1

Tema 4: Les administracions de les comunitats autònomes. L’administració de la Generalitat de Catalunya

• Context

Consolidació del procés autonòmic Les comunitats autònomes (CCAA) esdevenen una realitat política i administrativa plenament assentada en el panorama institucional...

- Després dels segles amb dos nivells administratius. L’any 1976, l’Administració General de l’Estat (AGE) suposava el 90 % del pressupost estatal.

- Després d’intents descentralitzadors fracassats (I República, aparició de les mancomunitats en la Restauració, II República...). En el segle XX, hi havia hagut alguns intents per descentralitzar l’Estat, però no hi havia precedents internacionals del mateix format.

Les 17 comunitats autònomes... - Controlen prop 1/3 de la despesa pública - Adscriuen a un 1.300.000 empleats públics - Han aprovat més de 5.000 lleis - Han rebut prop de 2.000 traspassos de competències de l’Administració General e

l’Estat Establim, doncs, que les comunitats autònomes són una forma per articular el centre i la perifèria: en el seu origen es van crear per la voluntat política de formar un ens que articulés el centre i la perifèria. Sovint es parla que l’Estat espanyol és el sistema més descentralitzat dels Estats Unitaris propers als sistemes federals no unitaris

2

• Evolució històrica de les administracions autonòmiques En el seu origen, les comunitats autònomes es van crear per pressions de determinades realitats polítiques que demanaven una solució:

- Diferenciar entre territoris per fer front a contenciosos històrics (Catalunya, País Basc i Galícia).

- Construcció d’un Estat democràtic menys centralitzat amb provisió de serveis més propera a la ciutadania. Es volia fer des d’una creació d’un nou nivell organitzatiu, no des de l’administració local.

Per tal de dur a terme aquesta transformació administrativa, es van traçar dues velocitats, dues vies d’accés a l’autonomia que estan presents dins de la Constitució Espanyola:

§ Article 151: d’una banda trobem aquest article permet el màxim nivell de competències per a les noves autonomies. Aquesta via va ser utilitzada per Euskadi, Catalunya i Galícia; més tard s’hi va acollir Andalusia.

§ Articles 143 i 144: Per a la resta d’autonomies, es va utilitzar aquesta via més lenta, on el grau d’autonomia està més restringit perquè contempla menys competències. En aquest principi, però, existeix una clàusula de transitorietat que serveix per trencar les dinàmiques diferenciadores entres les diferents comunitats autònomes. Aquesta clàusula de transitorietat permet:

o Possibilitat de revisar els estatuts d’autonomia o Possibilitat de transferir competències des de les Corts Generals. Art. 150.2:

l’Estat pot dictar lleis que portin a harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats autònomes. Cal aprovar-se amb majoria absoluta en les diferents càmeres de les Corts Generals.

Etapes de l’evolució històrica Existeixen tres etapes principals en l’evolució de les comunitats autònomes.

- Període 1980-1987: creació, fundació i institucionalització. S’aproven els estatuts d’autonomia. Els primers anys existeixen unes ombres, perquè en un moment inicial es produeixen intents de recentralitzar l’Estat (cop d’Estat). També es produeixen intents d‘harmonització de les diferents comunitats autònomes amb l’aprovació de la Llei Orgànica d’Harmonització del Procés Autonòmic (LOAPA, 1982-82). Tot i que no es

3

va acabar aprovant mai, davant els recursos presentats per Catalunya i Euskadi. Al final, només es va acabar aprovant una part. Aquest període també va estar centrat en el traspàs i l’organització de les competències, és a dir, com es presten les competències. Catalunya no hereta personal, fa convocatòries ex-novo.

- Període 1988-1992: Consolidació i expansió. Un cop es van traspassant les competències, cal veure com aquestes s’organitzen en les noves administracions autonòmiques. Al final es decideix per adquirir la fórmula organitzativa de l’AGE i, per tant, hi ha una certa herència del model organitzatiu de l’AGE. Aquest aspecte es veu motivat per les presses. L’única administració autonòmica que es desmarca una mica i té un toc més europeu és l’administració d’Euskadi. Des d’aquell moment, s’han produït alguns de modernització, però que mai s’han efectuat. Durant aquest període es produeix un creixement progressiu de la despesa pública i hi ha una alta producció normativa.

- Període 1993-2017: Final de cicle. En aquesta fase final de cicle, es busca una certa diferenciació entre territoris per fer front a contenciosos històrics. Catalunya és l’administració que té més voluntat de fer canvis administratius degut que Euskadi es regeix per un altre sistema. En aquesta fase es produeix un fre progressiu de la producció normativa i de la despesa pública. D’altra banda, s’aturen els traspassis de competències. També es produeix un estancament i processos de millora de la gestió administrativa.

