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Procesos de democratización en México:balance y desafíos más allá de la alternancia

Universidad Nacional Autónoma de México

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Comité editorial del CEIICH

Maya Victoria Aguiluz IbargüenNorma Blazquez Graf

Martha Patricia Castañeda SalgadoAna María Cetto Kramis

Diana Margarita Favela GaviaJosé G. Gandarilla Salgado

Rogelio López TorresMauricio Sánchez Menchero

Isauro Uribe Pineda

Procesos de democratizaciónen México: balance y desafíos

más allá de la alternancia

Diana Margarita Favela Gavia(coordinadora)

Primera edición electrónica, 2016

D.R. © Universidad Nacional Autónoma de MéxicoCentro de Investigaciones Interdisciplinariasen Ciencias y Humanidades Torre II de Humanidades 4º piso Circuito Escolar, Ciudad Universitaria Coyoacán 04510, México, D. F. w w w.ceiich.unam.mx

Cuidado de la edición: Josefina Jiménez CortésPortada de: Angeles Alegre Schettino

Se prohíbe la reproducción parcial o total de esta obra, por cualquier medio, sin laautorización previa por escrito de los titulares de los derechos patrimoniales.

Primera edición, 2008

ÍNDICE

Presentación ix

TEORÍA E HISTORIA DE LA DEMOCRACIA

Algunas ideas sobre la importancia de la perspectivahistórica en el examen de los procesos de democratización:el caso mexicano 3Lorenzo Meyer

Cambios en la noción de representación 15Douglas Chalmers

DEMOCRACIA Y DESIGUALDAD

Entre representatividad y consenso: el dilema del manejopatrimonial en la modernización 29Thierry Linck

Democracia y desigualdad: ¿un reto de construcciónde ciudadanía? 55Ma. del Carmen Legorreta Díaz

El sistema de seguridad como forma alternativa de justicia.La experiencia de los me’phaa y ñuu savi de la Costa-Montañade Guerrero 87Evangelina Sánchez Serrano y Claudia E. G. Rangel Lozano

DEMOCRACIA E INSTITUCIONES

Registro legal de partidos políticos: orígenes en México 105Paulina Fernández Christlieb

Democracia, participación ciudadana y los derechos humanosen México 123Emilio Álvarez Icaza Longoria

Reforma del Estado y participación ciudadana: un vistazoal Congreso 151Diana Margarita Favela Gavia

DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA

Actores sociales y construcción democrática en México.El caso del movimiento feminista 173Lucía Álvarez Enríquez

Democracia desde abajo. Las Juntas de Buen Gobierno:un ejemplo de construcción democrática alternativa en México 193Alba Teresa Estrada

CULTURA Y POLÍTICA

Las transformaciones de la cultura política en México a la luzde los estudios de opinión pública 223Miguel Basáñez Ebergenyi

Discriminación y democracia: una relación no lineal 251Olivia Gall

Agotamiento del ciclo multicultural en Méxicoy en América Latina 269Fabiola Escárzaga

ix

PRESENTACIÓN

Es indiscutible que en las últimas décadas la democracia mexicana seha tornado un tema central del debate político y académico. Como par-te del programa de actividades del Seminario Permanente sobre Demo-

cracia del Programa de Investigación “Procesos de Democratización en elMarco del Siglo XXI”, del CEIICH-UNAM, en octubre de 2006 realizamos unColoquio Internacional con el tema: “Procesos de democratización en Méxi-co: balance y desafíos más allá de la alternancia”, en el que participaronespecialistas nacionales e internacionales en un fructífero intercambio, delcual se presentan en este volumen las principales y más destacadas aporta-ciones.

El Coloquio tuvo como objetivo central hacer un balance sobre el pro-ceso de democratización en México y los desafíos que enfrentará los añosvenideros a la luz de la reflexión más universal sobre los problemas de lademocracia.

El acceso de México a la alternancia partidista en el Ejecutivo federal en2000, no sólo creó la imagen de un país democrático, sino que trajo consigola emergencia de problemas propios de los regímenes democráticos. Por eso,más allá de los procesos electorales, y reconociendo que el escenario políticoincorpora factores de poder inéditos y un contexto político internacional par-ticular, consideramos necesario ir más allá de la mera coyuntura electoral, dela competencia partidaria y del análisis electoral, para adoptar una visión defondo en torno a los procesos que inciden en la democratización del país.

Estimamos que el debate sobre la experiencia mexicana permite reflexio-nar a profundidad sobre algunos de los principales problemas que han acom-pañado la reflexión teórica sobre la democracia, permitiéndonos una doble

x ◆ PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN EN MÉXICO

operación que enriquece la comprensión del proceso mexicano a partir deuna reflexión más universal, y a la vez ofrece la posibilidad de examinar adetalle algunas de las paradojas y desafíos de la democracia como forma degobierno. Cada presentación conjuga ambos elementos: los problemas de lademocratización mexicana están analizados a la luz de una reflexión teóricasobre los problemas de la democracia, o bien, a la inversa, los problemas queplantea la democracia como forma de gobierno están ilustrados y examina-dos a la luz de la experiencia mexicana.

Los ensayos hacen un balance de las transformaciones que han tenidoactores, demandas, estrategias e instituciones, en torno a las luchas por lademocracia en distintos momentos de la historia política del país y las res-puestas y resultados que han logrado. De esta manera se reflexiona sobre laproblemática desde una perspectiva teórica e histórica que articula las expe-riencias del pasado, la visión del presente y los escenarios futuros posibles,en una lectura de nuestra experiencia, que no se cierra en sí misma, sino queforma parte del debate sobre el devenir del “gobierno del pueblo”.

Los ensayos que presentamos están organizados en cinco núcleos temá-ticos. A modo de introducción en el apartado Teoría e Historia de la Demo-cracia, incluimos las transcripciones de las ponencias que hicieran LorenzoMeyer y Douglas Chalmers en el Coloquio. Son dos ensayos introductoriosque examinan la experiencia mexicana, teniendo como marco de análisis eldebate teórico e histórico sobre los problemas y las posibilidades de la demo-cracia en la sociedad moderna. Lorenzo Meyer, en una amena plática, nosrelata cómo en la biografía de la democracia mexicana han prevalecido lascorporaciones y la desconfianza, en tanto que los ciudadanos y el respeto a lalegalidad han estado básicamente ausentes. Reitera que esa montaña de des-confianza que se acumula como una pesada carga sobre la democracia mexica-na, exige la total transparencia en los procesos electorales, si es que queremosque el enorme ejercicio de la imaginación que es la democracia, tenga algunaoportunidad de arraigarse en nuestro país. Por su parte, Douglas Chalmersreflexiona sobre los “Cambios en la noción de representación”, subrayandoque más allá de las limitaciones y problemas que plantea la conformación yfuncionamiento de las instituciones representativas características de losgobiernos democráticos, hay otras instituciones que hemos de examinar afondo, reconociendo su importancia como centros de poder real, constituidoal margen de las normas de la representación republicana.

En el apartado Democracia y Desigualdad, reunimos tres estudios queanalizan los problemas de la democracia en el contexto de una sociedaddesigual. En ellos se examina el problema de la relación entre poder econó-

PRESENTACIÓN ◆ xi

mico y democracia, la relación entre democracia y pobreza y la exclusiónsocial en la democracia. En “Entre representatividad y consenso: el dilemadel manejo patrimonial en la modernización”, Thierry Linck examina laproblemática de los bienes colectivos a través de una perspectiva patrimo-nial. Desde esta posición hace un detallado análisis de una de las propuestasdemocratizadoras del mercado más promisoria: el “comercio justo”, y señalaque el provenir de las asociaciones de consumidores de los países europeos,se asienta en un sistema individualista de valores que contrasta radicalmentecon el sistema de valores comunitarios propio de los campesinos de los paísesproductores. A partir del reconocimiento de esta discordancia, Linck nos aler-ta sobre los peligros que el “comercio justo” puede implicar para el desarrollodemocrático de las comunidades de productores que pretende apoyar.

Carmen Legorreta aborda en “Democracia y desigualdad: ¿un reto de cons-trucción de ciudadanía?”, el crucial tema de la relación entre democracia ydesigualdad social, ubicando el problema del desarrollo de la ciudadanía comopuente que permite articular de manera novedosa ambas problemáticas yofrecer una solución al reto de superar la desigualdad, desarrollando la de-mocracia, y de profundizar la democracia abatiendo la desigualdad. Legorretanos plantea que contrariamente a lo que sostiene la interpretación minima-lista, procedimental, la democracia tiene mucho que ver con la desigualdad.Porque en la medida en que esa concepción plantea derechos restringidos ylimitados para la mayoría de los ciudadanos, lo que promueve es el manteni-miento de privilegios y de condiciones de dominación de unos pocos sobre lamayoría. El punto central de su argumento es que tanto la democracia comola ciudadanía son procesos donde se van construyendo, de manera articulada,capacidades y recursos económicos, políticos y culturales, que simultánea-mente constituyen un combate contra la desigualdad.

Por su parte, el ensayo “El sistema de seguridad como forma alternativade justicia”, de Evangelina Sánchez y Claudia Rangel, analiza una experien-cia de poder local indígena. Con base en un exhaustivo trabajo sobre el terre-no, las autoras nos presentan la experiencia de la policía comunitaria en laregión Costa-Montaña del estado de Guerrero. Entre otras cosas, el docu-mento demuestra la incapacidad de las autoridades locales y estatales paragarantizar la seguridad pública en la región y la manera como las comunida-des recuperan la memoria histórica, concretamente el sistema de cargos delos pueblos originarios, para suplir esta incapacidad y desinterés de las auto-ridades electas y designadas oficialmente. Las autoras también nos mues-tran cómo en torno a la identidad étnico política se logra articular y darsustento a acciones colectivas.

xii ◆ PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN EN MÉXICO

En el apartado Democracia e Instituciones, los tres ensayos incluidos seabocan a reflexionar sobre el desenvolvimiento de la participación ciudadana enla democracia representativa mexicana, alrededor de la legislación electoral, elsistema de partidos, los derechos humanos y el Congreso. ¿Cómo se han demo-cratizados las instituciones y el régimen y cómo han contribuido esos cambios ala apertura del régimen? ¿Qué ha cambiado y qué permanece del viejo régimen?Las reformas y cambios institucionales que vienen: La Reforma del Estado, elEstado de derecho, la rendición de cuentas y el respeto a la ley.

Paulina Fernández, en “Registro legal de partidos políticos: orígenes enMéxico”, nos va mostrando con un detallado recorrido histórico, el sentido enque las transformaciones de la legislación electoral fue erigiendo el registro delos partidos políticos en un mecanismo de control y de exclusión política delos ciudadanos. La autora entrelaza la historia política del país, en la primeramitad del siglo XX, con las modificaciones a la legislación electoral para mos-trarnos las condiciones que fueron permitiendo imponer el registro de lospartidos ante la Secretaría de Gobernación, como la condición para otorgar elreconocimiento legal y simultáneamente construir los privilegios y prerrogati-vas de los partidos políticos como vehículos exclusivos para la competenciaelectoral, en desmedro de los derechos políticos de los ciudadanos.

En el marco de algunos elementos teóricos de la democracia representa-tiva, Emilio Álvarez Icaza revisa, en “Democracia, participación ciudadana ylos derechos humanos en México”, el proceso de institucionalización de losderechos humanos, así como la evolución normativa de la democracia decarácter electoral y, particularmente, el desarrollo en el ejercicio de los dere-chos políticos. La revisión histórica que hace de los derechos humanos porgeneraciones, relacionándolos con el cambio y el desempeño institucional,arrojan sin duda una mirada interesante y reveladora que contribuye am-pliamente al conocimiento del tema. En este sentido, señala algunas de lascarencias en la materia, así como imperativos para que el necesario avanceen la práctica y vigilancia de los derechos humanos pueda lograrse. Su hipó-tesis central, en el sentido de que estos imperativos no pueden alcanzarsesin una participación activa de la ciudadanía, queda satisfactoriamente de-mostrada. Concluye señalando un conjunto de temas que tendrán que con-siderarse en el futuro inmediato, a fin de afrontar los nuevos términos degobernabilidad democrática y garantizar el pleno ejercicio de los derechospolíticos, económicos, sociales, culturales y ambientales.

En el último ensayo de esta sección, “Reforma del Estado y participaciónciudadana: un vistazo al Congreso”, Margarita Favela observa el desempeñoreciente del Congreso mexicano a la luz de la crítica a la concepción elitista

PRESENTACIÓN ◆ xiii

de la democracia. La autora inicia el documento desarrollando una sólidacrítica de los principios básicos de la concepción hegemónica de la democra-cia, para lo cual refiere a la literatura clásica y contemporánea sobre el tema.Traslada esta discusión al análisis de la composición y la rotación de losrepresentantes en el Congreso de la Unión, señalando algunos problemasrelacionados con el origen social y político de los representantes electos y lacalidad de la representación, dejando ya entrever la pertinencia de algunasreformas en el Congreso en el marco de la reforma del Estado. Lo anterior leconduce a referirse a otras reformas que eventualmente contribuirían al for-talecimiento del Congreso como institución y a mejorar la calidad de la re-presentación, a través de un incremento de la participación ciudadana y delcontrol de los ciudadanos sobre sus “representantes”.

En la sección Democracia y Ciudadanía, se analizan las posibilidades dela participación ciudadana dentro de la democracia, la construcción de me-canismos e instituciones que permitan el respeto a la diferencia, y constru-yan la equidad y la inclusión, considerando incluso las posibilidades ypotencialidades del federalismo y las autonomías. Resulta central el examende las experiencias organizativas ciudadanas y su significado en el procesode construcción de ciudadanía. ¿Qué actores y movimientos sociales hancontribuido a la democratización de la sociedad mexicana? ¿Qué experien-cias de democracia alternativa resultan relevantes?

En “Actores sociales y construcción democrática en México. El caso delmovimiento feminista”, Lucía Álvarez, desde una perspectiva que destaca laintervención de los actores sociales en la ampliación y profundización de lademocracia, nos ofrece un detallado análisis histórico de la participación delmovimiento feminista en este proceso. Señala que mediante la conversiónde temas considerados de la vida privada en asuntos del ámbito público, elmovimiento feminista ha logrado la articulación de derechos, el reconoci-miento legal y la construcción de institucionalidad, mediante una intere-sante articulación de estrategias e instrumentos legales y extrainstitucionales.

Complementariamente, Alba Teresa Estrada, en su trabajo “Democraciadesde abajo. Las Juntas de Buen Gobierno: un ejemplo de construcción de-mocrática alternativa en México”, nos presenta la experiencia de las Juntasde Buen Gobierno establecidas en cinco regiones del estado de Chiapas, dondeel EZLN tiene sus bases. El estudio en el terreno, complementado con docu-mentos analíticos de la experiencia, nos muestra esta experiencia como ejem-plo de construcción de una democracia desde abajo. El examen está precedidopor un balance crítico de los enfoques teóricos sobre la democracia, argu-mentando sobre la necesidad de analizar las experiencias de construcción

xiv ◆ PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN EN MÉXICO

democrática alternativa que se han desarrollado en nuestro país, para cons-truir sobre bases más democráticas instituciones emanadas de una eventualreforma del Estado.

Finalmente, en la última sección, Cultura y Política, el debate se centróen torno a la construcción de una cultura política democrática.

El análisis concluye con los trabajos relativos a la cultura y la política. Aeste respecto Miguel Bazáñez cubre un tema que ha sido poco estudiado conrigor en México, a saber: el análisis de la cultura política a la luz de los es-tudios de la opinión pública. Su análisis “arroja luz” sobre el estado actual yprospectivo de la democracia en México, recurriendo a algunos datos histó-ricos cuando es pertinente. Una característica que agrega valor al documen-to, es que el autor inserta la problemática en un contexto mundial, recurriendoa un análisis comparativo.

Por su parte, Olivia Gall nos presenta un interesante y detallado análisisde los fundamentos de la discriminación a partir de la construcción de laotredad, los prejuicios y el estigma. En “Discriminación y democracia: unarelación no lineal”, explica, apoyándose en Bobbio, que los prejuicios persis-ten por los deseos, pasiones e intereses de los individuos, pero son, sobretodo los últimos, los que tornan los prejuicios en discriminación y los vuel-ven resistentes a la argumentación racional. Finalmente, plantea que entrelas obligaciones del Estado democrático está la de garantizar a los individuossu derecho a la no-discriminación.

El apartado y el libro cierran con la participación de Fabiola Escárzaga,que, desde una perspectiva comparada entre México y Bolivia, examina, comoparte de las problemáticas que atañen a la democracia, los indigenismos,indianismos y multiculturalismos que se han producido en México y en lospaíses de América Latina. La autora pone el acento en la incapacidad quehasta ahora han mostrado los estados nacionales para incorporar a sus po-blaciones indígenas como sujetos de pleno derecho. Analiza el fracaso de laspolíticas dirigidas a las poblaciones indígenas, así como las formas de resis-tencia con que han respondido, y enfatiza las condiciones que actualmenteincrementan su capacidad de incidir en la elaboración y aplicación de laspolíticas públicas.

Estamos conscientes de que los problemas y los actores involucrados enel tema de la democratización en México son mucho más amplios que losque aquí se presentan. Sin embargo esperamos contribuir con este trabajo alconocimiento y al estado de la reflexión sobre el tema, dando lugar a estu-dios más profundos.

PRESENTACIÓN ◆ xv

Antes de dejar que el lector haga su propio juicio sobre lo que presenta-mos, queremos dejar constancia de nuestro agradecimiento a todos los queen el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humani-dades participaron en la realización de este proyecto.

Margarita Favela Gavia

TEORÍA E HISTORIADE LA DEMOCRACIA

3

CAPÍTULO UNO

ALGUNAS IDEAS SOBRE LA IMPORTANCIADE LA PERSPECTIVA HISTÓRICA EN EL EXAMENDE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN:EL CASO MEXICANO*

LORENZO MEYER**

El tema que voy a tratar es algo a lo que he estado dándole vueltas variasveces: es el tema de la historia, el de la biografía de la democracia polí-tica en México. La comparación con Estados Unidos siempre me ha

parecido un punto de referencia bien importante. Una de las muchas, milesde diferencias que hay entre los dos países vecinos, arranca desde el inicio dela colonización; son dos procesos muy diferentes y de allí parte la dificultadde la democracia en México. El primer punto que quiero poner de relieveaquí es que en la época colonial, en el caso mexicano, se organizó todo porvía de las corporaciones, dentro de las corporaciones y casi exclusivamentedentro de las corporaciones. Se pueden encontrar elementos democráticos,elementos de decisiones colectivas para la formulación de quiénes debíanser los representantes y dirigir la corporación, pero son muy pocos; en elconjunto no hay francamente muchos elementos que puedan servir de raíz ysoporte a la democracia mexicana, a diferencia de lo que ocurre en EstadosUnidos, que desde la época colonial tuvieron una buena cantidad de elemen-tos democráticos electorales y de rendición de cuentas de sus autoridades;con los pilgrims llegaron formas e instituciones que arraigaron inmediata-mente en Estados Unidos y se irían desarrollando.

En nuestro caso, el problema arranca con un proceso de conquista muyrápido, brutal; con una densidad demográfica que no se tiene en otras partesde América Latina; una desproporción enorme entre la gran población indí-gena y una pequeñísima fracción de españoles. Esos europeos tenían que

* Trascripción de la ponencia presentada en el Coloquio. ** Profesor investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.

4 ◆ LORENZO MEYER

gobernar por la fuerza —y aunque no hubo ejército hasta el siglo XVIII enMéxico, sí había una fuerza militar organizada—. Tenían que gobernar sobretodo, imponiendo desde el principio la idea de que su autoridad era legítima,porque había diferencias muy profunda entre los que eran originarios deAmérica y los que venían de Europa. La idea de la inferioridad intelectual y,por lo tanto, la inferioridad política de los nativos, queda arraigada, digamos,simbolizada, en la división que fuera además una división legal y formal entrelas “gentes de razón” y los otros, los que no tenían suficiente razón. Entonces,el basamento original de la institución política en el caso del México coloniales esta diferencia que no puede ser franqueada, entre la minoría europea ycriolla, que son la “gente de razón”, la que puede entender la complejidad delas materias más abstractas y, desde luego, la complejidad de la política; y losotros, que tienen que ser gobernados, quienes sólo pueden participar en elgobierno en un nivel muy bajo y con peticiones, quejas, demandas a la autori-dad, pero que no pueden aspirar a los cargos importantes de autoridad.

Queda dividido, pues, el mundo entre dos grupos: uno minoritario, dealrededor de dos mil españoles, y otro mayoritario,1 que estaba, de entrada,jurídicamente limitado en sus capacidades como gobernante, no como go-bernado; porque la obediencia es la característica que se pide de ellos, y lasresistencias que oponen a la autoridad son indirectas; no son nunca unagran rebelión.

Es sintomático cómo en México ocurre la aceptación de este tipo de im-posición, de una autoridad autoritaria en extremo y que ése sea el inicio de lavida política del país.

Luego, en el México independiente del siglo XIX, entramos de pronto, sinmás, a unas estructuras constitucionales, la Constitución de 1812 de Cádizy luego la Constitución de 1824; la nuestra ya, muy pero muy basada enCádiz, en el liberalismo y en la idea del ciudadano. ¡Pero aquí no hay ciuda-danos! Fernando Escalante lo puso muy claramente en el título de su libro,Ciudadanos imaginarios. Tenemos, entonces, una República sin ciudadanos.Es claro el contraste con la norteamericana, que desde el principio tieneciudadanos, desde el inicio, las razones del levantamiento y de la lucha con-

1 Claro que al principio fue realmente mayoritario; luego las hecatombes demográficas lovan disminuyendo: si en el origen son menos de dos mil soldados españoles los que llegan yhay una densidad en lo que es Mesoamérica de entre quince y treinta millones de personas,depende de quien haga los cálculos estadísticos, luego la mayoría indígena ve disminuir susnúmeros muchísimo, hasta llegar casi a un millón. Es una catástrofe como pocas en la historiade la humanidad si se ve en proporción, pero de todas maneras quedaron siendo una mayoría.

ALGUNAS IDEAS SOBRE LA IMPORTANCIA DE LA PERSPECTIVA ◆ 5

tra los ingleses son de orden político, razones que son entendidas por elgrueso de quienes participan en la lucha: el soldado normal, que comandaWashington en 1776, sabe por qué está metido en el conflicto. En México, elinicio de la lucha de Independencia es por razones que en realidad son falsaspara los argumentos del liderazgo inicial, y que levantan más una gran rebe-lión que una lucha política y, sin embargo, poco a poco y con muchos traba-jos, se va decantando ese objetivo.

Así, la democracia formal mexicana empieza con la Constitución de 1824;se trata de una democracia estrictamente formal en el siglo XIX, que pasa porelecciones. Es importante destacar que las primeras elecciones en Méxicofueron muy buenas; todavía tuvieron lugar durante la época colonial, y enlas de la ciudad de México, que han sido estudiadas por historiadores de laUNAM; no hubo fraude, ganó la oposición y se aceptó como participantes enpleno derecho a los indígenas de la ciudad; pero justamente por esa razón elpoder político aprendió perfectamente la lección, no fueron los candidatosdel virrey los que ganaron, porque no hubo fraude; como no había padrón, sevotó en las parroquias. Después de ésta no hubo otra elección, justamenteporque los resultados fueron contrarios a lo que la autoridad esperaba; sesuspendió esta práctica y, luego, cuando regresó el rey, pues con mayor ra-zón. Pero la primera elección es muy buena, es en ese nuestro primer inten-to donde está la raíz de la democracia mexicana y ahí es donde también estála raíz de sus problemas: las autoridades no se iban a volver a dejar engañarpor la vía electoral.

Por eso las elecciones en el siglo XIX son elecciones muy controladas; unono tiene más que ir a los archivos del general Bernardo Reyes que están en laUniversidad Iberoamericana y ver la mecánica de organización de las elec-ciones; ver cómo el general, que era el gran cacique de Nuevo León, deCoahuila, de Tamaulipas, de allá del norte, le decía a los jefes militares de laspoblaciones: “tal día va a haber elección y tiene que poner a nuestros amigosen la mesa, y espero que los resultados sean los que convienen a nuestropartido, a nuestro lado”. Lo importante es que el resultado estaba predeter-minado, apoyado en el uso del ejército como maquinaría electoral. Esto es elfin del siglo XIX. Ya viene decantado de antes, porque en realidad durante esesiglo no hubo elecciones, no había Estado, no había país, no había nación,había una sociedad dividida en grupos regionales, pero la existencia del Esta-do mexicano, creo que no se puede afirmar. En los 1820, treintas, cuarentas,cincuentas, se trata de un Estado muy raro; es un Estado que entra en guerracon otros Estados sin ser Estado, una nación que no es nación y se enfrentaa otras naciones. Su vida es su vida local. Uno de los libros que refleja muy

6 ◆ LORENZO MEYER

bien la vida del siglo XIX, es uno que tiene como veinte títulos, Astucia o Loshermanos de la hoja, Los charros contrabandistas, de la rama, etc., en fin, latrama muestra que el héroe —por una serie de razones que no viene al casoenunciar—, se declara gobernador de Michoacán y las autoridades en la ca-pital tardan años en darse cuenta de que él existe como gobernador deMichoacán. Cuando se dan cuenta y lo quieren quitar, él ya ha cumplido suspropósitos. Un día abandona el edificio de gobierno, deja sus ropas en uncerro, para que crean que murió o que fue raptado, y desaparece. La novelaexagera, pero no del todo, en realidad no hay autoridad central, la vida locales absolutamente autónoma en muchos momentos, pero tampoco en lo lo-cal las elecciones tienen mucho sentido, pues es el caudillo, el cacique, quientiene la capacidad de usar la fuerza y también los otros poderes —el deldinero y el de las convicciones religiosas— para resolver los temas locales, yel mantenimiento de la pirámide de autoridad.

Probablemente el Estado mexicano nació en algún punto a fines del sigloXIX, y para cuando Díaz deja el poder, ya existe, débil, pero ya existe. Esteproceso se puede constatar en los archivos. Supongo que también en los dePorfirio Díaz, pero en los de Bernardo Reyes se puede ver la forma en quedirectamente da las instrucciones a un coronel, o a un capitán en tal o cualparte del país, para que la mesa de votación se arregle de tal manera que“nuestros partidarios” tengan el resultado deseado: los resultados adelanta-dos: ésa es una de las características de la democracia y de las eleccionesmexicanas; es una democracia en la forma, pero no en la operación real.Probablemente si estuviera don Porfirio aquí y pudiéramos preguntarle porqué, diría que porque no había otra forma, porque no había ciudadanos. YaFrançois Xavier Guerra, en su libro sobre la estructura política de fines delsiglo XIX y principios del siglo XX, si no mal recuerdo, calcula que hay comodoscientos mil ciudadanos en México, en un país de varios millones de posi-bles ciudadanos; entonces, es claro que no existe la base social y culturalmínima para que la democracia política pueda realmente funcionar.

Pero hay un problema, esta falta de ciudadanos, que sería solucionadacon el tiempo, por el desarrollo económico, educativo, cultural de México,deja, no obstante, una herencia indeleble: el país se queda en el siglo XIX enel sentido de que la desconfianza, la costumbre del fraude en las eleccionesno desaparecen. No es nada más que tardamos en alcanzar el tipo de desa-rrollo que era el deseable, nos tardamos en construir al Estado, en tener a lanación, sino que en el ínterin, como los calendarios de las elecciones setenían que observar, las elecciones se fueron convirtiendo en ejercicios sincontenido, y eso se queda como una herencia, una herencia que va a ser


dificilísimo de desarraigar; apenas ahora lo estamos desarraigando. La Revo-lución se inicia con esta bandera tan simple —alguien puede decir tansimplona—: hacer una revolución realmente para conseguir el sufragio efec-tivo, sobre todo considerando que Lenin, unos años después, impulsa otra,pero para algo más sustantivo: cambiar toda la estructura económica y dar unsalto en que la humanidad avanzará, etc. Sin embargo, la Revolución mexica-na fue para lograr el sufragio efectivo, lo de no reelección era sólo para quehubiera sufragio efectivo. Así que no hay más que una sola demanda: que elvoto se cuente. Allí sí podemos decir que la traducción de la bandera de larevolución es “voto por voto” —lo de “casilla por casilla” queda implícito.

Entonces, esa demanda tan sencilla, aunque en verdad no es el origen dela Revolución, porque la Revolución se va haciendo como resultado de unmontón de imprevistos que van ocurriendo, incluyendo el uso del términorevolución, que se adopta desde entonces —porque Madero usa el terminórevolución, pero lo que se usaba en el siglo XIX era “movimientos militares”,“golpes”, etc.—, Madero lo que quiere es una rebelión para hacer efectivo loque estaba en los libros desde tiempo atrás, pero el proceso se le fue de lasmanos y se convierte en una revolución social. De esta manera, la esencia dela Revolución ya no es el sufragio efectivo, sino la transformación social,pero se sigue manteniendo la idea del sufragio efectivo. Hasta como lema enlos documentos oficiales se pone “Sufragio Efectivo, No Reelección”. El régi-men de la Revolución mexicana lo mantuvo como lema, pero nunca lo usócomo realidad; era imposible que lo hiciera, porque la Revolución lo quehace es “limpiar la mesa completamente” y empezar de la nada: un sologrupo tiene el poder. ¿Para qué quiere las elecciones? ¿Para qué va a poner enpeligro ese poder, que le costó tanto trabajo conseguir, por la vía de los votos?¡Faltaba más! ¿De cuándo acá, una revolución que tiene como esencia algoético, que es la justicia social, puede arriesgarse a que una mala fortuna, o elguión de los ciudadanos, le den la victoria a la derecha, a la reacción, a laIglesia, a los cristeros? No se puede.

La Revolución mantiene el calendario, desde la elección de Carranza,desde la primera elección; mantiene sistemáticamente su calendario —y es-toy hablando nada más en el ámbito nacional, porque también se puedehacer toda una discusión sobre niveles locales, en donde las elecciones sonun poquito distintas, aunque están también arregladas y con fraude—, perodecía que lo interesante del calendario electoral es que inevitablemente, aun-que la autoridad no quiera, abre el momento de la discusión pública de lapolítica. Así, aunque Porfirio Díaz no quiere, en el año diez tiene que haberelecciones y tiene que haber candidatos, y tiene que aparecer Madero. Igual

8 ◆ LORENZO MEYER

pasa en los estados. Vean las elecciones en Chihuahua, en Jalisco, en Coahuila,en Sinaloa; en cada ocasión, aunque ya se sabe que el gobernador va a seguir,en ese momento tiene que abrir un poco de espacio. Es tiempo de elección yhay un candidato o dos de oposición, a los cuales el gobernador va a derrotar,y se sabe que los va a derrotar de antemano. Pero, entonces, la elección sirve,no para elegir al gobernador, sino para abrir un espacio, muy acotado, endonde la discusión política aflora legalmente, y el resto de la sociedad tienela oportunidad de verse involucrada en algo que nada más es un asunto delas elites. En el caso del Porfiriato, es asunto de una oligarquía, pero esaoligarquía tiene, en algunos momentos, ni modo, que abrir y aceptar, oír yescuchar a quienes están en contra: son las elecciones y sirven como catar-sis, como momentos muy acotados de discusión, no de elección, porque laselecciones no eligen, pero abren los momentos en que se expresan las de-mandas y, sobre todo, los agravios de la sociedad.

Bueno, regresemos a la Revolución. Vuelve a ocurrir lo mismo en losestados; también hay movilizaciones locales por las elecciones, en el nivelnacional; los resultados están cantados: desde luego que Carranza va a ga-nar, pero luego, cuando pone a su candidato Bonillas contra Obregón, ahí lacosa se torna difícil: ¿cómo se iba a dividir un ejército que apenas y se podíallamar ejército? ¿Cómo se iban a dividir las bandas o bandos armados? Desdeluego que Obregón, que era mucho mejor general que cualquier otro que tuvie-ra enfrente, gana; y luego, Obregón decide que gane Calles y Calles decideaceptarle a Obregón la reelección, porque no le queda de otra. Después, cadapresidente será autónomo en su decisión de a quién designar como sucesor,pero es el presidente saliente el que toma la decisión. Entonces, la elecciónes un espacio para que el aparato que empieza a nacer después de 1929, conel PNR, use ese tiempo para presentar a su candidato y los logros de la Revo-lución. Es un tiempo de movilización controlada desde arriba; no es un tiempode competencia real y menos —eso ni de broma—, de poner en riesgo elpoder. Ése nunca va a estar en riesgo. Y durante las primeras etapas de larevolución, al igual que en el porfiriato, el ejército hace las veces de IFE, es elque organiza las elecciones y es el responsable de los resultados.

El PNR al principio no tiene esa capacidad, sigue teniéndola el ejército.Luego, poco a poco, el PNR y sobre todo el PRM, cuando ya se convierte en unpartido de masas, en un partido de organizaciones obreras, campesinas y unpoco de clase media; entonces si se va haciendo responsable de las eleccio-nes: se torna juez y parte; era una simbiosis total con el ejército siempreatrás como garante. En 1952, cuando una parte del ejército tiene simpatíasabiertas por Miguel Enríquez Guzmán, entonces la otra parte se endurece y


sale a la calle. En 1940 el ejército no salió a la calle más que en algunoslugares, por ejemplo en Chihuahua; ahí sí, la elección se decidió en parte porla vía de la violencia; pero en las elecciones presidenciales de 1952, el ejérci-to salió a la calle en el corazón político de México, en el centro de la ciudad,no en el Zócalo, pero sí en la Alameda, y lo hizo con lo que entonces quedabade los tanques de la segunda guerra mundial. Recuerdo que era impresionan-te ver aquellas cosas; ahora me doy cuenta que eran unos tanquecitos, perocomo yo no había visto otros, entonces realmente metían miedo. Esa formade imponer el resultado electoral, con el ejército siempre atrás, fue una cons-tante en México. El ejército estuvo presente cuando Salinas toma posesiónen 1988. Uno de sus primeros actos fue organizar un desfile militar —si nomal recuerdo en el Campo Marte—, el mensaje era claro.

Vemos cómo la historia de las elecciones en México es bien interesante;se pueden sacar muchas conclusiones, pero nada tienen que ver con la de-mocracia. Son conclusiones de cómo se manipulan las cifras y la voluntadgeneral y cómo se tienen que abrir espacios para las grandes confrontaciones.Si es cierto que ni el 68 ni el 71 tienen nada que ver con las elecciones, el 52,el 88 y el 2000, son momentos de cambio muy complicados; son momentosen que la sociedad mexicana madura rápidamente porque el calendario electo-ral se lo permite. Sin esas elecciones espurias, pero que abren espacios, no seexplicaría lo que ha sucedido y lo que estamos viviendo ahora. El proceso decambio es lentísimo, ocurre por la puerta de atrás y tardíamente, pero ocurre.Esa necesidad de elecciones empieza apenas en 1813, necesidad de eleccio-nes formales con mesas, con votos, con conteo, con publicación de los resul-tados; esa necesidad de democracia electoral, nada más, aparece realmentetarde, en 1813. Ahora, en 2006, aparece el momento de elecciones reales ycompetidas, pero con resultados no creíbles, al menos para una parte de lapoblación. Si no me equivoco, en El Universal del 2 de septiembre viene unaencuesta sobre quién cree en los resultados de las elecciones, y el 51% diceque fueron elecciones limpias y aceptables, el 39% dice que no, que hubofraude, y el 10% se queda con un signo de interrogación.

En 2006 se acumula nuestra historia, una parte de la explicación de loque ocurre hoy; una parte, nada más una parte, está en la historia: la falta decredibilidad es parte de una serie de “capas geológicas” que se han venidoacumulando y tienen hoy un peso enorme. Casi por definición, toda elec-ción en México es sospechosa: la actitud del ciudadano es, de entrada, dedesconfianza: “tienen que probarme que fue cierto, tienen que probarme queno hubo fraude, yo no creo en esto, aquí hubo en algún punto una manipu-lación, se metieron votos, se sacaron votos, se hizo algo ilegítimo”. Respecto

10 ◆ LORENZO MEYER

a la elección presidencial, si nada más el 51% cree que fue legítima y el otro49% está entre la duda y la negativa, revela que tenemos una sociedad dividi-da: el norte apoya el resultado oficial, el centro-sur, lo niega o lo duda. Es unasociedad que, en términos de la distribución del ingreso, está igualmente pola-rizada. Desde la perspectiva social, desde la perspectiva cultural, desde la pers-pectiva económica, donde el crecimiento está geográficamente localizado, esmuy problemático el proceso de llamar a todos a tomar decisiones.

En eso nos parecemos mucho ahora a los norteamericanos —es una delas pocas cosas en que nos parecemos a ellos—; su sociedad está también muypolarizada, está también casi en mitad y mitad, y también ahí las eleccionestienen unos resultados muy raros, debido a lo de Florida, a lo de Ohio, desdeque el que gana el voto popular pierde el voto en el Colegio Electoral; sólo queel nuestro tiene ese sustrato histórico que los norteamericanos en principiono tienen: sus elecciones han funcionado más o menos, con fraudes, desdeluego —Jimmy Carter en una conferencia que dio aquí en México hace años,dijo que todos los tipos de fraude que había visto después de que dejó lapresidencia, y se dedicó a ir por el mundo como un Quijote para apoyar a lasdemocracias, todos, todos, todos ya habían sido practicados en Estados Uni-dos: que los muertos votan, etc., tienen una gran experiencia en fraudes—,pero en conjunto, su sistema funciona y tiene credibilidad.

El problema del nuestro es la falta de credibilidad, y esa falta, en ciertosaspectos, no quiero con eso dar la idea de que la falta de credibilidad explicatodo, aunque la historia explica una parte muy importante y así, si la histo-ria es acumulación de dudas, de sospechas. Desmontar esa montaña de du-das que la historia nos puso encima requiere tiempo; probablemente no elmismo que se requirió para erigir tamaña montaña, pero sí se requiere queen las elecciones que tengamos haya una limpieza absoluta y es lo que nohubo en 2006. El problema de la última elección es que sin tener la brutali-dad del 88, la del 40 o del 52 —que fueron las otras elecciones de dondeabiertamente se violó la voluntad popular—, tampoco fueron limpias. Desdeluego, el campo de juego no estuvo equilibrado; lo desequilibró abiertamenteel presidente, con cuatrocientos treinta y seis mil spots, hasta que lo para-ron, aunque sospecho que fueron más. Con que cada uno de ellos haya cam-biado una voluntad de voto, pues ya tenemos más que suficiente para unaelección desequilibrada. Si a eso le añadimos la participación de otros gru-pos, como el Consejo Coordinador Empresarial, que no fue el único ejemplode los empresarios, sino el que sacó la cara, que por debajo del agua estoyseguro participaron, al igual que Amigos de Fox; unas elecciones sucias ycompetidas, con una diferencia de medio punto porcentual, en donde inter-


viene de manera abierta una corporación, una herencia del PRI, que es elSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, el mayor gremio, lamayor corporación que hay ahora en México, que se pasa viva y coleando delPRI a la independencia y al apoyo directo a Felipe Calderón, y luego recibe lapromesa de cuarenta y un mil millones de pesos que se le darán en los próxi-mos siete años, pues uno no puede —salvo que realmente tenga unas ganasenormes de creer— decir que fueron limpias y que todo está muy bien.

Entonces, y con esto quiero concluir, la herencia histórica que tenemos,la colonial en primer lugar, conspira contra nosotros; la democracia desdelos griegos hasta la actualidad, y miren que ha pasado por mil vicisitudes, esun gran esfuerzo; de imaginación, es un enorme esfuerzo, es un triunfo de laimaginación sobre la realidad, porque dice que todos somos iguales, perodesde la vista, el tacto, el olfato y todo lo demás, ¿cómo vamos a ser iguales?¿Slim, con treinta mil millones de dólares, y yo? Pues no, no somos iguales.Los mexicanos somos fundamentalmente desiguales, por edad, género, edu-cación, clase social, etc.; pero la democracia dice que somos iguales y creerloes un acto realmente muy complicado, es una herencia cultural de Occiden-te muy interesante. Pero nosotros venimos de una sociedad que durantetrescientos años se creó, vivió, funcionó exactamente para lo contrario, paradecirnos que no somos iguales. Ahí está el viejo dicho, muy popular entre lasclases adineradas del porfiriato, “todos somos hechos del mismo barro, perono es lo mismo bacín que jarro”, que era una de las mil maneras de explicar yde aceptar que hay diferentes calidades. La sociedad política de la Colonia sebasó en las calidades, algo contrario totalmente a la democracia, era la antí-tesis de la democracia. Luego, en el siglo XIX, que es el que nos podía haberpreparado para la democracia, no hay ni Estado, no hay nación; hay consti-tuciones, pero no se usan, y cuando por fin el Estado nace, nace con el fraudeelectoral, la manipulación electoral del porfiriato. La Revolución, que estodo el siglo XX, nace con un partido de Estado; algunos le llaman partidodominante, pero claro que es partido de Estado, porque el Estado y el partidoeran lo mismo; todos lo vimos, en el momento de elección, cada secretaríade gobierno decidía quiénes de los suyos se irían con el candidato a prepa-rarle sus giras, etc. era un partido de Estado, así que ahí no puede haberdemocracia.

En 2000 es el primer momento de sufragio efectivo, y fue un milagro. Elmilagro fue que los dos contendientes importantes eran muy similares: laizquierda no contaba —porque el ingeniero Cárdenas ya no pudo llevar muyadelante su proyecto, ya estaba desgastándose—. Entonces se presentan unPAN y un PRI con Labastida y Fox. Pero díganme, ¿cuál es la diferencia entre

12 ◆ LORENZO MEYER

ellos? De no ser el tamaño: uno sí, estaba muy chiquitito y el otro eragrandulón, pero como proyecto de fondo no hay mucha diferencia, entonces,se permite el milagro de la democracia política. No hay fraude porque enrealidad no hay selección importante: sea melón o sea sandía, cualquiera esuna fruta aceptable para quien tiene el poder en las otras esferas, en la esferaeconómica sobre todo, y para esos era lo mismo. Es más, Fox tenía un atrac-tivo mayor, reinyectaba la legitimidad que había perdido el sistema sin cau-sar ningún peligro; y su discurso, que al principio pareció simpático: ¡miranada más, no tiene la solemnidad de los políticos!; pero detrás de ese discur-so simpático no hay nada nuevo. Se permitió, entonces, la elección normalen una democracia, porque no había mucho de dónde elegir, no había ungran contraste. Schumpeter dice, lo que en esencia es una interpretaciónmuy conservadora, y sin embargo realista, que las elites serán siempre laselites; la mayoría no tiene ninguna posibilidad de llegar a ninguno de lospuestos importantes, pero desde abajo decide libremente quién gobierna.

Entonces, para que sean reales las elecciones mexicanas debe haber porlo menos dos proyectos, dos candidatos, dos partidos que contrasten; peroen 2000, el contraste era nada más en el discurso. Luego, cuando se forma elgabinete después de la elección, tenemos que Hacienda, que es donde está laesencia de los intereses creados, se le queda al PRI, como se le va a quedarahora, porque ese hombre de peso y de los pesos, pues no es más que parte dela misma cadena; no ha habido ruptura en esa cadena.

Concluyo con que el peso de la historia sigue con nosotros y que la elec-ción de 2006, por la manera en que se llevó a cabo por el desafuero —que fueun esfuerzo enorme de parte de las instituciones para impedir que el candi-dato de izquierda llegara a las urnas—, nos manda la señal de que no sequiere que haya una competencia real, que se quiere una competencia entreel PRI y el PAN, pero no con ese PRD; y que si ese PRD entra a competir, queentre a competir por el 16%, nada más, que no salga de ahí, de ese tercerlugar. ¡Qué bonita izquierda, que simpática!, y hasta allí, nos podrá decir suspuntos de vista, pero nunca podrá llegar a nada importante, porque cuandoquiere llegar a algo importante, entonces viene el desafuero, viene la campa-ña presidencial abierta, parcial, “que en otros países el presidente puede in-tervenir”, sí, pero esos otros países tienen dos siglos de ejercer la democracia,allí ya echó raíz. En el nuestro está naciendo, y explícitamente se le prohíbeentrar, y a los señores del dinero también se les prohibió; para eso se gasta-ron 12 mil millones de pesos, en este año, del dinero público, para que en laselecciones no entrara el Consejo Coordinador Empresarial; se pagaron, y esonada más a escala federal; pero si les ponemos los millones a escala estatal


son como 13 mil millones de pesos, y si le ponemos los bonos que se quierenllevar los del Tribunal Electoral, que no estaban puestos en esta lista, enton-ces, la suma crece; es una brutalidad de dinero para que no entren, y, sinembargo, entraron. Así, el resultado es semilegítimo en el mejor de los ca-sos, y todavía nos queda la tarea de remontar esa montaña de dudas que lahistoria nos dejó.

Gracias

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CAPÍTULO UNO

CAMBIOS EN LA NOCIÓNDE REPRESENTACIÓN*

DOUGLAS CHALMERS**

Estoy muy contento de que Lorenzo Meyer haya hablado primero, porque entonces puedo ver mi presentación como la parte final de la his-toria de la experiencia democrática en México, ya que mi ponencia es

sobre los problemas que México va a tener en el futuro de la democracia y nonada más debido al pasado, sino también debido a las complicidades de lasinstituciones que tienen los gobiernos democráticos en estas sociedades mo-dernas. También me da mucho gusto que él haya comenzado haciendo unacomparación con Estados Unidos, porque me parece que hay una gran posi-bilidad de aprender al comparar Estados Unidos y México, pues aun tenien-do pasados muy diferentes, su futuro es muy parecido, especialmente en elárea de la construcción de instituciones democrático-representativas, algoque considero un reto crucial, un reto que no es simple sino muy complica-do. El título de la plática, que reformulé viniendo en el avión, es ¿por qué elempoderamiento del pueblo es tan difícil? Porque si fuera sólo una situaciónde elecciones y de partidos, el camino estaría claro. Pero no creo que se tratesólo de eso. Les voy a explicar por qué.

Hay tres problemas cruciales —entre muchos otros—, que muestran ladebilidad de las instituciones representativas en México y Estados Unidos.Uno es la asombrosa revelación de la corrupción, tanto en el Congreso comoen toda la administración en Estados Unidos e incluso en las compañíasprivadas, por ejemplo el escándalo de la compañía Enron y muchas otrascomo esas, que muestra la falla de la gestión política para corregir estas

* Transcripción de la ponencia presentada en el Coloquio.** Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Columbia.

16 ◆ DOUGLAS CHALMERS

situaciones. La reforma electoral o la reforma en la legislatura no ha provo-cado ningún cambio significativo en esta conducta ampliamente difundida.No voy a hablar más sobre eso, aun cuando pienso que es un tema muyinteresante.

Un segundo ejemplo de lo que sería la democracia moderna supuesta-mente bien fundada, pero que ha experimentado un fracaso drástico última-mente, es el que nos da Estados Unidos y su guerra en Irak; el proceso de laformación de políticas en Washington desde el 11 de septiembre de 2001 y, apartir de allí, la guerra de Bush contra el terrorismo. Se puede discutir siEstados Unidos debería haber invadido Irak o no, pero la falla del sistema esque no corrigió el curso de los acontecimientos una vez que se evidenció quela invasión era un fracaso. Ése es el fracaso de las instituciones estadouni-denses. Tenemos, por un lado, un presidente que no admite sus errores, unCongreso que se rehúsa a actuar y un cuerpo de expertos que no puede llevarsu resolución a la práctica. Espero que las elecciones congresionales de no-viembre de 2006 marquen el inicio de un cambio, pero el punto es que ladiscusión en la Casa Blanca y en el Pentágono sobre la guerra en Irak, no haenfrentado genuinamente la presión que el conjunto de las institucionesdemocrático-representativas deberían enfrentar en una situación como ésta.Simplemente, un Congreso más activo hubiera resuelto el problema. Tam-bién otros canales hubieran debido actuar. Pero no voy a argumentar mássobre este tema.

El tercer tema es uno que claramente unifica a muchos países y que es algomuy específico de éste —central en esta conferencia—: el de la desigualdad.Dramática desigualdad en la educación, como Lorenzo ya bien lo ha mencio-nado, en el ingreso, en la movilidad, en las oportunidades; desigualdad quedesafortunadamente es persistente y continua, con características dramáticasaquí en México, pero que es una realidad también muy obvia en Estados Uni-dos: aumenta la brecha en los ingresos, en el acceso a la educación, etc.; todasestas situaciones también están presentes, y me parece que son un ejemplodel fracaso de las instituciones.

Decir, “mira, lo que necesitamos es un nuevo gobierno, que va aplicarnuevas políticas para cambiar el acceso a la educación, etc.”, es la formatípica de encarar la desigualdad, y en México acaban de pasar las elecciones,y en Estados Unidos acabamos de tener elecciones, y vemos que en tiempode elecciones, estos problemas se presentan como si se pudieran solucionar,adoptando una política adecuada o eligiendo al partido correcto o a una per-sona apropiada. Pero es visible que éste es un problema permanente en todoslos países, sin importar quién es electo ni las promesas que haga. Tomemos

CAMBIOS EN LA NOCIÓN DE REPRESENTACIÓN ◆ 17

el caso de Brasil, donde un partido político que llegó con un plan muy elabo-rado para abordar el tema de la inequidad y donde no obstante situacionesinteresantes, francamente no ha habido cambio en la inequidad: Brasil si-gue, junto con otros países en América Latina, empeorando la inequidad. Elproblema es que la desigualdad está metida en el tejido del sistema, es decir,se trata de un problema institucional, y demanda soluciones institucionales.

La cuestión aquí es qué instituciones. Aquí es donde me parece que yotengo algo que aportar a esta conferencia, porque debemos, creo, mirar másallá de lo obvio para identificar las instituciones que promueven equidad ofracasaremos en la tarea de superar la desigualdad. El más obvio de los pro-blemas que confronta hoy a los mexicanos, como Lorenzo ya muy bien lo hadicho, es el de las elecciones, el del acceso de los partidos a las elecciones, laestructura de las campañas electorales y, ahora, la estructura del Congreso ysu relación con el presidente. Hay claramente muchas cosas que hacer toda-vía; muchas reformas de esas instituciones que se pueden o deben aplicar enMéxico. Sin embargo, yo quiero subrayar que la lección de estas eleccioneses que incluso unas elecciones limpias no bastan. A lo mejor soy un especta-dor ingenuo, o muy inocente, pero me parece que han sido unas de las elec-ciones más honestas en Latinoamérica, tal vez no comparadas con un ideal,pero sí comparadas con el modo en que realmente se ganan las elecciones endemocracias avanzadas. El progreso al que Lorenzo se refiere es palpable, sinimportar los problemas que todavía haya. Pero incluso si las elecciones sehubieran realizado de manera diferente, estoy seguro de que de lo que esta-ríamos hablando es de cómo enfrentar la desigualdad en México. No hayevidencia contundente, para mí, de que otras elecciones y otro partido en elpoder cambien este hecho.

Se puede pensar que el problema de la inequidad no es un asunto políti-co, sino que es algo económico, social o cultural, y tal vez es cierto, pero elhecho es que también es político. Las decisiones, por ejemplo, sobre las po-líticas de salud, dónde se van a dar esos servicios, si en la ciudad nada más,o si en el campo, si en el norte, el sur, o donde sea, son decisiones políticas,que afectan dramáticamente la situación de inequidad de la gente en estepaís. Igualmente, las decisiones sobre el acceso a la educación son decisio-nes políticas; no es sólo la estructura de la economía o el capitalismo lo queincide, hay un componente político crucial que tiene que ser considerado.

Las instituciones políticas modelan la forma en que se toman las decisio-nes, involucrando actores, oportunidades e ideas, todo en constante cambio,para llegar a las políticas más eficientes y más justas. Es posible —pero erró-neo— asumir que elegir a las personas idóneas, o al partido adecuado para


supervisar esas decisiones es el modo lógico de garantizar el progreso contrala inequidad. Pero el cambio de partidos o elecciones honestas no resulta enmás equidad. Mi argumento central es que se trata de un problema políticoque no se soluciona simplemente a través de las elecciones, o eligiendo alpartido adecuado. Entonces, ¿cómo?

Mi trabajo ha sido observar el complejo proceso de toma de decisionesque ocurre al interior de la sociedad civil, o entre el Estado y los interesesorganizados de la sociedad. Voy a ser muy abstracto aquí, porque me pa-rece que existe la necesidad de ponernos a pensar en estos temas de unaforma diferente. Se puede pensar en que necesitamos democratizar a la so-ciedad para poder aumentar la participación, pero ¿la participación en qué?:en las decisiones presupuestales de las localidades, como en el caso de Brasily otros lugares, donde hay resultados interesantes, ¿o hablamos de la partici-pación en referendo? Cualquiera que sea, son instrumentos muy burdos paraabordar temas tan complejos como el tipo de servicios de salud que se debedar a la gente en la montaña o en donde sea. Mi argumento va en otro sen-tido y lo voy a presentar en términos muy rápidos aquí. Está desarrollado enun ensayo que acaban de mencionar, los “Siete desafíos”, publicado hacepoco en Argentina. Trata sobre siete cualidades de la política moderna quecambian la perspectiva sobre la construcción de instituciones comparadacon las etapas tempranas de construcción de la democracia. Las tesis sonválidas tanto para Estados Unidos como para Europa o México, porque unode los retos que todos ellos enfrentan es precisamente el de la construcciónde instituciones en esta novedosamente compleja sociedad. En contraste,quizá, con la historia de Estados Unidos, en donde las instituciones llevanmucho tiempo trabajando, ustedes tienen que trabajar aceleradamente, nosólo en la construcción de elecciones limpias, sino también en la construc-ción del complejo sistema de instituciones democrático-representativas parala toma de decisiones. México debe trabajar más rápido, pero los retos sonsimilares.

