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14/09/2009
Sesión 9
Organización y estructuración de las funciones del Estado
Gestión Pública
Nuestro curso
El campo de la gestión pública
El rol del gerente en el sector público
Burocracia y gerencia pública
Una mirada sistémica: políticas de gestión
La modernización del Estado
Burocracia: ¿Qué es lo que se espera superar?
• La rigidez del sistema inhibe la iniciativa y elimina la discrecionalidad
• La estandarización de los productos y servicios no responde a expectativas y necesidades diferentes
• La autoreferencia impide percibir cambios en el entorno
(Crozier, 1969)
Una mirada económica
• La economía ha desarrollado marcos analíticos sobre la manera como se toman las decisiones públicas:
teoría de la elección pública (el sistema político como tomador de decisiones)
nueva economía institucional (la importancia de las instituciones para el funcionamiento de los mercados)
• Conceptos clave:
Costos de transacción
Problema de la acción colectiva
Problema de agencia (asimetría de información)
Cuatro preguntas centrales sobre la burocracia:
A. ¿Por qué determinados temas son decididos por el sistema político y no por los mercados?
B. ¿Por qué los electores tienen un débil control de los elegidos?
C. ¿Por qué la administración puede perseguir sus fines propios?
D. ¿Por qué los legisladores tienen dificultades para controlar la administración pública?
Temas a considerar
Algunos conceptos clave para entender las
estructuras organizacionales
Rol del Estado y formas organizacionales
Las formas organizacionales pos
burocráticas
Conceptos clave para entender una organización
A. División del trabajo y coordinación
B. Cinco elementos estructurales
C. Puestos de trabajo: especialización vertical y horizontal
D. Formalización (estandarización)
E. Agrupación y tamaño de unidades
A. División del trabajo y coordinación
• Desde el punto de vista del diseño de organizaciones, la creación de valor a través de las organizaciones recurre a dos mecanismos fundamentales y complementarios:
Especialización (la división del trabajo permite aprovechar las ventajas comparativas de grupos e individuos)
Integración (los aportes especializados deben articularse de tal modo que generen un producto o servicio final, valioso para el usuario)
Interdependencia
• La especialización genera la necesidad de integración, pues aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia porque comparten un entorno de trabajo:
Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias dimensiones, es una sola realidad integral)
Intercambian recursos
Comparten objetivos generales
• Los actores necesitan reducir la incertidumbre que resulta de la interdependencia
Coordinación
• La coordinación es un mecanismo que sirve para reducir la incertidumbre asociada a la interdependencia entre actores, grupos u organizaciones (Chisholm, 189)
• La coordinación es un mecanismo para integrar los aportes especializados
Las respuestas especializadas a una situación no son capaces de abordar todos sus aspectos
Recordemos que la realidad social es compleja: múltiples dimensiones y causas interrelacionadas
Colaboración
• “Actividad conjunta de dos o más organizaciones que buscan incrementar el valor público que generan trabajando juntas en lugar de separadas” (Bardach, 8)
La actividad conjunta genera nuevas oportunidades para la generación de valor (intercambio de recursos, economías de escala, complementariedad de actividades)
División Trabajo
Coordinación Integración
Colaboración
Herramienta (práctica gerencial)
(Desempeño)
Situación problemática
VALOR
Puede existir un esfuerzo de coordinación sin que el resultado sea la efectiva colaboración
entre organizaciones
• Mintzberg (1993) identifica cinco mecanismos mediante los cuales las organizaciones coordinan el trabajo especializado (interno y externo)
Supervisión directa
La coordinación se obtiene responsabilizando a un actor/ organización por el trabajo de los demás: les da instrucciones y controla sus acciones
Organización 2 Organización 3
Organización 1
Mecanismos par la coordinación
Estandarización de procesos de trabajo
El contenido del proceso queda especificado (programado) desde su diseño: los procesos se articulan gracias a su diseño previo
Estandarización de los resultados
Los resultados (productos o rendimiento) son especificados desde el diseño: los resultados se articulan gracias a su diseño previo
Estandarización de las habilidades
Se especifica el tipo de preparación requerida para realizar el trabajo: las habilidades y conocimientos se articulan gracias a una formación común
Instancia
Normalizadora
Organización 2 Organización 3
Organización 1
Habilidades (inputs) Procesos
de trabajoResultados (outputs)
Ajuste mutuo
La coordinación del trabajo se logra mediante la simple comunicación informal y la adaptación progresiva entre quienes realizan el trabajo
Organización 2 Organización 3
Organización 1
Base de operaciones (personas que ejecutan el trabajo básico de producir los productos y brindar los servicios)
Vértice estratégico (altos mandos con repsonsabilidad global por la organización)
Línea media (mandos medios que conectan base de operaciones con vértice estratégico)
Tecnoestructura (analistas - staff - auq estandarizan la labor de la organización)
Staff de apoyo (personal de unidades staff de servicios de apoyo indirecto)
B. La organización en cinco partes
Estructura simple
• Estructura poco compleja, poco formal. Basada en la supervisión directa.
