Promoviendo más Competencia en el Sector

Bancario Costarricense

Ricardo Monge-González

Julio Rosales-Tijerino

Documento elaborado para la Comisión para Promover la Competencia dentro del Proyecto de

Cooperación Técnica llamado “El Rol e Importancia de la Política de Competencia en la

Promoción de la Inversión, La Competitividad y la Reducción de la Pobreza en Costa Rica,

desarrollado en conjunto por el FIAS, COPROCOM, el Grupo del Banco Mundial y la Agencia

Internacional Canadiense de Desarrollo (CIDA)”

28 de Diciembre del 2007

San Jose, Costa Rica

Profesor de Economía en el Instituto Tecnológico de Costa Rica y Director Ejecutivo de la Comisión

Asesora en Alta Tecnología (CAATEC)

Economista y Director Económico de la firma Ecoanálisis.

2

CONTENIDO

Resumen ejecutivo ………………………………………………………………………3

Executive summary……………………………………………………………………...7

Introducción………………………………………..…………………………………...10

1.Mejores prácticas para la promoción de la competencia en el sector

financiero………………………………………………………...…...…………………13

1.1 Fundamentos y contexto de una buena promoción de la competencia………13

1.2 Herramientas institucionales para promover la competencia…………...…...18

2. Liberalización del sector financiero en Costa Rica……..………………...………..22

2.1 De monopolio estatal a una banca mixta……………………………..….22

2.2 Cambios en el marco Institucional…………………………………...….33

2.3 El proceso de reformas: A manera de resumen……………….…………37

3.Impacto de la liberalización del sector financiero en el grado de competencia del

sector bancario costarricense……………………………..……………………………40

3.1 Tasas de interés…………………………....……………………………….41

3.2 Márgenes de intermediación….…………………………………………....44

3.3 Captaciones de la banca privada……………………………..………….…46

3.4 Profundización Financiera …………………………..…………………….48

3.5 Fusiones y adquisiciones………………….………………………………..51

4.Obstáculos para lograr una mayor competencia y reformas pendientes en el sector

bancario costarricense..………………………………………………………………...56

4.1 Principales Obstáculos a la Competencia a nivel Macro…………….……...56

4.2. Principales Obstáculos a la Competencia a nivel Micro……………….…....69

4.3. Reformas pendientes en el sector financiero costarricense……….…………75

4.4. Cambios en el entorno del mercado financiero……………………..……….82

5.Conclusiones y recomendaciones de política…………………………….……….....87

Referencias bibliográficas……………………………………………………………...93

3

Resumen Ejecutivo

Desde mitad de la década de los ochenta, Costa Rica inició un proceso de apertura

económica, incluyendo la liberalización de su sistema financiero. El objetivo de tal

liberalización fue el incrementar la eficiencia, calidad y grado de innovación en la

producción de productos y servicios financieros, por medio de la participación de más

operadores en el mercado, principalmente aquellos de capital privado. Es decir, por

medio de la creación de un marco legal e institucional que facilitara la competencia en

dicho sector. Transcurridas más de dos décadas desde que se dio inicio al proceso de

apertura económica, surgen varias interrogantes en el campo de la liberalización del

sistema bancario costarricense: ¿Se ha incrementado realmente la competencia entre los

operadores del sector bancario de Costa Rica debido a la liberalización de su sector

financiero? ¿Cuáles han sido los beneficios de la liberalización en términos de tasas de

interés, márgenes de intermediación y profundización financiera? ¿Cuál ha sido el papel

de las instituciones reguladoras y supervisoras del sector, así como de la promotora de la

competencia durante el proceso de liberalización? ¿Cómo se compara Costa Rica

respecto a otros países latinoamericanos en materia de competencia del sector bancario?

¿Existen aún obstáculos que remover para lograr una mayor competencia en el sector

bancario costarricense? ¿Cuáles son las características de tales obstáculos? ¿Cuál es la

magnitud de ganancias que se podrían esperar de una mayor competencia en el sector

bancario costarricense? En términos generales, ¿Qué tipo de políticas se requieren aún

para promover más la competencia en el sector bancario costarricense? El presente

documento pretende brindar respuesta a las anteriores interrogantes, procurando con ello

ayudar a las autoridades costarricenses a mejorar la eficiencia de su sistema bancario,

mediante una mayor promoción de la competencia en este sector.

Para alcanzar el anterior objetivo, se empleó un enfoque metodológico basado en cuatro

etapas. En la primera, se identifican las mejores prácticas para la promoción de la

competencia, mediante una revisión de la literatura disponible en este campo. En la

segunda etapa, se estudia la naturaleza del proceso de liberalización del sector financiero

de Costa Rica, destacando en qué consistió dicho proceso, así como el papel que las

instituciones reguladoras y promotoras de la competencia han jugado durante el mismo.

En una tercera etapa, se discute el impacto de la liberalización sobre el grado de

competencia del sector bancario costarricense, estimando para ello varios indicadores

económicos durante un lapso de más de veinte años. Finalmente, en la cuarta y última

etapa, se identifican y discuten los principales obstáculos aún vigentes en Costa Rica que

impiden avanzar hacia un sector bancario más competitivo. La información utilizada para

llevar a cabo los análisis citados proviene de diversas publicaciones y bases de datos

oficiales de entidades participantes en el sector bancario costarricense, tales como la

Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y el Banco Central de

Costa Rica (BCCR).

Entre los principales hallazgos del trabajo, cabe señalar que en efecto Costa Rica ha

llevado a cabo una importante reforma financiera, caracterizada por mejoras en el marco

lega e institucional, al promover la participación de la banca privada en el sector

financiero de este país. Al mismo tiempo, se ha fortalecido la regulación y supervisión

4

financiera durante el proceso, para finalmente durante los últimos diez años incluir dentro

de dichas reformas, la creación y entrada en operación de una agencia de promoción de la

competencia (COPROCOM). Todo lo anterior, se ha traducido en una mayor

disponibilidad de productos y servicios financieros para los costarricenses.

Otro importante resultado de este trabajo consistió en poder documentar los positivos

impactos de la reforma al reducir sistemáticamente tanto las tasas pasivas como las

activas, así como en promover la convergencia de ambas tasas entre los bancos públicos

y privados. Además, fue posible documentar los beneficios que la reforma ha producido

al reducir en forma sostenida los márgenes de intermediación e incrementar igualmente el

nivel de profundización financiera en Costa Rica.

Tal y como era de esperarse, durante el proceso de liberalización se han producido una

importante cantidad de fusiones y adquisiciones entre diferentes intermediarios

financieros (principalmente, bancos y financieras), al igual que se ha experimentado un

mayor incremento en la participación de la banca extranjera en el mercado bancario

costarricense. Es importante señalar, que el proceso anterior no ha provocado un mayor

grado de concentración en el mercado, quizás por el aún importante peso relativo de la

banca pública dentro del sector bancario.

No obstante los anteriores resultados, la reforma del sector bancario costarricense se

considera aún incompleta, toda vez que se identificaron obstáculos tanto a nivel macro

como a nivel micro para la promoción de la competencia en este sector. En el primer

caso, destacan las diferencias aún existentes en materia de normativa de operación entre

la banca pública y privada, la segmentación regulatoria y tributaria de la banca off shore

y el tratamiento especial de los bancos creados mediante leyes específicas. En el segundo

caso, se lograron señalar como potenciales obstáculos el poder que tienen algunos

intermediarios en la determinación de tarifas para las transferencias interbancarias, así

como la posibilidad de obligar a ciertos clientes corporativos a ligar las cuentas corrientes

o de ahorro de sus empleados con las propias cuentas que los primeros poseen en un

determinado banco. En relación con la determinación de obstáculos a nivel micro, cabe

llamar la atención sobre la necesidad de que la autoridad promotora de la competencia

cuente con los recursos humanos y las herramientas necesarias para poder discernir entre

obstáculos a la competencia y prácticas bancarias derivadas de procesos de innovación y

diferenciación de productos y servicios financieros propios de un mercado bancario.

Por último, se estimó que un mayor nivel de competencia que promoviera la reducción de

los márgenes de intermediación vigentes en Costa Rica a niveles iguales a estándares

internacionales, podría brindar ganancias de bienestar hasta del 1.7% de Producto Interno

Bruto de este país.

Debido a la naturaleza multidimensional de los obstáculos macro encontrados en el sector

bancario y a la dificultad de identificar correctamente aquellos a nivel micro, se vuelve

imperativo realizar una labor coordinada y bien articulada entre las entidades que

promueven la competencia (i.e. COPROCOM) y las instituciones que regulan y

5

supervisan al sector bancario (i.e. SUGEF), a fin de lograr resultados acertados en pro de

la competencia en el mercado en mención.

En virtud de las diferencias regulatorias, legales y tributarias con que operan actualmente

las diversas entidades que componen el sistema bancario costarricense, se recomienda

una reforma financiera orientada a fomentar una mayor competencia en el sector. Para

ello, además de llevar a cabo un trabajo coordinado y articulado entre las diferentes

entidades vinculadas directa o indirectamente con el sector bancario y la COPROCOM,

es claro que se requiere modificar algunas de las leyes que rigen actualmente la operación

de los diversos actores en el sistema bancario costarricense. Entre estas leyes cabe

señalar, la Ley del Sistema Bancario Nacional, la Ley del Banco Central de Costa Rica y

la Ley de creación del BAHNVI.

También es necesario garantizar a la COPROCOM el fortalecimiento institucional

necesario para poder hacer mayor uso de los mecanismos pro activos para la promoción

de la competencia, tales como: la amplia divulgación de los costos y características de los

productos y servicios bancarios ofrecidos en el mercado costarricense; así como el

establecimiento de un esquema de consulta previa de fusiones y adquisiciones que

garantice la promoción de la competencia en el sector bancario, similar al vigente en el

mercado de pensiones de Costa Rica. En este último caso, dicha labor se realiza de forma

coordinada y articulada entre la COPROCOM y la Superintendencia de Pensiones

(SUPEN), tal y como lo establece la Ley de Pensiones de este país. El éxito de este

esfuerzo, consiste en la conjunción del conocimiento y experiencia de la COPROCOM en

materia de competencia, con el de la de SUPEN en materia de pensiones.

Es necesario divulgar ampliamente los potenciales beneficios de una mayor promoción

de la competencia entre los diferentes actores del sector bancario de Costa Rica, de forma

tal que se obtenga una concientización apropiada para promover las reformas aún

pendientes y alcanzar el objetivo antes planteado. Un primer paso puede darse mediante

la divulgación de las potenciales ganancias estáticas asociadas con la reducción en el

margen de intermediación producto de un mayor nivel de competencia en el sector

bancario costarricense, estimadas en el presente trabajo.

Finalmente, considerando la importancia que el uso de las tecnologías de la información

y la comunicación (TIC) tiene para promover un mayor nivel de competencia en el sector

bancario, se recomienda fomentar el uso de la banca electrónica (Internet banking), en

virtud del impacto que ésta produce en mejorar el acceso de los servicios financieros por

parte de las pequeñas empresas y los usuarios de zonas alejadas; así como en aumentar el

nivel de competencia entre todos los operadores del mercado. Particularmente resulta

relevante promover la capacitación en el uso de este mecanismo por parte de los clientes

del sistema financiero, así como la divulgación de sus beneficios entre los intermediarios

financieros que operan en el mercado costarricense.

En síntesis, Costa Rica debe continuar por la senda de reformas a su marco legal e

institucional para promover la competencia en el sector bancario, toda vez que una mayor

competencia facilitará la identificación de mejores oportunidades de inversión, el traslado

6

de poder de compra de unidades superavitarias a unidades deficitarias, así como la

reasignación de recursos productivos hacia actividades con mejores ventajas

comparativas. Todos ellos, factores que afectarán positivamente el crecimiento

económico de este país.

7

Executive summary

In the middle of the 1980s, Costa Rica started the process of economic opening, including

liberalization of its financial system. The objective of this liberalization was to increase

efficiency, quality, and innovation in the production of financial services and products

through the participation of more operators in the market, particularly private banks. In

other words, through the creation of a legal and institutional framework that would

facilitate competition in the sector.

More than two decades after the process started, several questions arise about the

liberalization of the Costa Rican banking system. Has there actually been an increase in

competition among banking system operators in Costa Rica because of freeing interest

rates and spread margins, and financial deepening? What has been the role of the sector’s

regulating and supervising institutions, as well as the role of the competition agency

during the process of liberalization? How does Costa Rica compare with other Latin

American countries with respect to competition in banking? Are there still obstacles to be

removed to achieve a higher level of competition in the Costa Rican banking system?

What are the characteristics of such obstacles? What is the magnitude of the earnings that

may be expected from greater competition in the Costa Rican banking system? In general

terms, what type of policies are still required to promote further competition in the Costa

Rican banking system? The present document addresses these questions, attempting to

help Costa Rican authorities to improve the efficiency of the banking system through

promotion of increased competition in the sector.

A methodological approach based on four phases was used to reach this objective. In the

first phase, the best practices to promote competition are identified through a review of

the literature available in this field. In the second phase, a description of the process of

liberalization of the Costa Rican financial sector is presented, including coverage of the

roles that both institutions that promote competition and regulate the financial sector

played in this process. In the third phase, the impact of liberalization on the level of

competition in the Costa Rican banking sector is discussed, making use of several

economic indicators estimated for a period of more than twenty years. Finally, in the

fourth phase, the main obstacles that still hinder progress toward a more competitive

banking sector in Costa Rica are identified and discussed. These discussions make use of

data from various publications and official databases of entities participating in the Costa

Rican banking system, such as the SUGEF (the Superintendency of Financial Entities),

and the BCCR (the Central Bank of Costa Rica).

Among other interesting results, we find that Costa Rica has in effect undergone an

important financial reform characterized by improvements in the legal and institutional

framework related to the promotion of private banking in the country’s financial sector.

Financial regulation and supervision were strengthened at the same time, and the creation

and operations during the last ten years of COPROCOM – an agency to promote

competition – are included among those reforms. All of these have contributed to a

greater availability of financial resources and services for Costa Ricans.

8

The study also shows the positive impacts the systematic reduction of borrowing and

lending rates, as well as the promotion of convergence of both rates between private and

public banks. In addition, it was possible to document the benefits the reform generated

by a sustained reduction in spread margins and while at the same time increasing the

level of financial deepening in Costa Rica.

As is to be expected, during the liberalization process an important number of mergers

and acquisitions occurred between different financial intermediaries (mainly banks and

other small financial institutions). There has also been a greater increase in the

participation of foreign banks in the Costa Rican banking market. It is important to

mention that this has not generated greater concentration in the market, perhaps because

public banking is still relatively important within the banking sector.

In spite of the above, the reform of the Costa Rican banking system appears to still be

incomplete, given that obstacles to the promotion of competition were identified at both

the macro and the micro levels. In the first place, these barriers include prevailing

differences in operating regulations between public and private banking, the regulatory

and tax segmentation of offshore banking, and the special treatment offered to banks that

were created through specific laws. Other potential obstacles identified included the

power of some intermediaries in determining fees for inter-bank transfers, and the

possibility of forcing certain corporate clients to link their employees’ current or savings

accounts to their own accounts in a certain bank. With regard to micro-level obstacles, it

is important to focus on the need for the authority promoting competition to have the

necessary human resources and tools to be able to distinguish between obstacles to

competition and banking practices generated through innovation and product

differentiation.

Lastly, it was estimated that greater competition to promote reduction of the spread

margins in effect in Costa Rica at the same levels as international standards, may

generate welfare gains up to 1.7% of the country’s Gross Domestic Product.

Because of the multidimensional nature of the macro obstacles found in the banking

sector, and because of the difficulty in correctly identifying obstacles at the micro level, it

is imperative to carry out coordinated and well articulated efforts between the various

entities that promote competition (i.e., COPROCOM) and the banking system’s

regulating and supervising institutions (i.e., SUGEF), to benefit competition in the market

being analyzed.

Because of the regulatory, legal and tax differences under which the various entities of

the Costa Rican banking system currently operate, financial reform oriented towards the

promotion of greater competition in the sector is recommended. It is obvious that to

achieve that end, in addition to carrying out coordinated and articulated efforts between

the different entities directly or indirectly related to the banking system and

COPROCOM, some current laws governing the operation of the various actors in the

Costa Rican banking system must be changed. Among these are the National Banking

System Law (Ley del Sistema Bancario Nacional), the Costa Rican Central Bank Law (la

9

Ley del Banco Central de Costa Rica) and the Law of the Creation of the Housing

Mortgage Bank (Banco Hipotecario de la Vivienda, BAHNVI).

It is also important to ensure the institutional strengthening of COPROCOM so that it

may more proactively promote competition; these might include making public the costs

and characteristics of banking products and services offered in the country’s market, and

establishing a plan for prior evaluation of mergers and acquisitions which will guarantee

the promotion of competition in the banking system, similar to that which is in effect in

the Costa Rican pension market. In this last case, the effort is coordinated and articulated

between COPROCOM and the Superintendent of Pensions (SUPEN), as specified in the

country’s Pension legal framework and some labor laws. The success of this effort is due

to the union of the knowledge and experience of COPROCOM regarding competition,

with the similar expertise of SUPEN regarding pensions.

It is necessary to widely publicize the potential benefits of stronger promotion of

competition among the various actors in the Costa Rican banking system to raise

awareness and promote pending reforms aimed at reaching this objective. A first step

consists of publicizing the potential static welfare gains associated with a reduction in the

spread margin as a result of greater competition in the country’s banking system, as

estimated in the present work.

Finally, with regard to the importance of the use of Information and Communications

Technologies (ICTs) to promote greater competition in the banking system, the

promotion of Internet banking is recommended, due to the impact it has on improving

access to financial services for small businesses and users in remote areas, and in general

to increase the level of competition among all market operators. In particular, it is useful

to promote training in the use of these technologies by clients of the financial system, as

well as to publicize its benefits among financial intermediaries operating in the Costa

Rican market.

In brief, Costa Rica must continue making changes in its legal and institutional

framework to promote competition in the banking system, provided that a greater level of

competition will enable the identification of the best investment opportunities,

transferring purchasing power from surplus to deficit units, and reallocating productive

resources to activities with better comparative advantages. All those factors will have a

positive effect on the country’s economic growth.

10

Introducción

Es bien sabido que la prestación de servicios financieros constituye un ingrediente

importante en todo proceso de crecimiento económico, particularmente en una economía

de mercado, donde las decisiones económicas se toman en forma descentralizada. En

esencia, las contribuciones del sistema financiero al crecimiento incluyen la monetización

de la economía mediante el desarrollo eficiente de medios de pago; el cambio de

monedas que facilitan el comercio internacional; la intermediación financiera, la cual

ayuda a identificar las mejores oportunidades en la utilización de recursos y el traslado de

poder de compra desde unidades superavitarias hacia unidades deficitarias; así como, el

manejo y reasignación del riesgo en las actividades productivas, para promover un mayor

emprendedurismo (González-Vega, 1986). Costa Rica no ha sido la excepción a la regla,

tal y como lo muestran los hallazgos de Monge-González, Monge-Ariño y Vargas-

Aguilar (2007). Desde el punto de vista de la competencia, un mercado bancario

competitivo facilita el acceso de las empresas y hogares a los servicios financieros, así

como al financiamiento externo (préstamos), todo lo cual al final de cuentas afecta

positivamente el crecimiento económico. En síntesis, el grado de competencia dentro del

sector bancario afecta la eficiencia en la producción de los servicios financieros, la

calidad de los productos financieros, el grado de innovación e inclusive la estabilidad de

este sector (Claessens y Laeven, 2003).

Desde finales de la década de los 1980s y luego de la peor crisis económica desde la gran

Depresión de los años 1930s, las autoridades costarricenses iniciaron un proceso de

reformas económicas, dentro de los cuales la liberalización del sistema financiero ha

constituido un pilar importante. Más aún, durante el año 1994 el gobierno de Costa Rica

decidió eliminar el monopolio sobre las cuentas corrientes que poseían los bancos del

estado, permitiendo así la participación de la banca privada en un sector dominado

exclusivamente por la banca estatal durante casi cincuenta años. Varias reformas se han

11

implementado en Costa Rica desde finales de los 1980s, pretendiendo con ellas alcanzar

un sistema financiero cada vez más eficiente y competitivo.1

Dentro de las reformas en pro de la competencia en el sector financiero costarricense se

han llevado a cabo cambios institucionales, tanto en el ámbito regulatorio como de la

promoción de la competencia. Algunos autores afirman que al buscar resolver los

problemas derivados con problemas de disponibilidad de información (riesgo moral y

selección adversa), así como preservar la estabilidad del sistema financiero, el accionar

del ente regulador puede entrar en contradicción con el objetivo de promover mayor

competencia en este sector por parte de la autoridad competente. Por ejemplo, cuando el

regulador establece requisitos mínimos de capital a los bancos, esto puede promover la

concentración e ir en contra de un mayor número de operadores, afectando así el grado de

competencia en este sector (Rivera y Rodríguez, 2006). No obstante, otros estudiosos han

encontrado que una mayor concentración en el sistema bancario no necesariamente esta

asociada a un menor nivel de competencia entre los intermediarios financieros (Claessens

y Laeven, 2003).

