responsabilidad administrativa, constitución y d° fundamentales.desbloqueado

7/24/2019 Responsabilidad administrativa, constitucin y D fundamentales.desbloqueado

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RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA,CONSTITUCIN Y DERECHOS FUNDAMENTALES

Ernesto JINESTAL.*

SUMARIO: I. Introduccin. II. Fundamento constitucionalde la responsabilidad administrativa. III. Principio consti-tucional de la responsabilidad administrativa: implicacio-

nes. IV. Doble rol de la responsabilidad administrativa:garanta de los administrados y de la eficacia y la eficien-

cia administrativas. V. Derecho fundamental resarcitorio:elemento objetivo de la responsabilidad administrativa.VI. Principio de igualdad y rgimen de responsabilidad sinfalta o por sacrificio especial. VII. Responsabilidad porfalta de servicio y el derecho fundamental al buen funcio-

namiento de los servicios pblicos. VIII. Conclusin.

I. INTRODUCCIN

Frecuentemente, el instituto de la responsabilidad administrativa es con-cebido como exclusivo del derecho administrativo, sin embargo existeuna serie de vertientes de la institucin que le atae directamente al dere-cho constitucional. Sobre el particular se puede afirmar, sin temor aequvocos, que la responsabilidad administrativa tiene un fuerte asideroen el derecho de la Constitucin principios, valores, preceptos y juris-

prudencia constitucionales, incluso muchas de sus aristas especficasno pueden ser comprendidas sin acudir a ese nivel supremo del ordena-miento jurdico. Es as como, respecto de la responsabilidad administrati-

* Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Ri-ca; presidente de la Asociacin Costerricense de Derecho Administrativo.

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va, es plenamente aplicable la frase de Hauriou en el sentido de que lasgrandes cabezas de captulo del derecho administrativo se encuentran en

el derecho constitucional.En este trabajo abordaremos todos los aspectos del derecho de la

Constitucin asociados con la responsabilidad administrativa y sus diver-sos regmenes, desde los principios, valores y preceptos constitucionalesque le brindan fundamento, hasta los derechos fundamentales que sonactuados a travs de la figura.

II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONALDE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA1

Del bloque de constitucionalidad puede inferirse el principio de res-ponsabilidad de los poderes pblicos, el cual no se encuentra expresa-mente proclamado; sin embargo, de la relacin de una serie de preceptosconstitucionales y de los valores que encarnan se puede arribar al mismo.

El artculo 9o. de la Constitucin Poltica establece que el ...gobierno

de la Repblica es... responsable... y lo ejercen los tres poderes. En sen-tido estricto, la norma establece la responsabilidad de la administracincentral; sin embargo, resulta extrapolable al resto de las administraciones(descentralizadas, institucional, territorial y corporativa).

El artculo 11, prrafo 2, de la Constitucin Poltica, despus de suadicin por la Ley nm. 8003 del 8 de junio de 2000, introdujo el princi-

pio de evaluacin y rendicin de cuentas para todas las administracionespblicas, con lo cual le impone a los entes y rganos pblicos el deber de

actuar de forma eficaz y eficiente y de cumplir cabalmente con sus obli-gaciones preexistentes, con la consecuente responsabilidad personalpara los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes.

De la relacin de los ordinales 18 y 33 de la Constitucin Poltica sur-ge el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas, elcual, segn veremos, constituye el fundamento del sistema o rgimen deresponsabilidad sin falta o por sacrificio especial. Este principio evoca,al propio tiempo, el de una justicia distributiva, segn el cual la carga pa-

ra la produccin de una utilidad colectiva debe ser proporcionalmente

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO962

1 Vase Jinesta Lobo, Ernesto,Tratado de derecho administrativo, t. II:Responsabi-lidad administrativa, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik, 2005, pp. 55-58.


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distribuida entre todos los miembros de la colectividad y no debe pesarsobre uno solo, por lo que todo sacrificio sufrido por un ciudadano en su

patrimonio, ms all de lo que contribuye en aplicacin de la potestadtributaria, debe ser compensado por el erario pblico. Tal y como sealaRoyo-Villanova:

Los particulares no deben soportar, los unos ms que los otros, las cargasimpuestas en inters de todos. La justicia distributiva exige el reparto porigual entre todos los ciudadanos de la carga derivada de una actividad rea-lizada en inters pblico; de donde resulta que los perjuicios excepciona-

les deben ser sufridos por todos aquellos en cuyo beneficio ha actuado elpoder pblico.2

El artculo 41 establece el derecho fundamental resarcitorio o a obte-ner una indemnizacin por las lesiones antijurdicas sufridas por un ad-ministrado en su esfera patrimonial y extrapatrimonial, el cual supone laobligacin correlativa del ente pblico de resarcirla. Este derecho, a suvez, est vinculado con el derecho a una justicia pronta y cumplida ante

los tribunales de la repblica (tutela judicial efectiva) para el pleno resta-blecimiento de las situaciones jurdicas que hayan sido lesionadas ante lahiptesis de la falta de un cumplimiento voluntario de parte del sujetoobligado al resarcimiento. Es as como dispone que ocurriendo a las le-yes aplicadas por los tribunales, todos han de encontrar reparacin

por las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad, ointereses morales. El propio texto constitucional distingue, para efectosde indemnizacin o reparacin, entre el dao corporal, patrimonial y mo-

ral o de afeccin. De esa forma se convierte en un imperativo de ordenconstitucional el resarcimiento del dao moral o extrapatrimonial. Esteprecepto constitucional sugiere o, ms bien, impone que los sistemas deresponsabilidad desarrollados a nivel infraconstitucional o legal debenser objetivos, puesto que no exige que el sujeto pasivo haya incurrido enalgn criterio de imputacin subjetivo; en otras palabras, existe un impe-rativo constitucional para la objetivacin de la responsabilidad. Cabeagregar que el referido precepto constitucional, al indicar que ocurrien-do a las leyes, desconstitucionaliza la definicin, alcances y exten-

ERNESTO JINESTA L. 963

2 Royo Villanova, Segismundo, La responsabilidad de la administracin pblica,RAP, nm. 19, enero-abril de 1956, pp. 27 y 28.


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sin sustantivo y formal procesal del respectivo rgimen de respon-sabilidad.

El ordinal 45 recoge el principio de intangibilidad del patrimonio pri-vado, conforme al cual el patrimonio propiedad de los administra-dos no puede ser cercenado por las administraciones pblicas, a no serque medie una causa de utilidad pblica que justifique la expropiacin,

previa indemnizacin, o una limitacin por razn de inters social im-puesta por una ley reforzada (votada por los dos tercios de la totalidad delos miembros de la asamblea legislativa). Esta norma constitucional re-sulta de gran utilidad para el rgimen de responsabilidad administrativa,

puesto que seala un caso concreto de sacrificio especial que quebrantael principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas ex-propiacin que demanda indemnizacin, y enuncia las limitacionespor razn de inters social como una forma de carga general no indemni-zable.

El numeral 49 de la Constitucin Poltica tiene una gran significacinpara la responsabilidad administrativa, puesto que reconoce, explcita-mente, la demandabilidad de los sujetos de derecho pblico, con lo que,

a su vez, les reconoce personalidad jurdica sustancial, siendo stos dosextremos bsicos para la existencia de un sistema de responsabilidad ad-ministrativa. El principio de responsabilidad se infiere de la personifica-cin jurdica del Estado y del resto de los entes pblicos menores comosujetos de derechos y obligaciones, esto es, basta el reconocimiento de su

personalidad jurdica como sujetos de derecho para admitir la idea deresponsabilidad, puesto que sta es consecuencia jurdica obligada de esereconocimiento. De otra parte, un corolario obligado de la personifica-cin de los entes pblicos es su demandabilidad.

En materia ambiental, el artculo 50 de la Constitucin Poltica le es-tablece al ente pblico mayor o Estado el deber de defender y preservarel derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado y lo respon-sabiliza por incumplir con esa obligacin constitucional. La responsabili-dad del Estado podra surgir cuando omite ejercer los controles previosal establecimiento de una actividad privada potencialmente contaminante(v. gr.estudios de impacto ambiental) o posteriores a su entrada en fun-cionamiento (v. gr.revisiones o monitoreos peridicos).

El principio de la solidaridad nacional enunciado en el artculo 74 dela Constitucin Poltica cumple, desde luego, un rol trascendente en ma-teria de responsabilidad extracontractual administrativa, puesto que por



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su aplicacin ningn administrado o grupo de stos debe soportar los da-os por el despliegue de las diversas funciones administrativas. En efec-

to, tal y como indica Martn Rebollo, ...si la actividad de la administra-cin, en principio, beneficia a todos, los daos producidos por causa deesa actividad no deben revertir al azar sobre los patrimonios individua-les, sino que deben ser soportados por todos.3

En lo que respecta al Poder Ejecutivo, tenemos en el texto constitucio-nal dos normas de gran proyeccin como los artculos 148 y 149, al se-alar la primera que el presidente de la Repblica ser responsable deluso que hiciere de aquellas atribuciones que segn esta Constitucin le

corresponden en forma exclusiva, establece la responsabilidad conjuntadel presidente y del ministro de gobierno del sector (Poder Ejecutivo ensentido estricto) por el ejercicio de los deberes y atribuciones conferidosen el numeral 140 de la Constitucin Poltica y la responsabilidad delConsejo de Gobierno por el ejercicio de las competencias que le atribuyeel ordinal 147. La segunda norma citada (149 de la Constitucin Poltica)establece una responsabilidad conjunta del presidente de la Repblica ydel respectivo ministro cuando comprometa la libertad, independencia

poltica o la integridad territorial de la Repblica, impidan o estorben elejercicio de la funcin legislativa, jurisdiccional, electoral y municipal ose nieguen a publicar o ejecutar leyes. Este artculo contiene una intere-sante clusula residual o de cierre conforme a la cual sern responsablesen todos los dems casos en que por accin u omisin viole el PoderEjecutivo alguna ley expresa, con lo que cada vez que el Poder Ejecuti-vo dicte un acto administrativo de alcance general (decreto o reglamen-to) o concreto (resolucin) ilegal habr responsabilidad personal, por ex-

presa disposicin constitucional, del presidente y su ministro.El artculo 150 de la Constitucin Poltica establece que la responsa-bilidad de quien ejerce la Presidencia de la Repblica y de los ministrosde gobierno por hechos que no impliquen delito, slo podr reclamarsemientras se encuentren en el ejercicio de sus cargos y hasta cuatro aosdespus de haber cesado en sus funciones. La norma se refiere, clara-mente, a la responsabilidad civil y administrativa de estos altos funciona-rios.


