólo representa una posible fuente de ingresos para los internos y
sus familias, sino que es requisito para el otorgamiento de estímulos e incentivos,
así como para obtener el tratamiento de externación, el tratamiento
preliberacional, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la pena previstos en
la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, y que ya fueron
previamente comentados. Además, debe reconocerse que los internos cuentan
con habilidades, cualidades, conocimientos y experiencia en el ejercicio de muy
distintas profesiones y oficios que pueden ser encauzados de una manera
productiva en la actividades laborales desarrolladas al interior de los centros de
reclusión del Distrito Federal.
Una administración enfocada al aprovechamiento de todas las ventajas que
pudiesen derivar del trabajo penitenciario, permitiría reconocer esas habilidades, y
conocimientos de los internos, sus deseos e intereses; fomentaría la capacitación
y formación de los internos, para el desarrollo institucional de cada centro de
reclusión y el crecimiento personal de los internos a través de su participación en
procesos productivos, brindando un mayor número de fuentes de trabajo
remunerado con las prestaciones correspondientes. Generaría actividades
productivas a los internos, con grandes posibilidades de desarrollo y estímulos
constantes; estableciendo incluso convenios de coordinación con el sector
79
privado, pero manteniendo el respeto a los derechos de los internos y el fin
principal del sistema penitenciario, a saber, la reinserción social.
Para analizar la posibilidad de una administración enfocada a lo anterior, es
menester considerar las circunstancias en las que al día de hoy se presenta el
trabajo penitenciario dentro de los centros de reclusión del Distrito Federal.
3.1.1. Población penitenciaria laboralmente activa
La legislación secundaria vigente y, por ende, las normas relacionadas con el
trabajo de los internos y su capacitación para el mismo, no son aún acordes con
los objetivos que el constituyente permanente ha planteado en el artículo 18 de
nuestra carta magna. Por eso, conforme al artículo 116 del Reglamento de los
Centros de Reclusión del Distrito Federal, se considera como trabajo, únicamente
las actividades que los internos desarrollen en las unidades de producción, de
servicios generales, de mantenimiento, de enseñanza y cualesquiera otras de
carácter intelectual, artístico o material que, a juicio del Consejo Técnico
Interdisciplinario sean desempeñadas en forma programada y sistémica por el
interno.49
De acuerdo con la definición de trabajo ya apuntada; en los últimos años la
población interna que trabaja en los centros de reclusión del Distrito Federal, ha
49
Los centros penitenciarios del Distrito Federal no están pensados desde la óptica del trabajo y la capacitación para el mismo, es decir, como una institución que sabe que cada día “ingresarán” personas necesitadas de trabajo y que esa institución tiene la obligación de proporcionárselo, como un derecho humano y un medio necesario para su efectiva reinserción social. Esto significa que, actualmente, los internos ingresan a los centros de reclusión para estar privados de la libertad, sin tener una finalidad más allá del mero reclutamiento en estos lugares cuyas condiciones ya fueron analizadas en el Primer Capítulo del presente trabajo, donde sólo unos cuantos consiguen la forma de recibir alguna remuneración por actividades desarrolladas durante su estancia en prisión. La propuesta aquí contenida, se enfocaría a una administración distinta, en la que los internos al ingresar a los centros de reclusión de esta entidad federativa, serían evaluados, a fin de conocer sus capacidades, habilidades, conocimientos y experiencia, para desarrollar sus talentos, ubicarlos en una actividad laboral acorde a sus perfiles y brindarles distintas oportunidades de desarrollo que los desalienten de la comisión de futuras conductas delictivas.
80
aumentado de manera considerable; pues de acuerdo con la Subsecretaria de
Sistema Penitenciario del Distrito Federal, para 2003 sólo 8,805 internos
desarrollaban actividades laborales, lo que representaba el 36.80% respecto de la
población penitenciaria total de ese año. Mientras que para el año 2005, el total
de internos laboralmente activos se incrementó a un total de 14,877.
Al 31 de diciembre de 2009; 16,708 internos trabajan, lo que representa cerca del
41.69% respecto de la población penitenciaria total de esta entidad federativa. Por
lo que no obstante, el aumento en el número de internos laboralmente activos,
menos de la mitad de la población penitenciaria del Distrito Federal trabaja
actualmente.
La población penitenciaria actual que desarrolla actividades laborales, se
distribuye de la siguiente manera:
944 internos participan en talleres dirigidos por socios industriales;
358 internos colaboran en los talleres de autoconsumo en áreas como
tortillería y panadería;
6,369 internos realizan actividades artesanales;
7,531 internos desarrollan actividades dentro de las áreas de servicio
generales como limpieza, jardinería y mantenimiento de las instalaciones
penitenciarias;
1,348 internos participan en actividades educativas, dentro de las áreas de
capacitación:
158 internos colaboran en tiendas ubicadas dentro de los centros de
reclusión del Distrito Federal;
De acuerdo a estas cifras, el 58.31% del total de internos en el Distrito Federal, no
trabaja y por lo tanto, no se encuentra en posibilidades de cumplir con este
requisito que les permita acceder a los estímulos, incentivos y/o beneficios
previstos en la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal.
81
La Subsecretaría de Sistema Penitenciario, a través de la Subsecretaría de
Difusión, informó que las actividades productivas realizadas por los internos,
generalmente son apoyadas económicamente con la entrega de una
remuneración equivalente a un salario mínimo general diario vigente en el Distrito
Federal, que actualmente es de $57.46 pesos, por ocho horas al día de
actividades; cantidad que dependiendo del área en que el interno desarrolla la
actividad correspondiente, es entregada por la Subsecretaría de Sistema
Penitenciario del Distrito Federal o por el socio industrial a cargo.
Durante la visita que realicé al Reclusorio Preventivo Varonil Sur, se me informó
que las personas que laboraban en los talleres industriales, de cocina y panadería,
actualmente sí reciben la cantidad equivalente a un salario mínimo general diario
vigente en el Distrito Federal; circunstancia que no pude constatar con los internos
y que resulta contraria a lo señalado por el Diagnóstico de Derechos Humanos del
Distrito Federal correspondiente a 2008.50
De acuerdo con el Diagnóstico51 en referencia, para 2008 sólo el 42.2% de la
población penitenciaria total de esta entidad federativa trabajaba, y sólo el 2.2%
era remunerado por laborar en talleres industriales; las personas que realizaban
servicios generales de los reclusorios, tales como limpieza, o apoyo en el área de
cocina y que representaban el 20.7% de la población laboralmente activa, no
recibían remuneración; y 15% participaba en actividades artesanales.
Conforme a estas cifras, la inmensa mayoría de la población penitenciaria de esta
entidad federativa, no realiza actividades remuneradas; por lo que son incapaces
de obtener un ingreso para ellos y sus familias, o de reunir los fondos que les
faciliten su reinserción social al quedar en libertad.
50
La visita fue realizada el lunes 1 de marzo de 2010. 51
Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal, Op cit. 15
82
Esta situación implica que aunque un número considerable de internos trabaja
conforme a la definición que de “trabajo” ofrece el Reglamento de los Centros de
Reclusión del Distrito Federal, comentada al principio de este apartado; la mayoría
de ellos no mantiene relaciones de trabajo en estricto sentido; si entendemos
como “relación de trabajo” la definición del artículo 20 de la Ley Federal de
Trabajo, que la define como la prestación de un trabajo personal subordinado a
una persona, mediante el pago de un salario; independientemente de cualquiera
que sea el acto que le dé origen.
3.1.2 Oferta de Trabajo Penitenciario
De acuerdo con el artículo 14 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para
el Distrito Federal, uno de los objetivos del Sistema Penitenciario de dicha entidad,
es que el procesado y el sentenciado adquieran el hábito del trabajo y éste sea
una fuente de autosuficiencia personal y familiar, tomando en cuenta su interés,
vocación, aptitudes, capacidad laboral y la oferta de trabajo.
Conforme al artículo 14-Bis de este mismo ordenamiento legal, corresponde al
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, adoptar las medidas necesarias para que,
en lo posible, en las Instituciones del Sistema Penitenciario del Distrito Federal
exista oferta de trabajo que permita que todos los internos, hombres y mujeres,
que deseen participar en él, así lo hagan.
Para tales efectos, se señala que entre otras medidas para garantizar la oferta de
trabajo, se deberá considerar el establecimiento de relaciones jurídicas de
concertación con el sector productivo; a través de convenios celebrados con las
autoridades federales o de los Estados, con instituciones educativas y con
particulares.
83
Respecto a la organización del trabajo, éste debe organizarse previo estudio del
mercado, a fin de favorecer la correspondencia entre la demanda de éste y la
producción penitenciaria con vista a la autosuficiencia económica de cada centro
de reclusión.52
Ante las condiciones actuales de hacinamiento penitenciario en el Distrito Federal,
y conforme a las cifras referidas en el apartado anterior, puede advertirse la
insuficiencia en la oferta de trabajo actualmente existente, que permita a los
internos ejercer plenamente su derecho al trabajo, y contar con este medio para su
reinserción social.
Si un interno aprende que el trabajo no degrada sino que le perfecciona y, a la
vez, le permite un ingreso económico justo que, igualmente, le facilita la
sociabilidad con los demás internos que realizan el mismo o parecido trabajo, es
claro que, al salir, se dedicará al trabajo en lugar de buscar otras fuentes de
ingreso. A esto se suman las ventajas de una adecuada capacitación brindada en
los centros de reclusión, conforme a la cual, el interno sea capaz de adquirir o
perfeccionar habilidades para el trabajo, que le permitan desarrollar de una mejor
manera las actividades laborales a las que se dedique.
El trabajo penitenciario es un tema que requiere la participación conjunta de los
distintos sectores de la sociedad, en la que a través de los convenios de
colaboración referidos en la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el
Distrito Federal, y sin perder de vista los derechos fundamentales de los internos y
el fin principal del trabajo penitenciario, a saber la reinserción social; la oferta de
trabajo en los centros de reclusión del distrito federal sea suficiente para garantizar
la posibilidad de todos los internos que así lo deseen, de desarrollar actividades
laborales remuneradas para su beneficio personal, el de sus familias o la
reparación del daño, en su caso.
52
Artículo 14 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal
84
Es necesario analizar el tipo de trabajo que se buscará promover en los centros de
reclusión, cuáles habrán de ser las condiciones de prestación de estos trabajos y
sus medios de defensa, además de los estímulos que habrá de concederse al
sector privado que colabore en esta tarea.
También habrá que replantear y proponer nuevas medidas que permitan
aprovechar de manera programada y responsable, los efectos económicos que
estas actividades laborales podrían generar para los centros de reclusión del
Distrito Federal, para la disminución de cargas impuestas a los contribuyentes
actuales y para el Estado de manera general, temas que se abordarán en el
siguiente capítulo.
3.2. Condiciones del Trabajo Penitenciario conforme a la Ley de Ejecución
de Sanciones Penales para el Distrito Federal y el Reglamento de los Centros
de Reclusión del Distrito Federal
Ya se ha hablado de la importancia del trabajo penitenciario como medio de
reinserción social, y de las múltiples ventajas que representa no sólo para el
interno, sino incluso desde un ámbito público; pero es momento de considerar las
condiciones de trabajo que rigen las actividades laborales de los internos en el
Distrito Federal.
De conformidad con la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito
Federal, en las actividades laborales se observarán las disposiciones contenidas
en el artículo 123 constitucional, en lo referente a la jornada de trabajo, días de
descanso, higiene, seguridad y a la protección de la maternidad.
El ordenamiento en mención, no contiene una definición del término “actividades
laborales”, por lo que es menester referirnos a una distinción previamente
apuntada y que resulta pertinente retomar en este punto. El artículo 116 del
85
Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal, señala que para los
fines del tratamiento que sea aplicable, y del cómputo de días laborados, se
consideran como trabajo, las actividades que los internos desarrollen en las
unidades de producción, de servicios generales, de mantenimiento, de enseñanza
y cualesquiera otras de carácter intelectual, artístico o material que, a juicio del
Consejo Técnico Interdisciplinario sean desempeñadas en forma programada y
sistemática por el interno.
La definición antes referida no implica que todos los internos que realizan
actividades laborales, se encuentren sujetos a relaciones de trabajo, pues de
acuerdo con el artículo 20 de la Ley Federal de trabajo, se entiende por relación
de trabajo, cualquiera que sea el acto que le dé origen, la prestación de un trabajo
personal subordinado a una persona, mediante el pago de un salario.