El presente documento presenta una serie de recomendaciones de política tendientes a

ayudar a las autoridades costarricenses a mejorar la eficiencia de su sistema financiero,

mediante una mayor promoción de la competencia dentro de este sector. Para derivar

dichas recomendaciones de política, en la primera sección se discuten lo que podría

llamarse mejores prácticas para promover una industria de servicios financieros

competitiva, con base en una revisión de la más reciente literatura sobre este particular.

Acá se hace especial énfasis en las características básicas de una buena ley de promoción

de la competencia, así como del marco institucional apropiado para hacer cumplir la ley y

promover continuamente aquellos cambios que se requieran para alcanzar un sistema

bancario competitivo.

1 Para una amplia discusión sobre el proceso de reforma del sector financiero costarricense véase Delgado y

Loría (2004).

12

En la segunda sección, se describen las principales características del proceso de

liberalización del sistema financiero en Costa Rica, iniciado hace más de dos décadas,

aunque con mayor intensidad a partir del año 1995.

En la tercera sección, con base en algunos indicadores claves se discute el impacto de la

liberalización del sector financiero sobre el grado de competencia del sector bancario

costarricense, abordando temas como las tasas de interés, el grado de concentración, los

márgenes de intermediación, la cobertura de los servicios financieros, las fusiones y

adquisiciones.

En la cuarta sección se identifican y analizan aquellas áreas en las cuales el país aún debe

de trabajar para alcanzar un sector de servicios financieros más competitivo. Para ello, se

describen las diferencias institucionales, legales, tibutarias y de política monetaria bajo

las cuales operan los diferentes actores del sector bancario de Costa Rica. Además, se

contrastan estos resultados con los hallazgos de la sección primera, sobre las mejores

prácticas para promover un mayor grado de competitividad en dicho sector. Con especial

interés se analizan las diferencias entre las entidades financieras públicas y privadas,

entre la banca tradicional, la offshore y la banca de “maletin”, así como el tratamiento

especial que reciben algunas entidades creadas por leyes especiales. A nivel más micro se

identifican y analizan factores relativos a las condiciones de disponibilidad y términos en

que se ofrecen los diferentes servicios y productos financieros para los individuos,

hogares y empresas.

En la quinta y última sección, se resumen los principales hallazgos y se plantean las

recomendaciones sobre las mejores prácticas de política que se derivan de todo el

esfuerzo.

13

1. Mejores prácticas para la promoción de la competencia en el sector financiero2

Un importante aspecto señalado en la más reciente literatura sobre la promoción de la

competencia, consiste en la incorporación del más moderno análisis económico dentro de

la normativa que regula la promoción de la competencia. Lo anterior, es particularmente

importante en el caso del sistema financiero, toda vez que cualquier reforma del marco

institucional, legal o regulatorio en este sector, estimulará nuevos cambios estructurales,

requiriéndose de vigorosos procesos de promoción de la competencia para evitar los

abusos de mercado y con ello la pérdida de los beneficios que se buscan con la reforma.

Como complemento al esfuerzo de promoción de la competencia señalado anteriormente,

es necesario también contar con una clara vocación hacia la promoción de la

competencia, así como incorporar principios competitivos y de mercado en las políticas y

procesos regulatorios. Además, para poder manejar los retos de poder de mercado de

ciertos agentes, es necesario conciliar la división de responsabilidades entre la Agencia

de Promoción de la Competencia (APC) y otras instituciones públicas cuyas actividades

afectan el comportamiento de dichos agentes; por ejemplo, las entidades reguladores del

sistema financiero (OECD, 1999a). Una tarea nada fácil de lograr, como se verá más

adelante. Claro está, para que una APC pueda operar en forma efectiva, desde el punto de

vista de su mandato, es necesario preguntarse hasta que punto dicha agencia cuenta con

las herramientas necesarias que le permitan no sólo identificar problemas de

competencia, sino también en solucionarlos eficientemente. Un tema que será discutido

para el caso particular de Costa Rica en la tercera sección de este estudio.

1.1 Fundamentos y contexto de una buena promoción de la competencia

Como se señaló en la introducción, un importante reto de las autoridades de un país que

desean promover la competencia en el sector financiero consiste en lograr la correcta

interacción entre la política de promoción de la competencia y la política de regulación

del sector. Para ello es importante tener presente las cuatro formas en que interactúan los

problemas relativos a la política de competencia y la regulación, a fin de promover que

2 Esta sección esta basada en varios estudios de la OECD sobre la promoción de la competencia, los cuales

se citan en las referencias bibliográficas del presente estudio, así como en Northcott (2004).

14

ambas políticas brinden los beneficios de una mayor eficiencia y una mayor estabilidad

del sistema financiero:

1. La regulación puede contradecir la política de competencia: Las regulaciones

pueden promover, o aún requerir, conductas o condiciones que están en violación

de la ley de competencia. Por ejemplo, regulaciones podría permitir la

coordinación de precios, prohibir publicidad u otras formas de competencia, o

requerir la división territorial del mercado. Otros ejemplos incluyen leyes que

prohíben ventas a precios inferiores a los costos, lo cual apoya la promoción de la

competencia aunque son generalmente interpretadas como prácticas anti-

competitivas, así como una gran categoría de regulaciones que restringen la

competencia más de lo necesario para alcanzar los objetivos de la regulación

prudencial. Cuando tales regulaciones se cambian o se eliminan, las empresas

afectadas deben cambiar sus hábitos y expectativas.

2. La regulación puede remplazar a la política de competencia: Cuando la aparición

de un monopolio pareciera inevitable, es posible observar que la regulación trate

de controlar el poder de mercado directamente, por medio del establecimiento de

precios y controlando la entrada y acceso al mercado. Cambios en la tecnología y

en entidades pueden provocar una reconsideración de la premisa básica a favor de

la regulación, ya que propician el sentir de que la política de competencia y las

entidades son inadecuadas para la tarea de prevenir monopolios, así como el

ejerció del poder de mercado por parte de ciertos operadores financieros.

3. La regulación puede duplicar la política de competencia: Reglas y reguladores

pueden tratar de prevenir la coordinación o abuso en una industria, tal como lo

hace la política de competencia. Por ejemplo, las regulaciones pueden establecer

estándares de competencia justa o reglas de juego para licitaciones que

promueven la competencia entre los actores. Sin embargo, diferentes reguladores

pueden aplicar diferentes estándares en estos campos, así como cambios en las

entidades regulatorias pueden revelar que políticas muy parecidas (o duplicadas)

generen resultados contradictorios o diferentes.

15

4. La regulación puede usar los métodos de la política de competencia: Los

instrumentos empleados para alcanzar objetivos regulatorios pueden ser diseñados

para tomar ventaja de los incentivos del mercado y la dinámica competitiva. Una

apropiada coordinación se vuelve entonces necesaria para garantizar que estos

instrumentos trabajen para lo que fueron diseñados en el contexto de los

requerimientos de la ley de promoción de la competencia.

Habiendo discutido la importancia de la coordinación de actividades entre la agencia de

promoción de competencia y los entes reguladores del sistema financiero, es importante

discutir ahora los fundamentos de una buena promoción de la competencia.

En general las leyes de competencia usualmente abordan los problemas de poder

monopolístico de tres categorías: relaciones y acuerdos entre firmas independientes,

acciones de una firma particular, y combinaciones estructurales de firmas independientes.

La primera categoría, acuerdos, se subdivide por propósitos analíticos en dos grupos:

“acuerdos horizontales” entre empresas que producen lo mismo, y “acuerdos verticales”

entre empresas que se encuentran en diferentes estados de la línea de producción o

distribución. La segunda categoría es denominada “monopolización” en algunas leyes, y

“abuso de posición dominante” en otras. La tercera categoría, denominada “fusiones y

adquisiciones” incluye usualmente otros tipos de combinaciones estructurales, tales como

adquisición de participaciones o activos, aventuras conjuntas (joint ventures),

intercambio de acciones (cross-share-holdings) y directores comunes en juntas

administrativas (interlocking directorates).

Los acuerdos entre empresas pueden permitir a un grupo de firmas operar conjuntamente

para alcanzar algunos de los atributos de un monopolio, tales como aumento de precios,

disminución de la producción, y evitar la entrada de nuevo operadores y la innovación. El

problema más serio de los acuerdos horizontales es que evitan la rivalidad entre las

dinámicas fundamentales de la competencia de mercado, los precios y la producción. Las

leyes de competencia mas modernas tratan en forma muy dura el tipo de acuerdo entre

firmas que persigue la fijación de precios, limitar la producción, hacer los concursos o

16

subastas muy rígidas, o dividirse el mercado. Por otra parte, la cooperación horizontal en

otros temas tales como estándares de producción, investigación, y calidad, pueden afectar

la competencia, pero el que su impacto sea positivo o negativo va a depender de las

condiciones del mercado. Por ello, la mayoría de las leyes de competencia buscan lidiar

con este otro tipo de acuerdos por medio del diagnóstico de un amplio rango de posibles

beneficios y perjuicios de tales acuerdos, o tratando de diseñar reglas más detalladas que

identifiquen y ejemplifiquen conductas beneficiosas.

Los acuerdos verticales tratan de controlar aspectos relativos a la distribución de

productos o servicios. Las razones para preocuparse por este tipo de acuerdos entre

empresas son las mismas que aquellas discutidas en el caso de los acuerdos horizontales:

incremento de precios, reducir la cantidad y calidad de los servicios, o impedir la entrada

de nuevos operadores, así como la innovación. Debido a que los efectos de los acuerdos

verticales sobre la competencia pueden ser más complejos que aquellos de los acuerdos

horizontales, el tratamiento legal de los diferentes acuerdos verticales varía aún más que

en el caso de los acuerdos horizontales.3 Por ejemplo, acuerdos verticales que otorgan

derechos de distribución exclusivos o territorios pueden implicar un mayor esfuerzo para

los suplidores beneficiarios, pero también pueden proteger a los distribuidores de la

competencia o evitar la entrada de otros distribuidores. Además, dependiendo de las

circunstancias, los acuerdos sobre la combinación de productos o servicios, tales como

poner juntos un grupo de diferentes productos, puede facilitar o desincentivar la

introducción de nuevos productos en el mercado.

El abuso de una posición dominante, por otra parte, tiene que ver concretamente con la

conducta y circunstancias de firmas individuales. Un monopolio verdadero, el cual

enfrenta no competencia, cobrará precios más altos y producirá menos o reducirá la

producción de servicios. Inclusive es posible que bajo estas circunstancias la empresa

este menos dispuesta a introducir nuevos métodos de producción o a realizar

innovaciones. Las leyes en contra de la posición dominante están dirigidas a evitar

3 La legislación costarricense en materia de promoción de la competencia no hace distinción estre estos dos

tipos de acuerdos.

17

tácticas de exclusión por medio de las cuales las empresas tratan de obtener posiciones

dominantes o monopolísticas. Por ejemplo, ante cierto abuso de posición dominante que

procura cobrar precios irracionalmente altos esto puede constituirse en una violación a la

ley de competencia.

El control de fusiones y adquisiciones trata de prevenir la creación, por medio de

adquisiciones u otras combinaciones estructurales, condiciones que promuevan el

incentivo y habilidad para ejercer cierto poder de mercado. En algunos casos, la prueba

de legalidad es derivada de las leyes relativas a la dominancia o a restricciones; en otros

casos, existe una prueba separada en términos del posible efecto sobre la competencia en

general. El proceso analítico que se aplica por lo general llama a la caracterización de los

productos/servicios que compiten, las empresas que pueden producir competencia, y las

participaciones relativas e importancia estratégica de las firmas con respecto a los

mercados de los productos/servicios. Un factor importante es la probabilidad de entrada

de nuevas firmas al mercado, así como la existencia de barreras efectivas a la entrada de

nuevas firmas. La mayoría de los sistemas de promoción de la competencia aplican cierta

forma de prueba de participación de mercado (market share test), ya sea para guiar

futuras investigaciones o como una presunción respecto a la legalidad de la fusión.

Fusiones en mercados inusualmente concentrados, o que crean empresas con altas e

inusuales participaciones de mercado, son consideradas como fusiones que afectan la

competencia. La mayoría de los sistemas especifican procedimientos de previa

notificación como mecanismo para promover que las autoridades, con anticipación,

puedan evaluar la fusión que se pretende llevar a cabo e identificar posibles problemas y

resolverlos antes de que tal fusión se realice definitivamente.

En el caso particular de Costa Rica, la Ley 7472 en su Artículo 16 sobre fusiones y

adquisiciones no contempla mecanismos preventivos para regular las concentraciones,

toda vez que la normativa no incluye la notificación previa. Unicamente se analizan las

concentraciones una vez realizadas. La excepción viene de la Ley de Protección al

Trabajador, la cual incorpora la obligación de la SUPEN a consultar a COPROCOM

previa aprobación de una concentración entre operadoras de pensiones.

18

1.2 Herramientas institucionales para promover la competencia

En términos generales hay cinco grandes áreas en las cuales las autoridades encargadas

de la promoción de la competencia deben de trabajar para mejorar el marco institucional.

Estas áreas incluyen a las propias instituciones a cargo de las políticas de competencia;

los procedimientos para lograr la obediencia de la ley de competencia; otros métodos

disponibles para promover la competencia; tópicos del comercio internacional

relacionados con la promoción de la competencia; y los recursos de que dispone la

agencia de promoción de la competencia, lo cual a su vez determina sus acciones y

prioridades. En paralelo a lo anterior, es necesario conocer los límites existentes en el

país bajo análisis para promover más reformas cuyo objetivo sea lograr una mayor

competencia, así como tener claro el compromiso de las autoridades para promover más

reformas en pro de una mayor competencia en el sector financiero.

Instituciones a cargo de las políticas de competencia

Generalmente las instituciones a cargo de la promoción de la competencia son órganos

con cierto grado de independencia los cuales pertenecen en algunos casos a los

ministerios de comercio o economía. Cuentan con un consejo rector el cual toma sus

acuerdos por mayoría. Tienen un presidente que dirige las sesiones del consejo, coordina

el trabajo de la institución de promoción de la competencia, elabora el reporte anual de

funciones, representa a la institución en actividades públicas, y puede nombrar o remover

funcionarios de la entidad. Un secretario ejecutivo, nombrado por el consejo, es

responsable de la operación y coordinación administrativa de la institución. Dentro de la

institución para la promoción de la competencia generalmente el trabajo es realizado por

unidades o departamentos especializados en aspectos legales, estudios económicos,

concentraciones, investigaciones, privatizaciones, operaciones regionales, tópicos

internacionales, e información pública. En algunos casos el presidente de la institución

promotora de la competencia participa en comités interministeriales, como observador,

sin derecho a voto, brindando asesoría sobre el diseño de regulaciones y estrategias de

privatización, las cuales pueden afectar la competencia.

19

Una estructura similar a la antes expuesta es la empleada por Costa Rica para la

promoción de competencia.

El siguiente organigrama muestra las características generales del sistema costarricense

para la promoción de la competencia.

Costa Rica: Organigrama Institucional para la Promoción de la Competencia

Fuente: COPROCOM

Comisi—n Nacional

del Consumidor

Comisi —n para Promover

la Competencia

(CPC)

Ministerio de Econom ’a,

Industria y Comercio

(MEIC)

Unidad de

Asuntos Jur ’dicos

Unidad de Asuntos

Econ—micos

Unidad de

Auditor ia Interna

Unidad Informaci —n

Empresarial

Viceministro

Oficial Mayor

Area de Apoyo

al Consumidor

Area Administrativo

Financiera

Area Fomento

Industrial

Normas y Unidades

de Medida

Unidad Tˇcnica de

Apoyo a la C.P.C

Unidad

Promoci—n y

Prevenci—n

Unidad de

Procedimientos y

Concentraciones

20

Obediencia de la ley de competencia

En este punto hay que hacerse cuatro preguntas sobre el desempeño de la agencia de

promoción de la competencia, las cuales permiten determinar hasta que punto la agencia

puede hacer cumplir eficientemente la ley.

En primer lugar, cabe preguntar, ¿tiene la agencia el poder de llevar a cabo acciones

investigativas por su propia iniciativa? En el caso de los países de la OECD, por ejemplo,

la agencia de promoción de la competencia tiene el poder de establecer órdenes

prohibitorias por su propia iniciativa. En la cuarta parte de estos países, casos como los

de órdenes de “cese y desista” pueden ser establecidos solamente por una corte o una

institución separada de la agencia. En casi la mitad de estos países las agencias de

promoción de la competencia pueden imponer multas financieras directamente. Inclusive,

en el caso de México, su agencia de promoción de la competencia puede establecer

órdenes mandatarias, tales como las de desmantelamiento.

En segundo lugar, debe preguntarse ¿divulga la agencia de promoción de la competencia

sus decisiones y las razones que llevaron a las mismas? En casi todos los países de la

OECD, por ejemplo, las agencias publican sus decisiones y el razonamiento que les llevó

a ellas. Esto produce credibilidad sobre el accionar de la agencia y le facilita su labor. La

tercera pregunta consiste en ¿están las decisiones de la agencia sujetas a una sustantiva

revisión y corrección por parte de una corte? En los países de la OECD, las agencias de

promoción de la competencia están obligadas a defender sus acciones ante una corte de

ser esto necesario.

Finalmente, ¿pueden los agentes privados traer sus propias denuncias sobre temas de

competencia? Algunos tipos de denuncias iniciadas por privados sobre tópicos de

competencia son posibles que se produzcan en las jurisdicciones de los países de la

OECD. En la mayoría de los países, las agencias deben explicar las razones por las cuales

estas no tomaron acción en un caso particular, y cualquiera que este en desacuerdo con la

resolución de la agencia de promoción de la competencia puede llevar su descontento a la

corte.

21

Para el caso particular de Costa Rica, cabe indicar que la Ley 7472 otorga potestad a

COPROCOM para actuar en todos los sectores, con excepción de las municipalidades, las

concesiones y los monopolios estatales. Desde el punto de vista legal tiene facultades

investigativas, las cuales se fortalecen con una propuesta de reforma a la Ley 7472 en

proceso, la cual le da facultad para hacer allanamientos con el apoyo de las autoridades

policíacas.

COPROCOM puede realizar investigaciones de oficio. De hecho, la mayoría de las

investigaciones que ha realizado hasta ahora corresponden a este mecanismo. Son pocas

las denuncias provenientes de agentes económicos. Además, esta entidad cuenta con la

potestad legal de establecer multas y en situaciones extremas, puede imponer sanciones

equivalentes al diez por ciento de las ventas anuales o del valor de los activos del

infractor, de estas dos la que resulte más alta.

En lo relativo a la divulgación de su quehacer, COPROCOM cuenta con un boletín

informativo mensual, el cual contiene noticias, información sobre los principales

procesos llevados acabo, así como las resoluciones que surgen de éstos. Más aún, el

resultado de las resoluciones se divulga en la dirección propia de intenet:

www.coprocom.go.cr.

22

2. Liberalización del sector financiero en Costa Rica

2.1 De monopolio estatal a una banca mixta4

El decreto de la nacionalización de los bancos emitido por la Junta de Gobierno el 19 de

junio de 1948 posiblemente constituya una de las decisiones más importantes en la

historia político-económica de Costa Rica, durante la segunda mitad del siglo pasado. La

medida representó un esfuerzo por parte de nuevos grupos sociales por quitarle el poder

político y económico a los grupos exportadores tradicionales (cafetaleros), quienes hasta

entonces habían controlado los bancos. Así mismo, tal medida modificó las políticas

económicas existentes hasta mediados del siglo XX y la estructura productiva del país.

Para González y Mesalles (1993), el decreto de nacionalización tuvo dos efectos

principales:

Creó un monopolio legal en el mercado de depósitos del público, lo que

representa una restricción a la entrada a la banca por parte de intermediarios

nacionales y extranjeros. A esto se le unió el acceso exclusivo al redescuento

del Banco Central por parte de los bancos estatales y la garantía explícita en la

devolución de los depósitos por parte del Estado, con lo cual la competencia en

el sistema financiero fue severamente limitada.

Transformó tres de los bancos privados existentes al momento de la

nacionalización en bancos estatales. El Banco Lyon, debido a las restricciones

señaladas, se especializó en transacciones internacionales. El banco más grande,

el Banco Nacional de Costa Rica, creado como una institución pública en 1914,

continuó siendo operado por el Estado.