3 Martn Rebollo, Luis, Nuevos planteamientos en materia de responsabilidad delas administraciones pblicas, Estudios sobre la Constitucin Espaola (homenaje al

prof. Eduardo Garca de Enterra), Madrid, Civitas, 1991, t. III, p. 2814.


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En lo referente a la responsabilidad del Estado-juez, el artculo 154 dela Constitucin Poltica indica que las resoluciones que dicten los rga-

nos del Poder Judicial en los asuntos de su competencia ...no le impo-nen otras responsabilidades que las expresamente sealadas por los pre-ceptos legislativos. Por su parte, el artculo 166 constitucional disponeque la ley sealar la manera de exigirles responsabilidad a los tri-

bunales.Finalmente, el artculo 188 de la Constitucin Poltica estatuye que

los directores de las instituciones autnomas del Estado responden porsu gestin.

A todas las normas citadas es preciso agregar las expresamente conce-bidas para la responsabilidad del Estado-juez4 y del Estado legislador,5

que, por razones obvias, no son citadas al exceder el objeto de esta po-nencia.

III. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDADADMINISTRATIVA: IMPLICACIONES6

Como se ve, de la relacin sistemtica de estos preceptos, valores yprincipios constitucionales puede inferirse, fcilmente, el principio deresponsabilidad de las administraciones pblicas aunque no se encuentreformulado de forma directa y expresa. La Sala Constitucional de la CorteSuprema de Justicia, por su parte, de forma tmida ha reconocido la exis-tencia de ese principio; as, en el voto nm. 2232-91 de las 18:30 hrs. del4 de noviembre de 1991 estableci lo siguiente:

III. No es posible bajo supuesto alguno, que el Estado a priori seexima de todo tipo de responsabilidad que pudiera derivarse del funciona-miento normal, anormal, legtimo o ilegtimo en el uso o explotacin de lastelecomunicaciones a que se refiere el presente Tratado. El Estado, comopersona jurdica, ha de responder siempre de los actos u omisiones que sur-


4 Vase Jinesta Lobo, Ernesto, La responsabilidad del Estado juez, San Jos, Inves-tigaciones Jurdicas, 2004.

5 Vase Jinesta Lobo, Ernesto, La responsabilidad del Estado legislador,Revistade Derecho Pblico, nm. 1, julio de 2005.

6 Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de derecho administrativo, cit., nota 1, t. II, pp.59-70.


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jan en el ejercicio de sus funciones, y ello es vlido tanto en el orden inter-no, como de los que surjan con motivo de las relaciones internacionales.

El principio de responsabilidad estatal es inherente a todo Estado de dere-cho y forma parte de la contrapartida que asiste a todo individuo de obte-ner una tutela judicial efectiva...7

Posteriormente, la Sala Constitucional, en el voto nm. 3446-96 de las15:18 hrs. del 9 de julio de 1996, volvi a reconocer el principio de laresponsabilidad administrativa, a partir del artculo 9o. de la Constitu-cin Poltica, al considerar lo siguiente:

III. DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DELESTADO constituye un prin-cipio constitucional la responsabilidad directa del Estado con ocasin dela funcin administrativa, la cual debe armonizarse con lo dispuesto en losartculos 11, 33, 41 y 49 constitucionales, y que resulta congruente conlos principios del Estado social de derecho, precisamente con los de inter-diccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, y de seguridad jurdicae igualdad de todos los ciudadanos ante la ley

La induccin del principio constitucional de responsabilidad adminis-trativa no es una actividad intil e inocua desde un punto de vista jurdi-co prctico, dado que sirve de pauta interpretativa y de orientacin a lostribunales para enfrentar los casos dudosos del sistema. Este principioforma parte de la concepcin constitucional de las administraciones p-

blicas.El principio general de la responsabilidad es una de las ms importan-

tes conquistas del Estado de derecho, incorporado a todos los ordena-

mientos jurdicos de corte progresista. Como principio de rango constitu-cional es pieza fundamental del Estado de derecho con un carcter naturalexpansivo que impide toda interpretacin que obstaculice su plena reali-zacin material. Toda interpretacin o aplicacin que fortalezca el prin-cipio de responsabilidad consolida el prestigio y eficacia de la adminis-tracin y la colaboracin real de los administrados.


7 El artculo 21 del proyecto de Ley de Ratificacin del Convenio Internacional de

Telecomunicaciones suscrito en Nairobi en 1982, consultado a la Sala Constitucional, es-tableca lo siguiente: Los miembros no aceptan responsabilidad alguna con relacin alos usuarios de los servicios internacionales de telecomunicacin, especialmente en loque concierne a las reclamaciones por daos y perjuicios.


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En una reciente sentencia, la Sala Constitucional ha proclamado y de-sarrollado explcitamente el principio de la responsabilidad administrati-

va de los entes pblicos, al resolver una accin de inconstitucionalidadcontra el artculo 5o., incisoa, de la Ley Constitutiva del Instituto Costa-rricense de Acueductos y Alcantarillados, nm. 2726, del 14 de abril de1961, el cual, en lo conducente, establece lo siguiente:

Artculo 5o. Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el ar-tculo 2o. de la presente Ley, el Instituto Costarricense de Acueductos yAlcantarillados tendr las siguientes atribuciones y prerrogativas, adems

de aquellas que las leyes generales otorgan a los establecimientos de sunaturaleza:a) Estar exento de responsabilidad legal en los casos de daos y per-

juicios causados por la impureza, irregularidad o insuficiencia, real o ale-gada, del agua suministrada por este organismo

En efecto, en el voto nm. 5207-04 de las 14:55 hrs. del 18 de mayode 2004, ese tribunal constitucional consider lo siguiente:

Redacta el magistrado Jinesta; y,CONSIDERANDO:IV. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRA-

TIVA. Nuestra Constitucin Poltica no consagra explcitamente el princi-pio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas porlas lesiones antijurdicas que, en el ejercicio de la funcin administrativa,le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implci-tamente contenido en el derecho de la Constitucin, siendo que puede ser

inferido a partir de una interpretacin sistemtica y contextual de variospreceptos, principios y valores constitucionales. En efecto, el artculo 9o.,prrafo 1, de la carta poltica dispone que el gobierno de la Repblicaes... responsable..., con lo cual se da por sentada la responsabilidad delente pblico mayor o Estado y sus diversos rganos Poder Legislativo,Ejecutivo y Judicial. El ordinal 11, de su parte, establece en su prrafoprimero la ...responsabilidad penal... de los funcionarios pblicos y el se-gundo prrafo nos refiere la ...responsabilidad personal para los funciona-rios en el cumplimiento de sus deberes.... El artculo 34 de la Constitucin

Poltica ampara los derechos patrimoniales adquiridos y las situacionesjurdicas consolidadas, los cuales slo pueden ser, efectiva y realmente,amparados con un sistema de responsabilidad administrativa de amplio es-



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pectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados por las admi-nistraciones pblicas en el despliegue de su giro o desempeo pblico. El

numeral 41ibidem, estatuye que ocurriendo a las leyes, todos han de en-contrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su per-sona, propiedad o intereses morales, este precepto impone el deber alautor y responsable del dao de resarcir las lesiones antijurdicas efectiva-mente sufridas por los administrados como consecuencia del ejercicio dela funcin administrativa a travs de conductas positivas por accin o ne-gativas por omisin de los entes pblicos, con lo cual se convierte en lapiedra angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de unsistema de responsabilidad objetiva y directa en el cual el resarcimiento no

depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario p-blico por dolo o culpa, sino, nica y exclusivamente, por habrsele inflin-gido o recibido, efectivamente, ...injurias o daos... en su persona, pro-piedad o intereses morales..., esto es, una lesin antijurdica que no tieneel deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El numeral41 de la Constitucin Poltica establece un derecho fundamental resarcito-rio a favor del administrado que haya sufrido una lesin antijurdica porun ente a travs de su funcionamiento normal o anormal o su conductalcita o ilcita y la obligacin correlativa de ste de resarcirla o repararlade forma integral; el acceso a la jurisdiccin previsto en este mismo pre-cepto constitucional se convierte, as, en un derecho instrumental para ase-gurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio del damni-ficado cuando el sujeto obligado a la reparacin incumpla voluntariamentecon la obligacin referida. El artculo 45 de la carta magna acoge el prin-cipio de la intangibilidad del patrimonio al disponer que la propiedad esinviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por inters pblicolegalmente comprobado, previa indemnizacin conforme a la ley, se

reconoce, de esta forma, por el texto fundamental, que los sacrificios espe-ciales o las cargas singulares que el administrado no tiene el deber de so-portar o tolerar, aunque devengan de una actividad lcita como el ejerci-cio de la potestad expropiatoria deben resarcirse. El artculo 49, prrafo1o., de la Constitucin Poltica en cuanto, de forma implcita, reconoce lapersonalidad jurdica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar enestrados judiciales a los entes pblicos cuando incumplan con sus obliga-ciones, constituye un claro basamento de la responsabilidad administrati-va. De su parte, el prrafoin finedel ordinal 49 ya citado dispone que la

ley proteger, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legtimos delos administrados, siendo que una de las principales formas de garantade stos lo constituye un rgimen de responsabilidad administrativa objeti-