Lo que resulta menester ahora, es apuntar el alcance de la disposición de la Ley
de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, al señalar la
aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 123, en lo referente a la
jornada de trabajo, días de descanso, higiene, seguridad y a la protección de la
maternidad, en las actividades laborales; pues al no señalar definición este
ordenamiento respecto del término “actividades laborales”, queda una laguna
jurídica respecto a si debe adoptarse la definición contenida en el reglamento de
los Centros de Reclusión del Distrito Federal, o la definición que provee la Ley
Federal del Trabajo, caso en el que la aplicación de las disposiciones referidas y
contenidas en el artículo 123 constitucional sólo serían aplicables al trabajo
remunerado.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales Para el
Distrito Federal, dispone que para la administración de las Instituciones que
integran el Sistema Penitenciario del Distrito Federal, consistente en la aplicación
de sus recursos materiales y humanos, derechos y obligaciones de los indiciados,
86
reclamados, procesados y sentenciados, se estará a lo dispuesto por la ley de la
materia y su reglamento.
Ya se ha mencionado, que la ley en referencia no cuenta con una definición
respecto al término “actividades laborales”, y su reglamento aún no ha sido
emitido; por lo que de conformidad con el artículo tercero transitorio de la misma,
en tanto no se emita el reglamento de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales
para el Distrito Federal, se estará a lo dispuesto por el Reglamento de Reclusorios
y Centros de Readaptación Social del Distrito Federal.
De acuerdo al artículo segundo transitorio del Reglamento de los Centros de
Reclusión del Distrito Federal, las disposiciones de este reglamento derogaron las
disposiciones relativas a los Centros de Reclusión de esta entidad federativa,
contenidas en el Reglamento de Reclusorios y Centros de Readaptación Social
del Distrito Federal.
Por lo que con base en lo anterior, y conforme al artículo quinto transitorio de la
Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, que dispone que
en la aplicación de dicha ley se estará a lo más favorable para el sentenciado;
considero que la aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 123
constitucional, en lo referente a la jornada de trabajo, días de descanso, higiene,
seguridad y a la protección de la maternidad, se extiende a todas las actividades
que los internos desarrollen en las unidades de producción, de servicios
generales, de mantenimiento, de enseñanza y cualesquiera otras de carácter
intelectual, artístico o material que, a juicio del Consejo Técnico Interdisciplinario
sean desempeñadas en forma programada y sistemática por el interno;
independientemente del carácter remuneratorio que pudieran o no tener.
Ahora bien, es necesario señalar que en cuanto a las actividades referidas en el
párrafo anterior, si bien no son aplicables necesariamente todos los derechos
laborales, por no implicar relaciones de trabajo en estricto sentido; sí les son
87
aplicables las siguientes condiciones contenidas en el artículo 123 constitucional, y
que serán consideradas de manera general, en el aparto 3.3.1 siguiente:
(i) Jornada de Trabajo
(ii) Días de descanso
(iii) Higiene:
(iv) Seguridad
(v) Protección de la maternidad
3.3. Relaciones laborales remuneradas
Como se mencionaba en el apartado 3.1.1 de este Capítulo, aunque es reducido
el porcentaje de internos que realizan actividades laborales remuneradas; en los
centros de Reclusión del Distrito Federal, hay hombres y mujeres que prestan un
trabajo personal subordinado a otra persona, ya sea socio industrial o al mismo
Gobierno del Distrito Federal, recibiendo una remuneración por las actividades que
realizan.
Lo anterior actualiza la definición que del término “relación de trabajo” prevé el
artículo 20 de la Ley Federal de Trabajo; dejando ver que es posible que el interno
establezca relaciones jurídico laborales con otras personas durante su estadía en
los centros de reclusión del Distrito Federal, más allá de los efectos que
meramente en materia del tratamiento, incentivos y beneficios prevén las
disposiciones aplicables al sistema penitenciario de esta entidad federativa.
Los internos conservan su derecho al trabajo, consagrado en el artículo 5
constitucional y en los instrumentos jurídicos internacionales ya comentados, salvo
por las posibles restricciones que la misma constitución prevé y que ya han sido
analizadas; por lo que la situación de privación de libertad en que se encuentran
no impide per se, el que los internos sean titulares de derechos laborales en virtud
88
de la relación de trabajo que establezcan. Por el contrario, el derecho de los
internos, al trabajo; constituye una exigencia para el sistema penitenciario, pues
éste tiene la obligación de brindar alternativas de trabajo a todos los internos,
como consecuencia de una doble exigencia constitucional, por el artículo 5 y 18 de
nuestra Carta Magna; además del deber ético y social, de brindar a los internos la
oportunidad de obtener ingresos lícitos para ellos y sus familias, en el estado de
privación de libertad en que se encuentran, y que vuelve más difícil el ejercicio de
su derecho al trabajo.
3.3.1. Derechos laborales para internos
El artículo 114 del Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal,
establece en su fracción V, que la organización y métodos de trabajo que
desarrollen los internos, se asemejarán lo más posible a los del trabajo en libertad.
Por otro lado, en materia de las garantías laborales consagradas en la
constitución, no existe restricción alguna que la Carta Magna prevea para internos
trabajadores, por lo que sus derechos laborales en estricto sentido no se ven
suspendidos ni restringidos.
Así las cosas, además de que conservan el derecho y la libertad al trabajo
contenida en el artículo 5 constitucional, como ya ha sido previamente analizado;
las relaciones laborales que se establezcan en territorio nacional, deberán ser
conforme a normas previstas en el artículo 123 constitucional.
Conforme a la redacción actual de este último artículo, el Congreso de la Unión
debe expedir leyes sobre el trabajo, las cuales podrían ser estableciendo
disposiciones específicas respecto al trabajo penitenciario; pero sin contravenir las
bases mínimas que como garantías laborales establece esta disposición
constitucional.
89
En la actualidad, el trabajo penitenciario no encuentra la regulación que debería,
pues constitucionalmente el interno trabajador tiene las garantías consagradas en
el artículo 123; pero no cuenta con los medios que le garanticen el ejercicio de
estos derechos, ni condiciones que prevean los supuestos particulares en que se
desarrolla el trabajo penitenciario.
Dadas las características de la situación de privación de libertad y las medidas de
seguridad especiales que el tema exige, la regulación de los derechos laborales
de los internos trabajadores, merecería un tratamiento mucho más específico y
acorde a su realidad. Pues la generalidad en que actualmente se encuentra la
regulación de sus derechos laborales, lejos de darles un trato igualitario, los sitúa
en una franca inequidad.
Como ya se había mencionado, en los centros de reclusión del Distrito Federal,
hay internos que mantienen relaciones laborales con el Gobierno del Distrito
Federal y otros con particulares; por lo que para la aplicación de las garantías
laborales constitucionales que actualmente les son reconocidas en el artículo 123
de nuestra Carta Magna, habrá que distinguir las disposiciones contenidas en los
apartados A o B de esta disposición.
3.3.1.1. Derecho Individual del Trabajo
El presente no es un estudio de derecho laboral ni se propone agotar la naturaleza
de los derechos laborales de los internos, por lo que a continuación se
encontrarán sólo algunas notas de los principios que sobre condiciones de trabajo,
constituyen garantías constitucionales para los internos trabajadores; y que más
allá de cualquier regulación específica que pudiera presentarse para el trabajo
penitenciario, no pueden ser contravenidas tratándose de relaciones estrictamente
laborales conforme a nuestro actual sistema jurídico:
90
a) Jornada de trabajo
“Se entiende por jornada de trabajo el lapso de tiempo durante el cual un
trabajador debe estar disponible, jurídicamente, para que el patrón utilice su fuerza
de trabajo intelectual o material”53.
Tanto para los trabajadores al servicio de particulares, como al servicio de los
Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, de acuerdo con la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la duración de la jornada
diurna máxima será de ocho horas; mientras que la jornada máxima de trabajo
nocturno será de 7 horas.
Actualmente, el Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal,
dispone en su artículo 116 que las actividades laborales, artísticas y culturales que
desarrollan los internos, deberán quedar comprendidas en un horario diurno entre
las 09:00 y las 19:30 horas, pudiéndose trabajar excepcionalmente fuera de éste
horario, si las condiciones de seguridad lo permiten con la aprobación del Consejo
Técnico Interdisciplinario.
Además de que hace expresa mención a que las jornadas de trabajo se sujetarán
a lo previsto en el artículo 61 de la Ley Federal del Trabajo, a las disposiciones de
este Reglamento y a las necesidades de producción.
El artículo 61 de la Ley Federal del Trabajo señala que la duración máxima de la
jornada será: ocho horas la diurna, siete la nocturna y siete horas y media la mixta.
53
GUERRERO Euquerio. Manual de Derecho del Trabajo, México, Porrúa, 1984, p.123.
91
Tratándose de los días y horas extraordinarias de trabajo, el Reglamento de los
Centros de Reclusión del Distrito Federal establece que se retribuirán con un cien
por cien más de la remuneración que corresponda a las horas de la jornada.
Situación que se apega a lo previsto en la fracción I del Apartado B del artículo
123 constitucional.
Así las cosas, como puede observarse, la regulación actual prevista en el
Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal, sigue las bases
mínimas previstas constitucionalmente en cuanto a jornada de trabajo.
b) Días de Descanso
Tanto el Apartado A como el Apartado B del artículo 123 Constitucional, disponen
que por cada seis días de trabajo, el trabajador disfrutará de un día de descanso,
cuando menos.
Como ya se había apuntado en el apartado anterior, el artículo 14 de la Ley de
Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, dispone expresamente
que en las actividades laborales se observarán las disposiciones contenidas en el
artículo 123 constitucional, en lo referente a días de descanso. Ahora bien, el
concepto de “actividades laborales” incluido en esta disposición, incluye las
actividades remuneradas y estrictamente laborales; por lo que esta regulación
también resulta acorde y apegada a las garantías constitucionales.
c) Trabajadoras embarazadas
El mismo artículo 14 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito
Federal dispone que se seguirán las disposiciones contenidas en el artículo 123
92
constitucional, en materia de protección de la maternidad; por lo que se deberán
de seguir las siguientes bases:
(i) Tratándose de trabajadoras internas, al servicio de particulares,
conforme al Apartado A del artículo 123 constitucional:
Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo
considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación;
gozarán forzosamente de un descanso de seis semanas anteriores a la fecha
fijada aproximadamente para el parto y seis semanas posteriores al mismo,
debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que
hubieren adquirido por la relación de trabajo.
En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de
media hora cada uno para alimentar a sus hijos.
(ii) Tratándose de trabajadoras internas, al servicio del Gobierno del
Distrito Federal, conforme al Apartado B del artículo 123
constitucional:
Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo
considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación;
gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada
aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo
percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren
adquirido por la relación de trabajo.
En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de
media hora cada uno, para alimentar a sus hijos.
93
Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas
para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles.
d) Salarios
De acuerdo con el artículo 123 constitucional, los salarios mínimos que deberán
disfrutar los trabajadores serán generales o profesionales, y deberán ser
suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el
orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los
hijos.
En el Distrito Federal el salario mínimo general vigente, equivale a $57.46, por lo
que éste constituye la mínima remuneración que los internos deben percibir por
concepto de los trabajos prestados.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 114 fracción II del Reglamento de los
Centros de Reclusión para el Distrito Federal, la realización del trabajo será
retribuido al interno, ya sea que se preste a particulares o al Gobierno del Distrito
Federal; por lo que al constituir una relación laboral, deben seguirse las medidas
en cuanto a salario mínimo establecidas de manera constitucional.
Además el Reglamento en mención establece expresamente que la Dirección
General de Prevención y Readaptación Social, podrá contratar a los internos para
que realicen labores relativas a la limpieza de la Institución, cocina y
mantenimiento de áreas verdes y demás que se realicen mediante el pago
respectivo, que nunca será menor al salario mínimo diario general vigente para el
Distrito Federal.
94
Hasta aquí, pareciera que la legislación actualmente existente es respetuosa de
las garantías constitucionales en materia de salario para los trabajadores internos;
sin embargo, merece especial atención la disposición contenida en el artículo 17
de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, que a
continuación se comenta.
De acuerdo con la disposición antes referida, el producto del trabajo de los
internos, será destinado al sostenimiento de quien lo desempeña, de sus
dependientes económicos, a la formación de un fondo de ahorro que será
entregado al momento de obtener su libertad y para cubrir la reparación del daño
en su caso o para ser entregado al momento de obtener su libertad.