Traspassos de competències

4

5

• Organització administrativa de les Comunitats Autònomes (CCAA)

•President+Conselleries.Dirigeix,coordinaicontrolalarestad'administracions.Formula,controlaiavalualamajoriadeprogramespúblics.

Administraciónuclear

•ProlongacióterritorialdelesCCAAalterritori.Oficinesadministrativesdependentsperaproximaralaciutadanialaprestaciódeserveis.

Administracióperifèrica

•Agències,organismesautònoms:dretpúblic,relacióestretaamblesCCAA.Empresespúbliques:dretprivat,societatsmercantils.Fòrmulesorganitzativesàgilsperevitarlapressiójurídica.

Administraciófuncional

6

• Administració nuclear de les Comunitats Autònomes L’administració nuclear de les Comunitats Autònomes està conformada pel seu President i les diverses Conselleries (a Catalunya, trobem que hi ha departaments presidits per un Conseller). Cal dir que l’esquema bàsic de les comunitats autònomes parteixen de la base de l’Administració General de l’Estatal. Tot i així, trobem sis model organitzatius en les diferents comunitats autònomes. Òrgans superiors de l’administració nuclear de les CCAA Model majoritari En aquest model trobem que, directament del Conseller, depèn la Secretaria General (com un viceconseller). La Secretaria General és un òrgan amb preeminència que gestiona de manera transversal els recursos administratius i serveis comuns (RRHH, pressupost, assessorament jurídic). D’altra banda, les direccions generals, s’ocupen d’actuacions sectorials.

Model tradicional Aquest model incorpora una Secretaria General Tècnica sense ser una viceconselleria i, tot i que té les mateixes funcions de suport transversal, perd un rang administratiu. La Secretaria General Tècnica gestiona també els serveis comuns (RRHH, pressupost, assessorament jurídic). Les direccions generals s’ocupen d’àmbits sectorials.

Model de viceconselleries i secretaries generals tècniques Aquest model comporta la creació de viceconselleries depenent de la importància que el Conseller vulgui donar una certa persona o àrea sectorial. Les viceconselleries coordinen un nombre variable de Direccions Generals. La Secretaria General Tècnica centralitza totes les tasques de suport, organitzatives, pressupostàries, etc.

7

Model complex És massa complex, no estan clars els rols de les viceconselleries i la Secretaria General. Tot i així, ambdues són jeràrquicament superiors a les Direccions Generals.

Model basc El model basc és el més senzill. Les viceconselleries existeixen sí o sí, mentre que no hi ha secretaries generals. Les Direccions Generals són responsables del servei o tasca adjudicada, però també de la gestió del mateix (és a dir, el pressupost). És un funcionament més transversal.

Model floral En el model floral no hi ha secretaries generals . En canvi, existeix una Secretaria Tècnica composada per funcionaris nomenats per un sistema de lliure designació. D’aquesta manera, es produeix una verticalització de les secretaries tècniques.

8

Òrgans inferiors de l’administració nuclear de les CCAA

Model majoritari Model ampli - Servei - Secció - Negociat

- Subdirecció General - Servei - Secció - Negociat

Model superampli Model sense comandaments inferiors - Subdirecció General - Servei - Subsecció - Secció - Negociat

9

• Administració perifèrica de les Comunitats Autònomes L’administració perifèrica és la prolongació territorial de les comunitats autònomes en tot el seu territori. Es tracta d’oficines administratives dependents per aproximar a la ciutadania la prestació de serveis. L’administració perifèrica de les comunitats autònomes té una organització molt variable segons la comunitat. A les comunitats autònomes uniprovincials aquest tipus d’administració és molt reduïda, només hi ha oficines territorials en les ciutats més importants. En canvi, a les comunitats autònomes pluriprovincials l’administració perifèrica té molt més pes organitzatiu: hi ha més desplegaments a mida que la dimensió del territori i el volum de població és més important. Per a l’administració perifèrica, es pren com a unitat territorial bàsica la província. El Delegat del Govern que s’encarrega de la representació institucional en aquest territori i dirigeix i coordina les xarxes perifèriques de les conselleries.

• Administració funcional de les Comunitats Autònomes L’administració funcional està integrada per les agències, els organismes autònoms, empreses públiques, etc. Es tracta de diferent fórmules organitzatives àgils per evitar la pressió jurídica. Les empreses públiques i els organismes autònoms han proliferat en els últims temps. Les diferents fórmules organitzatives de l’administració funcional són:

- Agències i organismes autònoms: regits pel dret públic i tenen una relació estreta amb les CCAA.