Lo que quiero hacer es, muy rápidamente, citar los siete factores queconsidero importantes para entender cuáles son los desafíos que hay queenfrentar para construir instituciones representativas democráticas, más alláde los factores típicos o clásicos, como las legislaturas o las elecciones. Ungobierno representativo no es aquel que simplemente realiza elecciones. Esaquel en el que las decisiones reflejan los intereses del pueblo, por eso nece-sitamos ver los factores que moldean las decisiones, cómo y cuándo, cómo elpueblo se comunica y responsabiliza a los tomadores de decisiones, y cómose define el pueblo. Divido los siete factores en estas tres categorías: factores


que afectan la toma de decisiones, factores que moldean la comunicación yfactores que definen quién es incluido dentro del pueblo. El problema de lasdecisiones es que están cambiando, y los vínculos entre los tomadores dedecisiones y el pueblo están cambiando; la naturaleza de los pueblos tam-bién está cambiando; no se trata nada más de un cambio del pueblo a ciuda-danía; va más allá de eso.

El primer factor es que la toma de decisiones es una deliberación y nosimplemente una negociación. Decisiones, digamos, como la de la distribu-ción de los servicios de salud, es en parte una negociación entre intereses;claro, entre, por un lado, los pueblos pequeños que quieren servicios, quie-ren clínicas, mejor personal o seguridad y, por otro, los médicos, que tienenotros intereses; es decir, hay intereses contrapuestos aquí.

Pero muchas veces, quizá la mayoría de ellas, hay factores de incertidum-bre, de innovación tecnológica, de muy diferente tipo; tienen que ver con elconocimiento: qué tipo de información se necesita para tomar la mejor deci-sión sobre la justa distribución de los servicios de salud, qué tipo de prácti-cas han llevado a cabo exitosamente otros países y cuáles han fracasado, quéproponen los expertos, los teóricos, la gente dedicada a la teoría, sobre lasnuevas formas de abordar estas situaciones. Éstos son los debates que seestán dando. Ahora bien, si se trata, como decimos en Estados Unidos, dedólares y centavos, es decir, si se trata de si uno u otro grupo consigue, porejemplo, exención de impuestos, la decisión política se toma mediante cho-que o negociación, y en ambos casos, cada quien recibe algo. Ése es el enten-dimiento clásico de lo que es la política, la política es negociación entre losdiferentes intereses creados dentro de la sociedad.

Pero el proceso de deliberación es otra cosa. Una seria discusión de loshechos y de las teorías relevantes frecuentemente cambia la identidad de losgrupos cuyos intereses se ven afectados; cambia el alcance de la política apli-cada, el tiempo de aplicación e incluso a los aliados de los participantes. Porejemplo, surgen nuevas tecnologías que afectan la calidad y reparto de servi-cios de salud; se requiere la contratación de nuevos servicios de transporte, otraer personal a una clínica; o puede ser que las mujeres necesiten nuevosmedicamentos y terapias, diferentes a los de los hombres, y eso se convierteen un tema, o en un problema sobre el que hay que debatir, sobre el que hayque elaborar nuevas políticas, porque emergen nuevos actores. Lo que era undebate entre representantes de pequeñas localidades y de grandes ciudadespuede convertirse en un conflicto entre las mujeres y el sistema, o entre lospropietarios de patentes y los usuarios de las mismas, o entre los médicos degrandes hospitales y de pequeñas clínicas. Mantener el carácter representati-


vo del proceso, fiel a los intereses de la gente, exige incluir participantes querepresenten al pueblo novedosamente redefinido por el problema de política.Ello requiere asegurarse de que los grupos de expertos tengan en mente losintereses de los sectores populares. Lo importante es que subrayar la calidadde los problemas en la política permite reconocer la fluidez, el movimiento,la dinámica de la naturaleza de los actores que se confrontan en el procesopolítico. Las decisiones deliberativas requieren un proceso de toma de deci-siones más flexible —así como instituciones representativas flexibles—.Aquellas instituciones que afiancen un conjunto dado de intereses, rápida-mente dejarán de ser representativas. Aquellas otras que seriamente con-fronten la desigualdad serán las que moldean permanentemente la cambianterepresentación de los grupos desfavorecidos, la cual se redefine en la medidaen que la naturaleza del problema cambia.

El segundo factor que incide sobre qué instituciones son necesarias tieneque ver con lo que llamo la toma de decisiones descentralizada, o mejor aún,“descentradas”. Un sentido en el que se entiende descentralizado se refiere—en México y en EU— a dar poder de decisión a los gobiernos estaduales.Pero yo me quiero referir al proceso de “descentrar” las decisiones al interiordel gobierno federal. En un modelo ideal de democracia, la decisión queda enel Congreso, el presidente y su gabinete. Pero eso es sólo uno de los muchoslugares donde se toman las decisiones cruciales. Cuando estamos hablandode la democracia, debemos hablar de quién controla esos otros y muy dife-rentes espacios. Obviamente Congreso y Presidencia son muy importantes,porque en las sociedades contemporáneas democráticas de allí proviene laúltima palabra, pues lo que se establece en la legislación es definitivo. Sinembargo, si estamos interesados en que la toma de decisiones sea represen-tativa de la opinión del pueblo, creo que el Congreso es el último lugar aconsiderar, para muchos temas, como por ejemplo salud, educación o políti-ca exterior. El verdadero debate, donde se negocian los intereses y se discu-ten los asuntos, ocurre en muchos centros, formales e informales. Esos centrosfrecuentemente son creados ad hoc: por ejemplo, ahora en Estados Unidosse acaba de crear una comisión con James Baker que está repensando laguerra de Irak; es un poco tarde, pero lo están haciendo y es posible que elreplanteamiento que hagan tenga un impacto definitivo en la política haciala guerra. Ahora bien, ¿el Congreso juega un papel? Claro, los representan-tes pueden aprobar la propuesta o no. ¿El presidente tiene un papel?, natu-ralmente, él tiene que ejecutar las políticas. Pero la toma de decisiones —quecambia de un periodo a otro— básicamente reside en el proceso de debate y


reflexión que realiza esta comisión sobre la guerra de Irak (o en cualquiergrupo o comisión que la suceda).

Y lo mismo ocurre en casi todas las áreas de política: la decisión puedeser responsabilidad del secretario, pero en realidad se lleva a cabo a través decomités —a veces de asesores para el Ejecutivo, a veces para apoyar al Con-greso— y con frecuencia operan en forma separada, pero tienen una fluidaparticipación en el proceso, tal vez invitando a expertos —incluso extranje-ros— o bien traen gente de abajo, etcétera. Pero lo que quiero subrayar es locomplicado que es este proceso de construir instituciones democráticas querepresenten al pueblo en los centros de decisión: primero, es deliberativo y,segundo, es descentrado. Es decir que es múltiple y que está cambiando.

Hay otros cinco factores relacionados con la naturaleza de la comunica-ción y la naturaleza del pueblo que quiero abordar rápidamente. Uno es quela comunicación se está haciendo más accesible y eso está cambiando elcarácter del sistema político. La comunicación fácil hace posible organizar a lagente de un día para otro, rápidamente; pero, como ya mucha gente ha dichosobre Internet, crea lealtades muy débiles; la gente se reúne un día —o inclusoun periodo— para protestar contra algo o para defender algo, pero despuéscambian hacia otra cosa; se trata de una forma de organización muy diferen-te de la que permitían los partidos y otras organizaciones solidarias tradicio-nales. Esto significa, por un lado, que los vínculos con los hacedores de políticason mayores; le ponen mayor atención al pueblo, a la gente, pues tienen másherramientas para acercarse a ellos. Pero, por otro, ocurre que entre las in-numerables organizaciones emergentes, tenderán a enfrentar lo que llamoesclerosis, es decir, el hecho de que se amoldarán tan estrechamente a cier-tos problemas que no van a poder adaptarse a nuevos asuntos, a la definiciónde nuevos tipos de problemas.

Dicho de otro modo, si estamos buscando que las instituciones promue-van la democracia representativa, tenemos que tomar en cuenta el hecho deque la forma en que la gente se conecta con los hacedores de política es muyfluida, muy rápida y eficiente en un sentido, pero que también va creandouna situación totalmente opuesta a aquella que nos contó Lorenzo al referir-se a las comunidades que trabajaban con el cacique o con la autoridad local,con la que tenían una conexión relativamente estrecha, obviamente no eraestática; ahora el juego ya es mucho más laxo, más abierto y cambia demanera drástica con mucha mayor frecuencia.

Otro factor es el de una dinámica sociedad civil. Se ha hablado muchosobre la explosión de grupos de derechos humanos, y yo estuve entre quienes


enfatizaron los desafíos que planteaban a los gobiernos autoritarios enLatinoamérica; eran grupos organizados de ciudadanos que parecía que ibana cambiar la naturaleza de la política; incluso llegué a pensar que tomarían elpapel de los partidos políticos, pero ahora tengo una opinión muy diferentesobre las características de las organizaciones civiles, y estoy pensando nonada más en las ONG sino en todo tipo de organizaciones civiles. Tienenmuchas más metas que los derechos humanos y el gobierno democrático; secrean para promover la equidad de género, la protección ambiental, la fereligiosa, el mejoramiento vecinal, etc., etc. Su importancia radica no sóloen su número sino en la fluidez con la que operan; tienen una dinámica decambio acelerado formando, cambiando y disolviendo alianzas. Ello se debeparcialmente a la internet: por internet es posible cambiar a una organiza-ción que tiene a dos personas y una computadora, y una gran variedad degente que son sus simpatizantes se unen —como dije antes, tienen una granvolatilidad.

El quinto tema, todavía relacionado con la comunicación, es la persis-tencia de las redes personales que vinculan al pueblo con quienes ejercen elpoder. En la mayor parte de la teoría democrática se considera que las redespersonales en la política son la fuente de la corrupción o la fuente de loslazos entre los líderes y la gente; en los pequeños pueblos pudieran ser opre-sivos. Ciertamente, hay una historia de redes personales que se usaron parasuprimir la democracia o para subvertir la democracia. Sin embargo, losmexicanos deben saber, también como cualquiera, que la presencia de redespersonales, de grupos de personas dentro del gobierno vinculados con otrosen la sociedad o en el extranjero, interesados en un tema en particular, puedeser un proceso altamente creativo, que es muy importante entender. Sincadenas de equipos vinculados personalmente muchas ideas se perderían, ymuchos nuevos equipos no tendrían audiencia. Un sistema representativono debería eliminar estas redes “corruptas” sino promover redes “limpias”,lo que no es una tarea fácil.

Los últimos dos factores tienen que ver con la naturaleza del pueblo queestá involucrado. En lo que llevo dicho, se percibe que cuando hablamos deque el pueblo está representado en el régimen democrático, hacemos unasimplificación muy grande, porque en realidad estamos hablando de millo-nes de individuos que están organizados en diferentes formas y tienen dife-rentes tipos de identidades, que van cambiando a medida que los otros lohacen. Pero los dos aspectos que enfatizo en mi trabajo tienen que ver conlas “fronteras” del pueblo. Por un lado, existen muchos extranjeros que noson ciudadanos, pero que necesitan representación en el sistema político;


por ejemplo, en Estados Unidos las estimaciones revelan ahora que es altísi-mo el número de no ciudadanos o de residentes no ciudadanos —muchos deellos son mexicanos por supuesto, pero también del resto del mundo—. Lasociedad está llena de gente que no es ciudadana en el sentido legal, pero queparticipa en el proceso político, y cuya cooperación es necesaria para lograruna sociedad próspera y ordenada; y ya sea por razones de justicia o mera-mente prácticas, necesitan ser incluidos en el sistema representativo. Esta-mos hablando de toda clase de no-ciudadanos: inversionistas extranjeros,personalidades culturales, empleados de agencias internacionales, diplomá-ticos, gerentes de empresas extranjeras, y muchos más. Algunos de ellostienen medios estrictamente institucionales de incidir en las decisiones po-líticas, otros ejercen influencia de manera informal, pero muchos otros es-tán excluidos. El número creciente de tales grupos en los sistemas políticosnos obliga a repensar cómo institucionalizar su representación dentro de loscánones democráticos.

El último factor que desafía a las instituciones democrático representa-tivas, que me parece importante considerar, y que sólo voy a dejar apuntado,es la presencia de grupos semiautónomos. El tópico de cómo satisfacer lasdemandas de las comunidades indígenas sin alterar el gobierno nacionaldemocrático ha sido central en México —desde la rebelión zapatista, aunquecreo que los antecedentes se remontan al periodo de la Colonia—, porqueexisten muchas comunidades que reclaman estatus especiales, excepcionesen el cumplimiento de la norma que la autoridad soberana impone y estoorigina problemas complicados y también nuevos retos para las institucio-nes democráticas.

Estos siete factores, política deliberativa, decisiones descentralizadas, másrápida y flexible comunicación, una sociedad civil dinámica, vínculos perso-nales duraderos, variedad de grupos semiautónomos y de no-ciudadanos,todos presentan serios problemas para una democracia representativa. Voy aterminar hablando sobre una de las muchas esferas en la construcción deinstituciones que estos factores hacen necesarias y que van más allá del sis-tema electoral y de reconstrucción del Congreso. Son instituciones que ne-cesariamente —tanto en Estados Unidos como en México— tienen que sertomadas en cuenta para abordar el tipo de realidades políticas que estánemergiendo, pero que normalmente no son tomadas en cuenta cuando sehabla de instituciones democráticas. Se trata de instituciones que moldeanla construcción, operación y deconstrucción de los centros de toma de decisio-nes. Cuando pensamos en instituciones democráticas generalmente pensa-mos en encontrar formas para mandar representantes, o tener representantes


que respondan a la gente dentro de un aparato establecido, como en el Con-greso. Pero dados los siete factores que he mencionado, tenemos un proble-ma previo: no sólo hay múltiples centros que han sido creados y dejados delado, sino que los grupos que necesitan representación están cambiando deforma y de contenido.

El problema no radica nada más en regular la elección de miembros auna legislatura dada, sino en regular la creación de “mini-legislaturas”, lasreglas que rigen el acceso, el modo en que establecen sus agendas y sus reglasde operación. Por ejemplo, si se crea una comisión presidencial para estu-diar el acceso a la educación: ¿quién participa, qué mecanismos empleapara atender y resolver conflictos y cómo se relacionan esas propuestas conla legislación? En las universidades hay gente que trabaja estos temas; hayprofesores, abogados, gente con experiencia en otros países, ¿cuándo debenser incluidos en esas comisiones? Las reglas que definen su inclusión oexclusión no las vemos como parte del proceso democrático. Pero tener a laspersonas indicadas representando al pueblo es, de hecho, la esencia de la de-mocracia. Abrir la participación en dichas comisiones a todos no es la solu-ción, puesto que algunos grupos que deberían estar, deciden no hacerlo, entanto otros pueden estar sobrerrepresentados. Si estos procesos tienen re-glas, han de ser informales e impuestas por medios indirectos, como elcastigo en el proceso electoral. Pero en un sistema político en donde estoscentros de decisión están siendo constantemente creados para atender pro-blemas específicos, conocer las reglas de admisión es la clave para definir sihay grupos que son sistemáticamente excluidos y si entonces la inequidadestá siendo reforzada.

Entonces se requieren nuevas instituciones para promover la igualdad ytambién para regular la obligatoriedad de las reglas emanadas de esos centros:mediante leyes, órdenes del Ejecutivo o una norma social vigorosa. Cierta-mente, las universidades, por ejemplo en la mía, tenemos conferencias cons-tantes sobre temas de desarrollo, medio ambiente, seguridad, etc., y hablandogrosso modo tenemos personas muy comprometidas, que entienden la necesi-dad de involucrar a todos los que puedan apoyar estas iniciativas, y ven lacomplejidad del tema, de manera que toman en cuenta los intereses de todaslas partes y no nada más de algunas; sin embargo, en Washington nadie lotoma en cuenta, porque quizá consideran que se trata solamente de un mon-tón de académicos, de izquierdistas o de un grupo de renegados. Aun si ésefuera el caso, se trata de un cuerpo muy bien establecido de personas altamen-te capacitadas. Naturalmente, no todas las discusiones de política deben con-vertirse en leyes, pero tampoco todas deben ser ignoradas. Una democracia


representativa bien formada tendría una manera adecuada de distinguir entreambos casos y llevar los fundamentales hasta la decisión final.

Una institución no sólo íntimamente involucrada en la creación de cen-tros de decisión, sino influyente en el proceso deliberativo en curso es laprofesionalización formal e informal. La profesionalización, como un fenó-meno social, sociológico, se refiere a que ciertas personas, identificadas comocalificadas en determinado campo, se conocen mutuamente, se comunican,publican en las mismas revistas y son quienes reciben financiamiento paraapoyar estos procesos de la toma de decisión, ya sea en el gobierno o algunaotra institución. Esta forma de profesionalización permite que los “exper-tos” en cualquier área de política (salud, de género, exterior) se conformencomo grupo y controlen el acceso al grupo mismo. Este proceso de definiciónde los límites del grupo profesional tiene serias consecuencias, pues si seestructura para favorecer ciertas ideas, ciertos proyectos, si tienen una ideo-logía y un discurso dominante, entonces es muy probable que excluya a susantagonistas. Esto ejemplifica el modo en que la institucionalización emergeen la sociedad, que puede o no estar sancionada por el gobierno. La creaciónde comunidades especializadas de personas que se identifican como exper-tos dentro de un campo, es uno de los procesos más relevantes que incidensobre si una decisión promueve o ayuda a disminuir la inequidad. ¿Qué defi-nición de productividad o qué instrumentos de educación son consideradosefectivos; qué ideas sobre la administración de la salud o sobre cualquierotro tópico importante de la legislación tendrán mayor impacto en la distri-bución de los recursos y las oportunidades dentro de la sociedad? Por eso, sivamos a democratizar un país para que haya un cambio dramático en elnivel de desigualdad, pues tenemos que ocuparnos también de institucionespolíticas como éstas, y no nada más de quién ocupa el gobierno y qué políti-cas está adoptando.

Finalmente, quiero subrayar que cuando hablamos de democratización,no hablamos sólo de las instituciones sino de la sociedad. Y es en esta arenadonde hay concepciones erróneas, especialmente cuando tomamos en cuen-ta procesos como la formación de estos nuevos centros de decisión. La de-mocratización no se trata sólo, como se dice comúnmente, de que más gentepobre se involucre en la política o involucrar a mucha gente en las decisioneslocales. La participación es deseable, pero únicamente si los canales parallevarla a cabo son razonables y efectivos. Y a la luz de estos veloces cambiosen los canales y la organización, hacer que la gente vote, participe en mani-festaciones, participe en encuestas, es claramente insuficiente. Es necesariauna participación más sistemática.


Por otra parte, con mucha frecuencia se dice que si vas a democratizar auna sociedad, lo que necesitas hacer es democratizar a las instituciones so-ciales. Un famoso conjunto de ideas sobre cómo las ONG van a salvar almundo, era que iban a ser escuelas de democracia, que iban a ser lugarespara que la gente aprendiera cómo actuar democráticamente. Pues resultaque muchas ONG son personalistas, burocráticas e incluso autoritarias y, portanto, no son el mejor lugar del mundo para ejercer la democracia. Añosatrás se esperaba alcanzar la democracia mediante la democratización de lossindicatos, las empresas, las organizaciones o las entidades gubernamentalesburocráticas. ¿A dónde nos condujo esa concepción? A discusiones intermi-nables, reuniones sin fin, porque las argumentaciones no estaban conectadascon ese proceso más general de toma de decisiones; democratizar a las orga-nizaciones es nada más un pequeño paso hacia el verdadero núcleo del pro-blema: la democratización de un conjunto muy complejo, muy dinámico,muy cambiante de centros de toma de decisiones que se están formando yabandonando constantemente.

Comprender y atender este problema es un reto extraordinariamente im-portante para todos: para el pueblo de Estados Unidos, porque me parece queen esos centros es donde se origina el fracaso de la guerra de Irak, al igual quela corrupción, y donde se tramitan los problemas de inequidad; y para el pue-blo de México, porque México, al igual que Estados Unidos, está inmerso en lacomplejidad de la comunicación, de las ideas cambiantes, de los flujos de in-formación, entre todos los factores que estuve explicando anteriormente.

DEMOCRACIA Y DESIGUALDAD

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CAPÍTULO UNO

ENTRE REPRESENTATIVIDAD Y CONSENSO:EL DILEMA DEL MANEJO PATRIMONIALEN LA MODERNIZACIÓN

THIERRY LINCK*

EL PARADIGMA DE LA MODERNIDAD

Nuestras sociedades modernas se han venido construyendo con baseen un dogma profundamente anclado en nuestra historia y en laorganización de nuestros conocimientos. Una fe ingenua en el ca-

rácter redentor del progreso de la ciencia y una creencia algo irracional en lasvirtudes del individualismo y del mercado han sesgado tanto nuestras repre-sentaciones del mundo como la construcción de nuestras instituciones. Elparadigma de la modernidad encuentra en el principio de competencia y en elmercado una de sus expresiones quizá más acabadas: el mercado, consideradoen su forma idealizada, conforma un dispositivo de coordinación completo yexclusivo. La mecánica de la competencia que lo sustenta se plantea como unpoderoso principio regulador que garantiza armonía y eficiencia. Determina laafectación de los recursos y la distribución de las riquezas, además de colocarla producción de las riquezas y el desarrollo de las fuerzas productivas fueradel alcance de las pasiones humanas. El paradigma de la modernidad disociaasí el campo de lo político de la esfera de la economía, aunque aborda uno yotro en forma muy similar: la arena política en la cual confluyen las posturasheterogéneas de los individuos tiende a concebirse también como un disposi-tivo abierto y exclusivo. Al igual que en el mercado de los economistas, elmismo principio de competencia rige la confrontación de los intereses y ex-

* Profesor-investigador del Instituto Nacional de Investigación Agronómica, Centro INRA

de Córcega, Corte.

30 ◆ THIERRY LINCK

pectativas particulares. En el caso, la competencia promete ser también garan-tía de eficiencia y de equidad: el ejercicio del voto en el cual coinciden demo-cracia y ciudadanía asegura, al menos en teoría, la elección de los máscompetentes y la igualdad de todos ante el proceso electivo, aunque, desdeluego, no una participación de todos en el ejercicio del poder.

La disociación de lo económico y lo político se relaciona directamentecon la forma en que la economía ha definido su campo epistemológico. Laciencia económica se interesa fundamentalmente en la producción y el in-tercambio de las mercancías, o sea de los bienes que pueden ser objeto detransacciones y, por lo tanto, de una apropiación individual. En este enten-dimiento, la economía puede plantearse como ciencia de la construcción dedecisiones individuales. La “elección racional” se sustenta en un principiobastante simple: los agentes realizan, gracias al intercambio, un balance en-tre el beneficio que esperan del acceso a nuevos bienes o recursos y el sacri-ficio que implica la renuncia a los que proponen a cambio. La competenciaentre los agentes determina la formación del precio y los volúmenesintercambiados con tal suerte, que la maximización del beneficio individualredunda mecánicamente en una optimización del beneficio de todos.

El planteamiento implica restricciones poco realistas: para que el inter-cambio y la competencia surtan los efectos esperados, es preciso que losbienes económicos sean, a la vez, apropiables individualmente, divisibles yrivales. Evidentemente no todos los bienes movilizados en la producción delas riquezas o cargados de algún valor de uso cumplen con esas exigencias.Es específicamente el caso de los recursos ambientales, de muchos equiposcolectivos, de los conocimientos técnicos o relacionales y, en términos gene-rales, de los bienes intangibles: son bienes que, stricto sensu, no son divisibles(en el sentido de que lo que consumen unos no causaría perjuicio a los de-más usuarios) ni pueden ser objetos de una apropiación individual. Por supropia naturaleza, esos bienes difícilmente encajan en los planteamientosdel individualismo metodológico ya que su producción y su manejo no pue-den entenderse con base en una decisión individual y un principio de com-petencia. En este sentido, la existencia misma de bienes colectivos pone entela de juicio los paradigmas básicos de la disciplina y plantea un verdaderodesafío teórico. Los economistas han preferido eludirlo sin elegancia, asu-miendo que no hay alternativa a la apropiación individual y que, por lo tan-to, los bienes colectivos son, por definición, bienes libres, no rivales y nodivisibles, en el entendido de que los bienes que no encajan exactamente conesta definición son bienes colectivos “impuros” y, por lo tanto, carentes deinterés desde un punto de vista teórico.

ENTRE REPRESENTATIVIDAD Y CONSENSO ◆ 31

Esta definición y, en especial, el principio de no rivalidad, tiene desdenuestro punto de vista una doble consecuencia. En primer lugar, la proble-mática de la construcción de decisiones colectivas tiende a perder pertinen-cia tanto en el campo de lo económico como en el de lo político. Se elude eltema o, en el mejor de los casos, se circunscribe a una simple cuestión dearmonización (el principio de gobernancia) de las elecciones individuales.En segundo lugar, establece un parteaguas entre lo económico y lo políticoen una forma que tiende a despojar al hecho político —la construcción de lasdecisiones colectivas— de su sustancia verdadera. Le toca a lo político elmanejo de los bienes “públicos”, pero con el antecedente de que son bienesque han sido despojados de lo esencial de su carga conflictiva, como lo ilus-tra la relativa homogeneidad de la oferta política. En este sentido, la mo-dernización, lejos de culminar en un ideal de democracia participativa y deciudadanía activa, tiende a degenerar en rituales electivos sin sabor, carentesde opciones alternativas y de pasión verdadera.

LA DECISIÓN COLECTIVA: UNA RACIONALIDAD LIMITADA

Es difícil hablar de la problemática de los bienes colectivos sin remitir a “latragedia de los comunes” (Hardín, 1968), una parábola que pone en evidencialas fallas del mercado cuando está en juego el manejo de recursos colectivos.Hardín plantea un marco que sintetiza las hipótesis básicas del individualismometodológico: el recurso o bien “común” no es objeto de ninguna clase deapropiación (ninguna regla restringe el acceso individual), los agentes sonindividuos libres y racionales y la competencia se plantea como dispositivode coordinación único. Ocupa el escenario un número indeterminado deganaderos y un agostadero de libre acceso del cual depende el sustento de losanimales. Según Hardín, la suerte del recurso compartido no tiene lugar adudas: el agostadero proporciona una cantidad limitada de forraje mientrasel interés individual de los pastores los induce a incrementar sin límite eltamaño de sus hatos: tarde o temprano el exceso de animales conducirá auna destrucción del agostadero. En la parábola de Hardín, el desenlace esineludible y perfectamente predecible. Los pastores, en tanto que actoresracionales, conocen perfectamente la amenaza que pesa sobre el recurso,todos convienen, individualmente, en que es de su interés limitar el creci-miento de su propio hato, pero nadie puede arriesgarse a hacerlo, porquetodos saben que ninguna regla impone a sus vecinos la obligación de actuaren el mismo sentido.


Podemos sacar de la parábola de Hardín una doble evidencia: por unaparte, hay que velar por la preservación de nuestros recursos comunes y, porla otra, el mercado por sí sólo no lo permite. También pueden desprendersede ella la doble alternativa compatible con los paradigmas básicos del indivi-dualismo. La primera es la de la privatización: dividir el agostadero colectivoen lotes individuales que los ganaderos tendrán que manejar como un capi-tal propio, asumiendo ellos la responsabilidad de su preservación (Roberts,1979). En tal caso, el mercado se hará cargo de eliminar a los que son inca-paces de ello y de premiar a los más eficientes. Pero no todos los recursoscolectivos son divisibles ni se prestan siempre a una apropiación individual:ésa sería una opción poco pertinente en el caso de muchos agostaderos co-lectivos y bastante absurda para muchos otros bienes comunes, como, porejemplo, la biosfera, el agua o los bienes no tangibles. La segunda alternativaconsiste en paliar la deficiencia del mercado mediante la construcción dereglas destinadas a regir el manejo del recurso común. Tratándose de res-puestas institucionales, las opciones son infinitas. Un primer orden de respues-tas, cercano a la alternativa anterior, consiste en otorgar concesiones o enprivatizar los derechos de uso. Tanto el principio del derecho de la propiedadintelectual (otorgar durante un tiempo limitado una exclusividad de uso so-bre la información —un invento, una obra artística—), como el tema del dere-cho a contaminar, preconizado por la Unión Europea en la Conferencia de Kyoto,proceden de esta opción. En estos casos, la concesión o el derecho de usose plantean como un artefacto institucional que autoriza una regulación pormedio del mercado: a diferencia del recurso común en sí, el título que esta-blece una exclusividad de uso sí puede ser objeto de transacciones. Pero nose trata más que de un artefacto, de la expresión empobrecida de un biencolectivo desconectado de su contexto, ampliamente despojado de su anclajeterritorial, histórico o cultural. La segunda categoría de opciones procede deuna ampliación del campo del individualismo metodológico: un manejo opor-tuno de la información en respaldo de una dinámica de concertación culmi-na en la definición de una norma tendiente a asegurar la preservación delrecurso. La acción estratégica permite ampliar el principio de racionalidaden la medida en que la adopción de la regla promete optimizar el margen (ladistancia entre la “tragedia” y una coordinación mercantil sin falla) en elcual es posible incrementar el beneficio de todos sin perjudicar a nadie. Eneste sentido, la acción estratégica combina un principio de concertación (viableporque los intereses individuales son, al menos parcialmente, convergentes)y un criterio paretiano (cualquier opción que permite incrementar el benefi-cio de un usuario sin causar perjuicio a nadie es siempre preferible). El tercer


orden de opciones se sustenta en una nacionalización de los recursos comu-nes: se consideran como bienes de la nación, confiando su manejo y regula-ción al Estado. En el caso, los principios y criterios que sustentan esta opciónson los de la economía pública: se asientan también en una extensión delprincipio de racionalidad individual (Ayala, 2004).

El planteamiento de Hardín ha tenido la suerte que sabemos, pero noqueda, por tanto, libre de crítica: el desenlace anunciado como necesario noresulta tan ineludible como se pretende. Por cierto, una carga excesiva fragilizael recurso común, induce una disminución del potencial forrajero y hastapuede culminar en una degradación absoluta del agostadero. Pero el procesono se desarrolla en forma instantánea. La sobrecarga es un factor de fragiliza-ción global que no pesa en forma idéntica sobre todos los hatos: los propieta-rios de grandes hatos pueden más fácilmente encontrar alternativas, al menosprovisionales, mientras los ganaderos menos afortunados encontrarán ma-yores dificultades para reponer sus hatos en el caso de pérdidas, quedándosefuera del juego. En otros términos, el manejo de un recurso de libre accesobajo un régimen de competencia, no conduce necesariamente a la destruc-ción del recurso sino, simple y más probablemente, a la exclusión de los másdébiles. En este sentido, las opciones entre las cuales tienen que elegir losganaderos no son exactamente las que nos plantea Hardín. Emerge una ter-cera alternativa propia de una visión dinámica: oponerse a la imposición derestricciones de uso, bloquear todos los intentos de concertación, sabiendoque la competencia eliminará a los más débiles, y con la esperanza de quedarentre los elegidos. En este sentido, la tragedia de los comunes también puedederivar en una carrera para el saqueo del recurso y culminar en un procesode acaparamiento: en el caso, la exclusión que genera la competencia nopuede interpretarse como un vector de eficiencia económica.

El modelo de Hardín tiene virtudes pedagógicas que no comparten otrosmodelos del mismo género (por ejemplo el “dilema del prisionero”): la fábulade Hardín tiene resonancias evidentes en el mundo real. Por una parte, losregímenes de tenencia colectiva de la tierra son probablemente mayoritariosa escala planetaria, sobre todo en los países en desarrollo. Por otra parte, lastierras de uso común permiten objetivar también los procesos de exclusión ylas demás dinámicas inducidas por los conflictos de uso. De hecho, la obser-vación lleva a conclusiones bastante alejadas de las que plantea Hardín. Así,en la comunidad de San Felipe de los Herreros (Michoacán, México) la au-sencia de restricciones de uso propicia una presión excesiva sobre el recursoforrajero, el cual se pone de manifiesto a través del impacto de los procesoserosivos. En este caso, la ausencia de reglas no tiene nada de irracional, ya


que la sobrecarga animal también ha propiciado un acaparamiento notoriode los recursos forrajeros: menos de un 5% de los campesinos con tierradetentan más del 50% del ganado presente en la comunidad (Linck, 1988).Observaciones similares han sido realizadas en el ejido de Aguanuato(Michoacán) (Cochet et al., 1990) y en varias comunidades de Chiapas (Márquez,2006): esos casos también establecen un paralelo entre la ausencia de unmanejo colectivo y la fuerza de los procesos de acaparamiento. No son casosaislados ni fenómenos atípicos que llaman la atención del investigador, sinotodo lo contrario. Desde este punto de vista, el México rural plantea unpanorama de lo más instructivo: la reforma agraria ha colocado bajo un régi-men de apropiación social (el ejido) a cerca del 60% del territorio nacional.Esta forma de tenencia combina, en una proporción media de uno por tres,la apropiación individual de las tierras de labor y el manejo colectivo de lasque no se consideran aptas para los cultivos y suelen aprovecharse en formaextensiva para la cría de ganado. En la inmensa mayoría de los casos, esastierras de uso común no son objeto de restricciones de acceso, pero sí sonnotorios los fenómenos de acaparamiento. Un estudio global realizado a ni-vel municipal evidencia que, pese a las fuertes sinergias que enlazan ganade-ría y cultivo del maíz, tan sólo un 47% de los ejidatarios disponen de animales—son los que se encuentran en situación de hacer valer sus derechos sobreestas tierras— y que menos de la mitad de ellos considera la ganadería comouna actividad permanente (Linck, 2000).

LA ESCASEZ COMO CONSTRUCCIÓN SOCIAL

Lo cierto es que la escasez no permite asimilar un recurso colectivo a un bienlibre, exento de tensiones y rivalidades: la adopción de una regla o el simplejuego de la competencia terminan o en la fijación de modalidades de accesoindividual o en la destrucción del recurso. Considerado bajo esta perspecti-va, el juego de la competencia y de las estrategias individuales de acapara-miento amplían considerablemente el campo problemático asociado a losrecursos colectivos.

En primer lugar, una visión dinámica llama a un replanteamiento de lashipótesis relativas al comportamiento individual. Podemos considerar queel homo economicus de los teóricos es un ser racional perfectamente egoístay oportunista, mas no podemos seguirlo en la idea de que sólo buscamaximizar sus beneficios. Algo falta: sus dones para el cálculo lo llevan aintegrar la dimensión tiempo y a concluir que lo importante no es tanto el


beneficio realizado sino la capacidad de generar más. En este sentido, lo queestá realmente en juego no es tanto el beneficio individual sino las cuotas deextracción o, si se prefiere, los grados de apropiación o de acaparamiento delrecurso común. En los casos mexicanos que se acaban de presentar, tantocomo en la parábola de Hardín, la competencia pone a los pastores ante ladisyuntiva de adoptar estrategias de acaparamiento del recurso o salir deljuego: al fin y al cabo, lo que a ellos les importa no es tanto tener mucho,sino tener más que el vecino.

En segundo lugar, no resulta pertinente considerar los recursos colecti-vos exclusivamente desde el punto de vista de sus modalidades de uso. Elsentido que cobra la construcción de la apropiación tiene una incidenciadirecta en la suerte del recurso mismo. En ausencia de reglas, la carrera porel acaparamiento del recurso que induce la competencia entre los usuariosconduce a una destrucción más o menos rápida del recurso y generaineficiencia: propicia inversiones de extracción (incrementar el tamaño delos hatos) y no las de preservación o de capacidad (por ejemplo sembrarpasto), que aportan menos beneficios individuales (Weber, 1993). En cam-bio, la adopción de reglas destinadas a regir el acceso individual al recursopuede propiciar relaciones de cooperación entre los usuarios y permitir unmanejo colectivo del bien común. En este sentido el recurso puede conside-rarse también fruto de una construcción colectiva. Aparece entonces con sudoble cara de un lado, en tanto que bien de uso compartido, y del otro, entanto que bien que se ha tenido que producir. Este segundo aspecto abre asíun campo problemático nuevo que pone en escena simultáneamente rela-ciones de competencia y de cooperación y que enlaza íntimamente construc-ción de la apropiación, acción colectiva y producción del recurso.

En tercer lugar, un recurso colectivo difícilmente puede considerarse in-dependientemente de su contexto. Las “tierras de uso común” de los ejidosmexicanos no son simples extensiones de terreno. Son espacios que hansido ordenados, que están asociados a sistemas cognitivos (conocimiento de laflora local, de las técnicas de manejo de los animales…), jurídicos (la ley agra-ria, las instituciones ejidales…) y sociales (las normas informales y las repre-sentaciones compartidas que rigen las interacciones sociales). Estos dispositivoscognitivos, jurídicos o sociales son parte integral del recurso y constituyentambién objetos y condicionantes de la apropiación colectiva. En este sentido,un recurso colectivo tiene que reconocerse en tanto que recurso complejo:forma sistemas y puede considerarse componente patrimonial.

Esta carga patrimonial que suele caracterizar los recursos colectivos deli-mita precisamente un aspecto clave de la problemática. En primer lugar,


porque podemos considerar que el patrimonio es un recurso que se apropia yse produce colectivamente. Su manejo y preservación exigen la adopción dereglas comunes destinadas a fijar las modalidades de uso individual. En formacomplementaria, el recurso colectivo no es un legado del cielo sino el productode los esfuerzos, del tiempo y de las capacidades de los actores sociales: suproducción remite a la activación de relaciones de cooperación. En segundolugar, tiende a inscribirse en las temporalidades amplias de las relacionesintergeneracionales: un patrimonio tiene que administrarse en lo cotidiano;puede derrocharse o incrementarse, pero a la vez se recibe y se transmite porherencia. En tercer lugar, un patrimonio difícilmente puede asimilarse a uncapital: en tanto que bien complejo asociado a dispositivos cognitivos, jurí-dicos y sociales, integra componentes no mercantiles que no infieren direc-tamente en la producción de las riquezas. En este entendido, el patrimonioes un enlace social que genera cohesión y marca estructura y jerarquía. Bajoesta perspectiva, la problemática llama la atención sobre el peso de lasinteracciones entre lo económico y lo político y sobre el problema que plan-tea la valoración en el mercado de recursos no mercantiles.

El acaparamiento y el desgaste de las tierras de uso común son claramen-te fenómenos económicos, al menos en la medida en que se relacionan muydirectamente con la producción de las riquezas. Pero son igualmente, en la es-cala de los territorios rurales, auténticos hechos políticos: proceden de unaelección colectiva aplicada a un recurso común, lo que precisamente define elcampo de lo político. Aunque suene medio chocante, tanto el acaparamientode las tierras de uso común, con su carácter discriminatorio, como sus efec-tos en el medio ambiente y en un reparto injusto de la riqueza, tienen queconsiderarse producto de una decisión colectiva.

En primer lugar, ha de notarse que el tipo de manejo que termina porimponerse no tiene, en sí, ningún carácter necesario: la suerte del bien co-mún muy bien puede ser distinta. No todas las tierras de uso común deMéxico o del planeta quedan a merced de procesos de acaparamiento. ConradoMárquez (2006) evidencia con el ejemplo de la comunidad de Betania(Chiapas), que una apropiación colectiva efectiva es posible siempre y cuan-do la respalde una reglamentación que permite asentar y delimitar los dere-chos individuales de acceso (en el caso combinando el manejo de un hatocomunitario con la atribución de cuotas individuales) y que puede conducir,simultáneamente, a una repartición más equitativa de los beneficios y a unamayor eficiencia en el manejo del recurso común. En este sentido, la cons-trucción de la decisión colectiva es, en su esencia, un fenómeno contingen-te, situado social e históricamente. Así que, para bien o para mal, la suerte


del recurso común depende de una dinámica colectiva, por naturaleza nopredecible a priori. De paso, podemos apuntar una paradoja: la apropiacióncolectiva sólo existe en la medida en que pueden aplicarse restricciones deuso, o sea plantea una exigencia de definición previa de los derechos indivi-duales de uso. Como corolario, podemos agragar que la construcción de laapropiación colectiva es necesariamente excluyente: las restricciones de usono implican forzosamente la exclusión de tal o cual categoría de actores,pero al menos sí, siempre, la de opciones de uso.

En segundo lugar, si bien es cierto que el acuerdo que asienta los procesosde acaparamiento no es la expresión clara y formal de una consulta demo-crática, no es menos evidente que éste define de hecho una construcciónsocial asumida como tal y, con ganas o no, aceptada: genera consenso eincide en las expectativas y opciones de todos. En este sentido, la ausenciade restricciones de uso debe considerarse un hecho político, porque se aplicaa un recurso colectivo y porque procede de una relación de poder que lespermite a los ganaderos orientar las decisiones colectivas en beneficio pro-pio. Su base de poder se nutre de los atributos del componente patrimonialque tienen las tierras de uso común: se asienta en el control de los dispositi-vos cognitivos, institucionales y sociales que estructuran las comunidades yrigen el manejo de sus patrimonios. Su empeño por ampliar su cuota deacceso a las tierras de uso común depende del control que logran tener sobrelos dispositivos que rigen su manejo, pero implica la necesidad de reforzarconstantemente esta capacidad de control con tal de preservar y consolidarsu hegemonía en la arena política local. En este sentido, los ganaderos inci-den tanto en la producción de la sociedad campesina como lo hacen en lareproducción y en el manejo de los recursos colectivos. La misma presiónque los lleva a acaparar las tierras de agostadero los empuja a acaparar losdispositivos cognitivos, sociales e institucionales comunitarios. En cambio,el beneficio que esperan de este proceso no es sólo de índole económica:tiene sentido también en términos de prestigio social, de poder y, por lotanto también, de construcción identitaria.

La adopción de una perspectiva patrimonial invalida así cualquier inten-to de disociar lo político y lo económico. Rompe con la visión romántica deun progreso lineal y redentor y con las simplificaciones del individualismo yde la competencia. Pone así en tela de juicio las representaciones de las diná-micas sociales que sustentan el paradigma de la modernización: el enfoquepatrimonial no puede acomodarse de una definición que reduce la sociedada un simple conglomerado de individuos que llega a cobrar coherencia gra-cias a las virtudes del mercado y de la competencia. El cambio social emerge,


al contrario, como la simbiosis entre procesos de incremento y de de-cons-trucción patrimonial, en una dialéctica que asocia cooperación para la pro-ducción del patrimonio y competencia para la confrontación de las estrategiasindividuales de acaparamiento: es imposible asignarle algún atributo de ca-rácter teleonómico. El cambio social no tiene otra finalidad que la que losactores logran darle de acuerdo con lo que podríamos identificar como hipó-tesis básicas de comportamiento: satisfacer sus necesidades fisiológicas, par-ticipar en la reproducción biológica de la especie, definir el lugar que lescorresponde en la sociedad y movilizar los recursos patrimoniales a los cua-les tienen acceso para la satisfacción de sus aspiraciones. En este sentido, lavieja disyuntiva que opone teoría del actor y enfoques institucionales notiene mucho sentido: resulta igualmente falso considerar al hombre esclavode su libre albedrío como objeto inerte de leyes invisibles que estructuran elorden social (Jiménez, 2007).

LA ECONOMÍA DE LOS RECURSOS NO TANGIBLES

En un contexto marcado por los avances de la globalización y el crecientepeso de los bienes intangibles en la evolución de las economías modernas,cabe preguntarse hasta qué punto estos bienes encajan en el marco proble-mático que se acaba de presentar. La referencia a las tierras de uso común ya la parábola de Hardín tiene virtudes pedagógicas evidentes, pero sus con-clusiones son difícilmente generalizables, al menos en la medida en que co-rresponden a bienes físicos y disponibles en cantidad finita. En cambio, losbienes no tangibles no plantean a priori ninguna exigencia de restricción deuso —los conocimientos técnicos o relacionales y, en términos generales, lainformación—, son bienes que no se desgastan a medida que se consumen.En este sentido, se emparentan con los bienes no divisibles de la teoría en elsentido de que lo que se consume no tiene que restarse de lo que queda adisposición de otros usuarios. Es más, son bienes que no encajan con lashipótesis de los rendimientos decrecientes manejada por la teoría económi-ca: el costo de reproducción de una información o de un conocimiento (loque requiere su duplicación y, para el usuario, el costo de aprendizaje) esvirtualmente nulo (Foray, 2000). Por lo tanto, son bienes que pueden clara-mente reconocerse como colectivos.

Desde el punto de vista de su uso, reúnen, al menos en teoría, los atribu-tos de bienes colectivos puros; al menos, como se ha mencionado, no sondivisibles y, en principio, libres y no rivales. Desde el punto de vista de su


producción cabe enfatizar que tanto la información como los conocimientossólo llegan a cobrar sentido en la medida en que llegan a ser parte de dispo-sitivos cognitivos más amplios, construidos y manejados colectivamente.En el mismo sentido, la producción de conocimientos nuevos tiene que inter-pretarse mucho menos como acto individual que como la expresión de unproceso de incremento patrimonial en esencia colectivo: la aportación netade un genio o del departamento de investigación-desarrollo de una firmapesa poco frente al volumen de conocimientos que han tenido que movili-zarse previamente. Como apuntaba Newton, “somos enanos cargados en lasespaldas de gigantes” (Leveque y Menière, 2003).

Sin embargo, no todos los bienes no tangibles son bienes libres. Puedenser objeto de restricciones de uso con el único propósito de generar escasez ypermitir su valoración en el mercado. La escasez, en este caso, no procede deuna limitación física, sino de una regla que fija en forma restrictiva las mo-dalidades de apropiación individual. El derecho de propiedad intelectual (ocualquier dispositivo, institucional o técnico, que pone fuera del alcancepúblico un conocimiento o una información) reserva a su detentador unaexclusividad de uso. La propiedad intelectual opera en tanto que artefactoque permite realizar transacciones con el bien intangible (lo que se intercambiano es el bien sino el título de propiedad), permitiendo así la valoración de unproducto que, de por sí, no tiene valor de cambio alguno.

En principio, el derecho de propiedad intelectual es un dispositivo más omenos afortunado. Otorga a su detentador una protección que tiene, de ini-cio, virtudes de incentivo: la exclusividad de uso genera un monopolio y unarenta que remunera los esfuerzos invertidos en la producción del conoci-miento. Es un privilegio, pero presupone contrapartes: en teoría, la protec-ción está limitada en el tiempo y en el espacio y plantea una exigencia desocialización del conocimiento. La eficiencia social del dispositivo se asientaasí en un balance aproximativo entre el sacrificio que implica derogar por untiempo al principio de competencia y el beneficio colectivo que deriva delincremento del acervo de conocimientos puesto libremente a disposición dela colectividad, y que puede movilizarse para la producción de nuevos cono-cimientos.

Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, juntocon el proceso de unificación de los mercados de los bienes tangibles, de latecnología y de los productos financieros han concurrido no sólo a reforzar elpeso de los bienes intangibles sino también y sobre todo el de los dispositi-vos que aseguran su protección: delimitan no sólo un sector reservado pues-to al amparo de las presiones de la competencia, sino un conjunto que incide


en forma decisiva tanto en la formación y reparto de las riquezas como en laproducción de la sociedad. El manejo de la información y el control que sepuede tener sobre la producción de conocimientos técnicos o relacionales sehan convertido en un componente clave del capitalismo moderno, no sola-mente porque la ampliación del campo de aplicación de la propiedad intelec-tual pone a su detentador fuera del alcance de la competencia, sino tambiénporque incide en forma decisiva en las funciones organizativas de la econo-mía; delimita ahora un sector reservado para la especulación y la captaciónde rentas, un campo privilegiado para atraer el ahorro que se desenvuelve aexpensas de la producción de riquezas reales. El papel actual de los dispositi-vos de protección dista mucho de las funciones en las cuales se ha asentado elprincipio de la propiedad intelectual: han dejado de operar como incentivospara el incremento del acervo de conocimientos para convertirse en simplesaparatos de captación de renta y en dispositivos de exclusión. El derecho de lapropiedad intelectual se está extendiendo hacia campos del conocimiento quepoco tiene que ver con el genio creativo del hombre o que difícilmente puedenrelacionarse como una exigencia de incremento patrimonial. Su extensiónhacia los materiales biológicos (que no pueden considerarse creación huma-na) y hacia los valores sociales procede de esta categoría. En el caso, la pro-tección genera pocos beneficios colectivos, pero en cambio sí opera como undispositivo de acaparamiento y de de-construcción patrimonial.

EL ALIMENTO GLOBAL

La problemática de la apropiación y del manejo patrimonial cobra especialrelevancia en el campo de la producción de los alimentos. Para dar cuenta deello basta asumir que un alimento constituye, por excelencia, un bien com-plejo. Es un compuesto que integra moléculas orgánicas, pero también ele-mentos intangibles, constitutivos de los patrimonios sociales. Unos y otrosproceden de dos órdenes de necesidades que pueden considerarse igualmen-te fundamentales. Los primeros responden a las necesidades fisiológicas dereproducción de nuestro organismo. Los segundos elementos —los valoressociales, los conocimientos técnicos y relacionales— incorporados en losalimentos que ingerimos, permiten satisfacer exigencias básicas de sociali-zación. Su consumo es parte de los procesos de construcción identitaria, quevalida y enlaza tanto con la naturaleza como con la memoria colectiva quecimienta nuestras sociedades. Este segundo aspecto, hasta hace poco relati-vamente descuidado por las ciencias sociales, cobra gran relevancia en las


sociedades modernas. Con la extensión de los intercambios, la estandari-zación de las técnicas agropecuarias y el dominio del negocio de los alimen-tos, los productos del campo han tendido a convertirse en materia prima nodiferenciada para la industria; los alimentos se han venido banalizando. Unotras otro han agudizado la brecha espacial, cultural y social que separa alconsumidor de la producción primaria: el alimento pierde visibilidad, ins-pira sospecha y desconfianza y deja de cumplir con sus funciones de socia-lización.

Desconfianza y sospecha son los dos aspectos característicos de una cri-sis que se ha venido desarrollando desde principios de los años noventa yque ha suscitado cambios notables tanto en la emergencia de nuevas expec-tativas sociales y hábitos de consumo, como en el desarrollo de nuevas op-ciones industriales. La demanda de calidad (sanitaria, pero también sensorial,ambiental y simbólica), tanto como la adopción de estrategias de diversifica-ción de la oferta pueden entenderse como respuestas a esta crisis. En amboscasos, el cambio pone en tensión opciones opuestas de apropiación y manejopatrimonial. En este sentido, la riña por el acaparamiento de los valores socia-les y su instrumentación como soporte de nuevos movimientos sociales orecurso para la implementación de nuevas estrategias de comercializaciónes producto de la globalización.

EL COMERCIO JUSTO

El éxito del comercio ético no tiene nada sorprendente: el dispositivo se ins-cribe en esta doble línea de fuerzas. Procede por una parte de un movimientogeneral de diversificación y de calificación que estructura en forma cada díamás efectiva la oferta mundial de alimentos. Opera bajo la misma lógica quelos dispositivos de calificación bajo indicación geográfica (IGP, AOP y otrasdenominaciones de origen) o que la agricultura orgánica se asienta en unprincipio de valoración en el mercado de servicios, ingredientes o compo-nentes intangibles, cuya presencia en el producto no es directamenteobjetivable por el consumidor y requiere por lo tanto una certificación. Elcomercio justo se emparenta con un movimiento más amplio de diversifica-ción de la oferta y de multiplicación de las normas sanitarias o comercialespropia de un capitalismo hoy fuertemente reglamentado.

La etiqueta solidaria encuentra su origen en una iniciativa de MaxHavelaar, ONG fundada en 1989 en Holanda, en un contexto marcado por eldesmantelamiento de los acuerdos internacionales sobre el café, el desplo-


me de la cotización internacional y la perspectiva de un profundo reorde-namiento de las cadenas, que deja anticipar la supresión de los oficios nacio-nales del café (Renard, 1999). El cambio es un acontecimiento mayor en elcontexto mexicano: el Instituto Mexicano del Café (INMECAFE) aseguraba elencuadramiento técnico, financiero y comercial de la producción. El huecoque ha dejado el Instituto ha propiciado el desarrollo de organizaciones cam-pesinas independientes en busca de nuevas estrategias de producción y demercados. En las sierras de Oaxaca y luego en las de Chiapas, estas organiza-ciones no han sido insensibles a las perspectivas que abría el nacimiento delcomercio solidario.