Este artículo además dispone de manera específica la forma en qué habrá de
distribuirse dicho salario, y que según el artículo en comento, deberá ser conforme
a lo siguiente:
30% para la reparación del daño;
30% para el sostenimiento de los dependientes económicos del
sentenciado;
30% para el fondo de ahorro; y
10% para los gastos personales del interno.
El artículo continúa señalando que en caso de no haber condena a la reparación
del daño o que ésta ya hubiera sido cubierta, o no existiesen dependientes
económicos, los porcentajes respectivos se aplicarán en forma proporcional y
equitativa.
Considero poco afortunada la existencia del artículo en comento, porque además
de que resta responsabilidad al interno para que aprenda a administrar sus
propios recursos y así fomentar habilidades que le permitieran acercarse más a
una reinserción social; encuentra las siguientes dificultades:
95
(i) De acuerdo con el artículo 5 constitucional, nadie puede ser privado
del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.
Para que un interno pudiera ser privado de su salario, sería necesario
que una resolución judicial dictada por autoridad competente, fundada
y motivada, así lo determinara expresamente; por lo que la disposición
contenida en esta Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el
Distrito Federal resulta insuficiente para privar a una persona del
derecho que tiene a su salario, independientemente de la situación de
encarcelamiento en la que se encuentre.
(ii) Por otro lado, el artículo 123 constitucional, señala que el salario
mínimo quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento.
Como ya se ha visto, las disposiciones actuales en materia de trabajo
penitenciario generalizan la remuneración de los internos al salario
mínimo general vigente en el Distrito Federal. Y aunque hay internos
que podrían llegar a tener salarios superiores a esta cantidad, la
mayoría de los internos remunerados, recibe por su trabajo el salario
mínimo.
Así las cosas, y conforme al artículo 97 de la Ley Federal del Trabajo,
los salarios mínimos no podrán ser objeto de compensación,
descuento o reducción, salvo en los casos en dicho artículo previstas
y que no incluyen la existencia de fondo de ahorro alguno, o la
reparación del daño.
Si consideramos que del salario que reciban los internos, conforme al artículo 17
de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, sólo
quedará el 10% para sus gastos personales, y respecto del otro 90% no tendrán
96
capacidad de decidir, resultaría que 8 horas de jornada laboral para un interno que
ganara el salario mínimo, le representarían un salario equivalente a $5.70 pesos
diarios. Cantidad que poco motivará al interno a encontrar en el trabajo un hábito
que le permita reinsertarse a la sociedad a través de modos de vida honestos.
Sin embargo, es necesario señalar que en la actualidad en los centros de
reclusión del Distrito Federal, esta disposición en cuanto a la distribución del
salario de los internos no se cumple, pues de la remuneración entregada a los
internos por sus actividades laborales, sólo se les retiene el 30% para el fondo de
ahorro que les entregarán al recuperar su libertad; entregándoles el resto en
efectivo y de manera semanal.
Aunque considero que la práctica resulta más benéfica, que lo actualmente
establecido en la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal,
resulta necesario apuntar la necesidad de reformar la legislación actualmente
existente en materia de los salarios recibidos por los internos, en razón del trabajo
penitenciario.
Entiendo que el artículo actualmente establecido en la Ley de Ejecución de
Sanciones Penales para el Distrito Federal, busca asegurar la reparación del daño
y proteger a los dependientes económicos que los internos pudieran llegar a tener;
pero considero que se deben establecer otros medios que resulten idóneos para
este fin. Por ejemplo el estricto cumplimiento del requisito de cubrir la reparación
del daño para que los internos puedan contar con los beneficios de tratamiento de
externación, tratamiento preliberacional, libertad preparatoria y la remisión parcial
de la pena.
Tratándose del sustento de los dependientes económicos de los internos,
considero que el descuento a los salarios de los trabajadores internos debe seguir
la regla general para estos casos, y que consiste en que sólo serán aplicables en
97
virtud de una sentencia judicial, dictada por autoridad competente que resuelva la
obligación de dar alimentos.
e) Participación de los trabajadores en las utilidades
De acuerdo con la fracción IX del Apartado A del artículo 123 constitucional, los
trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las
empresas, conforme al porcentaje fijado por la Comisión Nacional para la
Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas.
Por lo que los internos trabajadores que se encuentran trabajando para
particulares, tienen este derecho constitucional.
f) Capacitación y adiestramiento
Los trabajadores tienen derecho a recibir capacitación o adiestramiento para el
trabajo.
La finalidad de este derecho es que se le permita al trabajador desempeñar
labores más complejas teniendo mayor capacidad y adquiriendo más habilidad en
el desempeño de sus labores; pero además previene accidentes en los internos o
descomposturas de la maquinaria utilizada, por causa de la impericia en su
manejo.
La capacitación adquiere, desde la visión constitucional, dos objetivos. El que
hemos mencionado conforme al artículo 123 Constitucional y, el que conviene
retomar conforme al artículo 18, párrafo segundo de la Constitución Política; pues
queda claro, que no sólo el trabajador que tiene empleo necesita capacitación,
98
sino, además y como objetivo del sistema penitenciario, aquel que no tiene trabajo
y, en general, todo el que ingresa interno a un Centro Penitenciario, tiene derecho
a ser capacitado para adquirir las habilidades y conocimientos que le permitan su
incorporación a las actividades laborales.
Las autoridades a cargo de los centros de reclusión tienen la obligación
constitucional de brindar esta capacitación que permita a los internos la obtención
de un empleo.
g) Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las
enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio
de la profesión o trabajo que ejecuten.
En caso de accidentes de trabajo y/o enfermedades profesionales, los patronos
deberán pagar la indemnización correspondiente, ya sea que se hubiere causado
la muerte, o una incapacidad temporal o permanente para trabajar.
h) Higiene y seguridad en las instalaciones
En esta materia, los patrones están obligados a observar, de acuerdo con la
naturaleza de su negociación, las disposiciones de higiene y seguridad que
requieran las instalaciones en que se desarrollan las actividades de los internos, y
a prevenir accidentes laborales; ofreciendo las mayores garantías para la salud y
la vida de los trabajadores y del producto de la concepción, en el caso de las
internas trabajadoras que se encuentren embarazadas.
99
Esta garantía constitucional, además se encuentra expresamente reconocida en el
artículo 14 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal.
3.3.1.2. Derecho Colectivo del Trabajo
Algunos de los derechos referidos en el apartado inmediato anterior, encuentran
dificultades fácticas para su ejercicio dadas las condiciones de privación de
libertad en que los internos trabajadores se encuentran; pero en el caso de los
derechos colectivos de trabajo su ejercicio es nulo.
De acuerdo con nuestro sistema jurídico actual, estos derechos colectivos son
garantías constitucionales que goza toda persona por el mero hecho de estar en
México y actualizar el supuesto de ser parte de una relación laboral; sin embargo,
el reconocimiento de estos derechos para el caso de los internos trabajadores,
deja ver que las disposiciones constitucionales en materia laboral y la legislación
en esta materia, no contemplan la realidad del trabajo penitenciario.
El presente trabajo propugna por la promoción y el fortalecimiento del trabajo
penitenciario, pero también es necesario percatarnos de la urgencia de poner este
tema a discusión y colmar las lagunas jurídicas que actualmente existen en cuanto
a los derechos laborales de los internos.
En especial, en cuanto a los derechos colectivos de los internos trabajadores, que
constitucionalmente y en distintos instrumentos jurídicos internacionales han sido
reconocidos como derechos fundamentales de la persona, pero que en el caso del
trabajo penitenciario exigen una especial normatividad dados los temas de
seguridad y la situación extraordinaria en que se realizan estas relaciones
laborales.
100
Baste por ahora señalar, que de acuerdo a nuestro sistema jurídico actual; los
internos trabajadores cuentan con derechos colectivos de trabajo, que si bien
encuentran dificultades para su realización, son reconocidos constitucionalmente y
que nada les impide su ejercicio:
a) Derechos Sindicales
De acuerdo con el Apartado A del artículo 123 constitucional, tanto los obreros
como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus
respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc.. El
apartado B, por su parte refiere que los trabajadores tendrán el derecho de
asociarse para la defensa de sus intereses comunes.
Ahora bien, conforme al artículo 356 de la Ley Federal del Trabajo, sindicato es la
asociación de trabajadores o patrones, constituida para el estudio, mejoramiento y
defensa de sus respectivos intereses; para su constitución y registro se dispone
que bastará que lo constituyan veinte trabajadores en servicio activo, y que los
sindicatos deben registrarse en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en los
casos de competencia federal y en las Juntas de Conciliación y Arbitraje en los de
competencia local, a cuyo efecto remitirán: Copia autorizada del acta de la
asamblea constitutiva; una lista con el número, nombres y domicilios de sus
miembros y con el nombre y domicilio de los patrones, empresas o
establecimientos en los que se prestan los servicios; copia autorizada de los
estatutos; y copia autorizada del acta de la asamblea en que se hubiese elegido la
directiva.
La única disposición que encuentro que pudiera limitar esta libertad sindical es el
artículo 24 del Reglamento de los Centros de Reclusión del Distrito Federal,
misma que señala que queda prohibido que los internos ejerzan funciones de
representación de sus compañeros ante las autoridades; sin embargo, me parece
101
que la naturaleza de la disposición al ser contenida en un Reglamento, no
obstruye la libertad sindical actualmente reconocida de manera constitucional; y
por lo tanto, el derecho de los internos trabajadores a asociarse para la defensa de
sus intereses laborales resultaría superior a la restricción contenida en el
Reglamento en comento.
No obstante, que en la práctica el ejercicio de este derecho podría dar paso a
graves irregularidades y hasta originar situaciones de privilegio o corrupción entre
la población penitenciaria.
b) Derecho de huelga
Constitucionalmente los trabajadores tienen derecho a la huelga, entendiendo
como tal, la suspensión temporal del trabajo llevada a cabo por una coalición de
trabajadores.
De acuerdo con el artículo 442 de la Ley Federal del Trabajo, la huelga puede
abarcar a una empresa o a uno o varios de sus establecimientos. Esta misma Ley,
define como “empresa” a la unidad económica de producción o distribución de
bienes o servicios, y “establecimiento” a la unidad técnica que como sucursal,
agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realización
de los fines de la empresa.
Además, la Ley Federal del Trabajo dispone una regulación más específica para
su legal existencia, que no será analizada en el presente estudio por no ser
materia estricta de la presente investigación.
Lo que sí es necesario destacar, es que por la relación laboral en que los internos
se encuentran, también constitucionalmente cuentan con este derecho, pese a las
consecuencias desastrosas que pudieran siquiera imaginarse del ejercicio de este
102
derecho en cuanto a seguridad dentro de las instalaciones de los centros de
reclusión del Distrito Federal.
Además de los derechos antes referidos, de acuerdo a la legislación existente, no
habría prohibición alguna que impidiera los derechos en materia de seguridad
social que conforme a la ley les correspondan a los trabajadores, no obstante su
calidad de procesados o sentenciados.
Los internos conservan su calidad de personas, independientemente del estado de
privación de libertad en que se encuentran; por otro lado ya se ha advertido en
distintos momentos del presente estudio, que las garantías constitucionales no
pueden tener mayores restricciones que las contenidas en la misma constitución;
y que en el caso de las garantías consagradas en el artículo 123 constitucional, no
existen mayores restricciones que limiten los derechos de los internos
trabajadores.
Lo que resulta notorio es que en materia de trabajo penitenciario existe una laguna
jurídica que requiere de análisis, a fin de encontrar los medios constitucionales
que garanticen los derechos laborales de las personas privadas de la libertad,
velando por la seguridad, y ofreciendo los mecanismos para el real ejercicio de
estos derechos. Encontrando en el Gobierno del Distrito Federal, un aliado que se
responsabilice de vigilar el cumplimiento de los derechos laborales de los internos
y condiciones de trabajo conforme a la ley.
3.3.2. La Industria Penitenciaria
Al 31 de diciembre de 2009, participan con la Subsecretaría del Sistema
Penitenciario 24 “socios industriales”54, personas físicas o morales del sector
54
Terminología adoptada conforme a http://www.reclusorios.df.gob.mx, página consultada el 27 de enero de 2010.
103
privado, a través de “Convenios de Participación de Capacitación para el Trabajo,
para impulsar las habilidades, conocimientos y destrezas de los Internos”, antes
llamados Convenios de colaboración en Materia de Trabajo Penitenciario.
