el análisis de política pública como aporte en ciencia...
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Lima, 18/11/2011
El análisis de política pública como
aporte en Ciencia Política y Gobierno
Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad de Ciencias Sociales/ Especialidad de Ciencia Política V Coloquio de Ciencia Política y Gobierno
Juan Carlos Cortázar Velarde Profesor, Departamento Ciencias Sociales PUCP
Calidad de la burocracia 2004
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
E l S a lv a d o r
P a n a m á
H o n d u ra s
P a ra g u a y
P e rú
E c u a d o r
N ic a ra g u a
B o liv ia
G u a t e m a la
R e p ú b lic a D o m in ic a n a
V e n e zu e la
T rin id a d y T o b a g o
M é xic o
J a m a ic a
A rg e n t in a
C o lo m b ia
Uru g u a y
B a rb a d o s
C o s t a R ic a
C h ile
B ra s il
Avance comparativo 2004-2010
59
68
14
29
4750
2732
11
2924 24
11 8
22
34
13
3225
34
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010
CHILE PERU COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIO
Tres proposiciones Una especialidad de Ciencia Política y Gobierno debiera
aportar directamente a la mejora de la calidad del Estado y del diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.
La gerencia pública (Gobierno) es un campo de conocimiento académico útil para comprender cómo y por qué se toman decisiones de política pública: análisis de las políticas públicas.
La gerencia pública (Gobierno) es un campo de desarrollo profesional útil para aprender a tomar buenas decisiones sobre el proceso de política pública: hacer política pública.
El campo de la gerencia pública (Gobierno)
• Campo profesional relativo al ejercicio de la autoridad ejecutiva en el gobierno: autoridad para dirigir las acciones de otros
• El campo de la gerencia pública incluye el rol (desempeño) de los oficiales y organizaciones que comparten (ejercen) autoridad ejecutiva y su impacto en las políticas pública
Evolución reciente del marco conceptual sobre el rol ejecutivo en el gobierno
Administración Pública
Nueva Gerencia Pública
Creación de valor público
Nueva Gobernabilidad
Burócrata racional como ejecutor profesional del mandato de las
autoridades electas: el criterio técnico y
neutral por encima de todo
Introducción de controles de cuasi mercado en la función pública
(contratos, agencialización, medición resultados): controlando el interés
propio del burócrata para una mayor eficiencia
El gerente público aprovecha oportunidades y moldea
mandato para generar mayor beneficio: creando valor
público para los ciudadanos
El gerente público como articulador de redes y
mecanismos participativos: gestionando gobierno en red
con los ciudadanos
Derecho
Ciencia Política
Economía Neoclásica
Economía institucional
Management
Ciencia Política
Sociología (funcionalismo)
Ciencia Política
Sociología (instituciones)
Sociología (deliberación/redes)
Gerencia pública: dos ámbitos de conocimiento
PRESCRIBIR
¿Cómo enfrentar los problemas en la gestión y organización?
¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?
Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación
EXPLICAR
¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?
¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?
Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias
Recomendaciones
(práctica)
Generalizaciones (teoría fundada)
Establecimiento agenda
Selección alternativas
Selección canal
Toma decisión
Desarrollo y gestión del sistema operativo
Gobierno de las operaciones
• ¿Por qué se tomaron las decisiones? ¿Cómo se desarrolló el proceso de política? ¿Por qué se logró un resultado positivo/negativo?
• Analizar el proceso de política requiere: i) modelamiento conceptual y ii) metodología para generación y análisis de evidencia empírica
Caja derecha: explicando
Ejemplo: análisis de tres procesos de reforma de la administración pública
Perú 95-97
Brasil 95-98
Chile 90-2000
Agendación y propuestas
Aprobación Implementación
¿Por qué algunos procesos llegaron a implementar cambios y otros no?
Fase Pre Decisional Fase Decisional
PROBLEMAS
POLÍTICA
Especificación de alternativas
Establecimiento de agenda
Aprobado
Definición del problema
Alternativas de políticas seleccionadas
Decisiones autorizadas
Resultados a lo largo del Ciclo
Leyes, decretos, resoluciones
POLÍTICAS
Desaprobado
Participantes visibles
Participantes ocultos
(En base a esquema de M. Barzelay)
Progreso mediante saltos
Progreso incremental
Modelando conceptualmente la experiencia bajo estudio..