Los planteamientos del comercio justo han conocido un auténtico éxitoen los países consumidores. El incremento de las ventas bajo la etiquetasolidaria ha sido espectacular: del orden de 18% anual entre 1997 y 2004.1La progresión en volumen de los principales productos comercializados conla etiqueta de “solidario” es también impresionante: las ventas de café MaxHavelaar pasan de 15 800 toneladas a 32 700 entre 2002 y 2005; las deplátano, de 36 600 toneladas a 101 600 en el mismo periodo.2 El éxito deldispositivo es un hecho comprobado, pero su impacto real sigue limitado.Con algunas excepciones —por ejemplo Suiza en el caso del plátano (47%) ode Gran Bretaña con el café en polvo (20%)— su cuota de presencia en losmercados sigue siendo baja. Pese al interés que demuestra la población, MaxHavelaar (2006) menciona un índice de notoriedad de cerca de 80% en Fran-cia en 2005; los consumidores sólo le reservan una porción ínfima de suspresupuestos. Los gastos en la compra de productos solidarios se elevan tansólo a 18 en Suiza, 3.50 en Gran Bretaña, 2.50 en Dinamarca, 2 en Austria,1.40 en Bélgica y Francia y 1 en Noruega (ibid).

Los grandes principios del comercio justo son conocidos. El dispositivoestá abierto a los campesinados marginados del sur3 integrados en organiza-ciones democráticas que se comprometen a operar con empresas integradas.El éxito del comercio justo y, sobre todo, la necesidad de involucrar un ma-yor número de operadores del agri-negocio y de la industria, plantean exi-gencias de rigor y de transparencia que han conducido a la creación deFLO-Internacional (Fairtrade Labelling Organisation) en 1997 y de FLO-Cert

1 www.fairtrade.net. FLO menciona en su sitio de un incremento de las ventas de 56%entre 1993 y 2004.

2 www.maxhavelaarfrance.org, agosto, 2006.3 Unidades familiares marginales, pero también, en ciertos casos, fincas que respetan

ciertas prescripciones en el trato que reservan a sus asalariados.


en 2002. Se pretende así ganar coherencia y fuerza gracias a la unificaciónplanetaria, tanto de los principios y reglas del comercio ético como de susdispositivos de control y de certificación. En síntesis, cuatro campos delimi-tan su intervención en la esfera productiva:

• desarrollo social;• desarrollo económico;• respeto del medio ambiente y• condiciones de trabajo (en el caso de las fincas que emplean asalaria-

dos).

De acuerdo con el contexto, estos principios de acción inducen prescrip-ciones “mínimas” (condicionan la certificación) o de “progreso” (delimitanuna orientación). Los operadores que asumen las funciones de comerciali-zación tienen que respetar cuatro grandes principios:

• pagar el “precio justo” (establecido por FLO-Internacional);• pagar un premio de “desarrollo social”;• realizar pagos anticipados y• establecer contratos de largo plazo.

EL COMERCIO DE LOS VALORES ÉTICOS

Si bien el interés del enfoque no deja lugar a dudas (por lo menos insufla algode humanidad en un universo —el negocio internacional— que suele regirsepor el sólo afán de lucro), sus planteamientos llaman a reflexión sobre lasinteracciones entre lo ético y lo económico.

Cabe recordar, primero, que la solidaridad, la justicia social, la dignidad,son nociones abstractas que sólo logran tener presencia en los productos delcomercio justo por medio de las expresiones aproximativas que dan de ellosconvenciones y prescripciones. Se convierten en reglas y representacionesque no son más que construcciones contingentes, competencias relacionalesformales imprescindibles para que el café solidario se convierta en una reali-dad en los escenarios que define el mercado. En el momento mismo en quese codifican y se incorporan en el producto, pueden considerarse auténticosrecursos productivos: marcan la especificidad de los productos del comerciosolidario y generan valor agregado. Lograr un sobreprecio define el objetivobásico y constituye un condicionante clave: permite cubrir los costos del


dispositivo y pagar al productor el “precio justo”. Bajo esta perspectiva, losvalores éticos pueden considerarse una suerte de ingrediente, cuya presenciaexplicaría y justificaría un precio más elevado. Pero, ¿qué puede ser su sus-tento económico si se entiende que dicho ingrediente no tiene, de por sí,valor de cambio alguno? Sólo podemos concluir que si el valor del café soli-dario en el mercado no procede directamente del valor de cambio del recursoincorporado procede entonces de la configuración del dispositivo.

En el momento en que se codifican y se “mercantilizan”, esos valores soninevitablemente apropiados por el dispositivo y los agentes que lo manejan.Pero resultan al mismo tiempo transformados, alterados e instrumentali-zados.4 Ello no implica que los consumidores dejen de encontrar en los pro-ductos solidarios el satisfactor adicional que buscaban. En primer lugar, porquelo que importa es su creencia en las virtudes solidarias de los productos y desus propias prácticas de consumo. En segundo lugar, porque las expectativasde los consumidores no son claramente delimitadas. El consumo de los pro-ductos éticos puede desarrollarse como eco de una actividad militante ter-cermundista. Puede brindar la oportunidad de afirmar una aspiración a másjusticia social o de expresar empatía y solidaridad con productores empobreci-dos del sur. Puede traducir un deseo de nutrir intercambios con otras culturas.Puede sustentarse en el deseo de afirmar una diferencia o simplemente cobrarsentido en una acción de orden caritativo destinada a generar buena concien-cia y preservar el orden social imperante. Las opciones que plantea el comer-cio solidario resultan lo suficientemente flexibles, abiertas y ambiguas comopara acomodarse a sensibilidades y expectativas diversas cuando no contra-dictorias.

El mismo comentario puede aplicarse al proyecto en el cual se asienta elplanteamiento: el compromiso hacia el comercio solidario puede cobrar senti-do en un enfoque radical de ruptura que busca alternativas de desarrollo oapoya las luchas sociales de los campesinos. También puede situarse en laperspectiva más modesta de ajustes menores y de apertura de intersticios en elorden mercantil (Renard, 1999), o puede apuntar simplemente hacia la valori-zación oportunista de nichos de mercado. En realidad, estas ambigüedades ycontradicciones son más aparentes que reales, y resultan perfectamente con-gruentes con el objetivo de abrir las cadenas del comercio solidario a operado-res (ONG y firmas) animados por ambiciones y proyectos disímiles.

4 Barthelemy (et al., 2004) sostiene que la mercantilización los despoja de sus atributosde componentes patrimoniales.


EL ENCUENTRO DE DOS MUNDOS

Más allá de la heterogeneidad de las expectativas y de los objetivos, el comer-cio solidario se inscribe claramente en un planteamiento de calificación.Aún teniendo exigencias mínimas, sólo puede construir y manejar un nichode mercado propio si los consumidores comparten la convicción de que elcafé solidario incorpora realmente los valores que esperan. La construcciónde esta convicción depende de las acciones de señalamiento de los productosy de promoción del comercio ético, pero también de la implementación deprotocolos de control y de certificación. El reforzamiento de los protocolosformales y de los controles acentúa el peso de la comunicación escrita. Elregistro de las actas de asambleas tiene que respetarse escrupulosamente;tiene que mantenerse al día la lista de los socios y se tienen que entregarinformes sobre la administración, los programas de trabajo y los planes decomercialización. Más fundamentalmente, la brecha entre los productores ylas instancias de control y de coordinación procede de la confrontación desistemas de valores sociales ajenos. En la imposibilidad de encontrar respal-do en referentes cognitivos homogéneos, los valores fundadores del comer-cio solidario tienden a ser objetos de una apropiación diferenciada: limitadao débil en el caso de las comunidades que no “se reconocen” en el comerciosolidario y tienden a percibir sus dispositivos como meras opciones de acce-so al mercado. Suele ser mucho más consistentes del lado de los promotoresdel comercio ético, preocupados por promover su propia concepción de lasolidaridad y de responder a las expectativas de los consumidores.

En los dos polos opuestos de las cadenas del comercio justo, de las sierrasde Chiapas a las grandes metrópolis occidentales, llega a plantearse el proble-ma de la adecuación de las reglas, de las convenciones y de las representacio-nes que estructuran las interacciones entre el dispositivo y los universosculturales de los cuales emergen los valores éticos (Garzón, 1997). El mismoenfoque del comercio justo plantea dudas de legitimidad. ¿Quién tiene autori-dad para definir y fijar el sentido de los valores éticos? A menos que se con-sidere que proceden de un orden trascendental, que son eternas e inmutables,el planteamiento requiere una hibridación y aprendizajes que no resultan nisimples ni evidentes. ¿Cómo no considerar con Bourdieu que cualquier cons-trucción simbólica constituye en ciernes una violencia social? Los universosculturales y sociales que el comercio solidario asocia en el mismo escenarioson demasiado disímiles para que su confrontación no implique un riesgo deingerencia, de alteración de los hábitos, de los valores y de las representacio-nes colectivas que estructuran las comunidades. ¿No impone la viabilidad del


dispositivo apegarse a las solicitudes del mercado? ¿No plantea la exigen-cia de configurar el producto (el café solidario) en función de las expectati-vas de los consumidores y de las modalidades operativas de los circuitos decomercialización? Así, la hibridación arriesga definirse de manera unilateral,bajo el imperio de los sistemas de valores propios de los países consumidores.En este sentido, la adhesión (o sea, el grado de apropiación de los principios yacuerdos que sustentan el comercio ético) de los productores y de las comuni-dades arriesga ser parcial y meramente formal, de propiciar malentendidos,ambigüedades y resistencias múltiples no siempre formuladas con claridad.

¿DEMOCRACIA PARTICIPATIVA O CONSENSUAL?

La participación, la transparencia y el debate contradictorios, que resume elprincipio de pertenencia a organizaciones “democráticas”, conforman unconjunto de valores fuertes y coherentes que le da especificidad al comerciojusto. Pero el planteamiento se sustenta en una concepción occidental de lademocracia, coherente con los paradigmas de la modernización y estrecha-mente relacionado con una separación estricta de lo económico, lo político ylo religioso: nuestras representaciones de la democracia son fundamental-mente individualistas, ancladas en un principio de representatividad y basa-das en un reconocimiento de los derechos de la oposición.

La concepción comunitaria de la participación es radicalmente distinta.Se centra en un objetivo de preservación del “bien común”, o sea del patri-monio que estructura la comunidad, forma unidad y tiene reconocimientocomo tal. En las comunidades indígenas de Chiapas, el sistema de los cargosda muy bien cuenta de ello: todos los miembros adultos de las comunidadestienen que asumir responsabilidades colectivas, sucesivamente religiosas ypolíticas, de acuerdo con una progresión que fija la tradición. Esta concep-ción de la participación de los comuneros les permite ganar reconocimientosocial, legitimidad y prestigio (Favre, 1971; Deverre, 1980; Moguel, 1997).Esta visión “integral” y “global” propia de la organización comunitaria defi-ne5 regímenes de gobernancia muy alejados de los nuestros.

5 Desde luego, no existen comunidades “puras”: todas han sido afectadas y alteradas a lolargo de siglos de dominación colonial y de dependencia política y económica. Asumimos,sin embargo, que el “manejo patrimonial” constituye el rasgo definitorio más significativode la comunidad en oposición a la sociedad tal como la viene definiendo el paradigma de lamodernidad.


Las comunidades distan mucho de conformar universos preservados dela contaminación mercantil o utilitaria que el imaginario colectivo occiden-tal se complace en atribuirles. El sistema de cargos instaura una jerarquíapesada y rígida que no coincide ni con los ideales igualitarios ni con las repre-sentaciones de la reciprocidad y de la justicia social que esperamos encon-trar en la organización comunitaria. Como lo hemos visto, las comunidadespueden estar afectadas por tensiones y rivalidades que acentúan los procesosde diferenciación social y de exclusión. El acceso desigual a los recursos seconvierte entonces en una regla (Linck, 1988 y 2000): ya se trate de la tierra,del acceso a la información o de las competencias relacionales que condicio-nan el acceso al mercado, sea éste global o solidario. En todo caso la existen-cia de jerarquías, tensiones o hasta competencia para el control de los recursoscomunes, no contradice las exigencias de cohesión del grupo.

La unidad del colectivo cobra sentido y se expresa por medio de las insti-tuciones comunitarias: el sistema de cargos que implica la participación detodos, le asigna a cada uno un lugar en el cuerpo social y garantiza ciertaredistribución de las riquezas, reconoce el peso de las redes de parentesco, laimportancia que dé las expresiones más visibles de los valores comunitarios(la indumentaria, las creencias y prácticas religiosas) y, específicamente, lapráctica del consenso.

En la antípoda de los sistemas representativos occidentales, el consensose plantea como la construcción de la decisión colectiva basada en el principiode negación de la oposición. Es un acuerdo, pero éste no culmina necesaria-mente en una adhesión unánime e indefectible: se sustenta en la confronta-ción de relaciones de fuerza, pone en escena manifestaciones de lealtad yamenazas de renuncia o de exclusión. También pone en juego la cohesión dela comunidad y las modalidades del acceso individual al patrimonio común.Una vez logrado, si es que el proceso da resultado, el acuerdo queda ampara-do por manifestaciones de adhesión de los individuos y por la afirmacióncolectiva de su pertenencia al grupo. El consenso es un dispositivo de coordi-nación global, idóneo para un manejo patrimonial: la construcción de ladecisión colectiva encuentra un respaldo en la delimitación de los derechosindividuales de uso y en un reforzamiento de la cohesión social del grupo. Elconsenso define sin embargo un dispositivo de gobernancia incompleto. Enprimer lugar porque es una construcción que presupone tensiones y con-frontación de relaciones de fuerza: el debilitamiento de los valores sociales yde los sentimientos identitarios, el peso de los conflictos o la ausencia delíderes pueden obstaculizar la negociación del acuerdo. Entonces, y tal comolo sugiere la problemática planteada por Hirschman (1970), el consenso puede


volverse blando y lograrse sólo parcialmente. En segundo lugar, es evidentequé consenso puede cobrar sentido en la maduración de una auténtica de-mocracia participativa. Pero igual puede degenerar en una gobernanciadespótica y violenta: en tanto que principio de gobernancia, no puede consi-derarse ni mejor ni peor que el sistema representativo occidental: es simple-mente diferente y dotado de una lógica propia.

Por lo pronto abundan los ejemplos de desajustes entre sistemas repre-sentativos y consensuales. Así, la construcción del consenso tiende a inscri-birse en un proceso largo en el cual predominan interacciones informales ypersonalizadas: la asamblea general no suele ser el lugar privilegiado para laconstrucción del acuerdo colectivo.6 La observación, especialmente en ladesignación de responsables,7 evidencia a menudo que la asamblea constitu-ye una puesta en escena, usualmente marcada por interminables declaracio-nes de principio, hasta el momento en que surge de repente, a menudo desdeel público, una propuesta que despierta una adhesión unánime, entusiasta einstantánea. De hecho, la decisión ya se había tomado en forma anticipada,en un contexto menos formal y más propicio a la negociación. La elección delos representantes depende usualmente menos de las competencias imputa-das a tal o cual candidato, que de su prestigio, de su estatus social, cuandono se trata simplemente de aplicar un principio de rotación (Antezana, 2006).

Otros desajustes proceden de la delimitación de las áreas de competen-cia. Si bien la lógica del consenso procede de un manejo patrimonial, lalógica de los dispositivos representativos presupone una adhesión volunta-ria e individual. Por lo tanto, las organizaciones de productores que consti-tuyen las células básicas del comercio justo suelen no reunir a todos losmiembros de una comunidad. Las empresas solidarias que federan las orga-nizaciones de base no reúnen al conjunto de las comunidades localizadasdentro de los límites de su área de influencia (González et al., 2003). Sinembargo, tanto las organizaciones como las empresas solidarias tienen queasumir compromisos de desarrollo sustentable y de desarrollo social: pro-yectan por tanto su propia lógica, e intervienen notablemente en aspectosque son de la competencia de las comunidades, en lo que remite al manejo

6 De acuerdo con los planteamientos de FLO-Internacional, en la rúbrica “democracia,participación y transparencia”, se identifica a la Asamblea General como componente clave:debe responder a exigencias claras en términos de acceso a la información de participación yde organización de los debates, especialmente para la designación de los responsables[www.fairtrade.net].

7 El principio de negación de la oposición no propicia las declaraciones de candidatura.


de los recursos colectivos y a definición de opciones de desarrollo. En ausen-cia de coordinación, las acciones emprendidas desde la perspectiva de losdispositivos del comercio justo pueden inscribirse a contrasentido de losconocimientos técnicos locales y de los valores sociales comunitarios. Lejosde propiciar una apropiación amplia y fuerte de los patrimonios comunes,pueden convertirse en una amenaza para la cohesión social de las comuni-dades y alterar los procesos de apropiación que condicionan el desarrollo delas comunidades (Linck, 2006).

EL PRECIO DE LOS VALORES ÉTICOS

¿Cómo se forma el precio justo? En la lógica de los enfoques de calificación, elsuplemento de precio que tiene que pagar el consumidor procede a la vez delejercicio de una exclusividad de uso y de la capacidad a manejar el ajuste entreoferta y demanda solvente. Este principio se aplica igual al comercio justo: lacodificación de los valores de solidaridad y justicia social y la implementaciónde dispositivos de señalamiento y de control, los operadores del comerciojusto se colocan en situación de gozar de una exclusividad de acceso a losvalores éticos y a los beneficios que derivan de su posición de monopolista.Hasta cierto punto, ningún producto puede reconocerse como solidario si nopresenta al mismo tiempo la garantía que aporta la certificación de algún orga-nismo afiliado a FLO-Internacional: se trataría, al menos en teoría, de un frau-de. Sin embargo, no sucede así con la capacidad de ajustar la oferta a la demanda.FLO supervisa, otorga etiquetas, define el “precio justo”, participa, junto conlas ONG y las empresas afiliadas a la promoción del comercio solidario, perono interviene en las funciones de comercialización.

Esta disociación puede considerarse benéfica en la medida en que deja alas ONG y a los demás agentes del comercio solidario un margen de autono-mía mínimo, pero al mismo tiempo, fragiliza el dispositivo en su conjunto.En ausencia de coordinación centralizada, estas funciones de ajuste entreoferta y demanda no pueden asumirse con eficiencia y quedan a cargo y abeneficio de los operadores que asumen las funciones de comercialización.

Pese a su dinamismo, la demanda de café solidario sigue ocupando nive-les relativamente modestos: la demanda planetaria resultaría probablemen-te insuficiente para absorber la producción mexicana en situación de satisfacerlas exigencias de FLO-Cert o bien sólo podría hacerlo al precio del café gené-rico. En este contexto, decidir el nivel del precio justo equivale a establecer elumbral con base en el cual los productores afiliados podrán tener o no acceso


a las cadenas del comercio justo, a fijar el punto que determinará cuántosproductores podrán ser integrados y cuántos no. Al igual que cualquier pro-ceso de calificación, el comercio solidario es por necesidad excluyente. Nohay en él nada que permita invalidar los planteamientos del comercio justo.Su dimensión ética no procede tanto de la existencia de la exclusión sino desu capacidad para manejar, con un sentido de justicia social, los dispositivosde exclusión. En este aspecto, cabe mencionar que a diferencia de otros enfo-ques, el comercio justo no está en condición de asumir colectivamente elcontrol de los dispositivos de exclusión (González, Linck y Moguel, 2003).

La certificación no da automáticamente acceso a los beneficios del co-mercio justo (Renard, 1999). Como lo apunta uno de los responsables de laorganización La Selva: “if we are certified and don’t have clients, well, thenthat’s the same of not being certified” (González, 2002: 27).

Si el compromiso con el dispositivo del comercio justo funciona en unsolo sentido, si hay que pagar cuotas de adhesión sin tener acceso a los bene-ficios que se esperan en contraparte, ¿cómo esperar una verdadera adhesiónde los socios a los valores que promueve el comercio solidario? ¿Cómo espe-rar que vean en él algo más que una simple opción de acceso al mercado?

El establecimiento de vínculos duraderos y estables con las empresasencargadas de la comercialización del café constituye uno de los principalesobjetivos del comercio ético que sólo se logra parcialmente. El establecimientode esta clase de contratos presupone por parte de los productores el manejo deun capital social consistente y la adquisición de competencias específicas.De acuerdo con testimonios recibidos en 2003, los volúmenes entregados yla calidad genérica siguen condicionando el acceso a los canales decomercialización (Doppler, 2006). Además, los compradores afiliados prefie-ren lógicamente “tratar con algunos de los grandes productores inscritos enlos registros de FLO que con una multitud de pequeños proveedores” que noconocen ni pueden controlar (Speich, 2001: 288).

El acceso a los circuitos del comercio solidario plantea exigencias fuertespara los productores y pone a las firmas que asumen las funciones de comer-cialización en situación de activar en beneficio propio la competencia entresus proveedores. Pueden, como se ha observado, imponer mayores exigen-cias de calidad. Pueden también dejar de asumir parte de sus compromisos.

Así, los pagos anticipados son imprescindibles, tanto para aportar segu-ridad a los productores como para la consolidación del comercio justo: elcrédito informal y la usura son argumentos de peso que movilizan los coyo-tes para constituir clientelas dóciles de las firmas del negocio tradicional(Renard, 1999). En el ámbito del comercio justo suele ser azaroso lograr


pagos anticipados. Algunos compradores se niegan con el pretexto de que nose ha instaurado la confianza necesaria. Otros mandan a los solicitantes alos organismos de crédito de su país. El mismo comentario puede aplicarserelativamente al pago de la “prima de desarrollo social”. Los compromisoscontraídos suelen no respetarse, o bien, la falta de liquidez puede poner a lasorganizaciones ante la necesidad de utilizar estos fondos para financiar lacosecha del café o pagar las deudas individuales contraídas para cubrir gas-tos de salud.

CONCLUSIONES

El porvenir del comercio solidario puede ser prometedor, pero pinta de gris.De toda evidencia, el enfoque responde a expectativas sociales fuertes en lospaíses del norte. También despierta el interés de las firmas del comerciotradicional que esperan encontrar en sus dispositivos opciones de diversifi-cación. Pero sólo encuentra ecos limitados en las comunidades del sur, tantoen lo que remite a la construcción compartida de sus valores sociales dereferencia como en lo relativo a la viabilidad de sus dispositivos operativos.

El marco fijado por la OMC y los acuerdos TRIPS8 no resulta muy alenta-dor: plantean que la especificidad de los productos del comercio justo sóloprocede de su reputación y que entran en el ámbito de las disposiciones deprotección de la propiedad intelectual. Está en discusión la adopción de cri-terios universales del comercio justo con tal de abrir este sector a la compe-tencia. Ponen énfasis exclusivamente en las características de los productos,lo que excluye cualquier tipo de obligación en cuanto a apropiación colectivao a manejo patrimonial. Bajo esta perspectiva es probable que estas disposi-ciones refuercen la capacidad de negociación de las firmas y les permita ejer-cer un mayor peso en el manejo de los dispositivos del comercio justo, aexpensas de las ONG y de las comunidades campesinas. En otros términos,el futuro del comercio justo sigue inscrito en una lógica de modernización yen una perspectiva de acaparamiento patrimonial y de separación estricta delo político y de lo económico.

Esta postura se sustenta en una creencia bastante irracional en las virtu-des del intercambio como condicionante del desarrollo y en las del mercado

8 Agreement on trade-related aspects of intellectual property rights, acuerdos negociadosen el marco de la Ronda de Uruguay (OMC, 1986-1994) y reconocidos por las decisiones2081/92 y 2082/92 de la Unión Europea.


en la producción de la sociedad. Esta creencia —ésta misma que asienta losparadigmas elementales de la modernidad— forma consenso, y de los peoresque se puede imaginar: su construcción no remite a ninguna clase de debateni se sustenta en cualquier tipo de proceso electoral. El acaparamiento priva-do de los bienes intangibles y de los patrimonios sociales es una exigenciapropia de la modernidad y, como tal, no admite discusión. Lo que se acaba deplantear es una paradoja un tanto provocativa. Sólo pretende llamar la aten-ción sobre el hecho de que nuestras sociedades, por muy modernas que sean,tienen que reconocer su componente comunitario, asumir sus dimensionespatrimoniales y construir dispositivos de gobernancia fincados en una sim-biosis entre representatividad y consenso.

El comercio justo puede aportar embriones de respuestas en el reforzamientode una de sus dimensiones poco valoradas: el intercambio entre sistemascognitivos y organizaciones sociales diferentes. Esta meta presupone, evi-dentemente, un replanteamiento de la relación asimétrica, que hasta la fe-cha caracteriza el comercio justo.

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55

CAPÍTULO UNO

DEMOCRACIA Y DESIGUALDAD: ¿UN RETODE CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA?

MA. DEL CARMEN LEGORRETA DÍAZ*

INTRODUCCIÓN

El tema de la relación entre democracia y desigualdad tiene una enormerelevancia para nuestro país. América Latina es la región más desigualdel mundo, y México es uno de los países más desiguales dentro de

esta región. Nuestra desigualdad alcanza cifras escandalosas. El coeficientede Gini1 evidencia que la desigualdad aumentó comparando la década de losochenta y de los noventa. En los años ochenta este coeficiente fue de 0.521,mientras que en el periodo 1998-2003 aumentó a 0.542 (PNUD, 2004: 40).Pero la desigualdad muy acentuada se observa no sólo en el ingreso, sino enlas oportunidades educativas que determinan la perspectiva económica y lacalidad de vida de la población. Uno de los hechos más relevantes es queaunque la tasa de analfabetismo disminuyó, la calidad de la educación esmuy baja y el rezago educativo de la población adulta (analfabetos, sin pri-maria completa, con primaria pero sin secundaria) en el año 2000 afectaba a32.5 millones de personas, las cuales representaban el 50% de la población

* Licenciada en Sociología por la FCPyS de la UNAM y doctora en “Ètudes sur l’AmériqueLatine”, Université Toulouse Le-Mirail, Francia. Investigadora titular del Programa de Inves-tigación Procesos de Democratización en el Marco del Siglo XXI del Centro de Investigacio-nes Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM.

1 En el coeficiente de Gini el 0 representa la igualdad perfecta de distribución del ingresoy el 1 la desigualdad absoluta. Un coeficiente de Gini de 0.25 o 0.35 puede considerarse unadistribución razonable, mientras que un coeficiente de Gini mayor de 0.55 representa unadesigualdad extrema.

56 ◆ MA. DEL CARMEN LEGORRETA DÍAZ

adulta (Prawda, 2001). Asimismo, este autor señala cómo se mantiene lainequidad de la educación en México, la cual se expresa en la varianza en lasoportunidades de acceso, permanencia y egreso del sistema educativo entodos sus niveles, modalidades y servicios de capacitación existentes paradiferentes grupos poblacionales (por genero, etnia, nivel de ingresos, edad,ubicación geográfica, entre otros).

Para entender la complejidad del fenómeno de la desigualdad hay que acla-rar que no es lo mismo que la pobreza, aun cuando estos dos problemas tienenuna estrecha relación en el caso de México. La pobreza se refiere al nivel derecursos por debajo del cual no es posible alcanzar el nivel de vida, considera-do la norma mínima en una sociedad y en una época determinadas (Castells,1999). La desigualdad remite a la diferencia o apropiación desigual de ingresosentre los más ricos y los pobres. En términos cuantitativos la desigualdad semide con coeficientes como el de Gini y el de Atkinson, entre otros, que rela-cionan los ingresos de los deciles más ricos de la población con los de la pobla-ción más pobre. En términos cualitativos la desigualdad refiere a los pobres ya los ricos en su mutua relación, lo que corresponde a lo que Norbert Elias(1998) llamó relación entre establecidos y marginados; ello permite reconocerel aspecto de dominación que hay detrás de toda desigualdad.

Reconociendo la diferencia entre pobreza y desigualdad podemos obser-var la articulación particular que tienen estos dos problemas actualmente enMéxico y su diferencia con otros países. Por ejemplo, algunos países del con-tinente africano son más pobres que México, pero son menos desiguales,porque no hay tanta diferencia entre la población más pobre y la más rica.Estados Unidos es un país donde hay mucha desigualdad, por la diferenciaque se presenta entre los que tienen menores y mayores ingresos, pero sudesigualdad no tiene tanta relación con la pobreza como la tiene en México,porque no presenta los niveles de pobreza que nosotros tenemos.

Esto hace que nuestra desigualdad sea un fenómeno muy grave, porqueestá asociada con situaciones de persistente y extrema pobreza. De acuerdocon el PNUD más del 50% de la población en México se encuentra en condi-ciones de pobreza.2 Asimismo, es reconocido oficialmente que una de cadacinco personas en México es extremadamente pobre. El 73% de la poblacióneconómicamente activa no forma parte de los miembros permanentes delIMSS.3 De acuerdo con datos oficiales, en el año 2005 el 10% de la población

2 PNUD, Informe sobre el desarrollo humano: México, 2002, Mundi-Prensa México, 2003.3 IMSS, Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la situación finan-

ciera y los riesgos del IMSS, 2002-2003.

DEMOCRACIA Y DESIGUALDAD: ¿UN RETO DE CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA? ◆ 57

con los mayores ingresos absorbe 36.5% del ingreso corriente total (trimes-tral), mientras que el 10% más pobre sólo recibe 1.6% del producto.4

Ante esta alarmante realidad una pregunta central, de la que nos quere-mos ocupar en el presente trabajo, es: ¿qué tiene que ver, o qué puede hacerla democracia para resolver este problema de desigualdad? Como veremos acontinuación, algunos autores sostienen que le democracia y la desigualdadno tienen casi ninguna relación, dado que según ellos la democracia se limi-ta a ser una forma de gobierno y una serie de reglas de procedimiento paraelegir a los gobernantes. Sin embargo, hay otros autores que sostienen que,remitiéndose a su sentido original, la democracia no corresponde solamentea una forma de gobierno, sino a toda una forma de constitución del conjuntode la sociedad, y que en consecuencia nuestra limitada democracia tiene unamuy estrecha relación con el problema de la falta de igualdad social.

Tratando de recuperar los planteamientos de estos últimos autores, pre-tendo argumentar que un verdadero combate a la desigualdad socioeconómicasólo se puede realizar mediante la construcción de una ciudadanía activa quevaya instituyendo una democracia integral; es decir, la democracia comoforma de organización en todas las esferas de la sociedad. Para ello primeroanalizaremos los argumentos de dos autores en favor de la democracia míni-ma y considerada ajena a la desigualdad. Posteriormente, refutando la ideade que la esfera política está separada de la económica, implícita en el enfo-que de la democracia mínima, expongo la idea de que la desigualdad econó-mica es una construcción política. A continuación, para entender a fondoesta articulación de componentes políticos, culturales y económicos en ladesigualdad, expongo una concepción amplia del poder entendido simultá-neamente como dominación y como capacidad constitutiva de lo social, querefuta la visión limitada de lo político, implícita en el enfoque procedimentalde la democracia. Después, presento el argumento de que el sentido originale integral de la democracia va más allá de la democracia política e implicauna forma de organización social. Para fortalecer ese punto, en al apartadoque le sigue señalo que la democracia compromete un equilibrio entre susvalores fundamentales: la igualdad y la libertad. Más adelante, retomandolas concepciones amplias de poder y de democracia, analizo el papel quejuega la construcción de ciudadanía, a través de la democratización crecien-te de la sociedad en el combate de la desigualdad. Por último, presento con-

4 INEGI, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2005. Consultada en lapágina: http://www.inegi.gob.mx/


clusiones donde fundamento la hipótesis de que el combate a fondo de ladesigualdad depende de la construcción de ciudadanía y de la ampliación yaumento de la democracia entendida en su sentido amplio.

LA DEMOCRACIA AJENA A LA DESIGUALDAD SOCIAL

Desde una perspectiva que pretende reducir la democracia a su función re-presentativa o estrictamente electoral, la democracia tiene muy poco que vercon la desigualdad. Uno de los más claros ejemplos de este planteamientofueron las propuestas del sociólogo y economista austriaco Schumpeter. Enel análisis de este autor y en la teoría democrática contemporánea inspiradaen él se sostiene la idea de que la democracia es fundamentalmente un mé-todo para elegir a los gobernantes. Schumpeter planteó que el rasgo distinti-vo de la democracia es la competencia de los líderes por el voto del pueblo enelecciones libres y periódicas. También planteó que el único medio de parti-cipación que debe quedar abierto a los ciudadanos es la elección de líderes yla discusión en tiempos de campañas electorales. Se oponía así a la influen-cia de los ciudadanos sobre los representantes una vez que éstos fueran sidoelectos, pues argumentaba que esta influencia negaría el concepto de liderazgo(Pateman, 1970: 4). Schumpeter conformó su pensamiento a partir de lacrítica a la teoría democrática clásica, argumentando que dicha teoría fuenormativa y estaba llena de valores, por lo que perseguía fines, mientras quela moderna teoría de la democracia debía ser científica y sólo basada en he-chos reales. En este sentido el punto de partida de Schumpeter fue rechazarla noción de que la democracia como teoría tiene fines y medios. A partir deello propuso que una “definición realista” de democracia era considerarlasolamente un “método” político, es decir, un cierto tipo de arreglo institucionalpara llegar a decisiones políticas.

Schumpeter señala incluso que un incremento en la participación políti-ca popular podría afectar la estabilidad del sistema democrático. “La masaelectoral —dice— es incapaz de otra acción diferente a una estampida.”(Schumpeter, 1942: 283).

Evidentemente, en esta noción procedimental, limitada a las eleccionescomo método para elegir a los gobernantes y sin ninguna relación con fineso valores, la democracia poco tiene que ver con el combate a la desigualdad.En un planteamiento minimalista similar, Lorenzo Córdova afirma que lademocracia ha llegado a tener un significado muy impreciso, lo que genera laconfusión de sus alcances. Al respecto señala:


En efecto sobre la democracia se ha dicho todo (hay quien habla de la demo-cracia económica, social, etcétera) provocando un abuso conceptual que lle-ga a convertir el término en algo que en ocasiones resulta inasible. Se vuelveentonces necesaria una redefinición del concepto de democracia para evitar lasobrecarga de significados y de alcances que indebidamente se le atribuyen yque acaban por distorsionarla. (Córdova, 2005:35)

Córdova señala que para enfrentar esta confusión hay que

recordar que a lo largo de la historia del pensamiento político el concepto dedemocracia se ha identificado con una forma de gobierno, es decir, con unconjunto particular de reglas formales de procedimiento para tomar las deci-siones colectivas. Si partimos de esa idea, tratar de extender ese significadoimplicaría, entonces, desnaturalizar el concepto mismo de democracia.(Córdova, 2005: 35)

A partir de esta interpretación sui generis del concepto de la democraciaen la historia del pensamiento político, Córdova termina en una compren-sión sumamente reducida de la misma al señalar: “la idea de la democraciacomo forma de gobierno puede ser reconducida a una definición mínima dela misma (precisamente la que asume un significado procedimental).”(Córdova, 2005: 35).

Con base en esta concepción este autor señala explícitamente que:

la democracia no es, en sí, el remedio para la enorme pobreza y marginaciónen la que vive una importante parte de la población latinoamericana. El pro-blema del subdesarrollo y sus crudas consecuencias sociales no constituyenun problema que pueda ser resuelto por la sola existencia de la democracia,a menos que se constituya un partido político cuyo programa sea precisa-mente enfrentar las desigualdades sociales y que logre el consenso de lamayoría a través de las reglas procedimentales de la democracia. (Córdova,2005: 37)

Un supuesto muy importante, que subyace en el tipo de planteamientoscomo el de Schumpeter y el de Córdova, es que la democracia es un fenóme-no que corresponde exclusivamente a la política, entendida como una esferaparticular y restringida de lo social, y la desigualdad a la esfera económica, yque dichas esferas mantienen muy poca relación entre sí. En contrapropuestaexpondré otro tipo de interpretaciones más profundas y rigurosas que parten


de concebir a la política como una dimensión presente en la organizaciónentera de la sociedad; es decir, en todo tipo de estructuración u organizaciónsocial, por lo que señalan que hay una inevitable articulación entre lo econó-mico, lo político y lo cultural, derivada del hecho de que todas las relacionessociales están constituidas por lo político en sentido amplio5 y por las for-mas democráticas o no que éste tome.

A partir de esta concepción articulada mostraré que se recupera la nociónde la democracia como una forma de gobierno en todo tipo de organizaciónde la sociedad, ya sea ésta económica, cultural o social. Es decir que la demo-cracia no se limita a la esfera política en el sentido restringido como preten-den Schumpeter y Córdova, sino que implica el ejercicio de la soberaníapopular en el conjunto de la sociedad, lo que incluye la esfera económica ycultural, entre otras. Presentaré la argumentación de que la esencia de la de-mocracia es su propósito de evitar todo tipo de dominación, y que en conse-cuencia el poder democrático de las mayorías se orienta a la lucha porequilibrar igualdad y libertad, por lo que busca y necesita hacerse presente entodas las esferas de lo social.

CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DE LA DESIGUALDAD ECONÓMICA

En una perspectiva que articula lo económico con lo político y lo cultural,parto de entender la desigualdad como un fenómeno complejo, el cual seestablece en las interacciones sociales en las que una parte tiene más poderque la otra, y lo usa para obtener beneficios económicos o políticos o cultu-rales, y al hacerlo impone ciertos efectos o consecuencias en detrimento dela parte menos poderosa.

Respecto a estas consecuencias y al problema de la desigualdad, CarlosVilas plantea que no basta que determinados individuos sean —o sean vistoscomo— diferentes de otros para que haya desigualdad. Señala que la diferen-cia se convierte en desigualdad en el momento en que la estructura de poderadjudica determinados efectos a esa diferencia. Dichos efectos son tanto deíndole económica, como política y cultural; por ejemplo, limitar el ejerciciode derechos, el acceso a recursos materiales y culturales y la participación uorganización política y social, entre otros (Vilas, 2006: 2).

5 La explicación de qué se entiende por lo político en sentido amplio se desarrolla en elapartado “Poder como dominación y como capacidad constitutiva de lo social”.


Imaginemos una interacción de este tipo: A tiene más recursos económi-cos que B; esto es inicialmente sólo una situación de diferencia económica.Esa diferencia se convierte en desigualdad cuando se establece una relaciónen la que A se aprovecha de la situación de B para llevarlo a aceptar un bajosalario, un mal recurso, un precio inconveniente, un mal contrato, un servi-cio deficiente, etcétera, lo que lleva a su vez a B a mantener e incluso aumen-tar su desventaja económica. La desigualdad se deriva entonces del hecho deaprovechar cualquier diferencia para establecer una relación de poder en laque una parte abusa de la otra. En este tipo de casos podemos ver cómo ladesigualdad económica constituye también un hecho político al influir en lasposibilidades de negociación o en el tipo de interacción que se establezca; ycómo el hecho político está articulado con el económico, no sólo porquetambién depende de recursos materiales, sino que puede, además, lograr queéstos se incrementen o disminuyan. Es decir, el hecho político se articula enel mismo acto al económico, porque puede modificar o mantener la distribu-ción de recursos materiales (o culturales) y, por ello, incidir en la desigualdadsocial.

Veamos otros ejemplos de desigualdad para ver su relación con el poder:la mujer es diferente al hombre, pero lo que ha permitido la dominación delsegundo sobre la primera es la suma de recursos y la diferencia de poder quelos hombres tienen en su favor y las mujeres en su contra, y que crean ladesigualdad de género. Las diferencias entre niveles de ingresos o recursoseconómicos, se hace desigualdad cuando es utilizada para que una persona ogrupo de personas quede subordinado y acepte las condiciones de trabajo queotros imponen. La diferencia de etnias o culturas no generarían desigualdadsi una de ellas no sostuviera que es superior y no abusara, a partir de sudiferencia de poder, de la otra. Esto significa por una parte, como señalaCarlos Vilas (2006: 2), que la desigualdad social se deriva de las relaciones depoder; de la subjetivación y constitución de éstas como ideologías, símbolosy valores; de su objetivación en comportamientos e instituciones; y, por otra,que “la desigualdad social es producto, en definitiva, de una dada estructurade poder y es, al mismo tiempo, parte constitutiva de esa estructura.” (Vilas,2006: 2 y 15). Una consecuencia más de esta interacción entre lo económicoy lo político en el problema de la desigualdad es que ésta no es sólo un pro-blema de herencia del pasado, como se dice en algunos discursos políticos,sino que se crea, profundiza y aumenta cotidianamente.

Si consideramos que la desigualdad de recursos materiales no es sóloun hecho económico, podemos entonces observar todas las consecuenciassociales de la misma. Podemos ver que ella ejerce una influencia nefasta


sobre la marcha de la sociedad, sobre el espíritu público, sobre las leyes, elgobierno y sobre la sociedad civil. Así, podemos considerar que el funda-mento autoritario de nuestra sociedad se relaciona con nuestra persistentee histórica desigualdad y con sus consecuencias, y a la inversa. Entende-mos, pues, que la desigualdad, desde los cimientos mismos de nuestra na-ción es no solamente un hecho económico y social, sino un hecho moral ypolítico.

En esta perspectiva también podemos observar que la desigualdad no esun hecho casual ni inocente, es una situación construida políticamente, enla que unos sacan ventaja y otros profundizan sus desventajas. Por lo mismose necesita cambiar las relaciones de poder para superarla. Vilas hace esteplanteamiento señalando:

El patrón de desigualdades predominante en una sociedad […] guarda rela-ción con la configuración socioeconómica básica de la sociedad y, sobretodo, con su estructura de poder, y se reproduce como cultura. Tan impor-tante como la constatación de las desigualdades es la intelección del papelque desempeñan en la organización y el desarrollo de la sociedad. (Vilas,2006: 14)

PODER COMO DOMINACIÓN Y COMO CAPACIDADCONSTITUTIVA DE LO SOCIAL

Para comprender a cabalidad esta dimensión articulada de la desigualdadsocioeconómica y analizar su relación con la democracia y la construcción deciudadanía, es necesario atender un sentido de las relaciones de poder y de lopolítico, implícito en lo antes dicho, y que permite observar la articulación delas esferas política, económica y cultural, entre otras, de la vida social.

Se trata de una perspectiva en la que el poder no es visto como un atribu-to, ni una propiedad que sea posesión de unos, opuestos a otros que carecende ella. El poder, retomando a Dahl, se entiende en primera instancia comola posibilidad para algunos individuos y grupos de actuar sobre otros indivi-duos y grupos. Robert Dahl (1957) lo definió como la “capacidad de unapersona A para obtener que otra persona B haga alguna cosa que no hubierahecho sin la intervención de A.” Como dicen Crozier y Friedberg, esta pri-mera definición, aunque es aún muy vaga, permite reconocer que el poder esuna relación y no un atributo de los actores (Crozier y Friedberg, 1977).


Entonces, en esta perspectiva el poder consiste en un desequilibrio en lasinterdependencias:6 “si yo soy más dependiente del otro, que el otro respectoa mí, él tiene entonces un poder sobre mí.” (Elias, 1985: 152-153). Pero unasegunda consideración importante que se desprende de entender el podercomo una relación es observar que se trata de una relación recíproca, dadoque lo que se intercambia en una relación de poder no son tanto las fuerzaso los recursos de las partes en cuestión como sus posibilidades de acción. Porejemplo, cuando A establece una relación con B, es con un objetivo o propó-sito preciso, que es obtener de B un comportamiento del cual depende supropia capacidad de acción. Al ser así, B, por el inevitable hecho de controlarsu voluntad y su comportamiento, tiene cierto margen para controlar dealguna manera la posibilidad de que A consiga su objetivo. Y cuanto máscapaz sea B de negociar su disposición de cumplir la acción que le demandaA, cuantos más recursos tenga B a su disposición que le permitan mantenersu comportamiento imprevisible para A, mayor será su poder sobre A encada relación precisa. El poder reside, pues, en el margen de libertad de quedisponga cada uno de los participantes comprometidos en una relación depoder, esto es, en su posibilidad mayor o menor de rehusarse a hacer lo queel otro le pida. Suponiendo el caso contrario vemos el carácter inevitable delas relaciones de poder: si B no pudiera negociar su voluntad de hacer lo queA le pide, no existiría una relación de poder entre ambos, pero esto implica-ría que B dejaría de existir en ese momento como actor autónomo frente a Ay se convertiría en una cosa. En este sentido toda relación de poder es unarelación de intercambio y, por lo tanto, de negociación, en las que estáncomprometidas al menos dos personas (Crozier y Friedberg, 1977).

Por ello, las relaciones de poder también se entienden como potenciali-dad, capacidad de hacer, posibilidad, porque remiten al margen de libertad detodos los individuos de actuar y a la posibilidad de reaccionar ante el abuso ola dominación. Como señalan Crozier y Friedberg:

el poder reside en el margen de libertad del que dispone cada una de laspartes comprometidas en una relación de poder; es decir, en su posibilidadmás o menos grande de rechazar lo que el otro le demanda. La fuerza, la

6 Norbert Elias denomina las formas concretas de interdependencia entre los individuos“configuraciones”; y señala que estas configuraciones pueden ser de diferente tamaño, desdelas más pequeñas formas de relación hasta el tamaño de las relaciones internacionales, peroindependientemente de su talla, todas están atravesadas por las relaciones de poder. Véase alrespecto, Elias, 1985.


riqueza, el prestigio, la autoridad, en resumen, los recursos que poseen unosy otros no intervienen más que en la medida en la que les proporcionan unalibertad de acción más grande. En otras palabras, no hay acción social y nohay estructuras colectivas sin libertad de los actores y, partiendo de ahí, sinrelaciones de poder. El poder en esta perspectiva, hay que subrayarlo, no esni un deseo ni una necesidad que deberá ser satisfecha o reprimida en fun-ción de un juicio moral. Es un hecho vital, irreducible [que se encuentrapresente en todo tipo de relación social y] a partir del cual debemos razonar.(Crozier y Friedberg, 1977: 70 y 433)

Como vimos en lo anteriormente señalado, el poder se deriva de recursosde todo tipo: individuales, culturales, económicos, políticos y sociales. Su-brayan esto al señalar que “son todas las ventajas, los recursos y las fuerzasde cada una de las partes presentes o participantes, en pocas palabras, supotencia respectiva lo que determinará el resultado de una relación de po-der” (Crozier y Friedberg, 1977: 69). De este hecho se desprende la com-prensión de que la desigualdad socioeconómica sea a la vez un fenómenoeconómico y político. Tocqueville apreció este papel de recurso de poder delos bienes económicos al señalar que la igualdad de condiciones (materialesy culturales) fue el hecho generador o la base que posibilitó el desarrollo de lademocracia en Estados Unidos.

La fuerza, la riqueza, el prestigio, la autoridad, en resumen, los recursosque poseen unos y otros intervienen en la medida en que les proporcionan unalibertad de acción más grande. Es decir, son todas las ventajas, los recursos detodo tipo: individuales, colectivos, culturales, económicos, sociales, políticos,de cada una de las partes participantes lo que determinará el resultado de unarelación de poder. De ahí la articulación de las esferas económica, política ycultural. Un inventario de este tipo permite precisar e introducir en el análisislas desigualdades entre actores diferentes que los lleva a sus posiciones respec-tivas en un campo social estructurado (Crozier y Friedberg, 1977).

Esta noción del poder y de las relaciones de poder nos permite compren-der lo político en su sentido más amplio. Considerar que los recursos delpoder son simultáneamente económicos y culturales y que las relaciones depoder, presentes en toda la sociedad, conllevan la capacidad de todos losactores de actuar en todas las esferas de lo social (económica, cultural,institucional, familiar), implica concebir a lo político como la capacidad dedar forma al conjunto de la sociedad. Entender lo político en su sentidoamplio consiste en identificar el poder no sólo con la autoridad ni con elEstado o el orden establecido, sino enfocarlo “desde el punto de vista de su


riqueza y su dinámica contradictoria y analizarlo como lo que realmente es:una dimensión irreducible e ineludible tanto de lo instituyente como de loinstituido, y tanto del movimiento como de la estabilidad; en resumen de laacción social.” (Crozier y Friedberg, 1977).

Claude Lefort plantea la misma idea de lo político cuando señala que, “antetodo, la política no puede ser considerada como un sector o nivel específico dela vida social (paralelo a otros: económico, ideológico, etcétera), sino comouna categoría ontológica, como el proceso de constitución del espacio social,el modo mismo de institución de la sociedad, ‘su mise en forme’” (Lefort,1986 cit. en Máiz, 2001).7

Retomar esta noción del poder y de lo político nos lleva a reconocer demanera plena el carácter construido de la sociedad. Los seres humanos, de-bido a su capacidad de actuar, construyen o reconstruyen las relaciones so-ciales en las que participan; y por ser relaciones en las que actúan comosujetos o actores, estas relaciones sociales son relaciones de poder. Es decir,lo que define dicha construcción son las relaciones de poder, ya sean éstas decooperación o de conflicto.

Entender el carácter construido de lo social significa aceptar que no haydeterminismos transhistóricos, que no hay providencialismos, que todo escontingente; que, por lo tanto, nada es gratuito, que los derechos, las con-quistas, todo lo que se obtenga depende del ejercicio responsable de la liber-tad. Asumir el carácter construido es entender que no se cambia la sociedadpor decreto, que no basta con abolir las relaciones de abuso, para que espon-táneamente surja una mejor sociedad.

Como dicen Crozier y Friedberg: “es porque hay libertad que no haydeterminismo, que la historia y la sociedad se deben comprender como unacreación, una intervención humana, y que nuestras construcciones socialesson y no pueden ser más que contingentes.” Reconocer el carácter construi-do de nuestras formas de organización, de nuestros modos de acción colecti-va, es reconocer también que el cambio tiene el mismo carácter construido(Crozier y Friedberg, 1977: 433).

Esto significa que no sólo la desigualdad, sino la democracia, la ciudada-nía, como todo tipo de relación social (cualquier organización económica y

7 En esta misma perspectiva Ramón Máiz añade: “no hay lugar, por lo tanto, para estruc-turas elementales o naturales subyacentes, sujetos o intereses (de clase o comunidad) quepreexistan al conflictivo proceso de emergencia y constitución de la sociedad. De ahí la razónúltima de prevalecía de lo político (dinámica de articulación) sobre lo social (cristalización deprocesos históricos).” (Máiz, 2001: 92).


los términos de intercambio en el mercado, en el sindicato, en la empresa,en el estado, etcétera) están socialmente construidos, porque el poder y lopolítico están presentes en toda la vida social. Como veremos más adelanteeste planteamiento de lo político posibilita o permite comprender el carácterintegral de la democracia; entenderla en su planteamiento tradicional de po-der popular, que garantiza tanto la libertad de acción como la igualdad, entodas las esferas de lo social.

LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE SOCIEDAD

Lorenzo Córdova plantea que “a lo largo de la historia del pensamiento polí-tico el concepto de democracia se ha identificado con una forma de gobier-no, es decir, con un conjunto particular de reglas formales de procedimientopara tomar las decisiones colectivas”. Para realizar semejante definiciónminimalista autores como Schumpeter y Córdova despojan a la democraciade su sentido original, de la razón de ser de su existencia, de su propósito ofin último. Se desvincula el medio del fin, y se pretende erigir el medio en elcontenido completo. Pero como señaló Aristóteles en la política, las formasde gobierno se clasifican en función de quienes gobiernan y cómo gobiernan.Así pues, la democracia es una forma específica de gobierno, y su mismosignificado etimológico la describe como gobierno o poder del pueblo, de ahíque Aristóteles la definió como el gobierno de muchos o de todos. No sepuede tratar entonces sólo de una forma de gobierno, de un método sinfines, sino que como lo señaló Abraham Lincoln es el gobierno del pueblo,por el pueblo y para el pueblo.

Es cierto que la democracia implica un reconocimiento especial de lasformas y de los medios, porque se sabe que en política la forma es fondo, yque en consecuencia son decisivos los métodos para llegar a los fines. Peroeste reconocimiento de la importancia de los procedimientos no autoriza aque se le reduzca sólo a dichos métodos y se olvide de sus valores y de su fin.Como señaló Nelson Mandela, “si no hay comida cuando se tiene hambre,si no hay medicamentos cuando se está enfermo, si hay ignorancia y no serespetan los derechos elementales de las personas, la democracia es una cás-cara vacía, aunque los ciudadanos voten y tengan Parlamento.”

En los planteamientos integrales de la democracia se reconoce que losmedios determinan el fin, y se asume que ambos aspectos son indivisibles,porque se reconoce la presencia de lo político en todo tipo de construcción oel carácter políticamente constituido de todas las estructuras y formas socia-


les de organización. Se sabe que detrás de los medios hay construccionespolíticas y que dichos medios implican inevitablemente finalidades políti-cas. En estos planteamientos no se cae en la inocencia o ingenuidad de creerque una determinada forma de gobierno no tenga consecuencias políticas.Se sabe que lo político está presente en los medios, en los métodos y que poreso estos últimos determinan a los fines.

En realidad a lo largo de la historia del pensamiento político no se hadejado de reconocer esta integración de medios con fines en la democracia yen toda forma de gobierno, a pesar de los intentos de autores, como Schumpeter,de despojarla de sus propósitos. Como señala Bobbio, en la larga historia dela teoría democrática se entrecruzan motivos de método y motivos ideales, ofines (Bobbio, 1986: 452). El fin último de la democracia es reducir al míni-mo toda forma de abuso del poder. Por ello se le considera soberanía popular,poder del pueblo, contraria a la idea de aristocracia, poder de pocos.

Si la democracia lucha contra la exclusión y por la inclusión es porque laprimera permite o facilita la dominación. La exclusión es uno de los méto-dos de los grupos dominantes, es una forma de limitación de poder, es unaforma de mantener y ahondar las asimetrías políticas de los grupos subalter-nos. Entonces, plantear, como lo hace Schumpeter, límites a la participaciónpopular es una forma de exclusión, de privación de derechos; y en dichoplanteamiento está implícito un deseo de mantener privilegios y condicio-nes de dominación, a la que se le quiere confundir con gobernabilidad.