Por estos convenios, los internos realizan actividades subordinadas a las
indicaciones del socio industrial de que se trate, a cambio de una remuneración
que los convenios denominan “beca” y que equivale en la mayoría de los casos al
salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.
Para la instalación de los talleres industriales, en que los internos desarrollan las
actividades para estos particulares; los socios industriales arriendan determinadas
áreas dentro de los centros de reclusión del Distrito Federal, mediante el pago una
contraprestación mensual equivalente a un salario mínimo general vigente en el
Distrito Federal por cada metro cuadrado. Siendo el socio industrial, el
responsable de las instalaciones, seguridad e higiene del taller o talleres
respectivos.
La Subsecretaría del Sistema Penitenciario del Distrito Federal sostiene que estos
convenios no encierran relaciones laborales, sino que su objeto es la capacitación
para el trabajo, como puede advertirse del nombre de los convenios bajo los que
funciona la actual industria penitenciaria en el Distrito Federal; sin embargo, habrá
que recordar el artículo 20 de la Ley Federal del Trabajo, mismo que dispone lo
siguiente:
“Se entiende por relación de trabajo, cualquiera que sea el acto
que le dé origen, la prestación de un trabajo personal subordinado
a una persona, mediante el pago de un salario.
Contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su forma o
denominación, es aquel por virtud del cual una persona se obliga a
104
prestar a otra un trabajo personal subordinado, mediante el pago
de un salario.
La prestación de un trabajo a que se refiere el párrafo primero y el
contrato celebrado producen los mismos efectos.”
Así las cosas, no obstante que los internos no firmen contrato alguno con los
socios industriales directamente, o que las autoridades llamen a los contratos que
dan origen a esta relación “Convenios de Participación de Capacitación para el
Trabajo, para impulsar las habilidades, conocimientos y destrezas de los Internos”,
la naturaleza jurídica de la relación entre los internos y los socios industriales es
una relación laboral en estricto sentido.
Pues en los talleres industriales, los internos se encuentran bajo la subordinación
de un administrador de taller designado directamente por el socio industrial, quien
dirige el trabajo de los internos. Además por las actividades desarrolladas, se
entrega a los internos una remuneración que aunque se denomina beca, tiene la
naturaleza jurídica de un salario.55
Entiendo que el dar el tratamiento jurídico de capacitación para el trabajo a esta
relación, en lugar de reconocer que se establecen relaciones laborales; deriva en
determinadas consecuencias para los socios industriales, pues parecería que la
mayoría de los derechos laborales comentados en el apartado anterior no tendrían
aplicación en estas relaciones jurídicas, sólo quedando obligados a las bases
contenidas en el artículo 123 constitucional en lo referente a la jornada de trabajo,
días de descanso, higiene, seguridad y a la protección de la maternidad, que de
manera general se establece a todas las actividades de trabajo que reconoce la
Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal, y que como ya se
ha dicho, no necesariamente implican relaciones estrictamente laborales. 55
El artículo 82 de la Ley Federal del Trabajo, define el salario como la retribución que debe pagar el patrón al trabajador por su trabajo.
105
Además bajo las condiciones en que actualmente funciona la industria
penitenciaria en el Distrito Federal, los socios industriales no cumplen sus
obligaciones en materia de seguridad social frente a los internos trabajadores, y no
pagan impuesto sobre nómina en el Distrito Federal respecto de los internos
contratados, pagando al Gobierno del Distrito Federal, únicamente la
contraprestación correspondiente por el uso de los talleres industriales.
Pero desde un aspecto positivo, es importante destacar que la industria
penitenciaria genera grandes ventajas no sólo para el socio industrial, sino para los
internos trabajadores, pues representa grandes beneficios en materia de
reinserción social y les ofrece un ingreso que de otra manera sería prácticamente
imposible que percibieran.
La mayoría de los socios industriales que actualmente participan en este
programa, lo hacen por ser empresas socialmente responsables; y están
dispuestas a apoyar el tratamiento de reinserción social de los internos
ofreciéndoles alternativas para su liberación.
De lo anterior, que no debamos dudar en otorgar el tratamiento jurídico real que
corresponde a la naturaleza de la relación que se establece entre los internos y
estos socios industriales.
A la fecha, los internos no obstante que son trabajadores de estos socios
industriales, encuentran graves violaciones a los derechos laborales
fundamentales que legítimamente les corresponden.
Así lo determinó la Recomendación 9/2008 de la Comisión de Derechos Humanos
del Distrito Federal, que de acuerdo a la relatoría de los hechos que motivó esta
recomendación, señalaba que el 18 de octubre de 2006, la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, recibió de dos internos del Reclusorio Preventivo
106
Varonil Sur, quejas en las que refirieron haber sufrido la mutilación de un dedo
laborando con maquinaria de la empresa Porvenir Familiar, S.C. que operaba
dentro de dicho reclusorio, en virtud de un Convenio de Colaboración en Materia
de Trabajo Penitenciario, firmado el 1 de diciembre de 2005 con la entonces
Dirección General de Prevención y Readaptación Social; para la fabricación de
bolsas u otros artículos de plástico y reciclado.
De acuerdo a los hechos relatados, los internos solicitaron el pago de una
indemnización que les fue negada por la autoridad penitenciaria. Uno de los
internos refería que al entrevistarse con la Lic. Juana Elena Montes de Oca de la
Dirección General de Prevención y Readaptación Social, ella le dijo que los
internos perdían todos sus derechos, y que no tenían obligación alguna de
indemnizarlo.
Ante estas quejas, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal solicitó
a las autoridades penitenciarias, en reiteradas ocasiones la realización del pago de
la indemnización correspondiente; además constató que no existían documentos
que precisaran los lineamientos y procedimientos a partir de los cuales debe
funcionar la industria penitenciaria en los centros de reclusión.
Después de un proceso de investigación sobre estos hechos, la Comisión concluyó
que “la autoridad justificó la negativa del pago de la indemnización aduciendo que
la calidad de reclusos de los agraviados limitaba el goce de sus derechos
laborales. No obstante, resulta patente que no existe obstáculo jurídico alguno que
imposibilite que las personas que se encuentren en reclusión puedan ejercer
dichos derechos. Es más, las normas que consagran derechos humanos laborales
protegen a todos los trabajadores, por lo que no cabe exclusión alguna; todas las
personas que presten un servicio personal subordinado deben quedar protegidos
107
sin discriminación de ningún tipo por las normas que establecen derechos
humanos laborables.”56
Para la Comisión, la empresa Porvenir Familiar, S.C. restringió los derechos de los
trabajadores en materia de seguridad social, indemnización por accidentes de
trabajo, capacitación y seguridad, violaron garantías constitucionales y normas
reglamentarias sobre éstas; además de que las restricciones a dichos derechos
contaron con la anuencia de las autoridades; por lo que emitió las siguientes
recomendaciones, mismas que actualmente se encuentran sujetas a seguimiento:
Se repare el daño material por los accidentes ocurridos a los agraviados,
mediante el pago de la indemnización que fija la Ley Federal del Trabajo
para cada caso.
Se hiciera un diagnóstico sobre las alternativas que tienen los agraviados
para aminorar la incapacidad parcial, y sufragar los gastos de las consultas,
el material y los procedimientos médicos que resulten.
“Que las empresas que firmen convenios para operar en los centros de
reclusión se inscriban en el Instituto Mexicano del Seguro Social y paguen
sus cuotas obrero patronales; se registren en la Secretaría del Trabajo y
Fomento del Empleo del Distrito Federal, así como en la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social, con el fin de que regularicen su situación
jurídica”.57
El cumplimiento del Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio
Ambiente de Trabajo, así como las normas aplicables en cuanto a seguridad
e higiene.
56
Comisión De Derechos Humanos del Distrito Federal, Recomendación: 9/2008, Expedientes: CDHDF/121/06/XOCH/P6961-II y CDHDF/121/06/XOCH/P6962-II., 8 de junio de 2008, en http://www.cdhdf.org.mx/index.php?id=reco0908 57
Ibídem, Recomendación tercera.
108
“Que se reglamente el trabajo e industria penitenciaria estableciendo los
derechos de los(as) internos(as), así como los lineamientos generales y
procedimientos a partir de los cuales deberá operar la industria
penitenciaria, conforme a la normativa interna y los estándares
internacionales en la materia.”58
Los convenios que firme la Subsecretaría de Sistema Penitenciario con los
socios industriales, deben ser acordes a las normas nacionales e
internacionales, y conforme a la recomendación anterior.
Como puede concluirse de la Recomendación antes referida, las bases con las
que funciona actualmente la industria penitenciaria en el Distrito Federal, no
garantizan el respeto de los derechos constitucionales que en materia laboral son
titulares los internos; además de que se advierten serias lagunas en la
normatividad aplicable al trabajo penitenciario.
De ahí que debamos encontrar mecanismos alternos, en que hagamos atractiva la
industria penitenciaria para el sector privado; mostrando las ventajas de la
contratación a personas capacitadas, dedicadas, que pueden ofrecer tiempo y
esfuerzos a proyectos productivos que además les permitan su desarrollo y
reinserción social, destacando los beneficios de dar oportunidades laborales a
personas que requieren de alguien que confíe en su capacidad y les brinde una
nueva alternativa de obtener ingresos lícitamente. Campañas de responsabilidad
social y un enfoque de colaboración en materia de sistema penitenciario, como una
tarea de seguridad pública; junto con la implementación de programas de
incentivos fiscales para los socios industriales, también serán necesarios en esta
tarea en la que el respeto y defensa a los derechos humanos y laborales de los
internos debe ser una constante.
58
Ibídem, Recomendación quinta.
109
Capítulo IV
Consideraciones fiscales en torno a la industria penitenciaria
4.1. Obligación constitucional de contribuir al gasto público
Todos los mexicanos estamos obligados a contribuir para los gastos públicos, así
de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que se
resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, de acuerdo
con el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Se trata pues de una obligación general, que aplica a todos los mexicanos;
incluyendo a los socios industriales e internos que participan en la industria
penitenciaria.
En el caso de los internos de los centros de reclusión del Distrito Federal,
conforme al artículo 38 de la Constitución, éstos podrían ser sujetos a la
suspensión de sus derechos o prerrogativas como ciudadanos, tales como votar
en las elecciones, poder ser votado respecto a cargos de elección popular,
participar activamente en los asuntos políticos del país, tomar las armas en el
Ejército o Guardia Nacional y ejercer el derecho de petición en toda clase de
negocios.
Adicionalmente, es importante considerar, que conforme al artículo 58 del Código
Penal para el Distrito Federal, la pena de prisión produce la suspensión de los
derechos políticos, y también en su caso, los derechos de tutela, curatela, para ser
apoderado, defensor, albacea, perito, depositario o interventor judicial, síndico o
interventor en concursos, árbitro, arbitrador o representante de ausentes; desde
que cause ejecutoria la sentencia respectiva y hasta que se extinga la pena de
110
prisión. Pero lo anterior, no afecta las obligaciones que como mexicanos y
ciudadanos tienen los internos de los centros de reclusión del Distrito Federal, ya
sean procesados o sentenciados, incluyendo la obligación de contribuir al gasto
público.
La obligación tributaria, constitucionalmente es reconocida como una obligación de
los mexicanos, de naturaleza distinta a los derechos o prerrogativas ciudadanas,
tratadas en el artículo 38 constitucional, o a los derechos cuya suspensión prevé el
Código Penal para esta entidad federativa.
Con base en lo anterior; tanto los denominados socios industriales, como los
internos de los centros de reclusión de esta entidad federativa, se encuentran
constitucionalmente obligados a contribuir al gasto público de los distintos órdenes
de gobierno de nuestro país.
Atendiendo a la forma de gobierno de nuestro país, las entidades federativas y los
municipios cuentan con autonomía respecto de la Federación, y esta autonomía
implica el que cada uno de los niveles de gobierno tenga facultades propias y la
posibilidad de determinar y ejercer su propio presupuesto para cubrir tales
facultades, lo que les permite constituirse como sujetos activos de las relaciones
tributarias.
“En el orden fiscal mexicano y de acuerdo con el Artículo 31, fracción
IV de la Constitución, tres son los sujetos activos:
a) La Federación, que es la persona jurídica que acumula el mayor
número de facultades en materia fiscal;
b) Los Estados o entidades federativas y
c) Los municipios.” 59
59
SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, Sexta Edición, Tomo I, Porrúa, México, 1974, p. 781.