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vo, directo, amplio y acabado. El prrafo final del artculo 50 de la Consti-tucin Poltica, en materia del dao ambiental, establece que la ley deter-

minar las responsabilidad y las sanciones correspondientes, rgimen deresponsabilidad del que, obviamente, no pueden abstraerse los entes pbli-cos de carcter econmico (denominados empresas pblicas-ente pblico)y empresas pblicas (llamadas tambin empresas pblicas-ente de derechoprivado) cuando contaminan al desplegar una actividad industrial, comer-cial o de servicios y, en general, el Estado cuando incumple sus obligacio-nes de defensa y preservacin del medio ambiente a travs de una defi-ciente actividad de fiscalizacin o de control de las actividades pblicas yprivadas, actual o potencialmente contaminantes. En la hiptesis de los

miembros de las juntas directivas de las instituciones autnomas, el artcu-lo 188 de la norma fundamental dispone que sus directores responden porsu gestin. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el ttulo X del textoconstitucional contiene un captulo V cuyo epgrafe es Responsabilidadesde quienes ejercen el Poder Ejecutivo, siendo que el artculo 148 consa-gra la responsabilidad del presidente por el uso que hiciera de aquellasatribuciones que segn esta Constitucin le corresponden en forma exclu-siva, la conjunta de ste con el respectivo ministro del sector respecto alejercicio de las atribuciones que esta Constitucin les otorga a ambosla cual es especificada por el artculo 149ibidem y la del Consejo deGobierno por los acuerdos que adopte. El principio de responsabilidad ad-ministrativa de los entes pblicos y de sus funcionarios resulta comple-mentado con la consagracin constitucional del principio de igualdad en elsostenimiento de las cargas pblicas (artculos 18 y 33) que impide impo-nerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que notienen el deber de soportar y el principio de la solidaridad social (artculo74), de acuerdo con el cual si la funcin administrativa es ejercida y des-

plegada en beneficio de la colectividad, es sta la que debe soportar las le-siones antijurdicas causadas a uno o varios administrados e injustamentesoportadas por stos. Finalmente, es menester tomar en consideracin quela Constitucin Poltica recoge un derecho fundamental innominado o at-pico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servi-cios pblicos, el que se infiere claramente de la relacin de los numerales,interpretados acontrario sensu, 140, inciso 8, 139, inciso 4 y 191 de la leyfundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parmetros deonto-lgicos de la funcin administrativa, tales como el buen funcionamiento

de los servicios y dependencias administrativas, buena marcha del go-bierno y eficiencia de la administracin. Este derecho fundamental albuen funcionamiento de los servicios pblicos le impone a los entes pbli-



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cos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestacin de los servi-cios pblicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligacin co-

rrelativa de reparar los daos y perjuicios causados cuando se vulnere esagaranta constitucional. De esta forma, queda en evidencia que el Consti-tuyente originario recogi de forma implcita el principio de la responsabi-lidad de las administraciones pblicas, el que, como tal, debe servir a to-dos los poderes pblicos y operadores del derecho como parmetro parainterpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurdico.Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucio-nal de la responsabilidad administrativa lo constituye la imposibilidad pa-ra el legislador ordinario de eximir o exonerar de responsabilidad a algn

ente pblico por alguna lesin antijurdica que le cause su funcionamientonormal o anormal o su conducta lcita o ilcita a la esfera patrimonial y ex-trapatrimonial de los administrados.

V. CARCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RES-PONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICODE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones pblicas por elejercicio de la funcin administrativa forma parte, como lo hemos consta-tado en el considerando anterior, de la concepcin constitucional de stas.Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrtico de derecho,dados los fines a los que propende un rgimen de responsabilidad admi-nistrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene porfuncin bsica la reparacin o resarcimiento de las lesiones antijurdicascausadas a un administrado (vctima o damnificado) en su esfera patrimo-nial o extrapatrimonial por un ente pblico en el ejercicio de la funcinadministrativa. Uno de sus fines clsicos y tradicionales es servir de con-trol o garanta para las situaciones jurdicas sustanciales de los administra-dos que sean lesionadas por un ente pblico en el ejercicio de sus compe-

tencias o en la prestacin de los servicios pblicos expresamente asignadospor la Constitucin o la ley. La responsabilidad administrativa junto con lajurisdiccin contencioso-administrativa (artculo 49 de la Constitucin Po-ltica) son las piezas claves de un Estado constitucional para la defensa delos administrados frente a las prerrogativas y privilegios formales y mate-riales con que la propia Constitucin provee a los entes pblicos para elcumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad determina que el principioconstitucional de la responsabilidad administrativa debe ser fortalecido yacentuado mediante una interpretacin extensiva y no restrictiva; de la

misma forma el legislador al desarrollar los sistemas de responsabilidadadministrativa debe adecuarse al parmetro constitucional de una respon-sabilidad administrativa objetiva y directa, estndole vedado establecer con-



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ductas administrativas exentas o inmunes a ste y menoscabando los dere-chos fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de los servicios

pblicos de los que son titulares todos los administrados. De otra parte, laresponsabilidad administrativa permite actuar los principios constituciona-les de eficiencia y eficacia administrativas (artculos 140, inciso 8, encuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de vigilar el buen funciona-miento de los servicios y dependencias administrativas, el 139, inciso 4,en la medida que incorpora el concepto de buena marcha del gobierno yel 191 al recoger el principio de eficiencia de la administracin), puestoque el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurdicas infligidas alos administrados les impone actuar de forma correcta, ponderada, reflexi-

va y ajustada a derecho. De acuerdo con estos dos principios que informanla organizacin y funcin administrativas, las administraciones pblicasdeben prestar servicios pblicos de buena calidad con altos estndares pa-ra la debida satisfaccin de las necesidades de los administrados que sonsus destinatarios y ejercer cumplida y normalmente sus competencias. Laeficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos constitu-cionales que necesariamente obligan a los entes pblicos a actuar respon-sablemente en el ejercicio de la funcin administrativa en sus diversas ma-nifestaciones (actuaciones materiales o tcnicas y actividad formal). Como

correlato de tales deberes constitucionales de las administraciones pbli-cas, los administrados son titulares del derecho fundamental innominadoal buen y eficiente funcionamiento de los servicios pblicos, con elevadosestndares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario sensu, de lossupracitados artculos 140, inciso 8, 139, inciso 4 y 191 de la ConstitucinPoltica).

VI. EXENCIN INCONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINIS-TRATIVA DELINSTITUTOCOSTARRICENSE DEACUEDUCTOS YALCANTARI-LLADOS. El inciso a del artculo 5o. de la Ley Constitutiva del InstitutoCostarricense de Acueductos y Alcantarillados exime de responsabilidad aesa entidad ...en los casos de daos y perjuicios causados por la impure-za, irregularidad o insuficiencia, real o alegada, del agua suministrada....Evidentemente, ese inciso transgrede frontalmente el principio constitu-cional de la responsabilidad administrativa, puesto que, para una hiptesisespecfica de funcionamiento anormal del servicio pblico falta de ser-vicio, entendida como un incumplimiento de las obligaciones jurdicaspreexistentes impuestas por el ordenamiento jurdico, como lo es la im-

pureza, irregularidad o insuficiencia en el suministro del agua potable, ellegislador exime graciosamente al ente de responder por las lesiones anti-jurdicas causadas a los administrados. Al exonerar de toda responsabili-



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dad administrativa al ICAA en la prestacin del servicio pblico que cons-tituye el ncleo o razn de ser de ste, el inciso quebranta el principio de

intangibilidad del patrimonio (artculo 45 de la Constitucin Poltica), elderecho de los administrados a obtener una tutela jurisdiccional pronta ycumplida para conseguir una reparacin integral a los daos y perjuiciosque hayan sufrido en su esfera patrimonial y extrapatrimonial como con-secuencia del ejercicio de la funcin administrativa por algn ente pblico(artculos 41 y 49 ibidem). De la misma manera, la exencin infringe elderecho a la salud (artculo 21 ibidem) cuando, eventualmente, la lesinafecta ese preciado derecho de los usuarios del servicio, como resulta es-perable cuando se provee agua impura o el suministro no es regular ajus-

tado a los deberes y obligaciones que impone el ordenamiento jurdicoy continuo sin interrupciones o solucin de continuidad y en cantida-des suficientes para atender las necesidades higinicas bsicas y cotidianasde los administrados. Finalmente, estima este Tribunal que la exoneracinde responsabilidad dispuesta por el legislador para las hiptesis indicadasvulnera el derecho constitucional implcito o virtual de los administradosal buen funcionamiento de los servicios pblicos (artculos 140, inciso 8,139, inciso 4 y 191, todos interpretados a contrario sensu). Por ltimo, noencuentra este Tribunal Constitucional que el precepto impugnado infrinjael derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, puesto quela norma hace referencia a una relacin de servicio pblico y a la respon-sabilidad del ente que lo presta en cuanto a su pureza, regularidad y canti-dad. Tampoco considera este Tribunal que quebrante el principio de lega-lidad recogido en el numeral 11 de la Constitucin Poltica, sino, nica yexclusivamente, en cuanto sirve de fundamento parcial al principio de res-ponsabilidad de las administraciones pblicas.

VII. COROLARIO. En mrito de lo expuesto se impone declarar con lu-

gar la accin de inconstitucionalidad con las consecuencias de ley.POR TANTO:Se declara con lugar la accin. Se declara inconstitucional el inciso a

del artculo 5o. de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acue-ductos y Alcantarillados nm. 2726 del 14 de abril de 1961. Esta declara-toria tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de laley, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Comun-quese a la Asamblea Legislativa. Publquese ntegramente en el Boletn Ju-dicialy resese en el Diario Oficial La Gaceta.