- Empreses públiques: es regeixen pel dret privat, són societats mercantils. L’administració funcional de les comunitats autònomes segueix el mateix model de l’Administració General de l’Estat. Tot i així, hi ha grans diferències entre les diferents comunitats autònomes.

• Com s’organitza la Generalitat de Catalunya? Instruments i òrgans existents en l’esquema de la generalitat i institucional respecte altres institucions. Hi ha tres òrgans al mig que la gent confon les seves funcions. No són òrgans dependents de la legalitat, sinó que depenen del Parlament. No deuen comptes al govern sinó al Parlament. Són tres institucions autònomes i els seus projectes o informes depenen del Parlament.

- Sindicatura de compte: ens públics, auditories, etc. - Síndic de Greuges: visibilitat als mitjans. Estructura força reduïda.

10

- Oficina Antifrau de Catalunya: a diferència de la Sindicatura de Comptes, es va crear per prevenir i investigar casos. Actua amb un objectiu, no com la Sindicatura de Comptes que té una funció accidental.

Els tres òrgans interrelacionats se sustenten en l’estatut d’autonomia.

President del Govern Les seves funcions no difereixen gaire de les del President del Govern espanyol. Tot i així, té un rol més importants a nivell representatiu de la Generalitat i l’Estat. De fet, forma part d’una estructura jeràrquica que preval respecte a l’Administració General de l’Estat. Les funcions que rep el President poden ser representatives o governatives. Pel que fa a les funcions representatives, té la més alta representació de la Generalitat i l’ordinària de l’Estat a Catalunya. Aquestes funcions poden ser delegables. En tant que President, li correspon:

- Mantenir les relacions amb les altres institucions de l’Estat i la resta de les comunitats autònomes.

- Convocar eleccions al Parlament de Catalunya. - Nomenar els alts càrrecs que les lleis determinin. Al nomenar-los, ho fa per una decisió

col·legiada, però preservant el seu rol institucional. Malgrat això, la decisió final sol ser dels Consellers.

- Com a representant ordinari de l’Estat a Catalunya, promulga en nom del rei les lleis de Catalunya.

D’altra banda, pel que a les funcions governatives, veiem que el President forma part del Consell Executiu i ell és qui dirigeix i el coordina, establint les directrius generals de l’acció de govern. En aquest sentit:

- Nomena els Consellers - Convoca i presideix les reunions del Govern - Signa els decrets acordats pel Consell Executiu i ordena que es publiquin - Pot demanar que el Parlament es reuneixi en sessió extraordinària i, arribat el cas, ha

de dissoldre’l o sol·licitar que s’hi celebri un debat general. - Ha de coordinar el programa legislatiu del Govern i l’elaboració de normes de caràcter

general, convocar i presidir les comissions del Consell Executiu i facilitar la informació que el Parlament sol·liciti al Govern.

Parlament

PresidènciadelaGeneralitat

ConsellExecutiuoGovern

11

Consell Executiu El Govern dirigeix la política i l’Administració de la Generalitat de Catalunya i és titular de la funció executiva i de la potestat reglamentària. El seu homòleg en l’AGE és el Consell de Ministres. Està constituït pel president i pels consellers, i respon políticament davant el Parlament de forma solidària, “sens prejudici de la responsabilitat directa de cada conseller per la seva gestió”. Això significa que cada conseller és responsable de les actuacions del seu departament també ho fa en nom del Govern. La seu del Govern és a la ciutat de Barcelona, i el seus organismes, serveis i dependències podran establir-se en diferents indrets de Catalunya d’acord amb criteris de descentralització, desconcentració i coordinació de funcions. Totes les normes, disposicions i actes emanats del Govern i de l’Administració de la Generalitat que ho requeriran seran publicats en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. No s’ha de confondre amb la territorialització o l’administració perifèrica de la Generalitat amb el trasllat de conselleries. Per exemple a Lleida està traslladada la Conselleria d’Agricultura, Ramaderia i Pesca. Les seves principals funcions són:

ü Elaborar i aplicar el Pressupost de la Generalitat. L’estructura pressupostària marca les línies d’actuació del debat polític.