Con respecto a estos dos efectos, González y Camacho (1990) concluyen que la captación

de depósitos se convirtió en una restricción sustancial a la entrada al mercado y limitó la

competencia en el sistema financiero. Además, la transformación de los bancos en

4 Esta sección esta basada principalmente en el trabajo de Delgado y Loría (2004).

23

empresas públicas monopólicas modificó toda la función de objetivos de sus gerentes,

como los mecanismos de control sobre sus decisiones.

En 1948, los bancos del Sistema Bancario Nacional (SBN) se beneficiaron con

contribuciones al capital de parte del Estado. Al Banco Nacional se le canalizó cuantiosos

recursos para ser destinados al sector agrícola. Este fue el primer paso para disponer de

fondos para ser prestados a grupos y usos específicos.

Los viejos banqueros del SBN fueron gradualmente reemplazados por políticos y

representantes de los deudores en las juntas directivas y en la administración de las

instituciones. Con el tiempo, estos nombramientos resultaron un favor político y no el

reconocimiento de la capacidad profesional en la administración bancaria. La intromisión

política y la búsqueda de rentas caracterizaron el funcionamiento de los bancos.

En 1970, se aprobó una reforma constitucional con el fin de restringir la independencia

de las instituciones autónomas a cuestiones sólo de administración, por lo cual los bancos

tuvieron que seguir las directrices del Ejecutivo, a través del Banco Central.

A partir de 1970, los nombramientos de los miembros de las juntas directivas de los

bancos estatales se hicieron a inicio de cada administración, con cuatro directores

escogidos del partido ganador y tres del partido perdedor en las elecciones, lo cual deja

claro que estas instituciones se habían convertido en mecanismos importantes de

redistribución, de acuerdo a recompensas políticas.

Una pérdida adicional de independencia ocurrió en 1974, cuando una nueva ley autorizó

al Presidente a nombrar y remover al Presidente Ejecutivo de cada institución autónoma,

lo que provocó que el partido ganador centralizara el poder y utilizara los bancos como

instrumentos políticos.

24

Consecuentemente, la rígida estructura burocrática, controlado por los sindicatos,

restringió severamente la adopción de políticas basadas en incentivos ligados a la

eficiencia o a los resultados.

Con respecto al Banco Central, a éste le fue encomendada la dirección del SBN y la

promoción del desarrollo económico, además de las funciones monetarias tradicionales.

Los topes de cartera fueron el principal instrumento de política del Banco Central. Con

éstos las autoridades intentaron influir sobre la tasa de expansión del crédito interno y

sobre la asignación de los recursos. Los bancos, por otro lado, adversos al riesgo,

interpretaron que no estaban autorizados a prestarle a ninguna actividad que no estuviera

incluida bajo una actividad específica de tope en el programa crediticio.

El Banco Central determinaba las tasas de interés para los depósitos y préstamos, algunas

tasas de interés fueron establecidas por ley para favorecer a ciertos grupos específicos.

No obstante lo anterior, cabe señalar que en 1972 la Ley de Regulación de Empresas

Financieras no Bancarias, conocida como la “ley de financieras”, le permitió a las

entidades privadas captar recursos del público mediante la emisión de certificados de

inversión. También le permitió a los bancos estatales constituir secciones financieras

dentro de sus departamentos comerciales, con el fin de posibilitar la competencia de éstos

con el sector privado.

A finales de los 70’s con la aceleración de la inflación y la fuga de capitales, el Banco

Central empezó a ponerle más atención a la retribución de los depositantes. En 1978, una

reforma financiera parcial elevó las tasas de interés reales a niveles positivos por unos

meses, el consecuente movimiento de depositantes mostró la sensibilidad de éstos a la

tasa de interés. Jiménez (1993) explica que se establecieron dos mecanismos para

determinar las tasas de interés: primero, en los departamentos comerciales las tasas de

interés se fijaban de acuerdo al costo del dinero en los mercados internacionales;

segundo, en las secciones financieras se permitía libertad para que los intermediarios

financieros determinaras sus tasas de interés.

25

Así, mientras que la reforma a las tasa de interés de 1978 estimuló la movilización de

depósitos, el financiamiento del déficit del sector público estrujó al sector privado en la

cartera de crédito del SBN, al competir el estado en la captación de recursos del público

en forma directa e indirecta. El desequilibrio fiscal a principios de los 80’s resultó en una

aceleración adicional de la inflación. Las tasas de interés no fueron ajustadas hacia arriba

suficientemente y se volvieron sumamente negativas, en términos reales. Jiménez (1993)

determinó que en 1982, por ejemplo, la tasa pasiva real a seis meses era 30% negativa.

Los montos reales de recursos movilizados por el Sistema Bancario Nacional se

redujeron fuertemente.

Luego del programa de estabilización puesto en marcha a partir de 1982, se

experimentaron elevadas tasas reales de interés. Ese nivel de tasas fue producto de la

demanda de fondos del sector público, la que ejerció presión sobre recursos disponibles,

así como de la ineficiencia de la banca estatal, que generaron un amplio margen entre

tasas pasivas y activas de interés (margen de intermediación).

A la hora de nacionalizar los bancos, las autoridades monetarias tomaron como

“depósitos” únicamente aquellos a la vista y de ahorro, lo que abrió la puerta a la

movilización de títulos a plazo por parte de intermediarios privados. Cuando varias

financieras crecieron, pidieron la autorización para operar como bancos, bajo la

regulación del Banco Central. A éstos se les permitió llevar a cabo todas las funciones

bancarias, excepto la movilización de depósitos en cuenta corriente y ahorro.

Con el apoyo importante de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), el papel

de los bancos privados aumentó considerablemente durante los ochentas. Esta asistencia

de la AID fue facilitada por una reforma a la ley del Banco Central en 1984, la cual

autorizó el acceso de los bancos privados al redescuento cuando la fuente de los fondos

fuera extranjera. Con esto, la importancia de los bancos privados aumentó rápidamente,

lo cual motivó a los bancos estatales a revisar su desempeño y a adoptar innovaciones en

procesos y productos.

26

Entre 1977 y 1983, varias instituciones autónomas y empresas estatales (particularmente

CODESA y Consejo Nacional de la Producción) se transformaron en grupos de presión

importantes y participaron en actividades buscadoras de rentas. El acceso irrestricto de

CODESA al crédito del Banco Central, lo que en 1983 representaba la mitad del total del

crédito interno al sector público y el 18 por ciento del total del crédito bancario, fue una

de las causas principales del severo estrujamiento del sector privado en las carteras del

SBN.

Costa Rica puso en marcha un ambicioso programa de estabilización macroeconómica a

partir de 1982, después de la peor crisis económica desde la Gran Depresión de los años

treintas. Al mismo tiempo, el Banco Central adoptó gradualmente una reforma financiera

en 1984, cuyo propósito principal fue darles mayor flexibilidad a los intermediarios para

que realizaran tareas, tales como la captación y asignación eficiente de recursos para

posteriormente prestarlos (crédito).

El énfasis de la política crediticia pasó de un estricto control (dirigista) de los activos de

las instituciones financieras, a un control (monetario) de sus pasivos. La política

crediticia del Banco Central se ha desligado del control específico de la asignación de

crédito, para darle mayor libertad a los bancos en la determinación del destino del crédito

y de las tasas de interés.

El proceso de darle libertad a los bancos comerciales para fijar las tasas de interés se

inició en 1984, cuando se le permitió a los bancos pagar hasta tres puntos porcentuales

por encima de la tasa básica pasiva fijada por el Banco Central para los depósitos que

captan. A inicios de 1985 se autorizó a los bancos comerciales a fijar las tasas activas

hasta 3 puntos por encima de las establecidas por el Banco Central.

En 1986 los bancos comerciales fueron dejados en libertad para fijar las tasas activas y

pasivas, siempre y cuando el margen entre la tasa activa máxima y la pasiva mínima no

fue mayor de 10 puntos porcentuales y que las tasas cobradas dentro de cada actividad

fueran uniformes. Además, se estableció que el margen se reduciría a 9 puntos

27

porcentuales en 1987 y que en 1988 éste se volvería a reducir a 8 puntos porcentuales. En

1989, el Banco Central eliminó cualquier restricción, dejando a los bancos en total

libertad de fijar tanto las tasas activas como las pasivas.

Al igual que el proceso de liberalización de la estructura de tasas de interés, las

decisiones de asignación de crédito del SBN han pasado de un control casi total por parte

del Banco Central, a manos de los bancos comerciales. Este proceso de flexibilización del

programa creditito se inició en 1983, cuando se redujo drásticamente el número de rubros

de crédito al sector privado sujetos a controles selectivos. De esta manera, los bancos

podrían otorgar crédito de acuerdo a la demanda existente en el momento.

Nuevos cambios fueron introducidos al programa crediticio en 1985. El Banco Central

incluyó una serie de lineamientos para establecer límites máximos al financiamiento por

proyecto, lo cual impedía que el banco financiara la totalidad de un proyecto.

En 1986 y 1989 se llevaron a cabo otras pequeñas reformas a las leyes, dejando como

única restricción la composición del saldo de la cartera. Estas restricciones

desaparecieron a partir de 1991, dejando en total libertad a los bancos comerciales a

otorgar el crédito de acuerdo a sus propios criterios.

Jiménez (1993) clasifica en cuatro las medidas concretas destinadas a reformar el sistema

financieros en el periodo 1984-1990. Estas son:

a) Política de tasas de interés: Desde 1984 el Banco Central entró e un proceso de

darle mayor flexibilidad a los bancos comerciales en la fijación de tasas de

interés, hasta desligarse del establecimientos de éstas.

b) Asignación de crédito: Desde 1984 el Banco Central inició un proceso de

desligarse del establecimiento de límites de crédito a los bancos comerciales,

hasta llegar a eliminar todo el sistema de límites.

c) Privatización del sistema financiero: esta privatización fue facilitada por una

reforma de la Ley Orgánica del Banco Central que le permitió a éste hacer

préstamos a los bancos privados con recursos externos. Concretamente, el Banco

28

Central pudo canalizar a los bancos privados recursos provenientes de la Agencia

para el Desarrollo Internacional (AID). Sin embargo, siempre se mantuvo el

monopolio de los depósitos en cuenta corriente en manos de la banca estatal.

d) Flexibilización del funcionamiento de los bancos estatales y mayor control sobre

el sistema financiero: mediante la denominada Ley de Modernización del Sistema

Financiero se eliminaron una serie de entrabamientos al funcionamiento de los

bancos estatales. En 1988, la Ley de Modernización del Sistema Financiero

fortaleció y le brindó mayor autonomía al ente a cargo de la supervisión del

sistema financiero. La Auditoría General de Bancos (AGB) se transformó en

Auditoría General de Entidades Financieras (AGEF) como órgano de máxima

desconcentración dentro del Banco Central con facultades y potestades ampliadas

y reforzadas.

Todas estas medidas que se tomaron a finales de los años ochenta introdujeron las

reformas que se hicieron en los años siguientes, principalmente del año 1990 a 1992. Las

principales acciones del gobierno durante el año 1990 fueron las siguientes:

a) Reducción del déficit del sector público. La reducción de 7% a 3.5% se logró por

medio de una sobretasa adicional del 10% sobre las importaciones; un aumento de

la diferencia entre el tipo de cambio de compra y el de venta; aumento del precio

de los combustibles, electricidad y teléfonos; y la no creación de nuevas plazas en

el sector público, entre otras medidas.

b) Mayor control monetario. El control del crecimiento de la liquidez en la

economía se logró mediante instrumentos tales como el encaje; el control del

crédito por medio del reestablecimiento de un tope para el crédito de los bancos al

sector privado; una mayor tasa de redescuento; un aumento de un 1% a 30% de

los depósitos previos que tenían que hacer los importadores para la compra de

divisas; y una política agresiva por parte del Banco Central, en la colocación de

Bonos de Estabilización Monetaria con el fin de lograr algún control en la

expansión monetaria.

29

c) Disminución de déficit externo. Las principales medidas de la política externa

fueron: el seguimiento de la política de hacer devaluaciones periódicas y el

establecimiento de una sobretasa de 10% a las importaciones, entre otras.

Lizano y Zuñiga (2000) identifican las siguientes reformas financieras adoptadas por las

autoridades entre 1999 y el año 2000:

Reducción de la tasa de encaje mínimo legal para coadyuvar a la reducción de las

tasas de interés activas y del margen de intermediación.

Aumento del capital mínimo de los intermediarios financieros para evitar desfases

e introducir mayor seguridad y confianza en el sistema financiero nacional.

Incremento del índice de adecuación de capital a 10%, superior al mínimo de 8%

que establecen las normas de Basilea.

Parámetros más estrictos para la calificación de los bancos en cinco áreas: manejo

de capital, calidad de los activos, manejo y gestión del intermediario, utilidades y

administración de la liquidez.

Supervisión de grupos financieros para dar un seguimiento más cercano sobre el

conglomerado de negocios financieros de esas entidades, incluidos los bancos

offshore.

Términos uniformes para la consolidación contable de los grupos financieros.

Requisitos mínimos de capital para cubrir el riesgo de los activos en los grupos

financieros.

Normas para regular la aceptación de plazas extranjeras en las cuales podrán estar

domiciliados bancos o entidades financieras integrantes de un grupo financiero

costarricense.

Contactos con las superintendencias de países en donde operan los bancos

offshore pertenecientes a grupos financieros costarricenses para intercambiar

información y explorar la posibilidad de una supervisión conjunta.

Reformas en el mercado de valores, en temas como estandarización de valores,

manejo de valores extranjeros y regulación prudencial sobre puestos de bolsa y

fondos de inversión.

30

Para Jiménez (1993) durante 1990 y 1991, el interés fundamental de la política

económica se centró en la estabilización. Una vez que se manifestaron los resultados de

una mayor estabilidad, durante 1992 el Banco Central se avocó a modificar el

funcionamiento del sistema financiero, en especial, en buscar un mayor grado de

competencia entre los intermediarios financieros y en eliminar el exceso de regulaciones.

Esto incluyó autorizaciones a los bancos privados para captar a plazos cortos,

autorización de intermediación financiera expresada en moneda extranjera, constitución

de un fondo de liquidez para los bancos privados y eliminación de los últimos créditos

subsidiados.

Plazos de captación

Desde 1948 se ha discutido sobre el monopolio que los bancos estatales tienen en la

captación de depósitos. Para algunos el monopolio es sólo sobre las cuentas corrientes y

las cuentas de ahorro, para otros, incluye todo tipo de endeudamiento, excepto la

autorización de captar mediante certificados de inversión a plazos no menores de 180

días, de acuerdo con la llamada “ley de financieras”.

En agosto de 1987, la Junta Directiva del Banco Central acordó facultar a los bancos

privados a vender certificados de inversión en moneda nacional a plazos no menores de

90 días, en vez de 180 días como estaba estipulado. En enero de 1992, el Banco Central

dispuso reducir este plazo a 31 días y en agosto de ese mismo año éstos fueron

autorizados a captar a cualquier plazo.

La decisión que tomó el Banco Central con respecto a los plazos de captación no fue

respaldada por muchos, de hecho, la fracción legislativa del Partido Liberación Nacional

se opuso a las medidas y las consideró ilegales. El Poder Ejecutivo solicitó al Banco

Central consultar a la Procuraduría General de la República sobre el asunto, éste

consideró que lo actuado por el Banco Central no tenía sustento en la ley, y aunque su

pronunciamiento no era vinculante, el Banco Central decidió echar marcha atrás y

reestablecer el plazo mínimo de captación de los certificados de inversión de los bancos

privados en 180 días.

31

La Asociación Bancaria Costarricense y un grupo de bancos privados liderado por el

banco Banex, plantearon dos recursos de amparo ante la Sala Constitucional, solicitando

que se volviera a la situación en la cual se podía captar a cualquier plazo. La Sala

Constitucional encontró con lugar ambos recursos y finalmente quedó consolidada la

situación de los bancos privados para captar certificados de inversión a cualquier plazo.

Operaciones en moneda extranjera

Durante 1992, el Banco Central autorizó a los bancos públicos y privados a captar fondos

en dólares mediante la venta de certificados de inversión por su cuenta y riesgo, dado que

anteriormente solo lo hacían por cuenta del Banco Central. También los autorizó a prestar

en moneda extranjera. Esta disposición no tuvo el efecto que se esperaba hasta que en

noviembre de 1992 la Sala Constitucional, al coger una acción de inconstitucionalidad,

dejó claramente establecida la capacidad de éstos para prestar en moneda extranjera y

exigir el pago en esa moneda o en colones al tipo de cambio de mercado, lo cual aclaró la

incertidumbre que tenían los banqueros al respecto.

Sistema cambiario y apertura de la cuenta de capital

Durante el primer semestre de 1992, el Banco Central abandonó el sistema cambiario

seguido desde 1984 mediante el cual el tipo de cambio se modificaba frecuentemente en

montos pequeños. Con el nuevo sistema, el tipo de cambio se determinaba en el Sistema

Bancario Nacional de acuerdo con las fuerzas de oferta y demanda y la intervención del

Banco Central mediante la compra y venta de divisas en este mercado. Junto con este

nuevo sistema el Banco estableció la libertad de movimientos de capital; esto es, libertad

para comprar divisas en el sistema bancario para cualquier motivo. Con la apertura de la

cuenta de capital se establece una mayor competencia para el sistema financiero local,

puesto que las unidades económicas tienen la alternativa del financiamiento externo.

Al respecto, Lizano (2004) menciona que, si bien es cierto, la apertura del mercado de

capitales implicaba riesgos adicionales, por posibles entradas y salidas masivas de

capital, sus principales beneficios serían de gran trascendencia para el país. Dentro de

estos beneficios destaca:

32

La competencia entre los intermediaros financieros nacionales y los del exterior

aumenta, mejorando con ello el funcionamiento del mercado financiero local.

Los ahorrantes pueden diversificar su cartera de activos y los empresarios hacer lo

mismo con la de sus pasivos.

La apertura ha servido como una clara señal a inversionistas para atraer inversión

extranjera directa y cuando lo consideren, pueden sacar sus recursos sin

obstáculos.

El Banco Central ha debido adecuar su política con el fin de evitar aumentos

apreciables, y por plazos relativamente largos, de las tasas de interés real en

colones, pues ello podría propiciar la entrada de capitales “golondrina o

especulativos”.

Crédito subsidiado

Desde 1984, el Banco Central había venido en un proceso de eliminar la fijación de tasas

de interés. Sin embargo, todavía se mantenía la fijación de la tasa de interés que cobran

los bancos estatales a los pequeños productores agropecuarios. En 1992, el Banco Central

decidió dejar en libertad a los bancos estatales para que fijaran las tasas de interés para

estos productores y a su vez eliminó los créditos subsidiados que le otorgaba a la banca

comercial del Estado.

Apertura de las cuentas corrientes

El 3 de noviembre de 1995, se aprobó la nueva Ley Orgánica del Banco Central No.

7558, mediante la cual se reforman varios artículos de la Ley Orgánica del Sistema

Bancario Nacional, No. 1644 del 26 de setiembre de 1953 y sus reformas. Entre las

reformas realizadas cabe destacar la apertura de las cuentas corrientes a los bancos

privados.

A continuación se enumeran los principales cambios que fueron introducidos en el año

1995:

Se permite el acceso de los bancos privados a los depósitos en cuenta corriente,

por modificación del artículo 59.

33

Se permite el acceso de los bancos privados al redescuento con el Banco Central,

modificándose el artículo 58 de dicha ley.

Se permite a los bancos privados recibir depósitos y otras captaciones en moneda

nacional o extranjera, por modificación del artículo 60.

Según las disposiciones transitorias, los bancos privados entrarán a operar con

divisas a partir de la publicación de las reformas a la ley en La Gaceta y podrán

trabajar con cuentas corrientes a partir del mes de setiembre de 1996.

Con respecto a la ruptura del monopolio de los depósitos en cuenta corriente que hasta la

fecha existía a favor de los bancos del Estado, Vargas (2006) aclara que, si bien es cierto,

la banca privada tendría acceso a una nueva fuente de recursos, y por esa vía, se introduce

más competencia al sistema, la importancia cuantitativa de las cuentas corrientes ya había

sido superada por las prácticas comerciales que habían creado sustitutos casi perfectos de

ellas.

2.2 Cambios en el Marco Institucional

La actual Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) tiene sus raíces

en los años cincuenta en un departamento del Banco Central de Costa Rica (BCCR)

conocido como Auditoria General de Bancos (AGB). Su orientación era básicamente de

fiscalización, mientras su margen de acción estaba circunscrito a las entidades bancarias

y a un ente emisor con una muy limitada independencia – esta condición fue la que

precisamente llevó al BCCR, en los inicios de los años ochenta, a las pérdidas

cuasifiscales que registra actualmente. Además, la AGB estaba sujeta a las políticas

monetarias de intervención como altos encajes legales, topes en la cartera de crédito y

fijación de tasas de interés, así como a un mercado capturado por la nacionalización de la

banca.