Una consecuencia de primer orden del reconocimiento del principioconstitucional implcito o virtual de la responsabilidad de las administra-



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ciones pblicas lo constituye la eventual o posible inconstitucionalidadde toda ley ordinaria en sentido material o formal que excluya de

forma apriorstica la responsabilidad del Estado o de cualquier ente p-blico.

En nuestro sistema jurdico tenemos varios ejemplos de leyes de du-dosa constitucionalidad por tal exclusin. As, la Ley General de Avia-cin Civil nm. 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas, en su ar-tculo 158 (anterior 153), establece que la cancelacin total o parcial deun certificado de explotacin, verificada de acuerdo con las disposicio-nes anteriores,8 no acarrear al Estado responsabilidad de ningn gne-

ro. La Ley de Patentes de Invencin, Dibujos y Modelos Industriales yde Utilidad, nm. 6867 del 25 de abril de 1983 y sus reformas, en su ar-tculo 32, estipula que en cualquier tiempo podr ser cancelada una pa-tente, sin responsabilidad para el Estado, en los casos previstos en el p-rrafo octavo del artculo sexto9 y en cualquier otro caso de inventos queresulten tener efectos sanitarios nocivos. La propia Ley General de laAdministracin Pblica, en el captulo V del libro I, relativo a la revoca-cin del acto administrativo, contiene el artculo 154, norma de dudosa

constitucionalidad al establecer lo siguiente: Los permisos de uso deldominio pblico, y los dems actos que reconozcan a un administrado underecho expresa y vlidamente a ttulo precario, podrn ser revocados

por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la ad-


8 El numeral 157 de la Ley General de Aviacin Civil (anterior 152) dispone que elConsejo Tcnico de Aviacin Civil, a solicitud de parte interesada o por propia iniciativa,

puede alterar, enmendar, modificar, suspender o cancelar con la aprobacin del PoderEjecutivo si se trata de servicios internacionales, cualquier certificado de explotacin en

todo o en parte, tomando en cuenta la necesidad o conveniencia de los interesados, debi-damente comprobada. Asimismo, podr modificar y cancelar el certificado por razonesde inters pblico o por el incumplimiento del concesionario de los trminos de la ley, dela concesin o de los reglamentos respectivos.

En todo caso la resolucin se tomar en audiencia de las partes a quienes se conce-der un trmino razonable, no mayor de quince das, a fin de que dentro del mismo aduz-can las pruebas respectivas.

9 El prrafo 8 del artculo 6o. de la Ley 6867 establece:8. Si despus de la inscripcin de una patente, el Ministerio de Salud, para medi-

camentos, artculos y sustancias de aplicacin teraputica, o el Ministerio de Agricultura

y Ganadera para agroqumicos, comprueba que el proceso o el producto no rene lascondiciones originales con las que fue autorizado, a solicitud del Ministerio respectivo,se prohibir la fabricacin, importacin y comercializacin de ese producto, todo lo ante-rior sin responsabilidad del Estado.


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ministracin. Esta exclusin de responsabilidad administrativa dejasin solucin las hiptesis en que un administrado, amparado en un per-

miso en precario, construye una obra de infraestructura no removiblev. gr., un bar restaurante a vista y paciencia de la propia administra-cin pblica o, incluso, con su aquiescencia, y posteriormente se revocael permiso quedando el administrado que confi legtimamente en la pro-

pia administracin pblica sin indemnizacin ninguna por la inversinque haya efectuado.

La Ley de Planificacin Urbana nm. 4240 del 15 de noviembre de1968 y sus reformas, tambin contena un numeral que exclua de forma

apriorstica toda responsabilidad administrativa; en efecto, el artculo 22sealaba que ninguna de las limitaciones a la propiedad que esta ley es-tablece, como cargas o servidumbres del rgimen urbano que son, preci-san de inscripcin en el Registro Pblico, ni darn lugar a indemnizacinalguna, excepto en aquellos casos en que expresamente lo disponga estaley. Sin embargo, la Sala Constitucional, en el voto nm. 6706-93 delas 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, anul la norma al estimarque puede existir una carga urbanstica que vaci de contenido esencial

el derecho fundamental de la propiedad, al constituir verdaderas expro-piaciones de hecho que aparentan ser una limitacin por razn de interssocial.

IV. DOBLE ROL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA:GARANTA DE LOS ADMINISTRADOS Y DE LA EFICACIA

Y LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVAS10

Todo sistema de responsabilidad pretende el logro de determinadas fi-nalidades; as, un sistema subjetivo ubica en el mismo plano la repara-cin y la sancin de una actividad inadecuada, en tanto que uno objetivotiene como punto de referencia la garanta y la reparacin al margen dela culpa y la sancin.

La funcin primordial primera y constante de la responsabilidadconsiste en reparar una lesin antijurdica, esto es, compensar un dao in-

justo imputable a la administracin. En este sentido, Dromi estima que los


10 Vase Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de derecho administrativo, cit., nota 1, t. II,pp. 51-55.


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conceptos de derecho subjetivo y responsabilidad se co-implican, puestoque para que haya un derecho subjetivo debe haber un responsable o a

quien hacer responsable, y a la inversa. Para que exista responsabilidad,alguien debe titularizar una situacin de poder actualizante contra otroresponsable del deber.11 En la concepcin clsica Hauriou la res-

ponsabilidad administrativa fue concebida, junto con la jurisdiccin con-tencioso-administrativa, como uno de los pilares bsicos del derecho ad-ministrativo, entendido como garante frente a las extralimitaciones del

poder. Bajo esta visin tradicional, la responsabilidad protege al admi-nistrado frente al ejercicio de la funcin administrativa desplegada por

los entes pblicos.No obstante, modernamente se entiende que la responsabilidad est en

el centro de la concepcin constitucional de la administracin pblicacomo una consecuencia de la clusula del Estado social de derecho. Laresponsabilidad administrativa es un elemento de orden de la propia ad-ministracin, puesto que coadyuva a acercarla a su modelo ideal (deberser). El modo de imputar la responsabilidad por el funcionamiento de unservicio pblico influye sobre su modo de gestionarlo en el futuro. En

este sentido, la indemnizacin es un sustitutivo de una buena gestin ad-ministrativa que no se dio porque el servicio funcion mal, tardamente ose omiti su prestacin. La responsabilidad incide, entonces, sobre elmodo de ejercer la funcin administrativa, de organizarse, de gestionarlos servicios pblicos, su funcionamiento interno y las pautas de conduc-ta habitual de los entes pblicos.12 Como seala Martn Rebollo,

es aqu donde aparece la funcin ms profunda de la responsabilidad en el

Estado social de derecho. Lejos de constituir, como regla, un freno a la ac-cin de la administracin se coloca... en el centro de la concepcin consti-tucional de las administraciones pblicas, se yergue como un pilar funda-


11 Vase Derecho subjetivo y responsabilidad pblica, Madrid, Grouz, 1986, p. 13.La responsabilidad pblica constituye el presupuesto sustantivo del derecho subjetivo.Sin responsabilidad no existe libertad. Precisamente, el Estado de derecho comomedio y el Estado de bienestar como fin enmarcan el obrar pblico en pautas jur-dicas y polticas en las que la salvaguarda de la libertad modelo poltico de los dere-

chos subjetivos requiere de un sujeto pblico responsable: el Estado... La responsabili-dad parte del presupuesto de que alguien haya sufrido una lesin daosa en sus derechos,con motivo del obrar antijurdico de otro sujeto de derecho (pp. 39 y 40).

12 Vase Martn Rebollo, Luis,op. cit., nota 3, p. 2799.


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mental del derecho administrativo, que naci como garanta de los admi-nistrados pero tambin para propiciar una administracin transformadora

y gestora de los servicios e intereses pblicos, se convierte la responsabili-dad en el gozne de las relaciones entre la administracin y los ciudadanosy aparece como el correlato de la eficacia...13

Solo en tanto y en cuanto se admitan y regulen los diversos supuestosde responsabilidad administrativa, una organizacin poltica merece serdenominada Estado social y democrtico de derecho, puesto que a travsde esta institucin se ven incrementadas las garantas jurdicas de los ad-ministrados con respeto de sus derechos subjetivos, los que merecen serresarcidos en la hiptesis de ser quebrantados. La responsabilidad admi-nistrativa tiene, entonces, una doble condicin como garanta y pieza fun-damental del Estado de derecho.

La responsabilidad administrativa es un instrumento bsico de las re-laciones administracin-administrados, en continuo perfeccionamiento.Es consustancial a un Estado que pueda calificarse de social y que inter-viene en el mbito socioeconmico.

Desde esta perspectiva, la responsabilidad administrativa puede plan-

tear una disyuntiva entre su ampliacin o carcter expansivo, con el con-siguiente mejoramiento de los servicios pblicos, o su reduccin y limi-tacin para mantener un nivel eficiente en la prestacin y gestin de losservicios pblicos. Un sistema amplio de responsabilidad supondr intro-ducir un nivel medio de funcionamiento de los servicios muy alto, con loque puede significar un mejoramiento real o, eventualmente, dependien-do de la forma de su aplicacin, una mera declaracin platnica de prin-cipios.