ü Aprovar els projectes de llei; dictar decrets legislatius. ü Exercir la potestat reglamentària. ü Donar o denegar la conformitat a la tramitació́ de determinades proposicions de llei. ü Nomenar i separar els alts càrrecs de l’Administració. ü Designar els representants de la Generalitat en determinades institucions, organismes i

empreses. ü Designar part dels membres del Consell de Garanties Estatutàries. ü Adoptar mesures reglamentàries per a l’execució dels tractats i dels convenis

internacionals. ü Aprovar els projectes de convenis d'acords de cooperació amb altres comunitats

autònomes. ü Acordar la interposició de recursos d'inconstitucionalitat, després d'un dictamen previ

del Consell de Garanties Estatutàries. ü Promoure davant del Tribunal Constitucional conflictes de competència i personar- se

en els recursos i les qüestions d'inconstitucionalitat que afectin Catalunya; i qualsevol altra competència o funció que li atribueixin les lleis.

• Administració nuclear de la Generalitat de Catalunya

L’administració nuclear de la Generalitat de Catalunya té una infraestructura bastant semblant a la de l’Estat, degut a una herència del model estatal amb els vicis i defectes (a diferència del País Basc, de configuració més europea). Departaments El Govern s’organitza en departaments, que integren l’Administració de la Generalitat. El president de la Generalitat determina per decret el nombre, la denominació i l’àmbit de competències dels departaments en què s’organitza el Govern. L’estructura orgànica de cada departament s’estableix per decret del Govern, amb subjecció al que determina la normativa

12

reguladora de l’organització de l’Administració de la Generalitat. Els Consellers són la màxima autoritat del Departament: són polític però també cap de l’administració. (És com si fossin uns ministeris, tenen una nomenclatura semblant). Secretaria del Govern És com un gabinet de presidència, té un rol assimilable a la Secretaria d’Estat o una Secretaria General de la Presidència.

- Prestar assistència jurídica i suport tècnic al Govern, preparar les reunions, emetre les certificacions dels acords de les reunions del Govern i custodiar les actes dels acords adoptats, i vetllar per la seva execució.

- Impulsar i coordinar el Consell Tècnic, d'acord amb la persona que en tingui atribuïda la presidència, prestar assistència jurídica i suport tècnic a aquest òrgan, preparar les reunions i emetre les certificacions dels acords adoptats al Consell Tècnic.

- Supervisar els requisits que han de complir les disposicions, fer-ne el seguiment i determinar les disposicions que han de ser objecte de tramitació conjunta entre diversos departaments.

- Efectuar les propostes que estimi adients sobre el desplegament normatiu derivat del programa legislatiu del Govern.

- Vetllar per la correcta publicació de les disposicions i actes al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

- Impulsar i coordinar la política de millora de la regulació́ normativa i formular propostes sobre bon govern.

- Coordinar el Gabinet Jurídic de la Generalitat i fer el seguiment de les seves actuacions. - Fixar les directrius d’elaboració, seguiment i aplicació́ del Pla de Govern. - Supervisar i fer el seguiment de la coordinació interdepartamental.

Secretaries Generals Cada departament té una Secretaria General que realitzen funcions d’ordre transversal. Al Departament de la Presidència, ateses a les seves particularitats, hi pot haver, a més, una secretaria general adjunta. El secretari o secretària general és la segona autoritat del Departament i ostenta, per delegació, la representació del departament en diverses matèries i activitats. Les secretaries generals assumeixen funcions de coordinació interna, com també els àmbits d’administració de personal, elaboració del pressupost, control de la despesa, suport jurídic i administració dels recursos materials, tècnics i informàtics. Volen centralitzar els aspectes de gestió en una unitat orgànica perquè al resta del departament tingui una funció finalista. Secretaries Sectorials El Govern, pot crear, en el si d’un departament, secretaries sectorials, si l’especificitat o la complexitat tècnica o organitzativa d’un determinat àmbit material ho requereix, i a les quals s’han d’atribuir les funcions que siguin determinades per reglament, àdhuc les que per llei s’hagin atribuït específicament a una direcció general. (No existeixen sempre, depenen dels consellers, situen un aspecte sectorial més amunt del normal amb alts càrrecs). Aquests càrrecs estan subjectes a la direcció superior del titular del departament i depenen del secretari general en totes les funcions d’aquest que no els hagin estat atribuïdes. Les secretaries sectorials tenen rang orgànic de secretaria general.