• La autoridad está centrada en el vértice (una persona). Es una organización plana donde todo depende de los directivos.
• Simple, adaptable, adecuada para la pequeña escala
Burocracia mecánica
• Basada en la estandarización de los procesos de trabajo: predominio de la tecno estructura
• Actividades muy estandarizadas por reglas formales. Las labores directivas residen en gran medida en los propios reglamentos.
• Las tareas se articulan en departamentos funcionales vinculados a la línea media y vértice, estableciendo clara diferencia con el staff.
• Adecuada para labores estandarizadas a gran escala
Base de operaciones
Burocracia profesional
• Basada en la estandarización de destrezas, la base de operaciones es la parte clave: en ella residen las competencias críticas
• Especialización profesional de las tareas operativas: requiere menor reglamentación (escaso desarrollo de la tecno estructura) y mayor descentralización horizontal (escaso desarrollo línea media)
• Procesos regulados por cultura profesional. Mayor libertad para el profesional en el desarrollo de sus tareas
Base de operaciones
Estructura divisional
• Basada en la estandarización de los resultados . La línea media es la parte clave
• Es un conjunto de entidades autónomas, cada una de las cuales suele ser una burocracia mecánica (estandarización por regla)
• Dado que unidades son autónomas, línea media tiene gran control. Son más responsables por un producto o servicio específico que en B. Mecánica. Vértice es menos responsable de la operación, concentrándose en asuntos estratégicos
Base de operaciones
Adhocracia
• Orientada a la innovación y solución de problemas complejos.
• El trabajo no está estandarizado (carece de tecno estructura) sino descentralizado de manera horizontal en grupos que se conforman para responder a tareas específicas: basada en ajuste mutuo dentro y entre equipos.
• El resultado es un grupo central que reúne núcleo operativo y staff de apoyo en equipos, conformado por mentes expertas que innovan, resuelven problemas y realizan actividades flexibles.
• La organización es capaz de responder a situaciones complejas y poco rutinarias, en base al conocimiento y experiencia de los miembros
Rol del Estado Recordemos los criterios básicos…
• Cuestión prescriptiva (normativa)
• Tres criterios fundamentales para responder:
A.Cuando los mercados no llegan por sí solos a soluciones óptimas: fallas del mercado
B.Cuando hay serios problemas de equidad que obstaculizan el desarrollo
C.Cuando es indispensable el uso de la autoridad pública
WB: ¿Qué debe hacer el Estado?
Aumentar la equidad
Corregir las disfunciones de los mercados
Intervención mínima
Intervención moderada
Intervención dinámica
(Banco Mundial 1997)
Suministro de bienes públicos puros
Protección de los pobres
Coordinación de actividades privadas
Redistribución
Proveer seguridad
social
Regular monopolios
Abordar las externali-
dades
Corregir información imperfecta
• Intervención mínima
Suministro bienes públicos puros (derechos de propiedad, defensa, orden público, gestión macroeconómica, salud pública)
Protección de los pobres (lucha contra la pobreza, socorro catástrofes)
• Constituyen el núcleo ineludible de funciones estatales
¿Qué debe hacer el Estado?