La responsabilidad administrativa como institucin que fomenta ycompele a las administraciones pblicas a obtener altos estndares deeficiencia y eficacia debe ser acentuada y potenciada para que, incluso,haya una variacin en las formas de gestin administrativa, en la organi-zacin administrativa y en la funcin pblica carrera administrativa

para la seleccin y formacin del personal. Sourdat, hace ms de unsiglo, indicaba que

No es admisible invocar el peligro del tesoro pblico; este peligro no esreal. Si las decisiones de los tribunales que declaran responsable a la ad-


13 Ibidem, p. 2800.


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ministracin son tan numerosas que suponen una seria amenaza para el te-soro pblico, significa que existe algo anormal en el funcionamiento de

los servicios pblicos. Contra esta anomala no hay nada ms que un re-medio: obligar a la administracin, mediante una aplicacin justa y severapor parte de los jueces de los principios de responsabilidad, a escogermejor a sus funcionarios y a obligarles a respetar las leyes y el inters p-blico.14

No se trata de optar entre muchos y mediocres servicios pblicos oentre pocos y eficientes, propiciando un desmantelamiento del Estado de

bienestar, sino en procurar que los existentes sean gestionados, organiza-dos y prestados de forma eficiente y eficaz.Lo anterior tiene un efecto a nivel presupuestario y fiscal, dado que se

debe ponderar el riesgo de una mala instalacin y funcionamiento de unservicio pblico, pues no se trata de establecer cualquier servicio pblicoa cualquier precio. Como afirma Martn Rebollo, ...la responsabilidaddebe entrar y ser considerada como un coste financiero previsto y calcu-lable....15 De ese modo, es una tarea pendiente de la sociologa jurdica

todava no desarrollada en nuestro medio determinar el monto exac-to de las indemnizaciones por responsabilidad administrativa en un lapsodeterminado (ltimos 25 o 10 aos), su evolucin progresiva, su compa-racin con el gasto pblico, el estudio exhaustivo de la jurisprudenciadel Tribunal Contencioso Administrativo, salas Primera y Constitucio-nal, y pronunciamientos de la Procuradura General de la Repblica para,a partir de las condenas, deducir las pautas de comportamiento de los en-tes pblicos.

La responsabilidad administrativa, en esencia, tiene un doble rol com-plementario: como garanta de los administrados damnificado o vcti-ma y como elemento de orden y control de las administraciones pbli-cas para obtener altos estndares de calidad, eficiencia y eficacia en lagestin, organizacin y prestacin de los servicios pblicos. Tal y comoafirma Martn Rebollo, ...no es la responsabilidad una institucin contrala administracin y a favor del administrado simplemente, sino expre-sin de una idea de justicia.16


14 Trait general de la responsabilit, 1872.15 Martn Rebollo, Luis, op. cit., nota 3, p. 2802.16 Ibidem, p. 2808.


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La presencia, actuacin e intervencin de las administraciones pbli-cas debe ser eficiente y eficaz, sirviendo como instrumento de la socie-

dad al servicio de los intereses generales y no como un fin en s misma.El derecho administrativo, como un instrumento para hacer efectivos los

postulados constitucionales, debe fortalecer la eficacia, eficiencia y elbuen funcionamiento de los servicios pblicos. De esa forma, al adminis-trado slo le interesarn, residualmente, las garantas responsabilidadadministrativa. La eficacia depende de los empleados pblicos o deuna poltica funcionarial que le brinde prioridad al que demuestre idonei-dad comprobada y, desde luego, de unos controles efectivos.

La responsabilidad administrativa y la jurisdiccin contencioso admi-nistrativa son el reverso de la eficacia y la eficiencia. La responsabilidad,lejos de ser un freno a la funcin administrativa, es una herramienta paraconfigurarla y moldearla segn los principios de eficiencia y eficacia.Para que las administraciones pblicas cumplan con los fines constitu-cionales no basta la jurisdiccin contencioso-administrativa y otros me-canismos de control, es preciso de un principio de responsabilidad.

V. DERECHO FUNDAMENTAL RESARCITORIO: ELEMENTOOBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA17

En nuestro ordenamiento jurdico, a diferencia de otros, a partir deltexto constitucional es posible hablar de un derecho fundamental resarci-torio. En efecto, el numeral 41 de la Constitucin Poltica, tradicional-mente, ha sido considerado en nuestro medio como un principio ancilarde la responsabilidad administrativa y civil. De su contenido esencial seha resaltado, por tradicin, el derecho fundamental de acceso a la juris-diccin y a obtener una tutela judicial efectiva justicia pronta y cum-

plida, as como su carcter de garanta institucional; sin embargo, anno ha sido suficientemente perfilado y desarrollado el derecho funda-mental resarcitorio.

Debe tomarse en consideracin que el ordinal 41 de la ConstitucinPoltica se encuentra emplazado sistemticamente en el captulo nicodel ttulo IV denominado Derechos y garantas individuales, con lo




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que no cabe la menor duda de que se trata de un derecho fundamentalimplcitamente contenido y del cual no se ha desentraado su verdadera

potencialidad operativa. El Constituyente originario desconstitucionalizeste derecho fundamental al indicar que ocurriendo a las leyes, todashan de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibidoen su persona, propiedad, o intereses morales..., de forma tal que re-quiere de un desarrollo legislativo adecuado y oportuno para establecerclaramente las condiciones y circunstancias en que los entes pblicos sonadministrativamente responsables y, por las peculiaridades del mismoque sern indicadas infra, los cauces procesales a travs de los cuales

puede ser tutelado.Este derecho fundamental se traduce en la facultad del administrado

de exigirle a la administracin pblica que le ha inferido una lesin anti-jurdica o que ha incumplido una obligacin administrativa preexistenteimpuesta por el ordenamiento jurdico, el resarcimiento de su esfera pa-trimonial o extrapatrimonial. Como derecho subjetivo supone una seriede obligaciones o deberes jurdicos correlativos e impuestos a los entes

pblicos por el ordenamiento jurdico escrito (Constitucin Poltica, tra-

tados y convenios internacionales, ley o reglamento) o no escrito (princi-pios generales, jurisprudencia y costumbre). Ese derecho puede ejercitar-se o no por el damnificado o lesionado, como facultativo que es para sutitular, y la forma de ejercerlo es deduciendo las pretensiones o accio-nando contra el ente pblico obligado.

El derecho fundamental al resarcimiento se hace efectivo y real con lasentencia estimatoria que le impone una condena de hacer, no hacer o dedar al ente pblico obligado, puesto que antes de ese momento existe una

pretensin resarcitoria. De ah que el texto constitucional en el artculo41, luego de enunciarlo, establece que a las personas que ocurran a la leyy a los tribunales para encontrar reparacin a sus injurias y daos debehacrseles justicia pronta, cumplida, sin denegacin y en estricta confor-midad con las leyes.

Cuando se produce la lesin antijurdica, el damnificado tiene el hipo-ttico y abstracto derecho fundamental al resarcimiento, el cual, extraor-dinariamente, puede ser satisfecho con el cumplimiento voluntario de laadministracin pblica responsable en la va administrativa, previa mer-ced al privilegio de la autotutela declarativa y ejecutiva de sta; sin em-

bargo, si sta no lo respeta u observa, el administrado debe impetrar jus-ticia para su reconocimiento efectivo y forzoso.



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Desde ese punto de vista, es preciso distinguir entre el derecho subje-tivo de exigir de la administracin pblica responsable el cumplimiento

del deber jurdico que le incumbe por haber cometido una lesin antijur-dica resarcimiento o indemnizacin, del poder jurdico de reclamar-le al Estado, a travs del Poder Judicial, el reconocimiento del derechosubjetivo que pretende tener o del poder de excitar el rgano jurisdiccio-nal a fin de lograr su respeto.18

Lo anterior queda confirmado al constatar que el Constituyente origi-nario establece una relacin inherente entre el derecho resarcitorio y elderecho a la tutela judicial efectiva o de acceso a la jurisdiccin. Sobre

el particular, la Sala Constitucional, en el voto nm. 5207-04 de las 14:55hrs. del 18 de mayo de 2004, estim lo siguiente:

IV. El numeral 41 de la Constitucin Poltica establece un derecho fun-damental resarcitorio a favor del administrado que haya sufrido una lesinantijurdica por un ente a travs de su funcionamiento normal o anormalo su conducta lcita o ilcita y la obligacin correlativa de ste de resar-cirla o repararla de forma integral; el acceso a la jurisdiccin previsto en

este mismo precepto constitucional se convierte, as, en un derecho instru-mental para asegurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resar-citorio del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparacin incum-pla voluntariamente con la obligacin referida.

En efecto, el artculo 41 de la Constitucin dispone que a quienes ocu-rren a las leyes y tribunales para encontrar una reparacin a las injurias odaos recibidos se les debe hacer una justicia pronta y cumplida.

Consecuentemente, el Constituyente entiende que es con la comproba-cin judicial, a travs de un proceso, que el lesionado o damnificado pue-de obtener el reconocimiento del derecho resarcitorio. Slo ejerciendolos mecanismos o garantas de proteccin y tutela establecidos por el or-denamiento jurdico se obtiene de forma real y efectiva el reconocimien-to del derecho resarcitorio, como pueden ser, en el mbito del derecho

pblico, los procesos constitucionales de habeas corpusy amparo (art-culo 48 de la Constitucin Poltica) o las pretensiones deducibles ante la


18 Vase Abdelnour, Rosa Mara,La responsabilidad civil derivada del hecho puni-ble, San Jos, Juricentro, 1984, pp. 42-46 y Vlez Mariconde, Alfredo, Accin resarcito-ria, Buenos Aires, Editorial Crdoba, 1965, pp. 31-36.


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jurisdiccin contencioso-administrativa (artculo 49 ibidem, tales comolos procesos ordinario civil de hacienda, contencioso-administrativo de

plena jurisdiccin cuando la lesin deriva de un acto administrativoformal o el sumario interdictal en la hiptesis en que el dao derivade una actuacin material ilegtima o va de hecho.19

El concepto correlativo al derecho fundamental resarcitorio lo consti-tuye la obligacin administrativa de resarcir. Cuando un ente pblico lecausa a un administrado una lesin antijurdica que no tiene la obliga-cin de soportar, surge a su cargo una obligacin de repararle los daosy perjuicios, la cual puede cumplir voluntariamente o, ante su reticencia,

de modo forzoso cuando el rgano jurisdiccional le condena en sentenciaa una obligacin de dar, hacer o no hacer. Si existe un derecho funda-mental al resarcimiento consagrado en el ordinal 41 de la ConstitucinPoltica, esto quiere decir que la obligacin resarcitoria correlativa es,tambin, de carcter constitucional.