• Ingreso inesperado en la agenda
• Alta visibilidad del tema
• Instancia impulsora: comité de medio nivel en el Gabinete, con poca experiencia
• El eslabonamiento con política económica es conflictivo
• Las propuestas se desarrollaron muy rápidamente
• Total dependencia del Presidente
• Oposición del Gabinete ministerial
• Elevada necesidad de decisiones legislativas (delegación de funciones para Ley del Poder Ejecutivo)
Alta visibilidad y planificación detallada de
cambios legales
Aprobación legislativa mediante
delegación al Ejecutivo
(Reglamentación altamente
centralizada)
• Ingreso inesperado en la agenda
• Alta visibilidad del tema
• Instancia impulsora: Ministerio que compite con otras instancias
• Equipo con formación y cierta experiencia
• Débil eslabonamiento con política económica
• Las propuestas se desarrollaron rápidamente
• Débil compromiso del Presidente: decisiones dependen del Congreso y medianamente del Ejecutivo
• Oposición en algunas áreas del gabinete
• Elevada necesidad de decisiones legislativas (cambio constitucional)
Alta visibilidad y planificación detallada de
cambios legales
y organizativos
Aprobación legislativa +
medidas provisorias del
Ejecutivo
Adaptación a cambio
constitucional + implementación
”informal”
• Puesta en marcha de nuevos modelos organizativos y de gestión mediante medidas provisorias
• Resistencia de organizaciones a los cambios
• Ingreso progresivo en la agenda
• Baja o media visibilidad del tema
• Instancia impulsora: Comité interministerial con rol decisivo de Hacienda (no competitivo)
• El eslabonamiento con política económica es sólido y estable
• Las propuestas se desarrollaron gradualmente
• Fuerte dependencia del Ejecutivo
• Mínima necesidad de cambios legislativos: estos vienen al final
Planificación progresiva de los
cambios
Decisiones ejecutivas y
algunas legislativas
Puesta en marcha de pilotos y posterior
institucionalización de los cambios
• Implementación gradual: experimentación previa a una implementación generalizada de los cambios gerenciales
• Aprendizaje por parte de reformadores y organizaciones involucradas
Resultados
• Cambios en la legislación sobre Servicio Civil (nuevas formas de contratación)
• Revitalización concursos públicos para posiciones estratégicas
• Sistemas de información de personal y planilla
• Inicial puesta en marcha de nuevos modelos organizativos (agencias ejecutivas y organizaciones sociales)
• Cambio en marco legal de abastacimiento público
• PMG (gestión orientada a resultados) (incentivos por desempeño)
• Programa evaluación de programas gubernamentales
• Sistema electrónico de compras
• Nueva legislación sobre Servicio Civil y creación de un sistema y Dirección central (2002)
Tres resultados distintos
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
- Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?)
95-97
95-98
90-00
Una propuesta metodológica: Estudio de casos aplicado a política pública
• EC tienen ventajas para abordar preguntas “cómo” o “por qué” relativas a acontecimientos contemporáneos sobre los cuales el investigador tiene escaso control
• Además, tienen ventajas para comprender eventos en relación a su contexto real, especialmente cuando las fronteras entre el fenómeno bajo estudio y su contexto es poco claro
• Los acontecimientos a estudiar son relevantes en función a las inquietudes teóricas del investigador
Casos de enseñanza y casos de investigación
• Ambos son productos complementarios, pero que responden a objetivos distintos y tienen estructuras distintas
Generar aprendizaje mediante la presentación sugestiva de información
(usualmente dilemas gerenciales)
Generar conocimiento científico mediante el análisis de evidencia empírica
Opciones de diseño metodológico
Intrínseco Instrumental
Análisis cuantitativo
Narrativa liviana
Teoría implícita
Prescriptivo
Caso único
Entidades
Análisis cualitativo
Narrativa rica
Teoría explícita
Analítico
Comparativo
Procesos
La gerencia pública (Gobierno) como campo profesional
PRESCRIBIR
¿Cómo enfrentar los problemas en la gestión y organización?
¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?
Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación
EXPLICAR
¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?
¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?
Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias
Recomendaciones
(práctica)
Generalizaciones (teoría fundada)
Funciones gerenciales ¿qué hace un gerente público?
• ¿Cómo desempeñar estas funciones de manera eficaz? ¿Qué decisiones tomar en cada momento del proceso? ¿Cómo lograr resultados positivos?
Fuera de la organización/ otras unidades de la org.
INFORMACIÓN Comunica Comunica
Controla
OTRAS PERSONAS Lidera Vincula
ACCIÓN DIRECTA Hace Negocia
Dentro de la organización
Portavoz Centro nervioso Diseminador
Gestiona redes Representa Convence/acuerda Transmite Regula
Arma coaliciones Moviliza apoyo
Monitorea Centro nervioso Diseña Delega/Designa Distribuye Fija metas
Energiza individuos Desarrolla individuos Construye equipos Fortalece cultura
Gestiona proyectos Maneja trastornos
Adaptado de Mintzberg 2009
El gerente hace a través de..
¿Qué hace un gerente? (o qué habría que aprender a hacer como profesional de Gobierno?)
Unas notas finales…
• Entender la gerencia pública (Gobierno) sólo como un campo instrumental, donde los marcos conceptuales provienen por completo de otros ámbitos (Economía, Sociología, Ciencia Política, etc.) es un claro reduccionismo.
• La gerencia pública es un campo complejo, con dimensiones prescriptivas y de análisis, que requieren por tanto conocimientos (teoría fundada), habilidades e instrumentos.
• Pretender que se puede separar “conocimiento teórico” por un lado e “instrumentos” por otro es ingenuo e ineficaz: mata lo más valioso que puede aportar el campo.
• El campo se está dotando de un marco conceptual que toma elementos de otras disciplinas (entre ellas la Ciencia Política) y elabora comprensiones específicas para entender y orientar el rol ejecutivo en el gobierno: “ciencia clínica”.
Reuniendo las dos miradas ¿una ciencia clínica?
• Conocimiento orientado a la práctica y simultáneamente basado en evidencia:
análisis de situaciones particulares (análisis de casos)
Elaboración y prueba de generalizaciones limitadas (“teoría fundada”)
Utilización de dichas generalizaciones para fundamentar, ampliar, o corregir las recomendaciones prescriptivas vigentes en el campo
Utilizar la experiencia de los gerentes para refinar las generalizaciones
• Un problema central: cómo transferir válidamente generalizaciones emanadas de un contexto a otro diferente, siendo que prácticas gerenciales son muy sensibles al contexto