111
Cada uno de estos órdenes de gobierno tiene competencias y alcances distintos, a
los que no nos referiremos en este trabajo por no ser estricto objeto de la presente
investigación; baste por ahora referir que la potestad tributaria en el Estado
mexicano se ejerce a través de sus tres esferas de gobierno.
Esta potestad en el caso del Distrito Federal queda expresamente reconocida en
la fracción V, inciso b del artículo 122 constitucional, al referir que la Asamblea
Legislativa tendrá la facultad de examinar, discutir y aprobar anualmente el
presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando
primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Así las cosas, en el caso del Distrito Federal, al ser una entidad que no cuenta con
municipios en su conformación política; sus habitantes sólo son sujetos de
obligaciones tributarias desde dos niveles de gobierno. Por lo que respecto a los
socios industriales e internos que participan en la industria penitenciaria del
Distrito Federal, las obligaciones fiscales de las que son sujetos, pueden
clasificarse desde un ámbito federal y del Distrito Federal.
Desde un ámbito federal, podría decirse que las principales obligaciones fiscales
generales consisten en: Impuesto sobre la renta, Impuesto empresarial de tasa
única, Impuesto al valor agregado y aportaciones de seguridad social.
Mientras que en el Código Fiscal del Distrito Federal, otras contribuciones son
previstas, entre las que destacan para efectos del presente trabajo, el impuesto
sobre nóminas, los derechos y el impuesto predial.
Respecto al cumplimiento de determinación y entero de las contribuciones antes
referidas y de cualquier otra que pudiera resultar aplicable, tanto los socios
industriales como los internos de los centros de reclusión del Distrito Federal,
están obligados a aplicar las reglas generales aplicables al resto de los
112
contribuyentes; siguiendo el principio de generalidad de las contribuciones, y la
obligación constitucional de contribuir al gasto público, ya comentada.
4.2. Situación actual de cumplimiento a las obligaciones fiscales de los
sujetos que intervienen en la industria penitenciaria del Distrito Federal
Como se refería en el apartado inmediato anterior, tanto los socios industriales
como los trabajadores internos de los centros de reclusión de esta entidad
federativa, tienen la obligación general de contribuir conforme a las reglas
generales dispuestas para los demás contribuyentes, al gasto público de la
Federación y del Distrito Federal.
Sin embargo, dada la importancia de la actividad que los socios industriales
realizan, para la instalación y funcionamiento de los talleres industriales en los
centros de reclusión del Distrito Federal, que permiten el desarrollo del trabajo
penitenciario como medio para la reinserción social; se han presentado
determinados usos que tienen por finalidad el aligerar la carga tributaria de estos
socios industriales, lo que resulta un aspecto positivo si se considera la necesidad
de fomentar la participación del sector privado en estas tareas.
Pero algunos de estos usos y de las bases sobre las que actualmente se
desarrolla el trabajo penitenciario en el Distrito Federal, no cuentan con la debida
fundamentación jurídica e incluso pueden derivar en violaciones a las
disposiciones constitucionales y fiscales aplicables.
Por otro lado, aunque los internos trabajadores constitucionalmente conservan su
obligación de contribuir al gasto público; dadas las condiciones de privación de la
libertad en que se hallan, enfrentan grandes dificultades prácticas para el
113
cumplimiento de sus obligaciones tributarias, que como se ha referido
anteriormente, continúan vigentes.
A continuación se apuntarán algunas de las obligaciones fiscales generales, tanto
federales como locales, de las que los socios industriales y los trabajadores
internos son sujetos, así como los usos que actualmente se relacionan con el
trabajo penitenciario en el Distrito Federal:
4.2.1. Impuesto sobre la renta e Impuesto empresarial a tasa única
El impuesto sobre la renta grava ingresos en efectivo, en bienes, en servicio, en
crédito o de cualquier otro tipo que obtengan las personas físicas y las morales
que sean residentes en México; o residentes en el extranjero pero con
establecimiento permanente en México, respecto de los ingresos atribuibles a
dicho establecimiento permanente, o bien los residentes en el extranjero, respecto
de los ingresos procedentes de fuentes de riqueza situadas en territorio nacional,
cuando no tengan un establecimiento permanente en el país, o cuando teniéndolo,
dichos ingresos no sean atribuibles a éste.
Las personas físicas o morales que participan como socios industriales, brindando
empleo a los internos dentro de la llamada “industria penitenciaria” en el Distrito
Federal, son sujetos de este impuesto al recibir algún ingreso derivado de los
bienes producidos en los talleres industriales, independientemente de los ingresos
que pudieran percibir de otra manera.
Por su parte, de acuerdo al artículo 1 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa
Única, están obligados al pago de este impuesto, las personas físicas y las
morales residentes en territorio nacional, así como los residentes en el extranjero
con establecimiento permanente en el país, por los ingresos que obtengan,
independientemente del lugar en donde se generen, por la enajenación de bienes,
114
prestación de servicios independientes o el otorgamiento del uso o goce temporal
de bienes.
De ahí que los “socios industriales” o si se prefiere llamarlos los “capacitadores”
que participan en la industria penitenciaria del Distrito Federal, al recibir ingresos
por la enajenación de sus productos, entre los que se encuentran los fabricados
en los talleres industriales de los centros de reclusión del Distrito Federal, son
sujetos pasivos del impuesto empresarial a tasa única, conforme a las reglas
generales previstas para el resto de los contribuyentes.
Actualmente, los socios industriales para la determinación y entero tanto del
impuesto empresarial a tasa única, como del impuesto sobre la renta; deducen las
contraprestaciones pagadas al Gobierno del Distrito Federal, por concepto de uso
de las instalaciones para llevar a cabo el “Programa de Capacitación para el
Trabajo” de que se trate, es decir por el uso de los llamados talleres industriales, y
que de acuerdo con el formato de “Convenio de Colaboración para impulsar
habilidades, conocimientos y destrezas de los internos”60, corresponde a una
contraprestación mensual equivalente a $40.00 por metro cuadrado de instalación.
Respecto de ambos impuestos, los socios industriales también deducen las
llamadas “becas económicas” que entregan a los internos por su desempeño en
los talleres industriales; sin embargo, la aplicación de esta deducción resulta
incorrecta si consideramos los siguientes aspectos:
a) De acuerdo con la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, no son
deducibles61 las erogaciones que efectúen los contribuyentes y que
60
Formato que nos fue proporcionado el 16 de abril de 2010 por la Oficina de Información Pública de la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal en respuesta a la solicitud de información con número de folio 0101000033610, presentada a través del Sistema Infomex. 61
De acuerdo al artículo 8 de la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, existe un crédito fiscal respecto a las erogaciones efectivamente pagadas por los contribuyentes por concepto de salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado, así como por las aportaciones de seguridad social a su cargo pagadas en México. Por este crédito fiscal los contribuyentes acreditarán la cantidad que resulte de multiplicar el monto de las aportaciones de seguridad social
115
deriven en un ingreso para la otra persona por concepto de
contraprestaciones derivadas de la prestación de un servicio personal
subordinado.
Al respecto, vale la pena recordar que aunque se ha tratado de clasificar
la relación entre los socios industriales también llamados
“capacitadores”, y los internos trabajadores como un programa de
capacitación para impulsar las habilidades, conocimientos y destrezas
de los internos; la naturaleza jurídica de esta relación revela la
prestación de servicios subordinados por parte de los internos respecto
de los socios industriales, configurando auténticas relaciones laborales.
De ahí, que el uso actual por el que se deducen estas “becas
económicas” podría resultar contraria a lo dispuesto en el artículo 5 de la
Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única.
b) Por otro lado, de acuerdo con el artículo 31, fracción V, de la Ley del
Impuesto Sobre la Renta, estos pagos sólo podrían deducirse si los
socios industriales cumplieran con efectuar las retenciones necesarias,
calcular el impuesto anual de las personas que les hubieren prestado
servicios subordinados y hayan solicitado a las personas que contraten
para prestar servicios subordinados, les proporcionen los datos
necesarios a fin de inscribirlas en el Registro Federal de Contribuyentes,
o bien cuando ya hubieran sido inscritas con anterioridad, les
proporcionen su clave del citado registro; así como hayan cumplido con
las disposiciones que, en su caso, regulen el subsidio para el empleo e
inscriban a los trabajadores en el Instituto Mexicano del Seguro Social
cuando estén obligados a ello, en los términos de las leyes de seguridad
social.
a su cargo pagadas en el ejercicio fiscal de que se trate y los ingresos gravados que sirvan de base para calcular el impuesto sobre la renta de cada persona a la que paguen ingresos en el mismo ejercicio por los conceptos antes referidos, por el factor de 0.175.
116
Como puede verse, si atendemos a la real naturaleza jurídica de las
llamadas “becas económicas”, encontramos que las condiciones
previstas en la Ley del Impuesto sobre la Renta como requisitos para su
deducción no se cumplen en la actualidad.
En cuanto a las obligaciones que el socio industrial debe cumplir para
hacer deducibles estos pagos, vale la pena decir que si bien la mayoría
no está obligada a efectuar retenciones en virtud de que las
contraprestaciones entregadas a los trabajadores equivalen al salario
mínimo general vigente en el Distrito Federal62, las obligaciones de
inscribir a los internos o solicitar los datos de su inscripción en el registro
federal de contribuyentes63, el cumplimiento a las disposiciones del
subsidio para el empleo, y la inscripción de los internos en el Instituto
Mexicano del Seguro Social, son condiciones que actualmente no se
cumplen respecto de los internos trabajadores de los centros de
reclusión en el Distrito Federal, y por consecuencia no permitirían
cumplir con los requisitos que la Ley del Impuesto sobre la Renta prevé
para la deducción de estos pagos.
Podría decirse que la razón de su deducción es que constituyen
donativos al Gobierno del Distrito Federal, sin embargo esta afirmación
resulta errónea si se considera que estas “becas económicas” son
pagos hechos directamente a los internos trabajadores como
contraprestación a los servicios que éstos realizan dentro de los “talleres
industriales”.
Ahora bien, si se tratara de argumentar que se trata de servicios
independientes prestados por los internos, baste reconsiderar el capítulo
62
Artículo 113 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente en 2010. 63
Artículo 27, párrafo quinto, del Código Fiscal de la Federación y artículo 23 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación.
117
inmediato anterior de la presente investigación, en donde se concluyó
que atendiendo al hecho de que durante el tiempo en que los internos
se encuentran en los talleres industriales están bajo las indicaciones y
órdenes del personal que los socios industriales o si se prefiere llamar,
los capacitadores dispongan, que los internos tienen jornadas y horarios
establecidos de trabajo, y que durante este tiempo no pueden
abandonar los talleres industriales ni las tareas a ellos encomendadas;
encontramos que su situación revela una relación de subordinación en
la que además se recibe una contraprestación económica,
constituyendo por tanto una relación laboral, es decir de prestación de
servicios subordinados.
Y aun si se quisiera desconocer la relación laboral, que afirmo existe
entre los socios industriales y los trabajadores internos, baste recordar
que también la remuneración derivada de la prestación de servicios
independientes, se asimila a los ingresos por la prestación de un
servicio personal subordinado, para efectos del impuesto sobre la renta,
cuando los honorarios sean percibidos por personas que presten
servicios preponderantemente a un prestatario, siempre que los mismos
se lleven a cabo en las instalaciones de este último; de conformidad con
el artículo 110, fracción IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los
internos, en relación con los impuestos objeto de este apartado; es necesario
referir una primer obligación fiscal que se encuentra relacionada a éstos y que ya
se ha apuntado de manera muy breve en el desarrollo de esta sección, a saber, la
obligación de que los internos trabajadores se encuentren inscritos en el Registro
Federal de Contribuyentes.
De acuerdo a nuestra legislación actual, los internos conservan sus obligaciones
fiscales y deben estar inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes cuando
118
se encuentren en los supuestos que establece la legislación fiscal. En el caso de
servicios subordinados, son las personas que hagan los pagos derivados de estos
servicios, quienes deberán solicitar la inscripción en el Registro Federal de
Contribuyentes, respecto de las personas a quienes hagan dichos pagos.
Sin embargo, la inmensa mayoría de los internos del Distrito Federal que
participan en la industria penitenciaria, no están inscritos en el Registro Federal de
Contribuyentes, y los socios industriales no cumplen con la obligación que
establece el artículo 27, párrafo quinto del Código Fiscal de la Federación,
respecto de solicitar la inscripción de los internos trabajadores a este registro.