La limitación de la democracia a las formas representativas implica almenos tres reducciones centrales: 1) la pretensión de que la democracia sepuede reducir a lo político en su sentido restringido, a las instituciones pormedio de las cuales se elige a los gobernantes, como si no hubiera gobiernoni relaciones de poder en todas las esferas de la vida social, como si losgobiernos elegidos no intervinieran en la vida económica, como si de ellosno emanara una cierta forma de política económica, que beneficia a ciertosintereses políticos y económicos en perjuicio de otros; 2) la reducción degobierno de mayorías por el gobierno de unas elites; es decir, la reducción dela democracia a un método que posibilita defender intereses minoritarios; y3) la pretensión de que los métodos democráticos se pueden reducir a unúnico método: al de la representación, lo que implica la desvaloración y eli-minación de otros: debate, deliberación, participación directa, diálogo, inter-vención política del Estado y de la sociedad civil en la economía para atenuarlas desigualdades, entre otros. Como es posible apreciar dicha eliminacióntiene el propósito de impedir un mayor poder de las mayorías, justamenteporque la preocupación que subyace es la defensa de intereses de minorías.


Nada, pues, más ajeno al espíritu y propósito de la democracia. En la inter-vención en los ámbitos locales, más próximos a la vida cotidiana de los indi-viduos, éstos tienen una posibilidad privilegiada de participar en la regulaciónde la vida social. De aquí que la democracia no puede quedarse únicamentecon los métodos representativos para hacer posible la concreción de sus prin-cipios.

La representación es un medio, entre otros, como la deliberación, la parti-cipación directa, el diálogo, el debate; todos ellos complementarios, dirigidos agarantizar la soberanía popular. No hay que reducir entonces a la democraciaa sus medios. Por importantes que éstos sean no tienen sentido si no sirven, sino se dirigen a cumplir el fin de la democracia: garantizar la soberanía popular,garantizar el poder popular para impedir los abusos de poder, para asegurar laemancipación de las mayorías, para evitar el sometimiento de muchos porunos cuantos, pero también el sometimiento de la minoría por la mayoría yla falta de libertad. Para recuperar a la democracia en esta esencia tenemosque dejar de ver a la democracia representativa, a la democracia directa, a lademocracia sustantiva, como modelos de democracia, y entenderlos comométodos, como medios, sólo como parte de la democracia entendida comoarmonía o congruencia entre sus métodos, sus principios, valores y fines.

Como lo reconocen los autores minimalistas, la democracia representati-va, a la que quieren reducir la democracia, no puede alcanzar los propósitos deequilibrio entre igualdad y libertad propios de la democracia, y esto lo resuel-ven eliminando sus propósitos y valores, y reduciendo la democracia a unmétodo sin fines sustantivos. Pero la democracia implica simultáneamentelos valores de la libertad y el de la igualdad, justamente porque el propósitoúltimo de la misma es reducir al máximo toda forma de abuso del poder. Essu propósito emancipador lo que la lleva a la integración de sus principalesvalores: “la libertad fundada en la igualdad” (Aristóteles, 1986), para que segarantice no sólo la libertad sino también la igualdad.

LA DEMOCRACIA COMO EQUILIBRIO DE SUS VALORESFUNDAMENTALES: IGUALDAD Y LIBERTAD

Considerando lo anterior, hay que tener cuidado de no confundirse, comomuchos lo hacen en aras de la búsqueda de la igualdad, y considerar que lasolución a la pretensión de sólo legitimar el método representativo es sueliminación, así como la eliminación de todo tipo de liberalismo y el despre-cio a toda forma de libertad. La democracia entraña una búsqueda de equili-


brio entre libertad e igualdad, no una a costa de la otra. No puede haberlibertad absoluta, no puede haber igualdad absoluta; ambas así, en formaabsoluta son negativas o dañinas, por eso de lo que se trata con la democra-cia es de que se mantenga una tensión entre ambas que las lleve al equilibrio.La igualdad no es perfecta como lo apreció Tocqueville puede engendrar unmal, la sumisión o la tiranía, la exigencia de un pensamiento único, el desco-nocimiento de la pluralidad y del pluralismo. La libertad tampoco es perfec-ta, sin límites engendra un mal, el abuso de poder. Se trata en la democraciade intentar permanentemente de mantener un equilibrio entre ambas, paraque la igualdad centre y refuerce a la libertad y viceversa. La igualdad que sebusca en la democracia o igualdad democrática es una igualdad con libertad,no una igualdad mantenida a costa del servilismo, de la obediencia a unamo, de la homologación de condiciones de pobreza que impiden el desarrollode toda iniciativa, o sostenida con la idea de un pensamiento único. Tocquevilleplantea que la igualdad alcanzaría su forma completa al confundirse con lalibertad (Lefort, 1991: 214). No una igualdad que sólo sea nivelación econó-mica, sino también la mayor nivelación posible en cuanto a la capacidadpolítica. Libertad para que se acepte la pluralidad, para que no se caiga en latentación de suponer la posibilidad del pensamiento único.

Es cierto, como dice Oxhorn (2001), que la desigualdad no puede desapa-recer totalmente, porque nunca puede desaparecer la libertad del hombre y,con ella, las diferentes iniciativas y los diferentes resultados de las mismas,así como las relaciones de poder. De lo que trata la democracia es de impedirque se tenga una desigualdad tal que permita el abuso de poder. Puede haber,y también es inevitable, que haya diferencias de poder, pero no tanta comopara que se permita el abuso de poder. Se trata con la democracia de equili-brar el exceso de libertad de unos y la falta de igualdad de otros.

La democracia representa, en resumen, la aspiración de combatir toda for-ma de abuso del poder; ésa es la razón de que encarne la búsqueda permanentedel equilibrio entre los valores de la libertad e igualdad. Retoma a la libertadcomo valor para impedir cualquier despotismo y tiranía; toma la igualdad eco-nómica para garantizar las condiciones materiales y culturales que impidenque unos se subordinen a otros por necesidad; toma a ambas para evitar elabuso de la libertad, que implicaría la opresión o explotación de unos sobreotros, y para evitar los males de una incompleta igualdad, que impida el ejerci-cio de la libertad. Por ello, tradicionalmente la democracia entraña la in-tención de estar presente en el conjunto de las esferas de la vida social.

Dado que el proyecto de la democracia es la emancipación de todas lasformas de dominación, existe una gran cantidad de pensadores políticos tanto


modernos como a lo largo de la historia del pensamiento político que retomaneste espíritu original e integral de la democracia y expresan una diversidadde propuestas para alcanzarla a plenitud, buscando construir el equilibrio desus valores de libertad e igualdad en la organización de toda la sociedad.

El reconocimiento del carácter constitutivo de lo político y de las relacio-nes de poder presentes en toda la vida social, en mi opinión permite recuperarla idea original e integral de la democracia que implica la articulación coheren-te entre sus medios, valores y fines. El fin de la democracia es la abolición delos abusos de poder, y, como vimos, la dominación y el abuso de poder nosólo se da en la esfera política restringida, ni sólo a través de ella, sino en elconjunto de las relaciones sociales. En consecuencia la única forma de recu-perar la esencia de la democracia, su proyecto emancipador y su carácteríntegro, es concebirla y concretarla como forma de organización de lo social.

Ello significa, entre otros aspectos, que la lucha por la igualdad dentro dela democracia no sólo se da en la esfera política formal, sino que representa labúsqueda de una mayor igualdad social en todos los ámbitos. Por ello es falso,como señalan Schumpeter y Córdova, que la democracia sólo represente untipo de régimen político y, por lo tanto, su ideal de igualdad se limite a laigualdad formal (un individuo un voto). La democracia no sólo implica elpoder del pueblo para lograr la igualdad política en sentido estrecho, o laigualdad formal y jurídica, sino el poder de la mayoría para reducir la de-sigualdad y alcanzar una mayor igualdad social (económica, política y cul-tural). La democracia implica la concepción de lo político en su sentidoamplio, de forma integral; por eso concibe el poder popular en todas lasesferas de la vida social. Como señala Lefort (1991), si la democracia tien-de a destruir inicialmente a la monarquía, y luego el poderío de los burgue-ses y los ricos, es porque su objetivo no sólo estriba en la supresión de losrangos y las distinciones hereditarias, su vocación es política, por ello seencarniza contra toda forma visible de dominación, contra todos los mo-dos de su encarnación en personas o en clases. En consecuencia el tema dela democracia es el del reto de la socialización, de la desconcentración depoder, no sólo en el Estado, sino como dice Bobbio (1986), en otras estruc-turas de la sociedad.

Es importante resaltar que a diferencia de algunos autores modernos dela democracia minimalista, la teoría clásica de la democracia está fincada enun mayor reconocimiento de la realidad, al reconocer el papel constitutivode lo político en la vida social. Es decir, reconocer el carácter construido y nonatural de los procesos sociales, la centralidad de lo político como articuladordel cambio y la construcción política de los procesos económicos, políticos,


sociales y culturales, el carácter inevitablemente conflictivo de las relacionessociales, y la presencia descentrada de las relaciones de poder, considerandoque esta perspectiva no elimina la política formal, pero la considera sólo unhilo más de la compleja urdimbre que forma el entramado de las relacionesde conflicto y cooperación entre actores.

Pero también hay que resaltar que no todos los autores modernos redu-cen la democracia a su versión minimalista. La aspiración de la democraciacomo forma de organización que va más allá del sistema político y trascien-de a otras esferas de la sociedad, y su articulación con problemas como ladesigualdad, es retomada por una gran cantidad de autores contemporáneos(Norbert Elias, Foucault, Crozier, Friedberg, Lefort, Mouffe, Laclau, Bobbio,Máiz, Norbert Lechner, O’Donnell, entre otros), que no caen en la ingenui-dad de creer que la reducción de la democracia a su versión electoral es unsimple método, y que recuperan el carácter amplio de lo político.

Por ejemplo Crozier y Friedberg señalan que no se contiene el poder in-tentando suprimirlo o rechazando reconocerlo, sino, al contrario, aceptandosu existencia y promoviendo que un número cada vez más grande de perso-nas entren en el juego de las relaciones de poder con más autonomía y liber-tad de elección posibles (Crozier y Friedberg, 1977).

Ramón Máiz también sostiene que la democracia no nos remite a unconcepto puramente procedimental, sino que ésta se configura como unaforma que requiere un fondo, esto es, un proceso con inherentes exigenciasnormativas y sustantivas que pongan la base de su plena realización. La de-mocracia es así un horizonte imaginario, una aspiración siempre inalcanzadaque anuda indisolublemente valores con procedimientos: libertad, igualdad,tolerancia, pluralismo y solidaridad (Máiz, 2001: 93-94).

Por su parte, Bobbio argumenta que:

los dos grandes bloques de poder descendente y jerárquico en toda sociedadcompleja, la gran empresa y la administración pública, hasta ahora no hansido afectados por el proceso de democratización; y hasta que estos dos blo-ques resistan la presión de las fuerzas que vienen de abajo, no se puede decirque la transformación democrática de la sociedad se haya realizado.

Agrega que para medir ahora el desarrollo de la democracia se tiene quever ya no el aumento en el número de electores, sino los nuevos espacios enlos que el ciudadano puede ejercer su poder, por lo que propone la amplia-ción de la democracia a más espacios. Concluye al respecto que hoy un pro-ceso de democratización consiste


en el paso de la democracia política en sentido estricto a la democraciasocial, o sea, en la extensión del poder ascendente, que hasta ahora habíaocupado casi exclusivamente el campo de la gran sociedad política, al campode la sociedad civil en sus diversas articulaciones, desde la escuela hasta lafábrica, que los indica simbólicamente como lugares donde se desarrolla lamayor parte de la vida de la mayoría de los miembros de una sociedad mo-derna. (Bobbio, 1986: 42-47)

O’Donnell también argumenta que la democracia es más que un régi-men, y que a pesar de los intentos de reducirla, está necesariamente vincula-da con el problema de la falta de derechos sociales y con la injusticia socialque esta carencia representa. Al respecto señala:

vimos que la mayor parte de la teoría contemporánea de la democracia serestringe al régimen. Ahora vemos que ésta no es meramente una cuestiónacadémica; más bien, esta restricción refleja, y refuerza, una concepcióngeneral restrictiva de lo que la política, específicamente la política democrá-tica trata. Estas visiones expulsan la democracia y, en general, la política, decualquier relación activa con la gran injusticia social implicada por la caren-cia extendida de derechos sociales y civiles. (O’Donnell, 2004: 70)

Este autor agrega que la democracia política establece un tipo de igualdadque es formal. Esta igualdad de la democracia ignora las divisiones sociales,incluyendo las desigualdades sociales reales. Sin embargo, propone que estaigualdad formal puede ser movilizada políticamente y puede apoyar deman-das y exigencias de igualación en esferas más allá de los derechos políticos.Al respecto señala que se trata de

impulsar una dialéctica de empoderamiento en una esfera de derechos em-pujando conquistas en otros. Esta posibilidad, que se origina en la disponibi-lidad de derechos políticos y que es negada por el autoritarismo, es solamenteofrecida por la democracia a través de los derechos políticos que ésta sancio-na, aún para aquellos que sufren derechos civiles y sociales truncados.(O’Donnell, 2004: 42 -57)

Porque la democracia ha representado siempre la aspiración de eliminarcualquier forma de abuso del poder, a pesar del planteamiento de Schumpetery de otros autores, el ideal de la democracia retomada con sus valores no sóloes parte de la historia del pensamiento político, sino sobre todo se ha conver-


tido de facto en uno de los modelos que ha inspirado las luchas de emancipa-ción libradas contra las desigualdades de diverso tipo, no sólo en AméricaLatina, sino en Europa, Norteamérica y diversas partes del mundo.

Por otra parte, sin el estrecho vínculo existente entre democracia e igual-dad sería incomprensible la evolución constatada por Marshall de los dere-chos civiles, políticos y sociales en Inglaterra y en Europa. Tampoco seríacomprensible el establecimiento formal de los derechos de primera, segunday tercera generación reconocidos en las declaraciones de los derechos huma-nos. Y como lo recuerda Bobbio (1986), el Estado de bienestar se desarrollócomo resultado de la lucha ciudadana por una mayor igualdad, o por la cadavez más amplia democratización de la sociedad.

Mención especial merece la llamada democracia social, porque es conella con la que se ha tratado de dar respuesta a las críticas que Marx hizo a lademocracia liberal, en el sentido de que la democracia liberal se refería a unaigualdad formal y no real (Schnapper, 2000). Recuperando esta crítica, la de-mocracia social o providencial se resiste a la mutilación de la divisa de laRevolución Francesa: “libertad, igualdad, fraternidad”, ante el intento de lademocracia liberal de sobrevaluar el primer término a expensas de los otrosdos. En ella se parte de la convicción central de que solamente el Estadopuede ser el garante del interés general, y que a él le corresponde proveertodo lo que el principio triunfante del beneficio personal no proporciona alas sociedades democráticas, en la esfera de la diversidad cultural, de la soli-daridad social y de la eficacia técnica (Jeanneney, 1998: 99).

A partir de estas inquietudes se han desarrollado dos políticas públicasorientadas a combatir la desigualdad. La primera es la denominada “de ac-ción afirmativa”, la cual plantea fundamentalmente una legislación particu-lar en favor de los grupos socialmente marginados o excluidos, buscandoestablecer una política de igualdad de oportunidades para estos grupos. Lasegunda es la política denominada de “discriminación positiva”, que consis-te esencialmente en adoptar cuotas con el fin de otorgar derechos derogato-rios al derecho común a poblaciones que han sido víctimas de discriminaciónen el pasado y que continúan siéndolo en el presente (Schnapper, 2000: 209).

Con estos casos constatamos que, tanto en la historia del pensamientopolítico, como en el terreno de las luchas sociales, existen diversas propues-tas de democratización que van más allá de lo procedimental y electoral.Dichas propuestas implican una concepción de la democracia como formade organización de la sociedad e insisten en una recuperación de los valoresy fines de la democracia.


LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA EN LA DEMOCRATIZACIÓNDE LA SOCIEDAD Y EN EL COMBATE DE LA DESIGUALDAD

Partiendo del enfoque que plantea el carácter socialmente construido de lasrelaciones sociales, así como la articulación de los factores económicos, po-líticos y culturales, regresamos a la inquietud inicial sobre el papel que juegala construcción de ciudadanía y la democracia en el combate de la desigual-dad. Desde el punto de vista de Marshall la desigualdad económica debemanejarse de manera sistemática puesto que es tan inevitable dentro delcapitalismo, como contraria a las normas democráticas. En este esquemaMarshall (1950) plantea que el desarrollo de la ciudadanía es el recurso o elmedio para reducir la desigualdad económica generada por las clases socia-les. Por su parte, Oxhorn, retomando a Marshall, plantea que la desigualdadno puede ser totalmente eliminada. Sin embargo, este autor precisa que ladesigualdad económica puede disminuir paulatinamente a través del desarro-llo de la democracia y de la ciudadanía, y que éste fue el caso de Gran Bretañadurante el periodo en el cual los derechos ciudadanos evolucionaron. Estehecho coincide con un largo conjunto de evidencias empíricas expuestas porPrzeworski y otros autores, que demuestran que existe una relación positivaentre la longevidad de los gobiernos democráticos y la disminución de ladesigualdad económica en las sociedades europeas (Przeworski et al., 1995 y1996). Este autor plantea que el proceso histórico de 300 años a través delcual la ciudadanía alcanzó los derechos civiles, políticos y sociales, expuestopor Marshall, parece en retrospectiva un círculo virtuoso en el cual los dere-chos acumulativos de los grupos subalternos continuaron creciendo, al pun-to que en las democracias liberales consolidadas se alcanzó un clásico“compromiso democrático de clase” entre los representantes de las grandesempresas y los trabajadores (Przeworski, 1985). En resumen, como diceOxhorn (2001), la desigualdad social no fue eliminada, pero a través de laconquista de mayores derechos ciudadanos se fue reduciendo significati-vamente.

No obstante las aportaciones de Marshall al análisis de la relación entredemocracia, ciudadanía y desigualdad, no todo su análisis resulta pertinentepara abordar este tema. Entre otros aspectos, hay que recuperar la crítica prin-cipal que Oxhorn le hace a Marshall. Dicha crítica consiste en el señalamien-to de que para articular los derechos civiles, políticos y sociales a los que serefiere Marshall, la ciudadanía debe ser reinterpretada y reconocer de formaexplícita la naturaleza conflictiva de su proceso de construcción social. Agregaque dado que los derechos ciudadanos son socialmente construidos, donde la


sociedad civil —incluyendo la ciudadanía— es débil, la construcción social delos derechos ciudadanos es por consiguiente más precaria (Oxhorn, 2001). Esdecir, los derechos y los mayores niveles de igualdad se conquistan en unaarena en la que siempre hay beneficiarios de la desigualdad existente. Paraconquistarlos se necesita el fortalecimiento de la sociedad civil y la construc-ción de ciudadanía entendida no sólo como derechos formalmente estableci-dos, sino también como capacidad política para ejercerlos.

Efectivamente, T. H. Marshall planteaba que la ciudadanía es aquel estatusde igualdad de derechos y obligaciones compartido por todos los miembros deuna comunidad política (Marshall, 1950: 34). Considerando este componenteformal de la ciudadanía, en la Constitución mexicana, como en las de mu-chos otros países, se establece dicho estatus de igualdad de derechos y obli-gaciones. Pero si consideramos el papel constituyente de lo político que hemosseñalado arriba, surgen diversas preguntas respecto a la ciudadanía: ¿Es sufi-ciente que esté establecido un derecho para que éste sea efectivo, especialmen-te aquí, en América Latina? ¿Basta un enunciado oficial para que la democracia,la ciudadanía y los derechos que consagran sean reales? ¿Es suficiente quedar-nos con una definición de ciudadanía como individuos portadores de dere-chos y obligaciones para que dicha ciudadanía realmente exista? Sin dudaalguna, los decretos, las bases jurídicas son muy importantes, no pueden sernunca despreciados; pero no por ello podemos obviar que para que la ciuda-danía y la democracia sean un hecho, lo decisivo son las prácticas sociales ylas relaciones políticas reales.

En otras palabras, si no consideramos el carácter construido de la ciudada-nía nos quedamos con la definición restringida de la misma, que la concibeusualmente como portadora de derechos que deben ser garantizados por elEstado. Me parece pertinente ese carácter jurídico de la ciudadanía, pero éstaes sólo una de sus dimensiones; la ciudadanía también tiene una dimensiónsociológica, que remite a las capacidades ciudadanas, y éste es el hecho mayory realmente fundante de la ciudadanía. Sin capacidad ciudadana realmenteexistente su formulación jurídica no pasa de hacerla una promesa.

En México, la Constitución de 1917 estableció el municipio libre. A casiun siglo de distancia esto todavía no es una realidad en la mayor parte delpaís. Nuestra Constitución también establece desde el Constituyente de 1917el derecho a elecciones libres, pero en la realidad todavía no terminamos deconquistarlas plenamente. Los gobiernos de la época de la Reforma estable-cieron leyes con las que trataron de “liberar” a los indígenas de la comunidadcoorporada; pero en los hechos, debido a esas leyes, muchos de ellos fuerondespojados de sus tierras y reducidos a la servidumbre.


La democracia integral, la democracia entendida como forma de organiza-ción de la sociedad, no se puede generar por decreto, saldrá del conflicto, de lalucha de intereses, de la conquista en cada trinchera, de capacidades estratégi-cas de los grupos hoy subalternos, no podrá resultar de un armonioso pacto ocontrato social por más racional que éste sea, no será el resultado de ningunasociedad reconciliada. Esta democracia no puede ser más que resultado de unaconflictiva, ardua y cotidiana construcción, y el principal actor que puede irlaconcretando, al mismo tiempo que construyéndose a sí mismo, es el ciudada-no, de ahí la importancia de la construcción de ciudadanía.

Además de Oxhorn, diversos autores analizan que la ciudadanía es algomás que el estatus formal de individuos con derechos y obligaciones ante unEstado-nación, y demuestran que es una construcción social. Por ejemplo,Tilly señala que históricamente en Europa fue “la lucha y la negociaciónentre los estados en expansión y los sujetos sociales lo que creó la ciudada-nía ahí donde no había existido previamente.” (Tilly, 1996: 9).

Otro caso es Dominique Schnapper (2000), quien plantea que “la ciuda-danía no es una esencia dada una vez por todas, que sería importante mante-ner y trasmitir, sino que es una construcción histórica. Todas las definicionesson el producto de conflictos y de compromisos entre concepciones diversas,entre grupos sociales opuestos, de acuerdo a la relación de fuerzas que se esta-blece entre ellos. La definición ha evolucionado en el curso del tiempo ycontinúa haciéndolo. Sus formas varían de un país a otro. Los mismos prin-cipios proclamados han sido aplicados de maneras diferentes según las tra-diciones históricas de cada país.” (Schnapper, 2000: 139). En resumen, estaautora señala que: “La ciudadanía no acaba nunca de redefinirse en funciónde las sociedades y de su evolución.” (Schnapper, 2000: 245).

O´Donnell, Lazzetta y Vargas plantean que en el caso de “las democraciasrealmente existentes en América Latina se observa lo mucho que les falta si selas compara con las europeas y las norteamericanas.” Al respecto señalan que

el mejoramiento de la calidad de las democracias en América Latina no esuna consecuencia natural de la democratización de los regímenes políticos.Este mejoramiento requiere, entre otras cosas, de un fuerte empuje desdeabajo por ciudadanías interesadas en materializar la promesa básica de unademocracia: que en ella, la soberanía del poder reside en sus ciudadanos(as).(O´Donnell, Lazzetta y Vargas, 2003)

La ciudadanía no sólo se retoma, en esta perspectiva constructivista, comoel individuo portador de derechos, de cierta edad y parte de una nación, sino


además en su sentido sociológico: como construcción o desarrollo de los su-jetos con capacidades individuales y colectivas que efectivamente aseguren atoda la población una real participación social y una conveniente insercióneconómica. Es decir, como el desarrollo de capacidades que permiten el ejer-cicio pleno de la soberanía o poder popular (Oxhorn, 2004; Schnapper, 2000).Se trata entonces de una ciudadanía que rompa de forma radical con la ideade que hay alguna autoridad extra social: dios, los ancestros, la necesidadhistórica, como responsable de la creación de las instituciones o de las for-mas de organización de la sociedad, y que en cambio asuma la necesidad y laresponsabilidad explícita de la autoemancipación.8 Como dice Rabasa: La trans-formación de súbdito a ciudadano consiste en la transformación de la relaciónentre el poder y la ciudadanía, cuando el individuo pasa de ser el objetodeterminado para constituirse en el sujeto determinante (Rabasa, 1994: 12).

En esta misma perspectiva podemos entender la democracia como elmodelo organizativo social que cada vez posibilita más el ejercicio de la ciu-dadanía integral, no sólo de la ciudadanía como electores, sino la de sujetoscon capacidad de conquistar y defender derechos en cualquier esfera de losocial. El ejercicio de una ciudadanía semejante requiere recuperar laspremisas del demos (del gobierno o soberanía del pueblo), de los métodosrepublicanos, de la participación directa y de la deliberación, pero tambiénlas premisas de respeto a las garantías individuales, a las libertades políticas,a los valores de tolerancia y pluralidad, así como aceptar el principio de re-presentación, entre otras aportaciones del liberalismo político.

En otras palabras, la democracia es una forma de constitución de la so-ciedad basada en la soberanía popular que se construye en el conflicto. Elactor de dicha construcción es el ciudadano en lo individual y la ciudadaníaen lo colectivo. La democracia no es producto de un decreto, no es una ins-cripción en la ley por más sublime que ésta sea, si no hay ciudadanos, indi-viduos y colectivos capaces de ser sujetos de su historia. Es construyendociudadanía que simultáneamente se avanza en la profundización, amplia-ción y mayor calidad de la democracia. La democracia se construye al mismotiempo que la ciudadanía. La construcción de ciudadanía requiere la parterepresentativa de la democracia, pero también la participación directa. Laconstrucción de la ciudadanía sólo se logra en la búsqueda de una democraciaplena. Si sólo existe el interés de que se dé una limitada participación ciuda-dana en tiempos de campañas, si no importa más su opinión después de este

8 Véase al respecto el planteamiento de Castoriadis, 1975.


momento, como propone Schumpeter, lo que interesa en el fondo es que nose construya más ciudadanía.

Ante esto, una pregunta obligada es: ¿desde dónde partir para construiresta ciudadanía?, ¿desde el Estado, la sociedad civil o las instituciones inter-nacionales? La respuesta es desde todos lados, pero poniendo énfasis en que loque hay que fortalecer, independientemente de dónde se impulse, es la capaci-dad ciudadana, la libertad, la capacidad individual y colectiva. Se puede cons-truir desde el Estado, desde los organismos no gubernamentales, desde laspolíticas públicas, desde todos lados. Pero lo que no hay que perder de vista esque se trata de contribuir al desarrollo de sus capacidades de emancipaciónsocial, no de otorgar dádivas, sino de generar igualdad económica y políticasimultáneamente, de participar en el proceso de construcción de ciudadanos,es decir de sujetos con capacidades individuales y colectivas para conquistar yhacer valer sus derechos, de individuos que sean actores de su historia.

Oxhorn, Schmitter y Mann evidencian el papel antidemocrático que hadesarrollado en forma predominante el Estado en América Latina y sus efec-tos en el déficit de ciudadanía y en la desigualdad económica. Oxhorn plan-tea que a partir del proceso que él llama de “inclusión social controlada”, elEstado no permitió en América Latina el mismo proceso acumulativo derecursos de poder que se dio en Inglaterra y en Europa, a fin de mantener losbeneficios que ha permitido la desigualdad para ciertas minorías privilegia-das. Al respecto señala:

Los capitalistas en otros lugares lo han hecho extraordinariamente bien (paraellos) siguiendo distintos caminos de desarrollo económico y político, en loscuales un reducido número de derechos sociales de ciudadanía fueron efec-tivamente otorgados a los obreros como una manera de cooptar y controlarsu movilización ante la ausencia de derechos políticos y civiles efectivos.(Oxhorn, 2001: 162)

Es decir, para mantener de facto la incapacidad de autonomía, organiza-ción, ejercicio de libertades políticas, de reunión, opinión, etcétera consagra-das por los derechos civiles y políticos. Oxhorn también señala que una delas razones del poco desarrollo de la ciudadanía en América Latina es que lanaturaleza elitista de las transiciones a la democracia a menudo truncó o nopermitió el proceso por medio del cual se desarrolla la sociedad civil (Oxhorn,2001:158).

Schmitter (1974), en un planteamiento semejante, señala que en Améri-ca Latina, el corporativismo en la región (así como en otras regiones en vías


de desarrollo) fue visto como parte de una estrategia de “modernización de-fensiva desde arriba”. Oxhorn señala al respecto que:

desde aproximadamente la década de 1930 hasta la década de 1940, en paísestan diversos como Argentina, Brasil y México, las elites que controlaban elEstado impusieron a los obreros una estructura estatal que sería usada paracontrolar las demandas y las movilizaciones obreras. El Estado creó institu-ciones jerárquicas del trabajo que no tenían raíces efectivas en la sociedadcivil para mantener la estabilidad política y promover el crecimiento econó-mico, ante la ausencia de instituciones de bienestar social que se dirigierana la creciente desigualdad de ingresos. Más que redistribuir el poder en favorde la clase obrera, como ocurrió con Europa Occidental, el corporativismoen América Latina institucionalizó las desigualdades de clase en términosdel acceso al Estado y a los recursos económicos, al crear un nuevo y relati-vamente pequeño grupo privilegiado de obreros en los sectores populares.(Oxhorn, 2001: 172-173)

Lo anterior nos confirma que la desigualdad económica también es unhecho político, porque limita la capacidad de acción (y por ende la capacidadpolítica) de los sectores subalternos. Pero aún más, es un hecho político por-que hay grupos interesados en mantenerla como medio para seguir limitan-do esa capacidad de acción de la que ellos se benefician. Por ello la desigualdadno puede ser combatida más que reconociendo que, más que recursos, senecesita desarrollar capacidades para que quienes la padecen sean sujetos yal serlo eviten que la desigualdad se reproduzca en nuevos ciclos.

Para que la democracia alcance a ser en los hechos una forma amplia deorganización de lo social que trascienda al régimen político, para que sea unaforma de vida, que evite lo más posible todos los despotismos, todos los abu-sos de poder y las desigualdades derivadas del mismo, incluyendo la económi-ca, se necesita que la ciudadanía se construya o amplié y profundice, trabajandosimultáneamente por la conquista de las libertades civiles y políticas, al mis-mo tiempo que por la igualdad de condiciones materiales para la mayoría de lasociedad. Esto nos remite a la inevitable interrelación entre economía y políti-ca: los recursos dan libertad y la libertad da acceso a recursos. La construcciónde ciudadanía genera igualdad y la igualdad genera ciudadanía.

En este sentido recupero también el planteamiento de Philip Oxhorncuando señala: “En las sociedades en donde el poder político está más con-centrado (muy poco distribuido en la sociedad civil), la sociedad civil [y porlo tanto la ciudadanía] es más débil y las posibilidades de estabilidad demo-


crática y desarrollo equitativo a largo plazo son, en consecuencia, menores.”(Oxhorn, 2001: 164). El autoritarismo, por ello, es un círculo vicioso y per-verso en el que el déficit de ciudadanía o condición de subordinación generadesigualdad y ésta, a su vez, más subordinación y desigualdad.

Por otra parte, considerando, como lo plantean Crozier y Friedberg (1977),entre otros autores, que el poder no está en un centro único, sino que seencuentra descentrado en todos los espacios de la vida social, es posiblepensar que la desigualdad no se da en el vacío, se establece en las correlacio-nes particulares de fuerzas entre el conjunto de los sectores subalternos conlos sectores dominantes. Estas correlaciones se dan en todas las esferas de lavida social: mercado, trabajo, partidos políticos, Estado, etnia, género, etc.Por lo tanto, el combate a la desigualdad a través de la construcción de ciu-dadanía no es algo que sólo se pueda hacer en el ámbito político-electoral,sino en todos los espacios de la vida social.

Si aceptamos que el poder esté presente en todas las esferas de la vidasocial; si reconocemos que lo político es lo constituyente de las formas quetomen las organizaciones económicas, que a eso se debe que haya políticaeconómica aún en los regímenes más neoliberales, y que lo económico tam-bién es político, al implicar parte de los recursos de los que depende la capaci-dad de acción individual y colectiva, podemos concluir que la construcción delpoder democrático, para evitar toda forma de abuso del poder, se realiza entodas las esferas de la vida social. Si aceptamos que la desigualdad no es sóloun rezago del pasado, sino un recurso que utilizan los grupos actualmenteprivilegiados para preservar y acrecentar sus privilegios, ¿se puede afirmar queno le corresponde a la democracia hacerse cargo de la desigualdad?

Con lo antes dicho espero haber aportado argumentos que hagan pensarque la construcción de ciudadanía y el desarrollo de una democracia plena,que rescata el valor de la igualdad y que va más allá de lo procedimental,tienen mucho que ver con el combate de la desigualdad. Por último, quieroexponer otra diferencia central entre el planteamiento minimalista de la de-mocracia y la perspectiva constructivista.

En los análisis académicos se ha privilegiado la idea de que la desigual-dad afecta a la democracia. Por ejemplo Córdova señala:

La democracia no es, en sí, el remedio para la enorme pobreza y marginaciónen la que vive una importante parte de la población latinoamericana. Sinduda el fenómeno de la enorme desigualdad social constituye uno de losprincipales impedimentos para el correcto funcionamiento de la democracia(ya Tocqueville había advertido en la igualdad de condiciones imperantes en


los Estados Unidos de inicios del siglo XIX la razón material que facilitó lainstauración de la democracia en ese país); así como la existencia de unamínima situación de igualdad en las condiciones materiales que permitasatisfacer las necesidades vitales de todos los individuos, constituye unaprecondición indispensable para el buen funcionamiento de la democracia.(Córdova, 2005:37)

Es muy pertinente esta observación, pero creo que no es suficiente. Creoque se observa muy poco la relación inversa, que con democracia y ciudada-nía limitadas, difícilmente se conquistan derechos y mayores niveles de igual-dad. Además, a partir de esta separación, comúnmente se piensa que primerose tiene que combatir la desigualdad para que después se desarrolle una ciu-dadanía plena. Considero que esta separación de momentos constituye unerror analítico y político, que no sólo ha provocado en México la reproduc-ción de ambos problemas; sino que además, como exponen Oxhorn, Schmittery Mann, corresponde a una política deliberada de otorgar sólo algunos dere-chos sociales, a fin de impedir el desarrollo de capacidades políticas y civiles.

Una de las consecuencias más importantes de la propuesta constructivistaarriba presentada es la superación de esta dicotomía temática y sobre todotemporal (primero la desigualdad, después la ciudadanía). La dicotomía sesupera al comprender que la desigualdad afecta a la ciudadanía, y a la inversa,que hay una interacción dialéctica entre ambos aspectos, porque esto implicareconocer que tanto la igualdad como la ciudadanía son construcciones quearticulan recursos económicos, políticos y culturales. En esta perspectiva elcombate a la desigualdad y la construcción de ciudadanía pueden ser vistoscomo dos aspectos de un mismo e indivisible proceso. En México son pro-blemas articulados, y se necesitan solucionar de forma articulada. Es decir,combatir la desigualdad con construcción de ciudadanía, y construir ciuda-danía combatiendo la desigualdad.

La ciudadanía es una construcción, la construcción de un sujeto que al irseconformando va profundizando o ampliando la democracia y aumentando sucalidad, haciendo que se establezca como forma de organización en más espa-cios y con una más rica participación social. La construcción de ciudadanía,entendida como empoderamiento de las mayorías, como conquista de liber-tad, es una parte del mismo proceso de combate de la desigualdad.

La ciudadanía se construye al mismo tiempo que lucha por conquistarmayores niveles de bienestar social, porque el acto de luchar, organizarse,participar, decidir, son actos políticos, son actos que desarrollan capacida-des políticas. Pero si se otorgan prebendas a una parte de la población para


desmovilizarla, para mantenerla dependiente, para sujetarla como clientela,no se construyen ciudadanos, sino lo contrario. Ciudadanía es lo contrario asúbditos, a subordinación, a toda forma de subalternidad. Por ello la demo-cracia social posibilita la superación de la extrema desigualdad. En cambiolas propuestas que limitan la democracia a un régimen político electoralposibilitan la perpetuación de la desigualdad. Porque en ella se ha separadolo político de lo económico y de lo social, porque hay fuerzas e intereses quevelan porque continúen separados. Con estas propuestas no pasamos de te-ner una democracia de régimen que, como argumenta Strasser (1999), estámezclada con toda una serie de mecanismos autoritarios, los cuales no po-drán desaparecer sino hasta que haya una plena democratización social. Esen este marco limitado de democracia que se explica que subsistan e inclusose acreciente la desigualdad.

Por lo anterior considero que el equilibrio entre libertad e igualdad quepretende la democracia, depende de que se construyan simultáneamente; sialcanzamos libertad sin igualdad de condiciones, se instauran nuevas for-mas de dominio de minorías disfrazadas de democracia; si alcanzamos laigualdad a costa de la libertad, ésta sólo puede ser económica, pero sujeta aformas de dominio político, a pérdida de libertades, a la enajenación de nuestracondición de sujetos o actores sociales.

CONCLUSIONES

Uno de los valores intrínsecos, inalienables y centrales en la historia de lasideas y en la historia social de la democracia es el de la igualdad. Los proyec-tos que reconocen el carácter integral de la democracia, y buscan conciliarsus valores de libertad e igualdad, reconocen el componente de poder y elcarácter conflictivo que tiene intrínsecos. Por lo tanto, reconocen que la de-mocracia y la ciudadanía se construyen y son determinadas y definidas so-cial e históricamente.

La desigualdad es fundamentalmente un asunto de poder. Por lo mismoel combate a la desigualdad ha dependido y depende mucho de la construc-ción de ciudadanía y profundización de la democracia en un marco de rela-ciones de poder y de fortalecimiento de la sociedad civil, y esto significa irmás allá de votar por un partido con proyecto social en el contexto de unademocracia electoral.

En México se ha buscado deliberadamente impedir el desarrollo de la ciu-dadanía y la independencia de la sociedad civil, mediante la cooptación para


impedir el desarrollo de la autonomía política, con el fin de reproducir la des-igualdad que garantiza privilegios de las clases y los grupos dominantes.

La separación entre democracia y desigualdad, entre política y economía,se ha establecido como recurso político que limita la autonomía, la organiza-ción ciudadana y el desarrollo de los derechos políticos. Por ello, un aspecto defondo es no separar lo político de lo económico: construir ciudadanía comba-tiendo la desigualdad, y combatir la desigualdad mediante la construcciónde ciudadanía.

Por lo anterior considero que no sólo es importante discutir si la demo-cracia es liberal, o deliberativa, o directa, o representativa, sino también re-cuperar de manera central la idea de que se debe construir con la capacidad yla calidad de formar sujetos, que controlan el poder en todos los espacios queafecten su vida social, articulando política, economía y cultura, con cuantosmétodos y formas sea conveniente y posible. Celebro la diversidad de pro-puestas de métodos democráticos, pero hago votos porque pasemos a ver lamisma fecundidad de trabajos de cómo construir ciudadanía en cada una delas trincheras donde se necesita enfrentar la desigualdad.

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CAPÍTULO UNO

EL SISTEMA DE SEGURIDAD COMO FORMAALTERNATIVA DE JUSTICIA. LA EXPERIENCIADE LOS ME’PHAA Y ÑUU SAVI DE LA COSTA-MONTAÑA DE GUERRERO

EVANGELINA SÁNCHEZ SERRANO*CLAUDIA E. G. RANGEL LOZANO**

INTRODUCCIÓN

El debate por la democracia en nuestro país pasa necesariamente por lainclusión de los actores políticos, los cuales, durante mucho tiempo,han sido ubicados en un lugar incómodo, más de corte sustancialista

que real; forman parte de la esencia nacional; sin embargo, paradójicamentese ha intentado integrarlos sin éxito; han sido devaluados y despojados de suciudadanía: nos referimos a los pueblos indios.

Cuando hablamos de sustancialismo aludimos al hecho de que estos pue-blos han sido recuperados en los libros de la historia oficial como parte denuestro ser mexicano; no obstante, al mismo tiempo forman parte de losgrupos más vulnerables de la sociedad, en muchas de sus comunidades im-pera la pobreza y son presa de la explotación y la dominación.

La democracia en el seno de una sociedad que se dice pluricultural supo-ne la recuperación de las concepciones, el derecho consuetudinario, las for-mas de hacer justicia de los pueblos indios, cuyas prácticas culturales hansido sistemáticamente desconocidas en el espectro de la construcción deuna nación política que ponderó la homogeneidad y los derechos individua-les por sobre la existencia de la pluralidad que apuntaba más hacia una na-ción cultural.

* Licenciada y doctora en Sociología por la FCPyS, UNAM. Profesora-investigadora detiempo completo de la Universidad Autónoma de La Ciudad de México (UACM).

** Licenciada y doctora en Sociología por la FCPyS, UNAM. Profesora-Investigadora detiempo completo de la Universidad Autónoma de Guerrero.

88 ◆ EVANGELINA SÁNCHEZ SERRANO Y CLAUDIA RANGEL LOZANO

Existe, pues, un desfase, ya que mientras en sus orígenes nos constitui-mos como una nación conformada por ciudadanos indiferenciados, cuyopropósito apuntaba a la uniformidad cultural, la existencia de una multipli-cidad étnica contradecía este imaginario de las elites. Al cabo del tiempo larealidad se ha impuesto inapelable: es la nación cultural la que nos define apesar de su sistemática negación.

Más aún, la necesidad del reconocimiento de la ciudadanía para los pue-blos indios, tradicionalmente considerados menores de edad, implica no sólosu reconocimiento cultural tardío, pues recordemos que fue recién a raíz delfestejo del V Centenario, en el año de 1992, que los pueblos indios adquierenvisibilidad y se reconoce su aporte a la nación en tanto pluricultural. Es decir,en el nivel colectivo se les reconoce como pueblos indios, acotados en el aspec-to cultural, en profunda contradicción con sus derechos políticos colectivosque ya no son considerados, pues se piensa que, como integrantes de la na-ción, cuentan con los mismos derechos individuales que cualquier ciudadano.

El gran debate entre los derechos colectivos versus derechos individualesaparece como parte de las contradicciones legales al reconocerlos culturalmentecomo grupo, pero no así en el ámbito político ni económico, el cual limita sulógica de acción colectiva y, en consecuencia, los recluye a una formaindividualizada de ciudadanía formal que niega relaciones comunitarias,valores, maneras particulares de organización y formas colectivas de ejerci-cio de justicia.

En este trabajo presentamos la experiencia de un proceso de ejercicio deseguridad y justicia alternativa que se construye desde el seno de los pueblosindígenas de la subregión Costa-Montaña de Guerrero, mejor conocida comopolicía comunitaria. Al mismo tiempo, planteamos las dificultades para elreconocimiento político y jurídico como parte de los derechos colectivos y deciudadanía.

LA ORGANIZACIÓN COLECTIVA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD

Fue el 15 de octubre de 1995 cuando cansados de ser asaltados, vejados yatemorizados los pueblos indios de la Costa-Montaña de Guerrero decidie-ron buscar alternativas ante la ineficacia y abandono de las corporacionesestatales responsables de ofrecer seguridad.

En sus inicios, esta nueva organización fue incluyente y de carácter re-gional, pues comprendía tres municipios: Malinaltepec, San Luis Acatlán yAcatepec, con 15, 11 y 2 comunidades respectivamente, es decir, un total de

EL SISTEMA DE SEGURIDAD COMO FORMA ALTERNATIVA DE JUSTICIA ◆ 89

28, de las cuales 24 reivindican un origen me’phaa (tlapaneco) y cuatro ñuusavi o mixtecas. Todos ellos compartían la misma situación de inseguridad;además, coincidían en la pertenencia y reivindicación indígena.

La particularidad y fortaleza de la policía comunitaria radica en su condi-ción plural, ya que abreva de varios frentes organizativos: productivos, polí-ticos y religiosos; en ella participan organizaciones cafetaleras como la Unión deEjidos Luz de la Montaña, la Unión Regional Campesina, la triple Sociedadde Solidaridad Social (SSS) café y maíz; el Consejo Guerrerense 500 Años deResistencia Indígena, Negra y Popular y, desde la vertiente religiosa, el Con-sejo de Autoridades Indígenas (CAIN), quienes cuentan con experiencia detrabajo directo con la población me’phaa y ña savi.

Este sistema de seguridad comunitaria fue incluyente, pues en él partici-paron organizaciones sociales y productivas, autoridades comunitarias y mu-nicipales; además, invitó a participar al procurador de Justicia del estado deGuerrero.

Construir la unidad desde la existencia de múltiples actores, políticos,sociales, religiosos, cuyos intereses y preocupaciones no siempre confluyen,fue posible, paradójicamente, gracias a la existencia de una problemáticacomún: la inseguridad pública, la delincuencia organizada. Afectaba a lascomunidades, a los cafeticultores, a los comerciantes, a los ganaderos, a mu-jeres, hombres y niños, a me’phaas, ñuu savi y mestizos.

En sus orígenes, esta organización logró consensuar una preocupaciónvital: la seguridad de la región. La necesidad de llegar a acuerdos planteó unimperativo: la superación de protagonismos, la confluencia de acuerdos, lapromoción de la unidad, el trabajo coordinado. La pregunta común de muje-res, maestros, sacerdotes, organizaciones era: ¿qué hacemos?

La experiencia democrática de esta organización se sustenta en la posibi-lidad de que se aportaran formas particulares del ejercicio del poder propiode los pueblos indios. Así, cuando se creó la comunitaria se levantó un actaante notario público y, con ello, no sólo se respetó la normatividad oficial,sino que se intentó legitimar los acuerdos locales internos dentro del marcooficial, es decir, tender los puentes de entendimiento entre las 28 comunida-des reunidas y la normatividad oficial.

Los acuerdos de la primera asamblea colectiva fueron la creación de unviejo-nuevo cargo: policía comunitario, encargado de la vigilancia, resguardo yseguridad de los caminos, los cruceros más transitados de la región, de talsuerte que cada comunidad designó a un grupo de entre 6 y 12 policías comu-nitarios, dependiendo de su tamaño, para la vigilancia no sólo local, sino re-gional; en esto estribaba la redimensión del cargo, en su sustento regional.


El ejercicio de seguridad regional propio, con el respectivo costo econó-mico y organizativo, fue asumido por sus integrantes para solventar la inse-guridad e incidir en la baja de los índices delictivos, actuando de manerainmediata equipados con las armas tradicionales de caza y en donde cadapolicía comunitario llevaba consigo una copia del acta notarial para justifi-car su trabajo frente a las autoridades federales y estatales, de ahí que estaacta de constitución, representó el núcleo primigenio no sólo de la comuni-taria, sino del aval moral y legítimo de la acción colectiva que en ese mo-mento se estaba ejerciendo.

Las tareas de coordinación regional aparecen desde la primera acta cons-titutiva de la comunitaria como una de las tareas primordiales, sacrificandola lógica local por una acción reorganizada, con carácter regional, en la quese ratifica la importancia de la identidad indígena y construye una comuni-dad de orden político, cuya potencialidad apunta hacia las bases de un podermayor.

A partir de los múltiples poderes locales se erigirían los regionales, que debe-rían gozar de la mayor autoridad posible frente al gobierno central, cuyas fun-ciones quedarían reducidas a los asuntos nacionales comunes. Localismo yfederalismo radical van en la misma dirección: la difusión de un poder uni-tario en múltiples poderes. Toda vía hacia el reconocimiento del pueblo reales un camino de descentralización del gobierno; tiende a invertir la pirámi-de: mayor poder abajo, menor poder arriba. (Villoro1997: 264)

El acta simboliza este nuevo orden colectivo que en una asamblea regio-nal conjuga la fuerza de las comunidades en un marco regional y se sostienecon la fuerza de cada una de ellas que, al estar unidas en este nuevo ordencolectivo, asumen la posibilidad de hacer efectiva la demanda que se veníareclamando desde inicios de los años noventa: la autonomía.

La autonomía como una de las demandas de organizaciones indias en elespectro nacional significa justamente eso, no sólo ser reconocidas por elEstado central, más aún, abonar para la construcción de una nación culturalreal en la que las múltiples expresiones de los poderes locales incidan en latoma de decisiones del Estado federal, siendo consecuente con la atribuciónde un federalismo nominal, preponderantemente discursivo, difícilmenteconcretado.

La sociedad comprende, en esta noción, el contexto de asociaciones, comu-nidades y grupos de todo tipo, que se organizan y ejercen sus funciones con


independencia del Estado. Este concepto recupera así la pluralidad y hetero-geneidad de las formas de vida que constituyen la sociedad real. (Villoro1997:351)

Aunque el concepto de autonomía no forma parte del discurso de la policíacomunitaria, justamente por los altos niveles de ideologización que entraña yel falso miedo generado por parte del Estado a la balcanización, ha motivadoque en los documentos posteriores generados por la organización, el térmi-no no se mencione como tal, aunque por la vía de los hechos se ejerza.

Así, el acta constitutiva de la policía comunitaria retoma los argumentoslegales inscritos en el artículo 4° constitucional y el Convenio 169, de carác-ter internacional, para avalar su creación y la legitimidad de las reivindica-ciones políticas inscritas en la dinámica del ejercicio de la autonomía y laautodeterminación.1

Si bien este ejercicio autonómico estaba acotado al trabajo de seguridad,no resultaba un trabajo menor, sino la clave en la relación que se establecíacon el Estado nacional, pues la acción colectiva se presenta con una legitimi-dad tal, que es capaz de configurarse como contrincante de la seguridad delEstado y, además, con la posibilidad de mostrar su efectividad.

Frente a la incapacidad de la autoridad central por enfrentar la delin-cuencia, son las organizaciones y comunidades quienes toman en sus ma-nos este trabajo: ¿cómo?, recuperando su experiencia comunitaria ancestral:el sistema normativo, el servicio y las asambleas comunitarias.

LA ORGANIZACIÓN DE ASAMBLEAS REGIONALESY EL SISTEMA NORMATIVO INDÍGENA

Si bien las organizaciones ya conformadas que dan inicio a la policía comu-nitaria cuentan con redes propias y una larga experiencia de negociación ensu ámbito de trabajo, al enfrentarse a un problema inédito como es la inse-

1 “…las poblaciones indígenas y tribales tienen el derecho de hacer uso pleno de suscostumbres y tradiciones, y al impulso de su desarrollo social y orden social de su integridadfísica y moral de sus sociedades con autonomía, haciendo uso de su autodeterminación yque los gobernantes están obligados a brindar todo el apoyo para que se respete este dere-cho”. Acta de constitución de la policía comunitaria, San Luis Acatlán, Guerrero, 1995,mimeo.


guridad regional, recurren a la organización tradicional indígena: las asam-bleas locales y el sistema de cargos.

La agresión padecida por la población caló profundo debido al incremen-to de la violencia con la que eran cometidos los ilícitos y la vulnerabilidad dela población femenina e infantil debido a las violaciones sexuales de que eranvíctimas. Una primera reacción hubiera sido la justicia por propia mano, cap-turar al presunto violador y ejercer la sanción llevada a cabo por una turbamolesta, agraviada y profundamente resentida, por lo que no era difícil llegaral linchamiento.

Se les imponía un reto mucho mayor: ¿cómo enfrentarse a bandas organi-zadas armadas ante una población dispersa, desarticulada e intimidada? Si lafrecuencia de los asaltos se cometía en cruceros y caminos desolados, que enépocas de lluvia son intransitables, una salida posible era organizarse y bus-car, entre todos(as), los mecanismos para frenar la delincuencia. El procesolos llevó a ir consolidando un sistema de seguridad de alcance regional y,después, apuntalar esta experiencia, ejerciendo justicia.

Lo interesante y particular de la policía comunitaria es la participaciónde organizaciones consolidadas que, debido a su trayectoria, ofrecen alterna-tivas y muestran un panorama más amplio, no sólo local. La reunión de lascomunidades articulada al trabajo de diversas organizaciones que se dieron ala tarea de hacerse cargo de la inseguridad prevaleciente en la subregión, lespermitió darse cuenta del potencial de su acción colectiva.

La creación de una institución integral que hiciera frente al problema deseguridad tendría que ser asumida por cada pueblo, por cada comunidad. Ladecisión de organizarse y nombrar a los policías que resguardaran los cami-nos debía emanar de abajo, ya que era ahí donde conocían a los vecinos, a losparientes; así sabían quién podría asumir el cargo de policía comunitario.

Siguiendo con la propuesta de Villoro, podemos decir que este acto cons-tituye el ejercicio de democracia directa, la cual supone que el pueblo tengalas condiciones para reunirse y decidir los asuntos del bien común: la demo-cracia directa sólo es posible, en la práctica, en comunidades pequeñas, don-de los ciudadanos se conocen entre sí y pueden reunirse con regularidad paratomar decisiones (Villoro, 1997: 264).

Se reivindica el tradicional sistema de cargos comunitario como el nivelmínimo de organización indígena y se recupera la toma de decisiones horizontalde los cafetaleros como parte de las nuevas pautas para atender la complejidadinicial de la vigilancia y resguardo de las comunidades. Así se inician los rondinesde vigilancia a través de la coordinación de rutas, que incluyen varias comunida-des, las cuales son realizadas por los policías comunitarios.