Es hasta el 4 de noviembre de 1988 con la Ley de Modernización del Sistema Financiero

de la República (No. 7107), que la AGB pasa a llamarse la Auditoria General de

Entidades Financieras (AGEF), a la cual se le da una mayor autonomía, toda vez que se le

34

declara como una entidad de desconcentración máxima. Se le asigna la tarea de fiscalizar

el funcionamiento de todos los bancos, incluido el mismo BCCR, así como el de las

demás entidades dedicadas a la intermediación entre la oferta y la demanda de recursos

financieros.

Posteriormente en 1995, con la nueva Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica

(No. 7558), se transforma la AGB en la Superintendencia General de Entidades

Financieras (SUGEF), con más autonomía administrativa y mayores poderes. Se

constituye su propio Consejo Directivo, se fortalece su ámbito de acción y se establece un

esquema de regulación orientado a garantizar la transparencia, promover el

fortalecimiento y fomentar el desarrollo del sistema financiero. Lizano (1995) destaca la

importancia de esta nueva ley, pues suma flexibilidad y agilidad en temas de supervisión

y regulación.

Mediante esta misma Ley se le confiere al BCCR mayor autonomía al tiempo que se le

elimina la potestad de usar topes de cartera y fijar tasas de interés. Dentro de los grandes

objetivos encomendados se le establece explícitamente la promoción de un sistema de

intermediación financiera competitivo. En concordancia con esto se reduce el encaje

legal, se abren las cuentas corrientes a la banca privada y se le permite acceso al

redescuento.

En este mismo año, mediante la Ley 7523 aprobada el 7 de julio de 1995, se aprueba el

Régimen Privado de Pensiones Complementarias, que autoriza y regula los sistemas

privados de pensiones y ahorro individual, que permiten a toda persona física (incluidas

las que no están afiliadas a la CCSS) afiliarse. Además, se constituye La

Superintendencia General de Pensiones (SUPEN), entidad encargada de autorizar, regular

y supervisar los sistemas o planes de pensiones complementarias y planes de

capitalización individual, así como las entidades que se dedican a la administración de

estos planes. Más tarde, en el 2000 se modifica esta ley, a fin de fortalecer las funciones

de esta entidad.

35

Como parte también del fortalecimiento del sector financiero, el 19 de diciembre de 1997

se promulga la Ley Reguladora del Mercado de Valores (Ley 7732), mediante esta

normativa se convierte la Comisión Nacional de Valores (CNV), creada en los inicios de

los años noventa, en la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), entidad a la

cual se le otorgan mayores potestades de supervisión, al encargarse de regular, supervisar

y fiscalizar los mercados de valores, la actividad de los agentes económicos que

intervengan directa o indirectamente en ellos y los actos o contratos relacionados.

También se crea legislación para la regulación de nuevos instrumentos como los fondos

de inversión.

Vía el artículo 169 de la Ley 7732 de 1997, se crea también el Consejo Nacional de

Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). Como órgano colegiado de dirección

superior de las tres Superintendencias del Sistema Financiero: SUGEF, SUGEVAL y

SUPEN, le corresponde dictar los lineamientos y políticas del marco regulatorio. Su

creación contribuye a dar coherencia a la supervisión del sistema financiero costarricense

como un todo, el cual, como es tendencia mundial, tiende a estar conformado por grupos

que operan en varios campos a la vez – banca, seguros, arrendamientos, valores, entre

otros.

La Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM), creada por la Ley de la

Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor aprobada en diciembre

de 1994, es otra entidad que nace en los años noventa y de alguna forma vino a

relacionarse con las condiciones de mayor competencia propiciadas con la liberalización

del sector financiero. Esta Ley surge en el marco de políticas orientadas a una economía

más abierta.

Los objetivos de esta entidad son la promoción y protección de la competencia y libre

concurrencia y defender los derechos e intereses de los consumidores al prohibir y

prevenir los monopolios y las prácticas monopolísticas (artículos 11, 12 y 16 de la Ley

7472). Su ámbito de acción se extiende, con excepción de los agentes prestadores de

servicios públicos en virtud de concesión y los monopolios del Estado creados por ley

36

(artículo 9 de la Ley 7472), a todos los sectores económicos del país. De esta forma

abarca al sector financiero aunque no se vincula exclusivamente con este.

Esta entidad cuenta con la Unidad Técnica de Apoyo (UTA), encargada de investigar las

prácticas monopolísticas y concentraciones prohibidas. Además, realiza actividades de

promoción de la competencia y prepara para la Comisión borradores de opinión y

consultas sobre el tema.

En el primer caso cabe indicar la investigación de la UTA del 2001 relacionada con el

sistema financiero. El estudio se inició por solicitud del Superintendente de Pensiones,

quien solicitó la opinión de COPROCOM sobre la fusión de dos operadoras de pensiones

(Banex e Interfín). Esta consulta surge al amparo del artículo 47 de la Ley de Protección

al Trabajador.

Realizado el estudio la Comisión concluyó que las dos operadoras de pensiones eran

competidoras en el mercado. Además determinó que bajo la eventual fusión no tendrían

poder significativo. Por el contrario, la fusión beneficiaría la competencia toda vez que en

ese momento existía en el mercado una o dos operadoras con un importante poder de

dominancia.

En lo que respecta a las actividades de promoción de la competencia que realiza

COPROCOM, es posible identificar dos tipos: (i) aquellas orientadas a difundir en la

colectividad los beneficios de la competencia y (ii) las que tienen por objetivo asesorar a

las instituciones públicas para el establecimiento de regulaciones pro competitivas.

Dentro de los beneficiarios de esta última actividad se encuentran los órganos

reguladores, incluidos los del sistema financiero: CONASSIF, SUGEF, SUGEVAL y la

SUPEN.

La emisión de opiniones para prevenir prácticas anticompetitivas es donde se concentra la

mayor actividad de COPROCOM. De acuerdo con cifras oficiales, del total de casos

recibidos en el 2006, las opiniones y consultas sobre regulaciones y conductas de los

37

agentes económicos representaron el 75 por ciento. Generalmente estos casos

corresponden a consultas y opiniones sobre mercados que se encuentran regulados como

el azúcar, el arroz, los servicios públicos y los servicios financieros, entre otros

(Sittenfeld, 2007).

En resumen, todas las instituciones han permitido a la banca estatal y privada una

participación más activa en diferentes actividades financieras. La existencia de un marco

institucional amplio y moderno ha fomentado la competencia, cómo se verá más adelante,

al propiciar mercados ordenados e integrados, con reglas claras de supervisión y una

normativa predecible. Esto claro está, no quiere decir que la tarea esta concluida.

2.3 El proceso de reforma: A manera de resumen

En el siguiente recuadro se resume el proceso de reformas comentado en los puntos

anteriores, iniciando con el período anterior a 1984, cuando la normativa era totalmente

pro bancos estatales. Luego se distingue un período que va de 1984 a 1987, años en los

cuales se dan los primeros pasos a favor de la participación de la banca privada. Este

tiempo Angulo (2004) lo denomina como la preparación para la modernización del sector

financiero costarricense. Se fortalece la iniciativa privada con recursos de la cooperación

internacional, se flexibilizan las tasas de interés y el crédito y se elimina la autorización

del Banco Central para abrir sucursales. Posteriormente, entre 1998 y el 1994 se deja

libre la determinación de las tasas de interés y el crédito. Se abre la cuenta de capital, se

brinda más flexibilidad a los bancos privados para captar recursos y se realizan mejoras al

marco regulador.

Un cuarto período de cambios inicia en 1995 con la apertura de las cuentas corrientes.

También se da una significativa reducción del encaje legal y el acceso al redescuento a

los bancos privados. Se crea la SUGEF y el CONASSIF, avanzando hacia la supervisión

prudencial. Además surge COPROCOM como un complemento o brazo de apoyo a la

política regulatoria, al fomentar la promoción de la competencia. En este período se crea

38

también la SUPEN y la SUGEVAL, en busca de un marco institucional más amplio e

integrado.

Recuadro 1. Reformas al Sistema Financiero Costarricense

Fuente: Elaboración propia con base en información del BCCR y Angulo (2004).

Variable Antes de 1984 1984-87 1988-94 1995 a la fecha

Tasas de interés

Fijadas Bandas

Libres

(92- apertura Ck)Libres

EMLElevado Elevado Reducción progresiva

Uso como última

instancia

(mayor uso de OMA)

Empleo de OMA y

redescuento para B.

Privados

CréditoTopes por actividad Tope Global

Libre

(Prog. Monetario)

Libre

(Prog. Monetario)

Depósitos CC sólo para B.

Estatales

CC sólo para B.

Estatales

CC sólo para B.

Estatales

Apertura CC

(sujeta a peaje ó

sucursales)

B. Privados pueden

captar sólo a 6

meses ò +

B. Privados pueden

captar sólo a 6

meses ò +

B. Privados pueden

captar sólo a 3 meses ò

+

B. Privados pueden

captan a todos los

plazos

Marco institucional AGB AGB AGEF SUGEF y CONASSIF

(solo entidades

reguladas)

(solo entidades

reguladas)

(se incluyen las

financieras)

(se incluyen mutuales

y cooperativas)

COPROCOM

19/12/94

(apoyo a mayor

competencia

propiciada con

liberalización del

sector)

Tipo de

supervisión

Orientada a la

fiscalización y de tipo

contable

Incipiente

supervisión.

Mayores controles y

mejoras a la

supervisión. Supervisión prudencial

(primeros esfuerzos

de clasificación de

cartera y

aprovisionamiento)

(aumento en requisitos

capital mínimo)

(algunos esfuerzos

por supervisión

consolidada)

Supervisión

mercado valores No existe

Autoregulación por la

BNV CNV SUGEVAL

Supervisión fondo

pensiones

privados No existe No existe Autoregulación SUPEN

(sólo públicos) (sólo públicos)

(figuras operadas por

puesto de bolsas)

39

Aunque el proceso para llegar a lo que se tiene en la actualidad ha sido quizás lento y se

sabe que aún queda un importante camino por recorrer (en las próximas secciones se

abordan las tareas pendientes para mejorar la competencia en el sector), lo cierto es que el

panorama actual se distancia bastante del existente hace dos décadas, cuando el marco

regulatorio y de supervisión bancaria eran muy débiles, con una fiscalización que se

limitaba a una parte de los intermediarios financieros, el mercado privilegiaba

notablemente a la banca estatal y se aplicaban políticas altamente distorsionantes como

los topes de carteras, fijación de tasas de interés y encajes legales elevados, que llegaron

a alcanzar niveles de hasta el 50 por ciento. Además, los productos financieros y la

innovación en este sector eran limitados. De hecho, no existían operadoras privadas de

pensiones ni de un mercado formal de fondos de inversión como el actual. Los puestos de

bolsas operaban de forma autorregulada, al amparo de una estrecha normativa

proveniente del código de comercio. No había una central de valores ni empresas

calificadoras. En este contexto, la competencia en el sector bancario era realmente

limitada.

El marco regulatorio e institucional desarrollado en estos años ha provocado

significativos cambios en el entorno financiero. Algunas de las tendencias observadas, las

cuales se abordarán en las próximas secciones, son: un mayor grado de competencia, una

mayor incursión de la banca privada, de la banca regional y más recientemente de bancos

de orden internacional; procesos de fusiones y adquisiciones; formación de

“supermercados financieros”; fortalecimiento de la banca corporativa y minorista;

pérdida de nichos de mercado tradicionales por parte de la banca estatal; salida de

instituciones que presentaban altos costos operativos, bajo nivel tecnológico, poco

innovación y con insuficiencia patrimonial; mayor generación y movilización de ahorro

de largo plazo, promovido por el muevo modelo de pensiones, la banca de inversión y el

desarrollo de inversionistas institucionales.

40

3. Impacto de la liberalización del sector financiero en el grado de competencia del

sector bancario costarricense

Como se explica en la sección previa, Costa Rica emprendió a inicios de la década de los

ochentas un conjunto de reformas en diversas áreas de la economía costarricense, siendo

una de ellas el sector financiero. En este campo se llevaron a cabo importantes reformas

en materia de legislación, de política monetaria y en el marco institucional.

Por medio de reformas legislativas se establece un tope y se uniforma el encaje legal, se

liberalizan las tasas de interés para depósitos en moneda extranjera y más tarde, a

mediados de los noventas, se elimina el monopolio estatal de los depósitos en cuenta

corriente.

Por su parte el Banco Central sustituye el uso de instrumentos de intervención directa,

tales como topes de cartera y fijación de tasas de interés, por operaciones de mercado

abierto y overnight. Todo esto le proporcionó a los bancos comerciales un mayor margen

de acción.

En lo que respecta a los cambios institucionales, se fortalece la entidad reguladora del

sector, transformándola de Auditoria General de Bancos a Superintendencia General de

Entidades Financieras (SUGEF). Se crea el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema

Financiero (CONASSIF). Se constituye la Superintendencia General de Pensiones, la

Superintendecia General de Valores y se dota de mayor autonomía al Banco Central de

Costa Rica. También se promulga la Ley de Promoción de Competencia y Defensa

Efectiva del Consumidor, con la cual se creó la Comisión para Promover la Competencia

(COPROCOM).

A continuación se identifica el impacto que han tenido las reformas indicadas sobre la

eficiencia y competencia del sistema financiero costarricense.

41

3.1 Tasas de Interés

Tal como fuera señalado a inicio de la presente sección, antes de 1984 las tasas de interés

activas y pasivas eran fijadas por el BCCR, posteriormente y hasta 1998 esta política se

flexibiliza al definir bandas dentro de las cuales los bancos podían establecerlas.

Indudablemente que la flexibilización de las tasas de interés, junto a la demás reformas

aplicadas, favorecieron la aparición de nuevas entidades financieras. Mientras en las tres

décadas que anteceden a los años ochentas se abrieron cinco bancos privados, a partir de

las reformas financieras aplicadas entre 1984 y 1987, surgen 10 nuevas entidades

bancarias.

Posteriormente, con la Ley de Modernización Financiera de 1988 se otorga libertad a los

bancos comerciales de fijar las tasas de interés, así como determinar el destino del

crédito. Más tarde, en 1992, la flexibilización de las tasas de interés se acompaña con la

apertura de la cuenta de capital, lo cual permitió que las tasas de interés domésticas se

vincularán con el comportamiento de las tasas externas. Cabe indicar que es hasta en

1995 cuando se elimina por ley la potestad del BCCR de fijar tasas de interés y topes de

cartera.

El gráfico 3.1 muestra una clara tendencia a la baja en las tasas pasivas nominales en

colones, gracias a la flexibilización en la determinación de las mismas, la reducción del

encaje, la apertura de la cuenta de capital y la ruptura en 1995 del monopolio estatal en

las cuentas corrientes.

Este último cambio, como se indica en el punto 3.3, fomentó la competencia en la

captación de recursos. Esto a pesar de que los bancos públicos disfrutan aún del subsidio

que representa la garantía estatal sobre todos sus depósitos, lo cual representa una clara

distorsión en el sistema bancario.

42

Gráfico 3.1 Costa Rica: Tasas pasivas nominales en colones en la

banca estatal y en la banca privada5

- cifras en porcentajes-

Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR

Esta caída en las tasas pasivas se acompaña de una tendencia similar en las tasas activas.

Un descenso sostenido se aprecia a partir de la profundización de la reforma financiera de

1995.

Gráfico 3.2. Costa Rica. Evolución de las tasas activas nominales en colones

de la banca pública (estatal) y privada6

- cifras en porcentajes –

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del BCCR.

5 Corresponde a un promedio ponderado de cada grupo de bancos, usando el saldo en depósitos.

6 Corresponde al promedio de las tasas de interés activas de los diferentes sectores en cada grupo de

bancos. Los ponderadores son los saldos de depósitos de cada intermediario.

34.6

17.2

42.3

20.3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

Tasas d

e inte

rés a

ctivas n

om

inale

s e

n c

olo

nes

Bancos Estatales Bancos Privados

10.210.5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

Tasas d

e inte

rés p

asiv

as n

om

inale

s e

n c

olo

nes

Bancos Estatales Bancos Privados

43

Estimaciones recientes de Zúñiga (2003) revelan que la flexibilización de las tasas de

interés ha favorecido la competitividad de los activos financieros. Al permitir que los

intermediarios financieros determinaran el precio de la captación y colocación de los

recursos, las tasas de interés adquieren flexibilidad, particularmente en el largo plazo; los

activos financieros domésticos compiten con los externos en el tiempo; las condiciones

del mercado financiero se reflejan en el comportamiento de las tasas de interés locales,

las cuales normalmente han mostrado valores positivos en términos reales (Gráfico 3.5).

Además, se facilitó al BCCR cumplir con su objetivo de mantener una relativa estabilidad

económica7.

Gráfico 3.3 Costa Rica: Tasas pasivas y activas reales en colones en la

Banca estatal y en la banca privada

- cifras en porcentajes-

Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR

7 Véase Lizano-Fait, “Veinte años sin crisis financieras (1984-2004): El caso de Costa Rica”, 2004.

1.2 0.7

7.4 7.1

10.5 9.9

15.9

-3

0

3

6

9

12

15

18

21

24

27

30

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

Tasas d

e inte

rés n

om

min

al en c

olo

nes

Pasivas Estatales Pasivas Privados

Activas Estatales Activas Privados

44

3.2 Márgenes de Intermediación Financiera

Además del nivel de profundización financiera (Crédito Privado / PIB), el grado en que la

intermediación financiera contribuye al crecimiento de una economía viene dado por la

eficiencia con la cual se movilizan los recursos financieros entre los oferentes y

demandantes.

El costo entre los recursos captados (ahorros) y el precio de los recursos colocados

(préstamos), constituye el margen de intermediación financiera, el cual esta constituido

por diferentes componentes. Algunos escapan al control de los bancos, tal es el caso del

encaje legal. Por el contrario, las entidades financieras, pueden ejercer control sobre el

costo operativo, el principal componente del margen. También incide la calidad de la

cartera crediticia (morosidad). Otro elemento es la utilidad, la cual esta afectada por el

nivel de competencia.

Las reformas financieras aplicadas por el país en las últimas dos décadas han influido

directa e indirectamente sobre los diferentes componentes del margen de intermediación

financiera. Por ejemplo, el encaje legal se redujo notablemente en el tiempo, pasando de

niveles de hasta un 50 por ciento a un 5 por ciento en los inicios de la presente década. En

los años más recientes, sin embargo, dicho margen se ha ubicado en un 15 por ciento,

afectado por las pérdidas cuasifiscales que arrastra el BCCR desde la década de los

ochenta.

Como se indica en líneas previas, las reformas financieras condujeron a la reducción de

las tasas pasivas, a pesar de que siguen afectadas por las necesidades de absorción del

Banco Central y por los recurrentes déficites fiscales. Por otra parte, la mayor

competencia ha llevado a los bancos, particularmente los estatales, a mejorar el control

sobre sus costos operativos. El resultado final ha sido una tendencia a la baja en el

margen de intermediación tanto en bancos estatales como privados, tal como se aprecia

en el Gráfico 3.4.

45

Gráfico 3.4 Costa Rica: Evolución del Margen de Intermediación Financiera

- cifras en porcentajes -

Fuente: Mesalles y Camacho (1994), Bolaños (2003) y para años más recientes, el Departamento de

Estadística Macroeconómica de la División Económica del Banco Central de Costa Rica.

Cabe indicar que la serie antes indicada responde a la metodología del margen que refleja

la diferencia entre el rendimiento que genera la cartera y el costo del pasivo de

intermediación, cuya formula de cálculo se define como: (ingresos por prestamos /

préstamos) – (gastos financieros / pasivo de intermediación). Esta definición permite

recoger bastante bien el impacto de las tres variables discutidas con anterioridad (encaje

legal, tasas de interés y gastos operativos). Además, es consistente con las estadísticas

disponibles.