Aumentar la equidad
Corregir las disfunciones de los mercados
Intervención mínima
Intervención moderada
Intervención dinámica
(Banco Mundial 1997)
Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres
Coordinación de actividades privadas
Redistribución
Proveer seguridad
social
Regular monopolios
Abordar las externali-
dades
Corregir información imperfecta
• Intervención moderada
Gestión de externalidades negativas (protección medio ambiente, educación básica)
Regulación de monopolios (servicios públicos, políticas antimonopolio)
Corregir problemas información: (seguros, reglamentación financiera, protección consumidor)
Seguridad social (pensiones redistributivas, seguro desempleo, subsidios familiares)
• El Estado no puede abstenerse: debe seleccionar la mejor manera de intervenir
• Puede intervenir en colaboración con mercados y sociedad civil
¿Qué debe hacer el Estado?
Aumentar la equidad
Corregir las disfunciones de los mercados
Intervención mínima
Intervención moderada
Intervención dinámica
(Banco Mundial 1997)
Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres
Coordinación de actividades privadas
Redistribución
Proveer seguridad
social
Regular monopolios
Abordar las externali-
dades
Corregir información imperfecta
• Intervención dinámica
Abordar problema de ausencia de mercados favoreciendo la coordinación entre privados
Redistribución directa de activos
• Acciones posibles en Estados con gran capacidad de acción e intervención
¿Qué debe hacer el Estado?
Aumentar la equidad
Corregir las disfunciones de los mercados
Intervención mínima
Intervención moderada
Intervención dinámica
(Banco Mundial 1997)
Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres
Coordinación de actividades privadas
Redistribución
Proveer seguridad
social
Regular monopolios
Abordar las externali-
dades
Corregir información imperfecta
Otra mirada: actividades principales y auxiliares
Actividades Exclusivas
Derivan del poder del Estado:
monopólicas: se ejerce autoridad
no monopólicas: (gran volumen de transferencias)
económicas exclusivas del Estado
Servicios sociales y científicos
No implican uso de autoridad
Financiamiento usualmente público, más no provisión
Son actividades competitivas (cuasi mercados)
Producción de bienes y servicios
Intervención para generar inversión que no realizaría sector privado
Intervención para regular poder monopólico
Limpieza, seguridad, procesamiento datos
(Bresser Pereira, 1999)
Reformando el área de acción estatal
Actividadesexclusivas
Serviciossociales ycientíficos
Producción debienes yservicios
Actividadesprincipales
Estado entanto personal(funcionariado
público)
Entidadespúblicas noestatales
Empresasprivatizadas
Actividadesauxiliares
Tercerización Publicización Privatización
(Bresser Pereira, 1999)
Traspaso a privados Traspaso a sector público no estatal
Reformando el área de acción estatal
Actividadesexclusivas
Serviciossociales ycientíficos
Producción debienes yservicios
Actividadesprincipales
Estado entanto personal(funcionariado
público)
Entidadespúblicas noestatales
Empresasprivatizadas
Actividadesauxiliares
Tercerización Publicización Privatización
¿A cuál proceso corresponde lo ocurrido con las instalaciones deportivas de Barcelona?
Forma de Propiedad
Forma de administración
Instituciones
Actividades Exclusivas (Núcleo Estratégico)
Estatal Burocrática/Gerencial
Secretarías formuladoras de políticas
Actividades Exclusivas
(Unidades descentralizadas)
Estatal Gerencial Agencias Ejecutivas
Autonomías
Servicios sociales y científicos
Pública no Estatal
Gerencial Organizaciones Sociales
Producción para mercado
Privada Gerencial Empresas Privadas
Funciones y tipo de institucionalidad
• La gestión de la herencia Olímpica. Externalización de instalaciones deportivas en Barcelona
La gestión indirecta de las instalaciones deportivas que ha puesto en práctica el Ayuntamiento ¿es una
alternativa mejor a la gestión directa?
Funciones del Estado y formas organizacionales posburocráticas
¿Cuál tipo de intervención es adecuada?