El peligro que impone las tareas de vigilancia genera que aparezca unpolicía comunitario responsable del grupo, al cual se le designa comandante.Sus tareas se traducen en mayor responsabilidad de coordinación y orienta-ción de los policías comunitarios. Entonces la elección de comisario munici-pal se reformula, ya que éste podía ascender al lugar de comandante regionalal interior de su estructura organizativa.

La creación de cargos como el de policía comunitario, comandante y comi-sario de la organización, en orden ascendente, recupera la experiencia del sis-tema de cargos comunitarios, en donde el conocimiento, trabajo y servicio enaras del bienestar comunitario se expresan ahora en el bienestar de la región.

La revitalización de la experiencia de las organizaciones permite configu-rar esta acción de carácter colectivo y plural en una nueva corporación encar-gada de brindar confianza y seguridad a la población a través de la vigilanciaregional, con la certeza de que al ser los propios integrantes de la comunidadquienes estarían a cargo de estas delicadas tareas habría un mayor compro-miso, pues están respondiendo no sólo a su pueblo, sino al mandato de laasamblea regional.

La realización de asambleas, como una práctica de comunidades y orga-nizaciones, ha abonado favorablemente para la organización de la policíacomunitaria. La asamblea regional se tornó en el sujeto democrático porexcelencia de la toma de decisiones que emanan de abajo para arriba; es lapráctica del mandar obedeciendo. La obediencia se debe a la asamblea, a losacuerdos que se toman por la mayoría de la población.

La asamblea regional representa la fuerza de las comunidades y se cons-tituye como una asamblea general a la cual asisten los representantes decada localidad con voz y voto. Aquí se toman las principales resoluciones yadquiere una nueva organicidad y jerarquización, al designar a un responsa-ble de cada organización, para concentrar los trabajos de manera permanen-te por un periodo anual.

En este sentido, ubicar la realización de asambleas regionales en dondelas diferentes organizaciones se reúnen para conformar las propuestas deacción, nos habla de la construcción de una identidad política que unifica unobjetivo común y que bajo la lógica de realismo político2 reconstruye suspropias temporalidades.

2 Siguiendo a Norbert Lechner (1995), se entiende por realismo político a la lógica polí-tica basada en cálculos estratégicos para conseguir un fin determinado, en la cual se vanorganizando los tiempos para llevar a cabo dichas acciones tomadas por un colectivo; en estecaso pasar de las asambleas locales a una asamblea regional.


La instancia máxima es la asamblea regional, y en la primera asambleade pueblos se empezó a perfilar la instancia del Comité Ejecutivo, bajo lasórdenes directas de los comisarios municipales y ya no de las organizacionessociales. Lo anterior, para darle un mayor peso a la organización de cada unode los pueblos que tenían a sus policías comunitarios y que necesitaban unacoordinación propia. Así, el primer Comité Ejecutivo fue creado el 6 de abrilde 1997. Está dedicado a coordinar y organizar la vigilancia.

Las complejas tareas del Comité Ejecutivo resultaron rebasadas, puessólo la coordinación de vigilancia en los caminos ocupaba gran parte de sutiempo; se requería la coordinación con los policías comunitarios pertene-cientes a dos municipios. Fue necesaria entonces la reestructuración y crea-ción de una nueva instancia que representase a las autoridades de los pueblosy asumiera la carta de presentación de la policía comunitaria. De tal mane-ra, en 1998, se crea la Coordinadora Regional de Autoridades Indígenas(CRAI) para que los pueblos indios organizados en la comunitaria asumie-ran la dirigencia y desplazaran el papel protagónico de las organizacionessociales.

La CRAI es la instancia legítima con carácter indígena y regional que lespermite renovar su propio imaginario social (Ansart, 1983). Se presenta comolegitimadora de la acción colectiva encaminada a darle sentido al trabajo querealizan los policías comunitarios y como una organización con la autoridadsuficiente para coordinar, delegar y resolver los problemas propios de la segu-ridad, pero también darle contenido y significación a su acción.

Sin embargo, lo más importante es confirmar que son ellos, a través desus propias estructuras y formas de organización, quienes están ejerciendolas tareas de vigilancia; es decir, se colocan como sujetos y constructores desu futuro; hacen efectivo el ejercicio de la autonomía. Una autonomía firmeque se comprueba por la vía de los hechos y se acompaña de un discurso delegitimidad de su acción.

Así se abre la posibilidad de construcción de una amplia gama de alterna-tivas posibles donde la seguridad es sólo una de ellas. La larga lucha por elreconocimiento político, económico y cultural de los pueblos indios se con-densa en la creación de la policía comunitaria.

El caso de la seguridad de la policía comunitaria muestra una experienciaejemplar de la fortaleza y ductibilidad de los sistemas normativos de la región,en términos de diseñar una forma alternativa para ejercer justicia basada enlas experiencias ancestrales de los pueblos indios, cuyo éxito se demuestraen la considerable baja en los índices delictivos de la región en donde opera.


LA CONSTRUCCIÓN DE UNA FORMA ALTERNATIVA DE EJERCER JUSTICIA

Si bien en un inicio la policía comunitaria se dedicó a la detención de losdelincuentes para remitirlos al Ministerio Público, se dieron cuenta de queése era un problema, ya que no sólo se mostraba la incapacidad institucionalpara el resguardo de la seguridad, más aún, el sistema de justicia nacionalestá corrompido en sus entrañas.

Los dos primeros años de actuación de la comunitaria, que van de 1995a 1998, los resume así Cirino Plácido Valerio:

…se formó la comunitaria, empezaron a operar, hubo compañeros que em-pezaron a resguardar las camionetas, a detener unos delincuentes y los en-tregaba a la gente del Ministerio Público. Durante dos años que se entregaronallá los delincuentes y se convirtió en un gran negocio para la Judicial y parala gente del Ministerio Público, pues les sacaban una lana y los soltaban,argumentando que no había denuncias.

Se volvía a hacer lo mismo, se entregaban los delincuentes ante el Mi-nisterio Público, les pedían una lana y los volvían a soltar. Se empezó adiscutir cómo se iba a impartir justicia propia.3

Es cuando las comunidades se enfrentan directamente con las instanciasde justicia local y aún sufragando los riesgos de la seguridad, no recibían elmínimo reconocimiento; más aún, su labor es despreciada por parte de lasinstituciones encargadas de la seguridad y la justicia.

Las comunidades que forman parte de la policía comunitaria empiezan aconsiderar la poca efectividad de su quehacer después de dos años; en con-traposición con el trabajo de las autoridades encargadas de la seguridad y laaplicación de la justicia, que entorpecen las actividades de la comunitaria.

De hecho lo que normalmente hacíamos era capturar al delincuente, lleva-mos como ocho casos a la exposición del Ministerio Público, e inmediata-mente se les liberaba. Más tardaba el policía comunitario en llegar a su casa,que el delincuente ya estaba en la misma, y presumía que no le hacían nada.Vimos que era un gran negocio para ellos: nosotros llevamos el trabajo… yellos cobran...

3 Entrevista al asesor de la policía comunitaria y dirigente del CM500ARI, Cirino Pláci-do Valerio, abril de 2003, mimeo, subrayado propio.


Es cuando se vio la necesidad, el tiempo lo fue marcando así. Hubo unmomento que dijimos: bueno, si nosotros estamos llevando a los delincuen-tes, nosotros tenemos cárcel para revocarlos a la montaña.

El propio tiempo nos indicó que estábamos obligados a crear el área deimpartición de justicia, y así es como se nombran dos comisarios deMalinaltepec, de San Luis Acatlán e incluso de Azoyú.4

La decisión política para pasar a otro nivel de atribuciones estaba clara-mente delimitada en dos niveles, uno, la necesidad de una incidencia mayorpara hacer efectiva la detención de los delincuentes, y otro, impartir la justi-cia del colectivo, teniendo como referencia las graves carencias de la justiciaejercida por el Estado. Se conforma así la concepción colectiva de construiralgo nuevo, otra forma de ejercer justicia, en contraposición de la que nofunciona —es corrupta, burocrática, pide multas elevadas para sancionar losdelitos y no se preocupa en la reparación del daño—: “… la justicia fue con-cebida como característica de un todo bien ordenado. La justicia redistributivarepara el orden trasgredido por la falta, reestablece el equilibrio […] en efec-to, consiste en reconocer el daño sufrido por un sujeto y repararlo por unbien equivalente.” (Villoro1, 1997: 273).

El ejercicio de justicia propia significaba identificar al ladrón ante la co-lectividad en un acto público para la reparación del daño; había que realizarlabor social en las comunidades, como construcción de escuela y de cami-nos. De nuevo se denuesta el quehacer de la justicia comunitaria, a la deten-ción en la cárcel y al trabajo social en las comunidades se le llamó detenciónarbitraria y trabajos forzados que, decían, iban contra la concepción del dere-cho positivo. Se enfrentaban de nuevo las cosmovisiones de dos culturas.

El sentido de la justicia comunitaria entraña concepciones distintas entorno al error y su reparación, que se enfrentaban a las del derecho positivo.El tomar en sus manos un proceso que no les correspondía significaba cues-tionar las formas de hacer justicia del Estado; mostraba que eran los pueblosindios, tan denostados y discriminados, quienes lograban disminuir los ín-dices de inseguridad en su región.

Así, una de las características centrales de las formas alternativas de juricidades su carácter subordinado con respecto a la legalidad oficial, que se combinacon el rezago histórico, marginación, carencia de servicios, analfabetismo ypobreza extrema que completan el cuadro de desavenencias para los pueblosindios.

4 Entrevista a Erasto Cano, dirigente de la Luz de la Montaña, abril 15, 2003, mimeo.


Por ello, la falta de reconocimiento a la labor de seguridad de la policíacomunitaria tiene diferentes aristas; una de ellas es restarle importancia comoalternativa de juricidad eficaz y minimizar la trascendencia de las reivindi-caciones de carácter indígena.

El problema reside en el choque entre dos sistemas legales, entre dos con-cepciones del derecho; choque en el cual históricamente el derecho domi-nante se ha impuesto sobre el derecho subordinado, de la misma manera enque la sociedad dominante se impone sobre la sociedad subordinada en lopolítico, lo económico y lo cultural. (Stavenhagen, 1990: 37)

La eficiencia y funcionalidad de la comunitaria no estaban en discusión,tan es así que se logra su reconocimiento implícito, pero se mantiene en unestado de impasse la aplicación de la justicia y, sobre todo, las instancias quela suministrarían, pues implicaría el reconocimiento de la normatividad ju-rídica de los pueblos indios y de las atribuciones explícitas de la tan polémicaautonomía.

Las fronteras del quehacer de justicia se rompían; ya no sólo se juzgabandelincuentes del orden común, sino también a gente del poder: la detención deun ganadero local significó incidir en la propia estructura del poder económicoy político regional. Su posterior amparo y liberación por parte del MinisterioPúblico (MP) demostraba nuevamente la debilidad y corrupción del sistema.¿Hasta dónde podía llegar la justicia comunitaria de esta institución?

Éste fue el conflicto grave con el Estado, el ejercicio de justicia sobre elganadero a quien se le denunció por delitos de abigeato, y aun con las respec-tivas pruebas ante el MP, logró su liberación mediante amparo y, con ello, lalentitud del proceso de sentencia.

Este ganadero, Emiliano González, al sentirse vulnerado, amenazó demuerte a los comisarios que denunciaron el delito y movió los recursos lega-les en su favor para asumirse como el agraviado y denunciar a los comisariosde usurpación de funciones.

Lo relevante del caso lo constituyó el temor de la población mestiza yacomodada de que el ejercicio de la justicia podría llegar hasta ellos y rompercon los antiguos vicios y círculos de explotación en contra de la poblaciónindígena.

La aplicación de la justicia comunitaria como alternativa se decidiócuando se dejó libre al ganadero y no se hizo justicia. Entonces el pueblorealizó plantones, pero el resultado fue la intimidación a la comunitaria.


Esto significó pasar de denunciar ante el MP, a tomar la decisión de hacerjusticia bajo su propia normatividad, lo cual constituyó una afrenta para elEstado.

Si antes habían sido reconocidos por su sistema, la relación se turbócuando la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC) co-menzó a impartir justicia. Esta atribución era sólo de las autoridades; seimpuso la entrega de delincuentes; se hostigó a sus integrantes; hubo mo-mentos de tensión, de confrontación, órdenes de aprehensión, y la policíacomunitaria fue amenazada, por lo que una de las estrategias de las que sevalió la policía comunitaria residió en jerarquizar la estructura organizativay no cometer errores graves, pues las críticas de las instituciones oficiales lesexige no ser sólo una organización reactiva que frena a la delincuencia yluego legitime la venganza contra el delincuente. De ahí que la táctica con-siste en que no se puede ser juez y parte; es decir, la policía comunitaria nopodría detener a los delincuentes y dictar las sanciones. Por ello, otra de lasgrandes tareas fue reorganizar el complejo entramado estructural de la co-munitaria y delimitar claramente sus funciones.

De ahí que sean dos las instancias centrales: el Comité de Comisarios yel Comité Ejecutivo: el primero es quien aplica la normatividad indígena yjuzga, en tanto que el Comité Ejecutivo realiza la seguridad pública, investi-ga y hace efectivas las órdenes de aprehensión. Con el tiempo, el sistema seva perfeccionando, lo que nos habla de la adaptación al cambio en respuestaal incremento de atribuciones que se ejercen y representa al Sistema Comu-nitario de Seguridad, Impartición de Justicia y Reeducación.

Así, las acciones colectivas emprendidas por la policía comunitaria con-tienen elementos importantes de ejercicio autonómico, toda vez que expre-san una base político-territorial en una jurisdicción propia en la cual se ejercela justicia. La participación colectiva, que incluye la participación de las co-munidades asistentes a las asambleas generales, a las cuales también acu-den los presidentes municipales, así como una estructura administrativaque delimita el ejercicio de la justicia y de seguridad por otra.

Impartir justicia y sus respectivas sanciones a los delincuentes, repre-senta el punto más álgido de disputa con el Estado mexicano, pues en unavisión esquemática, éstas serían atribuciones propias del Estado y, en conse-cuencia, las acciones de la CRAC se situarían en el ámbito de la ilegalidad.Aunque de hecho, es la eficacia de la seguridad regional y su éxito, que haobligado a las propias autoridades a reconocer la disminución del 90% de losdelitos en la región, aun sin reglamentación formal.


CONCLUSIONES

Cabría preguntarnos cuáles son las contribuciones de la policía comunitariaa los procesos de la democracia; la posibilidad de que el ejercicio del poderesté ahí donde el pueblo desarrolla su vida cotidiana, donde están sus senti-res y preocupaciones, particularmente la existencia de un poder local ejerci-do por el pueblo, en el que la toma de decisiones desde la comunidad es elsustento de una democracia real.

Potencialmente estos poderes construidos localmente beneficiarían parael crecimiento de un Estado incluyente. Estos poderes podrían participar enlas decisiones del Estado; de manera particular, la policía comunitaria con-tribuiría, con su experiencia de seguridad y ejercicio de justicia, a una visiónampliada y diversa de estas tareas, que constituyen ya una carga muy pesadapara la sociedad actual.

Justamente, la recuperación de un poder ciudadano por parte de organi-zaciones regionales plantea un ejercicio de soberanía sustentado en las nece-sidades emergentes de comunidades y pueblos.

Debemos, necesariamente, recuperar el poder político de nuestras regionesporque la soberanía está íntimamente vinculada con el poder. Un pueblo sinpoder no es soberano, un pueblo sin poder es sojuzgado fácilmente y, por lotanto, le imponen cómo debe ser y cómo debe comportarse, aun y a pesar deque lo empobrezcan más. El poder es fundamental para recuperar nuestrasoberanía y para ello debemos trabajar en cada asamblea, reflexionando so-bre el tema, para encontrar algunas ideas que le den dirección a lo que debe-mos enfrentar.

Ser soberano es tener poder, porque tener poder significa ser libres paradefinir nuestro propio destino. La soberanía trata de la dignidad de las perso-nas y sin poder se lastima la dignidad. Con poder seremos más libres y por lotanto seremos más sujetos y no objetos.5

Aunque tratándose de pueblos indios con una identidad estigmatizada,el punto central radicaría en la valoración de su dignidad. La dignidad serefiere a una reivindicación que incluye a las personas, en tanto han sidovulneradas frente a la inseguridad, no sólo cometida por la delincuencia or-

5 Resolutivos de la mesa “Construcción de la popular de un nuevo proyecto de nación”,10 aniversario de la policía comunitaria, Pueblo Hidalgo, octubre 14, 2005, mimeo.


ganizada, sino, específicamente, por las instancias de seguridad que no hanasumido su tarea. Por otra parte, se trata de la recuperación de una dignidadcolectiva como una esfera ignorada por la concepción liberal que destaca laslibertades individuales por sobre las colectivas.

La autenticidad radica en la posibilidad de tomar el poder y decidir supropio destino a pesar de las dificultades que enfrentan en un marco socialen el que los pueblos indios han sido situados en un lugar de subordinaciónhistórica.

Pero también cuando las organizaciones se reúnen para evaluar el trabajode la policía comunitaria es inevitable reconocer su aportación política enmateria de reivindicación y ejercicio de poder indígena. De ahí que señalen:

Lo central es la organización, a partir de ésta generar una educación participativade todos y de ahí superar la ignorancia. Revocarle al cargo al que no estácumpliendo con lo que se delegó. El poder es el pueblo y en este sentido hayque orientarnos.

El pueblo debe mandarse por medio de sus instancias locales, asam-bleas, reuniones. Para que el pueblo mande nuestros representantes debensalir desde abajo, de nuestros pueblos. Esto como un proceso de construc-ción del poder del pueblo.6

La práctica democrática se hace patente mediante la representación queemana de los pueblos a partir de la reconstrucción de instancias, la asambleay las reuniones, en las que se expresen las preocupaciones y las alternativasde solución discutidas por todos(as). Su legitimidad como organización radi-ca en la participación activa y compromiso de sus bases, mostrando con elloun ejercicio de democracia integral.

Al mismo tiempo, la construcción de la policía comunitaria constituyeuna acción política7 sustentada en una identidad colectiva explícita yrelacional que establece vínculos, adherencias, nexos y articulaciones, lascuales se dan en el aspecto simbólico, y dada una conflictividad particular,también señalan la delineación de acciones colectivas con cálculos futuros,es decir, la construcción de fines colectivos.


7 Véase Norbet Lechner (1995) “…el pensamiento político, como el arte o la moral,significa hacer visible lo colectivo, reconstruyendo contextos, relacionando creencias e insti-tuciones, vinculando imágenes y cálculos, expresiones simbólicas y acciones instrumentales”.


La acción tiene referentes colectivos con la fuerza suficiente para que lascomunidades se reconozcan en ellos; en este sentido, hay que señalar que elnivel inmediato de identidad puesto en juego es la identidad comunal, paradespués, construir y formar parte de una identidad mayor, la regional, quelos incluye como pueblos indígenas con una historia particular.

La dimensión política aparece entonces como el centro de la discusión, yla hábil conducción de los dirigentes de la policía comunitaria, logra evitarenfrentamientos y centrar la importancia y reconocimiento de la labor deseguridad y justicia; las reuniones regionales para realizar cálculos futuros,los esfuerzos necesarios, los medios al alcance y los riesgos en la toma dedecisiones, de manera colectiva, organizada y calculada: “Los fines de la polí-tica son tantos como tantas son las metas que un grupo organizado se pro-pone, según los tiempos y las circunstancias” (Bobbio et al., 2000: 1219).

La proyección de la policía comunitaria, en términos de la exitosa expe-riencia en la reducción de los índices de violencia por parte de los pueblosorganizados que ejercen su derecho a la justicia integral, en donde se sancio-na a los indígenas y no indígenas, ha contado con el apoyo de la sociedadcivil. Así, para organizaciones guerrerenses, la policía comunitaria constitu-ye un ejemplo:

…porque sólo con la reflexión y el análisis de la problemática que en sumomento enfrentó, se logró dar una alternativa que hoy es un orgullo parala región. Este ejemplo debe ser el articulador y la inspiración para resolverotros problemas que también se relacionan con nuestros derechos y laimpartición de justicia, porque mientras prevalezca el hambre no podemostener una justicia plena.8

Si bien los trabajos en torno a la seguridad representan el núcleo centralde la comunitaria, la perspectiva hacia el futuro contempla mayores desa-fíos, los cuales van desde la construcción de caminos internos que desembo-quen hacia la carretera Tlapa-Marquelia, que comunica a la costa y lamontaña, así como la creación de hospitales regionales, escuelas de nivelmedio y superior, una universidad intercultural y, en general, demandas queplantean una dimensión más amplia bajo la concepción de desarrollo regio-nal integral.



BIBLIOGRAFÍA

Ansart, Pierre. 1983. Ideología, conflcitos y poder. México: Premia Editora.Bobbio, Norberto et al. 2000. Diccionario de política. México: Siglo XXI.Lechner, Norbert. 1995. Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y polí-

tica. México: Fondo de Cultura Económica.Stavenhagen, Rodolfo. 1990. “Derecho consuetudinario indígena en América Lati-

na”. En Stavenhagen, Rodolfo y Diego Iturralde (comps.), Entre la ley y la cos-tumbre. El derecho consuetudinario indígena en América Latina. México-CostaRica: III-IIDH, 27-46.

Villoro, Luis. 1997. El poder y el valor. Fundamentos de una ética política. México:El Colegio Nacional/FCE.

ARCHIVO DE LA POLICÍA COMUNITARIA

“Acta de constitución de la policía comunitaria”, Santa Cruz del Rincón, Municipiode Malinaltepec, Guerrero. México, octubre 15, 1995, mimeo.

Resolutivos de la mesa “Soberanía y derechos alimentarios”, 10 aniversario de lapolicía comunitaria, Pueblo Hidalgo, octubre 14, 2005.

Resolutivos de la mesa “Construcción de la popular de un nuevo proyecto de na-ción”, 10 aniversario de la policía comunitaria, Pueblo Hidalgo, octubre 14,2005, mimeo.

ENTREVISTAS

Entrevista a Cirino Plácido Valerio, asesor de la policía comunitaria y dirigente delConsejo Mexicano 500 Años de Resistencia Indígena CM500ARI, abril, 2003,San Luis Acatlán, Guerrero, mimeo.

Entrevista a Erasto Cano, dirigente de la Luz de la Montaña, abril 15, 2003, SanLuis Acatlán, Guerrero, mimeo.

DEMOCRACIA E INSTITUCIONES

105

CAPÍTULO UNO

REGISTRO LEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS:ORÍGENES EN MÉXICO

PAULINA FERNÁNDEZ CHRISTLIEB*

En prácticamente todos los países del mundo occidental se justifica im-plícitamente que el pueblo no tome parte directamente en los asuntospúblicos de sus respectivas naciones o localidades, difundiendo un con-

junto de ideas que eslabonan las características del gobierno representativocon una concepción de democracia procedimental e instrumentalista, en laque las elecciones son el procedimiento y los partidos políticos el instrumen-to. En México, y algún otro país latinoamericano,1 esta cadena de ideas y he-chos que impiden la participación activa del pueblo en los asuntos políticos desu respectiva sociedad, continúa sus eslabones en el registro de los partidospolíticos como requisito obligatorio para existir legalmente, y se extiendehasta la exclusividad conferida a este tipo de organizaciones para postularcandidatos, contender en elecciones y, en consecuencia, para tener acceso alos cargos de elección popular.

* Licenciada y doctora en Ciencia Política y Administración Pública por la UNAM.Posdoctorado en Ciencia Política, Universidad de París VIII. Investigadora del Programa deInvestigación Procesos de Democratización en el Marco del Siglo XXI del Centro de Investi-gaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades y profesora de la Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales, en la Universidad Nacional Autónoma de México.

1 Según información disponible, por ejemplo, en El Ecuador esta restricción a la libreparticipación de los ciudadanos va más lejos, pues no sólo reserva para los partidos políticosla posibilidad exclusiva de presentar candidatos para una elección popular, sino que al mis-mo tiempo obliga a todo candidato que pretenda intervenir en cualquier elección popular, aestar afiliado a un partido político, y esta disposición está en la Constitución, no en una leyreglamentaria (véase LV Legislatura. CDHCU, 1994: 625).

106 ◆ PAULINA FERNÁNDEZ CHRISTLIEB

Aunque históricamente los partidos políticos —en el sentido moderno ybajo la forma como se les conoce actualmente— surgieron varios siglos des-pués de que la democracia había definido sus características en la Antigüedad,en la actualidad parte sustantiva de la concepción dominante consiste en ha-cer creer o hacer aceptar acríticamente a toda la población que los partidospolíticos son consustanciales e imprescindibles a la democracia. Con insis-tencia se repiten fórmulas como la empleada por Sartori, para quien “la demo-cracia se funda sobre la concurrencia de partidos, así como la economía demercado se funda sobre la concurrencia de productores” o, bien, la que elmismo autor destaca, citando a Kelsen: “los partidos canalizan y organizan elvoto; en el bien y en el mal ‘sólo la ilusión o la hipocresía puede creer que lademocracia sea posible sin partidos políticos’.” (Sartori, 1997: 35 y 52; énfasisagregado). Más próxima a nuestro contexto y a nuestros días, encontramos lamisma idea expresada en otros términos: “Hoy sabemos que no existe demo-cracia sustentable sin un sistema de partidos políticos fuerte y con arraigo.Porque los partidos son insustituibles como agregadores de intereses, referen-tes ideológicos, redes de relaciones, plataformas de lanzamiento electoral, or-denadores de la vida pública.” (Woldenberg, 2005; énfasis agregado).

Al desmesurado cuan falso papel atribuido en general a los partidos políticosen relación con la democracia, se han agregado en países como México atribu-tos legales suplementarios que otorgan a este tipo de organizaciones un régi-men excepcional de prerrogativas, en detrimento de los más elementalesderechos políticos de los ciudadanos y anulando principios básicos de la de-mocracia representativa. El derecho exclusivo que la ley concede a los partidospolíticos registrados de, a su vez, registrar candidatos ante las autoridadeselectorales, y de esta forma ser los únicos canales de acceso a cargos de elec-ción en cualesquiera de los diferentes poderes y en sus respectivos niveles degobierno, está tan implantado en el sistema político mexicano que la mayoríade la población no repara en sus verdaderos alcances ni cuestiona su existencia,y la totalidad de los partidos lo defienden como si fuera una conquista legíti-ma, y además un triunfo de ellos mismos. Tan se acepta como algo natural einevitable que prácticamente ningún estudioso o autor, ni siquiera los especia-listas en temas relacionados con partidos políticos o con procesos electorales2

2 Véase, por ejemplo, los trabajos de: Antonio García Orozco (1989), Arturo Núñez Jiménez(1991), Ignacio Ramos Espinosa y José Herrera Peña (1991), Javier Patiño Camarena (1994),Pedro Aguirre et al. (1995), Javier Orozco Gómez (1993), Luis Ponce de León Armenta (1997),Ricardo Becerra et al. (1997), para mencionar sólo algunas de las obras que se dedican alanálisis minucioso de la legislación electoral, que incluye las normas sobre partidos políticos.

REGISTRO LEGAL DE PARTIDOS POLÍTICOS: ORÍGENES EN MÉXICO ◆ 107

dedican atención particular al hecho de que los ciudadanos han sido privadosde derechos políticos por las propias normas legales que deberían garantizarlos.

Contrariamente a lo que algunos voceros oficiales insinúan (Chuayffet,1992), los partidos políticos no fueron tema de discusión durante el Congre-so Constituyente de 1916-1917, ni fueron considerados al definir el conte-nido, ni incluidos en la redacción final de artículos como el 9, el 35 o el 40,de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El derecho deasociación para tomar parte en los asuntos políticos del país no fue vincula-do con las agrupaciones de ciudadanos que existían con los nombres de “par-tidos”, “clubes”, “juntas”, “centros” o “ligas”. Conforme avanzaba el debatedel artículo 9°, éste se concentró cada vez más claramente en el derecho dereunión, particularmente en los criterios que permitirían decidir cuándo unareunión era armada y, por lo tanto, cuándo la autoridad tendría derecho adisolverla. La única mención a un partido político se hizo con la intenciónde legislar para prohibir la participación de grupos eclesiásticos, restricciónque ya existía en la legislación electoral vigente en ese momento. Durante ladiscusión del artículo 9°, en el Constituyente no se hizo referencia, ni seexpuso argumento alguno ni en favor ni en contra del derecho de asociacióncomo base, principio o norma de origen, para la existencia y posterior regla-mentación del partido político. Es más, el dictamen presentado y defendidopor la Comisión correspondiente,3 mismo que finalmente fue aprobado, co-menzaba remitiéndose al texto primitivo de la Constitución de 1857, fechaen la que no podía hablarse en México de partidos políticos, propiamentedichos, aunque algunas corrientes ideológicas y los principales movimientospolíticos del país, llevaran ese nombre.

De la misma manera que la Revolución mexicana no alteró el texto cons-titucional relativo a las posibilidades y modalidades de asociación política delos ciudadanos, así tampoco la lucha armada generó la modificación de lasdisposiciones que preveían la formación y actividad de partidos políticos,por primera vez mencionados como tales en la Ley Electoral del 19 de di-ciembre de 1911, promulgada por Francisco I. Madero. Tanto la Ley Electo-ral para la Formación del Congreso Constituyente del 20 de septiembre de1916, como la Ley Electoral del 6 de febrero de 1917, publicada junto con laconvocatoria al pueblo mexicano a elecciones extraordinarias de presidente

3 Cfr. 20ª Sesión ordinaria celebrada en el Teatro Iturbide la tarde del viernes 22 dediciembre de 1916, en Diario de los Debates del Congreso Constituyente, Querétaro 1916-1917. Edición facsimilar, t. I. México, LIV Legislatura de la Cámara de Diputados, 1989, p.601 y ss.


de la República, diputados y senadores al Congreso de la Unión, ambas ex-pedidas por Venustiano Carranza, en su calidad de Primer Jefe del EjércitoConstitucionalista, Encargado del Poder Ejecutivo de la República, preven laexistencia de partidos políticos y su libre intervención en las “operacioneselectorales”, reconociendo a éstos los mismos derechos que a los candidatosindependientes, por cuanto al nombramiento y registro de representantesante la autoridad municipal.4

La propuesta hecha por Carranza, ya como presidente Constitucional delos Estados Unidos Mexicanos, en la Ley para la Elección de Poderes Federalesdel 2 de julio de 1918, prácticamente reproduce el texto existente en 1911,5 alseñalar que los partidos políticos tendrán en las operaciones electorales laintervención que les señala esta ley, siempre que reúnan los siguientes requi-sitos: I.- Que hayan sido fundados por una Asamblea constitutiva de cienciudadanos, por lo menos; II.- Que la Asamblea haya elegido una Junta quedirija los trabajos del partido y que tenga la representación política de éste; III.-Que la misma Asamblea haya aprobado un programa político y de gobierno;IV.- Que la autenticidad de la Asamblea constitutiva conste por acta formal;V.- Que no lleve denominación o nombre religioso ni se forme exclusiva-mente en favor de individuos de determinada raza o creencia; VI.- Que laJunta Directiva nombrada, publique por lo menos ocho números de un pe-riódico de propaganda durante los dos meses anteriores a las elecciones; VII.-Que registre sus candidaturas durante los plazos fijados por la ley, sin perjui-cio de modificarlas si lo considera conveniente, dentro de los mismos pla-zos. El registro se hará en la cabecera del Distrito Electoral, si se trata dediputados o en la capital del Estado, si de senadores o presidente de la Repú-blica; y, VIII.- Que la misma Junta Directiva o las sucursales que de elladependen, nombren sus representantes en las diversas Municipalidades,dentro de los plazos fijados por la ley, sin perjuicio de modificarlos oportuna-mente.6 Cabe hacer notar que la Ley de 1918 añade a la de 1911 sólo un

4 Véase los artículos 53 y 54 de la “Ley Electoral para la Formación del Congreso Cons-tituyente”, del 20 de septiembre de 1916, en Legislación Electoral Mexicana 1812-1973.México, Publicación del Diario Oficial, 1973, p. 253 y 254; y los artículos 60 y 61 de la “LeyElectoral”, del 6 de febrero de 1917 en ibid., p. 268.

5 Compárese el artículo 117 de la “Ley Electoral” del 19 de diciembre de 1911 en Legis-lación Electoral Mexicana 1812-1973, op. cit., p. 238-239; con el artículo 106 de la “Ley parala Elección de Poderes Federales” del 2 de julio de 1918 en ibid., p. 298-299.

6 Véase el artículo 106 en el Capítulo X, “De los Partidos Políticos”, de la Ley para laElección de Poderes Federales, ya citada.


requisito importante, el establecido en la fracción V del mismo artículo 106,con el cual se recoge la restricción que se había introducido en las leyes de1916 y 1917, así como la inquietud que ya habían externado los diputadosen el Congreso Constituyente en el sentido de prohibir la participación degrupos eclesiásticos en asociaciones políticas.

A diferencia de la Ley Electoral de 1911, las elaboradas al término de laRevolución y después de promulgada la Constitución, explícitamente admi-tían, además de los posibles candidatos postulados por los partidos políticos,la participación de candidatos independientes, que en la ley de 1918 se regu-laron en los siguientes términos y condiciones:

Los candidatos no dependientes de partidos políticos tendrán los mismosderechos conferidos a los candidatos de éstos, siempre que estén apoyadospor cincuenta ciudadanos del Distrito, que hayan firmado su adhesión vo-luntaria en acta formal; que tengan un programa político al que deben darpublicidad y se sujeten a los requisitos prevenidos en las fracciones VII y VIII

del artículo anterior. Para que un candidato independiente a Senador o Pre-sidente de la República sea registrado, bastará que llene las condiciones an-teriores; pero sólo se exigirá que esté apoyado por cincuenta ciudadanos decualquier Distrito Electoral del Estado.7

Los derechos de candidatos independientes de los partidos políticos asídispuestos en este artículo 107, estuvieron vigentes en el México posrevolu-cionario hasta el año de 1946.

Entre 1918 y 1946 con la traición y muerte de Emiliano Zapata; el golpede Estado disfrazado de Plan de Agua Prieta; el magnicidio de VenustianoCarranza; la emboscada y asesinato de Pancho Villa; el homicidio de ÁlvaroObregón; la creación del Partido Único de los Revolucionarios fundado porCalles; el maximato del General Plutarco; el conflicto y crisis Calles-Cárde-nas que se resolvió en favor de éste último; la consagración de la figura pre-sidencial en Lázaro Cárdenas; la afiliación de militares, obreros y campesinoscorporativizados en el partido oficial transformado; en fin, con todo ello laRevolución hecha gobierno mostró que las elecciones —aunque se celebra-ban periódicamente—, no fueron prioridad en los años de definición de lasprincipales características del régimen político mexicano, ni fueron un me-canismo determinante en la disputa, conservación y legitimación del poder.

7 Artículo 107, en Ibid., p. 299 (énfasis agregado).


Sentadas las bases políticas, institucionales y hasta metaconstitucionalesdel sistema político posrevolucionario, el gobierno de Manuel Ávila Camachojuzgó conveniente dar atención a una oposición de distinto signo que se habíaexpresado de muchas maneras y por distintas vías a lo largo de los añosposteriores al fin de la lucha armada —formalmente hablando—. Lo quemás preocupaba en las esferas oficiales era la súbita oposición cismática, laque con frecuencia había que enfrentar en las elecciones presidenciales recu-rriendo a todo tipo de medidas que afectaban la imagen, el discurso, la legi-timidad y la marcha de los gobiernos que pretendían ser herederos únicos dela Revolución mexicana. Era la eventual aparición de estos personajes y cau-dillos lo que importaba al gobierno, más que la guerra de los cristeros, laformación de la Unión Nacional Sinarquista, y la fundación del Partido Ac-ción Nacional, o la existencia de un Partido Comunista Mexicano que luegode cinco años de semiclandestinidad volvió a la actividad pública tan cerca delgobierno y de su partido que, habiendo solicitado su ingreso al Partido de laRevolución Mexicana —sin haber sido aceptado—, se consideraba parte in-tegrante de éste; un PCM que se había comprometido a no presentar candi-datos propios para apoyar a los del PRM y que, llegado el momento oportuno,se había declarado oficialmente en favor de la candidatura presidencial delmismísimo Manuel Ávila Camacho, en junio de 1939 (Cfr. Garrido, 1991:255 y 268; Carr, 1996: 74, 75 y notas).

No era gratuita la preocupación del grupo hegemónico del partido en elpoder en vísperas de la última transformación del PNR-PRM, que daría lugaral Partido Revolucionario Institucional, y a unos cuantos meses de las elec-ciones federales de 1946. Desde los años veinte había suficientes anteceden-tes para temer la irrupción de cualquier descontento con el procedimientooficial de sucesión presidencial. Mientras la Convención que realizaba lostrabajos para fundar el Partido Nacional Revolucionario estaba a la mitad delas deliberaciones, se inició el 3 de marzo de 1929 la rebelión del general JoséGonzalo Escobar. No deja de ser significativo el hecho de que cuando estaConvención del PNR en Querétaro aún no había designado a su candidatopresidencial, mediante el Plan de Hermosillo ya se estaba protestando por la“imposición” que haría Calles, y llamando al pueblo para que se sumara a larebelión escobarista (Meyer, Segovia y Lajous, 1978: 64 y ss.).

Fue también en el mismo año de fundación del partido oficial, desde laprimera elección presidencial en que participaría como tal, que un personajepoco tiempo antes considerado miembro de la familia revolucionaria se pre-sentaría en oposición al candidato del PNR. La accidentada campaña electo-ral de José Vasconcelos, durante la cual sus seguidores conocieron represión,


cárcel y muerte, da cuenta del rechazo que generaban los candidatos queosaban enfrentar al escogido en la cúpula del poder, y pone de manifiesto queen las contiendas electorales por la presidencia de la República, no habíalugar para nadie más. Inmediatamente después de que el Congreso de laUnión expidió el decreto en el que se declaraba a Pascual Ortiz Rubio presi-dente electo, se hizo circular el Plan de Guaymas, fechado el 1 de diciembrede 1929, en el que se establecía que era Vasconcelos el presidente electo deMéxico y se desconocía a los poderes federales, estatales y municipales porhaberse burlado de los votos públicos. En el mismo Plan se declaraba que elpresidente electo —Vasconcelos— se dirigía al extranjero, pero regresaría alpaís “para hacerse cargo directo del mando tan pronto como haya un grupode hombres libres armados que estén en condiciones de hacerlo respetar”(Dulles, 1977: 430-440). La revuelta que Vasconcelos esperaba, no se dio,pero con este precedente, el atentado contra Ortiz Rubio, el 5 de febrero de1930, día en que tomó posesión de la Presidencia de la República, fue fácil-mente atribuible a los vasconcelistas, docenas de los cuales fueron cruel-mente estrangulados y enterrados en Topilejo, después de haberles hechoayudar a cavar sus propias tumbas (Dulles, 1977: 441-448).

La última experiencia electoral que contribuiría a dirigir los cambios de-seados a la todavía vigente legislación electoral de 1918 fue la participacióndel general Juan Andrew Almazán en las elecciones del 7 de julio de 1940,quien desde dentro del PRM empezó a prepararse para disputar sus méritosrevolucionarios con el sucesor del general Lázaro Cárdenas, y así enmendar-le a éste la obra y la orientación política de su gobierno. Apoyado por callis-tas, por una parte del ejército, y por numerosas agrupaciones, muchas deellas ubicadas en el campo de “la reacción”, como se llamaba entonces atodos los opositores al gobierno y al partido de la revolución, Almazán desa-rrolló su campaña en medio de un clima violento, mismo que le hizo temerque una vez más, la voluntad del pueblo sería burlada. Como Almazán logrómayoría de votos en muchas ciudades, y él mismo sostenía que había alcan-zado el 90% de la votación, los almazanistas esperaban que su jefe cumplieracon sus promesas y dirigiera un movimiento armado contra el “usurpador”,mas no fue así. Se dice que la actitud moderada de Ávila Camacho comopresidente en funciones, hizo posible la conciliación de los almazanistas quecomenzaron a buscar su lugar en la nueva administración olvidando muypronto la “usurpación” (Medin, 1974: 218-224).

Ciertamente tanto Vasconcelos como Almazán habían sido respaldadospor grupos organizados: el primero por el Partido Nacional Antirreeleccionista(PNA), el segundo por el Partido Revolucionario de Unificación Nacional


(PRUN). Pero no había sido la organización en sí misma sino la fuerza de laspersonalidades escindidas de la familia revolucionaria, enfrentadas al parti-do oficial, la verdadera amenaza para la continuidad del sistema políticomexicano. Por ello, en la lógica del poder, había que restringir la participa-ción política de los individuos opositores, eliminando las posibilidades decandidatos no dependientes de partidos políticos a la vez que sometiendo alos partidos a reglas preestablecidas, bajo la vigilancia directa de la Secretaríade Gobernación.

Lejos de lo que se ha afirmado para defender y justificar el contenido delas sucesivas leyes y códigos en materia electoral, con la nueva legislación de1945-1946 no se trataba de reglamentar el artículo 9, ni el 35, ni el 40 cons-titucionales; es decir, no tenía por objeto normar la existencia de los partidosy el derecho de asociación política; ni las prerrogativas y derechos políticosdel ciudadano; ni tenía que ver con la voluntad del pueblo mexicano de cons-tituirse en república representativa. El documento recibido en la Cámara deDiputados, emitido por el presidente de la República era, explícitamente,una Iniciativa de ley para la Elección de Diputados y Senadores al Congresode la Unión y Presidente de la República, Reglamentaria de los artículos 60,74 fracción I, y 97 en su parte conducente de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.8 Del contenido de estos artículos se desprendeque más bien el interés principal estaba dirigido a establecer formalmente elequilibrio en la participación legal de los tres poderes federales constitucio-nales en el proceso electoral. Dicho equilibrio repartía la participación de lasiguiente manera:

El Ejecutivo provee en la esfera administrativa a la exacta observancia de laley y toma en el proceso cívico la participación que la misma ley le señala; elLegislativo, por medio de cada una de sus cámaras, califica, computa y de-clara el resultado de los comicios; y la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción investiga la violación del voto que pudiera invalidar la elección mismao influir en el resultado del acto electoral.9

El Ejecutivo a cargo de Ávila Camacho había optado por el camino deuna gradual y “prudente evolución” del desarrollo político del país, conven-

8 Véase en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de losEstados Unidos Mexicanos. México, D.F., viernes 7 de diciembre de 1945, año III. PeriodoOrdinario, XXXIX Legislatura, t. I, núm. 19.

9 Ibid., p. 4.


cido de que en ese tiempo era imposible prescindir de la participación que elEstado debía tener en las elecciones, y seguro también de que era imposiblecambiar en forma radical el sistema electoral para poner exclusivamente acargo de los partidos políticos todo el proceso ciudadano. La desconfianza enlos partidos políticos existentes se debía a que, por un lado, se les veía comoun conjunto de “minorías perdidosas” que siempre formulaban dudas y ob-jeciones respecto de los resultados de las elecciones; y, por el otro, se lesconsideraba a casi todos carentes de tradición política; muchos todavía noconstituidos de acuerdo con la ley; y, quizá la objeción principal derivaba delhecho de que, gran parte de ellos eran “creados ocasionalmente alrededor decandidatos determinados”.

De aquí que el contenido de la iniciativa que presentó el presidente de laRepública al Poder Legislativo federal, fechada el 5 de diciembre de 1945—además de reforzar la participación legal del Estado a lo largo de todo elproceso electoral, y en especial la injerencia del Ejecutivo federal—, se expli-cara desde la perspectiva de una necesaria consistencia, implantación y per-manencia de las fuerzas políticas que aspiraran a convertirse en partidospolíticos de acuerdo con la ley. Se insistía en que “al reglamentar la existen-cia y actuación de los partidos políticos se ha propuesto que éstos, en lugarde ser centros ocasionales de inquietud y agitación estéril, sean verdaderasinstituciones de educación política de nuestro pueblo”, y se exponían losnuevos requisitos que habrían de satisfacer:

se exige que para que una asociación de ciudadanos mexicanos constituidapara fines electorales pueda usar la denominación de “Partido” satisfaga nu-merosos requisitos, entre los cuales se destaca el de obligarse a normar suactuación pública en los preceptos de nuestra Constitución Política y en elrespeto a las instituciones que ella establece y a encauzar su actuación pormedios pacíficos; el de formular un programa político que exprese los finesque se propone realizar y los medios de actividad gubernamental que emplea-rá para resolver los problemas nacionales; sus estatutos deben contener unprograma y método de educación política de sus miembros y un sistema desanciones para los que falten a los principios morales o políticos del partido.No sólo se requiere para constituir un partido político que haya un grupo deciudadanos que se organicen para fines electorales y de orientación política,que actúe pacíficamente y con propósitos que no estén en pugna con nues-tras instituciones fundamentales, sino que también se requiere: un míni-mum de asociados, convenientemente distribuidos en las diferentes EntidadesFederativas, como demostración de que posee fuerza política suficiente; que


adopte una denominación propia que no contenga alusiones a asuntos reli-giosos ni a diferencias raciales; que sostenga una publicación periódica pro-pia y que tenga oficinas permanentes; que se establezca en su acta constitutivala prohibición de celebrar pactos o acuerdos que lo obliguen a actuar consubordinación a una organización internacional o asociaciones políticas ex-tranjeras.10

La innovación histórica fundamental que introduciría esta ley en el siste-ma electoral y de partidos mexicanos, consistía en que, luego de haber cumpli-do con todos los requisitos legales para su constitución, los partidos políticosdebían “registrarse en la Secretaría de Gobernación, la que tiene la facultadde investigar si las agrupaciones registradas con tal calidad dejan de llenarrequisitos exigidos por la ley”. Para facilitarse esta tarea se echó mano deeventuales servicios de los ciudadanos —aunque con ello se fomentara lacompetencia desleal, para decir lo menos—, al disponer también que “todopartido político debidamente registrado tendrá la facultad de ocurrir a laSecretaría de Gobernación para que investigue la actividad de cualquiera delos otros partidos a fin de que se mantengan dentro de la ley.”11

La determinación gubernamental de controlar a los ciudadanos y a laoposición a través de los partidos, no se satisfacía con el solo cumplimientode los requisitos para su constitución y registro; el control sobre las organi-zaciones políticas se prolongaba mucho tiempo después de obtenido el regis-tro e iniciaba con la suficiente anticipación para evitar sorpresas de últimahora en las elecciones federales. Así, la sola reorganización de un partidoobligaba a sus directivos a solicitar de la Secretaría de Gobernación el regis-tro de la agrupación reorganizada; se podían formar confederaciones nacio-nales de partidos políticos debidamente registrados, pero siempre y cuandose atendieran las condiciones que establecía la ley; también podían coligarsepara una sola elección, aunque en este caso la coalición debía celebrarse porlo menos noventa días antes de la jornada electoral y los partidos integrantesdebían hacer públicas las bases de la coalición y sus finalidades; en amboscasos sería requisito previo para su validez inscribir las confederaciones ocoaliciones en el registro especial que al efecto llevaría la Secretaría de Go-bernación. Una vez que entrara en vigor la ley, así como ninguna agrupaciónpolítica podría usar la denominación de “Partido Nacional”, “Confederación

10 Ibid., p. 7. Véase también los artículos 20 al 24 de la misma Iniciativa presidencial.11 Idem. Disposiciones contenidas en los artículos 25, 26 y 35 de la Iniciativa presiden-

cial citada.


de Partidos Nacionales” o “Coalición de Partidos Nacionales”, si no reuníalos requisitos establecidos en la propia ley y si no había sido debidamenteregistrada en la Secretaría de Gobernación, así también, habiendo realizadola investigación correspondiente, cuando resultara a juicio de la Secretaríade Gobernación que un partido no llenaba los requisitos legales, podríadecretarse la cancelación temporal o definitiva de su registro, en cuyo casoimplicaba la disolución de la agrupación política.12

Concluido el procedimiento y otorgado el certificado de registro, desdela exposición de motivos de la iniciativa presidencial se planteaba que lospartidos políticos adquirían “personalidad jurídica y el derecho de interveniren las elecciones conforme a lo dispuesto por la ley”, y la ley dispuso lo que elpresidente de la República había propuesto: que en cada elección solamentetendrían derecho a intervenir como partidos políticos, las agrupaciones quehubieran sido debidamente constituidas y registradas por lo menos un añoantes de la misma.13 Pero esta exclusividad no llegaba aislada, y sin argumen-tos que la sustentaran se introdujo una pequeña oración en medio de un artí-culo alejado de todas las formalidades expresas en torno al registro de lospartidos políticos: “Solamente los partidos podrán registrar candidatos.”14

Complemento y garantía de la exclusividad anterior, y parte sustancialde las novedades históricas de esta reforma, eran también las omisiones dederechos previstos en las leyes electorales inmediatamente anteriores, lascuales no se advertían en la exposición de motivos de la nueva ley: la figurade los candidatos no dependientes de partidos políticos, que tenían los mis-mos derechos legales conferidos a los candidatos de éstos, simplemente de-jaron de existir sin explicación alguna. En el proyecto de Ley Electoral Federalcontenido en el Dictamen que las Comisiones unidas de Puntos Constitu-cionales y Gobernación rindieron a la Cámara de Diputados, se había acota-do esta restricción —sin suprimirla— al tiempo que se dejaba abierta la puertapara la participación de candidatos ciudadanos independientes de los parti-dos políticos, al proponerse el siguiente texto:

12 Véase los artículos 29, 32, 33, 34 y 35 de la Iniciativa presidencial de 1945; y losartículos 31, 34, 35 y 36 de la “Ley Electoral Federal” de 1946, en Legislación ElectoralMexicana 1812-1973. México, Publicación del Diario Oficial, 1973.

13 Artículos 27 y 36, de la Iniciativa presidencial de 1945, op. cit.; y artículos 29 y 37 dela Ley de 1946 citada.

14 Cfr. Artículo 59 de la Iniciativa presidencial de diciembre de 1945, ya citada; y artículo60 de la Ley de 1946, también ya citada.


Artículo 60. Las candidaturas para Presidentes de la República, se registra-rán ante la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, las de Senador en laComisión Local Electoral de la entidad respectiva y las de Diputado en elComité Electoral Distrital que corresponda.

Solamente los partidos políticos podrán registrar candidatos a Presiden-te de la República. Las candidaturas de diputados y senadores podrán regis-trarse por los partidos o por un grupo de trescientos ciudadanos que hayanfirmado su adhesión voluntaria en acta formal; que tengan un programapolítico al que deben dar publicidad y se sujeten a los requisitos prevenidosen esta ley.

En el asiento del registro se anotarán los nombres de los candidatospropietario y suplente, el color que usarán en las elecciones, el puesto para elcual se les postula, el partido político que los sostiene, en su caso, y el distin-tivo correspondiente.

Cada partido registrará un solo color para todas las candidaturas que sos-tenga. Al efecto, al solicitar su registro en la Secretaría de Gobernación, debe-rá señalar el color que usará en las boletas electorales. Si dos o más partidossostienen una misma candidatura deberán adoptar el mismo color.15

La precisión introducida por los diputados en el proyecto de ley evidenciaque el objetivo de la supresión de candidaturas independientes de los parti-dos estaba dirigido principalmente a la figura presidencial, pues, en el pasa-do reciente sólo los candidatos a la presidencia de la República postuladosdesde la oposición habían representado problemas serios y reales al gobiernoen turno, a su partido y al sistema político en su conjunto, pero nada de estose hizo explícito en el dictamen. Sí fue expuesto, en cambio, con suficienteclaridad, el motivo por el cual se quería reglamentar la existencia de lasdiferentes corrientes políticas organizadas, como se denominaba genérica-mente a los partidos sin registro de ley. Al exponer el análisis que de lainiciativa presidencial se había hecho en las comisiones dictaminadoras co-rrespondientes, a la luz de la historia reciente los diputados argumentabanen los siguientes términos:

15 “Dictamen de las Comisiones unidas 1a. y 2a. de Puntos Constitucionales y 2a. deGobernación, acerca de la Iniciativa de Ley para la elección de diputados y senadores alCongreso de la Unión y presidente de la República que el Ejecutivo de la Unión envió a la H.Cámara de Diputados.” En Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congresode los Estados Unidos Mexicanos. México, D.F., martes 18 de diciembre de 1945, año III.Periodo Ordinario, Legislatura XXXIX, t. I, núm. de Diario 23 (énfasis agregado).