Al respecto vale la pena decir, que no obstante que el artículo 27 párrafo quinto
del Código Fiscal de la Federación, y el artículo 23 del Reglamento del mismo
Código, establecen que es obligación de los patrones el solicitar la inscripción de
los trabajadores en el Registro Federal de Contribuyentes; actualmente el Servicio
de Administración Tributaria que se encarga de la inscripción de las personas
físicas y morales al Registro, exige la presencia del contribuyente en la
administración local correspondiente al domicilio fiscal de éste, requisito cuyo
cumplimiento resulta imposible para los internos de los centros de reclusión.
No obstante la falta de mecanismos que faciliten el cumplimiento de esta
obligación y la laguna jurídica que actualmente existe en nuestro sistema
normativo fiscal al respecto; la omisión en el cumplimiento de esta obligación
deriva en infracciones sancionadas con multa de $1,932.00 a $5,796.00, de
conformidad con los artículo 79 y 80 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, e
incluso en la comisión de un delito fiscal con una sanción de tres meses a tres
años de prisión para quien omita solicitar su inscripción o la de un tercero en el
Registro Federal de Contribuyentes por más de un año contado a partir de la fecha
en que debió hacerlo.
119
Por lo que considero necesario que las autoridades en su conjunto colaboren en
facilitar el cumplimiento de las distintas obligaciones derivadas de las actividades
que legalmente realizan los internos, así como en la defensa de los derechos que
legítimamente les corresponden; en el caso de la inscripción de los internos
trabajadores al Registro Federal de Contribuyentes, el Servicio de Administración
Tributaria debe permitir que los socios industriales, sin exigir la presencia de los
trabajadores, puedan completar el trámite de inscripción en el Registro Federal de
Contribuyentes, atendiendo a la situación de privación de libertad en que se
encuentran los internos, y en cumplimiento con las disposiciones fiscales ya
comentadas.
Ahora bien, en el caso específico del impuesto sobre la renta, aunque la mayoría
de los internos ganan el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, y por
tanto no serían sujetos a retenciones por concepto de impuesto sobre la renta; son
sujetos de este impuesto, situación que debe ser declarada por los socios
industriales de manera mensual y anual, ante las autoridades fiscales.
En cuanto a aquellos internos que reciben ingresos por más del salario mínimo
general vigente en el Distrito Federal, puede decirse que la inmensa mayoría no
cumple sus obligaciones tributarias en materia de impuesto sobre la renta, durante
su estancia en los centros de reclusión de esta entidad federativa.
4.2.2 Aportaciones de seguridad social
De acuerdo con el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, “Aportaciones de
seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas
que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la
ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma
especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado”.
120
Ahora bien, conforme al artículo 2 de la Ley del Seguro Social, “La seguridad
social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la
protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para
el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que,
en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el
Estado”, siendo sujetos al régimen obligatorio de seguridad social, las personas
que prestan, en forma permanente o eventual, a otras de carácter físico o moral o
unidades económicas sin personalidad jurídica, un servicio remunerado, personal
y subordinado, cualquiera que sea el acto que le dé origen y cualquiera que sea la
personalidad jurídica o la naturaleza económica del patrón aun cuando éste, en
virtud de alguna ley especial, esté exento del pago de contribuciones.
Conforme a lo anterior, los socios industriales y los internos trabajadores estarían
obligados a cumplir con sus obligaciones obrero-patronales en materia de
seguridad social, lo que implica efectuar las aportaciones de seguridad social
correspondientes.
Sin embargo, a la fecha estas aportaciones de seguridad social no se realizan,
argumentando que no se presta un trabajo subordinado, sino la mera capacitación
para el trabajo; lo que resulta en el incumplimiento de la obligación fiscal de
cumplir con las aportaciones de seguridad social de las que son sujetos los socios
industriales y los trabajadores internos.
Podría creerse que no es necesario cumplir con estas aportaciones de seguridad
social, considerando la situación de privación de libertad en que se encuentran los
internos trabajadores, y que el derecho a la salud y la asistencia médica que
persigue la seguridad social, son cubiertos para todos los internos de manera
general de acuerdo a la normatividad aplicable para los centros de reclusión del
Distrito Federal; sin embargo, es necesario recordar que los servicios de
asistencia médica, atención a la salud, protección de medios de subsistencia,
pensiones y otros servicios sociales que provee el sistema de seguridad social, no
121
son exclusivamente para los trabajadores sino también para sus familias, y que si
el interno está colaborando como un trabajador cualquiera en una actividad
personal, subordinada y remunerada, también tiene derecho a participar del
sistema de seguridad social.
Además el hecho de que los internos cuenten con seguridad social, puede
constituir un incentivo más para su reinserción, ya que puede resultar en un
estímulo para que una vez que recuperen su libertad, continúen trabajando y
cumpliendo con sus aportaciones de seguridad social que se ven reflejadas en
servicios sociales para ellos y sus familias.
4.2.3. Impuesto al Valor Agregado
Conforme al artículo 1 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, las personas
físicas y morales que realicen ciertos actos o actividades, entre las que se
encuentra el otorgar el uso o goce temporal de bienes64, están obligadas al pago
del impuesto al valor agregado, mismo que se calcula aplicando una tasa del 16%
sobre el valor de la contraprestación pactada a favor de quien los otorga, así como
las cantidades que además se carguen o cobren a quien se otorgue el uso o goce
por otros impuestos, derechos, gastos de mantenimiento, construcciones,
reembolsos, intereses normales o moratorios, penas convencionales o cualquier
otro concepto.
El contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a
las personas que usen o gocen temporalmente dichos bienes, entendiéndose por
“traslado del impuesto”, el cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas
personas de un monto equivalente al impuesto causado.
64
De acuerdo con el artículo 19 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, debe entenderse por “uso o goce temporal de bienes”, el arrendamiento, el usufructo y cualquier otro acto, independientemente de la forma jurídica que al efecto se utilice, por el que una persona permita a otra usar o gozar temporalmente bienes tangibles, a cambio de una contraprestación.
122
Sin embargo, es importante considerar que la contraprestación recibida por el uso
y goce temporal de los talleres industriales situados en los centros de reclusión del
Distrito Federal, tiene la naturaleza jurídica de un pago de derechos.
Lo anterior, si consideramos que de acuerdo a la fracción III del artículo 9 del
Código Fiscal del Distrito Federal, se entiende por “Derechos”, las
contraprestaciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio
público del Distrito Federal, y que las instalaciones de los centros de reclusión del
Distrito Federal se encuentran bajo este dominio.
Ahora bien, de acuerdo con el párrafo segundo, del artículo 3 de la Ley del
Impuesto al Valor Agregado, “la Federación, el Distrito Federal, los Estados, los
Municipios, así como sus organismos descentralizados y las instituciones públicas
de seguridad social, tendrán la obligación de pagar el impuesto únicamente por los
actos que realicen que no den lugar al pago de derechos o aprovechamientos.”
Por lo que si consideramos que la contraprestación recibida por el uso o goce de
las áreas destinadas a talleres industriales, tiene una naturaleza jurídica de pago
de derechos, ésta actividad no sería gravada con impuesto al valor agregado, lo
que justifica que actualmente no les sea trasladado a los socios industriales el
Impuesto al Valor Agregado sobre el monto de la contraprestación que
mensualmente depositan al Gobierno del Distrito Federal.
4.2.4. Impuesto sobre Nóminas
Conforme al artículo 156 del Código Fiscal del Distrito Federal, se encuentran
obligadas al pago del impuesto sobre nóminas, las personas físicas y morales que,
en el Distrito Federal, realicen erogaciones en dinero o en especie por concepto
123
de remuneración al trabajo personal subordinado, independientemente de la
designación que se les otorgue.
Este impuesto se determina aplicando la tasa del 2.5% sobre el monto total de las
erogaciones realizadas por concepto de remuneraciones al trabajo personal
subordinado.
Ahora bien, considerando conforme al capítulo anterior, que no obstante que la
entrega de “becas económicas” se justifica bajo una relación de capacitación para
el trabajo, en realidad los trabajadores internos realizan un trabajo personal y
subordinado respecto de los socios industriales, recibiendo las llamadas “becas
económicas” como contraprestación por este concepto; resulta que los socios
industriales son sujetos del impuesto sobre nóminas conforme a los términos ya
apuntados.
Sin embargo, actualmente los socios industriales no enteran al Gobierno del
Distrito Federal el impuesto sobre nóminas causado respecto de los trabajadores
internos que colaboran en los talleres industriales situados en los centros de
reclusión del Distrito Federal, bajo el supuesto de que dichos pagos no tienen la
naturaleza de una remuneración por la prestación de un servicio personal
subordinado; interpretación que desde el punto de vista de la presente
investigación resulta incorrecta por las razones expuestas en este trabajo y que
atienden a la naturaleza jurídica de la relación por la que se configura la industria
penitenciaria; derivando en un incumplimiento a la obligación de entero del
impuesto sobre nóminas causado respecto de las erogaciones efectuadas a los
internos trabajadores por concepto de sus servicios prestados.
4.3. Propuesta fiscal en torno a la industria penitenciaria en el Distrito
Federal
124
Ya se ha referido la generalidad de la obligación tributaria que incluye a socios
industriales e internos de los centros de reclusión del Distrito Federal, así como las
condiciones actuales en que algunas de estas obligaciones tributarias no son
cumplidas.
Ahora bien, considerando la importancia de la colaboración entre el Gobierno y el
sector privado para el cumplimiento y satisfacción de las necesidades
relacionadas al sistema penitenciario, que encuentra entre otros, al trabajo y la
capacitación para el mismo, como ejes de dirección del mismo; es necesario
considerar estrategias también desde el ámbito fiscal, que permitan hacer más
atractiva la participación del sector privado en esta tarea.
4.3.1. Justificación Constitucional
De acuerdo con el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la obligación tributaria de los mexicanos se entiende
vinculada al gasto público, así de la Federación, como del Distrito Federal o del
Estado y Municipio en que residan.
Ni la Constitución ni la legislación secundaria, prevén una definición sobre el
término “gasto público”; por lo que a fin de entender este concepto, nos
referiremos a algunos criterios judiciales que han ofrecido nociones al respecto.
Conforme a la tesis de jurisprudencia 65/2009 aprobada por la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 10 de junio de 2009, bajo el
rubro “Obligaciones tributarias. Obedecen a un deber de solidaridad”, el sistema
tributario encuentra su principal objetivo en la recaudación de los ingresos que el
Estado requiere para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad, con el
propósito de procurar el crecimiento económico y la más justa distribución de la
riqueza para el desarrollo óptimo de los derechos tutelados por la Constitución.
125
La obligación de contribuir tiene una vinculación social en relación con los fines de
la Carta Magna; constituyéndose en un deber general de solidaridad con los
menos favorecidos, a fin de satisfacer necesidades colectivas o los objetivos
inherentes a la utilidad pública o a un interés social.65
Por otro lado, la tesis jurisprudencial P.J.15/2009, bajo el rubro “Gasto Público. El
principio de justicia fiscal relativo garantiza que la recaudación no se destine a
satisfacer necesidades privadas o individuales”, aprobada por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del 26 de marzo de 2009,
estableció lo siguiente:
“El principio de justicia fiscal de que los tributos que se paguen se
destinarán a cubrir el gasto público conlleva que el Estado al
recaudarlos los aplique para cubrir las necesidades colectivas,
sociales o públicas a través de gastos específicos o generales,
según la teleología económica del artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
garantiza que no sean destinados a satisfacer necesidades privadas
o individuales, sino de interés colectivo, comunitario, social y público
que marca la Ley Suprema, ya que de acuerdo con el principio de
eficiencia -inmanente al gasto público-, la elección del destino del
recurso debe dirigirse a cumplir las obligaciones y aspiraciones que
en ese ámbito describe la Carta Fundamental…
(Énfasis añadido)”66
De los criterios antes citados, se concluye que por gasto público debe entenderse
aquellas erogaciones que se destinen a cubrir las necesidades colectivas, sociales
65
Tesis de Jurisprudencia Ia/J.65/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, julio de 2009, p.284. 66
Tesis de Jurisprudencia P./J. 15/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIX, abril de 2009, p.1116.