La caída que ha experimentado el margen de intermediación financiera en Costa Rica, sin

embargo, no ha sido suficiente para alcanzar los estándares de mercados más

competitivos a nivel internacional. De hecho, mientras Costa Rica muestra un margen de

intermediación del 8.1 por ciento, economías en desarrollo con mercados bancarios más

competitivos como Chile, Panamá y El Salvador contabilizan un margen promedio de 5.3

por ciento8. Como se indica en líneas anteriores, el margen de intermediación financiera

esta constituido por diferentes componentes, entre los cuales se pueden citar el encaje

legal, la calidad de la cartera crediticia, el costo operativo y el margen de utilidad o

8 Cifras corresponden al 2006.

8.8

6.9

0

5

10

15

20

25

198

7

198

8

198

9

199

0

199

1

199

2

199

3

199

4

199

5

199

6

199

7

199

8

199

9

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7*

Bancos Estatales Bancos Privados

46

ganancia. Sobre el nivel de los últimos dos componentes el grado de competencia es muy

importante. Por ejemplo, un alto margen de rentabilidad en un mercado, en comparación

con otro, podría indicar que en el primero se requiere de mayor competencia. Una mayor

competencia disminuirá las ganancias de los operadores bancarios, reduciéndose con ello

el margen de intermediación financiera.

La rentabilidad del sector bancario costarricense en relación con la de otros países donde

existe una mayor competencia en este mercado, tales como Chile, Panamá y El Salvador,

apoya la hipótesis del punto anterior. En Costa Rica la rentabilidad promedio de los

últimos tres años (2004-2006), en relación con el patrimonio (ROE), alcanza 0.78,

superando la cifra de 0.47 que se registra en el mismo período en los países señalados.

Una situación similar se presenta en la rentabilidad con respecto a los activos (ROA),

toda vez que Costa Rica contabiliza un valor de 0.07, mientras el promedio de los países

en estudio es de 0.04 (ver cuadro 3.1).9

Cuadro 3.1 Costa Rica: Comparativo de ROA y ROE

Fuente: Elaboración propia con cifras de las Superintendencias Bancarias de cada país.

9 Para Costa Rica se usaron los valores promedio de los cinco principales bancos (tres privados y dos

públicos), mientras en el caso de Chile, Panamá y El Salvador se empleó el promedio de tres bancos con

tamaños (activos) similares a los de Costa Rica. El ROA se define como ((Ingresos Financieros - Gastos

Financieros) + Ingresos Prestación de Servicios – Gastos Prestación de Servicios)) / ((Activo Período t +

Activo Período t-1) / 2). Por su parte el ROE es igual a ((Ingresos Financieros - Gastos Financieros) +

Ingresos Prestación de Servicios – Gastos Prestación de Servicios)) / ((Patrimonio Período t + Patrimonio

Período t-1) / 2).

ROE 2004 2005 2006

Prom 04-06

Costa Rica 0.78 0.78 0.78 0.78

Prom. Internacional 0.48 0.49 0.45 0.47

Panamá 0.65 0.55 0.43 0.54

Chile 0.46 0.49 0.50 0.48

El Salvador 0.32 0.43 0.41 0.39

ROA 2004 2005 2006

Prom 04-06

Costa Rica 0.07 0.07 0.07 0.07

Prom. Internacional 0.04 0.04 0.04 0.04

Panamá 0.04 0.04 0.03 0.04

Chile 0.04 0.04 0.05 0.04

El Salvador 0.03 0.05 0.05 0.04

47

3.3 Competencia en la Captación de Recursos

La ruptura del monopolio estatal en las cuentas corrientes en 1995 es quizás una de las

reformas financieras más importantes en términos de fomentar la competencia bancaria

en la captación de recursos, tal como se aprecia en los Gráficos 3.5 y 3.6. De hecho, tanto

la captación en cuentas corrientes como las captaciones totales, ambas como porcentaje

del producto interno bruto (PIB) muestran una tendencia creciente. Esto ocurre a pesar de

que prevalece la garantía del Estado para los depósitos del público en los bancos

estatales.

Gráfico 3.5. Costa Rica: Captaciones Gráfico 3.6. Costa Rica: Captaciones

en cuentas corrientes por los Bancos totales en los bancos públicos

públicos y privados y privados* - cifras en porcentajes del PIB - - cifras en porcentajes del PIB -

=

Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR * Se refiere a depósitos a plazo, certificados de

inversión y cuentas corrientes Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR

La liberalización de las tasas de interés hacia finales de los ochentas y principios de los

noventas, constituye también un factor importante en cuanto a fomentar la competencia

en la captación de recursos del público, vía la libre determinación de las tasas de interés

pasivas.

La expansión del mercado de captación estuvo también favorecida por la caída progresiva

que experimentó el Encaje Mínimo Legal durante estos mismos años. A esto debe

sumarse el impacto de la vinculación entre las tasas de interés locales y las

20.7%

24.3%

28.9%

3.4%1.8%

12.3%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

Po

rce

nta

je d

el P

IB

Bancos estatales Bancos privados

48

internacionales como resultado de la apertura de la cuenta de capitales en el año 1992. Al

permitir esta reforma que los ahorrantes diversifiquen su cartera de activos entre el

mercado local y el mercado externo, se intensifica la competencia por la captación de

recursos.

La captación en moneda extranjera se vio favorecida con la autorización dada en 1992 a

los bancos públicos y privados para captar fondos en dólares vía la venta de certificados

de inversión por su cuenta y riesgo, así como por el permiso para prestar en moneda

extranjera.

3.4 Profundización Financiera

La intermediación financiera permite canalizar los recursos de los ahorrantes hacia los

agentes que los demandan. Esta labor tiene un impacto positivo en el desarrollo de un

país entre más profundo y eficientemente se movilicen los recursos entre la oferta y

demanda. La profundidad con la cual se desarrolla la intermediación financiera en una

economía comúnmente se mide por la relación del crédito al sector privado respecto a la

producción (PIB).

La eliminación de los topes de cartera y la flexibilización de las tasas de interés hacia

finales de los ochentas, así como la reducción del Encaje Legal, la autorización para

prestar en moneda extranjera y la liberalización de las cuentas corrientes, fomentó la

actividad crediticia y consecuentemente la profundización financiera, tal y como lo

muestra el Gráfico 3.7. De hecho, esta figura muestra que el crédito creció tanto por el

aumento en la participación de la banca privada, como por el efecto de la mayor

competencia en la banca estatal, que la llevó a ser más agresiva en la colocación de

préstamos.

Similar a la apertura de las cuentas corrientes, la reforma asociada a la apertura en la

cuenta de capital tuvo un importante impacto en términos de una mayor competencia en

el mercado crediticio. Antes de 1992 sólo se podían acceder recursos financieros en el

49

mercado local, sin embargo, después de este año con la apertura de la cuenta de capital se

abre la opción de los mercados internacionales. Esto le permite a los usuarios diversificar

sus pasivos, lo cual se convierte en una fuente de competencia para los bancos que operan

en el mercado local.

En relación con lo anterior cabe indicar que la apertura de la cuenta de capital favoreció

el acceso al financiamiento externo para empresas grandes y medianas, creándose una

segmentación en relación con las empresas pequeñas o microempresas, que no tienen esa

posibilidad. Para un mayor detalle sobre este tema consultar a Monge, Monge y Vargas

(2007).

Gráfico 3.7 Costa Rica: Profundización financiera

- crédito al sector privado como porcentaje del PIB -

Fuente: Elaboración propia con cifras del BCCR

La profundización financiera casi se duplica entre 1990 y el 2006. Sin embargo, estos

datos pueden encontrarse subestimados al no incorporar las operaciones de la banca

offshore.10

Si bien esta banca ha venido cediendo terreno en los últimos años, debido a las

10

Se refiere a la constitución de bancos domiciliados en plazas sometidas a regulaciones más laxas, sobre

todo en materia tributaria y monetaria. El arbitraje en esos campos ha transformado algunas plazas

financieras en lo que se denomina “centros financieros offshore”, lo cual significa que la mayoría de las

17.6%

14.0%

0%

2%

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Bancos estatales Bancos Privados

50

menores distorsiones en el sector y en alguna medida por los esfuerzos de la SUGEF de

procurar regular los domicilios extranjeros, lo cierto es que la banca off-shore aún

mantiene un peso relativo importante, alentada por un tratamiento normativo y tributario

favorable, la prohibición para que la banca extranjera opere en el país por medio de

sucursales y por limitaciones legales que impiden a la SUGEF ejercer supervisión

consolidada. Un tema que se discutirá con mayor detalle en la sección cuarta de este

estudio.

Costa Rica tiene buen camino por recorrer en materia de profundización financiera si se

le comprara con economías en desarrollo como El Salvador y Chile, sin embargo, el país

registra uno de los crecimientos más altos entre los países similares presentados en la

Cuadro 3.2.

No obstante, cabe señalar que la profundización financiera de Costa Rica es aún muy baja

si se le compara con la de los países desarrollados.

Cuadro 3.2 Costa Rica: Comparativo de Profundización Financiera en varios países

Fuente: FMI, International Financial Statistics, 2005.

transacciones financieras realizadas por instituciones financieras domiciliadas en ellas son realizadas por

clientes que residen en otras jurisdicciones.

Promedio 90-99

Promedio 00-04

Variación absoluta

América Latina

Brasil 25 27 2

Chile 46 59 13

Colombia 15 19 4

Costa Rica 13 26 13

El Salvador 32 41 9

México 23 15 -8

Perú 14 23 9

Paises Desarrollados

Australia 68 92 24

Canadá 57 67 10

Francia 90 88 -2

Noruega 59 71 12

Suecia 42 84 42

Estados Unidos 54 62 8

51

3.5 Fusiones y Adquisiciones

La globalización del sistema financiero a nivel mundial no es ajena a la región ni a Costa

Rica. La mayor apertura del sector y la implementación de las normas de Basilea durante

la década de los noventa, motivaron procesos de fusiones y adquisiciones en

prácticamente todos los países centroamericanos. También las deficiencias de regulación

y supervisión en algunos países llevaron a crisis bancarias que resultaron en un menor

número de participantes.

La internacionalización de la banca en el istmo se caracteriza en los años noventa por la

regionalización de la banca local, la constitución de bancos offshore y la demanda

creciente por parte de emigrantes en los Estados Unidos para remesar recursos a sus

familiares. Rivera y Rodríguez (2006) identifican tres factores determinantes del proceso

de regionalización de la banca local. Uno de estos fue la necesidad de suplir la demanda

creciente de empresas operando a escala centroamericana, relacionadas con sectores

como telecomunicaciones, energía, transporte aéreo, cerveza y supermercados, entre

otros. El objetivo de facilitar una mayor escala su modernización y el desarrollo de

infraestructura para movilizar capitales y medios de pagos es otro factor explicativo de la

regionalización. Finalmente se identifica la necesidad de prepararse para la entrada de

grandes bancos.

En el caso particular de Costa Rica, las reformas financieras aplicadas son favorables al

fenómeno de regionalización de la banca. Este proceso, sin embargo, se ha caracterizado

por ser esencialmente de una vía. Bancos de los demás países de la región se han

establecido en el país pero es mínima la salida de bancos costarricenses hacia la región, a

pesar de que Costa Rica cuenta con bancos que se ubican entre los más grandes de

Centroamérica.

Este fenómeno podría tener alguna relación con la existencia de una importante

dominancia de la banca estatal en Costa Rica, la cual esta sujeta al derecho público y por

ende no puede establecer sucursales en el extranjero sin la previa autorización del BCCR.

52

Todo lo anterior, debido a la garantía del Estado sobre eventuales captaciones fuera de las

fronteras. Esta situación podría explicar la poca internacionalización regional de la banca

costarricense.

No obstante lo anterior, a lo interno del país, el proceso de fusiones y adquisiciones ha

sido muy intenso desde 1992, tal y como se puede apreciar de la información contenida

en el Cuadro 3.3.

Cuadro 3.3 Costa Rica: Fusiones y Adquisiciones en el sistema financiero nacional

Fuente: Elaboración propia con datos de la SUGEF.

Cabe mencionar que en los últimos dos años la regionalización de la banca parece estar

evolucionando hacia una internacionalización caracterizada por la entrada de bancos de

orden mundial en la región. En este sentido hay que señalar la reciente adquisición del

Banco Interfin por parte de Scotiabank y la adquisición del banco Banex por parte de

HSBC.

Año Adquiriente Adquirido

92 BAC Fin. Credomátic

92 Scotiabank Mercantil

96 UNO Aval

98 Bantec CQ

98 BFA COFISA

98 Comercio Fincomer

98 Banex Continental

98 M. Alajuela M. Metropolitana

00 BCT Comercio

00 Banex Istmo

01 Banex Metropolitano

01 BAC Finadesa

01 M. Alajuela M. Heredia

04 Improsa Bantec (compra de activos)

03 Banex Bancrecen

05 GE Consumer BAC

06 M. Alajuela M. La Vivienda

06 Scotiabank Interfin

06 HSBC Banex

07 Credomatic Miravalles

07 Citibank Grupo UNO

07 Citibank Cuscatlán

07 BCT Londres

53

Un resultado interesante del proceso de adquisiciones y fusiones en Costa Rica es que el

índice de concentración bancaria no ha sufrido cambios importantes en los últimos diez

años, período en el cual se han dado la mayoría de procesos de fusiones y adquisiciones

en este país, esto en contraposición con la evolución registrada en otros países de la

región11

. Esto tendría su explicación en la importancia relativa que tiene la banca estatal

en el país (Gráfico 3.7).

Gráfico 3.7 Costa Rica: Indice de Concentración Bancaria (activos 5 primeros bancos / activos totales)

- cifras en porcentajes-

Fuente: Elaboración propia con datos del Consejo Monetario Centroamericano.

La teoría de la organización industrial, sin embargo, ha mostrado que la competitividad

de una industria no puede ser medida empleando sólo el uso de indicadores de la

estructura del mercado, tales como el número de instituciones, o el índice de Herfindahl u

otros indicadores de concentración de mercado (Baumol, Panzar y Willig, 1982). De

hecho, Besanko y Thakor (1992) han mostrado que las barreras de entrada pueden ser un

factor más importante para determinar el comportamiento de los participantes en un

mercado que sus propios indicadores de estructura. La teoría también sugiere que

mediciones de desempeño tales como el tamaño de los márgenes en la banca o de

11

El indicador de concentración antes señalado pasó de 61.6 a 77.5 por ciento entre 1997 y el 2007. En este

mismo período en El Salvador se movió de 67.2 a 89.9 por ciento, en Guatemala de 37.2 a 74.0 por ciento,

en Honduras de 50.1 a 63.1 y en Nicaragua de 58.3 a 94.5 por ciento.

79.7 76.0

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54

rentabilidad, no necesariamente indican la competitividad del sistema bancario

(Claessens y Laeven, 2003).

Por lo anterior, se sugiere que para establecer el grado de competencia efectiva en el

sector bancario, es necesario emplear un enfoque estructural contestable (de competencia

en el mercado), de acuerdo con los lineamientos de la literatura de la organización

industrial. De hecho, como en cualquier otro sector, el grado de competencia en el

sistema bancario de un país debe medirse respecto al comportamiento actual de la

conducta (marginal) de cada banco. Este comportamiento actual no sólo esta relacionado

a la estructura del mercado bancario, sino también a la existencia de barreras de entrada,

incluyendo el tipo de propiedad de la institución financiera, y de la severidad de otras

restricciones las cuales limitan el grado de competencia entre los operadores dentro del

mercado

Empleando el modelo desarrollado por Rosse y Panzar (1977), expandido por Panzar y

Rosse (1982), Claessens y Laeven (2003) estiman el grado de competencia en el sector

bancario (“H-statistic”) de 50 países, incluida Costa Rica, entre 1994-2001.

Adicionalmente, estos autores tratan de identificar los más importantes determinantes del

indicador de competencia (H-statistic), para lo cual analizan cuatro tipos de categorías de

variables: estructura del mercado, contestabilidad, competencia inter-industria y nivel

general de desarrollo de cada país. Los resultados de este ejercicio señalan una relación

positiva y significativa entre el nivel de concentración del sistema bancario y su grado de

competencia. Es decir, que en los sistemas bancarios con mayor concentración se tiende a

observar un mayor grado de competencia.

Adicionalmente, el grado en que la banca externa participa en el sistema bancario de un

país pareciera mejorar el nivel de competencia en dicho mercado. Es decir, a mayor

número de bancos extranjeros operando en el sistema mayor el grado de competencia que

se observa. También encuentran los autores que entre menor sea el número de

55

restricciones a la actividad financiera,12

mayor es el grado de competencia que se observa

en el sistema bancario de un país. En corto, los autores encuentran que el garantizar la

contestabilidad (competencia) en el sistema financiero constituye el factor más

importante para promover un sistema bancario competitivo.

Es importante señalar que los autores no encontraron evidencia de que el nivel de

desarrollo del mercado accionario o la industria de seguros generen un impacto directo en

el grado de competencia del sistema financiero. Es decir, no encontraron evidencia de

que la competencia de otros segmentos de la industria de servicios financieros -mercado

accionario o de seguros- afecte el grado de competencia del sistema bancario. Así mismo,

tampoco encontraron que el grado de competencia del sistema bancario estuviera

relacionado en alguna forma con el nivel general de desarrollo de un país, medido por el

su nivel de PIB per capita.

En síntesis, pareciera que la reducción que se ha venido observando en el número de

entidades bancarias en Costa Rica, así como la mayor participación de la banca

internacional, no esta disminuyendo el grado de competencia en el mercado, sino más

bien aumentándolo. No obstante, es necesario realizar análisis en forma permanente por

parte de la agencia de promoción de la competencia que garanticen que la tendencia hasta

ahora observada se mantenga en beneficio de los usuarios de los servicios bancarios en

Costa Rica.

12

Acá los autores utilizan dos tipos de variables complementarias. La primera de ellas es la variable de

restricciones a la actividad financiera (Activity restrictions variable) desarrollada por Barth, Caprio y

Levine (2001), la cual indica los límites establecidos sobre los bancos comerciales para participar en el

mercado de valores, así como en las actividades de seguros y de bienes raíces, de acuerdo con las leyes

vigentes. La segunda variable se denomina prueba de entrada (Entry fit test variable), la cual mide la

severidad con que el sistema regulatorio (agencias de supervisión) impide la entrada de nuevos operadores

en el sistema bancario de un país. Cabe señalar que mientras la variable de restricción a la actividad

financiera se refiere al marco legal del país, la variable de prueba de entrada se refiere a las actuales

prácticas de las agencias de supervisión en el mismo país.

56

4. Obstáculos para lograr una mayor competencia y reformas pendientes en el

sector bancario costarricense.

En las secciones anteriores se mencionaron las principales reformas legales e

institucionales que ha experimentado el sector financiero costarricense desde la década de

los ochenta. Además, se mostró evidencia que apoya la tesis de que estos cambios han

favorecido la competencia al promover un mercado más ordenado e integrado, con reglas

más claras y una participación de los bancos estatales menor.

Los avances obtenidos, sin embargo, no han sido suficientes para eliminar algunas

distorsiones aún presentes en el sector, relacionadas principalmente con segmentaciones

regulatorias y tributarias, las cuales limitan el grado de competencia en el mercado e

impiden alcanzar niveles de eficiencia similares o cercanos a los observados en otros

países con mercados bancarios más competitivos.

Los principales obstáculos a la competencia que actualmente enfrenta el sector bancario

costarricense se pueden clasificar, para una mejor comprensión, en dos tipos: aquellos a

nivel macro y aquellos a nivel micro.

4.1. Principales Obstáculos a la Competencia a nivel Macro

Dentro de los obstáculos a nivel Macro se identifican: a) las diferencias de operación

entre la banca pública y la privada; b) la segmentación regulatoria y tributaria entre la

banca tradicional y la offshore; y c) el tratamiento especial que gozan los bancos creados

mediante leyes específicas.

a) Diferencias en la normativa de operación entre la banca pública y privada

Entre las diferencias de operación que persisten entre los bancos públicos y los privados,

cabe señalar la garantía estatal sobre los depósitos de los primeros, la normativa del

derecho público que rige a estas entidades y la obligación que pesa sobre los bancos

57

privados de trasladar sin costo a los bancos públicos parte de sus captaciones en cuenta

corriente.

La garantía estatal sobre los depósitos en los bancos públicos es quizás el último resabio

que queda de la nacionalización que experimentó el sector bancario a mediados del siglo

pasado. Sin embargo, su existencia representa para los bancos privados una importante

desventaja en la captación de recursos privados del público, toda vez que dicha garantía

equivale a un subsidio que le permite a los bancos públicos pagar tasas de interés pasivas

más bajas.

El impacto de la situación anterior sobre el nivel de las tasas de interés y la rentabilidad

de los bancos públicos y los bancos privados, es fácil de analizar mediante el siguiente

diagrama. En este diagrama se muestra como la garantía del estado a los bancos privados

afecta el nivel tasa de interés se cobra a los usuarios del crédito, el nivel de tasa de interés

que se le paga a los ahorrantes, y la rentabilidad del intermediario, según sea éste público

o privado.