Una tendencia equivocada pretende que los partidos políticos sean solamentefruto de situaciones transitorias o caprichosas o de grupos formados en tor-no a la atracción personal de uno o varios individuos. Todo ello es productodel caudillaje político que, como reflejo del militar, hemos sufrido en la paísen diferentes etapas de nuestra historia. Pero nos parece absolutamente nece-sario para el progreso cívico de nuestro pueblo que si el caudillaje militar hapasado dentro de nuestra vida nacional, en la actividad política, pase tambiénel caudillaje político y se substituya por organizaciones adecuadas con órga-nos capaces y responsables que puedan convertirse en expresión de tenden-cias nacionales auténticas. La libertad electoral del ciudadano no debeprestarse a la anarquía ni a la sorpresa; a fin de que la política organizada enformas modernas germine generosamente, se hace necesario que los parti-dos puedan expresar permanentemente sus orientaciones sociales y cívicasy no que surjan y desaparezcan al impulso de agitaciones pasajeras que enlugar de fructificar, desalientan la voluntad ciudadana y van llevando a laapatía a muchos ciudadanos útiles y conscientes de su responsabilidad. Laley debe establecer cauces para que se exprese la libertad; pues la vida ciuda-dana dentro de las normas de la ley es la mejor expresión de la libertad y dela democracia. Así, los partidos, tal como la iniciativa los concibe, debentener vida permanente y han de sintetizar las tendencias y aspiraciones delciudadano mexicano.16

CONCLUSIONES

De los documentos que sirvieron de base para la nueva ley en materia electo-ral se desprende directamente que en los años cuarenta como en los añosveinte del siglo pasado, al “caudillaje político” se le quería combatir con “ver-daderas instituciones”. Al periodo que atraviesa los gobiernos de Carranza,Obregón y Calles se le conoce en la historia de los partidos políticos enMéxico como el de los partidos caudillistas, por ser éstos grupos organizadosno estables, formados “al amparo de los prohombres de la época”, cuyo obje-tivo era participar casi exclusivamente en las luchas electorales y obtenercargos públicos (véase Fuentes Díaz, 1996: 125 y ss). Se considera que marcael fin de esa época el mensaje de Plutarco Elías Calles con motivo de sucuarto y último Informe presidencial del 1 de septiembre de 1928, luego de

16 Idem.


la muerte del “último de los caudillos”, el presidente electo Álvaro Obregón.En ese mensaje, Calles exponía su convicción de la necesidad “de pasar deun sistema más o menos velado de gobierno de caudillos a un más francorégimen de instituciones”, e insistía en que la falta de caudillos permitiría“orientar definitivamente la política del país por rumbos de una verdaderavida institucional”. Uno de los ideales que Calles proponía alcanzar en esosmomentos era “la entrada definitiva de México al campo de las institucionesy de las leyes y el establecimiento, para regular nuestra vida política, de rea-les partidos políticos nacionales orgánicos, con olvido e ignorancia de hoy enadelante de los hombres necesarios como condición fatal y única para la viday la tranquilidad del país.” (Garrido, 1991: 67; Lajous, 1985: 24 y FuentesDíaz, 1996: 143).

Todo indica que los caudillos de quienes se quería prescindir eran los queencabezaban organizaciones y grupos distintos al del sonorense en el poder. Laconstitución del PNR se inscribe en esa lógica: en un principio concebido comouna gran coalición de las agrupaciones y partidos existentes, mayoritariamenteregionales, a los que se les permitió seguir actuando con cierta autonomía enlas contiendas locales, pero a los que se les exigió reconocer en el PNR al únicocanal de participación política y ascenso al poder central, al gobierno federal.Mas lo ocurrido entre 1929 y 1945 muestra que no se acabaron los caudillosni los partidos caudillistas, ni empezó entonces la era de las instituciones; niel PNR, luego PRM, fue del todo reconocido como espacio único de participa-ción política, por lo que el partido oficial requería refuerzos para ser, efectiva-mente, el único camino hacia el poder nacional. La carrera política y el ascensoal poder de los “revolucionarios” estaban, ciertamente, bajo control en el PNR-PRM, pero no de quienes se alejaban o no se sometían a esa disciplina partida-ria. La reforma electoral que antecedió la transformación del PRM en PRI, estaballamada a jugar el papel regulador de la oposición, futura y cismática, probablee incierta; es decir, el partido en el poder echaba mano de la legislación pararegular la existencia de cualquier oposición. De esta manera, el registro legalde los partidos políticos fue concebido —y así ha funcionado— como un en-grane más en la maquinaria de control político sobre la disidencia y la oposi-ción no institucionalizada que se fue construyendo desde el fin de la Revoluciónmexicana.

La intención abierta del presidente de la República en la iniciativa de leyelectoral de finales de 1945, fue fortalecer las facultades y atribuciones de losdiferentes poderes en los procesos electorales, y al gobierno federal, a travésde la Secretaría de Gobernación, le correspondía encargarse de la constitu-ción, registro y demás obligaciones de los partidos políticos. Pero no fueron


éstos, como tales, el objetivo central de aquella reforma electoral; tampocolos ciudadanos ni los candidatos independientes fueron sujetos prioritariosen una ley que a la larga los ha afectado mucho más de lo que en su momen-to se advirtió. Es por eso que en los materiales en los que se encuentran losorígenes del registro legal de los partidos políticos en México, esto es, en losdiferentes documentos del proceso legislativo que desembocó en la Ley Elec-toral Federal del 7 de enero de 1946 no fue destacada la trascendencia quehistóricamente ha tenido el hecho de introducir por primera vez en la legis-lación en materia electoral, la obligación para los partidos políticos de regis-trarse ante la Secretaría de Gobernación un año antes de que quisieranparticipar por primera vez en una elección federal; por eso también, en todoeste proceso que se desarrolló en la XXXIX Legislatura tampoco fue discutidaabiertamente la intención que condujo a entregar en exclusiva a los partidospolíticos previamente registrados el derecho a registrar candidatos para con-tender en las elecciones federales; igualmente por eso, ni en los documentosni en los debates que tuvieron lugar a lo largo de todo el proceso legislativode finales de 1945, se encuentra referencia alguna que permita saber si loslegisladores que aprobaron el texto definitivo de la ley lo hicieron conscien-tes del alcance político que tenía la supresión del derecho de todo ciudadanoa ser candidato no dependiente o independiente de los partidos políticos.Como haya sido en sus orígenes, el hecho es que las disposiciones legalesestablecidas en esa ley reglamentaria, que anulan derechos políticos consti-tucionales de los ciudadanos, y distorsionan el posible carácter democráticode las elecciones, han permanecido durante medio siglo como principiosbásicos de la representación política en México, vigentes hasta estos prime-ros años del siglo XXI.

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123

CAPÍTULO UNO

DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN CIUDADANAY LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO

EMILIO ÁLVAREZ ICAZA LONGORIA*

DEMOCRACIA E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

L a consolidación y vigencia de la democracia en México no solamenteconstituye una preocupación y desafío del momento actual. La cons-trucción de un régimen político, que además de salvaguardar los de-

rechos humanos garantice condiciones de desarrollo e igualdad de oportu-nidades, representa todavía una aspiración que difícilmente tiene visos deagotamiento en el futuro inmediato. El Estado democrático de derecho, ade-más de las reglas institucionales que considera para garantizar el ejercicio delas libertades fundamentales de la persona humana y de su derecho a la vida,a la libre expresión, a la información, a la reunión y asociación, a la igualdadante la ley, a la seguridad jurídica, al acceso equitativo de la justicia y alsufragio para elegir a sus representantes políticos, supone también una am-plia participación social en el diseño y operación de políticas públicas, asícomo en los mecanismos de control de las decisiones de carácter colectivo.

La democracia, los derechos humanos y la participación ciudadana sonparte de la centralidad de los procesos políticos en los últimos cuarenta añosen el país. La construcción de la democracia mexicana, a más de haber im-plicado un largo proceso de liberalización política, una apertura institucionaly el reconocimiento de derechos políticos y cívicos, se ha caracterizadotambién por el despliegue de la organización social autónoma, la forma-ción de nuevos actores y la apertura de un espacio público no estatal. Hace

* Presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.

124 ◆ EMILIO ÁLVAREZ ICAZA LONGORIA

cuatro décadas, los derechos humanos eran un tema ajeno, e, incluso, sub-versivo al devenir institucional. Actualmente el concepto de derechos hu-manos representa un indicador de gestión pública y de gobernabilidaddemocrática.

La institucionalización de los derechos humanos, además de ser produc-to de un conjunto de movimientos sociales, ha configurado paulatinamenteno sólo instituciones de Estado encargadas de velar por la defensa y protec-ción de los derechos humanos de las personas, sino, además, un cuerpo deservidores públicos especializado que, bajo un principio de profesionalización,dedican permanentemente sus tareas a la salvaguarda de la libertad y la se-guridad jurídica de la sociedad.

El proceso de institucionalización de los derechos humanos no se puedeanalizar y comprender sin considerar los diversos movimientos sociales y laparticipación ciudadana, que han reivindicado en México derechos políti-cos, civiles, sociales y culturales. La apropiación, por parte del Estado, de lasdemandas ciudadanas en las últimas cuatro décadas, ha sido determinantepara el desarrollo de los procesos de democratización en el país, así comopara que otro objetivo de los derechos humanos sea también la construcciónde ciudadanía.

La ciudadanía constituye un estatus jurídico mediante el cual las comu-nidades políticas reconocen la pertenencia de las personas. A diferencia delconcepto de ciudadanía que reconoce el ejercicio de derechos civiles y políti-cos, a partir de determinadas condiciones reconocidas por la ley, en los ini-cios del siglo XXI una plena ciudadanía implica la realización de todos losderechos humanos, a fin de garantizar mejores condiciones de dignidad ybienestar colectivo. Es decir, “la ciudadanía actual implica la aceptación delas diferencias, y su único límite es que, en nombre de las diferencias, algunacultura, dominante o minoritaria, se arrogue el derecho de romper la normaciudadana” (v. gr. Mires, 2001: 114). En este sentido, la ciudadanía presupo-ne una condición ética que permite convivir con las diferencias, y otra decarácter normativa, que supone la aceptación de una legalidad común a to-das las culturas que cohabitan dentro de un espacio o territorio (v. gr. Mires,2001: 114).

La ciudadanía no solamente representa un medio que tienen las personaspara involucrarse en la vida pública y alcanzar el bien común, sino que cons-tituye una situación jurídica particular, que exige una amplia participación dela sociedad para el logro de ese fin. Según la Carta Democrática Interamericana,la participación ciudadana en las decisiones relativas a su desarrollo, ade-

DEMOCRACIA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO ◆ 125

más de constituir un derecho y una responsabilidad, representa una condi-ción básica para la democracia.1

El paradigma ético de la democracia requiere conductas ciudadanas con-tinuas, que vigilen y salvaguarden el ejercicio responsable del gobierno. Ne-cesita, por otra parte, ciudadanos mejor formados e informados sobre losmecanismos de transparencia y rendición de cuentas a los que están obliga-dos a llevar a cabo los gobiernos representativos.

La rendición de cuentas es un proceso que supone un intercambio per-manente de opiniones entre el gobierno y los actores sociales, así como eldesarrollo de un esquema de profesionalización de largo plazo que, por unaparte, incremente la calidad y la administración óptima de los recursos delos gobiernos y, por otra, soporte metodológicamente las iniciativas ciudada-nas de carácter fiscalizador, y aquellas que están orientadas hacia la gestiónsocial de asuntos de interés común.

Es de esta manera que la participación ciudadana, además de constituirun ejercicio social básico para la vigencia de un régimen democrático, repre-senta un espacio en donde interactúan los individuos y los actores sociales;en donde se detectan los problemas sociales; en donde se articulan las alter-nativas de solución de los mismos y en donde se plantean las propuestaspara la construcción de ciudadanía. “Generar una cultura ciudadana demo-crática requiere no solamente que los ciudadanos puedan elegir a sus repre-sentantes a diferentes niveles de gobierno, sino que tengan la posibilidad dedireccionar las políticas gubernamentales para satisfacer sus demandas yexpectativas” (v. gr. Tejera, 2004: 187).

Los procesos de construcción ciudadana representan un conjunto de ini-ciativas, mecanismos y decisiones de carácter social e institucional, paragenerar mayores espacios de libertad y autonomía, así como para instituiresquemas de inclusión (v. gr. Álvarez, 2006: 48). En este sentido, el procesomediante el cual se ha ido llevando a cabo la institucionalización de los dere-chos humanos y la construcción de ciudadanía en México, reconoce básica-mente cuatro etapas:

1. Décadas de los sesenta y setenta. Durante esta etapa, la defensa de losderechos humanos tuvo como característica distintiva, la supervivencia y laresistencia social para contrarrestar las detenciones arbitrarias, torturas,

1 Artículo 6 de la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la Organización deEstados Americanos, el 11 de septiembre de 2001.


desapariciones forzosas y ejecuciones extrajudiciales. La organización de lasociedad civil no era suficiente para enfrentar la violación sistemática de losderechos humanos, que llevaba a cabo el Estado mexicano para afrontar a ladisidencia política e ideológica en el país. En suma, durante este periodo noera posible distinguir entre la diferencia ideológica y la comisión de delitos y,mucho menos, garantizar condiciones plenas de acceso equitativo a la justi-cia y para el debido proceso.

La guerrilla de carácter urbano y rural, el movimiento Eureka que enfren-tó los efectos de la llamada guerra sucia, así como el activismo del FrenteNacional contra la Represión, constituyeron claras expresiones sociales parala configuración de un nuevo andamiaje institucional de protección y pro-moción de los derechos humanos en el país.

2. Década de los ochenta. A raíz de la crisis económica de los primerosaños de esta década y de los sismos de 1985, los movimientos sociales y dederechos humanos se centraron básicamente en reivindicaciones en el cam-po de la vivienda, de las conquistas laborales y de la ampliación de los dere-chos políticos de los ciudadanos.

La participación de los actores sociales en este periodo se dirigió cada vezmás hacia la interlocución con el gobierno y con diversos organismos interna-cionales de derechos humanos. Durante esta etapa se desplegó la actividad deun nutrido grupo de nuevas organizaciones civiles, cuyas demandas estuvie-ron orientadas hacia el desarrollo político, derechos humanos, desarrollo ypromoción social, educación, formación cívica, combate a la tortura, debidoproceso en el ámbito judicial y rendición de cuentas por parte de las autori-dades públicas. Su objetivo fue fortalecer la presencia de la sociedad civil enla vida pública, a través de la corresponsabilidad social, de la orientación depolíticas públicas y de la ampliación del sistema de derechos, desde los cívi-cos y políticos, hasta los económicos, sociales, culturales y ambientales. Deestas iniciativas surgieron paulatinamente organizaciones sociales como: FrayBartolomé de las Casas en Chiapas, el Centro Tepeyac en Oaxaca, el Movi-miento Urbano Popular y el Encuentro Nacional de Organizaciones Civiles,que tuvo como propósito impulsar acciones para intervenir en el debate pú-blico e impulsar mecanismos para construir ciudadanía.

De igual manera, el movimiento feminista en el país profundizó sus ac-ciones en tres direcciones: la ampliación de la condición de ciudadanía, lapromoción de la equidad de género, el derecho a decidir y el derecho a ladiferencia que apunta hacia la lucha por una opción sexual libre.

3. Década de los noventa. Durante esta etapa, además de fortalecerse elejercicio de los derechos políticos mediante la aprobación de diversas refor-


mas a la legislación electoral, los habitantes de la ciudad de México eligieronpor primera vez a su jefe de Gobierno. De igual manera se registró una ma-yor participación de la sociedad civil en la organización y vigilancia de losprocesos electorales. La observación electoral, además de convertirse en unmecanismo de control ciudadano, fue determinante, tanto para el desarrollode un proceso de ciudadanización en los órganos electorales, como para laconformación de un sistema electoral democrático.

En el marco del levantamiento armado en Chiapas, de la entrada en vigordel Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y de la evoluciónnormativa del derecho internacional de derechos humanos durante la segun-da mitad del siglo XX, se empezó a desarrollar también un proceso deinstitucionalización de diferentes organismos de Estado, cuyas actividadesestuvieron orientadas básicamente hacia la organización de las elecciones cons-titucionales y hacia la protección de los derechos humanos en el país.

Dichos organismos han desarrollado modelos de gestión pública, en dondela autonomía, la ciudadanización y el profesionalismo, además de constituirelementos que garantizan el cumplimiento del mandato que la ConstituciónGeneral de la República les confiere, son factores determinantes para la in-dependencia en sus decisiones y para la relación institucional que mantie-nen con otros órganos de Estado.

4. Nuevo milenio. En los comienzos del siglo XXI, el movimiento proderechos humanos en el país, pretende alcanzar una armonización entre losinstrumentos internacionales de derechos humanos y la legislación nacio-nal; promover reformas al régimen político para lograr nuevos términos degobernabilidad democrática; impulsar el reconocimiento de los derechos eco-nómicos, sociales, culturales y ambientales; generar condiciones óptimas paraincluir en el modelo de desarrollo a los sectores de población que se encuen-tran en una situación de vulnerabilidad; y consolidar institucionalmente alos organismos públicos de derechos humanos (OPDH).

Asimismo, la evolución normativa e institucional de los derechos huma-nos, arroja un saldo positivo durante este periodo, ya que se han registradotres eventos importantes en la materia:

• La firma de un Acuerdo de Cooperación Técnica entre el gobiernomexicano y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos, en el mes de diciembre de 2000.

• La elaboración del Diagnóstico sobre la Situación de los DerechosHumanos en México, por parte de un grupo de expertos y representan-tes de la sociedad civil.


• El diseño del Programa Nacional de Derechos Humanos en 2004, me-diante el cual se han trazado las líneas programáticas para que los dere-chos humanos sean incorporados en toda política pública.

En la actualidad, la vigencia de los derechos humanos no solamente impli-ca nuevos términos de relación entre gobernantes y gobernados, sino, además,representa un supuesto básico para un ejercicio democrático del poder públicoen México. Sin embargo, la construcción de un ejercicio de gobierno y degobernabilidad democrática en la gestión pública es un proceso aún de carác-ter deficitario. Es necesario que además de establecer nuevos términos degobernabilidad y gestión pública, la democracia garantice plenamente el ejer-cicio de derechos a todos los integrantes de la sociedad y, particularmente, aaquellos que se encuentran en una situación de alta vulnerabilidad, como sonlas mujeres, las niñas, los niños, los jóvenes, las personas con preferenciassexuales distintas, los indígenas y los adultos mayores.

En el plano formal, la transformación gradual de la democracia mexicanatiene su origen en la evolución progresiva de los procedimientos para acceder alpoder público, y como una consecuencia inmediata, la modificación paulatinade los términos de gobernabilidad en el país. Más allá de su definición etimológica,la democracia representativa, a diferencia de aquella de naturaleza participativa,constituye un sistema de gobierno que considera invariablemente la celebra-ción periódica de elecciones libres, la división de poderes que impide una uti-lización unipersonal del poder público, el funcionamiento de una regla demayoría en el mandato, así como el ejercicio de un conjunto de derechos enca-minados a garantizar el ejercicio de la libertad humana.

De esta manera, un gobierno representativo es sustancial para la adecua-da protección de la libertad y la razón.

Un sistema de democracia representativa hace al gobierno responsable antelos ciudadanos y crea ciudadanos más sabios capaces de perseguir el interéspúblico. Es, por lo tanto, un medio para desarrollar la propia identidad, laindividualidad y la diferenciación social —una sociedad pluralista— y un finen sí mismo, un orden democrático imprescindible. (v. gr. Held, 2001: 138)

Desde una perspectiva procedimental, “la democracia es un sistemapluripartidista (de competencia entre partidos) en el que la mayoría, elegidalibremente, gobierna con el respeto de los derechos de la minoría” (v. gr.Sartori, 2003: 62). Las elecciones libres son un mecanismo que permite a losciudadanos elegir a sus gobernantes a través de este sistema de partidos,


mediante el cual se generan condiciones de competencia electoral, plurali-dad de posiciones y equidad en los comicios.

En la democracia representativa se reivindica el mandato de la mayoría.A través de la regla mayoritaria, se instaura y se da sentido al gobierno querepresenta los intereses de orden general. Mediante la regla de mayoría, nosolamente se generan las condiciones para tomar decisiones en el ámbito delPoder Ejecutivo, sino también se configura un entorno atractivo para alcan-zar consensos y acuerdos en los recintos parlamentario y jurisdiccional.

De igual manera, en una democracia de este tipo, los partidos políticosson las organizaciones de ciudadanos que canalizan el voto, integran la re-presentación política de un país, constituyen el medio para que la ciudada-nía tenga acceso al poder político, y representan las instancias responsablesy encargadas de la generación de una cultura cívico-política, mediante lapromoción y difusión del sufragio.

El sufragio universal, además de constituir el acto de poder mediante elcual los ciudadanos integran la representación política del Estado, constitu-ye también la fuente de legitimidad del régimen de gobierno. Como caracte-rísticas comunes al voto se encuentran su carácter universal, directo y secreto.En algunos países, como el caso de México, votar en las elecciones no sola-mente representa una prerrogativa del ciudadano, sino también es una obli-gación que debe observarse para integrar el poder público.2

De este modo, la democracia formal reivindica básicamente la igualdadjurídica y la igualdad política de todos los ciudadanos. Desde la Declaraciónde los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y de la ConstituciónFrancesa de 1795, se estableció con toda determinación y claridad que todoslos ciudadanos eran iguales ante la ley, y que dicha igualdad no admitía dis-tinciones de nacimiento ni herencia en el poder. De hecho, estos principiosrepresentaron la bandera reivindicatoria de diversos movimientos socialesque se gestaron durante los siglos XIX y XX.

DEMOCRACIA ELECTORAL Y DERECHOS HUMANOSDE PRIMERA GENERACIÓN EN MÉXICO

El sufragio universal que tienen todos los ciudadanos para elegir a sus gober-nantes o, en su caso, para ser elegidos como representantes en los diferentes

2 Artículo 35, fracción I, y 36, fracción III de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.


órganos de gobierno de un país, constituye la sustancia que evalúa el alcancey el ejercicio de los derechos políticos. En los países donde el voto no repre-senta el mecanismo para el acceso y para la integración del poder público, seconfiguran regímenes de gobierno con derechos políticos acotados y con ins-tituciones poco representativas.

Los avances y los retrocesos de la democracia mexicana se explican, bási-camente, por los alcances de la transición política que se ha venido experi-mentando en las últimas décadas en el país. Así como 1968 representó paraMéxico el comienzo de una prolongada transición democrática, el año 1977significó el inicio de la edificación de una democracia electoral y de nuevasinstituciones políticas.

Los términos de la democracia electoral mexicana están precedidos poruna extensa reforma electoral. Entre 1977 y 1996 sucedieron en el país untotal de seis reformas de carácter electoral, mismas que definen y configuranen la actualidad el andamiaje institucional que canaliza y resuelve el litigiopolítico. Esta tendencia hacia el perfeccionamiento del derecho electoralmexicano, no es característica exclusiva del orden federal; constituye un fe-nómeno que ha sido recuperado también por las entidades federativas, paraadecuar paulatinamente las legislaciones electorales en el nivel local.

En materia de derechos humanos de primera generación, con la entradaen vigor de las reformas constitucionales de 1977 y de la Ley Federal deOrganizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), no solamente sefortalecieron y extendieron los derechos políticos de los ciudadanos, sino,además, las instituciones y las reglas del juego democrático adquirieron unanueva naturaleza incluyente y participativa. Mientras el voto adquirió comouna característica adicional a su carácter de universal, secreto y directo, el deejercerse con plena libertad, el reconocimiento de los diputados de represen-tación proporcional permitió configurar un nuevo sistema de representaciónpolítica mixto con dominante mayoritario en la Cámara de Diputados.

De igual manera, para salvaguardar y promover el derecho de reunión yasociación, los partidos políticos fueron reconocidos en la Constitución Gene-ral de la República, como entidades de interés público, sujetos de financiamientopúblico y con atribuciones legales para impulsar la participación de la socie-dad en la vida democrática del país, integrar la representación nacional, yconstituir el medio de vinculación social para permitir el acceso de los ciu-dadanos al poder público.

La representación proporcional y el fortalecimiento del sistema de parti-dos en México no solamente abrió la institucionalidad a aquellas organiza-ciones políticas disidentes que se encontraban al margen de la legalidad


democrática, sino que se determinó avanzar hacia un régimen político endonde la decisión central, la decisión de quien gobierna, fue trasladada paracolocarse en manos de los ciudadanos, a través del voto (v. gr. Woldenberg,Salazar y Becerra, 2000: 25).

A partir del reconocimiento constitucional y en la ley secundaria corres-pondiente, los partidos políticos adquirieron también un conjunto de dere-chos relacionados con el acceso a los medios de comunicación, con criteriospara llevar a cabo sus campañas electorales, así como con las condicionespara participar en las elecciones estatales y municipales, en los organismoselectorales y en las mesas directivas de casilla.

Asimismo, pero en materia de prerrogativas, los partidos políticos co-menzaron a disfrutar de tiempos permanentes en radio y televisión, apoyospara tareas editoriales, y exención de impuestos y de pago de derechos. Porotra parte, y en favor del pleno ejercicio del derecho de reunión y asociación,la LFOPPE consideró, de igual manera, la formación de asociaciones políticasnacionales, las cuales representaban organizaciones de ciudadanos comple-mentarias al sistema de partidos.

Analizada de manera integral, la reforma electoral de 1977, contribuyó aque durante las elecciones federales de 1979, 1982 y 1985, se impulsara laparticipación electoral de nuevos partidos políticos, y surgieran nuevas op-ciones de carácter político e ideológico. Así, con la reforma política se am-plió la vía para la negociación política entre los diferentes actores sociales yel Estado, y se estimuló la participación ciudadana en un nuevo escenarioelectoral. Es de esta manera, que “la ciudadanía pudo optar por formas lega-lizadas de contender electoralmente, en un amplio abanico de posiciones,desde la derecha hasta una izquierda perseguida por sus planteamientos crí-ticos.” (v. gr. Martínez y Arreola, 1985: 376).

Derivado de una profunda crisis económica a principios de la década delos ochenta, así como de una intensa movilización social originada tanto porconflictos poselectorales a lo largo del país, como por las expresiones desolidaridad ciudadana demostradas después de los sismos de 1985, el Con-greso de la Unión aprobó en 1986 un conjunto de reformas a la Constitu-ción Política, así como un nuevo Código Federal Electoral que, entre otrasdisposiciones, determinó aumentar de 100 a 200 el número de diputadosfederales elegidos bajo el principio de representación proporcional, con locual, el número de integrantes en la Cámara de Diputados se incrementó a500 legisladores.

De igual manera, la reforma política de 1986 contribuyó también a ex-tender los derechos políticos de los habitantes de la ciudad de México, así


como a fortalecer un sistema de protección de los mismos. Con la creación,tanto de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, como del Tri-bunal de lo Contencioso Electoral, no solamente se reconoció la pluralidadque se venía construyendo décadas atrás en la capital de la República, sino,además, se decidió avanzar hacia la formación de un organismo autónomoque resolviera el litigio jurídico-electoral.

Las precarias condiciones económicas y sociales que prevalecían a finalesde la década de los ochenta, así como los efectos y consecuencias políticas delas elecciones presidenciales de 1988, fueron el catalizador determinante paraemprender una nueva reforma electoral en el país. Durante los meses de julioy agosto de 1990, el Congreso de la Unión volvió a modificar la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), para abrir paso a la apro-bación de un nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-torales (COFIPE), normatividad que desde entonces continúa vigente en elpaís.

Es pertinente advertir que dicha reforma se llevó a cabo dentro de uncontexto internacional, en donde había cierta preocupación por el respeto alos derechos políticos en México. En 1990 la Comisión Interamericana deDerechos Humanos de la OEA emitió la resolución No. 01/90, en relacióncon los procesos electorales llevados a cabo para elegir diputados en el estadode Chihuahua el 7 de julio de 1985 (Caso 9768), presidente municipal de lacapital del estado de Durango del 6 de julio de 1986 (Caso 9780), y paragobernador del estado de Chihuahua del 6 de julio de 1986 (Caso 9828).3

En estas recomendaciones la CIDH conminaba al gobierno mexicano acumplir con los compromisos contraídos en la Convención Americana so-bre Derechos Humanos, para garantizar y proteger el ejercicio de los dere-chos políticos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2, 23 y 25de dicho instrumento internacional. Las resoluciones emitidas por la CIDHfortalecieron y respaldaron las actividades de las organizaciones de derechoshumanos en la defensa de los derechos políticos.4

En el marco de la reforma electoral de 1989-1990, además de incluirse elcarácter de personal y de intransferibilidad del voto, se crearon nuevos ins-trumentos electorales que garantizaron certeza en el ejercicio del mismo.Durante el mes de mayo de 1990, las autoridades gubernamentales y los

3 Resolución No. 01/90, en: http://www.cidh.oas.org/annualrep/89.90span/Cap3d.htm#RESOLUCION%20Nº%2001/90

4 “Los eslabones de la democracia”, en: http://www.iglom.iteso.mx/HTML/lectura/eslabores/eslabon2.html


partidos políticos acordaron elaborar un padrón electoral partiendo de cero,es decir, sin considerar los datos contenidos en algún otro cuerpo registral.

La credencial para votar con fotografía, además de representar un instru-mento de amplia legitimidad para el ejercicio del sufragio, se convirtió gradual-mente en el documento de identificación oficial más reconocido en el país, pararealizar diversos trámites ante instituciones públicas y privadas. Con el propósi-to de estimar el valor que tiene la credencial para votar con fotografía como unmedio de identificación ciudadano y para un pleno ejercicio de los derechospolíticos, es pertinente señalar que la misma incorporó diversos elementosde control y seguridad, como son los siguientes:5

a) Trama invisible en el anverso del laminado de la credencial.b) Dos tramas en el papel fotográfico, en donde una es visible y la otra

invisible.c) Sello a manera de holograma que cubre parcialmente la parte inferior

de la fotografía.d) Nombre, sexo, edad, domicilio, fotografía, firma y huella digital del

titular.e) Código de barras cubierto por una banda sensible a la luz infrarroja.f) Número que individualiza a la credencial, folio nacional, año de emisión,

clave de elector, clave del estado, municipio, localidad y sección electoral.g) Integración molecular de sus componentes mediante acción calorífica,

que provoca su inutilización en caso de alteración.

De esta manera, el levantamiento de un nuevo padrón electoral, así comola elaboración de nuevos listados nominales de electores y de una credencialpara votar con fotografía, además de generar confianza entre el gobierno fe-deral, los partidos políticos y las autoridades electorales, contribuyó a per-feccionar y otorgar certidumbre sobre el procedimiento de identificación delos ciudadanos.

No cabe duda, que la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), consti-tuyó la aportación más importante de la reforma constitucional de 1989-1990, para garantizar certeza, legalidad, independencia, imparcialidad yobjetividad, tanto para llevar a cabo la función estatal de organizar las elec-ciones de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión,como para salvaguardar los derechos políticos inherentes a todos los ciuda-

5 Idem., p.11.


danos y a los partidos políticos. Como un organismo público de carácterautónomo, el IFE se definió de origen como una institución pública indepen-diente en sus decisiones y profesional en su desempeño.

La autonomía, además de constituir el principio básico en la organiza-ción de un Estado democrático de derecho, se convirtió para el IFE en unanorma de actuación frente al poder público, así como en un elemento im-prescindible para la construcción de las bases del acuerdo democrático enMéxico. Por esta razón, la autonomía permitió configurar paulatinamente unconjunto de reglas institucionales, que han contribuido a un ejercicio íntegrode libertades y a una independencia plena en el ámbito del Estado.

Como parte del Estado democrático de derecho, la autonomía, al mismotiempo que concibe y promueve la existencia de una diversidad de centros depoder, contribuye a la salvaguarda de la seguridad jurídica y de los derechoshumanos de todas las personas. “El principio de autonomía especifica tantoque los individuos deben ser libres e iguales como que las mayorías no debenimponerse a los demás. Siempre debe haber disposiciones institucionales queprotejan la posición de los individuos o de las minorías, es decir, reglas ysalvaguardas constitucionales.” (v. gr. Held, 2001: 339).

A través del principio de autonomía, las personas y las organizaciones so-ciales adquieren capacidad para deliberar, reunirse, asociarse, juzgar, elegir yautodeterminarse en el espacio de lo público. Como un supuesto sine qua nonpara el ejercicio de la libertad y la igualdad, la autonomía se convierte tambiénen un elemento determinante para los términos de asociación y gobernabilidadde los países democráticos. De este modo, constituye un factor para elegir conlibertad e independencia diversas opciones, determinar y justificar decisionesde carácter colectivo, así como para llevar a cabo mecanismos de autorregu-lación, que favorezcan una convivencia social de respeto y armonía.

En la democracia mexicana, el principio de división de poderes ha reco-nocido la existencia de nuevas formas de organización autónomas y de nue-vos ámbitos funcionales. Gradualmente se han establecido organismos decontrol independientes y especializados, que configuran un nuevo sistemade pesos y contrapesos. Por esta razón, la autonomía, además de encauzarcada vez más las acciones sociales para compensar las distorsiones en elejercicio de las libertades fundamentales, convierte a las instituciones de-mocráticas y a los organismos públicos autónomos en las instancias crucialespara el control formal del Estado.

Del mismo modo que la autonomía universitaria en México salvaguardala libertad de cátedra, de pensamiento y de investigación, así como la capaci-dad de gobernarse y organizar sus propios planes y programas de estudio, la


autonomía que se reconoce en algunos organismos públicos durante los últi-mos años, se concibe como la capacidad de actuar con independencia frente alpoder público, a partir de una normativa y de poderes propios. La autonomíadel IFE y de los 32 organismos electorales de las entidades federativas, ade-más de garantizar independencia en las decisiones de carácter político-elec-toral, ha generado certidumbre y confianza en la sociedad, con respecto aldesarrollo de la competencia electoral en el país.

En el mes de septiembre de 1999 se reformó nuevamente la CPEUM con elpropósito de dotar de autonomía presupuestal y de gestión a la ComisiónNacional de los Derechos Humanos, con lo cual fue reconocida como un ór-gano autónomo constitucional e independiente de los poderes públicos. Apesar de que en el año 2002, la Comisión de Derechos Humanos del Distri-to Federal (CDHDF) alcanzó también su autonomía, en las entidades federativasdel país ha sido más lento el proceso para reconocer esta facultad de carácterconstitucional.

Actualmente existen en el país 20 OPDH con plena autonomía, diez reco-nocidos como órganos descentralizados y dos registrados como organismoscon autonomía funcional (Guerrero e Hidalgo). Cabe destacar que el Con-greso del estado de Coahuila se encuentra analizando reformas a la Ley Or-gánica de la Comisión de Derechos Humanos, con la finalidad de otorgar aeste organismo público plena autonomía.

Es importante advertir de igual modo, que los métodos de designación delos presidentes de los OPDH muestran una evolución paulatina. Actualmen-te en 19 entidades federativas, los Congresos de los estados designan a lospresidentes de los OPDH a través de una convocatoria pública o por medio delos grupos parlamentarios. En dos casos (Morelos y Tlaxcala), los presiden-tes son elegidos por los consejeros de las comisiones, que a su vez, son elegi-dos por el Congreso del estado.

Lamentablemente, en once estados se registra todavía la participación delos gobernadores en el proceso de designación de los presidentes de los OPDH.De estos últimos casos, cabe señalar que en Campeche y Guanajuato, lasternas para elegir presidentes consideran, por lo menos, la opinión de lasorganizaciones sociales y de aquéllas de carácter no gubernamental. A pesarde ello, se puede advertir con seguridad, que la autonomía constituirá en elmediano plazo una regla para todos los OPDH. Sin embargo, a lo largo delproceso que se lleve a cabo en este sentido, se tienen que perfeccionar tam-bién los procedimientos de reelección, así como los parámetros de evalua-ción que realizan los Congresos locales para elegir el perfil que deben cubrirlos presidentes de los OPDH.


La autonomía por si sola no genera un entorno de infalibilidad por decre-to. Los procesos de ciudadanización y profesionalización han sido ingredien-tes determinantes para la conformación y la vigencia de los organismos públicosautónomos. En cuanto a la ciudadanización, es oportuno advertir que actual-mente se erige como un factor de equilibrio constitucional y político en latoma de decisiones. El control de los órganos normativos y de dirección, porparte de representantes apartidistas de la sociedad civil, ha garantizado “latransformación de la administración electoral federal, de un modelo de au-toservicio en manos de un Estado dispuesto a diseñar y violar las reglas enbeneficio propio, a un modelo de delegación, en manos de terceros apartidistasencargados de administrar el proceso electoral de manera imparcial” (v. gr.Schedler, 2000: 387).

La ciudadanización que se concibió originalmente para los organismos elec-torales, y que se consolida paulatinamente también en los OPDH y en los órga-nos que garantizan el acceso a la información pública, no puede ser percibidacomo un sinónimo de parcialidad puesta al servicio de los gobiernos o de lospoderes fácticos. Por el contrario, la ciudadanización configura el reclamo ylas aspiraciones legítimas de una sociedad cada vez más libre y plural dentrodel espacio de lo público. Así como expresa la voz de los representantes delas organizaciones sociales, civiles, académicas y de los medios de comuni-cación, también se convierte en una participación activa dentro de la tomade decisiones para resolver aquellos asuntos, que antes sólo estaban reserva-dos para el gobierno y los partidos políticos.

Quizá la contribución más importante de la ciudadanización a la demo-cracia sea precisamente la voluntad política de anteponer la salvaguarda delos derechos fundamentales, la certeza, la imparcialidad, la objetividad y elprofesionalismo, en cada uno de los actos y en cada una de las decisionesque regula la normativa correspondiente.

Por esta razón, la profesionalización constituye otro signo distintivo dentrode las tareas que despliegan los organismos públicos autónomos. Durantelos años de su formación ha constituido la piedra angular para elevar la cali-dad del servicio público, así como para especializar las atribuciones que lesreconoce la ley. Con el diseño e implementación de los servicios civiles decarrera es posible modernizar los sectores estratégicos de la función pública,revertir con éxito el ejercicio arbitrario y discrecional del poder público, yalcanzar relativa estabilidad en la gestión pública, cuando se experimentanprocesos de alternancia política y gobiernos divididos.

La ética, la transparencia y la rendición de cuentas que caracterizan eltrabajo profesional de los organismos públicos autónomos, además de con-


tribuir a la eficiencia en la capacidad de respuesta institucional, constituyenlos principios básicos para la construcción de un nuevo modelo de goberna-bilidad democrática, en donde el desarrollo del ser humano, constituye unacondición imprescindible. Como agente de cambio e innovación, el personalde carrera se reafirma paulatinamente como el pilar más importante de lanueva gestión pública y como un factor clave para la continuidad y la vigen-cia de las tareas institucionales.

Por esta razón, resulta imprescindible que la profesionalización se con-vierta en el mediano plazo, no solamente en un principio de gestión pública,sino además, en un indicador básico de eficiencia, de transparencia y de ren-dición de cuentas sobre el trabajo que realizan los organismos públicos autó-nomos y, particularmente, los OPDH.

Por otro lado, la reforma electoral de 1989-1990 también fortaleció elderecho de asociación en el país, mediante el establecimiento de mejorescondiciones de equidad en la competencia electoral. En este sentido, la nor-mativa dispuso la prerrogativa de los partidos políticos para contratar y uti-lizar tiempos comerciales en los medios electrónicos de comunicación.

Por su parte, y con el propósito de salvaguardar el ejercicio de los dere-chos políticos y los principios constitucionales que rigen la función estatalde organizar las elecciones federales, las reformas electorales de 1993 y 1994,consideraron la participación de los ciudadanos mexicanos como observa-dores electorales. En un principio, las actividades de observación electoralfueron circunscritas solamente a la jornada electoral; sin embargo, a partirde 1994, los observadores electorales pudieron participar también en cadauna de las etapas del proceso electoral. No cabe duda que su participación,además de inscribirse dentro de una amplia movilización social en favor dela apertura democrática, contribuyó a volver más activo el papel de la socie-dad en el espacio de lo público.

Finalmente, la reforma política de 1996 también contribuyó medularmentea fortalecer el ejercicio de los derechos humanos de primera generación enMéxico. La reforma dotó de plena autonomía al IFE, al prescindir de toda par-ticipación y representación del Poder Ejecutivo en la conformación del Conse-jo General de dicho organismo; incrementó las atribuciones jurisdiccionalesdel Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para fortalecer elsistema de protección de derechos; consideró la creación de agrupaciones po-líticas nacionales; redujo los topes en relación con las aportaciones de simpa-tizantes y personas físicas; prohibió las aportaciones de personas noidentificadas; y extendió los derechos políticos de los habitantes de la ciudadde México al autorizar la elección directa del jefe de Gobierno.


AGENDA DE DERECHOS CIVILES, POLÍTICOS, ECONÓMICOS,SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES

DERECHOS POLÍTICOS

A pesar del desarrollo de los derechos humanos de primera generación enMéxico, todavía existe un déficit en cuanto al pleno ejercicio de los derechospolíticos, civiles, y más aún de los derechos económicos, sociales, culturalesy ambientales. Para garantizar condiciones plenas de gobernabilidad demo-crática es imprescindible, por una parte, evitar retrocesos en la ciudadani-zación de los organismos públicos que se han constituido como factores deequilibrio constitucional y político dentro del Estado; y, por otra, avanzarhacia la autonomía y profesionalización de los organismos públicos encarga-dos de garantizar la transparencia y el acceso a la información pública, asícomo de erradicar la discriminación en el país.

Para lograr este objetivo resulta necesario que el trabajo de la sociedadcivil, además de constituir una garantía para salvaguardar los espacios al-canzados en el ámbito de lo público, se convierta en un factor determinantepara la institucionalización de los derechos humanos y para el seguimientodel trabajo de los organismos públicos.

Por otra parte, las mujeres mexicanas todavía ostentan una condición demarginalidad en el ámbito de lo público. Pese haber conquistado el derecho alvoto en 1953, y que la normativa electoral federal y del Distrito Federal reco-nocen cuotas mínimas de género que deben cubrir los partidos políticos ensus candidaturas a puestos de elección popular, las mujeres no logran alcan-zar una representación política que corresponda con su peso poblacional.

Como ejemplos representativos, cabe señalar que en la sexagésima legis-latura del Congreso de la Unión, las mujeres representan sólo el 22.6% delos 500 legisladores de la Cámara de Diputados, así como el 17.2% en laCámara de Senadores.

Por su parte, en la cuarta legislatura de la Asamblea Legislativa del DistritoFederal, la proporción de mujeres en relación con los 66 diputados constituyesólo el 28.78%, lo que evidentemente muestra también una subrepresentacióndel sector de población femenino en la Ciudad de México.

Asimismo, resulta preocupante también que para el trienio 2006-2009,solamente fungirá una mujer como jefa delegacional, lo que representa única-mente el 6% del total. Como se advierte, la posición de las mujeres constituyetodavía una excepción injustificada de los principios de libertad, justicia equi-


tativa e igualdad de oportunidades, por lo que se hace necesario que, por lomenos, la representación política de las mujeres sea del 50 por ciento.

Por otra parte, el ejercicio de los derechos políticos de los mexicanos en elextranjero constituye un tema pendiente aún. A pesar de la reforma al Códi-go Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 30 de junio de2005, y de los 32 632 votos emitidos por ciudadanos residentes en el exte-rior para la elección presidencial del año 2006,7 resulta necesario revisar la

6 http://www.camaradediputados.gob.mx y http://www.senado.gob.mx7 Comunicado de Prensa del IFE del 2 de julio de 2006 en: http://www-site.ife.org.mx/

encuesta/jsp/comunicados/detalle_comunicado.jsp?idComunicado=6020c90e89a2c010VgnVCM1000002c01000aRCRD

Proporción de Mujeres en el Congreso de la Unión

Partido/Cargo Diputadas % Senadoras %

Partido Acción Nacional 48 23.3 8 15.4Partido Revolucionario Institucional 18 17. 5 15.2Partido de la Revolución Democrática 27 21.3 7 24.1Partido del Trabajo 2 15.4 0 0Partido Verde Ecologista de México 8 47.1 2 33.3Partido Convergencia 4 23.5 0 0Nueva Alianza 4 44.4 0 0Alternativa Social Demócrata y Campesina 2 40 0* 0Total 113 22.6 22 17.2

Fuente: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores.6

* No tiene representación en el Senado de la República.

Proporción de Mujeres en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal

Partido/Cargo Diputadas %

Partido Acción Nacional 6 35.29Partido Revolucionario Institucional 0 0Partido de la Revolución Democrática 5 14.70Partido del Trabajo 0 0Partido Verde Ecologista de México 1 33.33Partido Convergencia 0 0Nueva Alianza 2 50Alternativa Social Demócrata y Campesina 0 0Total 14 21.21

Fuente: Asamblea Legislativa del Distrito Federal.


modalidad del voto postal, con el propósito de perfeccionar el procedimientode votación y garantizar condiciones de igualdad para todos los mexicanosen cuanto al ejercicio de este derecho. “El derecho al voto en el extranjerorepresenta la demanda de derechos políticos transnacionales y constituyeun desafío, que tendrá que resolverse, para las democracias en tiempos deglobalización” (v. gr. Flores, 2005: 294).

De igual manera es imperativo revisar la estructura y la consistencia delpadrón electoral y de los listados nominales. Es importante desarrollar pro-gramas que permitan depurar el padrón electoral y sustituir las credencialespara votar con fotografía, que han agotado los espacios para señalar las elec-ciones en donde ha participado el ciudadano.

En relación con el derecho de reunión y asociación es necesario adecuarel sistema de partidos en cuanto a su acceso a los medios de comunicaciónmasiva, financiamiento público y campañas electorales. Resulta impostergableque el IFE se convierta en la única instancia facultada para contratar tiemposcomerciales en radio y televisión, con la finalidad de mantener un control másestricto en cuanto a los recursos públicos que se destinan a estos rubros.

De igual manera, y para construir de nuevo una base de confianza en lasociedad, es necesario un cambio en las reglas institucionales, para reducirlos tiempos y los costos de las campañas electorales, normar los términos enque se desarrollan las precampañas, modificar el modelo de financiamientopúblico y compactar el calendario electoral, a través de la realización de elec-ciones concurrentes. Es importante considerar que el acceso en condicionesgenerales de igualdad a las funciones públicas de un país garantiza el dere-cho de todas las personas a la equidad en la competencia electoral.8

No hay que olvidar que la Carta Democrática Interamericana destaca laimportancia de prestar una atención especial a los altos costos de las campa-ñas electorales y al establecimiento de regímenes equilibrados y transparen-tes en cuanto al financiamiento de sus actividades.9 Una democracia queasegura condiciones de distribución justa de recursos promueve un desarro-llo humano sostenido.

Por otra parte, es necesario también perfeccionar la regla de mayoría; esdecir, resulta indispensable que la reforma constitucional que se proponga ylleve a cabo, en su caso, considere cuando menos la segunda vuelta en la

8 Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que fue aprobadaen San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969.

9 Artículo 5 de la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la Organización deEstados Americanos el 11 de septiembre de 2001.


elección de presidente de la República. A partir de la fórmula de mayoría queopera dentro del sistema pluripartidista mexicano, así como de las nuevascondiciones de competencia que se observaron en la última elección presi-dencial de 2006, se puede advertir que este sistema funciona como un juegode suma cero, en donde el ganador gana todo y los demás competidorespierden todo.

Por esta razón es importante legislar acerca de la segunda vuelta electo-ral, ya que este mecanismo, además de otorgar mayor legitimidad al ganadorde la contienda electoral, garantiza gobernabilidad en el régimen político,con lo cual se asegura también el pleno ejercicio de las libertades y de losderechos humanos de todas las personas.

En cuanto a los derechos políticos de los habitantes de la ciudad de Méxi-co, un eventual acuerdo de gobernabilidad significaría la posibilidad de otor-garle al Distrito Federal un nuevo estatus jurídico. La reforma política que sepromueva en la capital de la República debe por lo menos considerar la apro-bación de una Constitución Política Local, que establezca un nuevo equili-brio entre los poderes federales y del Distrito Federal. De igual manera, unapotencial reforma política tendría que revisar también los términos de ladescentralización política y administrativa que operan en las delegaciones ysubdelegaciones del Distrito Federal, así como de las diferentes fórmulas departicipación ciudadana.

DERECHOS CIVILES

En materia de derechos civiles resulta indispensable recuperar los espaciosperdidos ante la delincuencia y la impunidad. La seguridad pública y la pro-curación de justicia continúan siendo aspectos pendientes de resolver en elpaís. En los últimos años, la inseguridad pública se ha incrementado básica-mente por los problemas de orden estructural en el ámbito económico. Deigual manera, se viene experimentando un deterioro constante y progresivoen los servicios de procuración y administración de justicia. La impunidad,entendida en términos de actos no perseguidos y castigados por el sistemade administración de justicia, propicia que se vulnere sistemáticamente laseguridad jurídica de las personas y se genere un clima de desconfianza hacialas instancias de justicia.

Es necesario diseñar y aplicar medidas preventivas del delito, que no so-lamente impulsen una cultura de denuncia ciudadana para erradicar e inhi-bir la comisión de delitos, sino también, que promuevan un modelo integral


de seguridad ciudadana y de policía de proximidad, que además de conside-rar la participación activa del gobierno, de la sociedad civil y de la propiaCDHDF en la protección de la seguridad individual y de los derechos huma-nos, generen indicadores delictivos e información estadística confiable, conla cual se pueda controlar y evaluar dicho modelo.

De igual manera resulta indispensable revisar nuevamente el marco nor-mativo que regula a las instituciones que conforman el sistema de justiciaen México, a efecto de garantizar la seguridad jurídica y el debido procesopara todas las personas, promover juicios orales y abrir los procesos judicia-les al escrutinio ciudadano. Es indispensable revisar el funcionamiento delos ministerios públicos en cuanto a los servicios de atención a la ciudadaníay con respecto al debido proceso en la integración de las averiguaciones pre-vias y en la realización de las investigaciones correspondientes.

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES (DESCA)

Cada vez resulta más evidente que la democracia política necesita comobase una democracia socioeconómica. Como lo señala Anthony Giddens, esnecesario avanzar en cuanto a la democratización de la democracia. Esteproceso

implica una reforma constitucional y buscar una mayor transparencia enlos asuntos políticos. Deberíamos estar dispuestos también a experimentarcon procedimientos democráticos alternativos, especialmente cuando éstospueden ayudar a acercar la adopción de decisiones políticas a las decisionescotidianas de los ciudadanos. (v. gr. Giddens, 2000: 89-90)

Para alcanzar una condición de complementariedad política y económi-ca, es imprescindible que el ejercicio parlamentario se convierta en el centrode gravedad para el diseño de un modelo económico más incluyente y conmayores oportunidades para todos. Las fuerzas parlamentarias deben encon-trar en el consenso, en la legalidad democrática y en la razón de la mayoría,las reglas que permitan avanzar hacia un modelo de desarrollo humano aje-no a la pobreza y desigualdad social.

El Congreso de la Unión debe constituirse en el órgano de gobierno queproyecte un nuevo modelo de desarrollo económico. El ejercicio parlamenta-rio debe ponerse al servicio de una economía pública, con un rostro máshumano y un carácter más justo y redistributivo.


No deben repetirse los errores del pasado reciente, en donde la construc-ción democrática se supeditaba invariablemente a objetivos de naturalezaeconómica. “México sería un país democrático sólo cuando fuera un paísdesarrollado. La necesidad de llevar a cabo la modernización del país, enten-dida sobre todo como crecimiento económico, era una coartada para justifi-car la falta de democracia” (v. gr. Loaeza, 2003: 25).

El derecho al desarrollo es un derecho humano individual y colectivo, elcual reconoce y salvaguarda las aspiraciones de los individuos y de los pue-blos por asegurarse un mayor grado de libertad y de dignidad humana. Nosolamente constituye una respuesta integral a los derechos económicos, so-ciales, culturales y ambientales (DESCA), sino que es una atribución que co-rresponde con los valores globales de la democracia, la igualdad, la solidaridady la no discriminación (v. gr. Cordera, 2006: 370).

La universalidad de la dignidad humana sólo se alcanza con un accesoequitativo a los servicios de carácter público:

En consecuencia, los Estados deben desarrollar sus programas de gobierno yespecíficamente diagramar las políticas públicas en materia económica ysocial, en el entendimiento de que la salud, la alimentación, la viviendadigna, el empleo, la educación, la seguridad social, etc., no son interesesde la comunidad que deberían tender a satisfacer, sino que son derechosque se traducen en la obligación jurídica de tornarlos efectivos. (v. gr. Rossi,2004: 62)

Para la salvaguarda de los derechos humanos no es suficiente sólo gene-ralizar y extender el consumo de bienes y servicios, que propicia la dinámicade la economía global, es necesario estandarizar indicadores de desarrollohumano y bienestar social, a través de políticas públicas redistributivas, quepermitan configurar una sociedad mundial más igualitaria y justa.

Los DESCA son derechos universales, indivisibles, interdependientes ycomplementarios a los derechos civiles y políticos. En la medida en que sealcance este principio de integralidad, los términos de gobernabilidad en lospaíses de América Latina y en México descansarán en un modelo institucional,cuya legitimidad se funda en la defensa de los derechos humanos, la demo-cracia y el desarrollo humano.

En virtud de que el activo más importante en la generación de riqueza esel capital humano, resulta imprescindible que todo modelo de desarrolloeconómico reconozca en las personas a los principales agentes promotoresdel crecimiento y el desarrollo. La viabilidad de un modelo económico justo


e incluyente depende invariablemente de su capacidad para promover, comouna política de Estado, un pleno desarrollo humano, a través de la educa-ción, la capacitación y remuneraciones justas.