126
o públicas; de tal manera que la elección del destino de estos recursos se dirija a
cumplir las obligaciones y aspiraciones contenidas en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Entendiéndose por necesidades colectivas aquéllas que “nacen de la vida del
hombre en sociedad y entre las cuales se encuentran la seguridad, el transporte,
las comunicaciones y el aprendizaje”67. Este tipo de necesidades son las que se
consideran como necesidades públicas cuando se asumen como tarea del Estado.
Así las cosas, todos los mexicanos nos encontramos obligados a aportar parte de
nuestros recursos económicos al fisco, para que junto con los otros ingresos del
Estado, se destinen a satisfacer las necesidades colectivas y públicas de los
mexicanos, pues la relación tributaria se justifica y legitima en el hecho de que
todos debemos aportar al funcionamiento del Estado del que somos parte y para
los servicios que requerimos al vivir en sociedad y como personas.
El sistema penitenciario y la reinserción social son necesidades que aunque
actualmente no se encuentran en el centro de la oferta política-electoral,
representan uno de los temas prioritarios en materia de seguridad, y por tanto que
constituye una necesidad colectiva básica, constituyendo parte del gasto público
que sufragamos todos los mexicanos a través del pago de nuestras
contribuciones.
Ya antes se ha hablado de lo costoso de nuestro sistema penitenciario y de lo
insuficiente de los recursos actualmente destinados, para el otorgamiento de
condiciones de vida dignas a procesados y sentenciados que se encuentran
internos en los centros de reclusión del Distrito Federal, así como de la necesidad
de colaboración del sector privado en esta tarea; por lo que el Gobierno y la
sociedad mexicana, debamos tener la madurez y la visión suficientes para tratar
esta materia como una necesidad colectiva, y encontrar los mecanismos idóneos 67
CRESPO, Marco A. Lecciones de Hacienda Pública Municipal, Caracas, 2010, p. 91 en http://www.eumed.net/libros/2009b/563/index.htm
127
para fomentar las actividades que se orienten a un sistema penitenciario que
cumpla con su finalidad constitucional, a saber, la reinserción social.
Los estímulos fiscales constituyen uno de esos mecanismos que podría permitir el
fomento de la participación del sector privado en la mejora del sistema
penitenciario actual de una manera directa; pues algunas veces el Estado juzga
relevantes ciertas actividades realizadas por los contribuyentes o la situación
específica en que estos se encuentran, y decide aminorar la carga tributaria a ellos
impuesta; considerando que finalmente, la recaudación tributaria tiene como
objetivo la satisfacción de las necesidades colectivas de los gobernados.
De acuerdo con la ejecutoria de la contradicción de tesis 219/2009, los estímulos
fiscales funcionan como excepción a la regla general de tributación, estableciendo
“un beneficio en materia contributiva, respecto de una o varias contribuciones,
cuya implementación tiene por objeto la aplicación de una disminución –inclusive
una supresión- del importe de la obligación tributaria surgida de la realización del
hecho imponible del que derive aquélla o aquéllas; de esta manera, se traducen
en la reducción o supresión material de la contribución que se hubiere causado,
con miras a incentivar el crecimiento y desarrollo de determinado grupo de sujetos
pasivos de la relación contributiva o de ciertas actividades consideradas de interés
general en la dinámica nacional”68.
Así las cosas, para la aplicación de estímulos fiscales, es necesario que el
beneficiario del estímulo sea sujeto pasivo de una contribución a su cargo, que se
encuentre en el supuesto que justifique su otorgamiento, y que dicho supuesto
tenga un objetivo parafiscal.
De acuerdo, con el maestro Adolfo Arrioja Vizcaino, las principales razones por las
que se pueden otorgar estos privilegios económicos, son por equidad,
conveniencia y política económica. 68
Contradicción de Tesis 219/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, octubre de 2009, p.448
128
Las razones de equidad buscan la aplicación de los supuestos normativos a casos
específicos, tratando de equilibrar las desigualdades y constituyéndose como un
instrumento de justicia social y distributiva.
Por razones de política económica debemos entender aquellas que se enfocan a
fomentar diversos aspectos del desarrollo económico del Estado.
Mientras que las razones de conveniencia, se refieren a los casos de excepción en
que se encuentran determinados sectores y agrupaciones que por el papel que
desempeñan dentro de la sociedad, se vuelven objeto de protección y estímulo por
parte del Estado, ya que desarrollan tareas de evidente beneficio colectivo,
colaborando así en las distintas tareas de gobierno que en principio serían a cargo
del gasto público.
La participación del sector privado, ya sean personas físicas o morales, en el
desarrollo de la industria penitenciaria, como oportunidades de trabajo que
permitan la reinserción social, constituye una tarea que el Estado debe promover,
por razones de política económica y equidad, si se considera la generación de
empleos en un sector de la población con un alto porcentaje de desocupación
como lo es la población penitenciaria, y el desarrollo que estas empresas podrían
tener en un ámbito económico regional y nacional, así como para la economía
familiar de sectores generalmente con pocas posibilidades económicas.
Por otro lado, el fomento de la participación de particulares en esta tarea sigue
razones de conveniencia, pues al Estado corresponde la dirección de un sistema
penitenciario enfocado a la reinserción social y a la prevención del delito, basada
entre otros aspectos en el trabajo y la capacitación para el mismo; y al ser un
tema de seguridad pública al que el Estado destina esfuerzos y recursos
importantes.
129
Los socios industriales que colaboran en la industria penitenciaria, son pues
coadyuvantes en la atención a una necesidad colectiva que en principio
correspondería al Estado resolver, por lo que existen razones suficientes para el
otorgamiento de estímulos fiscales a estos particulares que brindan oportunidades
de trabajo y reinserción social para los internos de los centros de reclusión del
Distrito Federal.
Basada en este razonamiento, la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el
Distrito Federal, en su artículo 18 Bis dispone que, “el Gobierno del Distrito
Federal implementará un programa de incentivos fiscales para las personas físicas
y morales con las que se celebren convenios para la realización de actividades
laborales por procesados y sentenciados en las instituciones del Sistema
Penitenciario del Distrito Federal”.
Así también, la Ley de Protección y Fomento al Empleo para el Distrito Federal, en
su artículo 24 prevé que las empresas, es decir, las personas morales que
contraten indefinidamente desempleados en situación de exclusión social podrán
acogerse a los estímulos fiscales que para el caso se prevean, situando
expresamente en situación de exclusión social entre otras, a aquellas personas
que se encuentran compurgando en libertad o que hayan compurgado la
sentencia que se les impuso.
Como puede observarse, el legislador del Distrito Federal ha advertido la
necesidad de impulsar la participación del sector privado a través de estímulos
fiscales, a fin de ofrecer trabajo a los internos de los centros de reclusión de esta
entidad federativa y a aquellas personas que en libertad se encuentran
compurgando una sentencia o que ya la han cumplido.
Sin embargo, actualmente el programa de incentivos fiscales al que se refiere la
Ley de Ejecución de Sanciones Penales para el Distrito Federal no existe, y las
prácticas fiscales utilizadas para fomentar estas actividades derivan en el
130
incumplimiento a distintas obligaciones legales y constitucionales, como se
advertía en el apartado anterior. Tampoco resulta claro cuáles son aquellos
estímulos previstos con este mismo fin en el artículo 24 de la Ley de Protección y
Fomento al Empleo para el Distrito Federal ya referido.
4.3.2 Propuestas para el fomento de la industria penitenciaria
A continuación, se presentarán algunas propuestas que podrían resultar atractivas
en la promoción de la actividad de los socios industriales de los centros de
reclusión del Distrito Federal, sin afectar los derechos laborales y condiciones de
los internos-trabajadores.
(a) Estímulo fiscal en materia de impuesto sobre nóminas
De acuerdo con el artículo 156 del Código Fiscal del Distrito Federal, las personas
físicas y morales, que en el Distrito Federal, realicen erogaciones en dinero o en
especie por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado,
independientemente de la designación que se les otorgue, se encuentran
obligadas al pago del impuesto sobre nóminas.
Sin embargo, el Código Fiscal del Distrito Federal, prevé una serie de supuestos
que actualizan exenciones y reducciones sobre este impuesto, entre las que
destacan la exención por erogaciones realizadas a personas contratadas con
discapacidad; y reducciones aplicables a empresas dedicadas a la producción
agropecuaria o agroindustrial, y a las operaciones en sectores de alta tecnología.
En el caso de las personas que contraten a personas privadas de la libertad o ex-
internos y sentenciados que por su condición se encuentran en circunstancias de
discriminación, marginación y desigualdad, actualmente no se prevé tipo alguno
131
de estímulo respecto a este impuesto, que si bien en las condiciones actuales en
que funciona la industria penitenciaria, no es enterado por los socios industriales al
considerarlo como “beca económica” derivada de los programas de colaboración
para capacitación para el trabajo penitenciario; siguiendo la estricta naturaleza
jurídica de las erogaciones realizadas por estos socios industriales, sí es causado
y por tanto debido al fisco del Distrito Federal.
Sin embargo, a fin de promover la actividad de los socios industriales; la autoridad
del gobierno del Distrito Federal podría declarar una amnistía fiscal respecto de los
impuestos omitidos, hasta ahora adeudados, por los socios industriales en materia
de impuesto sobre la nómina causado respecto de los pagos hechos a internos, y
adoptar un criterio de exención respecto de este impuesto aplicable en cuanto a la
contratación de personas privadas de la libertad, personas que se encuentren en
libertad compurgando una sentencia y, durante dos años posteriores a la
liberación, respecto de personas que ya hayan compurgado una sanción privativa
de libertad.
Si bien la exención prevista para este impuesto respecto a la contratación de
personas con discapacidad, constituye una hipótesis completamente diferente al
objeto de esta propuesta; el Código Fiscal del Distrito Federal podría dar este
mismo tratamiento a las personas privadas de la libertad, a aquellas personas que
se encuentren en libertad compurgando una sentencia y, durante un tiempo
determinado, a personas que ya hayan compurgado una sanción privativa de
libertad, bajo razones de conveniencia, política económica, y a fin de promover su
contratación, siguiendo un criterio de solidaridad tributaria, enfocada a la
reinserción social.
Un elemento que debe destacarse de la propuesta aquí planteada como estímulo
fiscal sobre este impuesto, es que se formula como aplicable no sólo a los internos
de los centros de reclusión del Distrito Federal, sino a personas que en libertad se
encuentran compurgando una sentencia y ex-convictos, durante los dos primeros
132
años contados a partir de la sentencia en que se haya determinado su libertad, lo
que constituye un estímulo para el otorgamiento de empleo a estas personas, y
una oportunidad que facilite su reinserción a la sociedad, de una forma productiva
y lícita; considerando las enormes dificultades que las personas no sólo
sentenciadas, sino procesadas, después de encontrarse privadas de la libertad;
enfrentan para obtener un empleo y alcanzar la confianza de las personas que
pudieran brindarles la oportunidad de tener una forma de ingresos conforme a
derecho, para ellos y sus familias.
(b) Derechos por el uso de los talleres industriales
Como ya se ha dicho, actualmente los “capacitadores” pagan una cantidad
equivalente a $40.00 (cuarenta Pesos 00/100 M.N.) por metro cuadrado como
contraprestación por el uso de las instalaciones de los talleres industriales, la cual
es depositada al Gobierno del Distrito Federal, de manera mensual, siendo
deducible para efectos de determinar el impuesto sobre la renta.
El monto antes referido resulta poco acorde a las realidades de mercado, y resulta
en un ingreso meramente significativo para el Gobierno del Distrito Federal, por lo
que se sugiere establecer una contraprestación acorde al objeto de ésta; pero
además pactar ciertas obligaciones de hacer, dentro del Convenio de
Colaboración de que se trate, tales como la obligación de rehabilitar y dar
mantenimiento a una determinada superficie del centro de reclusión del Distrito
Federal en que se desarrolle el objeto del convenio, y que resulte distinta a los
talleres industriales en donde realizan sus actividades, haciendo deducible para
efectos de impuesto sobre la renta, el monto invertido en el cumplimiento de esta
obligación.
Otra obligación de hacer que podría fijarse como contraprestación en la relación
jurídica en comento, es la obligación por parte de los socios industriales, de
133
procurar ofrecer empleo a los internos que laboren en sus talleres industriales, al
recuperar su libertad, o incluso aceptar contraprestaciones en especie
equivalentes al monto pactado en el Convenio de Colaboración antes referido, que
permitan satisfacer necesidades de los internos y de los centros de reclusión del
Distrito Federal.