Aumentar la equidad
Corregir las disfunciones de los mercados
Intervención mínima
Intervención moderada
Intervención dinámica
(Banco Mundial 1997)
Suministro de bienes públicos puros
Protección de los pobres
Coordinación de actividades privadas
Redistribución
Proveer seguridad
social
Regular monopolios
Abordar las externali-
dades
Corregir información imperfecta
¿Cuál tipo de actividad es?
Actividades Exclusivas
Derivan del poder del Estado:
monopólicas: se ejerce autoridad
no monopólicas: (gran volumen de transferencias)
económicas exclusivas del Estado
Servicios sociales y científicos
No implican uso de autoridad
Financiamiento usualmente público, más no provisión
Son actividades competitivas (cuasi mercados)
Producción de bienes y servicios
Intervención para generar inversión que no realizaría sector privado
Intervención para regular poder monopólico
Limpieza, seguridad, procesamiento datos
(Bresser Pereira, 1999)
¿Cuál opción es adecuada?
Actividadesexclusivas
Serviciossociales ycientíficos
Producción debienes yservicios
Actividadesprincipales
Estado entanto personal(funcionariado
público)
Entidadespúblicas noestatales
Empresasprivatizadas
Actividadesauxiliares
Tercerización Publicización Privatización
(Bresser Pereira, 1999)
Traspaso a privados Traspaso a sector público no estatal
Estructuración de la relación agente/principal
Forma y mecanismos de coordinación
Costos de transacción (de lograr acuerdos)
Gestión Directa
No hay distinción organizacional
Supervisión: jerarquía institucional
Estandarización de los procedimientos
Dentro de la organización: asociados al cumplimiento de órdenes/procedimientos
Gestión indirecta
Separación organizacional del principal (núcleo estratégico) y el agente (proveedor/ejecutor)
Estandarización de los procedimientos
Estandarización de resultados: contratos, convenios
Entre actores: asociados al establecimiento y control del cumplimiento del contrato (indicadores de desempeño)
Burocracias profesionales Estructuras Divisionales (con variedad de formas de organización al interior)
Homogeneidad (neutralidad)
Previsibilidad Adaptabilidad
(+)
•Especialización (eficiencia)
•Mejor control
•Mayor cercanía al usuario: control social/participación
•Mayor flexibilidad en la gestión de servicios
•Visibilización resultados
•Orientación a metas (planificación, presupuesto, evaluación)
(-)
•Fragmentación de las estrategias
•Dificultad de una separación nítida: zonas grises
•Ausencia de guía para organizar núcleo estratégico
•Importantes costos de transacción por presencia de más actores y heterogeneidad organizativa
•Dificultad en la elaboración y acuerdo de indicadores adecuados
•Elevados costos del seguimiento y enforcement
Estructuración divisional
Separación organizacional del principal (núcleo estratégico) y el agente (proveedor/ejecutor)
Estandarización de resultados: contratos, convenios
Forma de Propiedad
Forma de administración
Instituciones
Actividades Exclusivas (Núcleo Estratégico)
Estatal Burocrática/Gerencial Secretarías formuladoras de políticas
Actividades Exclusivas
(Unidades descentralizadas)
Estatal Gerencial Agencias Ejecutivas
Autonomías
Servicios sociales y científicos Pública no Estatal Gerencial Organizaciones Sociales
Producción para mercado Privada Gerencial Empresas Privadas
Funciones y tipo de institucionalidad: área de innovaciones
Bibliografía
• Banco Mundial (1997). El Estado en un mundo en transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997
• Bardach, Eugene (1998) Getting Agencies to Work Together. Washington: Brookings Institution
• Bresser Pereira, L.C. (1999) La Reforma del Estado para la ciudadanía. La reforma gerencial brasileña en la perspectiva internacional. Capítulo 4.
• Chisholm, Donald W. (1989) Coordination without hierarchy: informal structures in multiorganizational systems. Berkeley: University of California Press
• Longo, F. y Echebarría, K (2000) La Nueva Gestión Pública en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experiencias latinoamericanas.
• Mintzberg, Henry (1984) La estructuración de las organizaciones. Buenos Aires: Ariel