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cobra

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Análisis de Rentabilidad para un Intermediario Financiero

Margen

FinancieroMargen de

IntermediaciónRentabilidad

Costos de los fondos

Pérdida esperada

Costos del capitalComisiones

Costos de

operación

58

Si el banco es público, es claro que el costo de los fondos (tasa de interés pasiva) será

inferior para éste que para los bancos privados. Suponiendo que todo lo demás fuese

igual entre ambos tipos de bancos (i.e. pérdida esperada, costos del capital, margen

financiero, comisiones, margen de intermediación y costos de operación), entonces la tasa

activa (o precio de los fondos a que le prestan a los clientes) en el caso del banco público

será menor a la de un banco privado, ya que este último deberá cobrar una tasa activa

mayor para poder obtener igual rentabilidad que la del banco público. Así, la garantía

estatal genera una distorsión al crear un entorno donde existen dos precios diferentes para

un mismo servicio financieros (i.e. un crédito).

Más aún, si consideramos que, tal y como se mostró en la sección tercera de este informe,

el margen de intermediación de la banca privada es inferior al de la banca pública,

entonces, el diagrama anterior nos enseña que, ceteris paribus,13

la garantía del estado

sobre los depósitos en la banca pública permite a esta banca operar con un margen de

intermediación mayor que el de la banca privada, cobrando a sus clientes similares tasas

de interés. Es decir, la garantía del Estado sobre los depósitos en los bancos públicos crea

una distorsión en el sistema bancario la cual produce una ineficiente asignación de

recursos en la economía. Lo anterior sucede, toda vez que tal distorsión impide que

gracias a la sana competencia, los bancos públicos deban reducir sus márgenes de

intermediación y con ello, favorecer a los usuarios del crédito cobrándoles menores tasas

de interés.

En otras palabras, sin la garantía del Estado sobre los depósitos en poder de los bancos

públicos, los bancos privados no tendrían que pagar más por los fondos o ahorros del

público, lo que les permitiría cobrar una tasa de interés menor a los usuarios del crédito.

Como los bancos privados cuentan con un margen de intermediación menor al de

públicos, estos últimos tendrían que reducir sus márgenes de intermediación para poder

competir con los privados, brindándoles a sus clientes créditos a similares tasas de interés

que estos últimos.

13

Es decir, todos los demás componentes del diagrama permanecen igual entre los bancos públicos y

privados.

59

Con base en el análisis anterior, es claro que la existencia de marcos legales o

regulatorios diferentes para diferentes intermediarios financieros, crea distorsiones que

afectan la rentabilidad de estos intermediarios, favorecen la existencia de diferentes

precios para similares servicios financieros dentro de un mismo mercado e impiden una

sana competencia en beneficio de los usuarios de los servicios financieros, en este caso

del crédito.

El resultado de la garantía del Estado sobre los depósitos de los bancos públicos, se

manifiesta en Costa Rica en que éstos últimos bancos logran tener, gracias a la garantía

estatal, una mayor participación en la captación de recursos, en el crédito al sector

privado, así como en el mercado de los fondos de pensiones y el mercado de los fondos

de inversión.

Ante esta situación se ha propuesto en algunas ocasiones el sustituir la garantía estatal por

un sistema de depósitos bancarios, el cual sea pagado tanto por los bancos públicos como

los privados.

No existe un consenso sobre los seguros de depósitos bancarios en Costa Rica. Los

opositores a este tipo de seguros apelan al riesgo moral que podrían inducir al liberar a

los participantes de las consecuencias de sus acciones. Sin embargo, todo seguro enfrenta

este mismo problema. La existencia de problemas relacionados con el riesgo moral es

algo que puede tratarse apropiadamente si se emplean los instrumentos adecuados. Los

defensores de la propuesta, por otra parte, señalan diversas medidas que se pueden aplicar

y que son de uso internacional para minimizar los problemas relacionados con el riesgo

moral.14

En Costa Rica el tema del seguro de depósitos bancarios no es nuevo. Desde hace

algunos años se remitió a la Asamblea el Proyecto de Ley titulado Reformas a la Ley

Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Ley Orgánica del Sistema Bancario

14

Para un mayor detalle de los objetivos y características de los seguros de depósitos bancarios, así como

sobre la viabilidad de implementar uno en el caso particular de Costa Rica véase Durán y Vindas

(1998).

60

Nacional y otras Leyes (expediente 14.286), el cual contiene una propuesta denominada

Garantía a los Ahorrantes. Esta propuesta plantea la creación de dos fondos para

minimizar el impacto de posibles quiebras financieras sobre los pequeños ahorrantes. El

primero, se titula Fondo de Apoyo a la Garantía de los Bancos Estatales y de las

Mutuales de Ahorro y Préstamo, cuyo objetivo es dar apoyo financiero a la garantía

estatal. Si bien esta garantía no se elimina con la reforma planteada por el Proyecto de

Ley en referencia, el Fondo permite reducir la carga que representa para el gobierno tener

que responder eventualmente por el 100 por ciento de los depósitos del público en estas

entidades

Una evaluación técnica de la propuesta de este fondo, realizada por Jaikel y Muñoz

(2001), arroja entre sus principales resultados que su creación reduce la exposición neta

de los pasivos del 40 a un 18 por ciento, con lo cual disminuye sustancialmente el aporte

del Estado y consecuentemente el costo que tendría para la sociedad una posible crisis

financiera.

El segundo fondo se denomina Fondo de Garantía a los Ahorrantes, cuyo objetivo es

cubrir a los pequeños depositantes de bancos privados, el Banco Popular y empresas

financieras no bancarias ante eventuales quiebras de estas entidades.

De acuerdo con el Proyecto de Ley, ambos fondos se manejarían en forma separada y

estarían bajo la operación y dirección de la Junta Directiva del Banco Central de Costa

Rica. También se establece la obligación de los intermediarios financieros de participar

en dichos fondos, para lo cual cada entidad tendría que realizar aportes trimestrales al

mismo. Cada uno de los fondos cubriría depósitos y certificados nominativos de personas

físicas o jurídicas hasta 2.5 veces el ingreso per cápita del país, lo que equivale

aproximadamente a unos US$10,000 dólares, monto que podría ser modificado por el

ente emisor a futuro.

La reforma de Ley antes indicada se encuentra prácticamente archivada en la Asamblea

Legislativa, no obstante que se sabe que la existencia de un seguro de depósitos, tanto

61

para los bancos públicos como para los privados, representaría un avance importante para

nivelar la cancha entre estos operadores. Cabe señalar, sin embargo, que la propuesta

descrita requiere de mejoras, particularmente en lo relativo a garantizar que ambos

seguros sean equivalentes entre los bancos públicos y privados. En tal caso, se fomentaría

la competencia en la captación de recursos y en el otorgamiento de préstamos,

estimulando un menor margen de intermediación en beneficio de los usuarios del crédito.

Hay que señalar que el grado de traslado del costo del seguro a los depositantes y

deudores dependerá en buena parte de la competencia existente en el mercado bancario, a

mayor competencia menor será la posibilidad de los bancos de trasladar dicho costo a sus

clientes.

La eliminación de la garantía estatal representaría también una ventaja para los bancos

públicos, toda vez que les facilitaría incursionar en los mercados regionales, posibilidad

que hoy se encuentra vetada, en razón de que la garantía estatal no puede cubrir

operaciones fuera de las fronteras del país.

Otra distorsión existente en el sector bancario es la obligación impuesta a los bancos

privados, desde el año 1996, de trasladar a los bancos públicos, el 17 por ciento de sus

captaciones a plazo de 30 días o menos, como requisito para poder operar cuentas

corrientes en el país. Por esos recursos, los bancos privados perciben un rendimiento de

sólo el 50 por ciento de la Tasa Básica Pasiva o de la Libor, según corresponda a la

moneda en que los mismos se encuentren (Articulo 59 de la Ley Orgánica del Sistema

Bancario Nacional).

Si bien la obligación anterior puede ser sustituida cumpliendo con un mínimo de cuatro

sucursales fuera del Area Metropolitana de San José (condición que generalmente los

bancos privados cumplen) y manteniendo un 10 por ciento de las captaciones a 30 días o

menos en créditos para programas especiales a un costo no mayor a la Tasa Básica Pasiva

o la Libor, según corresponda, a nivel normativo la obligación esta vigente y perjudica a

los bancos privados pequeños.

62

Otra fuente de competencia desigual en el mercado bancario costarricense, surge de la

segmentación tributaria en cuanto al impuesto sobre los rendimientos se refiere. Lo

anterior, debido a que los bancos públicos gozan de excepción en las operaciones de

moneda extranjera. También gozan de la ventaja de no estar regulados en cuanto a un

mínimo de capital para operar. Además, hay que citar como otro obstáculo a la sana

competencia, el hecho de que las entidades del estado solamente pueden depositar en los

bancos públicos, lo cual representa un subsidio en términos de captación debido a que

estos bancos no tienen que competir por esos recursos en el sistema financiero

costarricense.

La nivelación de la cancha también requiere de cambios en la normativa administrativa

que rige a los bancos públicos, quienes se encuentran sujetos a la legislación estatal en

materia de adquisiciones. Esto en conjunto con las operaciones offshore de algunos

bancos privados (la Sección 4 profundiza sobre este tema), coloca a la banca pública en

desventaja.

Una situación similar a la anterior podría surgir con la eventual apertura del mercado de

seguros. En la discusión del proyecto de ley para la apertura de los seguros en el marco

del CAFTA, en corriente legislativa cuando estas páginas se escribían, se ha dado un

debate intenso sobre si los bancos públicos deben o no operar seguros. Claramente, la

discusión contiene y aborda elementos ideológicos y conceptuales, pero también se

relaciona con la necesidad de contar con un mercado donde los bancos públicos y los

privados tengan igualdad de condiciones para competir en este nuevo mercado en Costa

Rica.

En resumen, para la promoción de la competencia en la banca costarricense es

indispensable nivelar la cancha entre bancos públicos y privados. Sin embargo, dicha

nivelación tiene que ser en ambos sentidos y es necesario tener presente que la nivelación

nunca podrá ser total debido a la naturaleza muy distinta de los bancos públicos respecto

a los privados.

63

b) Segmentación regulatoria y tributaria de la banca off shore

Desde hace aproximadamente dos décadas coexisten en el sector financiero costarricense

la banca tradicional y la banca offshore, operando bajo normas regulatorias y tributarias

diferentes.

La banca offshore surge como una alternativa de la banca privada para realizar

operaciones de captación y préstamos en moneda extranjera, ante la imposibilidad legal

que tenía de hacerlo antes de 1992. Además, aparece en el contexto de altos encajes y

controles de capital.

Rivera y Rodríguez (2006) identifican las siguientes ventajas de realizar operaciones

offshore:

• Los depósitos quedan liberados del pago de impuestos en la fuente, mientras que los

depositantes no tienen que reportar en su declaración del impuesto sobre la renta los

intereses cuando los ingresos generados fuera del territorio nacional no tributan.

• No se deben mantener encajes en el Banco Central, lo cual permite pagar mayores

intereses por los depósitos o cobrar menores intereses por los créditos.

• Los depositantes tienen la idea de que el riesgo de que se conozca su patrimonio es

menor cuando está custodiado por un banco offshore.

• Algunas de las regulaciones de las operaciones de crédito pueden ser evadidas,

particularmente en lo que se refiere a los límites en el monto de los créditos

otorgados a un mismo grupo de interés o a empresas pertenecientes a un

determinado sector económico, así como los límites al crédito a personas

relacionadas con el grupo de interés propietario del banco.

• Cuando el banco no domiciliado se encuentra instalado en una plaza con deficiente

regulación, algunos bancos, con el fin de sanear su cartera crediticia y evadir los

requerimientos de suficiencia patrimonial, han tenido la práctica de transferir su

cartera deficiente al banco offshore.

64

• Las plazas offshore pueden ser utilizadas por los grupos bancarios para minimizar el

pago de impuestos, simplemente trasladando al banco offshore, a través de

operaciones contables, una alta proporción de los ingresos del grupo y dejando en

los bancos onshore una alta proporción de los gastos.

Si bien la banca offshore ha perdido participación dentro del sistema en los últimos años,

producto de la eliminación paulatina de algunas de las distorsiones que favorecieron su

creación, aún mantiene un importante peso relativo, en buena parte por la segmentación

regulatoria y tributaria que persiste en el sistema bancario costarricense. Esta banca opera

al margen de la supervisión de la SUGEF, toda vez que esta entidad no cuenta con el

mandato legal para realizar supervisión consolida de las operaciones de los bancos

privados. Además, se encuentra exenta del encaje establecido por el Banco Central de

Costa Rica.

El panorama anterior constituye un obstáculo para nivelar la cancha entre los diferentes

participantes del sector bancario, particularmente representa una desventaja para los

bancos públicos.

En reconocimiento a esta distorsión, ya existen algunas iniciativas tendientes a procurar

resolver el problema. El proyecto de Ley titulado Reformas de la Ley Orgánica del

Banco Central de Costa Rica, y la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,

incorpora entre sus cinco objetivos fundamentales, el dotar a la SUGEF del mandato legal

para realizar supervisión consolidada. Específicamente, el objetivo en referencia reza:

“Establecer las facultades y atribuciones necesarias para lograr una supervisión

consolidada efectiva de los grupos financieros privados y de los bancos off shore que los

integran”.

También establece normativa para mejorar la supervisión de los bancos estatales, a fin de

subsanar la exclusión de que actualmente gozan, en cuanto a la aplicación de los artículos

141 a 150 de la Ley Orgánica del Banco Central, relativos a la supervisión de los grupos

financieros.

65

Por otra parte, las autoridades del Banco Central de Costa Rica anunciaron en el año

2007, la elaboración de un proyecto de Ley para la capitalización de esta entidad por

parte del Ministerio de Hacienda, en virtud de las pérdidas cuasifiscales que arrastra

desde la crisis de los años ochentas y que le impiden reducir la tasa de inflación a niveles

cercanos a la inflación internacional. Dentro de este proyecto se propone aplicar el encaje

a la banca offshore, con el propósito de nivelar la cancha entre los diferentes

intermediarios financieros, así como facilitar la política monetaria (La Nación, 6 de

octubre del 2007).

Un tema similar al de la banca offshore, pero más complejo por la dificultad de regularla,

es la banca de maletín, entendida ésta como un ejecutivo de un banco extranjero que

viene a Costa Rica a ofrecer créditos que son transferidos a una cuenta de un banco que

opera localmente. Esta claro que es casi imposible controlar dichos movimientos, salvo el

establecimiento de condiciones de retención de impuestos sobre la transferencia de pagos

por intereses.

La forma de enfrentar esta distorsión a la competencia es atacando su verdadera causa,

cual es las limitaciones existentes para la operación de la banca extranjera en el país por

medio de sucursales. La solución entonces es aumentar la apertura por medio de

sucursales, algo que aún no se permite. Para poder operar en el país, la banca extranjera

debe de crear un banco domiciliado en Costa Rica, el cual cuente con un capital mínimo

establecido por ley.

c) Tratamiento especial de los bancos creados mediante leyes específicas.

La segmentación en el mercado bancario costarricense no se reduce a las diferencias

entre los bancos públicos y privados. Frecuentemente este sesgo impide ver otros

problemas que también afectan la competencia en el sector. En este apartado se aborda la

distorsión que surge del tratamiento especial que reciben ciertas entidades financieras,

tales como el Banco Popular y Desarrollo Comunal (BPDC), el Banco de la Vivienda

66

(BANHVI) y las mutuales de ahorro y préstamos, las cuales fueron creadas por medio de

leyes específicas.

La ley de creación del BPDC exime a esta entidad del encaje legal a las operaciones de

captación (excepto las cuentas corrientes). También le otorga un trato especial en materia

tributaria. Esta institución esta exenta del impuesto sobre los rendimientos, el cual

representa un 8 por ciento para los otros bancos públicos y privados. Asimismo, el BPDC

recibe un trato diferenciado en el impuesto sobre la renta, al pagar la mitad de la tasa que

aplica para los demás bancos que operan en Costa Rica. Además, el BPDC es el único

intermediario autorizado para captar la contribución obligatoria que recae sobre las

planillas de las empresas.

Al igual que los bancos públicos, el BPDC no se encuentra regulado en relación al tema

del capital mínimo, pero se diferencia de éstos en que los depósitos del público hechos en

esta institución no disfrutan de la garantía del Estado.

Este tratamiento especial del BPDC sin duda representa una distorsión para la libre

competencia en el sector bancario costarricense. En línea con esta preocupación, el

proyecto de ley para la capitalización del Banco Central, señalado líneas atrás, busca

someter a este banco al encaje legal. Recientemente, algunos diputados han mostrado

también interés en atender otros temas relativos a los tratamientos diferenciales que tiene

el BPDC.

Parte de los privilegios del BPDC son también disfrutados por el BANHVI y las mutuales

de ahorro y crédito. Aunque se les aplica el encaje legal, gozan de exoneración del

impuesto sobre la renta y del impuesto sobre los rendimientos (las mutuales de ahorro y

crédito pagan este último sólo para moneda extranjera). En el caso del BANHVI cabe

señalar que no esta sujeto a la regulación de la SUGEF. Por su parte las mutuales de

ahorro y crédito disfrutan de la garantía estatal sobre sus captaciones (depósitos del

público).

67

En el Recuadro 2 se resumen las diferencias relativas con que operan los bancos públicos

y privados, la banca offshore, el Banco Popular, el BANHVI y las mutuales de ahorro y

crédito.

Recuadro 2. Diferencias en el marco legal y regulatorio de los Operadores

del Sistema Bancario Nacional

Fuente: Elaboración propia con base en información del BCCR y Angulo (2006).

Los obstáculos macro identificados sugieren que para promover la competencia en el

sistema bancario costarricense es indispensable nivelar la cancha para todos los

participantes. Esto demanda de acciones multidimensionales que eliminen las diferencias

que existen actualmente en el marco legal y regulatorio con que operan los distintos

intermediarios financieros en el país, las cuales generan una segmentación importante del

mercado. Algunos esfuerzos ya están en camino, pero son aún incipientes y

desarticulados.

B. Estatal BPDC B. Privada Off-Shore Banhvi Mutuales

Capital mínimo No regulado No regulado ¢ 5,000 mill $3,000,000 No regulado¢ 10 millones.

(Ley 7052, art 70)

Seguro depósitos

100% Estado.

(Ley SBN

Art.4)

NoFondo Privado

ABCNo No 100% Estado

Encaje

15% en ¢ y $,

depósitos y

captación

Exento

15% sólo ctas

ctes

15% en ¢ y $,

depósitos y

captación

No

15% en ¢ y $,

depósitos y

captación

15% en ¢ y $,

depósitos y

captación

(Reserva de

liquidez del 15%

sobre capt y

aportes)

Impuesto sobre

los rendimientos

8% en ¢

Exento $Exento

8% en ¢ y $

Peaje del 17%No aplica Exento

Exento en ¢

8% en $

Impuesto Renta30% sobre renta neta

15% sobre renta neta

30% sobre renta neta

Canon anual $125,000

Exento

Exento 50%

costas, formaliz. y traspaso

Uso de Utilidades

después de

impuestos

5% CONAPE

(deducible)

10% Infocoop

50% Reserva

Legal

Resto

Capitalización

5% Conape

(deducible)

Capitalización

5% Conape

(deducible)

10% Res. Legal

10% Fondo

Jubilac.

Empleados, Resto

uso privado.

Requisitos de la

plaza.

Resto uso

privado.

N.A Capitalización

Autoridad

ReguladoraSUGEF SUGEF SUGEF

Autoridad en el

domicilioNO SUGEF y BANHVI

Contratación

AdministrativaCGR CGR Reglas Internas Reglas Internas CGR Reglas Internas

Acceso a

depósitos de

entidades

públicas

Si Si No No No No

68

En la siguiente figura se muestran (con base en la información del Recuadro 2) las

principales diferencias normativas y de regulación bajo las cuales opera la banca privada

en relación con los demás operadores del sistema financiero costarricense. El color rojo

significa que la banca privada enfrenta una posición de desventaja respecto a los demás

operadores. Su situación es desfavorable como resultado de los menores requerimientos

de capital mínimo que cumplen los demás operadores, el seguro estatal sobre los

depósitos de los bancos públicos, el tratamiento especial al Banco Popular, tales como la

no aplicación del encaje en este último, el menor impuesto sobre los rendimientos y sobre

la renta que pagan las otras entidades del sector (con excepción de los bancos públicos en

el caso de renta), el acceso exclusivo por parte de los bancos públicos y el Banco Popular

a los depósitos de las instituciones estatales, así como la no supervisión y regulación del

Banhvi por parte de la SUGEF.