Para el surgimiento de la obligacin de reparacin o resarcimiento enun ente pblico deben concurrir varias condiciones, a saber:

1) Una actuacin u omisin imputables a la administracin pblica.2) Una lesin antijurdica que el administrado o vctima no tiene el

deber de soportar.3) Una relacin directa e inmediata de causa a efecto entre la actua-

cin u omisin administrativas y la lesin antijurdica.

VI. PRINCIPIO DE IGUALDAD Y RGIMEN DE RESPONSABILIDADSIN FALTA O POR SACRIFICIO ESPECIAL20

1.Distincin entre sacrificios generales y singulares

La clave de bveda del sistema de responsabilidad por conducta lcitao funcionamiento normal de los servicios pblicos radica en comprendercabalmente la distincin entre un sacrificio general soportado por to-


19 Vase Jinesta Lobo, Ernesto, La dimensin constitucional de la jurisdiccin con-tencioso-administrativa, San Jos, Guayacn, 1999, pp. 59-79 y 111-133.

20 Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de derecho administrativo, cit., nota 1, t. II, pp.156-161 y 189-193.


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dos los administrados y la carga singular soportado por uno, varioso un grupo determinable de administrados.

A. Sacrificios o cargas generales

Los administrados estamos sometidos, por la sola existencia y funcio-namiento de los entes pblicos a travs del ejercicio de sus competen-cias y de la prestacin de los servicios pblicos, a una serie de sacrifi-cios de orden general que no afectan a un administrado o a un grupodeterminable de stos.

Tales cargas tienen como particularidad que las respectivas adminis-traciones pblicas gozan del derecho de exigirlas y los administrados te-nemos la obligacin correlativa de tolerarlas en aras del bien comn.Desde esta perspectiva, esos sacrificios de orden general no son indemni-zables, puesto que si los administrados tenemos el deber de tolerarlas, no

puede admitirse la existencia de un derecho al resarcimiento por ser so-portados.

Dentro de tales cargas generales podemos indicar la potestad tributa-

ria, la que por ser reserva de ley (artculo 121, inciso 13, de la Constitu-cin) asegura una aplicacin paritaria entre todos los administrados quese encuentran en una determinada hiptesis fctica (hecho generador deltributo). Consecuentemente, todas aquellas personas jurdicas sometidasa un tributo no pueden pretender un resarcimiento por su creacin. Ensuma, los tributos suponen una detraccin coactiva de la renta o del pa-trimonio del sujeto pasivo no indemnizable, de lo contrario perderan suesencia.21

La construccin y rehabilitacin de las vas pblicas nacionales ocantonales constituye otro ejemplo claro de las cargas generales, pues-to que todos los administrados tenemos el deber jurdico de soportar lasmolestias (v. gr., atrasos en el desplazamiento al lugar de trabajo o estu-dio, en la distribucin de mercaderas o provisin de materias primas en


21 Los tributos, por esencia, suponen una detraccin coactiva de la renta o el patri-monio del sujeto pasivo no resarcible de manera inmediata (sino mediata e indirecta, enla medida que representan el pago de servicios pblicos esencialmente indivisibles o co-

rresponden a modernos postulados de redistribucin de la renta), de forma que si su exac-cin fuera indemnizable dejaran de ser tributos. Garrido Falla, Fernando, A vueltascon la responsabilidad del Estado legislador, REDA, nm. 81, enero-marzo de 1994, p.114.


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la industria, prdida de un vuelo areo, aumentos de los tiempos de reco-rrido y de las distancias de traslado, etctera) que provocan tales activi-

dades transitorias, puesto que la red vial, como obra de infraestructuraque es, ha sido concebida para procurar un mayor nivel de desarrollo so-cioeconmico, de bienestar de los habitantes y una adecuada distribucinde la riqueza (artculo 50, prrafo 1, de la Constitucin Poltica). Lo mis-mo sucedi con el proyecto que ejecut la Compaa Nacional de Fuer-za Luz S. A. empresa pblica-ente de derecho privado, al pertenecerlems del 90% de su capital al ICE de electrificacin subterrnea (en2003-2004), que provoc graves trastornos en el trnsito vehicular y pea-

tonal en la ciudad de San Jos; sin embargo, se realiz para brindarle aquienes habitan o laboran en la capital un mayor ornato pblico y armo-na urbanstica.

Otro ejemplo, muy familiar a nuestro sistema jurdico, de carga o sa-crificio general lo constituye el supuesto de las limitaciones al derechode propiedad por razones de inters social del artculo 45, prrafo 2, dela Constitucin Poltica. En efecto, dado que el rgimen de los derechosfundamentales es reserva de ley (artculo 19 de la Ley General de la

Administracin Pblica), el Constituyente previ la posibilidad de impo-nerle limitaciones por razones de inters social a la propiedad a travs deuna ley reforzada (aprobada por dos tercios de la totalidad de los miem-

bros de la Asamblea Legislativa). Este tipo de limitaciones, en cuanto seencuentran reguladas en el propio ordinal 45 de la Constitucin, consti-tuyen lo que se denomina un lmite intrnseco a un derecho fundamental

la propiedad, por cuyo medio se moldea y determina el contenidoesencial del mismo. El contenido esencial de un derecho fundamental es-

t constituido por el conjunto o haz de facultades mnimas que tiene sutitular para ejercitarlo y gozarlo y sin cuya presencia se desnaturaliza o,simplemente, es vaciado de su contenido, quedando como un cascarnvaco o una mera entelequia intil. En el caso del derecho de propiedad,es sabido que est constituido por una variedad de facultades que son eldominio, la posesin, el usufructo, el uso y la habitacin, la defensa y laexclusin, la transformacin y edificacin, etctera (artculos 264 a 369del Cdigo Civil). Las limitaciones por razn de inters social moldean

el contenido esencial del derecho de propiedad sin anularlo del todo, estoes, pueden limitar o, incluso, suprimir alguna o varias de esas facultadessin que pierda su sentido y sin que el propietario las pierda todas.



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As, por ejemplo, surgen las denominadas servidumbres urbansticas olimitaciones urbansticas establecidas por la Ley de Planificacin Urbana

a todos los propietarios con el fin de garantizar el uso racional y ordena-do del suelo, y tambin en aras de intereses pblicos tales como el ornatoy la armona urbanstica. Desde esta perspectiva, asumen ese carcter las

prohibiciones establecidas por los planes reguladores, concretamente losreglamentos de zonificacin dictados por las respectivas municipalidadescon fundamento en la referida ley, para edificar casas de habitacin enreas industriales, comerciales o reservadas o industrias en reas urbanasde alta, media o baja densidad; los retiros frontales, a partir de la lnea de

propiedad, que debe respetar todo propietario para edificar a partir de lalnea de construccin, con el propsito de dejar una zona de antejardn yde acera; la longitud de la servidumbre cuando se trate del fracciona-miento de una finca; la prohibicin de construir un muro que exceda dems de un metro de altura y que impida la visibilidad en un 80% a la ca-sa en la lnea de construccin, etctera.

En materia de aerdromos o aeropuertos, la Ley General de AviacinCivil tambin contiene limitaciones en punto a la altura de los inmuebles

que se ubican en los conos de aproximacin y retiro de las pistas de ate-rrizaje y zonas aledaas, tipo de actividades que se realizan para evitar laconcentracin de aves que puedan afectar las turbinas o motores de losaviones, etctera.

En tratndose de zonas reservadas que comprendan inmuebles o fin-cas privadas, la Ley Forestal establece limitaciones en cuanto al derechode transformacin de los propietarios, puesto que cierto tipo de activida-des estn vedadas, la corta y extraccin de maderas estn reguladas, etc-

tera. Lo mismo sucede con las servidumbres ambientales, como la zona orea protegida en los mrgenes de los ros (de 15 a 50 metros segn setrate de una zona urbana o rural o de terreno plano o quebrado).

Todas estas limitaciones por razn de inters social tienen la singula-ridad de tratarse de una carga exigible por la respectiva administracin

pblica, un deber jurdico que deben soportar los propietarios y, por con-siguiente, no indemnizables o resarcibles. Lgicamente, el deber de re-sarcir surgir, nica y exclusivamente, cuando se compruebe que a travs

de una limitacin por razn de inters social se ha simulado o disfrazadouna expropiacin, por cuanto la primera es de tal magnitud y envergadu-ra que vaca de contenido y anula el derecho de propiedad, hiptesis que



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la doctrina y nuestra Sala Constitucional ha denominado expropiacinde hecho para contraponerla a la de derecho y cuyos contornos, alcan-

ces y significado sern analizados en el siguiente apartado. En esta lti-ma hiptesis, la administracin incurre en una tpica desviacin de poder

puesto que respeta la letra de la ley pero violenta su espritu, esto es, usalas potestades de ley para fines distintos un traslado material del domi-nio privado al pblico sin indemnizacin previa.

B. Sacrificios o cargas especiales

Uno, varios o un grupo determinable de administrados puede experi-mentar una carga excepcional, intensa y singular, con lo cual se transfor-ma en un sacrificio excesivo y desigual. Lo propio del sacrificio particu-lar es que la respectiva administracin pblica no tiene el derecho deexigirlo y, por consiguiente, el administrado o grupo determinable de s-tos no tiene el deber jurdico correlativo de soportarlo, razn por la cual,cuando se produce, debe ser resarcido o indemnizado por la particular eintensa incidencia daosa de la funcin administrativa sobre la esfera pa-

trimonial de aqullos.Hemos indicado, al referirnos a los sacrificios generales, que lgica-mente la existencia de las administraciones pblicas y su funcionamientosuponen incomodidades o inconvenientes para todos los administradosque stos deben soportar en aras del bienestar comn en tanto y en cuantono sobrepasen cierto lmite. Esto nos lleva, a efecto de concretar el con-cepto de sacrificio especial, a indicar que los administrados deben mane-

jar un margen de tolerabilidad o soportabilidad respecto de las cargas im-

puestas por las administraciones pblicas, mbito que se ubica en el de lascargas generales, por lo que una vez traspasado el lmite o umbral de latolerancia se verifica un sacrificio especial que no tienen el deber jurdi-co de soportar o tolerar y, por consiguiente, debe ser resarcido. El lmitede lo soportable de los administrados se rebasa y, por ende, el carcterindividual, singular, grave e intenso del sacrificio se alcanza cuando sequebranta la equidad, el principio de igualdad ante las cargas pblicas yla integridad relativa del patrimonio. El principio de igualdad consagra-do en nuestra Constitucin Poltica y desarrollado por la jurisprudenciaconstitucional proscribe las distinciones que no obedezcan a motivos ob-

jetivos y razonables, puesto que, de lo contrario, se produce una discri-minacin.



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En esencia, el sacrificio singular o especial es el lmite franco a la so-portabilidad de las lesiones antijurdicas infligidas por las administracio-

nes pblicas a los administrados y la condicin especfica e indispensa-ble del sistema de responsabilidad sin falta. Al respecto, se ha sealadoque cuando la administracin pblica causa un perjuicio material a un

particular, imponindole una carga desigual, la equidad y la justicia exi-gen una compensacin que debe realizarse mediante una indemnizacin

pagada por la caja comn, generalizndose as el sacrificio especial.22

El ejemplo tpico de un sacrificio especial o singular lo constituye laexpropiacin; es particular en cuanto recae sobre uno o varios adminis-

trados, transformndose en una carga excepcional e intensa para la esferapatrimonial o extrapatrimonial de stos. Lo propio de la expropiacin esque la administracin pblica expropiante, al ejercitar esa potestad ex-

propiatoria, tiene el derecho de exigir esa carga y el administrado el de-ber jurdico de soportarla de no existir ningn tipo de invalidez en elacto, siempre y cuando sea acompaada de una indemnizacin previa.Bajo esta inteligencia, un acto expropiatorio sin indemnizacin previa seconvierte en una tpica confiscacin o expropiacin de hecho. El carcter

consustancial e inherente entre expropiacin e indemnizacin (no existeexpropiacin sin indemnizacin) demuestra el carcter irrebatible de sa-crificio singular de la primera.

C. Limitaciones por razn de inters social y expropiacin, dosbuenos ejemplos de sacrificio general y especial, respectivamente

Nuestro ordenamiento jurdico recoge dos supuestos especficos de

sacrificio general y especial en una misma norma constitucional. Enefecto, el artculo 45 de la Constitucin Poltica establece, en lo de inte-rs, lo siguiente:

La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es porinters pblico legalmente comprobado, previa indemnizacin conforme ala ley

Por motivos de necesidad pblica podr la Asamblea Legislativa me-diante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponera la propiedad limitaciones de inters social.


22 Royo-Villanova, S., La responsabilidad, p. 28.


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2. Principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas:

fundamento de la responsabilidad por sacrificio especial

El fundamento general de todo el sistema de responsabilidad patrimo-nial lo es la integridad patrimonial que se ve lesionada antijurdicamente.Para el caso particular de la responsabilidad sin falta o por sacrificio par-ticular, el fundamento inmediato o directo es el principio de igualdad enel sostenimiento de las cargas pblicas, inherente a todo Estado de dere-cho y recogido en nuestra Constitucin Poltica en los ordinales 18 y 33.

El principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas fueformulado por primera vez en la Declaracin de Derechos del Hombre ydel Ciudadano de 1789, cuyo artculo 13 estipula que para el manteni-miento de la fuerza pblica y los gastos de la administracin, una contri-

bucin comn es indispensable: ella debe ser repartida igualmente entrelos ciudadanos, segn sus facultades. Actualmente es plenamente acep-tado que este principio no tiene proyeccin nica y exclusivamente enmateria financiera o tributaria, sino tambin respecto de otras cargas, pe-

sos o sujeciones destinadas a satisfacer un inters pblico. De acuerdocon este principio, cuando en situaciones anlogas se imponen cargasparticulares se rompe la igualdad ante las cargas pblicas, y si tal desi-gualdad es producto de un hecho o acto daoso de una actividad pblicase impone el resarcimiento patrimonial.

Este principio de rango constitucional es de aplicacin o eficacia di-recta e inmediata y su contenido esencial est absolutamente sustrado dela libertad de configuracin o discrecionalidad legislativa. Demanda la

indemnizacin debida cuando se produce un dao especial e intenso quesupone un sacrificio particular. Bajo esta perspectiva, cualquier ley que es-tablezca que un sacrificio singular no conlleva un resarcimiento serabiertamente inconstitucional.

El principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicasopera como un mecanismo puro de reparacin, puesto que aun si setrata de un acto jurdico vlido o legal pero sus consecuencias o efectossometen a una persona o grupo de stas a una situacin discriminatoria,

debe operar. La desigualdad o discriminacin se debe situar en el nivelde los efectos del acto y no de su validez; los daos son los que contribu-yen a la desigualdad y son stos los que hay que suprimir mediante una



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indemnizacin.23 La bsqueda de la lesin antijurdica en el plano de laeficacia, tratndose de la responsabilidad administrativa por conducta l-

cita, queda confirmada con los denominados actos polticos o de gobier-no, categora que en nuestro medio posee una singularidad y sustantivi-dad propia, puesto que, tal y como dispone el artculo 4o., incisob, de laLey Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (LRJCA),son las cuestiones que se susciten sobre actos de relacin entre los po-deres del Estado o con motivo de las relaciones internacionales de la Re-

pblica, esto es, que ataen o afectan la unidad e integridad del Esta-do.24 Esa norma de la LRJCA, despus de sealar que los actos polticos

no estn sometidos a la fiscalizacin o control de legalidad y validez,precepta que todo sin perjuicio de las indemnizaciones que fuerenprocedentes, cuya determinacin s corresponde a la jurisdiccin conten-cioso-administrativa, con lo cual es evidente que si bien esta categorade actos no pueden ser anulados o revisados por la jurisdiccin conten-cioso-administrativa, ese orden jurisdiccional s puede conocer y resol-ver de la pretensin del administrado deducida para obtener una indem-nizacin por haber sufrido una lesin antijurdica como consecuencia de

los efectos que desplieguen.El principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas

constituye el fundamento directo de todo rgimen de responsabilidad porsacrificio particular o sin falta, puesto que en la responsabilidad por falta

basta con identificar la falta de servicio propia del funcionamiento anor-mal violacin del derecho de los administrados a un funcionamientonormal de los servicios pblicos.

El principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas pblicas

opera como fundamento directo, inmediato y exclusivo del sistema deresponsabilidad por sacrificio especial, de forma clara, en los siguientessupuestos:

a) La hiptesis de los actos administrativos vlidos sustancialmenteconformes con el ordenamiento jurdico pero en cuanto a su efi-


23 Vase Devolve, Pierre, Le principe dgalit devant les charges publiques, Pars,

LGDJ, 1969, p. 277.24 Boquera Oliver, Jos Mara, La responsabilidad patrimonial del Estado por la

adopcin de medidas no fiscalizables en va contenciosa, Estudios en homenaje a Jor-dana de Pozas, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1961, t. III, vol. I, pp. 195-236.


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cacia nociva o antijurdica; a este respecto, el Consejo de Estadofrancs, en la sentencia del 29 de junio de 1962 (Societ Manufac-

ture des Machines du Haut-Rhin), seal: la responsabilidad delpoder pblico se puede comprometer, aun sin falta, sobre el funda-mento del principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas

pblicas en el caso que un acto administrativo legalmente emitidotiene por efecto el producir en detrimento de una persona fsica omoral un dao especial y de una cierta gravedad.

b) La responsabilidad por los daos provenientes de obras y trabajospblicos que no son accidentales daos permanentes, v. gr.,

perjuicios comerciales por la cercana o la vecindad, las molestias oruidos excesivos y emanaciones nocivas, dificultad de acceso porobras y trabajos pblicos.

c) La responsabilidad del Estado-legislador por la aprobacin de le-yes, convenios o tratados internacionales formalmente vlidos perocuyos efectos producen una situacin antijurdica.

Desde luego que tambin se ha acudido a la teora del riesgo creado

para darle fundamento a este tipo de responsabilidad objetiva. Sin em-bargo, esta construccin terica, tan til en el derecho privado para am-pliar el radio de accin de la responsabilidad, en materia administrativano sirve para explicar ciertas y especficas situaciones que producen da-os insoportables, razn por la cual tiene una virtualidad aplicativa res-tringida. Sobre este particular se ha afirmado que no se puede asimilar...responsabilidad sin falta a responsabilidad por riesgo,25 o bien que laasimilacin del riesgo a la responsabilidad llamada objetiva es una fuen-

te de equvocos,26

todo lo cual demuestra su limitado carcter fundadory explicativo del sistema de responsabilidad por sacrificio especial.En efecto, la teora del riesgo tiene un campo de actuacin limitado,

escapndosele muchas situaciones, dado que slo tiene aplicacin en elmbito clsico de los daos accidentales (v. gr., daos que tienen origenen cosas peligrosas armas, explosivos, centrales nucleares o hidroelc-tricas o actividades peligrosas hospitales, prisiones, planes de vacu-nacin o en obras y trabajos pblicos servicio de transmisin elc-


25 Devolve, P., Le principe degalite..., cit., nota 23, p. 370.26 Moreau, Jacques, Linfluence de la situation et du comportement de la victime sur

la responsabilit administrative, Pars, LGDJ, 1957, p. 31.


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trica con cables de alta tensin y campos electromagnticos como factorde asociacin positiva con ciertas patologas humanas). Aun en estas

hiptesis de daos accidentales, el principio de igualdad en el sosteni-miento de las cargas pblicas puede servir de fundamento a la responsa-

bilidad, puesto que existen muchas obras pblicas (v. gr., carreteras,puentes, muros o canales) que no son portadoras, en s mismas, de peli-gros, adems, en todos los casos de responsabilidad por daos accidenta-les hay un dao anormal y especial que constituye un sacrificio particu-lar, intenso y excepcional que quebranta el principio de igualdad en lascargas pblicas; en esencia, el riesgo no es indemnizable sino el dao

que produce. Debe comprenderse que la teora del riesgo, en sus mani-festaciones del riesgo provecho, riesgo creado y riesgo social, como con-cepcin histrica reaccionaria, esto es, como respuesta a la insuficienciade la teora de la culpa, es ms antigua que el principio de igualdad en elsostenimiento de las cargas pblicas en su versin moderna y actual.

En abono a la unificacin del fundamento del sistema de responsabili-dad sin falta sobre la base del principio de igualdad en el sostenimientode las cargas pblicas, es preciso indicar que en todos los supuestos de es-

te rgimen la falta de servicio o el funcionamiento anormal son concep-tos intiles, puesto que el administrado no tiene que probar ninguna faltay la eventual prueba por parte de la administracin pblica del funciona-miento normal es irrelevante, dado que una vez probado el sacrificio es-

pecial e intenso, la responsabilidad es automtica y de pleno derecho.

VII. RESPONSABILIDAD POR FALTA DE SERVICIO Y EL DERECHOFUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO

DE LOS SERVICIOS PBLICOS27

1.Definicin de falta de servicio o funcionamiento anormal

La falta de servicio o el funcionamiento anormal son conceptos jurdi-cos indeterminados, variables y relativos de un ordenamiento jurdico aotro. Como institutos de tal naturaleza, tienen un margen de apreciacinnegativa y positiva y un halo de incertidumbre y admiten una nica solu-




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cin justa para su aplicacin. La mutabilidad o relatividad del conceptodepende, en buena parte, de las condiciones histricas y desarrollo so-

cioeconmico de cada ordenamiento jurdico. En efecto, podemos con-cluir que las obligaciones y deberes de las administraciones pblicas noson idnticas en un pas econmica y socialmente desarrollado que enuno en vas de desarrollo o subdesarrollado. Lo anterior no significa quela ausencia de recursos financieros y presupuestarios pueda ser utilizadocomo un escudo protector por las administraciones pblicas de los pasesen desarrollo para exonerar su responsabilidad, puesto que la clusuladel Estado social y democrtico de derecho le impone a los poderes p-

blicos el deber de procurar y atender, en forma oportuna y progresiva, lasnecesidades prestacionales de los administrados. Sobre este particular, elartculo 4o. de la LGAP, al recoger los principios de los servicios pbli-cos, le impone a las administraciones pblicas el deber de adaptarlos alas nuevas exigencias y condiciones sociales, econmicas y tecnolgicas.Esta obligacin impele a las administraciones pblicas a procurarse, gra-dualmente, de mayores recursos financieros para mejorar la calidad y co-

bertura de los servicios pblicos.

En todo caso, es preciso indicar que la expresin falta de servicio es,en esencia, incorrecta o equvoca, puesto que slo los funcionarios pbli-cos pueden cometer la falta pero no el ente u rgano pblico en s mismo.

La falta de servicio la definiremos como toda violacin de las obliga-ciones administrativas preexistentes, lo que trae a colacin los estndareso cnones jurdicos, tcnicos y cientficos que deben observar las admi-nistraciones pblicas.

2. Derecho fundamental al buen funcionamiento de los serviciospblicos: fundamento del sistema de responsabilidad

por falta de servicio

Apriorsticamente podra estimarse que el fundamento de este rgimende responsabilidad lo constituye la falta de servicio misma o el funciona-miento anormal. Sin embargo, tal enfoque no resulta acertado, puestoque se hara girar el sistema de responsabilidad en torno al funcionario

pblico autor del dao y la respectiva administracin pblica conceptode falta que representa, cuando lo apropiado es centrarlo en la vctimay su patrimonio concepto de lesin antijurdica.



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La concepcin subjetiva de la responsabilidad entr en franca crisisdurante el siglo XIX, cuando se produjo el movimiento de extensin y

renovacin de la responsabilidad civil. En efecto, en tal crisis de la no-cin subjetiva concurrieron varios factores, tales como el doble fenme-no de la objetivacin y colectivizacin de la responsabilidad, los cualesfueron jalonados por la revolucin industrial y la mecanizacin de la so-ciedad, momento a partir del cual la nocin de dao accidental anni-mo y fortuito alcanza un gran desarrollo. De otra parte, el valor que sele concede a la persona humana ver en el resarcimiento un derecho y lasociedad exigir una mayor proteccin y asistencia del Estado. Desde

una perspectiva jurdica, se desarrolla la teora del riesgo en sustitucinde la falta, para concebir un sistema de responsabilidad que se centre ob-

jetivamente en la vctima y en la indemnidad de su patrimonio. Por lti-mo, se produce el advenimiento y penetracin de las aseguradoras y la

posibilidad de asegurar la responsabilidad eventual. An as, la idea defalta de servicio se mantiene y sigue cumpliendo un rol importante y til.

La responsabilidad administrativa, por su parte, ha vivido un procesode objetivacin mucho ms intenso que la responsabilidad del derecho

privado, al fundar la reparacin o el resarcimiento desde una perspectivasuperior o general constituida por el principio de integridad del patrimo-nio del administrado y la nocin tcnica de lesin antijurdica.

La falta de servicio o el funcionamiento anormal no son el fundamen-to especfico de este sistema de responsabilidad sino su condicin indis-

pensable, dado que en el derecho administrativo la falta no se le puedeimputar, en sentido estricto, a un ente pblico en s al tratarse de una fic-cin jurdica por su condicin de persona jurdica o moral. Sera absurdo

pensar que un ente pblico, por su abstraccin inherente, comete faltas odaos. La falta es siempre el hecho de uno o varios funcionarios conoci-dos o annimos.

El fundamento especfico y concreto del rgimen de responsabilidadpor falta de servicio lo constituye el derecho constitucional implcito delos administrados al buen y normal funcionamiento de los servicios p-

blicos. Todo derecho tiene un deber correlativo, que para el caso particu-lar sera el cumplimiento por parte de las administraciones pblicas de

sus obligaciones administrativas, puesto que, como lo apuntamossupra,la falta de servicio o el funcionamiento anormal se traduce en el que-

branto de una obligacin administrativa preexistente.



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La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el votonm. 5207-04 de las 14:55 hrs. del 18 de mayo de 2004 accin de in-

constitucionalidad declarada con lugar contra el artculo 5o., inciso a, dela Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcanta-rillados, reconoci de forma explcita el derecho al buen funciona-miento de los servicios pblicos. Veamos.

Redacta el magistrado Jinesta; y,CONSIDERANDO:IV. la Constitucin Poltica recoge un derecho fundamental innomi-

nado o atpico que es el de los administrados al buen funcionamiento delos servicios pblicos, el que se infiere claramente de la relacin de losnumerales, interpretados a contrario sensu, 140, inciso 8, 139, inciso 4 y191 de la ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los par-metros deontolgicos de la funcin administrativa tales como el buenfuncionamiento de los servicios y dependencias administrativas, buenamarcha del gobierno y eficiencia de la administracin. Este derechofundamental al buen funcionamiento de los servicios pblicos le impone alos entes pblicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la presta-

cin de los servicios pblicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, laobligacin correlativa de reparar los daos y perjuicios causados cuandose vulnere esa garanta constitucional

V. la responsabilidad administrativa permite actuar los principiosconstitucionales de eficiencia y eficacia administrativas (artculos 140, in-ciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de vigilar el buenfuncionamiento de los servicios y dependencias administrativas, el 139,inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de buena marcha del go-bierno y el 191 al recoger el principio de eficiencia de la administra-

cin), puesto que el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurdi-cas infligidas a los administrados les impone actuar de forma correcta,ponderada, reflexiva y ajustada a derecho. De acuerdo con estos dos prin-cipios que informan la organizacin y funcin administrativas, las admi-nistraciones pblicas deben prestar servicios pblicos de buena calidadcon altos estndares para la debida satisfaccin de las necesidades de losadministrados que son sus destinatarios y ejercer cumplida y normalmentesus competencias. La eficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones oimperativos constitucionales que necesariamente obligan a los entes pbli-

cos a actuar responsablemente en el ejercicio de la funcin administrativaen sus diversas manifestaciones (actuaciones materiales o tcnicas y acti-vidad formal). Como correlato de tales deberes constitucionales de las ad-



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ministraciones pblicas, los administrados son titulares del derecho funda-mental innominado al buen y eficiente funcionamiento de los servicios

pblicos, con elevados estndares de calidad, el cual se puede inferir, acontrario sensu, de los supracitados artculos 140, inciso 8, 139, inciso 4 y191 de la Constitucin Poltica.

Posteriormente, en el voto nm. 7532-04 de las 17:03 horas del 13 dejulio de 2004 recurso de amparo estimado a propsito de la inoperan-cia del programa de trasplantes de hgado en adultos, gestionado por laCaja Costarricense de Seguro Social, la Sala Constitucional volvi a

reconocer el derecho fundamental de los administrados al buen funciona-miento de los servicios pblic

responsabilidad administrativa, constitución y d° fundamentales.desbloqueado

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