En este sentido, es necesario avanzar hacia legislaciones laborales mo-dernas y respetuosas de los derechos humanos de los trabajadores. El trabajono es sólo un factor de la producción, constituye un derecho humano ele-mental para el desarrollo de las personas en lo individual y en lo colectivo. Poreste motivo, el derecho internacional reconoce que todas las personas tienenel derecho al trabajo, a la libre elección del mismo, a condiciones equitativas ysatisfactorias a la protección contra el desempleo y a gozar, sin discrimina-ción alguna, de salario igual por trabajo igual. Una remuneración equitativay satisfactoria, asegura en todos los casos las condiciones de existencia dignapara las personas y sus familias.10

El ingreso a un mercado de alta competitividad exige una amplia con-ciencia social acerca de la importancia de desarrollar una nueva cultura la-boral, que además de buscar estándares de calidad y productividad en eltrabajo, promueva el respeto al trabajo del otro, la equidad de género y lasolidaridad laboral.

Según el INEGI, el salario de las mujeres en México es menor en 7.4% enpromedio que el de los hombres dentro de un mismo puesto de trabajo. Ennueve de once grupos de ocupación seleccionados existe discriminación sa-larial hacia las mujeres, por lo que para alcanzar equidad laboral es indispen-sable aumentar la remuneración de las trabajadoras entre 0.8 y 34.1%.11

Abogar por la equidad de género como una norma de convivencia social,además de permitir la construcción de un concepto integral de los derechoshumanos, constituye el principio de inclusión que se traduce en la vigenciasustentada de un auténtico Estado democrático de derecho.

Por otra parte, el cuidado y el control de los recursos naturales constitu-yen otras condiciones básicas para alcanzar un crecimiento y desarrollosustentable en el nivel económico. Es imperativo reconocer el derecho de todapersona a vivir en un medio ambiente sano, como lo ha dispuesto, entre otrosinstrumentos internacionales, el Protocolo Adicional a la Convención Ame-ricana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales.

10 Artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y procla-mada por la Asamblea General de la ONU el 10 de diciembre de 1948.

11 El sueldo de la mujer es inferior al del hombre: INEGI, Hechos TV del 19 de abril de2006, en: http://www.tvazteca.com/hechos/archivos2/2006/4/129403.shtml


El cuidado del agua, así como de otros recursos naturales estratégicos,constituye una prioridad dentro de la nueva gestión pública. Soslayar el im-pacto de la actividad industrial humana de los últimos 150 años en los dis-tintos ecosistemas del planeta, nos condena irremediablemente a cancelaruna mejor calidad de vida para el futuro, y, en el peor de los casos, a poner enriesgo la propia supervivencia de la especie humana.

Por esta razón, resulta imprescindible adoptar una amplia conciencia socialque permita visualizar con prospectiva la importancia de las decisiones y lasacciones para mantener y cuidar la naturaleza del planeta. Renovar y asegu-rar una plena gobernabilidad de los recursos naturales no sólo garantizamejores condiciones para la salud humana, el medio ambiente, la seguridadalimentaría y el desarrollo de una industria sustentable, sino que constituyeun compromiso de solidaridad con las generaciones venideras.

El reto central para el nuevo milenio consiste en crear las mejores condi-ciones para que la población de menores recursos y aquella que se encuentraen una situación de vulnerabilidad, cuenten con la alimentación, educacióny salud necesarias, para incrementar su productividad y desarrollo, tanto enlo individual como en lo colectivo. Es impostergable reducir las brechas en-tre norte y sur que se acentúan en la globalización, no solamente entre lospaíses, sino incluso al interior de los mismos. En la medida en que las eco-nomías globales presentan un rostro más humano, adoptan un carácter in-cluyente y constituyen espacios de integración e igualdad de oportunidades,es posible asegurar para el futuro sociedades más igualitarias y solidarias.

Para que la sociedad mexicana alcance un mayor bienestar compartido,necesitamos impulsar políticas públicas con una amplia participación de lasociedad en los asuntos de interés público y “potenciar la alfabetización cívicade que dispone la ciudadanía, esto es, su conocimiento, capacidades y destre-zas para hacer sentido del mundo político, tomar las decisiones políticas co-rrectas e interactuar con eficacia dentro de él.” (v. gr. Milner, 2005: 61).

A pesar de que la participación social se ha comprometido con las elec-ciones libres para edificar una sociedad más democrática e incluyente, elejercicio de la ciudadanía responsable representa aún una condición que debealcanzarse para mantener vigente un auténtico régimen de gobernabilidaddemocrática:

Si los ciudadanos no son capaces de disfrutar de las condiciones de unaparticipación efectiva y una comprensión ilustrada, entonces es improbableque se supere nunca la marginación de grandes categorías de ciudadanos delproceso democrático y que se rompa el círculo vicioso de la limitada o inexis-


tente participación; ya que, si no se dan esas condiciones, los ciudadanos notendrán medios cognitivos o canales participativos para llevar a cabo eficaz-mente la toma de decisiones colectiva. (v. gr. Held, 2001: 348)

Por esta razón, la participación ciudadana dentro de las políticas públicasno debe entenderse como una acción inercial frente a los asuntos de interésgeneral. Por el contrario, la participación ciudadana constituye un requisitoindispensable, no solamente para abrir nuevos y permanentes espacios decomunicación y de intercambio de información con diversas instancias gu-bernamentales, sino para integrarse en la estructura institucional que salva-guarda los derechos de las personas. Es un factor que además de contribuir atransformar y reconstruir formas de integración y colaboración social, repre-senta una condición básica para renovar el compromiso de la sociedad consus integrantes.

Como un ejercicio social, la participación ciudadana es una garantía parala defensa de los derechos humanos de todas las personas, así como para lageneración de condiciones de igualdad y tolerancia hacia la diversidad. La esen-cia de una plena democracia participativa radica en reconocer y desarrollartanto una política de derechos en favor de la autonomía individual de laspersonas, como políticas públicas de carácter incluyente y ampliamenteparticipativas. Es decir, si las políticas públicas no contribuyen a reconocerel derecho al desarrollo humano, entonces no habrá un mecanismo eficazque permita considerar de manera igualitaria las preferencias y aspiracionesde las personas.

Los desafíos de una nueva cultura cívica y de nuevos términos de convi-vencia social exigen una ciudadanía mejor informada y preparada ante losacontecimientos, que ponen en riesgo las instituciones de la democracia. Noes suficiente el solo ejercicio del voto; es indispensable que la sociedad seapartícipe de una educación cívica, que además de ofrecer información tras-cendente, edifique consistentemente una democracia de calidad.

La viabilidad del poder ciudadano se alcanza en la medida en que los gober-nantes y los procesos políticos sean responsabilidad de los ciudadanos. Lasociedad no puede avanzar sin apertura al diálogo y con un exacerbadoprotagonismo, que solamente genera desánimo e indiferencia hacia la de-mocracia electoral y sus reglas institucionales.

Resulta imperativo realizar un profundo diagnóstico sobre el concepto deciudadanía que determina el comportamiento de las personas en el espaciode lo público, a fin de avanzar hacia el reconocimiento de los derechos hu-manos de aquellos grupos marginados o que se encuentran en una situación


de vulnerabilidad. Desafortunadamente, en México todavía las prácticas deintolerancia y discriminación infringen los derechos de grupos vulnerables, comoson indígenas, discapacitados, homosexuales, adultos mayores, inmigrantes,entre otros.

Es necesario la aplicación de políticas públicas de carácter incluyente ycon perspectiva de derechos humanos, que no solamente consideren la par-ticipación ciudadana como un factor legitimador de decisiones previamentetomadas, sino que dicha participación se convierta en un factor determinan-te para promover mejores condiciones de desarrollo humano. Resulta im-prescindible que las políticas públicas que se lleven a cabo atiendan comoprincipios de acción institucional la equidad de género, la no discriminacióny la igualdad de oportunidades.

A pesar de que México es un espacio de diversidad y encuentro por exce-lencia, la discriminación continúa siendo una actitud y una práctica recurren-te dentro de la convivencia social. Aún persiste la intolerancia, la exclusión yla violencia hacia sectores de población que se encuentran en condiciones devulnerabilidad. Es imperativo adoptar medidas institucionales eficaces, paraavanzar hacia una agenda pública por la no discriminación y que reconozcaplenamente los derechos de las mujeres, de los indígenas, de las niñas, de losniños, de los jóvenes, de los adultos mayores y de la comunidad lésbico, gay,transexual y transgénero.

Resulta necesario construir una agenda de protección de derechos huma-nos a partir de los términos de convivencia social. A partir del principio deigualdad jurídica y del derecho a la diversidad y a la no discriminación quetienen todas las personas, en cuanto a sus relaciones de convivencia, es im-portante considerar el análisis y la aprobación de una legislación particularsobre sociedades de convivencia.

Adicionalmente, es necesario analizar los términos de convivencia delEstado democrático de derecho, con el propósito de comprender mejor laformación de normativas particulares de derechos, que encima de construirrelaciones concretas inéditas con los ciudadanos, es al mismo tiempo pro-ducto de los nuevos procesos de organización, información y decisión que sedefinen en el nivel global (v. gr. Casanovas, 2003: 190)

Este tipo de nuevos derechos corresponde a lo que en el siglo XX se recono-ció como un sistema de derechos individuales de carácter universal en distin-tos instrumentos internacionales. La recomposición de los grupos étnicos,sexuales y de género, así como el surgimiento de otros que reivindican iden-tidades de tipo cultural o, incluso, derechos migratorios, están dando la pau-ta para reconocer nuevos derechos colectivos, así como para ampliar el


andamiaje institucional de protección para todas las personas. Es impres-cindible revisar los límites jurídicos de la organización estatal para la salva-guarda de los derechos humanos y promover las reformas que sean necesariasa la normativa, que permitan alcanzar una mejor aplicación y reinterpretaciónde sus propias normas y reglas procesales. El debate público de los próximosaños permitirá seguramente actualizar la vigencia y la universalidad del Dere-cho Internacional de Derechos Humanos, a partir de las diferencias culturalesexistentes en la aldea global.

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151

CAPÍTULO UNO

REFORMA DEL ESTADO Y PARTICIPACIÓNCIUDADANA: UN VISTAZO AL CONGRESO*

DIANA MARGARITA FAVELA GAVIA**

INTRODUCCIÓN

El proceso de democratización que se ha desarrollado en México de ma-nera más o menos clara, no exenta de retrocesos; a lo largo de los últimos veinte años, ha tenido en la movilización ciudadana su motor fun-

damental, y en las transformaciones institucionales del sistema electoral y departidos, su principal foco de atención. En este contexto, la reforma del Esta-do ha sido enarbolada como la meta indiscutida —y al parecer inalcanza-ble—, aunque en realidad no es sino un mecanismo para una mayordemocratización de la vida del país.

Sin embargo, en este proceso, el cual pretende la refundación del Estado,los principales actores institucionales han adoptado una perspectiva que man-tiene y reproduce los límites y deficiencias que caracterizan a la propuestahegemónica sobre la democracia convertida en imperativo universal del mun-do globalizado.

Este ensayo es una mirada sobre el desempeño reciente del Congresomexicano a la luz de la crítica a la concepción elitista de la democracia, yforma parte de un esfuerzo más amplio, que busca encaminar la reflexión

* Agradezco la colaboración de Carlos Flores Villela en la recopilación de la informa-ción sobre los legisladores.

** Licenciada en Sociología por la FCPyS de la UNAM y doctora en Ciencia Política por laUniversidad de Tulane, EUA. Investigadora titular y Coordinadora del Programa de Investiga-ción Procesos de Democratización en el Marco del Siglo XXI del Centro de InvestigacionesInterdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM.

152 ◆ DIANA MARGARITA FAVELA GAVIA

sobre la reforma del Estado por derroteros de la participación ciudadana,entendida como signo y condición de la recuperación del sentido originario yradical de la democracia.

Este ensayo está dividido en cuatro segmentos. En el primero hago unapresentación crítica de los principios de la concepción hegemónica de la de-mocracia; en el segundo, un somero examen de algunos rasgos de la evolu-ción reciente del Congreso mexicano; en el tercero presento un examen delas propuestas de reforma hechas últimamente y que aún son vigentes y,finalmente, en el cuarto, reivindico la necesidad de revalidar la participaciónciudadana como el verdadero fundamento de la democracia, y por tanto de larenovación del poder Legislativo.

CRÍTICA DE LA CONCEPCIÓN HEGEMÓNICA DE LA DEMOCRACIA

Toda la discusión política y el debate sobre la transición democrática engeneral, y en particular sobre la experiencia mexicana, ocurre dentro delmarco —unas veces explícito, otras implícito— de la teoría hegemónica dela democracia. Esta corriente, no obstante que reconoce la existencia de nu-merosas vertientes en la reflexión sobre el tema, ha sido investida, desde loscírculos del poder, como la única versión autorizada; y con gran petulanciaenuncia su superioridad, afirmando, en la pluma de Sartori, que

la teoría sobre la democracia posee un cuerpo central y las llamadas “teoríasalternativas” de la democracia no son tales: o son falsas o son teorías parcia-les, “subespecies”. Y una subespecie no está en alternativa con la especie,exactamente como la parte de un todo no puede hacer las veces del todo.(Sartori, 1997: XX)

Estas palabras hacen referencia a la teoría de la democracia liberal comola única forma posible de democracia entre los modernos. Esta teoría, que haemergido como resultado de la sistematización de la experiencia de los go-biernos representativos de las sociedades capitalistas dominantes,1 se erigeen punto de referencia a partir del cual se evalúa —sanciona o reprueba—,cualquier experiencia, y se define la legitimidad de las metas y procesos po-

1 Así parecen constatarlo los trabajos de David Held (1996), Roberto Gargarella (1997),Ellen Meiksins Wood (2000) y Carole Pateman (1970), entre otros.

REFORMA DEL ESTADO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA ◆ 153

líticos y sociales en curso. Teniendo esta concepción como paradigma domi-nante, los actores políticos y los teóricos diagnostican la pertinencia y elporvenir de los esfuerzos que muy diversos grupos sociales llevan a cabo. Esesta centralidad la que explica la necesidad de entender los fundamentos deesta concepción para desentrañar su potencial y superar sus limitaciones.

Lo que hoy se nos aparece como la concepción liberal de la democracia esuna construcción conceptual hecha a muchas voces, en diferentes latitudesy a lo largo de muchos años, y que sintetiza de un modo peculiar procesoshistóricos muy diversos, en los que actores sociales heterogéneos resolvie-ron con variadas creaciones institucionales, conflictos en torno al poder.Esta perspectiva histórica nos permite mirar con una perspectiva diferente elproceso de democratización actualmente en curso en México. Entender quela democracia y la ciudadanía son una construcción hecha a partir de losfragmentos de múltiples luchas contra la opresión nos permite mirar connuevos ojos tanto la teoría dominante sobre la democracia como los esfuer-zos cotidianos de actores empeñados en ampliar los derechos ciudadanos.

Analicemos más de cerca en qué se funda la concepción liberal de lademocracia. Frente al pensamiento conservador y reaccionario que establecela superioridad natural (o divina) de unos seres humanos sobre otros y la con-veniencia del poder concentrado en una sola persona, la tradición emancipadoradel liberalismo enarbola el principio de la libertad e igualdad básica de losseres humanos. En la distinción entre lo público y lo privado está implícitala defensa de las libertades que el liberalismo considera indispensables: lalibertad de conciencia, la libertad de palabra, la libertad de culto y la de aso-ciación, entre otras.

Pero asociados a estos valores están las prevenciones contra las mayoríasy el pueblo. La teoría liberal de la democracia no concibe la idea de comuni-dad más que en un sentido negativo: como lo opuesto al individuo. Y de allísu desconfianza básica hacia el pueblo, al que ven sólo como una mayoríaactuante que amenaza a los menos. Por ello, el liberalismo siente la irrefre-nable necesidad de imponer restricciones al mandato de la mayoría, paraque al hacer prevalecer su derecho no invalide los derechos y libertad de laminoría.2 Ésa es la esencia del entramado institucional que caracteriza al

2 Dice Sartori: “El pueblo decide según el criterio de que los más prevalecen sobre losmenos. Al final, en este trayecto queda como cierto que el pueblo contabilizado por el princi-pio mayoritario absoluto se divide en una mayoría que lo toma todo y una minoría que lopierde todo, lo cual permite a la mayoría reducir a la minoría a la impotencia” (Sartori, 1997:15-16).


Estado democrático liberal moderno. En ella sistemáticamente se desalientala intervención ciudadana en la toma de decisiones. En palabras de RobertoGargarella,

El elitismo político liberal tiene su raíz última en el temor a las mayorías, enla convicción de que los individuos, actuando “en masa”, tienden a dejarsearrastrar por meros impulsos irracionales, y a oprimir así a los grupos mino-ritarios. Este hecho, al que ven como un resultado “necesario” y no mera-mente “posible” del actuar mayoritario, fue asumido como un dato cierto einmodificable por una enorme diversidad de pensadores cuyo principal obje-tivo era el de desplazar a la voluntad mayoritaria. (Gargarella, 2000)

A la luz de estas observaciones adquiere un nuevo sentido la insistenciade la concepción hegemónica en plantear como definitorias de la democraciaun complejo sistema institucional concebido conscientemente para impedirel gobierno de la mayoría.3 En este complejo institucional, se enfatiza lalibertad individual en desmedro de los derechos colectivos, la representaciónen sustitución de la participación y la competencia entre elites en lugar de lagestión ciudadana.

Esta enunciación privilegia al individuo como unidad del sistema y centrala construcción institucional en torno a dos principios: la representación y laelección. De entrada la representación cancela la participación directa, y laelección promueve la conformación de los representantes como un grupo se-parado de los electores. Pero veamos un poco más detenidamente qué caracte-rísticas le asigna esta concepción hegemónica de la democracia a estos dosprincipios que los hace desembocar en la oligarquización de la democracia.

En primer lugar, al plantear que dada la imposibilidad de concebir al pue-blo como punto de partida del gobierno, pues pueblo, en el mejor de los casono es más que “una ficción jurídica” y el poder del pueblo es “simplementeuna expresión elíptica”,4 establecen que la única manera de organizar el go-bierno de la sociedad es mediante la representación. Pero ésta, para ser efec-tiva, debe estar fundada en la libertad del representante, pues dada laimposibilidad de representar “al pueblo”, o a la multiplicidad de electores

3 Así lo señala Roberto Gargarella (2000).4 Ambas expresiones pertenecen a Sartori (1987: 47 y 54). Schumpeter sostiene que “el

pueblo como tal no tiene personalidad jurídica, es decir, no delega poderes a su parlamento,porque jurídicamente sólo una persona puede delegar o ser representada” (1968: 318).


que poseen preferencias que por definición se entienden como “contrapues-tas”,5 las decisiones que tome deberán responder únicamente a su “buenjuicio”. De allí que en esta concepción de la democracia, cualquier modali-dad de mandato imperativo, de revocación de mandato, de iniciativa popularo de referéndum aparezcan como anatema.6 Entonces, siendo la libertad delrepresentante condición sine qua non del diseño institucional prescrito, loque sucede en realidad es que no hay representante, pues el que ocupa esaposición no está obligado, más que de forma muy vaga y siempre indetermi-nada, a “representar” a quienes lo eligieron. Disfruta de una completa auto-nomía para decidir las cuestiones que se le presenten, siempre y cuando conello no violente el marco legal dentro del cual opera.

Por otro lado, pero de manera concurrente, se establece que la elección (yno el sorteo o cualquier otro mecanismo semejante) es la vía para la selec-ción de los representantes, pues permite la unción de los más aptos paradesempeñar la tarea de gobierno. Es éste el momento y el acto en que repre-sentante y elector se encuentran, y el único medio de que este último dispo-ne para sancionar la actuación del primero, dado el temor de que cualquierotro mecanismo reavive la posibilidad de que la “tiranía de la mayoría” sehaga presente.

El resultado de esta combinación —que es pilar de la concepciónhegemónica de la democracia— es el gobierno de las elites, pues los ciudada-nos, al elegir a los representantes, renuncian a su capacidad de decisión, sibien retienen su derecho a expresarse y organizarse, pero el que posee elderecho a decidir, con independencia y autonomía respecto a los intereses ypreferencias de sus electores, es el representante. Teniendo firme este nú-cleo, el resto de las instituciones políticas está destinado a permitir la alter-

5 Según Schumpeter (1968: 326), tampoco se puede confiar en la voluntad individual,pues es “tan indeterminada y vaga que se mueve en torno a tópicos vagos e impresioneserróneas”.

6 Dice Gargarella (2000), “Nuevas muestras de esta tendencia a limitar el rol de lasmayorías en el gobierno se dejan ver en las instituciones no adoptadas o rechazadas por elliberalismo: las elecciones anuales, la revocatoria de mandatos, la rotación obligatoria, losmandatos imperativos. Este tipo de arreglos institucionales, defendidos por quienes se mos-traban disconformes con el ordenamiento institucional propuesto por el liberalismo, sonsusceptibles —todos ellos— de objeciones serias (como las que pueden afectar a las institu-ciones liberales). Sin embargo, tales propuestas mostraban en conjunto la posibilidad deconcebir herramientas institucionales diferentes de las sugeridas por el liberalismo, y desti-nadas a sacrificar en menor medida los compromisos democráticos de la ciudadanía” (p.117).


nancia en las elites gobernantes, un relativo equilibrio entre ellas, eventual-mente, el acceso individual de miembros del pueblo a las elites, e incluso uncierto grado de supervisión sobre las decisiones; pero lo que definitivamenteno permiten es que los ciudadanos tomen las decisiones de gobierno.

A esta lógica responden los fundamentos y operación del poder legislati-vo en México, que como la de cualquier democracia contemporánea tiene enla concepción liberal su referente esencial. Las funciones estipuladas consti-tucionalmente para el Congreso se definen dentro del sistema de pesos ycontrapesos que forma parte de los arreglos institucionales para que opere lacompetencia entre las elites.7

Veamos más de cerca qué ha pasado en el Congreso.

LA EVOLUCIÓN RECIENTE DEL CONGRESO MEXICANO

A lo largo de los últimos veinte años, el Congreso mexicano ha sufrido mo-dificaciones relevantes. En primer lugar, conforme los procesos electoralesse fueron volviendo menos desiguales y los partidos de oposición se fueronfortaleciendo, las Cámaras federales se fueron abriendo a la pluralidad y con-virtiendo en una arena de debate. Hasta 1964 el partido hegemónico mantu-vo un control monolítico del Congreso. En ese año, merced a la creación delos diputados de partido, la oposición obtuvo algunos escaños en la Cámarade Diputados (17%), sin que ello modificara el funcionamiento monolítico dela misma. No obstante las dificultades legales y las prácticas ilegales aplica-das en su contra, la oposición parlamentaria siguió creciendo hasta tenercerca de la mitad de los diputados federales (48%) en 1988 y algo más de unacuarta parte de los senadores (26%) en 1994. Finalmente, la continuación delas reformas a la legislación electoral permitió que la pluralidad sustituyeraal monolitismo en el Congreso y la oposición logró, en conjunto, ganar másdel cincuenta por ciento de los asientos en la Cámara de Diputados, en 1997,y en el Senado, en 2000. A partir de ese año, la pluralidad se ha mantenido,y si bien el PAN como partido gobernante en la elección pasada elevó suapoyo legislativo en ambas Cámaras, continúa sin contar con el control de lamayoría.

7 Schumpeter (1968: 359): “La función social de la actividad parlamentaria es hacerleyes y adoptar medidas administrativas, pero ello ocurre como subsidiaria a la competenciapor el poder y las magistraturas”.


CUADRO 1. Composición de la Cámara de Diputados

Partidos

Años

1964 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000* 2003* 2006*

PRI 175 296 299 289 260 320 300 239 208 201 106Otros 35 104 101 111 240 180 200 261 292 299 394Total 210 400 400 400 500 500 500 500 500 500 500

Porcentaje

Partidogobernante 83 74 75 72 52 64 60 48 24.2 29.6 41,2Oposición 17 26 25 28 48 36 40 52 75.8 70.4 58,8

Fuente: Cálculos propios a partir de información publicada por la Cámara de Diputados.* El partido gobernante es el PAN.

CUADRO 2. Composición Partidista de la Cámara de senadores

Partidos

Años

1970 1976 1982 1988 1994 2000* 2006*

PRI 64 63 64 60 95 60 33Otros 0 1 0 4 33 68 95Total 64 64 64 64 128 128 128

Porcentaje

Partidogobernante 100 98.44 100 93.75 74.22 35.94 40.63Oposición 0 1.56 0 6.25 25.78 64.06 59.37

Fuente: Cálculos propios a partir de información publicada por la Cámara de Diputados.* El partido gobernante es el PAN.


Al perder el partido del Estado el predominio absoluto que tenía en esteespacio, de manera paulatina y accidentada, el Poder Legislativo se fue libe-rando del control presidencial, recuperando la independencia y autonomíaque constitucionalmente establece el sistema de pesos y contrapesos.8 Eso serefleja, por ejemplo, en el hecho de que las iniciativas de ley, antes en sumayoría presentadas por el Ejecutivo, ahora tienen su origen en el propioCongreso. Así, de representar alrededor de la mitad de las iniciativas de leyintroducidas en la Cámara de Diputados en el periodo 1982-85, se redujerona menos del cinco por ciento en el periodo 2000-03.9

Como parte del proceso de revitalización del Congreso se modificaronlos órganos de gobierno interno del Congreso, abriéndose mayores espaciospara la oposición. El modo de conformación y las tareas de la Mesa Directi-va10 y la Junta de Coordinación Política,11 revelan cómo la pluralidad se abrepaso en el cuerpo legislativo. Del mismo modo, a partir de 1989, no sólocreció el número de presidencias ocupadas por los partidos de oposición enlas comisiones de las Cámaras, sino que se reformaron tanto su tamañocomo las formas de su integración.12 Además, a partir de la reforma consti-

8 La ampliación del espacio legislativo para los partidos se revela claramente en que elnúmero de iniciativas presidenciales como proporción del total de las presentadas para sudiscusión en el pleno del Congreso ha disminuido notablemente, reflejando mejor las facul-tades legislativas constitucionales del Ejecutivo.

9 En este proceso el gran salto ocurrió precisamente en la legislatura donde la oposiciónse convirtió en mayoría (1997-2000), en la que ya sólo representaron el 6% del total, mien-tras en la anterior habían representado todavía el 22% del mismo.

10 “Es un cuerpo colegiado integrado por parlamentarios electos por mayoría de votos ensu respectiva Cámara. Es el órgano rector del pleno de la asamblea deliberativa, y tiene porobjeto la conducción de los trabajos parlamentarios, que incluyen actividades dentro y fueradel recinto, antes, durante y después de las sesiones. Entre sus funciones está introducirtemas importantes; requerir a los parlamentarios ausentes e imponer sanciones; preservar lalibertad de las deliberaciones, la efectividad del trabajo legislativo y la aplicación imparcialde la legislación de la materia” (Pedroza, 2003: 202).

11 “Es el órgano que expresa la pluralidad de la composición de cada una de las Cámaras.Es allí donde se impulsan entendimientos y convergencias con las instancias necesarias paraalcanzar acuerdos para el trabajo legislativo. Su antecedente es la Gran Comisión y poste-riormente, a partir de la reforma de 1994, en la Comisión de Régimen Interno y ConcertaciónPolítica” (Pedroza, 2003: 209).

12 En 1989 la oposición presidió cuatro comisiones, en 1991 el número se duplicó y llegóa 16 en 1994. A partir de que la reforma de la Ley Orgánica del Congreso en 1994 establecióla proporcionalidad en la distribución de las comisiones, la oposición ha ocupado más de lamitad de presidencias de las comisiones (23 de 41 en 1997 y 24 de 42 en 2000). Los datospara los años 1989, 1991 y 1994 son de Lujambio (1995); los de 1997 y 2000 fueron toma-


tucional de 1977 han operado dieciséis comisiones de Investigación, paraindagar sobre el funcionamiento de empresas descentralizadas y de partici-pación estatal. De éstas, la mayoría han sido creadas a partir de 1997, siendola legislatura anterior la más activa en este sentido.13

En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, el Congreso Generalse tornó un espacio efectivo de poder, un espacio autónomo de toma de deci-siones y, por tanto, en un foco de atención y un blanco al cual los grupos depresión, tanto los reconocidos públicamente como los que operan secreta-mente, someten a sus empeños. En este último sentido, la transformacióndel Congreso ha ocurrido en un doble plano. Por un lado, ha significado quelos grupos económica y políticamente poderosos han ampliado su presenciay, por consiguiente, su poder en estas Cámaras, haciendo que sus represen-tantes se conviertan en legisladores.14 Información recopilada revela que loslegisladores con antecedentes profesionales en la iniciativa privada aumen-taron súbitamente en las dos últimas legislaturas (de 2000 a 2006), hastaocupar alrededor de un tercio de las curules.15 El cambio es sobre todo muynotorio en el Senado, donde pasaron de una cuota más o menos constantede alrededor del cinco por ciento a una presencia de alrededor del 30 porciento.

En claro contraste, la presencia de legisladores provenientes de los secto-res sociales mayoritarios (incluso de aquellas organizaciones de masas afilia-das al PRI), es ampliamente minoritaria. El descenso de la presencia de loslíderes de los sindicatos y de las organizaciones campesinas corporativizadas,que llegaron a ocupar alrededor del 15% de los escaños en cada una de las

dos de la página electrónica de la Cámara de Diputados. Un estudio actualizado sobre lasComisiones es el de Muro Ruiz (2006).

13 Entre los organismos investigados se encuentran TELMEX, BANPESCA, CONASUPO, IMSS,CFE, Laguna Verde, NAFIN, IPAB, PEMEX, IMPI y Construcciones Prácticas (véase Gamboa, 2006).

14 Agradezco la colaboración de Carlos Flores en la recuperación de información sobrelos miembros del Congreso y la clasificación de sus trayectorias profesionales. En una segun-da fase de investigación habría que establecer las redes a las que pertenecen los legisladores,para poder identificar con mayor precisión qué intereses representan y, además, hacer unseguimiento de su desempeño legislativo (membresías en comisiones, iniciativas presenta-das, sentido del voto, etc.) para determinar la trascendencia de su participación.

15 Las cifras que presenta Esteban David Rodríguez (2004: 83-84), varían ligeramente, sibien expresan la misma tendencia. Señala que de los 128 senadores que ingresaron a la Cáma-ra para el periodo 2000-2006, casi el 50% (47%) proviene del sector empresarial. Entre losdiputados de la Legislatura 2000-2003, casi el 31% tenía esa misma procedencia, y los de lasiguiente legislatura, el 25% tenía ese origen.


Cámaras, es notorio, con la explicable excepción del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación (SNTE). Y si bien ha emergido una nueva cate-goría de legisladores, los que denominamos “militante social” su presenciaes muy limitada (alrededor del siete por ciento).

Ahora bien, ¿por qué resulta importante examinar en este sentido la com-posición de las Cámaras? Porque dado que los legisladores no tienen consti-tucionalmente que representar los intereses de sus electores, sino quedisponen de libre mandato, como lo asentamos más arriba, lo que resultamás probable es que estos legisladores empleen su autonomía para defender

CUADRO 3. Actividades profesionales de origen de los diputados. Legislaturas LII a LIX

(1982-2006)

Actividad LII LIII LIV LV LVI LVII LVIII LIX

1982-85 1985-88 1988-91 1991-94 1994-97 1997-2000 2000-03 2003-06

Clase Política 10.75 12.00 14.80 22.40 15.20 16.00 38.31 37.60Sindicalismo 15.50 16.75 11.40 8.40 0.00 5.20 0.20 0.40SNTE 7.50 7.00 7.00 5.00 0.00 3.80 3.93 5.60Campesino 6.75 4.25 4.60 3.80 0.00 2.40 0.20 0.80Admón. Pública Federal 10.25 11.75 7.60 10.40 0.80 6.60 5.89 6.20Admón. Pública Estatal 4.75 14.75 8.80 11.60 0.00 17.60 0.00 0.20Iniciativa Privada 11.75 6.00 11.80 13.00 1.40 8.60 32.61 23.40Ejercicio de la Profesión 8.25 5.75 6.00 4.40 0.00 2.00 10.02 2.60Militante Social 0.50 1.50 1.40 2.60 0.40 3.80 1.57 3.60

Fuente: Elaboración propia a partir de la información.

CUADRO 4. Actividades profesionales de origen de los senadores. Legislaturas LII a LIX

(1982-2006)

Actividad LII LIII LIV LV LVI LVII LVIII LIX

1982-85 1985-88 1988-91 1991-94 1994-97 1997-2000 2000-03 2003-06

Clase Política 10.75 12.00 14.80 22.40 15.20 16.00 38.31 37.60Clase Política 37.14 37.14 21.88 35.94 70.31 67.19 40.94 40.94Clase Política y sindicalismo 15.71 15.71 12.5 10.94 1.56 1.56 0 0Sindicalismo 4.29 4.29 14.06 3.13 0 0 0 0SNTE 2.86 2.86 3.13 1.56 0 1.56 0 0CNOP 4.29 4.29 15.63 0 0 0 0 0Admón. Pública Federal 7.14 7.14 7.81 6.25 6.26 4.69 0 0Admón. Pública Estatal 2.86 2.86 6.25 6.25 1.56 0 0 0Iniciativa Privada 2.86 2.86 6.26 6.26 4.59 4.69 29.13 29.13Ejercicio de la Profesión 0 0 0 0 0 0 14.96 14.96Militante Social 0 0 0 0 1.56 4.69 7.87 7.87


CUADRO 5. Modificación y creación de nuevas leyes federales

Número Porcentaje

Leyes federales vigentes 245Leyes federales vigentes en materia económica 82 33.6Leyes federales vigentes reformadas (1988-2006) 206 84.4Leyes federales vigentes reformadas en materia económica (1988-2006) 80 38.8Leyes federales vigentes reformadas (2000-2006) 172 70.2Leyes federales vigentes reformadas en materia económica (2000-2006) 69 40Reformas o creación de nuevas leyes (1928-2006) 1,370Reformas o creación de nuevas leyes (1988-2006) 661 48.2Reformas o creación de nuevas leyes en materia económica (1988-2006) 234 35.4Reformas o creación de nuevas leyes (2000-2006) 481 35.1Reformas o creación de nuevas leyes en materia económica (2000-2006) 205 42.6

Fuente: Cálculos propios hechos a partir de la base de datos elaborada por la (Cámara de Diputados).Sumario de Reformas a las Leyes Federales Vigentes.

los intereses de su grupo social de referencia más inmediata, orientando enesa dirección su labor parlamentaria.

Esta interpretación se refuerza si examinamos someramente el desempe-ño legislativo reciente. Las últimas legislaturas han mostrado un activismonotable y muy claramente orientado hacia la reformulación del marco legalque rige las actividades económicas en el país.

Los datos que elaboramos revelan el gran activismo legislativo de losaños recientes, acentuado a partir del año 2000, pues de las 244 leyes federalesvigentes en el país, 206, correspondientes al 84.4%, fueron creadas o reforma-das a partir de 1988, y 172 de ellas, es decir, el 70.2%, lo fueron sólo en losúltimos seis años, del 2000 a la fecha.

Este activismo es más evidente si lo contrastamos con la actividad legis-lativa de los periodos anteriores a 1988. Casi la mitad (48.2%) de la creaciónde nuevas leyes o su reforma fue hecha en los últimos 18 años; dicho de otromodo, en esos años se hicieron casi tantas modificaciones al marco legalfederal como las hechas a lo largo de los 60 años anteriores (1928-1987).Más aún, en los últimos seis años se hizo el 35% de las modificaciones almarco legal federal, pues de las 1 370 acciones legislativas, 481 ocurrieron apartir del año 2000.

Además, salta a la vista que este activismo estuvo especialmente dirigidoa reformar el marco jurídico federal que regula las actividades económicas,pues de las 206 leyes creadas o reformadas a partir de 1988, 80, es decir, casi


39%, se refieren a materias económicas. El porcentaje se eleva un poco más,a 40%, si el periodo de referencia se limita a los últimos seis años. Esta ten-dencia no es ajena a la acrecentada presencia de los representantes de lainiciativa privada y a su intencionada ubicación dentro de las comisionesrelacionadas con la regulación económica, en las que se ubicaron como pre-sidentes o secretarios, o bien como simples miembros.16

La otra tendencia que identificamos, no desligada de la anterior, es queha ocurrido un proceso de “oligarquización” de la Asamblea Legislativa. Nosreferimos al hecho de que no obstante que se argumente que la prohibiciónconstitucional sobre la reelección inmediata impide a los legisladores hacercarrera, los datos nos muestran que existe una creciente “profesionalización”de los legisladores, en la medida en que cada vez son más los miembros delas Cámaras con experiencia legislativa previa; además, cada vez en mayorproporción se trata de políticos profesionales; es decir viven de la política demanera permanente y casi exclusiva, empleados unas veces como miembrosde la administración —federal y local, central y descentralizada—, otra vecescomo representantes en el ámbito local o bien como senadores, y otras mássimplemente como parte de las burocracias partidistas.

Por un lado, la información recopilada nos muestra que la importanciarelativa de la llamada clase política entre los congresistas se ha acentuado enlas últimas dos legislaturas, al rondar el 40% del total en ambas Cámaras. Losdatos indican un comportamiento oscilatorio de la presencia de legisladoresexperimentados en el Congreso, pues en los años de elección presidencial harondado alrededor del 30%, mientras que en las elecciones intermedias, dondese renueva únicamente la Cámara de Diputados, ha oscilado más, entre el 12y el 22%, pero mostrando una tendencia ascendente, con la excepción de laslegislaturas LVII y LVII, donde muy probablemente debido al ingreso de repre-sentantes de la IP, la proporción de legisladores con experiencia bajó a nivelescercanos al 15%, pero en la LIX se recuperó hasta el 29 por ciento.

Los indicadores anteriores reflejan tendencias contrapuestas, pues si bienla mayor pluralidad partidista y las reformas en su gobierno interno nosmuestran el fortalecimiento de la autonomía del Congreso frente al Ejecuti-vo Federal; por otro lado, la creciente importancia de los sectores económicay políticamente poderosos nos hablan de la existencia de una elite, y la ob-servación de la labor legislativa nos habla de la subordinación de la asamblea

16 Rodríguez (2004: 85 y ss) ofrece información sobre la presencia de los empresarios-legisladores en las comisiones afines a sus áreas de actividad empresarial y señala que desdeallí promovieron legislación y aprobaron presupuestos apropiados.


a intereses altamente concentrados, que resultan difíciles de controlar y másaún de contrarrestar. De allí la importancia de echar una ojeada a las refor-mas propuestas por diferentes actores como necesarias para un mejor fun-cionamiento del Congreso.

LA REFORMA DEL CONGRESO EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO

Lo primero que salta a la vista es que la reforma del Congreso ha sido unfrecuente tema de trabajo en las dos últimas legislaturas. Así lo revela elhecho de que las iniciativas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso, aligual que las iniciativas de reforma al artículo 73 Constitucional, referido alas facultades jurisdiccionales del Congreso hayan sido muy numerosas (162y 107 respectivamente).17

GRÁFICA 3. Variación porcentual del número de legisladores con experiencia previa1964-2003

17 Véase los estudios publicados por la Cámara de Diputados sobre Reformas a la LeyOrgánica del Congreso: González y García, 2003 y Pitalúa y González, 2006; sobre reformasal Art. 73 Constitucional: Miranda y González, 2005 y Gamboa y Valdés, 2003.

28.1

17.92

28.64

12.99

25.74

16

25.75

19.25

26.4

22

28

13.4

15

28

0

5

10

15

20

25

30

35

1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000* 2003

Años

Por

cent

aje

%


Por su contenido, una buena parte de las reformas planteadas por lospropios legisladores refleja que el Congreso se encuentra, en los hechos, enuna etapa de reorganización, que resulta de su aún corta experiencia comopoder autónomo, luego de los largo años de subordinación al Ejecutivo. Unalarga serie de iniciativas se orienta a poner orden en las formas de trabajo yen los órganos de gobierno interno para hacerlos más eficientes, permitien-do la creación de formas de coordinación, de racionalización de los recursos,de sistematización de información.18 Sin embargo, también aparecen algu-nas iniciativas que apuntan en la dirección de fortalecer la labor de controlque debe ejercer el Congreso,19 así como iniciativas que mejoren la relacióncon el electorado y que redefinan las responsabilidades de los legisladores.20

Sin embargo existe una propuesta que ha venido ganando importanciaentre los legisladores: la reelección inmediata.21 En la legislatura LVIII fueroncuatro las iniciativas que versaron sobre el punto, y en la Legislatura siguienteya fueron siete. Esta tendencia coincide con la opinión de casi todos los acadé-micos que estudian el Congreso que, con más o menos cortapisas, argumen-tan en favor de la reforma como condición para una “profesionalización” delCongreso.22 Los argumentos esgrimidos se centran en que la reelección in-

18 Por ejemplo, ampliar el periodo de sesiones, presentar un programa legislativo porpartido, reorganizar y crear comisiones, modificar los órganos de gobierno interno para tenermás transparencia en el manejo presupuestario de las Cámaras y mejorar la rendición decuentas en su interior.

19 Por ejemplo, crear la comisión ordinaria de la función pública; ampliar las capacidadesy mejorar los procedimientos de fiscalización; ampliar el control sobre la designación dealgunos secretarios de Estado y del Procurador General, así como la intervención en la defi-nición de los lineamientos del plan de desarrollo y de la política en algunas áreas; fortalecerla rendición de cuentas de los servidores públicos, creando la pregunta parlamentaria, ha-ciendo al Ejecutivo sujeto de juicio político, modificando el formato de la presentación delinforme presidencial, o facultando a las comisiones a solicitar información e incluso la com-parecencia de funcionarios y personas relacionadas con el asunto a tratar (véase referenciasen la nota 17 a pie de página).

20 Por ejemplo, establecer la obligación de que los legisladores rindan un informe públicoanual ante las Cámaras y ante sus electores y que se reúnan con estos últimos en varias ocasio-nes a lo largo de su periodo; permitir la audiencia a los ciudadanos cuando se vean afectadospor una propuesta legislativa; crear la Defensoría del Pueblo y la iniciativa popular, así comoacotar el fuero constitucional de los legisladores (véase referencias, nota 17 a pie de página).

21 Esta propuesta formaba parte del programa legislativo de la reforma del Estado proyec-tada por el Ejecutivo federal en 2002 (véase Jiménez Ruiz, 2004: 49).

22 Sin excepción, Lujambio (1995), Cárdenas Gracía (1996), Nacif (1997), Pedroza (2003),Rodríguez Lozano (1998), Sepúlveda Iguíniz (1999), Valadés (2001) y Escobedo (2004) argu-


mediata permitiría la acumulación de experiencia y, por tanto, una mayorespecialización de los legisladores, lo que resultaría en un aumento de sucapacidad para ejercer las funciones legislativas y de control, con los con-secuentes beneficios en términos del fortalecimiento del Congreso como po-der autónomo. Este argumento se apoya principalmente en la idea de quesiendo el origen de la prohibición de la reelección inmediata la intención presi-dencial de controlar las carreras de los políticos, la cancelación de la prohibi-ción, revertiría el proceso.

Por muy pertinente que parezca el razonamiento, en realidad olvida con-siderar que la prohibición de la reelección no fue el único mecanismo parapropiciar el debilitamiento del Congreso, sino que otros elementos fueronnecesarios para que ese resultado se diera. Por lo tanto, la reelección inme-diata no es condición indispensable para que el Congreso se fortalezca, puesni siquiera ha sido óbice para que los legisladores se reelijan. Así lo eviden-cian los datos que recogimos, los cuales señalan que entre el 25 y 30% de loscongresistas en cada legislatura ha tenido experiencia legislativa previa. Ade-más, el otro elemento del argumento tampoco parece ser válido, ya que lareelección no ha aumentado el nivel de especialización de los legisladores,pues los que se reeligen no regresan a las comisiones en las que antes parti-ciparon, haciendo uso de la experiencia adquirida; tampoco llevan a cabo unprograma legislativo propio (o partidista).

El otro argumento que se esgrime para legitimar la idea de la reeleccióninmediata es que constituye un obstáculo para el incremento de la responsabi-lidad pública y la rendición de cuentas, pues al no existir posibilidad de reelec-ción consecutiva, los legisladores carecen de incentivos para cultivar larelación con sus votantes. Se supone que la reelección consecutiva reesta-blecerá ese vínculo y los diputados y senadores se sentirían responsablesfrente a los ciudadanos, y estarían incentivados por ocupar nuevamente elcargo, con lo cual desarrollarían mejor su trabajo y atenderían mejor al cuer-po electoral.

Respecto a este argumento se puede señalar que la reelección inmediata,de nuevo, ni garantiza el establecimiento del vínculo, ni es la única manerade conseguir la meta que se persigue: la rendición de cuentas. Por el contra-rio, la reelección favorece la distinción entre electores y representantes, exal-

mentan sobre las ventajas de abrogar la prohibición constitucional de la reelección legislati-va inmediata. Los dos únicos que expresan una posición diferente son Ortiz Pinchetti (2001),que muestra cautela, y Rodríguez (2004), que se manifiesta abiertamente en contra.


tando a los últimos como expertos, separándolos de los ciudadanos, conso-lidando la tendencia a la conformación de los congresistas como parte de laselites, lo que directamente contraviene los criterios democráticos si bienestá en total consonancia con los principios de la concepción hegemónica dela democracia.

Finalmente, comentaré algunas de las reformas que buscan aumentar laparticipación ciudadana y haré unos comentarios finales sobre participacióny democracia.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DEMOCRACIA

A contrapelo de las reformas reseñadas anteriormente existen otras que bus-can aumentar el poder fiscalizador y de control del Congreso, que propician sufortalecimiento como institución a partir de ampliar las formas de la partici-pación ciudadana.

Las reformas que van en este sentido buscan propiciar la mejora en larendición de cuentas a través de varias medidas, como son la redefinicióndel fuero constitucional de los legisladores, para que ofrezca protección a susopiniones y trabajos legislativos, pero reduzca la impunidad en los actosprivados; del mismo modo, se propone incorporar el delito de flagrancia, quepermitiría aplicar la ley sin necesidad del juicio de procedencia, cuando eldelito es flagrante; de la misma manera se propone reducir los requisitospara la realización de los juicios de procedimiento para dar paso a las inves-tigaciones judiciales; limitar las prerrogativas y aumentar el escrutinio sobreel tráfico de influencias; ampliar el periodo en que se puede investigar laactuación del legislador, una vez que ésta ha concluido, y aumentar las san-ciones aplicables a la comisión de delitos, para que más allá de las políticasadministrativas, se observen las directamente judiciales.

Respecto a la relación con los electores, se debe hacer obligatoria la entre-ga de un informe anual de labores, su presentación directa a los electores y elcontacto o visita legislativa al distrito de origen, para una más directa rendi-ción de cuentas, además de que la campaña electoral deberá resultar en la con-fección de compromisos legislativos concisos, todos como medio de mejorarla responsabilidad pública de los legisladores.

Con respecto a la organización de los trabajos en las Cámaras, los parti-dos y las entidades de información y apoyo al trabajo parlamentario deberíaser las encargadas de darle continuidad al mismo; racionalizar el trabajo enlas Comisiones, para dotarlas de capacidad legislativa, pero sobre todo para


ampliar sus facultades de investigación, para que todas las comisiones ordi-narias dispongan de tal facultad y se aplique no sólo al gobierno central o alas entidades desconcentradas y descentralizadas, sino a cualquier asunto derelevancia social. Establecer la obligatoriedad para que los poderes Ejecutivoy Judicial den continuidad a los resultados de dichas investigaciones, cuan-do haya causa penal que perseguir.

Finalmente, crear la iniciativa ciudadana, el referéndum y la obligaciónde que cualquier pieza legislativa fundamental deba ser sometida a la apro-bación ciudadana, serían tres elementos que en las circunstancias actualescontribuirían a abrir espacios importantes para la participación.

Con todas estas reformas, lo que se propone es transformar dos de los pila-res de la democracia liberal: primero, que se deje de concebir al representantecomo un agente libre; ello es posible mediante la creación y fortalecimientos demecanismo que estrechen la relación entre los electores y representantes, paraque éstos realmente operen como tales y la ciudadanía tenga en ellos real-mente un canal de intervención en la toma de decisiones y a la vez puedatener un mejor control sobre su desempeño. En segundo lugar, se trata decrear directamente mecanismos para la participación ciudadana en la elabo-ración de leyes, a través de la iniciativa popular y el referéndum.

CONCLUSIONES

Para concluir quisiera reforzar algunas afirmaciones:La manera peculiar en que el Estado liberal establece el vínculo represen-

tación/elección conlleva la idea de que cualquier otra forma de participaciónciudadana es ilegítima, y esa forma de representación “libre”, claramente ve-mos que conduce a excluir a las mayorías y a reivindicar al gobierno de laselites como el único posible y pertinente.

Por ello, mantenerse dentro de los ámbitos de esta concepción, aceptan-do su hegemonía —teórica y política— nos condena a aceptar la sentenciaestablecida por Schumpeter (1968: 361) en los siguientes términos: “los elec-tores tienen que aceptar la división del trabajo y deben comprender que unavez que han elegido a un individuo, la acción política le corresponde a él.”

Es obvio que de aceptar conscientemente esta delimitación, como ciuda-danos estaríamos condenados a resignarnos a aceptar sin cuestionar a losgobernantes, no obstante lo lejos que su desempeño esté de nuestras necesi-dades. Pero como académicos, analistas de la realidad social, estaríamos for-zados a considerar ilegítimas todas las expresiones cotidianas de acción social


que transgreden los estrechos límites establecidos por esta concepción que sepretende hegemónica, condenándonos de esta manera a un horizonte analíti-co incapaz de entender y explicar sus causas, su vitalidad y su riqueza.

Por el contrario, una perspectiva que en lugar de definir democracia comoun conjunto fijo de reglas al que todos han dado su consentimiento, recuperael sentido histórico de creación de las instituciones y las prácticas políticascomo resultado de la correlación de fuerzas entre los grupos dominantes y lossubordinados; nos abre múltiples posibilidades para la comprensión de losprocesos sociales contemporáneos. Analizar las instituciones políticas comola cristalización de una correlación de fuerzas entre los grupos dominantes ylos grupos subordinados, nos permite verla como mecanismos que los gruposdominantes han elaborado para impedir que los grupos subalternos participenen el poder, regulando, limitando y acotando las formas de acceso y, simultá-neamente, verlos como mecanismos que los grupos subordinados han logradoconstruir para limitar, regular y acotar el poder omnímodo que ejercen lasclases dominantes. Por lo tanto, el estudio de las instituciones democráticasnunca debe perder de vista este doble carácter; es decir, no se puede entenderla democracia si sólo se la ve como un mecanismo de control impuesto por lasclases dominantes, pero tampoco se le entiende si se la ve como el medio através del cual los ciudadanos controlan el gobierno.

Es por eso que las reformas al Congreso, como parte del proceso de refor-ma del Estado, deben orientarse a la ampliación de las formas de participa-ción ciudadana, entendiéndola como la única posibilidad de ejercer, aun demanera incipiente, el control ciudadano sobre el gobierno.

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DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA

173

CAPÍTULO UNO

ACTORES SOCIALES Y CONSTRUCCIÓNDEMOCRÁTICA EN MÉXICO.EL CASO DEL MOVIMIENTO FEMINISTA

LUCÍA ÁLVAREZ ENRÍQUEZ*

INTRODUCCIÓN

En el proceso político reciente de la ciudad de México, la intervenciónde los actores sociales en el espacio público local ha constituido unmóvil sustantivo para la ampliación y profundización de la democra-

cia. Los actores sociales han tomado parte en la construcción democrática almenos en tres planos identificados: 1. en la apertura institucional y cons-trucción del gobierno representativo; 2. en la democratización de la rela-ción gobierno-sociedad, y del ámbito de la gestión; y 3. en la ampliación delos márgenes de inclusión del régimen y la construcción de ciudadanía.

El movimiento feminista, con toda la diversidad y complejidad que locaracteriza, ha sido desde los años setenta uno de esos actores que ha contri-buido de manera importante en este proceso; mediante el despliegue de unapolítica de influencia diversificada, dirigida a la intervención en el ámbitopúblico, ha propiciado cambios significativos que han caminado en esta direc-ción en distintos ámbitos: institucional, normativo, en la relación gobierno-sociedad, en la opinión pública y en la propia sociedad civil. Y ha sido uno delos movimientos sociales que con mayor claridad se ha planteado desde suinicio la intervención en el ámbito público, como una suerte de prerrequisito,inevitablemente ligado a la preocupación central de sus acciones: visibilizar

* Licenciada y doctora en Sociología por la FCPyS de la UNAM. Investigadora titular delPrograma Procesos de Democratización en el Marco del Siglo XXI del Centro de Investigacio-nes Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM.

174 ◆ LUCÍA ÁLVAREZ ENRÍQUEZ

la condición de inequidad de las mujeres en la vida social y generar accionespara revertirla.

El campo temático sustantivo que ha dado cuerpo al feminismo ha cons-tituido una incursión de origen en el ámbito público, al colocar en éste unconjunto de aspectos y problemas relacionados con la vida de las mujeres,antes considerados y tratados como propios de la vida privada: el aborto, elembarazo y la maternidad, la sexualidad, el trabajo doméstico, la violenciaintrafamiliar, entre otros. Y la traducción de estas problemáticas en la articu-lación de un conjunto de derechos particulares para las mujeres ha involucradotambién otros planos de la publicidad, como el reconocimiento legal, el tra-tamiento político y la construcción de institucionalidad. De este modo, lanaturaleza de la temática central del feminismo ha tendido por principio uninexorable vínculo con el ámbito de lo público, y las diversas acciones que deél emanan han tenido como destino propiciar cambios sustantivos en suseno.