(c) Estímulo fiscal en materia de impuesto sobre la renta
El 8 de marzo de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Decreto que otorga un estímulo fiscal en materia de impuesto sobre la renta, a los
contribuyentes personas físicas y morales que empleen a personas con
discapacidad o adultos de 65 años o más, consistente en una deducción adicional
a las previstas en la Ley del Impuesto sobre la Renta que permita disminuir de los
ingresos del contribuyente por el ejercicio fiscal de que se trate, un monto
adicional equivalente al 25% del salario pagado a dichas personas.
Podría resultar benéfico, el aplicar este mismo estímulo respecto de la
contratación de personas privadas de la libertad, que se encuentren libres
compurgando una sentencia, o que ya hayan cumplido con ella, siendo en este
último caso, aplicable el estímulo en referencia durante un periodo de dos años
contado a partir de la sentencia en que se haya determinado su libertad; a fin de
motivar a los empleadores a que confíen en estas personas y les ofrezcan una
oportunidad de trabajo que facilite su reinserción social, permitiéndoles disminuir
de los ingresos que servirán para la determinación de la base gravable de estos
empleadores en cuanto al impuesto sobre la renta, el 25% del salario efectuado a
las personas ya mencionadas.
Este estímulo atendería a las condiciones sociales de desigualdad en que se
encuentran los internos, promoviendo su reinserción social de un modo lícito y
134
honesto, y reduciendo el grado de marginación y desigualdad en que se
encuentran.
(d) Aportaciones de seguridad social
Como ya se ha mencionado, las aportaciones de seguridad social son un tipo de
contribuciones establecidas en materia de seguridad social, que tienen por
finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los
medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar
individual y colectivo.
Ahora bien, considero importante resaltar que el hecho de que los internos y los
socios industriales cumplan con sus obligaciones en materia de seguridad social,
al ser parte del régimen obligatorio de seguridad social, por prestar los internos un
servicio remunerado, personal y subordinado a los socios industriales; debería
establecerse como un requisito indispensable para la aplicación de los distintos
estímulos fiscales a los que podrían tener derecho los particulares que colaboran
como empleadores en la industria penitenciaria.
Las ventajas de que los internos trabajadores y sus familias, cuenten con un
sistema de seguridad social ya han sido previamente comentadas, pero además
desde el punto de vista de los empleadores es necesario recordar que de acuerdo
al artículo 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las aportaciones efectuadas
para la creación o incremento de reservas para fondos de pensiones o jubilaciones
del personal, complementarias a las que establece la Ley del Seguro Social, y de
primas de antigüedad; así como las cuotas pagadas por los patrones al Instituto
Mexicano del Seguro Social, incluso cuando son a cargo de los trabajadores, son
deducibles para efectos de determinar el impuesto sobre la renta aplicable a estos
empleadores de la industria penitenciaria.
135
El cumplimiento de estas contribuciones, podría derivar en múltiples
consecuencias benéficas si se consideran las condiciones de seguridad social que
los internos recibirían, y que resultarían aplicables ante casos como el relatado al
final del capítulo III de la presente investigación, en el que un interno que sufrió un
accidente de trabajo fue sujeto de distintas violaciones a sus derechos en materia
laboral y de seguridad social, por no contar con los mecanismos que para su
protección como trabajador prevé la ley.
Como puede concluirse de este capítulo, también desde el ámbito fiscal hay
mucho por hacer en materia de sistema penitenciario y reinserción social. Pero
más allá del aspecto económico, debemos partir de un compromiso en el que
valoremos la importancia de contar con un sistema penitenciario eficiente, en
donde el Estado se comprometa en la defensa y protección de los derechos
humanos de todas las personas y en presentar ciertas condiciones que impulsen
un mayor compromiso por parte de la sociedad mexicana para colaborar en
materia de seguridad, brindando una oportunidad de reinserción a quienes han
cometido alguna conducta delictiva, u otorgando una fuente de trabajo a aquellos
procesados que requieren seguir trabajando para mantener a sus familias.
Los estímulos fiscales no constituyen dádivas por parte del Estado, sino
estrategias que permiten obtener los medios que aseguren al Estado cumplir con
las finalidades de su constitución misma, y de las cuales la seguridad es de las
más relevantes.
El Estado mexicano debe tener la visión para fomentar el crecimiento de la
economía, brindando opciones lícitas a sectores socialmente excluidos, como lo
son las personas privadas de la libertad y ex-convictos; siguiendo principios de
equidad social, en donde la venganza social sea superada por el afán de una
sociedad que es capaz de volver a confiar y brindar oportunidades para el
bienestar individual y el de la colectividad.
136
CONCLUSIONES
1. La seguridad pública en el Estado Mexicano actual, es una necesidad
colectiva de carácter prioritario, que exige la respuesta efectiva del
gobierno, pero también del compromiso de la sociedad en su conjunto.
2. Las acciones en materia de seguridad pública no deben limitarse a una sola
de sus aristas o efectos; sino que deben enfocarse en la complejidad de los
problemas que representa y principalmente a una política criminal enfocada
en la prevención del delito.
3. El sistema penitenciario mexicano constituye uno más de los aspectos que
deben considerarse como parte de los esfuerzos en materia de seguridad
pública; pues constitucionalmente tiene por finalidad la prevención del delito
a través de la reinserción social.
4. Las condiciones de hacinamiento penitenciario, las limitantes de
presupuesto, el populismo punitivo, la corrupción y la estigmatización social
constituyen obstáculos para el buen funcionamiento del sistema
penitenciario y para el cumplimiento de sus fines, en el que no sólo los
sentenciados sino los procesados, se encuentran en franca situación de
exclusión social y ven violentados sus derechos fundamentales.
5. Conforme al Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria69, el Distrito
Federal muestra las cifras más alarmantes a nivel nacional, en cuanto a la
situación de violación a los derechos fundamentales de personas privadas
de la libertad, por lo que es necesario emprender las acciones
correspondientes que permitan la protección de las garantías de los
internos de esta entidad federativa y establecer las condiciones que
69
Comisión Nacional de Derechos Humanos. Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, Op cit. 11.
137
permitan dirigir el sistema penitenciario de esta entidad federativa a una
efectiva reinserción social.
6. El trabajo constituye uno de los derechos fundamentales garantizado
constitucionalmente, que los internos de los centros de reclusión del Distrito
Federal ven más frecuentemente afectado, no obstante que
constitucionalmente se reconozca al trabajo como pilar del sistema
penitenciario mexicano y medio para lograr la reinserción social.
7. El trabajo es una garantía constitucional y un derecho humano de todos los
mexicanos, que el Estado tiene obligación de reconocer y proteger; los
internos (procesados y sentenciados) no pierden ni ven restringido
jurídicamente este derecho por el mero estado privativo de libertad en que
se encuentran; tampoco es posible la restricción de esta garantía, bajo el
marco jurídico actual, por un acto emitido por la autoridad administrativa
que limite estos derechos de los internos al estar sujetos a proceso o
compurgar una pena privativa de libertad.
8. El trabajo es una libertad incluso para los internos de los centros de
reclusión del Distrito Federal; por lo que la política criminal basada en el
trabajo no puede obligar a los internos a adquirir tales o cuales hábitos, sino
mostrar a la población penitenciaria, las ventajas que podrían obtener de
reinsertarse a la sociedad de un modo productivo y conforme a derecho.
9. El trabajo constituye un estímulo para los internos, una fuente de ingresos
para sus familias, la posibilidad de reparación del daño a las víctimas de los
delitos, la posibilidad de tener una persona productiva más para la
sociedad, un desempleado menos para las cifras del Estado y un
exdelincuente ahora trabajador en nuestras calles.
138
10. En el Distrito Federal, aunque cerca del 41.68% de la población
penitenciaria trabaja, el porcentaje de internos que son remunerados por
ese trabajo es radicalmente inferior; por lo que en estricto sentido pocos
internos son parte de relaciones laborales y ejercen su derecho al trabajo
remunerado.
11. La mayoría de los internos en el Distrito Federal que realizan labores
remuneradas lo hace a través de la llamada “industria penitenciaria”, con la
participación de particulares a través de convenios de colaboración con el
Gobierno de esta entidad federativa, argumentando que se basan en
relaciones de capacitación; sin embargo, la presente investigación sostiene
que las relaciones que en el fondo existen entre los internos y los
particulares participantes de la industria penitenciaria son de carácter
laboral.
12. El servicio personal, subordinado y remunerado que prestan los internos en
la industria penitenciaria, los convierte en trabajadores a quienes
legítimamente les corresponden los derechos previstos en el artículo 123
constitucional y sus leyes reglamentarias.
13. En el Distrito Federal, los internos trabajadores que participan en la
industria penitenciaria, sufren diversas violaciones a sus derechos humanos
y laborales, derivados de la falta de regulación e incorrecta fundamentación
jurídica de la actividad que realizan.
14. No obstante, las fallas en la regulación de la industria penitenciaria, ésta
constituye una posibilidad de reinserción para los internos, una fuente de
ingresos de la que estarían privados si no fuera por su funcionamiento, una
alternativa para tener seguridad, alimentos y permanecer en un lugar limpio
durante su estancia en prisión, un medio de ahorro y de adquirir habilidades
que les faciliten su reinserción social al recuperar la libertad.
139
15. Es necesario fomentar el funcionamiento de la industria penitenciaria, en
donde el trabajo sea un medio para la reinserción social con la adecuada
regulación jurídica que permita la protección de los derechos fundamentales
de los internos, incluyendo sus garantías laborales.
16. El Estado requiere de la participación del sector privado para el fomento de
la industria penitenciaria en el Distrito Federal; y para esto, es necesario
que la sociedad advierta en la mejora del sistema penitenciario una labor
que nos corresponde a todos y que se relaciona con la seguridad como una
necesidad colectiva básica y con un principio de solidaridad social
17. Los estímulos fiscales constituyen uno de los medios que el Estado tiene
para fomentar la participación del sector privado en esta tarea, los cuales
no deben verse como una dádiva por parte del gobierno, sino una
estrategia basada en razones de equidad, política económica y
conveniencia para cumplir con una de las tareas del Estado, a saber, la
administración y funcionamiento del sistema penitenciario.
18. El trabajo penitenciario es una inversión de Estado, si se advierten los
beneficios en los costos que podrían los internos empezar a cubrir por sí
mismos y que permitirían el ejercicio del presupuesto destinado a la
reinserción social en otras áreas de esta tarea; los beneficios económicos
regionales e incluso nacionales que un apropiado desarrollo de la industria
podría generar; los posibles ingresos para el Estado provenientes de las
actividades productivas recién generadas; la disminución de las pérdidas
económicas que genera la delincuencia y que podrían convertirse en
ingresos lícitamente obtenidos; mejores condiciones de vida para las
familias de los internos y el fomento de una economía basada en el empleo
formal y la ocupación de la población.
140
19. El crecimiento económico, el fortalecimiento del sector privado y el brindar
mejores condiciones sociales a los trabajadores, son factores que pueden y
deben entenderse de manera conjunta; en el caso de los internos y ex-
convictos, por ser un sector de la población tradicionalmente excluido, los
retos se vuelven mayores, pero también las ventajas que pueden obtenerse
si se logra posicionar al trabajo como una verdadera alternativa contra la
delincuencia.
20. Creo en una sociedad capaz de volver a confiar, en una sociedad dispuesta
a otorgar oportunidades, en personas en busca de alternativas, en la
reinserción social, en la capacidad de perfeccionamiento de los seres
humanos, en la solidaridad social que tanto nos hace falta, en el esfuerzo y
el trabajo como base del crecimiento de cualquier país y en los derechos
humanos como la conquista más grande de nuestros tiempos que debe ser
contante en las acciones y pensamientos de los hombres y los gobiernos.
141
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Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única
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Ley del Seguro Social
Ley Federal del trabajo
Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de
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Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010
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Federal de 1990 (Abrogado)
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Instrumentos Jurídicos Internacionales
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo – Parte XIII del
Tratado de la Paz entre las potencias aliadas y asociadas y Alemania
Convención Americana sobre Derechos Humanos
Convenio Internacional del Trabajo No. 29 Relativo al Trabajo Forzoso y
Obligatorio
Convenio Internacional del Trabajo No. 105 Relativo a la Abolición del Trabajo
Forzoso.
Declaración Americana sobre derechos y deberes del hombre
Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social
Declaración Universal de Derechos Humanos
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Principios básicos para el tratamiento de los reclusos. Resolución 45/111
adoptada por la Asamblea General de la ONU
Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud,
especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas
contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San
Salvador”
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos