reflexiones sobre la tributación en américa centraly 1.1 puntos porcentuales, mientras que la de...

Boletín de Estudios Fiscales

No. 3INSTITUTO CENTROAMERICANO DE

ESTUDIOS FISCALES

Reflexiones sobre la tributaciónen América Central

El ICEF cuenta con un ConsejoCentroamericano integradopor:

Julio Francisco Báez, abogado nicaragüense,Presidente del Instituto Nicaragüense de EstudiosTributarios.

Rebeca Grynspan, economista costarricense,ex Vicepresidente de Costa Rica y actual directorade la Comisión Económica de Américan Latina yel Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) enMéxico.

Rodolfo Paíz, administrador de empresas,guatemalteco, ex Ministro de Finanzas Públicasde Guatemala.

Hugo Noé Pino, economista hondureño, ex-Presidente del Banco Central de Honduras.

Alex Segovia, economista salvadoreño, antiguoasesor de la Misión de Naciones Unidas enGuatemala (MINUGUA), consultor y académicoespecialista en temas de política fiscal.

Director del ICEFJuan Alberto Fuentes K., economistaguatemalteco, antiguo asesor de la CEPAL y elPNUD, y especialista en temas de política fiscal.

El ICEF está inscrito, de acuerdo con la legislaciónguatemalteca, como Asociación, y tiene unadirectiva nacional integrada por:

Juan Alberto Fuentes (Presidente),

Alma Quiñónes (Vicepresidente),

Edgar Balsells (Secretario),

Ana de Molina (Tesorera), y

Rubén Nájera y Fabiola Cifuentes (Vocales).

El ICEF tiene su sede en la ciudad de Guatemala.

Dirección: 15 Calle, 3-20, zona 10,Edificio Centro Ejecutivo Nivel 6, Of. 601.Teléfono: 2333-4956, 2366-2267,

2337-0413, 2366-2269Página Web:

www.icef iscal .comEste boletín ha sido publicado con el apoyo financiero delMinisterio de Relaciones Exteriores de Noruega.

Guatemala, Noviembre 2005

Introducción

A continuación se presenta un panorama de la tributación en Costa Rica,El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Se trata deuna identificación de los principales hechos que caracterizaron la políticatributaria y la evolución de los ingresos tributarios en el istmo,aprovechando la información estadística disponible así como un númeroconsiderable de estudios recientes sobre el tema.1 Este panorama intentadar un paso más allá de un análisis centrado exclusivamente en lasmodificaciones de la política tributaria, ya que también constituye unprimer intento de reflexión, todavía preliminar, sobre el impacto queestos cambios pueden haber tenido en la relación entre el Estado y loscontribuyentes en el conjunto de los países señalados, facilitando o noacuerdos duraderos sobre la política fiscal.

La reflexión que se inicia con este Boletín pero que el ICEF está asumiendocomo una labor permanente, se realiza partiendo de diversas evaluacionesde la relación entre el Estado y la política tributaria, que además deseñalar la creciente importancia que está recibiendo el tema de la políticafiscal en el ámbito mundial, también identifican factores que puedencontribuir a que surjan diversos tipos de acuerdos o pactos fiscales encada país.3 Entre estos estarían a) el imperativo que los gobiernos tienende obtener recursos, especialmente cuando no tienen acceso a recursosexternos abundantes o a rentas provenientes de recursos naturales; b)la restricción representativa, que surge del control que le imponen alEstado los intereses de los contribuyentes y de los ciudadanos en generalpor medio de sistemas de representación política; c) la crítica pública(public contestation), en la medida que temas como el presupuesto, losimpuestos y el endeudamiento se vuelven temas de debate público amplio;d) la capacidad o profesionalización fiscal (fiscal competency), en lamedida que surgen instituciones competentes, profesionales, con capacidady autonomía para la administración tributaria y la gestión del presupuesto;e) la transparencia fiscal, con información sobre la política fiscal disponiblepara el poder legislativo y para el público en general; y f) la integridadfiscal, en la medida que las finanzas públicas se administran con probidad.

Con base en estas apreciaciones generales se procede, a continuación,a identificar los principales rasgos de la política tributaria y de laevolución de los ingresos durante los últimos años, con algunas reflexionessobre el grado en que ello ha contribuido o puede contribuir a eventualespactos o acuerdos fiscales, en contraste con acuerdos parciales entreélites poco representativas o con reformas impuestas dentro de uncontexto de confrontación.4

1 Estos incluyen una serie de estudios de cada país centroamericano y del conjunto de la subregión, auspiciados por el BID, así como otros de CEPAL y del proyecto Centroamérica en el siglo XXI.2 Véase, por ejemplo, CSF (2005), Schneider, Lledo y Moore (2004), Moore y Schneider (2004)3 Moore y Schneider (2004).4 Para un contraste entre estos “estilos de negociación” véase ICEF (2005)

Índice

Esfuerzos recientes de concertación fiscal

Aumento insuficiente de la carga tributaria

La reducción de la importancia de losimpuestos (aranceles) aplicados al comercioexterior y su compensación por medio deimpuestos aplicados al consumo

Cambios de los impuestos selectivos

La modernización de la administracióntributaria

El avance limitado del Impuesto sobre laRenta

Continuos cambios de los impuestos a activosnetos o ingresos brutos

El aumento de las exenciones yexoneraciones

La creciente importancia del sector informal

El aumento de la regresividad del sistematributario

El reconocimiento político y legal de ladescentralización aún no se ha reflejado enuna creciente importancia de los impuestosal patrimonio

I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

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Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

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I. Esfuerzos recientes de concertaciónfiscal

En 1998 la CEPAL publicó “El Pacto Fiscal”,destacando que la fortaleza o debilidad de lasfinanzas públicas reflejaban, a su vez, la fortalezao debilidad del acuerdo o “pacto fiscal” que le dabalegitimidad al Estado y a las responsabilidadesgubernamentales en la esfera económica y social.Si no existía un patrón generalmente aceptado sobreel papel del Estado era difícil tener un consensosobre el monto, origen y destino de los recursos delEstado y, por el contrario, “un acuerdo políticoexplícito o implícito de los distintos sectores socialessobre qué debe hacer el Estado, ayuda a legitimarel nivel, composición y tendencia del gasto públicoy de la carga tributaria necesaria para sufinanciamiento”.5

Inspirados en esta idea y en experiencias de acuerdosde largo plazo sobre la política fiscal, como ocurrióen Chile en 1990, se impulsó en 1999 y 2000 unproceso de consulta y negociación de un pacto fiscalen Guatemala. Posteriormente se realizó un esfuerzode concertación de la política fiscal en Costa Ricay, con menor intensidad, en Honduras. En el casode Guatemala esta negociación se insertó dentro delproceso de implementación de los Acuerdos de Pazy culminó con un acuerdo amplio sobre los principiosy compromisos de la política fiscal aunque no sobrelos ingredientes básicos de la política tributaria.6

En Costa Rica hubo un esfuerzo de articularpropuestas provenientes de organizaciones de lasociedad civil con las de los partidos representadosen la Asamblea Legislativa, lo cual se tradujo enuna propuesta inicial de pacto fiscal hecha por unacomisión mixta. Posteriormente esta iniciativa fuerevisada en el seno de la Asamblea Legislativa, perola nueva propuesta que surgió no ha contado conuna mayoría que permita aprobarla. En Honduras

se lanzó una iniciativa de pacto fiscal pero noavanzó más allá del anuncio de un diálogo nacionaly declaraciones de buenas intenciones. En otrospaíses centroamericanos se ha discutido la idea perono se ha concretado en el tipo de negociación ampliaque culminara con acuerdos nacionales, de largoplazo, sobre la función del Estado y el monto, origeny destino de sus recursos. Sin embargo, durante elperíodo 1990-2004 hubo al menos tres reformastributarias importantes en casi todos los países delistmo, con modificaciones al Impuesto Sobre laRenta y al IVA o al impuesto de ventas. La mayorparte de estas reformas se dieron al principio de losquinquenios 1990-1994, 1995-1999 y 2000-2004lo cual también apunta al reconocimiento delimperativo de generar recursos propios en cada paísdel istmo, lo que constituye una de las bases paraconstruir pactos fiscales duraderos.

II. Aumento insuficiente de la cargatributaria

Entre 1990 y el 2004 la carga tributaria (proporcióndel Producto Interno Bruto de cada país que sedestina al pago de impuestos) ha aumentado en lospaíses centroamericanos, en algunos casos convariaciones notables, como en Nicaragua, y en otroscasos con cierta variabilidad que pone de manifiesto,precisamente, las dificultades de llegar a acuerdosduraderos sobre el monto total de recursos que debeasignársele al Estado. De los tres intentos de reformatributaria realizados en la mayor parte de países enlos últimos quince años, se destaca que el primergrupo de reformas mejoró la tributación en todoslos países del área excepto Honduras, el segundosirvió para apuntalar los sistemas tributarios en unaépoca en que los mismos mostraban una situaciónde debilidad (descenso) en la tributación, mientrasque el tercero permitió un leve incremento de lacarga tributaria promedio en la región.

5 CEPAL (1998), pág. 7.6 ICEF (2005)

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Al tomar el período de los últimos años en suconjunto la carga tributaria promedio de los seispaíses aumentó modestamente, de un 10.6% en elperíodo 1990-94 a un 12.0% en el período 2000-2003. Los países que más aumentaron su cargaentre estos dos períodos fueron Nicaragua (en 3.6puntos porcentuales), Costa Rica (en 2.7 puntos) yGuatemala (en 2.3 puntos). La carga tributaria de

El Salvador y Honduras solamente aumentó en 1.4y 1.1 puntos porcentuales, mientras que la de Panamáse redujo en 2.1 puntos porcentuales. Panamáaprobó una reforma fiscal a comienzos del 2005(ver recuadro 1), con lo cual se esperaría que lacarga tributaria aumentaría en más de un puntoporcentual este mismo año.

Recuadro 1La Reforma Fiscal Panameña del 2005

La reforma aprobada en enero del 2005 incluye medidas para contener el crecimiento del gastopúblico, así como para fortalecer la recaudación tributaria. Entre las medidas de contención delgasto público destacan las que limitan el número de servidores públicos, reducen el valor de lasplazas vacantes, reglamentan varios rubros de gasto e instituyen un tope al valor de los serviciosprofesionales prestados al Estado.

En la parte tributaria se limitaron algunas deducciones al Impuesto a la Renta y se establecióun mecanismo alterno para estimar el monto que deben pagar por Impuesto a la Renta las personasnaturales y jurídicas, a fin de asegurar un pago mínimo de dicho impuesto. No obstante loanterior, subsisten las exenciones a las herencias y donaciones, al personal diplomático panameño,a la Zona Libre de Colón, y a determinadas actividades agropecuarias.

Respecto del Impuesto al Valor Agregado (denominado ITBMS) se reformaron las normas relativasal derecho al crédito fiscal y se elevaron las multas por incumplimiento. Para fortalecer el procesode captación de los impuestos se mejoraron las facultades de la administración tributaria pararecabar información de otras fuentes, se obliga a que las declaraciones juradas sean preparadasy refrendadas por un contador público autorizado (incluye sanciones para los contadores queincurran en faltas). Además aumentó la severidad de las sanciones por el incumplimiento deobligaciones tributarias principales y derivadas (como presentar las declaraciones y llevarcontabilidad) y por actos de defraudación tributaria. Otro grupo de reformas tiene por objetodefinir mejor los requisitos, normas y plazos correspondientes a los recursos que pueden interponerlos contribuyentes ante la autoridad tributaria.

La Dirección General de Ingresos quedó como una entidad adscrita al Ministerio de Economíay Finanzas, con autonomía administrativa, funcional y financiera. Se redefinió su estructurafuncional e hicieron más estrictos los criterios para la selección de personal y se busca instaurarun programa de profesionalización de los trabajadores de dicha dependencia.

Se creó el impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas, vinos, cervezas, licores, tabacos,vehículos terrestres, joyas y armas de fuego, televisión por cable, microondas y por satélite, ytelefonía móvil, y un impuesto de 2% sobre la transferencia de bienes inmuebles (a cargo delvendedor). Finalmente se estableció qué establecimientos o negocios pueden tener acceso a losincentivos tributarios instituidos para fomentar la industria turística panameña.

Según las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá estas reformas contribuirána sanear las finanzas públicas, además de hacer un régimen tributario más equitativo, que superelas iniquidades del actual sistema.


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No obstante las fluctuaciones de la carga tributaria,tienden a prevalecer dos patrones o grupos de países:aquellos con una carga tributaria cercana al 15%en años recientes, y que incluyen a Honduras,Nicaragua y Costa Rica; y aquéllos con una cargatributaria cercana al 10%, que incluyen a Guatemala,El Salvador y Panamá. Estos últimos figuran entrelos países de Latinoamérica (y del mundo) con menorcarga tributaria. Ello estaría sugiriendo un pactofiscal implícito, al menos entre los sectores socialesy políticos dominantes, que favorecería un papelrelativamente más activo del Estado en el primergrupo de países que en el del segundo grupo, aunqueel caso de Panamá es diferente debido a que cuentacon otras fuentes de ingresos, especialmente delCanal.

Algunas explicaciones de la baja carga tributariaen ciertos países en desarrollo sugieren que puedeser el resultado de la ausencia de incentivos favorables

al desarrollo de procesos de negociación entre elEstado y la sociedad en torno a intereses ampliosy comunes.7 Esta falta de incentivos podría debersea la existencia de otras fuentes de ingresos para elEstado que no son los impuestos.

Una explicación sería que la presencia de recursosnaturales permite generar rentas que no obligan alos estados a llegar a acuerdos con los contribuyentes.Esta explicación no es válida para los paísescentroamericanos ya que ninguno de los países delistmo cuenta con recursos naturales que genereneste tipo de rentas para el Estado. Panamá constituyeun caso especial, en la medida que obtiene ingresosadicionales del cobro por el servicio otorgado porel Canal de Panamá, que sí le otorga al Estadopanameño un mayor margen de maniobra en elámbito fiscal y que puede considerarse como unfactor que explica su menor carga tributaria.

7 CFS (2005), p. 3

Gráfico 1Evolución de la carga tributaria en Centroamérica 1990-2004(en porcentajes)

Fuente: elaboración propia a partir de información de CEPAL.

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Costa Rica

El Salvador

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Honduras

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Panamá

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Otra explicación sería que la posición estratégicade los países puede conducir a que tengan fácilacceso a recursos externos (donaciones o deudaexterna), con lo cual la élite interna que controlaal Estado no tendría interés en la movilización derecursos dentro del país. En alguna medida estoocurrió en el pasado en los países centroamericanos,especialmente durante la década de los ochenta,cuando un proceso de turbulencia social y políticacondujo a que diversos actores externos intentaranincidir en la situación centroamericana mediante elenvío de recursos a la región.

Costa Rica, Honduras, Nicaragua y El Salvadorrecibieron, en distintos momentos, recursosimportantes, situación que no ocurrió en Guatemala. El alto nivel de endeudamiento resultante condujoa que más tarde el servicio de la deuda redujerasustancialmente el flujo de recursos netosprovenientes del exterior. Durante la primera mitadde la década de los noventa hubo una disminucióndel endeudamiento total como proporción del PIBpara el conjunto de países del istmo. Sin embargo,a partir de la segunda mitad de dicha década seobserva cierta tendencia al aumento de los nivelesde endeudamiento de estos países (con excepciónde Honduras), sin que ello haya implicado el ingresode recursos proporcionalmente equivalentes a loque otros países han obtenido por la explotaciónde recursos naturales. De manera que, sin negarque el acceso especialmente favorable de algunospaíses centroamericanos al financiamiento externopudiera haber desestimulado la movilización derecursos internos, este efecto tendió a ser transitorioy no aplicable a todos los países.

Una explicación adicional sería que la concentraciónde la riqueza conduce a una situación en que lasélites dominantes prefieren financiar sus propiosbienes y servicios, que en otros países son públicos,en vez de favorecer la creación de un Estado queeventualmente pueda generar bienes públicos yredistribuir ingresos.8 Existe evidencia, en particular,de que una mayor carga tributaria está asociadacon un mayor nivel de ingreso por habitante y conun menor nivel de concentración del ingreso.9 Estaexplicación supone una relación directa entre elpoder económico y el poder político para asegurarla existencia de un Estado pequeño.10

Así, la propia concentración de la riqueza,especialmente alta en países como Guatemala y ElSalvador, no estimularía a las élites dominantes afavorecer una interacción o negociación entre Estadoy sociedad en torno a objetivos amplios y comunesque requerirían de más recursos tributarios para seralcanzados. En este caso los incentivos tendríanque surgir del reconocimiento de que un patrón decrecimiento tan desigual contiene la semilla de supropia destrucción, en la medida que genera tensionespolíticas y sociales que conducen a deteriorarseriamente la gobernabilidad y las perspectivas deun crecimiento económico sostenido.11 La iniciativadel Pacto Fiscal en Guatemala, enmarcada dentrodel proceso de cumplimiento de los Acuerdos dePaz, respondía a esta necesidad. Futuros acuerdosde la política fiscal tendrán que hacerlo también.

8 Agosín y Machado plantean como explicación la posibilidad de que “En sociedades muy desiguales, el control del aparatopúblico está en manos de las clases de más altos ingresos, las cuales tienen una elevada preferencia por impuestos bajos y, además,no requieren servicios de educación o salud públicos porque son capaces de adquirirlos privadamente”. Véase el Anexo, Agosíny Machado (2004).9 Agosín y Machado (2004), Anexo.10 Llevando este argumento al extremo, en la medida que la propia estructura tributaria contribuyera a aumentar la concentracióndel ingreso mediante impuestos que son regresivos (significando que los estratos de menores ingresos pagan proporcionalmentemás impuestos que los estratos de mayores ingresos) se estaría contribuyendo a esta consolidación del poder económico y políticoen pocas manos y a hacer más difícil aumentar la carga tributaria.11 Véase el capítulo 13 de Easterly (2002).


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III. La reducción de la importancia delos impuestos (aranceles) aplicados alcomercio exterior y su compensaciónpor medio de impuestos aplicados alconsumo

La reducción de aranceles en los paísescentroamericanos, con la excepción de Panamá, seinició en 1985 con la adopción de un nuevo régimenaduanero y arancelario centroamericano que ya eraparte de una nueva estrategia de desarrollo queincluía una mayor apertura comercial, además dela liberalización financiera y la privatización deempresas públicas, todo lo cual se asocia con elllamado Consenso de Washington impulsado desdela década de 1980. Posteriormente cada país continuóavanzando, generalmente de manera unilateral, conuna reducción gradual de aranceles aplicados comoresultado de programas de ajuste estructuralnegociados con el Banco Mundial o como parte delas concesiones otorgadas para lograr el ingreso delconjunto de países al GATT/OMC, con la excepciónde Nicaragua que era miembro fundador del GATT.Esta tendencia continuó durante la década de 1990y años subsiguientes, reforzada por la serie deacuerdos bilaterales de libre comercio firmados porlas naciones centroamericanas con otros países. Laaprobación del Tratado de Libre Comercio entreEstados Unidos y Centroamérica, incluyendo a laRepública Dominicana, constituye un hito en este

proceso, que estaría conduciendo a una nuevareducción de aranceles a partir del 2006. Por otraparte, y también como parte de una nueva estrategiade desarrollo, dejaron de aplicarse impuestos a lasexportaciones que con diversa intensidad ycontinuidad habían sido aplicados en los países delistmo.

Para aumentar la carga tributaria y, en partecompensar la reducción de impuestos aplicados alcomercio exterior, fueron aumentados los impuestosaplicados al consumo interno. Específicamente, seintrodujo el IVA y aumentaron las tasas de esteimpuesto o de impuestos sobre ventas en variospaíses, principalmente durante la década de 1990,como puede verse en el cuadro siguiente.

El aumento de la carga tributaria resultante delaumento del IVA o de impuestos sobre ventas, ambosimpuestos generales sobre el consumo, fue mayora la disminución de la carga tributaria resultantede la disminución de aranceles, como puede verseen el gráfico 2 para el istmo en su conjunto.

Los mayores aumentos de los impuestos generalesaplicados al consumo se dieron en Honduras, ElSalvador y Guatemala, como puede observarse enel cuadro 2. En Honduras, el efecto del aumentode los impuestos generales sobre el consumo fuecasi equivalente a la disminución de los arancelescuando se mide como proporción del PIB. En El

Cuadro 1Evolución del IVA o de los impuestos de ventas(porcentajes)

a/ La tasa especial corresponde al cemento y es de 12% para 2005 y 15% para 2006.Fuente: Gómez Sabaini (2005 b)

Costa RicaHondurasNicaraguaPanamáEl SalvadorGuatemala

ene-75ene-76ene-75mar-77sep-92ago-83

Fechaintroducción

10365

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Tasa inicial

87

105

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Jul-92

131215

51310

Jul-00

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51312

2004

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Tasasespeciales

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Salvador y Guatemala el aumento de lo captadocomo resultado del aumento del IVA más quecompensó la disminución de lo recaudado poraranceles, mientras que en Costa Rica y Nicaraguala compensación fue solo parcial. En Panamá no

hubo una compensación y ello explica en buenaparte la reducción de la carga tributaria de estepaís, hasta que en el 2005 se introdujo un conjuntode reformas que incluyeron un aumento del impuestosobre ventas.

Cuadro 2Importancia de los Impuestos generales aplicados al consumo(% del PIB)

Fuente: Gómez-Sabaini (2005).

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

PanamáPromedio CAPromedio AL

Promedio1990-1994

Promedio1995-1999

Promedio2000-2003

Diferencia entre2003-2000 y1990-1994

4.03.82.52.91.51.62.73.5

4.85.93.64.42.21.73.84.7

4.86.04.55.52.71.44.25.1

0.82.22.02.61.2

(0.2)1.51.6

Gráfico 2Cambio en cargas tributarias en CA 1990-1994/2000-2003(en porcentajes)

Fuente: elaboración propia a partir de información de CEPAL.

-1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5

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Consumo

Selectivos

Patrimonio

Carga tributaria total

% del PIB

Comercio Exterior

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Con la sustitución de los impuestos aplicados alcomercio exterior por los impuestos aplicados alconsumo interno se han dado tres efectos: ampliaciónde la base tributaria de cada país, aumento del gradode transparencia, y aumento de la regresividad delsistema tributario. Por una parte, se ha ampliadola base tributaria, al incluir no sólo a los bienesimportados sino al conjunto de bienes consumidosen cada país. Además, en la medida que los paíseshan ido evolucionando hacia IVAs más comprensivos,que incluyen la mayor parte de servicios, este efectotiende a ser mayor. En términos de la relación entrecontribuyentes y Estado, el IVA constituye unimpuesto bastante evidente, amplio y transparente,pagado por la gran mayoría de contribuyentes, locual hace más explícita la relación entre losciudadanos y el Estado en torno a los recursos queéste requiere. Tal situación contrasta con la políticaarancelaria, que en ocasiones es utilizada comoinstrumento para otorgar protección o privilegiosa determinadas actividades o sectores. Una hipótesises que esta mayor transparencia, junto con laobligación de todos de pagar este impuesto, favoreceuna relación entre el Estado y la sociedad que puededar lugar a acuerdos de largo plazo sobre la políticafiscal, cuyas características específicas estaríanvariando de país a país.

Tres hechos limitan parcialmente la validez de estaconclusión. Primero, el IVA o impuestos de ventasque se acercan al IVA como en el caso de Nicaragua,tiene excepciones o condiciones que restringen suamplitud y transparencia. En particular, el uso dela tasa cero para transacciones que no se limitan alas exportaciones estimula el fraude fiscal y obligaa las administraciones tributarias a dedicarle recursosal control del crédito fiscal y a la devolución deimpuestos (ver recuadro 2). Lo mismo ocurre cuandose dan exenciones a sectores o áreas amplias de laeconomía, como ocurre con algunas de las leyes deincentivos para el turismo.

Segundo, la débil o difusa integración de cadenasproductivas, en lo cual incide la gran importanciadel sector informal en la economía de todos lospaíses del istmo, hacen que los mecanismos decontrol inherentes al IVA, que significa que lospropios contribuyentes favorecen la recolección deeste impuesto, no operen con la misma fuerza queen países desarrollados. Ello ha conducido a diversasiniciativas, como en Perú y Colombia, y másrecientemente en Guatemala, para establecermecanismos para retener, por parte de contribuyentesimportantes, el impuesto que deberían pagar losproveedores, con lo cual se vuelve un impuesto máscomplejo y administrativamente más exigente quecomo se había contemplado originalmente.

Recuadro 2La tasa cero del IVA

A diferencia de las personas exentas del IVA, que están fuera de la mecánica del IVA (no carganel impuesto en sus ventas y tampoco lo pagan en sus compras), en el régimen de tasa cero delIVA las personas pagan el impuesto en sus compras pero posteriormente tienen derecho a que elfisco se los devuelva. Dicho tratamiento es común para los exportadores, debido a que se buscaque este impuesto grave el consumo en el territorio nacional pero no se considera conveniente“exportarlo”. Los exportadores suelen ser tomadores de precios en los mercados internacionales,por lo que la aplicación del IVA sobre sus ventas al exterior reduciría su capacidad de competir. Sin embargo, en muchos países se ha extendido este tratamiento a otras actividades y sectores,como educación, turismo, vivienda popular y cooperativas, lo cual además de generar una pérdidade recaudación, complica la tarea del ente recaudador, que tiene que multiplicar sus esfuerzospara verificar que las devoluciones sean legítimas.

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Tercero, el IVA tiende a ser un impuesto regresivo,obligando a las familias más pobres a pagar unaproporción más alta de sus ingresos como impuestoque en el caso de las familias más adineradas. Estaregresividad puede limitarse con la exclusión de unnúmero pequeño de productos consumidospreferentemente por familias pobres,12 pero en lospaíses centroamericanos tendieron a prevalecerimpuestos sobre ventas o IVAs regresivos (véase lasección 10 más adelante), lo cual no estaríacontribuyendo a la cohesión social ni a una mejorrelación entre el Estado y los contribuyentes engeneral a menos que existieran otros mecanismosde compensación.

IV. Cambios de los impuestos selectivos

Junto con la creciente importancia de los impuestosuniformes aplicados al consumo interno aumentólevemente la importancia de los impuestos específicos,consolidándose en torno a un número reducido deproductos (bebidas, tabaco y derivados del petróleo)en la mayor parte de los casos (Nicaragua es unaexcepción), dentro de los cuales los derivados del

petróleo ganaron presencia, pero también han estadosujetos a cambios frecuentes. Los impuestosselectivos contribuyeron a una mayor recaudación(como proporción del PIB) principalmente en CostaRica, seguido de Honduras, como puede observarseen el cuadro 3. Su aporte en los demás países semantuvo más o menos constante, con la excepciónde Panamá, que cayó levemente, y de El Salvador,que se redujo en mayor medida como consecuenciade tasas significativamente más bajas que el restode países centroamericanos, y donde su aporte nollega ni a medio punto porcentual del PIB.

En general, la consolidación de impuestos específicosen torno a un número limitado de productos hacontribuido a la transparencia y a reducir el margenpara acciones discrecionales, aunque se trata deimpuestos que tienden a ser más regresivos.13 Además,los cambios de estos impuestos han sido continuos,y en el caso de los derivados del petróleo el aumentode su precio ha conducido a iniciativas para reducirlo.Por otra parte, la gran variedad de tasas aplicablesentre países que tienen un grado significativo deintegración comercial da lugar a incentivos a favor

12Cornick (2003) identifica claramente las diferencias entre el patrón de consumo del 10% más pobre comparado con el 10%más rico en Costa Rica, y explica cómo la restricción de las exenciones a pocos productos consumidos preferentemente por losmás pobres puede reducir la regresividad al tiempo que se reduce su impacto negativo sobre la recaudación de recursos.13La incidencia de los impuestos sobre los derivados del petróleo puede variar dependiendo de las cargas aplicadas a los diversostipos de combustibles, ya que algunos, como la gasolina superior, tienden a ser consumidos por personas de ingresos más altos,mientras que otros, como el diesel, son utilizados en mayor medida por el transporte colectivo y pueden trasladarse directamentea consumidores de menores ingresos.

Cuadro 3Impuestos a consumos selectivos (% del PIB)

Fuente: Gómez-Sabaini (2005).

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamáPromedio CAPromedio AL

1.91.11.13.14.31.52.21.9

2.40.61.33.74.61.12.31.9

3.40.41.34.73.91.32.52.0

3.40.41.34.73.91.32.52.0

Promedio1990-1994

Promedio1995-1999

Promedio2000-2003

Promedio2000-2003


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del contrabando (cuadro 4), lo cual no estaríafavoreciendo una relación transparente y estableentre los contribuyentes y el Estado. Unaarmonización de estos impuestos en el ámbitocentroamericano podría, en cambio, contribuir areducir estos efectos negativos.

V. La modernización de la administra-ción tributaria

Los avances recientes en materia de administracióntributaria en todos los países centroamericanosconstituyen un aporte a una relación estable yfavorable entre el Estado y la sociedad, pero esteaporte todavía es precario y la capacidad de losEstados de enfrentar con autonomía a grandesintereses económicos acostumbrados a evadirimpuestos aún es limitada. No obstante ello, losavances sugieren posibilidades de que comience adesarrollarse una relación diferente entrecontribuyentes y Estado basada en un equilibrioentre la capacidad coercitiva que requiere el Estadopara asegurar la obligación ciudadana de tributary el respeto de los derechos del contribuyente,

evitando, en particular, la aplicación arbitraria delpoder que surge de la posibilidad de sancionar a losevasores.

El fortalecimiento de la administración tributariaen los países centroamericanos ha sido desigual.Se observa un esfuerzo desigual de profesionalizaciónde las entidades de administración tributaria, conun aumento gradual de la proporción todavía disímil(entre 20% y 60% en el período 2003/2004) depersonal profesional dentro del total de empleados.14

Los recursos disponibles han sido diversos, desdeaproximadamente un 2% de lo recaudado para cubrirlos costos de la entidad, como en el caso de laSuperintendencia de Administración Tributaria (SAT)en Guatemala -lo cual se considera adecuado paraque una entidad de esta naturaleza comience arealizar su trabajo en un país en desarrollo-, hastaun 1% en El Salvador y Nicaragua, con un 1.8% enCosta Rica, lo cual tiende a ser insuficiente.15

Los indicadores que permiten evaluar el proceso defortalecimiento de la administración tributaria aúnson incompletos, especialmente en algunos países.

14 La mayor parte de la información que se presenta a continuación se base en Thompson y Garita (2005)15 Thompson y Garita (2005).

Cuadro 4Tasas a la imposición selectiva en Centroamérica

Fuente: Gómez –Sabaini (2005b)

Concepto

70.0%

45.0%

60.0%

39.0%

20.0%

20% + US$0.0057 porcada 1% de volumen dealcohol por litro de bebida

100.0%

10.0%

10.6%

32.0%

33.0%

158.0%

40.0%

37.0%

37.0%

14.5%

32.5% del precioal consumidor

50.0%

25.0%

35.0%

CostaRica

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá RepúblicaDominicana

Cigarrillos

Cervezas

Ron

US$1.325 por litro

US$ 0.035 por gradode alcohol por litro

Gaseosas

GasolinaPremium

30.0% 10.0%

US$0.20 por galón

0.2%

US$0.47por galón

8.0%

15% sobre elprecio de ventaen fábrica +US$0.80 porgalón

US$0.6985por galón

5.0%

US$0.60 por galón

US$ 0.0029por botella

US$2.09por galón

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La disponibilidad de información ya es en sí unindicador del grado de fortalecimiento de laadministración tributaria en cada país. Así, ElSalvador ha hecho pública la serie más completa yamplia de indicadores de su gestión, en contrastecon los casos de Nicaragua y Honduras, en el otroextremo, con menos información disponible. Entodos los países se observan algunas mejoras en losmecanismos de fiscalización o control tributario,combinado con un aumento de la importancia deatender adecuadamente a los contribuyentes. Sinembargo, el fortalecimiento institucional todavía esprecario y reversible, como lo ilustra la detenciónen el 2004 del anterior Superintendente deAdministración Tributaria de Guatemala por cargosde corrupción.

En cuanto al control y la fiscalización se ha avanzadoen distinguir lo que son las actividades de controlmasivo o extensivo, por un lado, y las que son decontrol selectivo o intensivo, por otro, que han sidotradicionalmente las que se han privilegiado. Enel 2003 o 2004 las auditorias selectivas representaronmás del 80% de las auditorías programadas enNicaragua, El Salvador y Costa Rica e inclusosuperaron el 100% en Guatemala. Lamentablementelas proporciones de éstas que efectivamente resultaronen la identificación de deficiencias y posterioressanciones todavía son bajas, con la excepción deCosta Rica.16

Se han comenzado a fortalecer los mecanismos decontrol masivo o extensivo, aprovechando lasventajas que ofrece la informática. Además, se hanestablecido mecanismos que permiten darleseguimiento a los grandes contribuyentes, que entreel 2002 y el 2003 generaban algo más del 70% deltotal recaudado en Guatemala y El Salvador, lo cualcorresponde a estándares internacionales de gestióntributaria considerados adecuados en esta materia,mientras que en Nicaragua representaban en tornoal 80% de lo recaudado en el 2003 y en Costa Ricacerca del 60% en el 2004.17

Como parte del servicio al cliente ha disminuido elplazo de procesamiento de declaraciones y los erroresde las entidades de administración se han logradoreducir a niveles bajos. En El Salvador, Guatemalay Costa Rica se ha avanzado considerablemente conla recaudación percibida por la red bancaria, y estácreciendo gradualmente la declaración electrónicade impuestos, principalmente de los grandescontribuyentes.

En algunos casos puntuales, existen indicios de unamejor relación entre la autoridad tributaria y loscontribuyentes en años recientes, situación que serefleja en una mayor proporción del pago de losimpuestos dentro del plazo que corresponde, comoha ocurrido en Guatemala, o en una disminuciónsignificativa de la omisión de declaraciones, comoen El Salvador, aunque todavía subsisten problemascon el cobro de deudas acumuladas en todos lospaíses, así como la dificultad de asegurar sancionesrápidas y oportunas cuando los casos deincumplimiento son llevados al ámbito judicial.

El abuso de poder que surge de la posibilidad desancionar a evasores no es desconocido en el istmo.En Guatemala hubo acusaciones de que se impulsaronauditorías con base en criterios políticos en el 2003,bajo la dirección del administrador queposteriormente fue condenado a prisión por cargosde corrupción, y en Nicaragua la existencia de másde 300 cuotas fijas aplicables a pequeñoscontribuyentes en el caso del impuesto general deventas le otorga a las autoridades responsables dela administración tributaria un alto grado dediscrecionalidad.18

En síntesis, si bien se ha avanzado en laprofesionalización del personal, en la mejora de lossistemas informáticos, incluyendo el seguimientode grandes contribuyentes y el aumento de larecaudación a través de medios electrónicos y, engeneral, en una mejor atención al contribuyentecomo cliente, la fiscalización efectiva aún es endebley no inmune a abusos. Aún parece distante la

16 Thompson y Garita (2005)17 Thompson y Garita (2005)18 Gómez-Sabaini (2003).


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posibilidad de una acusación y condena de grandesevasores, con base en un estricto cumplimiento dela ley, lo cual tendría un fuerte efecto disuasivo,como ha ocurrido en África del Sur.19 Una mayorcapacidad de fiscalización y sanción contribuiría demanera decisiva a una relación más equilibradaentre contribuyentes y el Estado, situación que a suvez podría viabilizar la concertación de pactosfiscales en el futuro.

VI. El avance limitado del Impuestosobre la Renta

La recaudación del Impuesto sobre la Renta aumentólevemente, como proporción del PIB, en la mayorparte de países durante los últimos 15 años y enmayor medida en Costa Rica y Nicaragua. Para elúltimo período analizado todos los países del istmotenían una recaudación del ISR cercana o superioral 3% del PIB, con la excepción de Guatemala, conun 2.5% del PIB. Este modesto crecimiento de laimportancia del ISR significa que representasolamente entre un 20% y 30% de la recaudacióntotal, y que su capacidad de incidir en laredistribución del ingreso es marginal.

Como en otras regiones del mundo, los paísescentroamericanos redujeron tanto las tasas máximasaplicables a empresas y a personas como los ingresosmínimos por debajo de los cuales las personas nodebían pagar el impuesto (cuadro 6). En principio,la disminución de la tasa máxima pagada por losindividuos o empresas con mayores ingresos sehabría compensado con un aumento de la basetributaria, dado un mayor número de personas conmenores ingresos que ahora tributarían. El efectohabría sido regresivo, es decir, estaría aumentandoen mayor medida la proporción de impuestos pagadospor parte de los sectores de menores ingresos quela proporción de aquellos con los ingresos más altos. En la práctica este aumento de la inequidad“vertical”, entre ricos y pobres, se dio en la medidaen que el sistema anterior se implementabaefectivamente, lo cual no ha sido generalmente elcaso, dada la alta evasión del ISR en los paísescentroamericanos, especialmente por parte de aquellosque previamente tendrían que haber pagado mayorestasas del ISR, por lo cual esta tendencia solo puedeseñalarse como una posibilidad y no como unresultado definitivo.

CFS (2005), pág. 16.

Cuadro 5Impuesto sobre la renta (% del PIB)

Fuente: Gómez-Sabaini (2005) y CEPAL.

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamáPromedio CAPromedio AL

1.82.21.93.91.74.22.62.5

2.43.22.04.22.04.23.03.0

3.03.22.53.52.93.73.13.4

Promedio1990-1994

Promedio1995-1999

Promedio2000-2003

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Por otra parte, los impuestos sobre la renta en lospaíses centroamericanos se caracterizan por variasdebilidades.* El ISR personal tiene tasas diferentessegún la fuente, aplicándose cierta tasa a ingresoslaborales y otras a seguros, intereses, regalías ydividendos, estos últimos en varios casos exentoso con tasas menores, con lo cual el impuesto tiendea gravar en mayor medida a los ingresos de origenlaboral y especialmente a los trabajadores en elsector formal que cuentan con contratos. Ellodebilita seriamente la capacidad redistributiva deeste impuesto, de por sí limitado por la reducidaproporción del ingreso nacional que capta en cadapaís. Contribuye, además, a la falta de equidadhorizontal, que supondría una carga tributariaequivalente entre personas con ingresos equivalentes. Deducciones generosas, especialmente en Guatemala,junto con un nivel de ingresos por debajo del cual

no se aplica el impuesto, que tiende a ser alto enGuatemala, Honduras y Nicaragua, también reducenla base tributaria de este impuesto.

El ISR de las empresas se aplica, con excepción deHonduras, únicamente a las rentas generadas dentrodel territorio nacional de cada país, a pesar de lacreciente internacionalización de empresas grandesde origen centroamericano que ya generan ingresosen otros países. Además, cuenta con variadasexoneraciones en diversos sectores o áreas, comozonas francas, turismo y cooperativas, que erosionansu base al gravar de manera diferente a empresasque pueden tener los mismos ingresos. Ellocontribuye a aumentar la inequidad horizontal y aerosionar la posibilidad de desarrollar una relaciónamplia y con bases similares entre contribuyentesy el Estado.

Gráfico 3Cambio en el ISR 1990-1994/2000-2004 (porcentajes)

Fuente: ICEF con base en datos de Gómez-Sabaini (2005) y CEPAL.

-0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Promedio CA

Promedio AL

% del PIB

*Véase sobre esto Gómez Sabaini (2005a) y Wisecarver, Morera y Rivera (2005) y Agosín, Barreix, Machado y Gómez (2004).


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VII. Continuos cambios de los impuestosa activos netos o ingresos brutos

En el ámbito internacional un impuesto mínimosobre activos ha sido un instrumento de importanciarelativamente menor, utilizado para gravar a unnúmero pequeño de empresas que logran eludir oevadir el impuesto sobre la renta. En el caso devarios países centroamericanos, en cambio, ha sidoun instrumento importante que en ocasiones hallegado a generar ingresos casi tan elevados comolos generados por el impuesto sobre la renta aplicadoa empresas, debido a la evasión y elusión más altade este último. La variación a que ha estado sujeto

este impuesto, como lo ilustra el cuadro siguiente,pone de relieve las diferencias que hay sobre elpapel del impuesto sobre la renta y la ausencia deacuerdos sociales y políticos en este campo.

Las polémicas en este campo han llevado a unaintervención directa del poder judicial en lainterpretación de la ley, y en Costa Rica y Guatemalados leyes que establecían este tipo de impuestosfueron declaradas inconstitucionales, siendo porconsiguiente derogadas. Con diferencias de país apaís, este impuesto es probablemente el que mejorrefleja la falta de acuerdos o de pactos socialesamplios en los países centroamericanos.

Cuadro 7Impuesto al patrimonio neto, a los activos o a los ingresos brutos(en porcentajes)

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

1986

0.36 -1.17sobre activosfijos

0.1-1.4 sobrepatrimonioneto

0.3-0.8 sobreinmuebles (1)

-

1.0 sobreinmuebles (1)

1.0 sobrepatrimonioneto (6)

1992

0.36-1.17 sobreactivos fijos

0.9-2.0 sobreactivos


-

1.5-2.5 sobrepatrimonio neto

1.0 sobrepatrimonio neto(6)

1997

1.0 sobreactivos fijos

-


-

1.0 sobreinmuebles


2000


-

1.5 sobreactivos

0.75 sobreactivos

1.0 sobreinmuebles


2001

1.0 sobre losactivos

n/a

0.2-0.9 sobreinmuebles (1) y3.5 sobre losactivos (2)

0.25 sobre losactivos (3)



2004

Derogado

n/a

Derogado y luegoreintroducido a una tasade 2.5 sobre activos oingresos


1.0 sobre activos(5)

2.0 sobre elpatrimonio neto (7)

Cuadro 6Tramos del ISR personal(Como múltiplo del PIB por habitante)(en porcentajes)

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamá

Mínimo 1990

2.92.32.36.9

0.5

Máximo 1990

5.332.532.5

686.89.9

97.8

Mínimo 2004

0.81.13.73.73.90.7

Máximo 2004

3.89.8

16.826.238.846.4

Fuente: Shome (1999) y Gómez-Sabaini (2005b)

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VIII. El aumento de las exenciones yexoneraciones

Dentro de un contexto de desigualdad, informalidady de dificultades para llegar a acuerdos en materiafiscal, no resulta favorable el aumento de exencionesy exoneraciones diferenciadas que se observa enlos países centroamericanos. A ello se agrega elhecho que las exenciones y exoneraciones hantendido a beneficiar a los sectores más dinámicosde la economía, como las exportaciones notradicionales, la maquila y el turismo, con lo cualel crecimiento económico no genera ingresos parael Estado, se pone en riesgo la sostenibilidad fiscaly se castiga con una mayor carga tributaria a aquellossectores menos dinámicos.

Los incentivos fiscales pueden concebirse como“gastos tributarios”, es decir, como reducciones delas obligaciones tributarias que surgen dedisposiciones legales como las deducciones, créditos,tasas preferenciales, exclusiones y exoneraciones.La única diferencia con subsidios directamenteentregados por el Estado es que los gastos tributariosno aparecen en el presupuesto nacional y norequieren que primero se paguen los impuestos yluego se devuelvan como subsidios.

Las desventajas de los incentivos fiscales o gastostributarios son varias: disminuyen los ingresostributarios, son más difíciles de controlar y sonmenos transparentes que los gastos incluídos en elpresupuesto, representan un privilegio fiscal que no

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

1986

0.36 -1.17sobre activosfijos

0.1-1.4 sobrepatrimonioneto


-



1992

0.36-1.17 sobreactivos fijos

0.9-2.0 sobreactivos


-

1.5-2.5 sobrepatrimonio neto


1997


-


-

1.0 sobreinmuebles


2000


-

1.5 sobreactivos

0.75 sobreactivos

1.0 sobreinmuebles


2001

1.0 sobre losactivos

n/a

0.2-0.9 sobreinmuebles (1) y3.5 sobre losactivos (2)




2004

Derogado

n/a

Derogado y luegoreintroducido a una tasade 2.5 sobre activos oingresos


1.0 sobre activos(5)

2.0 sobre elpatrimonio neto (7)

Fuente: Gómez Sabaini (2005b) con modificaciones de ICEF(1) La base está formada por los bienes pero el impuesto no está concebido como un impuesto a la propiedad sino como un impuesto adicional a la ganancia de las empresas.(2) Actualmente en Guatemala el impuesto a los activos (IETAAP) grava el activo neto o los ingresos brutos de las empresas a una tasa de 1.5%.(3) Honduras no posee un impuesto al patrimonio neto de las empresas, sin embargo, grava los activos fijos mayores a 750,000 lempiras que posean las compañías al final del periodo impositivo.(4) Existe un mínimo no imponible de 3,000,000 de lempiras(5) Existe un mínimo no imponible de 150,000 dólares(6) Este impuesto tiene la forma de una licencia para hacer negocios y el monto máximo de impuesto es de 20,000 balboas por año.(7) Este impuesto tiene la forma de una licencia para hacer negocios y el monto máximo de impuesto es de 40,000 balboas por año.


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está sujeto a recortes presupuestarios, dificultan laadministración tributaria como resultado de lacomplejidad que introducen en el sistema tributario,y pueden aumentar la desigualdad al beneficiarespecialmente a los contribuyentes de mayoresingresos.

Como puede observarse en el cuadro siguiente, estasexenciones son amplias para las zonas francas o,en general, para exportadores de productos notradicionales. Algunas son internacionalmenteaceptadas, como la aplicación de una tasa cero a

las exportaciones en general, mientras que otrasson contrarias a las reglas de la Organización Mundialdel Comercio, como no aplicar el impuesto sobre larenta a las actividades exportadoras.21 La OMCpermite mantener esta subvención hasta fines del2009 o hasta que el país tenga un ingreso porhabitante superior a los US$ 1000 por año. Segúndatos del PIB (en dólares corrientes) y poblaciónpara el año 2004, solamente Nicaragua tendría uningreso menor a US$ 1000, con US$ 777 porhabitante.22

21 Este no es el caso de El Salvador, que al eliminar las restricciones de ventas locales que tienen las zonas francas, no discriminaa favor de las exportaciones. Esto tiene el inconveniente de que pone en ventaja a las empresas de las zonas francas, que nopagan impuestos, frente a las demás, que sí pagan el resto de impuestos. Véase Rodríguez y Robles (2003) y Wisecarver (2005)22 Los demás PIBs por habitante son, en US$ corrientes: 4,530 en costa Rica, 2,377 en El Salvador, 2,174 en Guatemala, 1,032en Honduras y 4,555 en Panamá. Fuente: Banco Mundial.

Cuadro 8Incentivos fiscales en zonas francas

Incentivo

Exención impuestos aimportación de materiasprimas, incluidoscombustibles

Exención impuestos deimportación demaquinaria y equipo

Exención al impuestosobre la renta

Exoneración arepatriación deganancias

Exención impuestos deventas o valor agregado

Exención a impuestossobre los activos

Exención a impuestosmunicipales y otrastasas

Límites a ventas locales(pagando los impuestosque correspondan)

Restricciones al manejode divisas

Requerimientos decompras locales

Costa Rica

100%

100%

100% por 8 años

50% siguientes 4años (plazos seextienden a 12 y 6años en zonas demenor desarrollo)

100%

100%

100% por 10años

100% por 10años

Hasta un 25%en manufacturas

50% para servicios

Ninguno

Ninguno

El Salvador

100%

100%

100%por 20 años

100%

100% por 10 añosy renovable

100%

100% por 20años

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Guatemala

100%

100%

100%por 12 años

100%

100%

100%

100%

Hasta 20% paramanufacturas

Ninguno

Ninguno

Honduras

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Con aprobacióndel Ministerio deEconomía, hasta:

5% enmanufacturas

50% en servicio

Ninguno

Ninguno

Nicaragua

100%

100%

100% por 10 años

60% después

100%

100%

100%

100%

Con aprobación delMinisterio de

Economía; entre

20% - 40%dependiendo deltipo de firma

Ninguno

Ninguno

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IX. La creciente importancia del sectorinformal

Estudios econométricos sugieren que mientras mayorsea el sector agropecuario mayor tenderá a ser ladificultad de recaudar impuestos y contar con unacarga tributaria elevada. En los paísescentroamericanos la importancia relativa del sectoragropecuario se ha reducido en los últimos años, yhacia el 2003 solamente Nicaragua y Guatemalacontaban con un sector agropecuario que generabamás del 20% del PIB (Guatemala con 20.1% yNicaragua con 26.3%), después de reduccionesimportantes de esta proporción en todos los países,

especialmente en El Salvador y en la propiaNicaragua.23 Esto podría tomarse como un cambioestructural que estaría contribuyendo alestablecimiento de arreglos más formales, que enmateria tributaria se estaría reflejando en un mayormargen para recaudar impuestos.

Sin embargo, lo anterior ha coexistido con elmantenimiento de un gran sector informal urbano,cuya importancia incluso ha aumentado en variospaíses del istmo. Al tomar la proporción de lapoblación urbana empleada en sectores de bajaproductividad como un indicador de informalidadpuede observarse que ésta constituye más de la

23 Datos de CEPAL.

Fuente: Rodríguez A. Y E. Robles (2003) y Wisecarver et al (2005)

Incentivo

Exención impuestos aimportación de materiasprimas, incluidoscombustibles

Exención impuestos deimportación demaquinaria y equipo

Exención al impuestosobre la renta

Exoneración arepatriación deganancias

Exención impuestos deventas o valor agregado

Exención a impuestossobre los activos

Exención a impuestosmunicipales y otrastasas

Límites a ventas locales(pagando los impuestosque correspondan)

Restricciones al manejode divisas

Requerimientos decompras locales

Costa Rica

100%

100%

100% por 8 años

50% siguientes 4años (plazos seextienden a 12 y 6años en zonas demenor desarrollo)

100%

100%

100% por 10años

100% por 10años

Hasta un 25%en manufacturas

50% para servicios

Ninguno

Ninguno

El Salvador

100%

100%

100%por 20 años

100%

100% por 10 añosy renovable

100%

100% por 20años

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Guatemala

100%

100%

100%por 12 años

100%

100%

100%

100%

Hasta 20% paramanufacturas

Ninguno

Ninguno

Honduras

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Con aprobacióndel Ministerio deEconomía, hasta:

5% enmanufacturas

50% en servicio

Ninguno

Ninguno

Nicaragua

100%

100%

100% por 10 años

60% después

100%

100%

100%

100%

Con aprobación delMinisterio de

Economía; entre

20% - 40%dependiendo deltipo de firma

Ninguno

Ninguno


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mitad (entre el 55% y 60%) de la población urbanaocupada en El Salvador, Guatemala, Honduras yNicaragua, y cerca del 40% en Costa Rica y Panamá. La información disponible también sugiere que estaproporción ha aumentado en casi todos los países(la excepción es El Salvador, donde permanecióvirtualmente constante) en los últimos años,destacándose el caso de Nicaragua, donde aumentóen más de 10 puntos porcentuales en 10 años.

Frente a esta situación se plantean serias dificultadespara avanzar en la consecución de un sistemaauténticamente universal de tributación, comoocurrió en países desarrollados, en los cuales laampliación de la base tributaria permitió reducircostos y simultáneamente financiar sistemasuniversales de servicios sociales.24 Con un sectorinformal amplio, las dificultades de conformar unsistema tributario con equidad (horizontal) se amplíanconsiderablemente, puesto que significa que existeuna importante brecha entre los contribuyentesformales y aquellas personas y empresas que escapanal control tributario, contrario al contrato social quese basa en el cumplimiento de obligaciones por

parte del conjunto de ciudadanos, por un lado, y elcumplimiento de obligaciones por parte del Estadopor otro.25

X. El aumento de la regresividad delsistema tributario

Estudios de incidencia tributaria en los paísescentroamericanos auspiciados por el BID concluyenque en estos países el impuesto sobre la renta tiendea ser progresivo, aunque en el caso de Honduras lasexoneraciones han contribuido a que sea ligeramenteregresivo.26 Los demás impuestos, como el IVA, losaranceles y los impuestos selectivos, tienden a serregresivos, aunque en el caso de Costa Rica losimpuestos selectivos al consumo son progresivosdebido a que en este país también incluyen a bienessuntuarios, y el impuesto sobre ventas tiende a sermenos regresivo que en el resto de países debido a exenciones que benefician en mayor medida a lossectores de menores ingresos. Al tomar en cuentael conjunto de los impuestos, éstos contribuyen aaumentar la concentración del ingreso en El Salvador,

24 Lindert (2004), p.34- 35, 302-303.25 Es necesario tener en cuenta que la informalidad no es exclusiva de los pequeños empresarios sino que puede ocurrir acualquier nivel, incluso en empresas grandes legalmente establecidas, que en determinadas ocasiones optan por incumplir lasnormas vigentes.26 Agosín et al (2004). En el caso de Costa Rica la inclusión de las contribuciones de la seguridad social al computar el pagodel ISR tiene un efecto similar. Véase Agosín et al (2004).

* 1989** 1991***2001Fuente: CEPAL (2004) , Cuadro 11.1

Cuadro 9Porcentaje de población urbana ocupadaen sectores de baja productividad

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamá

199036.955.654.6*53.349.2**37.1**

200240.254.857.659.459.9***38.4

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Honduras y Nicaragua27, lo cual se refleja en que elíndice de Gini aplicado a los ingresos, cuando seles ha descontado los impuestos, es mayor quecuando se calcula para los ingresos sin descontarleslos impuestos, como puede verse en el cuadro10.

Las causas de que el sistema tributario aumente laconcentración del ingreso, a diferencia de lo queocurre en otras regiones del mundo, posiblementepuedan encontrarse en una combinación de laestructura de poder económico y el funcionamientodel sistema político, junto con la importancia de lainformalidad. La historia democrática más larga deCosta Rica y la menor concentración de podereconómico en ese país probablemente explican lamenor capacidad de las élites económicas de incidiren el sistema tributario, con lo cual éste resultaneutro en términos de sus efectos sobre la distribucióndel ingreso. En otros casos, como Nicaragua, esprobable que la fragmentación de los ciudadanos,con unos que asumen sus obligaciones tributariasy otros del sector informal que no lo hacen, amplíala capacidad de incidencia de los sectores o élitescon mayor poder económico para evitar que elsistema tributario afecte sus intereses excesivamente-con un impuesto sobre la renta más efectivo o conimpuestos indirectos menos regresivos-, puesto que

hay un importante sector de la población al que nole concierne directamente el tema tributario y sedesentiende de él.

Las consecuencias son un menor grado de legitimidadsocial y política del sistema tributario, aún cuandopueda compensarse por el lado del gasto, con unaorientación que favorezca en mayor medida a losmás pobres. Esta legitimidad cuestionada tambiéndificulta los acuerdos en materia fiscal o, al menos,obliga a introducir con fuerza el ingrediente deequidad como un condicionante fundamental deléxito de posibles acuerdos. A su vez, ello llevatambién a la necesidad de fortalecer la tributacióndirecta en el istmo, especialmente al impuesto sobrela renta, a diseñar impuestos indirectos con menoresgrados de regresividad, y a fortalecer la orientaciónprogresiva del gasto público.

XI. El reconocimiento político y legalde la descentralización aún no se hareflejado en una creciente importanciade los impuestos al patrimonio

El creciente reconocimiento político y legal de laimportancia de la descentralización ha tenido unefecto que aún es incipiente en términos de la

27 No existen datos disponibles para Guatemala y Panamá.

Cuadro 10Efectos de los impuestos sobre la distribución del ingreso, 2000(en porcentajes)

Fuente: Agosín et al (2004)Nota: La medición en Costa Rica, El Salvador y Nicaragua incluye impuestos nacionales,y en Honduras también incluye impuestos municipales. Mientras mayor sea el coeficientede Gini, mayor es la concentración del ingreso.

País Coeficiente de Gini Coeficiente de GiniSin impuestos Con impuestos

Costa Rica 48.2 48.3El Salvador 50.2 51.7Honduras 54.3 57.1Nicaragua 51.0 69.2


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capacidad de generar recursos propios en el ámbitolocal por medio de una mayor recaudación delimpuesto al patrimonio, o a la propiedad, que tiendea ser el impuesto local de mayor importancia en lospaíses desarrollados. Como puede verse en lagráfica siguiente, solamente en Costa Rica haaumentado significativamente la importancia deeste impuesto entre el período 1990-1994 y el período2000-2003.

La debilidad de estos impuestos no es necesariamentealgo negativo si se toma en cuenta el argumentode que en ambientes agrarios y pobres las autoridadeslocales pueden abusar, acudiendo a impuestoscoercitivos que sólo benefician a los que cobran losimpuestos y a las autoridades locales, especialmentecuando no hay instituciones democráticas sólidasni una supervisión fuerte de parte del gobiernocentral.28 Sin embargo, este escenario se vuelvemenos probable en la medida que existen mecanismos

de control democrático a nivel local -como pareceestar ocurriendo en América Central- y en tanto lapoblación local reconozca la naturaleza progresivade este impuesto así como su contribución a larealización de obras en la comunidad. En estecontexto el impuesto al patrimonio surge como unaopción que de manera gradual podría servir paramovilizar recursos internos y para ser la base deeventuales pactos o acuerdos fiscales en el espaciolocal. Los factores condicionantes del éxito deacuerdos fiscales en el ámbito nacional identificadospor Moore y Schneider29 en la introducción de estetrabajo resultan igualmente importantes en esteámbito, aunque cabría destacar la necesidad detransparencia, probidad y profesionalización delpersonal responsable de la administración tributariaen el ámbito local, más factible en ciudades grandesque en comunidades pequeñas.

28 CFS (2005), p. 12.29 Moore y Schneider (2004).

Gráfico 4Cambio en los impuestos al patrimonio 1990-1994/2000-2004(En porcentajes)

Fuente: ICEF con base en datos de Gómez-Sabaini (2005) y CEPAL.

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Promedio CA

Promedio AL

% del PIB

-0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4

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El Instituto Centroamericano de EstudiosFiscales (ICEF) es un centro de análisis,monitoreo y capacitación sobre política fiscal enlos países centroamericanos. Tiene como objetivoestratégico facilitar convergencias para culminarcon pactos o acuerdos sociales y políticos quepermitan establecer una política fiscal sólida,conforme a los deseos de la mayoría centroamericanasobre el tipo de Estado y de sociedad que desean.

Como objetivos más específicos están:

simplificar la complejidad de la política fiscal;promover la transparencia;favorecer la rendición de cuentas al facilitar unmayor escrutinio de las propuestas que surgendel poder ejecutivo;impulsar procesos amplios de reflexión sobrela política fiscal con el fin de facilitar acuerdossobre la misma; yapoyar en los países centroamericanos mejorasen la formulación e implementación de lapolítica fiscal mediante actividades de análisis,asesoría y capacitación dirigidas al poderlegislativo, judicial y ejecutivo, incluyendo aautoridades locales, además de organizacionespolíticas y de la sociedad civil.

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5.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DEESTUDIOS FISCALES

www.icefiscal.com

reflexiones sobre la tributación en américa centraly 1.1 puntos porcentuales, mientras que la de...

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