Recuadro 3. Diferencias entre los Bancos Privados y los demás

Operadores del Sistema Bancario Nacional

Fuente: Elaboración propia con base en información del BCCR y Angulo (2006)

B. Estatal BPDC Banhvi Mutuales

Capital mínimo

Seguro depósitos

Encaje

Impuesto sobre los

rendimientos

Impuesto Renta

Uso de Utilidades

después de impuestos

Autoridad Reguladora

Contratación

Administrativa

Acceso a depósitos de

entidades públicas

Operaciones Offshore

69

Contrariamente, el color azul significa que los bancos privados gozan de una mayor

libertad para el uso de sus utilidades en relación con los bancos públicos y las mutuales,

su sistema de contratación administrativa es más flexible en comparación con la de los

bancos públicos, el Banco Popular y el Banhvi, además tienen la ventaja de realizar

operaciones offshore, las cuales no están sujetas a la supervisión de la SUGEF, se

encuentran libres del encaje, y en general, de los impuestos sobre los rendimientos y la

renta. El color blanco implica que los bancos privados operan bajo condiciones similares

a los demás operadores del sistema bancario costarricense.

En resumen, la nivelación de la cancha tiene que ser en ambos sentidos y es necesario

tener presente que la nivelación no podrá ser completa debido a la naturaleza particular

de la banca estatal y los bancos especiales. Específicamente, el hecho de que el capital de

estas instituciones financieras es considerado un recurso público, y por ende la actuación

de estos intermediarios debe ser supervisada por la Contraloría General de la República.

Esto plantea una discusión compleja, pero indispensable, que exige definir previamente el

papel de estas entidades. Por ejemplo, si se establecen las mismas reglas para los bancos

públicos y los privados, se da por sentado que los primeros actuarán con fines meramente

lucrativos y saltará la interrogante de cual es el objetivo de la participación del Estado en

este mercado. En caso de que no se proceda a nivelar la cancha, se tendrá que tener un

objetivo social valido para justificar tal situación, de lo contrario, poco se podrá avanzar

hacia un sector más competitivo y eficiente en Costa Rica.

4.2. Principales Obstáculos a la Competencia a nivel Micro

La identificación de obstáculos a la competencia a nivel micro puede ser compleja,

debido a que estos podrían en algunos casos confundirse con situaciones que no son

atribuibles al sector, tales como los procesos de diferenciación e innovación de productos

y servicios que son propios del mercado financiero.

Teniendo en mente esta consideración, en adelante se señalan algunas situaciones donde

el criterio podría rondar lo subjetivo. En este sentido, es posible señalar la práctica

70

bastante común de las entidades bancarias de empaquetar los préstamos con productos

como cuentas de ahorro, tarjetas de debito, entre otros, lo cual impide o dificulta al

cliente determinar el costo real del crédito, a fin de comparar con otras alternativas. Una

práctica común en el sistema bancario originada en la necesidad de obtener economías de

ámbito para poder competir exitosamente.

Esta situación plantea un reto importante en términos de la promoción de la competencia,

toda vez que prohibir esta práctica podría llevar a limitar los procesos naturales de

diferenciación e innovación de productos y servicios en el mercado. Esta situación es

muy similar a la oferta de tarjetas de crédito, las cuales presentan costos asociados a

diferentes características y servicios conexos, en parte porque se dirigen a diferentes

segmentos del mercado.

Usar mecanismos de divulgación similares a los que se emplean actualmente con las

tarjetas de créditos puede representar entonces una alternativa acertada para enfrentar esta

situación.

Otro factor que podría afectar la competencia son las tarifas para las transferencias

interbancarias. Si bien la plataforma electrónica para este tipo de transferencias ha tenido

notables avances en los últimos años, gracias a las mejoras que ha tenido el Sistema

Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE), la fijación de tarifas en cada banco puede ser

arbitraria. De hecho, un banco puede discriminar entre su cliente y el cliente de otro

banco, cobrando una tarifa más baja al primero en relación con el segundo por un mismo

servicio de transferencia.

A manera de ejemplo, supongamos que el individuo A recibe su salario en el banco X,

pero sus cuentas las maneja con el banco Y. En este caso el banco X puede fijar una tarifa

más alta para A por el mismo servicio de transferencia que brinda al individuo B, quién

es su cliente y emplea el servicio de transferencia para enviar dinero a terceros que

poseen cuentas en el banco Y, o bien, transferir el salario que le depositan en el Banco Z

al banco X, donde maneja todas sus cuentas.

71

Esta situación, evidentemente no favorece la competencia y en tal caso es posible que se

requiera de mecanismos para garantizar el cobro de una tarifa única a los diferentes tipos

de usuarios de transferencias interbancarias en un mismo banco. Al igual que con las

tarjetas de crédito, podría ayudar la divulgación periódica de las tarifas que aplica cada

entidad por este servicio.

Una tercera fuente de distorsión proviene de cuentas bancarias corporativas que ligan las

cuentas de los trabajadores. Un caso común de esta práctica se observa en el pago de las

planillas de ciertos empleados de entidades públicas en Costa Rica. El problema se

presenta cuando se obliga a los empleados de una empresa a recibir su salario en el banco

que emplea la empresa para sus transacciones comerciales. Claro está, si este problema

surge como resultado de una decisión del empleador y no del banco donde éste tiene sus

cuentas, tal distorsión no es atribuible al sistema bancario. Por el contrario, si la

distorsión surge debido a que se trata de un servicio empaquetado brindado por una

entidad bancaria a la empresa, el cual es obligatorio para los empleados de ésta última,

entonces esta situación es atribuible al sistema bancario. Esta última situación también

puede ser producto de la discriminación en las tarifas de las transferencias interbancarias,

lo que obliga a los empleados a la adopción del banco de la empresa.

Es posible identificar otras situaciones similares a las expuestas anteriormente, sin

embargo, se debe tener mucho cuidado, como se indicó antes, de identificar claramente

su origen, lo cual no siempre es fácil de lograr, ya que pueden deberse a situaciones

atribuibles directamente a intereses particulares de algún intermediario bancario, o bien,

responder a procesos de diferenciación e innovación de productos y servicios que son

naturales en cualquier mercado bancario y que no deberían prohibirse.

Las distorsiones a nivel macro y micro señaladas a lo largo de esta sección requieren

acciones de corrección que demandan un amplio conocimiento de cómo opera el mercado

bancario internacional, principalmente ahora con el ingreso al país de varias entidades de

72

orden mundial, y del mercado nacional, con sus realidades particulares que lo

caracterizan.

Las diferencias multidimensionales con que operan los diversos participantes en el sector

bancario costarricense, hace necesario que los esfuerzos de promoción de la competencia

estén bien articulados entre las diferentes entidades relacionadas directa o indirectamente

con el sector, tales como la SUGEF, el BCCR, la Asociación Bancaria Costarricense,

entre otras.

El proceso de investigación seguido en la fusión de la operadora de pensiones de Banex

con la de Interfin, comentada en la Sección 3, representa un buen punto de partida para

una articulación institucional que permita emprender políticas y acciones exitosas para la

promoción de la competencia en la banca del país. Este caso constituye una referencia

interesante en virtud de la adecuada coordinación y cooperación que se dio entre

COPROCOM, la entidad responsable por mandato legal de promover la competencia y la

defensa del consumidor, y la SUPEN, encargada de regular y supervisar el sector de

pensiones.

El trabajo conjunto entre ambas entidades facilitó la resolución de un caso que en

apariencia era complejo. La clave fue la conjunción de la experiencia de COPROCOM en

materia de competencia, con el conocimiento especializado sobre el mercado de la

SUPEN.

Esta experiencia contiene entonces elementos muy positivos para ser trasladada a la

banca. Lo que se requiere es una reforma a la Ley Orgánica del Sistema Bancario

Nacional, que introduzca una disposición similar a la del Artículo 47 de la Ley de

Protección al Trabajador, la cual reza: Las fusiones y los cambios de control accionario

de las operadoras o las organizaciones sociales autorizadas o de fondos administrados

por estas requerirán la autorización previa del Superintendente, con base en el

reglamento que dicte para tal efecto la Superintendencia. El objetivo de esta obligación

es velar porque el proceso de fusión no lesione los intereses de los afiliados ni los niveles

73

de competencia. Para tal efecto, el Superintendente deberá consultar a la Comisión para

la Promoción de la Competencia, según el trámite dispuesto en el reglamento

correspondiente...”.

La vinculación entre las autoridades de supervisión del sector de pensiones y las

encargadas de promover la competencia se estable también en la Ley Régimen Privado

de Pensiones Complementarias (N° 7523). En su Artículo 38 e inciso w señala como una

de las atribuciones del Superintendente de Pensiones “Denunciar, ante la Comisión de

Promoción de la Competencia, las prácticas monopolísticas por parte de los entes

regulados”.

En el mismo sentido la Ley Reguladora del Mercado de Valores (Nº 7732) sugiere la

necesidad de una buena coordinación y cooperación entre las autoridades encargadas de

la supervisión y las responsables de promover la competencia. En su artículo 8 inciso p

estable como parte de las atribuciones del Superintendente del mercado de valores el

“Velar por la libre competencia en los mercados de valores y denunciar, ante la

Comisión de la Promoción de la Competencia, la existencia de prácticas

monopolísticas”.

La anterior normativa que vincula la labor de supervisión y regulación del sector de

pensiones y del mercado de valores con la de promover la competencia, representa un

buen punto de partida para el sector bancario costarricense. Sin embargo, se debe tener

presente que pueden presentarse tensiones entre los objetivos de supervisión y los de la

promoción de la competencia. Algunas veces las autoridades de supervisión podrían tener

que adoptar medidas para preservar la estabilidad financiera, por ejemplo imponer una

provisión mayor a una entidad bancaria que muestra un exacerbado crecimiento en sus

préstamos, políticas laxas de crédito, o bien, un rápido aumento en la morosidad. Esta

medida podría ser considerada como una acción discriminatoria desde el punto de vista

de los objetivos de la promoción de la competencia si se interpreta como un trato desigual

en relación con las demás bancos. Pero puede ser indispensable para evitar la

74

inestabilidad o crisis en un sistema que es muy sensible a las expectativas y a la

especulación.

En vista de lo anterior, se requiere un claro esquema de coordinación y cooperación entre

COPROCOM y la SUGEF. Por un lado, las autoridades de supervisión tienen la

responsabilidad de adoptar políticas que garanticen la estabilidad del sistema. Cuando se

presente tensión con los objetivos de la promoción de la competencia, lo deseable es que

se genere la menor distorsión posible en términos de esta. Por su parte, COPROCOM

debe promover una mayor competencia teniendo en cuenta la prevalencia de preservar la

estabilidad.

En otro orden de cosas, una acción adicional a favor de la mayor competencia en la

banca, es fortalecer institucionalmente al COPROCOM, particularmente en lo relativo a

dotarlo de los recursos humanos y financieros necesarios para realizar labores pro activas

de competencia. Como se indica en líneas anteriores, algunas de las distorsiones

existentes de tipo micro pueden ser abordadas con una mayor divulgación de información

sobre los diferentes productos y servicios bancarios, en forma similar como se hace en la

actualidad con las tarjetas de crédito, con lo cual se facilita al usuario la elección

comparativa.15

También se debe tomar en cuenta que en la dimensión pro activa de la promoción de la

competencia, el fomento de la banca electrónica (Internet banking) es trascendental, toda

vez que este mecanismo intensifica la competencia entre las entidades, al eliminar los

obstáculos físicos y espaciales, mejorando el acceso a pequeñas empresas y a usuarios de

zonas alejadas.16

El propósito final de promover una mayor competencia en el sector bancario

costarricense debe ser mejorar la eficiencia, calidad y disponibilidad de los productos y

servicios financieros. El fin es reducir el margen de intermediación para abaratar con ello

15

Suministrar al público la calificación de los bancos realizada por el SUGEF o por calificadoras de riesgo

es una acción en esa dirección. 16

Para una discusión detallada de este punto en el caso particular de las micros, pequeñas y medianas

empresas costarricenses, véase Monge-González, Alfaro-Azofeifa y Alfaro-Chamberlain (2005).

75

los costos de financiamiento e incrementar así el acceso de las empresas e individuos, al

tiempo que se fomenta un mercado innovador, con variedad de productos para toda la

población.

Lo anterior vierte especial importancia, si se toma en cuenta que de lograr Costa Rica un

margen de intermediación financiera similar al promedio de Chile, Panamá y El Salvador

en el 2006 (i.e. 5.3% en lugar de un 8.1%), y tomando como base los saldos actuales de

crédito al sector privado costarricense en dicho año, este país podría obtener una ganancia

de bienestar de casi un punto porcentual del Producto Interno Bruto (i.e. 0.9% del PIB).17

Por otra parte, si en el ejercicio Costa Rica lograra alcanzar un margen de intermediación

aún más bajo, cercano a los 3 puntos porcentuales del estándar internacional, el beneficio

para los costarricenses ascendería al 1.7 por ciento del PIB. Una ganancia estática en el

bienestar nada despreciable.

4.3 Reformas pendientes en el sector financiero costarricense

La reforma del sistema financiero en nuestro país es una tarea inconclusa. Según Lizano

(2006) el avance es lento debido a los cambios continuos de circunstancias, internas

como externas, de las instituciones y de la legislación; a la aparición de nuevos riesgos y

experiencias, y el aprendizaje derivado de los errores incurridos en el transcurso del

tiempo.

Se debe llevar a cabo medidas que integren otros sectores, para que la reforma tenga un

impacto real beneficioso para el país, de ahí la importancia de que se tomen, al menos,

algunas medidas para tratar de solucionar algunos de los principales problemas

identificados en el presente estudio.

Cabe resaltar que durante las dos décadas de reformas del sistema financiero antes

descritas, Costa Rica fue uno de los pocos países latinoamericanos que no experimentó

17

El saldo de la cartera de crédito al sector privado en el sistema bancario costarricense para el año 2006,

ascendía a la suma de US$6.946 millones, mientras que el PIB de este país ascendía a la suma de

US$22.061 millones. Así, con una reducción del margen de intermediación del 2.8 puntos porcentuales la

ganancia en bienestar es estimada en US$194 millones, es decir, aproximadamente un 0.9% del PIB.

76

crisis macroeconómicas (i.e. entre 1984 y 2005). Esto se logró en circunstancias adversas,

dada la incertidumbre y los grandes desafíos que hubo que enfrentar. Dentro de estas

circunstancias estuvieron: las crisis repetidas en los mercados financieros internacionales

y la creación del sector financiero público y privado (se forzó a los bancos comerciales a

desempeñar el papel de verdaderos intermediarios financieros y dejar de ser simples

ejecutores del programa crediticio del BCCR y se abolió el monopolio de las cuentas

corrientes en manos de bancos comerciales del Estado).

Para Lizano (2006) el hecho de haberse evitado la crisis durante veinte años representa un

gran logro. Sin embargo, la evolución de la economía nacional no ha sido satisfactoria en

ese periodo. Al respecto cabe mencionar lo siguientes hechos:

El crecimiento real del PIB ha alcanzado, en promedio, tan solo alrededor del 4%

al año en la última década;

La pobreza aqueja al 20% de las familias del país, sin mostrar una tendencia a

disminuir;

El desempleo abierto se ubica en el 6% de la población económicamente activa;

La inflación en los últimos años ha sido una de las más elevadas de

Latinoamérica;

El endeudamiento público, debido al déficit persistente de las finanzas públicas,

ha llegado a límites muy elevados;

La descapitalización del sector público es notoria, especialmente en el campo de

la infraestructura vial y en la calidad de los servicios públicos;

La pérdida de competitividad de la economía nacional.

Por ello, el mayor reto del país consiste en poder alcanzar tasas sostenidas de crecimiento

económico que ronde el 7% por año; reducir la pobreza al 10% de las familias del país y

disminuir la inflación a niveles internacionales.

La situación actual del sistema financiero ha sido, a la vez, causa y efecto de la evolución

de la economía costarricense mencionada anteriormente. Las deficiencias y lagunas que

aquejan el sector financiero son evidentes. Lizano (2006) señala las siguientes:

77

Profundización financiera insuficiente.

Márgenes de intermediación financiera muy elevados.

Pérdidas significativas del banco central.

Inflación anual bastante superior a la internacional.

Tasas de interés reales más elevadas que las prevalecientes en los mercados

financieros internacionales.

Marcada dolarización de activos y pasivos financieros.

Encajes sobre los cuales el Banco Central no paga intereses.

Sistema de supervisión en proceso de mejoramiento, pero aún insuficiente.

Con base en todas estas consideraciones es necesario plantear la próxima etapa de la

reforma al sistema financiero, la cual incluirá elementos importantes del entorno tal como

la consolidación del mercado financiero regional de Centroamérica, lo cual tendrá efectos

importantes en cuanto a la normativa bancaria, la supervisión prudencial, las operaciones

bursátiles, los fondos de pensiones y los seguros. Es precisamente dentro de este entorno

que debe plantearse la próxima etapa de la reforma del sistema financiero.

Áreas prioritarias de acción

De acuerdo con Lizano (2006) hay ciertas consideraciones que hay que tomar en cuenta

antes de abordar el tema de la reforma financiera, estas son:

Primero. Los requisitos básicos que el sistema financiero tiene que satisfacer para

asegurar su adecuado funcionamiento son:

o El sector financiero debe representar una actividad rentable, en

comparación con los demás sectores de la economía del país.

o El sector financiero ha de ser eficiente, de tal manera que aumente

continuamente su productividad, para ello debe ofrecer más y mejores

servicios financieros.

o El sector financiero debe ser solvente. Para ello deben conjugarse varios

aspectos simultáneamente:

El esfuerzo permanente de capitalización;

78

La prudencia de los banqueros con respecto a la administración de

riesgos;

La supervisión prudencial debe ser tal que permita evitar crisis

macro de origen bancario, pero sin entorpecer el crecimiento y la

eficiencia del sector financiero; y

La política del BCCR debe ser acertada

Cuanto mejor se conjuguen estos elementos, mejor podrá desempeñarse el

sector financiero.

Segundo. Los resultados y la velocidad con que se den los efectos de la reforma

financiera, dependen de tres factores:

o Nivel de desarrollo económico del país;

o El grado de desarrollo institucional y del marco jurídico existentes; y

o La estructura del sistema financiero también incide en los resultados y

efectos de las medidas tomadas. Dos ejemplos permiten aclarar este punto:

La presencia de entidades financieras públicas cuyos pasivos

tienen la garantía del Estado, les permite comportarse de manera

diferente en relación a los intermediarios privados, respecto tanto a

la rentabilidad de sus operaciones como a la administración de sus

riesgos.

El tamaño de los intermediarios financieros ejerce asimismo un

efecto importante en las normas de supervisión prudencial, es

decir, cuando los intermediarios son relativamente pequeños,

ninguno tiene capacidad para generar crisis generalizadas del

sector financieros; lo contrario sucede si en el mercado existen

intermediarios muy grandes. Aún cuando el tamaño del sector

financiero fuera similar, su funcionamiento adecuado exigirá un

monto total de reservas mayor en el segundo caso que en el

primero.

Hechas las consideraciones anteriores y dados los antecedentes señalados, Lizano (2006)

propone los siguientes puntos para la próxima etapa de la reforma del sistema financiero.

79

El Banco Central

La modificación de las políticas del Banco Central ocupará un papel determinante en la

próxima etapa de la reforma financiera. Los cambios, abarcarán tres áreas principales, a

saber: las pérdidas o déficit que arrojan sus operaciones, el régimen cambiario y el tema

del inflation targeting.

La supervisión prudencial

Un sistema de supervisión prudencial moderno, ágil e innovador es un requisito

indispensable para el desarrollo sano y acelerado del sistema financiero.

Es necesario ampliar las facultadas de la SUGEF, sobre todo cuando se trata de

intervención de intermediaros financieros. Además los funcionarios de esta institución

deben estar protegidos ante posibles demandas y acusaciones, planteadas por los

involucrados en la intervención de los intermediaros financieros.

Igualmente, es urgente tener en cuenta la necesidad de lograr y mantener una estrecha

relación entre la supervisión prudencial en el ámbito microeconómico y en el ámbito

macroeconómico. El objetivo de la supervisión micro prudencial es proteger a los

depositantes, es decir, reducir los costos de los errores de los intermediaros financieros,

mientras que la supervisón macro prudencial busca más bien la estabilidad del sistema

financiero como un todo, tratando de proteger a la sociedad de crisis financieras.

A este respecto, Vargas (2006) indica además que los grupos financieros (incluyendo su

operación offshore) deben ser objeto de regulación y supervisión prudencial en materia de

riesgo, capitalización, registros contables a utilizar e información a suplir al mercado,

entre otros.