13

Direccions Generals A cada departament hi ha les direccions generals imprescindibles que exigeixen els serveis especialitzats que s’hi integren. No disten gaire de les direccions generals de l’AGE. Tenen un rang directiu, però delimiten el propòsit del departament (normalment diferenciat per blocs temàtics). Són les unitats directives fonamentals de l’Administració tant en l’actuació sectorial d’aquesta com en la prestació de serveis, i responen directament als objectius que persegueix un departament. La creació, la modificació, la supressió, l’agrupació, la divisió i el canvi de denominació de les direccions generals s'acorda per decret del Govern. Direccions de serveis Les direccions de serveis, amb rang orgànic de direcció general, exerceixen les funcions d’administració, règim interior i gestió dels serveis comuns de Departament, sota la direcció de la Secretaria General, en quina estructura s’integren. No està a la resta de les comunitats autònomes: la seva funció està reservada a aspectes transversals. Comissionats El Govern pot nomenar comissionats, als quals ha d'assignar un àmbit d’actuació específic (que vulgui promoure el Govern) i els quals ha d'adscriure al departament corresponent, que pot ésser el de la Presidència si l’àmbit d’actuació assignat afecta les competències de més d'un departament. Assisteixen a les reunions del Govern quan hi són convocats específicament per informar sobre el compliment de les funcions que tenen encomanades. Els comissionats actuen sota la direcció superior del titular o la titular del departament al qual són adscrits i depenen del secretari o secretària general pel que fa a les funcions d'aquest que no els hagin estat atribuïdes. Tenen la consideració d'alts càrrecs, tenen un rol important.

• Administració perifèrica de la Generalitat de Catalunya L’administració perifèrica de la Generalitat està composada per dos tipus d’òrgans: les delegacions territorials i els serveis territorials. Delegació Territorial La Delegació Territorial representa el Govern de Catalunya en els diferents territoris i estan encapçalades pels Delegats Territorials del Govern (tant dins com fora de Catalunya). Ajuden a donar més projecció al territori.

A Catalunya Fora de Catalunya - Alt Pirineu i Aran - Barcelona - Catalunya Central - Girona - Lleida - Tarragona - Terres de l’Ebre

- Alemanya - Àustria - Estats Units - França i Suïssa - Itàlia - Madrid - Regne Unit i Irlanda - Unió Europea

14

Serveis territorials Són òrgans de descentralització territorial dels Departaments en certs territoris i històricament han funcionat com a finestra d’atenció ciutadana. Tenen una doble dependència:

- Dependència orgànica de la Secretaria General del departament - Dependència funcional de la Delegació Territorial

Hi ha serveis territorials de molts tipus: Administració Local, Cooperació Local, Ensenyament, Interior, Territori i Sostenibilitat, Treball, Afers Socials i Famílies, Agricultura, Ramaderia i Pesca, Cultura, Trànsit, Justícia, etc.

• Administració funcional de la Generalitat de Catalunya

L’administració funcional de la Generalitat de Catalunya comprèn: - Entitats autònomes administratives - Entitats autònomes de caràcter comercial, industrial o financer - Les entitats de dret públic sotmeses a l'ordenament jurídic privat - Les entitats independents i/o estatutàries - Altres ens públics de naturalesa singular - Els consorcis - Les societats mercantils - Les fundacions

L’administració funcional de la Generalitat de Catalunya (i també d’altres comunitats autònomes menys Euskadi) té un model organitzatiu basat en el model de l’Administració General de l’Estat i les diputacions provincials, però també en les diputacions florals. Tot i així, aquest model organitzatiu no explica la variable de les dues vies d’accés a l’autonomia (via ràpida per les comunitats històriques i a través de l’art. 143 i 144 per la resta) D’altra banda el model organitzatiu sí que explica que, en els traspassos, que el personal de superior categoria és personal transferit que té molta influència en importar un model ja conegut. D’aquesta manera s’importen les mateixes disfuncions organitzatives de l’AGE. A Catalunya, malgrat això, els traspassos no van arribar al 10%. Es noten les presses per crear una cosa nova. Diagnòstic

- Organitzacions administratives atomitzades (moltes conselleries i direccions generals sense massa estructura). És a dir, parteixen de molts estrats. No justifiquen el propi nivell organitzatiu i el pressupost no respon a una organització tan gran.

- Serveis comuns i de suport amb dimensions excessives. Poca atenció als nivells sectorials (arriben a la ciutadania). Molt pes dels serveis burocràtics.

- Inflació orgànica: excessiu nombre de directius o d’alts càrrecs (tant a l’AGE com les CCAA).

- Monopolització de l’espai directiu per la classe política: aposten últimament per professionals de l’administració ja que es necessiten certes habilitats de direcció.

- Absència de polítiques de recursos humans: polítiques que prevalguin el desenvolupament i la carrera administrativa.

- Burocratització: els processos i les administracions s’allarguen.

15

La importància que se li ha donat a les Comunitats Autònomes, administrativament, han aportat una evolució mes autònoma i independent. La ciutadania no està d’acord.