El sistema bancario

Dos características importantes del sistema bancario costarricense deben mencionarse:

primera, el funcionamiento de importantes bancos comerciales estatales (Banco Nacional,

Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola) y uno público, el Banco Popular, y

80

segunda, la propiedad de algunos bancos comerciales privados en manos extranjeras,

especialmente de otros bancos centroamericanos, así como de panameños y más

recientemente, de puertorriqueños, estadounidenses y europeos.

Dentro de este marco, debe reconocerse que con frecuencia, en no pocos países, las crisis

financieras generalizadas se han originado en el quebranto experimentado por algún

intermediario financiero, hecho que luego contagió a todo el sector. En Costa Rica, si

bien en el transcurso de los años algunos bancos, privados y públicos, se han visto

obligados a cerrar sus puertas, en ningún caso han sido suficientemente “grandes” como

para generar crisis financieras generalizadas. El origen de los problemas es bien

conocido: capitalización insuficiente, administración inadecuada de riesgos, costos de

operación demasiado elevados, servicios financieros inadecuados y caros.

El BCCR y los entes supervisores han puesto especial empeño en el fortalecimiento y

modernización del sistema bancario, a fin de que cuando ocurra la salida del mercado de

alguno de los bancos, sea percibida por el resto del sector bancario como un hecho

normal y, por consiguiente, no desencadene efectos que contagien a todo el sistema

financiero. A pesar de la atención que se ha puesto a ese tema, en la actualidad, son varias

las preocupaciones existentes. Dentro de estas áreas, Lizano (2006) resalta cinco:

El sistema bancario debe reflejar condiciones competitivas, semejantes a las

prevalecientes en otros sectores de la economía nacional. De no ser así, los inversionistas

canalizarían sus recursos a otros sectores. Con este propósito en mente se debería:

Eliminar una serie de impuestos que recaen, de manera exclusiva, sobre los

bancos comerciales estatales, como son las contribuciones forzosas que deben

hacer cada año a favor de las cooperativas y del fondo nacional de préstamos para

la educación superior.

Modificar la legislación, a fin de subsanar los obstáculos que dificultan, de

manera muy marcada, a los intermediarios financieros cobrar sus préstamos y

poder en otros casos, disponer más fácilmente de los activos recibidos en dación

de pagos.

81

Establecer la obligación al Banco Popular de pagar impuestos y contribuciones,

igual como lo hacen los demás bancos comerciales, estatales y privados.18

Además, debería eliminarse la contribución obligatoria que recae sobre las

planillas de las empresas a favor de este banco. Quizás en sus primeras etapas

dicha contribución fue necesaria para capitalizar al Banco Popular, pero ya no

existe justificación para mantenerla, es necesario que el Banco Popular compita,

en igualdad de condiciones, con los demás bancos comerciales.

Las condiciones en que operan, en la actualidad, los bancos comerciales estatales y

públicos y los bancos comerciales privados son desiguales. En algunos casos se

discrimina en contra de los primeros, en otros en contra de los segundos. Para promover

la competencia entre unos y otros es necesario tomar diversas medidas de diferente

naturaleza:

Los bancos estatales y públicos deben disfrutar de mayor flexibilidad para

nombrar y despedir a su personal, fijar las remuneraciones de sus funcionarios, así

como para adquirir los equipos necesarios para su funcionamiento.

La obligación por parte de los bancos comerciales privados de prestar a los

bancos comerciales estatales un monto equivalente al 17% de los recursos que

captan del público, a una tasa inferior a la del mercado, debe eliminarse. Esta

norma representa un subsidio, cuyo pago es sufragado por los clientes de los

bancos comerciales privados, lo cual aumenta los costos de transacción y

representa una desventaja competitiva.

Los bancos comerciales estatales disfrutan de un seguro de depósito, a cargo del

Estado, del 100% sobre sus operaciones pasivas (captaciones del público en

cuentas corrientes, y de ahorro y ventas de sus títulos). Se trata de un subsidio a

favor de estos bancos comerciales, pues el Estado no les cobra por ese seguro. El

Estado asume así un pasivo contingente, que se transformó en real cuando el

Banco Anglo Costarricense cerró sus puertas (quebró) en 1994. Ahora bien, ese

seguro debería sustituirse por uno a favor de los depositantes “pequeños”, tanto en

18

En la actualidad el Banco Central se encuentra elaborando un proyecto de Ley que permita establecer el

encaje al Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

82

los bancos comerciales del Estado, como en los bancos comerciales privados.

Cada banco comercial deberá pagar la prima correspondiente a su seguro. No

pareciera conveniente mantener un sistema como el actual, cuya amplitud es tan

extensa que cubre aun a las corporaciones internacionales, ni tampoco cargar a las

finanzas gubernamentales un costo que debe ser asumido por los bancos

comerciales estatales.

Finalmente, las trabas a la entrada de nuevos intermediarios financieros, ya sean

nacionales o extranjeros, deben reducirse sustancialmente. Los costos y

condiciones en tales casos deben existir pero no ser excesivos, a fin de promover

la competencia en el mercado financiero.

Es necesario reiterar que las condiciones de funcionamiento de entes estatales,

como bancos comerciales, no podrá ser igual a la de las empresas privadas. Los

bancos comerciales estatales administran activos públicos y como tal deben

flexibilizar las disposiciones y normas aplicables a los bancos comerciales

estatales, para permitirles mejorar sus condiciones competitivas, pero siempre

subsistirán condiciones diferentes, como consecuencia de su naturaleza de entes

públicos.

Los bancos comerciales estatales y públicos deben mejorar la información que

suministran a los organismos políticos y al público en general. No se trata solo de la

información requerida por la SUGEF, si no también presentar un informe anual al

Consejo de Gobierno y a la Asamblea Legislativa, tanto sobre su situación financiera,

como acerca del cumplimiento de los programas a su cargo. Se trata así de mejorar la

rendición de cuentas de los bancos comerciales propiedad del Estado. También sería

conveniente suministrar al público la calificación de los intermediarios financieros,

realizada ya sea por la SUGEF o por empresas calificadoras de riesgo.

4.4 Cambios en el entorno

Los países se benefician de tener un sistema bancario moderno que provea los servicios

bancarios que necesitan, tanto los consumidores de servicios financieros cada vez más

Con formato: Numeración y viñetas

83

sofisticados, como las empresas para competir en un mundo globalizado. Un sistema

bancario que no se actualiza, constituye un detente para la competitividad internacional y

las posibilidades de crecimiento económico de los países.

Cambios tecnológicos

Con el surgimiento del comercio electrónico, Rojas (2003) señala que la administración

del sistema de pagos adquiere relevancia como negocio en sí mismo, asociado al manejo

de la información y a la transferencia de pagos. Esto representa una transformación

importante en el sistema de pagos, y con ello el fondeo mediante cuentas corrientes

tiende a perder importancia, pues el manejo del sistema de pagos ha sido un negocio

tradicional de la actividad bancaria, ya que la administración de cuentas de cheques

constituye uno de los principales servicios bancarios. Con esta transformación del

sistema, la tradicional lealtad de los clientes para con sus bancos será aminorada, creando

opciones favorables para la entrada de instituciones financieras no bancarias, lo cual

aportaría mayor competencia al sistema.

Con esta coyuntura, las unidades superavitarias tienen cada día mayor facilidad de mover

sus recursos financieros a muy bajo costo tanto dentro como fuera del país, lo cual genera

una pérdida de poder de mercado de los bancos. Por lo tanto, esto obligará a los bancos a

construir relaciones duraderas con sus clientes basados en la excelente reputación.

Asimismo, dado que para los clientes con una cultura cibernética las distancias

geográficas se reducen sustancialmente, realizar transacciones financieras directamente

en los centros financieros nacionales e internacionales donde las opciones son más

amplias y hay más competencia, cada día va a resultar más fácil y estos depositantes

dejarán de ser un mercado cautivo de las sucursales bancarias, lo cual reduce el poder de

mercado de monopolios regionales, favoreciendo la competencia en el sistema financiero

del país.

Según Rojas (2003) la nueva tecnología de sistemas de información y la automatización

de muchos procesos productivos, han permitido un retorno al servicio personalizado. Los

desarrollos tecnológicos recientes permiten un retorno al servicio “hecho a la medida”,

sin que ello implique un incremento significativo en el costo de producción. Por lo tanto,

84

la nueva tecnología se orienta a permitir una mezcla de los dos enfoques, es decir, un

servicio personalizado de calidad “hecho a la medida” y al costo muy bajo de producción

en masa.

Cambios competitivos

La industria bancaria muestra una tendencia hacia una mayor competitividad. Según

Rojas (2003), algunas de las tendencias competitivas más importantes de la industria son

las siguientes:

Fusiones y adquisiciones. La desregulación financiera, la privatización en ciertas

actividades y los cambios en la legislación acerca de la conformación de entidades

financieras han permitido a los bancos extender su ámbito de actividad y, de esta

forma, hacer uso más eficiente de los recursos disponibles. Por una razón de

reducción de costos, los bancos se han movido hacia la conformación de

conglomerados financieros. Además, la conformación de éstos permite a los

grupos obtener mayores ganancias mediante la aplicación de estrategias de venta

multiproducto, tales como: ventas cruzadas, diseño de paquetes y discriminación

de precios. El proceso de fusiones y de adquisiciones es la consecuencia lógica de

la necesidad de aprovechar las economías de escala para mantener competitividad

en la industria.

Desintegración horizontal y vertical. Mediante la práctica de outsourcing o

provisión externa, el banco no vende únicamente sus productos, sino se convierte

en vendedor de productos (por lo general complementarios) de otras empresas

financieras. La estrategia está ligada a lo que Lizano y Zuñiga (2000) también

denominaban como “supermercados financieros”. De tal manera, el banco puede

ofrecer a sus clientes una amplia gama de servicios financieros sin tener que

incurrir en la complejidad de producirlos todos.

Identificación y segmentación de mercados. La amplia heterogeneidad en las

necesidades financieras de los consumidores, unida al desarrollo de los sistemas

de información, ha permitido aplicar estrategias de segmentación de mercados en

la industria bancaria. De esta forma, los bancos se acercan más a las necesidades

de sus clientes; pueden abastecer mejor a algunos clientes rentables y excluir

85

segmentos de mercado poco rentables; y además, pueden hacer un mejor uso de

sus recursos de ventas y de promoción.

Cambios regulatorios y de entorno económico

Los cambios regulatorios se han llevado a cabo en tres grandes áreas. Estas son:

Liberalización y apertura. La liberalización financiera y la libre movilidad de

capitales que ella acompaña, genera cambios importantes en el negocio bancario.

La liberalización financiera no reduce abruptamente los márgenes de

intermediación financiera, pero sí aumenta la probabilidad de una guerra de tasas

de interés. La libre movilidad de capitales y la apertura financiera también han

generado el fenómeno de la internacionalización de algunos bancos. Esta

estrategia involucra la instalación de bancos subsidiarios, la inversión extranjera

en bancos locales y el establecimiento de alianzas estratégicas.

Filosofía de las entidades supervisoras. La mayoría de las instituciones de

supervisión bancaria estuvieron impregnadas de una cultura de supervisión

controladora y paternalista en el pasado. La regulación, el monitoreo, los

controles y las directrices bancarias eran los instrumentos favorecidos por los

entes supervisores para realizar su labor. Actualmente se recomienda que la

supervisión se oriente al diseño de esquemas de incentivos que reduzcan la

necesidad de realizar labores de monitoreo, es decir, de poder pasar de una

supervisión controladora y paternalista a una preventiva y subsidiaria. Por otro

lado, existe una tendencia hacia la armonización internacional de los indicadores

y criterios de supervisión, la tendencia se justifica por la globalización comercial

y financiera; así como por la conveniencia de tener indicadores y criterios

estándar, que permitan a los entes supervisores comparar y coordinar decisiones

de carácter internacional.

Demarcación de la actividad bancaria. La historia reciente muestra que han

ocurrido grandes cambios en la concepción de lo que un banco puede hacer. Es

así como surgen los grupos financieros, que además de la actividad bancaria

incorporan otras actividades como puestos bursátiles, compañías de seguros,

administradoras de fondos de inversión, compañías financieras, administradoras

de pensiones, arrendadoras, afianzadoras, entre otras. La innovación hace que el

86

negocio financiero se vuelva complejo y que sea difícil para los reguladores y

supervisores delimitar las fronteras de la industria. Dentro de este entorno

complejo y cambiante, los reguladores y supervisores deberán revisar con mayor

cuidado los factores que justifican su existencia (Rojas, Op.cit).

Ante este nuevo entorno y tomando en consideración las áreas en que aún hay que

trabajar en Costa Rica para lograr un sistema financiero (bancario) más competitivo,

sólido y eficiente, cabe preguntarse hasta que punto las reformas logradas a la fecha, han

brindado resultados importantes en beneficio de los usuarios de los servicios financieros,

en especial de aquellos que demandan préstamos. Esta discusión se lleva a cabo en la

siguiente sección del presente estudio.

87

5. Conclusiones y Recomendaciones

Las principales conclusiones que se desprenden del presente esfuerzo se pueden resumir

como sigue:

• El grado de competencia en el sector bancario costarricense afecta la eficiencia, la

calidad y el grado de innovación en la producción de los servicios financieros, así

como la estabilidad del sector.

• Costa Rica ha llevado una reforma que ha favorecido la participación de la banca

privada en el mercado costarricense, al tiempo que se fortaleció la regulación y la

supervisión financiera. Todo esto se ha traducido en una mayor disponibilidad de

productos y servicios financieros para los costarricenses.

• Las reformas han permitido bajar las tasas de interés, reduciéndose el margen de

intermediación financiera, al mismo tiempo que la profundización financiera se

incrementó notablemente.

• Aunque los resultados son positivos, éstos distan de ser óptimos; toda vez que la

profundización financiera es aún baja y el margen de intermediación es casi el doble

del observado en el ámbito internacional. Consecuentemente la reforma está aún

incompleta.

• El país ha observado una importante cantidad de fusiones y adquisiciones que no

necesariamente han reducido la competencia, así como tampoco han incrementado el

nivel de concentración en el sector.

• El nivel de competencia está relacionado positivamente con un mayor nivel de

concentración en el sector, un mayor nivel de participación de la banca regional y

extranjera en el país y un menor número de restricciones a la actividad (ej. barreras de

entrada).

• Persisten distorsiones de diferente naturaleza que obstaculizan la competencia en el

sector bancario costarricense. Estas pueden dividirse en dos grupos: de nivel macro y

de nivel micro. Dentro del primero se identifican principalmente las diferencias con

que operan los bancos públicos en relación con los bancos privados, la segmentación

regulatoria y tributaria a favor de la banca offshore y el tratamiento especial que

88

reciben algunas instituciones financieras creadas con leyes especiales. En la

dimensión micro, la identificación de obstáculos es más compleja y se requiere de

mucho cuidado para no confundir los procesos naturales de diferenciación e

innovación de productos y servicios en el mercado con obstáculos reales a la

competencia.

• Para la promoción de la competencia en la banca costarricense se hace necesario

nivelar la cancha entre bancos públicos y privados. Sin embargo, dicha nivelación

tiene que ser en ambos sentidos y es necesario tener presente que la nivelación nunca

podrá ser total debido a la naturaleza muy distinta de los bancos públicos respecto a

los privados.

• La naturaleza multidimensional de los obstáculos macro encontrados en el sector

bancario del país y la dificultad de identificar correctamente aquellos a nivel micro,

vuelve indispensable realizar una labor coordinada y bien articulada entre las

entidades que promueven la competencia y las que regulan y supervisan el mercado, a

fin de que las medidas en pro de la competencia sean consistentes con la estabilidad

del sector.

• Las eliminación de los obstáculos a la competencia traerá consigo importantes

ganancias en términos de bienestar para los usuarios de los productos y servicios

financieros:

o Una mayor competencia que conlleve una reducción del margen de

intermediación a niveles cercanos a los estándares internacionales, podrían

representar una ganancia entre un 0.9% y un 1.7 por ciento del PIB para

los actuales usuarios del crédito en Costa Rica.

o Una mayor competencia crearía más y mejores productos financieros.

o Una mayor competencia facilitaría la identificación de mejores

oportunidades de inversión, el traslado de poder de compra de unidades

superavitarias a unidades deficitarias, así como la reasignación de

recursos productivos hacia actividades con mayores ventajas

comparativas.

89

Derivado de los puntos descritos, se proponen las siguientes acciones como

recomendaciones para promover una mayor competencia en el mercado bancario

costarricense:

• Profundizar el nivel de reforma financiera alcanzado, procurando la eliminación

paulatinamente de los obstáculos aún existentes para una mayor competencia en el

sector bancario.

o Eliminar tratos discriminatorios en materia regulatoria y tributaria entre

los diferentes operadores en el mercado y facilitar el establecimiento de la

banca extranjera.

o Reformar y uniformar algunas leyes para vincular los objetivos de

supervisión y regulación de la banca con los objetivos de la promoción de

la competencia, tomando como base la normativa que aplica en el caso del

sector de pensiones.

o Establecer mecanismos institucionales para facilitar un trabajo coordinado

y articulado entre las autoridades encargadas de supervisar el sector y

COPROCOM, tomando en consideración que las medidas en pro de la

competencia deben ser consistentes con las requeridas para preservar la

estabilidad del sector.

• Fortalecer institucionalmente a la COPROCOM para que pueda hacer un mayor uso

de mecanismos pro activos para la promoción de la competencia, tales como, la

amplia divulgación de los costos y características de los productos y servicios

bancarios, esto con el fin de facilitar a los costarricenses la selección comparativa

entre las diferentes alternativas que se ofrecen en el mercado.

• Crear mecanismos para fomentar el uso de la banca electrónica (Internet banking), en

virtud del impacto que produce en mejorar el acceso de los servicios financieros por

parte de las pequeñas empresas y los usuarios de zonas alejadas, así como en

aumentar el nivel de competencia entre todos los operadores del mercado.

Particularmente puede ser relevante promover la capacitación en el uso de este

mecanismo por parte de los clientes del sistema financiero, así como la divulgación

90

de sus beneficios entre los intermediarios financieros que operan en el mercado

costarricense.

• Considerando las ganancias estáticas de una reducción en el margen de

intermediación asociadas con un mayor nivel de competencia en el sector bancario

costarricense, convendría divulgar ampliamente dicho resultado entre los diferentes

tomadores de decisión, así como la discusión respecto de las reformas necesarias para

alcanzar tal objetivo.

En la siguiente tabla se resumen las recomendaciones de este trabajo, junto con

consideraciones del grado de prioridad, el plazo, la entidad promotora y la entidad

ejecutora de cada una de estas recomendaciones.

Recuadro 4: Recomendaciones y consideraciones para ponerlas en práctica.

Recomendación Prioridad Plazo

Entidad

Promotora

Entidad

Ejecutora

Eliminar tratos discriminatorios en materia regulatoria y

tributaria entre los diferentes operadores en el mercado y

facilitar el establecimiento de la banca extranjera. ALTA

CORTO

PLAZO

COPROCOM -

BCCR -SUGEF

BCCR y

Asamblea

Legislativa

Reformar y uniformar algunas leyes para vincular los

objetivos de supervisi—ny regulaci—nde la banca con los

objetivos de la promoci—nde la competencia, tomando

como base la normativa que aplica en el caso del sectorde

pensiones. ALTA

CORTO

PLAZO

COPROCOM -

BCCR -SUGEF

Asamblea

legislativaEstablecer mecanismos institucionales para facilitar un

trabajo coordinado y articulado entre las autoridades

encargadas de supervisar el sector y COPROCOM,

tomando en consideraci—nque las medidas en pro de la

competenciadeben ser consistentescon las requeridas para

preservar la estabilidad del sector. MUY ALTA

MUY

CORTO

PLAZO

COPROCOM

con

GOBIERNO

COPROCOM -

SUGEF - BCCRFortalecer institucionalmente a la COPROCOM para que

puedahacer un mayor uso de mecanismos pro activos para

la promoci—nde la competencia, tales como, la amplia

divulgaci—nde los costosy caracter’sticasde los productos

y servicios bancarios. MUY ALTA

MUY

CORTO

PLAZO COPROCOM GOBIERNO

Crear mecanismos para fomentar el uso de la banca

electr—nica(Internet banking). Particularmente promover

la capacitaci—nen el uso de este mecanismo por parte de

los clientes del sistema financiero, as’como la divulgaci—n

de sus beneficios entre los intermediarios financieros que

operan en el mercado costarricense. MEDIANA

CORTO Y

MEDIANO

PLAZO COPROCOM

COPROCOM -

SUGEF

Divulgar ampliamente las ganancias est‡ticas de una

reducci—nen el margen de intermediaci—n entre los

diferentes tomadores de decisi—n,as’ como la discusi—n

respecto de las reformas necesarias para alcanzar tal

objetivo. MEDIANA

MUY

CORTO

PLAZO COPROCOM COPROCOM

91

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