En el caso mexicano el trabajo de las agrupaciones feministas ha tran-sitado por vías muy diversas, de las cuales interesa destacar aquí la construc-ción de temas públicos, la promoción de derechos, la incidencia en la orientaciónde políticas públicas, en la reforma de leyes, en la formulación de nueva legis-lación y en la creación de instancias institucionales y en la intervención enlos espacios de toma de decisiones.

Lo interesante de este proceso es que para lograr esto, las agrupacionesfeministas han debido articular distintas estrategias de intervención que ge-neralmente han emergido en el ámbito extrainstitucional (desde la sociedadcivil), teniendo como meta influir precisamente en diversos planos de lapolítica institucional, mediante acciones de interlocución, cabildeo y cola-boración. Pero ha sido también un actor que ha desarrollado estrategias deintervención desde dentro del propio ámbito institucional, mediante la in-serción en las instancias supremas, como el Congreso y los partidos políti-cos, y haciendo uso también de instrumentos formales y de otros espaciosinstitucionalizados de participación ciudadana: Consejos Consultivos, Pro-gramas, Comités, Instancias municipales, etc. De aquí que resulte intere-sante observar, a través de la experiencia de este actor, las modalidades decomplementación entre los instrumentos institucionales y los no institu-cionales que los actores sociales construyen para ampliar la eficacia políticade sus acciones y, al mismo tiempo, ampliar los márgenes formales de parti-cipación.

ACTORES SOCIALES Y CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN MÉXICO ◆ 175

LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN LA VIDA PÚBLICA

LA CONSTRUCCIÓN DE TEMAS PÚBLICOS

Si bien los temas promocionados en el ámbito público por las agrupacionesde este movimiento han sido numerosos, el tema emblemático impulsadodesde los años setenta ha sido el relativo al aborto. Además de ser una delas demandas más añejas del movimiento, la del aborto se ha constituido enuna de las problemáticas centrales, articuladoras de un conjunto de estrate-gias y líneas de acción que han avanzado en distintas direcciones; y es tambiénun ejemplo consistente de la construcción de un tema público, entendiendopor esto un proceso mediante el cual un colectivo o grupo de la poblaciónidentifica una situación problemática, a la cual inscribe en una gramática decategorías públicas (salud, justicia social, etc.), y logra movilizar la atencióngeneral e institucionalizarla como tema de interés común (Rabotnikof, 2005;Márquez, 1999).

Un proceso de esta naturaleza ha sido protagonizado a lo largo de tresdécadas por estas agrupaciones mediante acciones que han incluido: formula-ción de demandas; elaboración de críticas a las políticas públicas existentes ya la legislación; articulación de propuestas de reformas legislativas, promo-ción y reconocimiento de derechos; formación de una opinión pública favora-ble a las propuestas; debates abiertos con las tendencias opositoras; desarrollode una argumentación consistente y fundada en materia legal, de salud y dederechos humanos; promoción de debates con personalidades de la políticainstitucional y construcción de consensos entre diversos actores sociales ypolíticos.

En distintas etapas se identifican acciones puntuales que logran acredi-tar el aborto como un tema público:

Durante los años setenta, se articula una fuerte reacción de agrupacionesciviles ante la política de planificación familiar del gobierno federal, orienta-da al control natal y de la fecundidad, y se consigue una respuesta institucionalimportante al promoverse desde el gobierno la creación del Grupo Inter-disciplinario del Aborto (GIA), por iniciativa de altos funcionarios y con elaval del presidente Luis Echeverría. Este grupo contaba con la participaciónde 62 personas de distintas especialidades, entre ellas la entonces SecretariaGeneral del Consejo Nacional de Población (Conapo), María Luisa Leal, yreconocidas priistas; y estuvo encargado de elaborar un estudio sobre la te-mática, del cual emanó la propuesta de suprimir de la legislación mexicana


vigente toda sanción penal a las mujeres que decidieran abortar. A pesar dela indiferencia del gobierno a este llamado, lo significativo del momento fueque por primera vez se congregaron en el debate en torno al aborto numero-sos actores de la vida pública nacional: funcionarios públicos, partidos polí-ticos, académicos, representantes eclesiales y agrupaciones feministas (Tarrés,1993).

En los años 80 destaca, en su inicio, la formulación por parte de lasorganizaciones feministas de un Anteproyecto de Ley sobre Maternidad Vo-luntaria (que incluía el derecho al aborto),1 el cual no prosperó como inicia-tiva formal, pero convocó nuevamente al debate a sectores sociales muydiversos; dentro del sistema político fue discutido en el seno de la Cámara deDiputados, y por fuera de éste en distintas instancias en las que tomaronparte la Iglesia católica, el grupo Pro-vida, las organizaciones feministas yalgunos miembros del sector público. A partir de aquí el debate sobre elaborto deja de ser un asunto de especialistas y se incorporan a él diversossectores sociales.

Resulta relevante también en estos años la iniciativa emanada del gobier-no federal, durante la administración de Miguel de la Madrid, en respuesta alas presiones feministas para reformar el Código Penal de 1931 en lo relativo,entre otras, a las sanciones legales al aborto; esta iniciativa proponía ladespenalización del aborto cuando se tratara de circunstancias puntuales (cuan-do se practicara dentro de los primeros 90 días de gestación, con previa opi-nión médica y en un centro hospitalario). Los principales protagonistas deldebate en esta ocasión fueron el gobierno federal, la Iglesia católica y el gru-po Pro-vida, y el resultado fue la alianza entre estos dos últimos en contra dela propuesta gubernamental, que en esta ocasión no logró consenso y tuvoque ser retirada.

En estos años el movimiento feminista diversificó sus campos de acción,enfrentó contradicciones internas y perdió fuerza en la discusión en torno alaborto; sin embargo, el tema se mantuvo posicionado en el debate público ycontinuó convocando a grupos diversos de la población. Hacia finales de ladécada una nueva movilización social se llevó a cabo en torno a esta proble-mática desatada a raíz del cierre de tres clínicas en las que se practicaba elaborto de manera clandestina y de fuertes sanciones y hasta tortura de los

1 Se trata de un proyecto de Ley de Maternidad Voluntaria, del Grupo ParlamentarioComunista, el 29 de diciembre de 1979, que fue presentado a la Cámara de Diputados porrepresentantes de la Coalición de Izquierda, Partido Comunista y Partido Revolucionario delos Trabajadores.


personajes involucrados en este acontecimiento (mujeres, médicos y perso-nal de atención). Se hace notable en este episodio la participación de nume-rosas organizaciones, partidos políticos, ciudadanos independientes y personaldel sector salud que hacen suya la preocupación y expresan su desacuerdocon el tratamiento de este problema. A finales de estos años el aborto espromocionado por primera vez por las feministas como un asunto de dere-chos humanos.2

Entre los años setenta y los ochenta se observa el crecimiento del espacioque el tema ocupa en la prensa nacional y el involucramiento de un mayornúmero de actores en la promoción de esta problemática, lo cual expresa,por una parte, la mayor aceptación del tema en los medios de comunicación(prensa) y, por otra, un creciente interés de la población por tomar parte en eldebate público (Tarrés, 1993).

En la década de los noventa el tema del aborto adquiere uno de sus mejo-res momentos de acreditación como tema público, cuando a raíz de los acuer-dos de las Conferencias Internacionales de El Cairo (1994) y Beijín (1995),en las cuales las agrupaciones feministas tienen una importante presencia,el aborto es reconocido plenamente como un asunto de salud pública. Estereconocimiento abre una coyuntura favorable en México para la reinsercióndel tema en el aspecto de la despenalización y para una nueva etapa de nego-ciación de reformas legislativas en esta dirección.

Actualmente, el tema del aborto es asumido como un asunto de interésgeneral al cual, independientemente de las posturas políticas e ideológicasque concita en su favor o en su contra, se alude por igual en los discursosgubernamentales y en los de las agrupaciones civiles, en los programas ofi-ciales, las plataformas partidarias, las campañas políticas, los discursoseclesiales, los medios masivos de comunicación, los programas escolares yen las reuniones sociales. Es actualmente tema de opinión pública, asuntode salud pública, materia de legislación y de derechos humanos, objeto depolíticas gubernamentales y también asunto de justicia social.

PROMOCIÓN Y DEFENSA DE DERECHOS

El derecho al aborto fue formulado por las agrupaciones feministas desde losaños setenta, como una aspiración relativa a la libertad y autonomía de las

2 Manifiesto en el periódico La Jornada, 15 de abril de 1989.


mujeres (Lamas, 2001), que se expresó mediante la formulación del derechode éstas a decidir sobre su propio cuerpo; sin embargo, fue hasta los añosnoventa, en el seno de las Conferencias de El Cairo y Beijín, cuando el dere-cho al aborto adquirió reconocimiento oficial internacional en el marco de laacreditación también oficial de los derechos sexuales y reproductivos.

Estos derechos fueron reconocidos entonces por el conjunto de paísesparticipantes, incluido México, como parte de los derechos humanos de lasmujeres, y refieren a “su derecho a controlar y a decidir libre y responsable-mente respecto de asuntos relacionados con su sexualidad, incluida la saludsexual y reproductiva; libres de coerción, discriminación y violencia” (Ortiz,2001). Son derechos que ponen de relieve, por una parte, la libertad de laspersonas para decidir el número de hijos que desean tener y el espacio tempo-ral en que deseen procrearlos (derechos reproductivos); y por otra, la libertadde las personas (no sólo de las mujeres) para ejercer su sexualidad sin subor-dinarla a la función reproductiva, y evitar así que la reproducción sea asumi-da como una consecuencia inevitable de la sexualidad (derechos sexuales).

El reconocimiento de estos derechos y su proceso de legitimación se ins-cribe en el reconocimiento de la autonomía de la persona para decidir lapropia vida sexual y reproductiva, y en aceptar que, en este caso, las mujeresson capaces de tomar decisiones sobre sus cuerpos y sus vidas (Lamas, 2006).En México, la justificación jurídica de estos derechos, como derechos huma-nos, se encuentra actualmente en las garantías constitucionales en relacióncon el derecho a decidir (artículo 4º), al derecho a la privacidad (artículo 16)y al derecho a la libertad de conciencia (artículo 24).

Por otra parte, el enunciado de los derechos sexuales y reproductivosalude también al

derecho que toda persona tiene a disfrutar de una vida sexual y reproductivasatisfactoria, saludable y sin riesgos [...] cursar un embarazo y parto seguros,tener y comprender su sexualidad, permaneciendo libre de enfermedades,incapacidad o muerte relacionada con el ejercicio mismo de la reproducción.(Programa de Salud Sexual y Reproductiva, GDF, 2000)

Es decir, supone las condiciones materiales, legales e institucionales paraejercerlos: acceso a la información, la educación y los servicios médicos co-rrespondientes.

De aquí que el reconocimiento de estos derechos y el cumplimiento delos acuerdos internacionales al respecto implicaba hacer ajustes en la legis-lación y la adopción de medidas institucionales y de políticas públicas que


los hicieran efectivos. Esto no ha avanzado en México de manera simultánea.En el caso del aborto, la legislación ha seguido un camino accidentado durantela última década sin haberse logrado hasta la fecha instituir en calidad dederecho. Se han conseguido logros puntuales en materia de despenalizaciónen la normatividad de algunas entidades de la República (Morelos, Chiapas yYucatán),3 y en particular en el Distrito Federal, en donde mediante unareforma al Código Penal, en 2000, se introdujeron tres nuevas causales deaborto que exentan a la mujer de responsabilidad en los casos de “riesgograve para la salud”, “malformaciones genéticas congénitas” e “insemina-ción artificial no consentida”.

En el caso del Distrito Federal, el reconocimiento de las nuevas causalescondujo a la introducción de ajustes en la normatividad de la Procuraduríacapitalina, así como a los lineamientos de las políticas del sector salud. Es-tos cambios fueron también producto de la presión de los grupos feministas,quienes a estas alturas habían aprendido que las leyes por sí mismas no garan-tizan su cumplimiento, y son necesarias, por tanto, las adecuaciones insti-tucionales que las hagan efectivas.

En relación con los derechos sexuales y reproductivos, en cambio, hansido notables los avances en materia de adecuaciones institucionales y orien-tación de políticas públicas, las cuales se recuperan en el siguiente apartado.

INCIDENCIA EN LA ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICASY CREACIÓN DE MARCO LEGISLATIVO

Para la puesta en práctica de los derechos sexuales y reproductivos, las agru-paciones feministas han desarrollado a lo largo de dos décadas una estrate-gia diversificada de incidencia en el ámbito institucional, de manera particularen el campo de la salud, en donde se han instrumentado acciones puntualesy de largo plazo que atañen tanto al diseño institucional como a los conteni-dos y orientación de las políticas públicas, para promover el acceso igualita-rio de las mujeres a la información y a los servicios de salud.

La salud de más mujeres ha sido en México objeto de atención, motivode preocupación y móvil fundamental de numerosas agrupaciones de muje-res insertas en la sociedad civil. Desde los años ochenta, a la luz de la expan-sión del movimiento feminista, diversas agrupaciones emergieron, asignando

3 Véase Ortiz, 2001, cap. 6.


un importante sitio a la salud de las mujeres dentro de las estrategias progra-máticas grupales y, en algunos casos, definiendo a este núcleo de atencióncomo el eje y objetivo central de sus actividades.

En general, se trata de agrupaciones integradas por sectores de las capasmedias y por profesionales, que se han conformado en su mayor parte comocolectivos institucionalizados, con estructura propia, figura jurídica, y conun importante nivel de autonomía claramente delimitada con respecto a lasinstituciones oficiales; la mayor parte se inscribe dentro del perfil de Organi-zaciones No Gubernamentales, esto es, no lucrativas, que dirigen su trabajohacia terceros, orientan sus objetivos al mejoramiento de la calidad de vidade la población, con un interés manifiesto por incidir en la vida pública, yque cuentan con algún tipo de financiamiento nacional o internacional.

Por su estrecha relación con los planteamientos feministas, diversos te-mas relacionados con la salud de las mujeres fueron asumidos, explorados,investigados y promocionados por algunas de las agrupaciones de mujeres,hasta dar lugar a la conformación de un eje de trabajo permanente en lamateria, que ha logrado mantener una continuidad e impulsar diversas ac-ciones orientadas a incidir en las políticas públicas correspondientes. Entreestas agrupaciones se pueden mencionar: Grupo de Información en Repro-ducción Elegida (GIRE), Salud Integral para la Mujer (SIPAM), Acción Popularde Integración Social (APIS), Católicas por el derecho a Decidir, y AsociaciónMexicana contra la Violencia hacia las Mujeres (COVAC).

El trabajo realizado por estas agrupaciones durante más de una década(años ochenta-noventa) dio lugar en 1993 a la creación de la Red por la Saludde las Mujeres; instancia que surgió como un espacio amplio de integraciónde distintas organizaciones con actividades y esfuerzos encauzados en dis-tintos niveles y modalidades a esta área de atención.

Desde este espacio se desarrolló de manera sistemática en las últimasdécadas una política de influencia, orientada a intervenir en la definición delas políticas en materia de salud, a través de una estrategia de acercamientoy negociación en las instituciones oficiales (dependencias de gobierno, parti-dos políticos, etc.) con funcionarios y políticos, cuyas áreas de competenciase relacionan con el ámbito de la salud. La estrategia de la Red avanzó siem-pre de manera simultánea en la gestión en los ámbitos institucionales comola Secretaría de Salud, la de Desarrollo Social y las delegaciones políticas , enel caso del Distrito Federal y en ámbitos no institucionales en el marco delas ONG y agrupaciones sociales.

Los antecedentes de esta directriz se encuentran en la participación delas organizaciones feministas precisamente en los preparativos de las Confe-


rencias Internacionales de El Cairo y Beijín (1994 y 1995, respectivamente),como parte de un amplio grupo de organizaciones de mujeres, que se dierona la tarea de generar consensos y formular planteamientos precisos con vis-tas a ser discutidos en estas Conferencias.4

Aún cuando las organizaciones de mujeres mexicanas no tuvieron acce-so en esta ocasión a la sesiones de la Conferencia y no intervinieron, portanto, de manera directa en los debates internos, los resultados del trabajoprevio realizado por estas organizaciones y su participación en las instanciascolaterales al evento contribuyó a la inserción de temas centrales referidos ala salud sexual y reproductiva en los debates de estas Conferencias, así comoa que en éstas se suscribieran importantes acuerdos al respecto.

La experiencia de estas reuniones internacionales favoreció en México laapertura de las instituciones gubernamentales en relación con el tratamien-to de esta problemática, así como el acercamiento entre las instituciones ylas organizaciones civiles a través de distintas vías, con lo que se abrió pasoa una estrategia más decidida de compromiso, intercambio y colaboraciónentre ambas.

Esto se tradujo, por una parte, en un cambio notable en el enfoque de lapolítica oficial en materia de salud y, por otra, en la instrumentación deprogramas con un nuevo modelo de atención. El primer paso fue la articula-ción de un grupo de colaboración entre las instituciones gubernamentales ylas agrupaciones feministas, que dio lugar a la elaboración del Programa deSalud Reproductiva y Planificación Familiar, 1995-2000, sobre la base de laperspectiva de género y el reconocimiento de los derechos sexuales y repro-ductivos. Entre los principales objetivos de este programa estuvieron los depermitir el acceso equitativo y no discriminatorio de las mujeres a la educa-ción; promover un sistema efectivo, oportuno y de calidad para el cuidado dela salud de las mujeres; ampliar las oportunidades laborales y protección delos derechos de las trabajadoras, así como defender los derechos de la mujer

4 En los acuerdos de El Cairo se adoptó la perspectiva de género en función de promoverel establecimiento de relaciones más equitativas entre hombres y mujeres, y se introdujeronpor primera vez los temas sobre la salud y los derechos sexuales y reproductivos. En la Con-ferencia de Beijín se retoman los temas de El Cairo y se hace énfasis en el reconocimiento deaspectos tales como el derecho de las mujeres a disfrutar del más alto nivel posible de saludfísica y mental, y el derecho a controlar todos los aspectos referidos a su salud, como factoresencial para potenciar el papel de la mujer en la sociedad, para lograr su bienestar físico y sucapacidad para participar en todas las esferas de la vida pública y privada (véase Mejía, mimeo:8-9).


y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de toma de decisiones,entre otros.5

De la misma manera, los acuerdos internacionales en materia de saludsobre la adopción del enfoque de salud sexual y reproductiva, planificaciónfamiliar y violencia contra las mujeres, al igual que la perspectiva de género,fueron introducidos en los programas federales que constituyen el marconormativo más amplio en la legislación mexicana por áreas de desarrollo: ElPlan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el Plan Nacional de Población 1995-2000, y el Programa Nacional de la Mujer, 1995-2000.

Desde entonces, la adopción del enfoque de salud sexual y reproductivaha permitido integrar a la política de salud para las mujeres aspectos sus-tantivos para la atención en esta área: maternidad sin riesgos, planificaciónfamiliar, prevención de enfermedades de transmisión sexual y SIDA; elimina-ción de todas las formas de violencia contra las mujeres; participación yresponsabilidad masculinas en relación con las prácticas sexuales, el emba-razo y la maternidad; equidad de género; el bienestar y la sexualidad de losadolescentes; los derechos de igualdad de las niñas, y la calidad en los servi-cios de salud.

En este campo, las agrupaciones feministas tomaron parte también en laformulación de propuestas y en los grupos de trabajo para la modificación delas Normas Oficiales Técnicas Mexicanas en materia de atención a la mujerdurante el embarazo, parto, puerperio y recién nacido; la del VIH-SIDA; y la deprevención y control del cáncer cérvico uterino y mamario (Salas, 2004: 18).Ha sido igualmente notable en este ámbito la consecución en 2005 de laintroducción de la píldora del día siguiente en el Cuadro Básico de Medica-mentos del sector salud.

En el marco local del Distrito Federal la participación de las agrupacionesfeministas, en particular de la Red por la Salud de las Mujeres, participótambién en dos importantes experiencias en materia de salud: primero, lacolaboración institucional para la elaboración del Programa Anual de SaludSexual y Reproductiva 2000, del Gobierno del Distrito Federal, el cual sesustenta en la adopción de una perspectiva amplia e integral en materia desalud para las mujeres, en la perspectiva de los derechos sexuales y repro-ductivos; segundo, en la articulación de un modelo de atención de salud paralas mujeres que fue puesto en práctica en tres delegaciones. Este modelo se

5 Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igualdad 1995-2000, Secretaría deGobernación, 1996.


articuló en el marco del Programa de Coinversión entre una agencia holan-desa, NOVIB, el Gobierno del Distrito Federal y la Red por la Salud de lasMujeres, bajo la coordinación y ejecución de esta última, con acciones diri-gidas a cuatro campos de atención: maternidad sin riesgos, prevención delcáncer cérvico uterino, ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, ycalidad en los servicios de salud.6

Otro de los ámbitos de incidencia de las agrupaciones feministas enMéxico ha sido el que atañe a la problemática de la violencia contra las mu-jeres, sea ésta en el espacio de la familia o en el del medio social. Las accio-nes en contra de la violencia hacia las mujeres han estado presentes desdelos años setenta, articulando demandas y movilizaciones en torno a los delitossexuales (la violación) y la violencia intrafamiliar. En este marco, las organi-zaciones feministas, en colaboración con la Procuraduría General de Justi-cia, propiciaron el establecimiento de las Agencias Especializadas en DelitosSexuales, así como las reformas de la ley sobre estos delitos; iniciativas am-bas que fueron realizadas en 1989 y 1990 respectivamente.

Por otra parte, como consecuencia de la participación de México en laConvención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violenciacontra la Mujer, celebrada en Belém do Pará, Brasil en 1994, y de la suscrip-ción de los acuerdos en torno a la condena de todas las formas de violenciacontra la mujer y la adopción de políticas orientadas a prevenir, sancionar yerradicar dicha violencia, las agrupaciones feministas intervinieron en la ela-boración de propuestas para el cumplimiento de estos acuerdos en el país; locual ha implicado por principio impulsar la formulación de las leyes local (delDistrito Federal) y federal respectivas, el diseño de políticas públicas y la asig-nación de presupuestos dirigidos a la atención de esta problemática.

En el ámbito federal estas acciones han derivado en la elaboración delPrograma Nacional para una Vida sin Violencia en la Familia, y del Progra-ma Nacional contra la Violencia hacia las Mujeres. En el ámbito del DistritoFederal las políticas en la materia han dado lugar a un espectro más ampliode políticas e instrumentos para la atención de este problema: en 1996 seaprobó la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Intrafamiliar, queestablece los lineamientos, las bases y los procedimientos de atención y asis-tencia para la prevención de la violencia intrafamiliar, así como para la resti-tución de los derechos de las víctimas.

6 Véase el proyecto Salud sexual y reproductiva en el Distrito Federal, Red por la Salud delas Mujeres, México, 1998.


A partir de esta ley queda claro que la violencia intrafamiliar no es legal,y se instituye un conjunto de medidas para atender la problemática de ori-gen, al buscar asistir a las partes involucradas en este tipo de dinámicas ypromover acciones principalmente de prevención; pero también se buscaestablecer mecanismos jurídicos que permitan orientar acciones hacia quie-nes generan la violencia y hacia quienes la padecen. En suma, se pretendeprevenir y sancionar la violencia intrafamiliar, al mismo tiempo que atendera las víctimas de este delito (véase Illán, 2006: 161-171).

Mediante esta ley se estableció también la creación de un Consejo, dosunidades de atención y un albergue para las víctimas de la violencia intrafamiliar.La reforma de esta ley, en 1998, establece las tareas y responsabilidades de lasdistintas instancias del gobierno local para la asistencia y prevención de laviolencia familiar; señala la necesidad de diseñar el Programa General de Asis-tencia y Prevención de Violencia Intrafamiliar, y consigna la creación de lasUnidades de Atención a la Violencia Familiar (UAVIF); estas últimas tienen laatribución de fungir como árbitros en los eventos de violencia familiar, al mis-mo tiempo que de establecer sanciones y brindar apoyo psicológico tanto a lasvíctimas de la violencia como a quienes la ejercen.

Cabe mencionar que aunque esta ley no tiene aún carácter federal hasido implementada ya en varios estados de la República.

REFORMA DE INSTITUCIONES Y PROMOCIÓN DE NUEVA INSTITUCIONALIDAD

En otra dimensión, a partir también de los acuerdos de Beijín y en particularde la Cuarta Conferencia de la Mujer realizada en México en 1995, las orga-nizaciones feministas dieron pasos decisivos para la creación de nuevas ins-tancias institucionales abocadas a la atención de la problemática integral degénero y a la situación general de las mujeres. Con base en la interlocucióny negociación con el gobierno federal se logró, primero, como se mencionóantes, la creación del Programa Nacional de la Mujer 1995 - 2000, con pre-supuesto público, y el establecimiento de las Comisiones estatales y nacio-nal de la Mujer.

La instrumentación de este programa quedó a cargo de un Consejo Con-sultivo plural integrado por representantes de los diferentes partidos y delpoder legislativo, académicas y miembros de asociaciones civiles de muje-res. Durante los dos primeros años de existencia, el Programa logró adquiriruna presencia importante que lo llevó a convertirse en una dependencia conel estatus de un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de


Gobierno: la Comisión Nacional de la Mujer (Conmujer), en 1997. En rela-ción con el Pronam, vale la pena destacar dos cuestiones: por una parte, en sudiseño prevaleció una visión institucional integral que apuntaba la necesidadde llegar a todos los niveles y dependencias estatales; por otra, uno de suscontenidos sustantivos consistió en visibilizar la problemática de las mujeres,en particular en relación con la violencia de género y a su participación políti-ca, como asuntos de carácter público (véase Cerva, 2006: 253-272).

En continuidad con el Pronam, y como producto de un conjunto de acuer-dos entre los partidos y las diputadas de la Comisión de Equidad de Génerodel Poder Legislativo, el 12 de enero de 2001 entró en vigor la ley que dioorigen al Instituto Nacional de la Mujer (Inmujeres), como un organismodescentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurí-dica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión para el cumpli-miento de sus atribuciones, objetivos y fines.

El objetivo central de este organismo es

promover y fomentar las condiciones que posibilitan la no discriminación,la igualdad de oportunidades y el trato entre los géneros, el ejercicio pleno detodos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida políti-ca, cultural, económica y social del país, bajo los criterios de transversalizaciónen las políticas públicas con perspectiva de género, federalismo en el desa-rrollo de programas y actividades y fortalecimiento de vínculos con los pode-res legislativo y judicial, tanto del ámbito federal como del estatal.7

Con este paso se consolida la institucionalidad destinada al diseño y alejercicio de las políticas públicas en función de la equidad de género en nues-tro país. A partir de este año (2001) el Inmujeres se constituye en el órganorector de la política de género en el nivel federal, y en cada estado de la repúbli-ca se instituyen también los órganos correspondientes al mismo. Dentro desu marco de acción se articula un conjunto de programas específicos, entre loscuales destaca el programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y noDiscriminación (Proequidad). En la definición de los contenidos de este pro-grama tomaron parte, por convocatoria institucional a través de foros deconsulta, representantes de los tres poderes federales, integrantes de la aca-demia y miembros de las organizaciones feministas.

7 Proequidad, Instituto Nacional de las Mujeres, 2001.


INCIDENCIA EN LAS INSTANCIAS DE TOMA DE DECISIONES

En otro rubro, y como una derivación también de los Acuerdos de la Conferen-cia de Beijín (1995), las organizaciones feministas trabajaron en una líneaparticular de incidencia de las mujeres en los procesos de toma de decisionesy, como derivación lógica, en las instancias políticas. En esta dirección, en losaños noventa se promovieron en el Congreso numerosos debates sobre dis-tintas medidas legislativas orientadas a garantizar, en específico, los dere-chos políticos de las mujeres. Se logró, por ejemplo, establecer en el CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) la recomen-dación a todos los partidos políticos para garantizar por lo menos el 30% derepresentación femenina en las instancias internas de dirección y en lospuestos de representación.

Por otra parte, en 1997 se presentó la iniciativa para crear dentro del PoderLegislativo la Comisión de Equidad y Género. Esta acción respondía a la legí-tima demanda de las agrupaciones feministas de conformar una instancialegislativa formal, a partir de la cual se pudieran elaborar diversas iniciativasy reformas de leyes para institucionalizar la perspectiva de género en laspolíticas de gobierno y promover la equidad de la mujer. Esta Comisión fueinstalada en la LVII Legislatura del Congreso (1997-2000), en 1998, con ca-rácter de “especial”, por acuerdo de los cinco grupos parlamentarios (PRI,PAN, PRD, PVM y PT) integrantes entonces del Congreso.

La necesidad de garantizar y formalizar la perspectiva de género en elámbito legislativo condujo a que en el marco de la LVIII Legislatura (2000-2003), esta instancia se conformara como una Comisión permanente y ordi-naria, con tareas sustantivas referidas a la elaboración de dictámeneslegislativos, de información y de control evaluatorio (véase Cárdenas, 2006:111-140). A partir de esta iniciativa se logró también la conformación de lasComisiones de Equidad de Género en los Congresos locales y en la Asam-blea Legislativa del Distrito Federal.

También en el año de 1998 tuvo lugar la creación de otra instancia guber-namental en el ámbito del poder legislativo: el Parlamento de Mujeres deMéxico, que fue convocado por las Cámaras de Diputados y Senadores de laLVII Legislatura. Esta instancia dio lugar a la conformación de una ComisiónBicameral destinada a generar un espacio en el cual las mujeres mexicanaspudieran reflexionar, deliberar y promover, por una parte, una agenda legislati-va y presupuestos públicos orientados hacia la promoción de la perspectiva degénero y, por otra, políticas públicas para contribuir al pleno reconocimiento,ejercicio y goce de los derechos humanos de las mujeres.


Este mecanismo fue impulsado en realidad por la Asamblea Nacional deMujeres (surgida en 1991),8 como una necesidad de articular las demandasde la sociedad dentro del Poder Legislativo, tanto federal como en los estados.Su trabajo permanente consiste en la realización de sesiones plenarias perió-dicas y mesas de trabajo, con temáticas establecidas, a través de las cuales selleva a cabo la formulación de propuestas específicas; tales propuestas sonremitidas, conjuntamente con una “declaración política”, tanto a los trespoderes y órganos constitucionales de la Unión, como a los gobiernos esta-tales y municipales.

El Parlamento ha sido un espacio de confluencia entre agrupaciones femi-nistas y legisladoras para la deliberación, el intercambio y la articulación detrabajo conjunto orientado a la elaboración de estrategias para la participaciónpolítica de las mujeres, el impulso y mejoramiento de las normas legislativasvigentes, el fortalecimiento de las políticas públicas con perspectiva de géne-ro, la formulación de acciones afirmativas y la asignación de presupuestosgubernamentales específicos en favor de las mujeres. Durante los ocho añosde existencia del PMM han emanado importantes denuncias, demandas, re-comendaciones y propuestas de reformas (véase Cámara de Diputados, 2006).

REFLEXIONES FINALES

1. En las condiciones actuales de la construcción democrática en México, lapresencia ciudadana en el ámbito de lo público ha buscado abrirse paso porcaminos propios; y lo ha hecho a través de procesos muy diversos, los cualesresponden en general a problemáticas particulares, transitando frecuentementepor vías alternas a las institucionales y empleando estrategias muy disímilesque resultan pocas veces concurrentes; sin embargo, muchas de estas expe-riencias han sido protagonizadas por actores sociales que han coincidido almenos en el propósito de tomar parte en la construcción de los derroteros dela vida pública, y han propiciado a partir de allí experiencias notables en loque refiere a profundizar los atributos de la democracia institucionalizada ya ampliar también los márgenes por ella establecidos.

2. Los alcances de estas experiencias han sido con cierta frecuencia rele-vantes en lo que refiere al posicionamiento de temas públicos, el estableci-

8 Instancia creada en 1991 con la participación de organizaciones de mujeres, integran-tes de partidos políticos y mujeres a título individual.


miento de modalidades horizontales de interlocución con el gobierno, la orien-tación de enfoques y contenidos de las políticas públicas, la formulación denueva legalidad y el reconocimiento de derechos. Algunos de estos logroshan tenido resultados, por ejemplo: la inserción de ciertas temáticas en eldebate de las instancias públicas (el aborto y los derechos sexuales yrepoductivos), la modificación del enfoque, los lineamientos y las accionesde ciertas políticas públicas (salud sexual y reproductiva, violencia intrafa-miliar, delitos sexuales); la promulgación de algunas leyes (violencia intrafami-liar, creación del Instituto de la Mujer, etc.) y el reconocimiento de ciertosderechos (sexuales y reproductivos), llegando a ser reglamentados y puestosen vigencia en algunos casos. No obstante, muchos de estos logros han que-dado en un proceso a medio camino, dado que con frecuencia se trata deconquistas nominales, que adquieren visibilidad y existencia en convenios,acuerdos y pactos de diverso orden, pero sin ser acompañados siempre de losdispositivos legales y, principalmente, presupuestales para hacerse efectivos.De tal manera que sigue siendo un reto para los actores sociales involucradosel conseguir afianzar estas conquistas, darles la institucionalidad necesaria yel amparo legal correspondiente, para garantizar su entrada en vigencia y suirrevocabilidad.

3. El caso del movimiento feminista en México resulta relevante al respec-to, dado que ha sido un actor que ha tenido en México un notable grado deeficacia política en materia de participación en la formulación y orientación depolíticas públicas, en particular en las áreas de salud, violencia de género ydelitos sexuales. Lo significativo de esta experiencia es que ha logrado articu-lar distintas estrategias de intervención que generalmente han emergido en elámbito extrainstitucional, pero han tenido como meta influir precisamenteen diversos planos de la política institucional: orientación de las políticas públi-cas, formulación de instrumentos normativos, promoción de modelos de aten-ción, reformas en la legalidad, entre otros. Y ha sido un actor que ha desarrolladotambién estrategias de intervención en el ámbito institucional haciendo usode los instrumentos formales y de los espacios institucionalizados (consejos,programas, comités, instancias legislativas, etc.).

4. En el contexto mexicano se trata de un actor con una particular capa-cidad para identificar y formular sus intereses estratégicos y realizar unavaloración de las circunstancias políticas, institucionales y sociales para identi-ficar los distintos campos de acción viables para el posicionamiento de susdemandas, distinguir distintos planos de intervención y diseñar modalidadesdiversas de acceso a dichos campos, que se instrumentan de manera paralela


y no excluyente. Cabe destacar la importancia que en este caso adquiere laexistencia de una institucionalidad y una normatividad en el marco inter-nacional en relación con los temas de género, como cobertura que auspiciay refuerza las acciones de las agrupaciones feministas y, al mismo tiempo,la visión estratégica y la capacidad de vinculación de estas agrupacionescon dichas instancias en función de dar sustentabilidad a sus campos deactividad.

5. Este es uno de los casos en los que se pueden observar las modalidadesde complementación entre los instrumentos institucionales y los no institu-cionales a las que acuden los actores para hacer posible su política de influen-cia y ampliar la eficacia de sus acciones, como estrategia indispensable antelas limitaciones que ofrece la oferta institucional en materia de participa-ción ciudadana; de ahí que resulte también un caso significativo en el que esposible constatar los límites y la ineficacia de la institucionalidad democrá-tica en vigencia para gestionar la demanda social y generar los canales ade-cuados para la interlocución y la concertación con los actores que laprotagonizan. En la experiencia de este movimiento se observa que las mo-dificaciones conseguidas en los distintos planos del ámbito público han sidoen general más un producto del trabajo constante de las organizaciones, y delas formas disruptivas de presión, que de la eficacia de la institucionalidaddemocrática y de la voluntad política de los gobernantes. Esto sugiere que lasprácticas de los actores sociales y su vocación de incidencia en el ámbito pú-blico constituyen un factor decisivo en los procesos de ampliación y conso-lidación de la democracia.

6. La eficacia política de las prácticas sociales con pretensiones públicasse observa con frecuencia en el largo plazo, en el cual los actores han debidoaprender a moverse y a posicionarse. En este sentido, en el caso presentado,se registra un cambio importante en la visión estratégica de los actores, don-de se ha transitado de las acciones efectistas y las visiones inmediatistashacia la construcción de procesos persistentes y consistentes, que articulanacciones diversas en función de objetivos de carácter estratégico. En este trán-sito, los actores han tenido que hacer frente en renovadas ocasiones a la revi-sión crítica de sus propias historias, a un aprendizaje político y normativo, ya la tarea de afinar posturas y rediseñar acciones.

7. En estas experiencias, uno de los hallazgos más valiosos parece ser elhacer frente a la difícil tarea de entender la complejidad de la realidad políti-ca circundante, para estar en condiciones de generar opciones y propuestas ala altura de sus exigencias.


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193

CAPÍTULO UNO

DEMOCRACIA DESDE ABAJO.LAS JUNTAS DE BUEN GOBIERNO:UN EJEMPLO DE CONSTRUCCIÓNDEMOCRÁTICA ALTERNATIVA EN MÉXICO*

ALBA TERESA ESTRADA**

INTRODUCCIÓN

Las elecciones del 2 de julio de 2006 parecen marcar el retroceso de lapretendida transición democrática de México, iniciada con la reformapolítica de 1977. Varios autores (Middlebrook, 1988; Cansino, 1991; Me-

rino, 2003), caracterizaron desde un inicio esta transición como un procesode liberalización política, más que de transición a la democracia.

En 2006 varios factores marcaron un claro retroceso en el proceso dedemocratización del país y abrieron la puerta a la amenaza de una regresiónautoritaria: el desempeño de las instituciones, la intervención sin cortapisasde actores ajenos a la competencia, impulsando una campaña de amenazasy de miedo que polarizó el clima político, fueron factores que, aunados a lafalta de certeza y credibilidad en los resultados y al triunfo extremadamentecerrado del candidato declarado vencedor, suscitaron el resurgimiento de con-flictos poselectorales que se creían superados.

El balance del proceso de cambio político en México, como resultado deesta elección, pone en cuestión la pertinencia de un modelo de democracia

* Este trabajo es parte del proyecto: Democracia, movimientos y partidos en México yAmérica Latina. Participación política y visiones alternas desde las regiones, que la autoradesarrolla en el CEIICH.

** Licenciada en Sociología por la FCPyS de la UNAM y doctora en Ciencia Social por ElColegio de México. Investigadora del Programa de Investigación Procesos de Democratiza-ción en el Marco del Siglo XXI del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias yHumanidades, UNAM.

194 ◆ ALBA TERESA ESTRADA

que resulta muy costoso en relación con sus beneficios. El sistema de parti-dos y la organización electoral que sustenta la democracia representativa, adop-tada como forma de gobierno en México, constituye una carga muy onerosapara las finanzas públicas, que ha mostrado ser altamente ineficiente, puesno garantiza siquiera los fines para los cuales fue diseñada: evitar los conflic-tos en torno a la lucha por el poder y dar certidumbre al electorado de que losgobernantes han surgido de un proceso limpio que expresa la voluntad popu-lar. Ésos son los objetivos manifiestos de la democracia representativa queMéxico ha adoptado. La vía para expresar esa voluntad es un acto mínimo,pero trascendente: el sufragio. Su importancia radica en que, al ser la únicaposibilidad real de la ciudadanía de incidir en la política, la demanda desufragio efectivo concentra las expectativas y anhelos, pero también la des-confianza e incredulidad de una ciudadanía que apenas empieza a ver en laselecciones una forma efectiva de elegir representantes, socializada política-mente bajo un régimen de partido dominante que se mantuvo setenta añosen el poder precisamente mediante la manipulación y la violación del voto.Esto le valió al régimen mexicano ser caracterizado hasta fines del siglo pasadocomo una forma sui generis de régimen autoritario debido a su presidencialismoplenipotenciario, al carácter no competitivo de sus elecciones y a losdesequilibrios en su sistema de partidos (Cosío Villegas, 1965,1974 y 1975;González Casanova, 1965 y 1985; Linz, 1975; Sartori, 1987; Garrido, 1982;Hermet, 1982; Gómez Tagle, 1993).

Después de que en 2000 se pretendió ver en la alternancia del ejecutivofederal el fin de la transición, en las elecciones de 2006 el fantasma de unaelección de Estado ha vuelto a empañar la legitimidad del candidato triun-fante. Al carecer el nuevo gobierno de legitimidad plena, la tentación autori-taria de un presidencialismo refundado en la fuerza del Estado se asoma sinmucha discreción.

Los magros avances logrados en el terreno institucional —después demás de 20 años de movilización y protesta, de organización y vigilancia ciu-dadana para lograr leyes menos parciales, respeto del sufragio y eleccioneslibres y creíbles—, se han venido abajo dejando por lo menos a la mitad delelectorado insatisfecho con la democracia mexicana. Presidencialismo, cor-porativismo, clientelismo; acarreo, uso de recursos públicos en favor de unpartido; compra y coacción del voto, urnas “embarazadas”, casillas “zapato”y todo el inventario de artilugios para la manipulación y control de la elec-ción que caracterizaron al régimen de partido hegemónico de la era priista(Molinar, 1991), resurgieron como si nunca se hubieran ido; con dos agrega-dos: el fraude cibernético denunciado antes, durante y después de la opera-

DEMOCRACIA DESDE ABAJO. LAS JUNTAS DE BUEN GOBIERNO ◆ 195

ción electoral —y no ya la rudimentaria “caída del sistema” que acompañóal fraude de 1988— por una parte; y la sucia, intensa y falaz campañamediática que unificó a las cúpulas empresariales, al sector financiero, a lascompañías trasnacionales y a los dueños de medios audiovisuales y escritos,en un virtual veto al candidato de centro-izquierda, Andrés Manuel LópezObrador, por la otra. Ninguna autoridad electoral quiso o pudo poner límites,vigilar contenidos, supervisar gastos e impedir que la injerencia permanentedel poder ejecutivo y el peso de la publicidad negativa —en la que manosinvisibles e impunes invirtieron millones de dólares—, distorsionara la com-petencia. Al final, los medios de comunicación se alzaron como los grandesganadores del proceso al acaparar más del 80% de los recursos erogados du-rante las campañas.

La insatisfacción con los resultados y con el desempeño de las institucio-nes involucradas en el proceso electoral ha reavivado los cuestionamientoshacia el modelo de democracia representativa que la clase política, las elites,los partidos políticos y la ingeniería constitucional confeccionaron paraMéxico a partir de 1977. El tema de la reforma del Estado vuelve a sonar,no sólo desde el bando perdedor, sino desde otros ámbitos sociales y acto-res políticos que ven erigirse el peligro de un presidencialismo renovado.Sin embargo, no se han formulado propuestas claras sobre el sentido quedeben adoptar estas reformas y el contenido de las posibles nuevas institu-ciones. Discutir la democracia mexicana tiene sentido en estas condiciones.

En el siguiente apartado formulo teóricamente el modelo de lo que llamo“democracia desde abajo”, comparando sus características frente a los dosmodelos de democracia más conocidos y que han suscitado mayor análisis ydebate teórico desde la segunda mitad del siglo pasado hasta nuestros días.

En el apartado “Democracia desde abajo”, argumento sobre la necesidadde analizar las experiencias de construcción democrática alternativa que sehan desarrollado en nuestro país, si se quiere refundar sobre bases más de-mocráticas instituciones emanadas de una eventual reforma del Estado. Elcaso que propongo como ejemplo —el de las Juntas de Buen Gobierno res-paldadas por el EZLN en los municipios autónomos de las Cañadas, la Selvay los Altos de Chiapas— ejemplifica con claridad algunas características delo que denomino democracia desde abajo.

Junto a estos dos apartados introduzco una parte final de conclusionessobre la importancia de estas experiencias para el diseño de nuevas institu-ciones democráticas dado que su existencia muestra la posibilidad real deconstruir una democracia alternativa.


EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA Y EL CAMBIO POLÍTICO EN MÉXICO

El debate sobre la democracia ha transitado por muchas épocas y matices.En el curso de los siglos va desde una percepción negativa expresada porfilósofos y políticos —Aristóteles, Platón, Polibio, Hobbes (véase Bobbio, 1987;Bobbio y Bovero, 1985)— hasta una valoración positiva generalizada comola que llevó a Amartya Sen (1999) a proclamarla como el mayor avance delsiglo XX. El ascenso de la democracia como modelo universal de gobierno noestá exento de contradicciones: la ciudadanía avanza cuantitativamente, peroretrocede en términos cualitativos, ya que el amplio rango de atribuciones queel estatuto ciudadano implicaba en la democracia ateniense se ve reducido auna intervención muy limitada del ciudadano en la democracia moderna. A lapar de la reducción de sus contenidos políticos, la democracia ha sufrido untrastocamiento de sus contenidos semánticos. Los cambios de sentido queadopta el mismo vocablo en el transcurso del tiempo y a través de los deba-tes, llevan a preguntarnos si el gobierno representativo que hoy conocemos(Manin, 1998) puede legítimamente llamarse democracia y si la representa-tiva es la única forma en que la democracia puede existir en el mundo con-temporáneo. Responderé más adelante. Por ahora, trato de sintetizar en elsiguiente cuadro algunas de las características que diferencian las principa-les concepciones de democracia.

Sousa y Avritzer (s.f.) han realizado una poderosa síntesis de los debatesque animan la discusión sobre la democracia a lo largo de los siglos XIX y XX,que ya otros autores habían emprendido antes. Estos debates llevan de lademocracia deseable a la democracia mínima. Macpherson (1966), Bachrach(1973), Cobb y Elder (1986), entre muchos otros, han expuesto diversas versio-nes de estos debates. Sin embargo, un señalamiento importante de variosautores (Avritzer, De Sousa, Mouffe), se refiere al hecho de que la prolifera-ción mundial de regímenes que se autoproclaman democracias, por adoptarel “método democrático” —creando partidos y organizando elecciones pararenovar sus autoridades—, ha ido acompañado de una reducción de sus con-tenidos. Si bien es cierto que el estatuto ciudadano cada vez incluye a máspersonas, los atributos que otorga ese estatuto son, también, cada vez más li-mitados.

La lucha política e ideológica que alienta el debate teórico en torno a lademocracia puede percibirse tras las transformaciones semánticas y loscambios de contenido que la idea de democracia va sufriendo a lo largo desu historia. Constatamos así, que la lucha de clases se desarrolla tambiénde manera muy importante en el plano intelectual a través de los debates


CUADRO 1. Aspectos que diferencian tres tipos ideales de democracia

Aspectos quelas diferencian

Definición

Papel delciudadano y lacomunidad

Objetivos yvaloresprioritarios

Mecanismosde regulacióny control delpoder

Institucionesbásicas para elejercicio delgobierno y lapolítica

Democracia directa

El gobierno del pueblo, paray por el pueblo

Central:Participar en los asuntospúblicos eje de vida eidentidadCiudadano y ciudadEl hombre es un zoonpolitikon (Aristóteles)

*Bien común*Participación*Responsabilidad*Sentido de pertenencia*Conocimiento y capacidad

Controles y salva-guardasestrictos.Castigos y penalidades porincumplir o hacer mal usodel cargo

*Ágora (Asamblea)*Ciudadanía*Sorteo y elección*Magistraturas*Demos

Democraciaparticipativa

El gobierno conparticipaciónciudadana

Importante:Recupera centralidadNecesaria educacióncívica a través departicipación ycompromiso

*Cultura cívica*Participaciónciudadana*Rendición d/ctas.*Solidaridad*Igualitarismo

Operan reglas einstituciones paraautocontrol, pero seejerce vigilanciaciudadanaRendición de cuentas yrevoca-ción delmandato

Coexisten formas deorganización política yJurídica(interpoliticidade interlegalidad)

Democracia liberal

El gobierno de leyes

Marginal y mínimo:Ciudadano = electorParticipar = votarVoto = individuoCiudadano común no escompetente en política.Apatía, indiferencia,desapego son deseables

*Estabilidad política*Gobernabilidad*Mantener orden*Fortaleza instituc.*Mejoramiento de leyes ydiseño instit.

Autorregulación yautolimitación mediantenormas y procedim.admvos.No hay penalidad porincumplimientoNo rendic. d/cuentas

PartidosElecciones División dePoderesLeyes en códigos escritosEjército y policía

teóricos que nutren la ingeniería institucional y el diseño de las democra-cias realmente existentes. Recordemos que en el modelo ateniense demo-cracia significa demos: pueblo; kratos: gobierno; literalmente: “el gobiernodel pueblo y para el pueblo” (o el gobierno de muchos, de acuerdo con laclasificación de Bobbio, 1987). Aunque la elección se utiliza para ciertos


cargos como las magistraturas, el sorteo es la institución fundamental parala asignación de cargos públicos (Manin, 1998). Los constituyentes deFiladelfia, colonos esclavistas, varones, propietarios, de raza blanca, adopta-ron la democracia nominativamente, pero la transformaron en algo distinto:el gobierno de los “mejores” (que en la clasificación de Bobbio corresponde ala aristocracia: el gobierno de pocos). El gobierno representativo, cuya insti-tución central es la elección, conlleva, pues, el triunfo de un principioaristocratizante (Manin, 1988). Tanto Rousseau como Montesquieu asociansorteo con democracia y elección con aristocracia. Para Montesquieu en Delespíritu de las leyes, publicado en 1748: “La elección por sorteo […] espropia de la democracia, la designación por elección corresponde a la aris-tocracia. El sorteo es una forma de elección que no ofende a nadie; permitea cada ciudadano una expectativa razonable de poder servir a su patria”(cit. por Manin, 1998: 93).

Esta conversión del significado sufre una segunda mutación a mediadosdel siglo XX. El surgimiento de Estados Unidos como potencia capitalistatriunfante después de la segunda guerra mundial va acompañado de la adop-ción de una idea de democracia que trastoca aún más sus contenidos y limi-ta sus alcances en un sentido que ha sido considerado elitista por muchosautores (véase Bachrach, 1973; Cobb y Elder, 1986). Cada vez hay más ciuda-danos(as), pero las facultades y competencias de estas y estos ciudadanosson cada vez más reducidos y esporádicos. Su lejanía del poder los colocafuera de toda posibilidad de influir efectivamente en las decisiones que losafectan en lo colectivo. Tener voz y ser parte del gobierno se convierte en unaposibilidad cada vez más remota. En la “democracia representativa”, unaclase política profesionalizada y posesionada de las redes de influencia y delas vías de acceso a las instituciones se reproduce a sí misma, expropiandode todo poder político efectivo al ciudadano común y fomentando su incom-petencia y apatía. Se trata de una clase prácticamente intocable e inamovibleque se reproduce mediante el trasiego de las elites económicas y políticas enuna alianza que va más allá de la alternancia en el poder y de la oposiciónentre partidos. Esta visión elitista, que se ha convertido en la concepciónhegemónica de democracia fue formulada por Joseph Schumpeter en 1942.Como lo expresan De Sousa y Avritzer (s.f.), la concepción schumpeterianade democracia representa, en síntesis: “una restricción de las formas de par-ticipación y soberanía ampliadas a favor de un consenso en torno a un pro-cedimiento electoral para la formación de gobiernos”.

En Capitalismo, socialismo y democracia, Schumpeter (1968) postulóque la democracia es sobre todo un procedimiento. Schumpeter cuestionaba


los supuestos de las teorías clásicas de la democracia que daban por descon-tada la bondad de una participación amplia de la ciudadanía en las decisio-nes de la vida pública y asumían la competencia política del ciudadano medio.Es en este sentido que es elitista: no cree en la participación de las masas,por el contrario considera que un exceso de participación es nociva para elfuncionamiento de la democracia. Para esta concepción, la democracia nopuede ser igual al gobierno del pueblo; tampoco considera que el gobiernorepresentativo obedezca a un mandato de la ciudadanía. Su punto de partidaes demoler la confianza democrática en la competencia ciudadana y despojara la teoría democrática de sus rasgos idealistas y valorativos. Al preguntarsecuál es la esencia de la democracia, Schumpeter (1968: 311 y ss.) consideraque la democracia es ante todo un método político, es decir, “un cierto tipo deconcierto institucional para llegar a las decisiones políticas —legislativas yadministrativas— y, por ello, no puede constituir un fin en sí misma […] éstedebe ser el punto de partida para todo intento de definirla”. Para Schumpeter,el método democrático es “…ese arreglo institucional para llegar a decisio-nes por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo”. Su idea departido tampoco tiene nada de idealista: para él un partido no es “un grupode hombres que se proponen promover el bienestar público”, sino “un grupocuyos miembros se proponen actuar concertadamente en la lucha competi-tiva por el poder público”.

La instauración de esta visión elitista como concepción hegemónica dela democracia, es el correlato teórico e instrumental que acompaña el ascen-so del poder imperial de Estados Unidos después de la segunda posguerra;seguramente, porque la homogeneidad política que promueve la concepciónschumpeteriana de la democracia conviene a su visión imperial de la política,ya que limita la soberanía de los países bajo su égida. Convertida en arietepolítico del mundo capitalista en el contexto de la Guerra Fría, la democra-cia procedimental deviene concepción hegemónica de la democracia, envueltaen la idea de que las elecciones libres son el sine qua non de la democracia y,por tanto, su contenido “mínimo”: un primer paso sin el cual es impensablela existencia de otras instituciones democráticas (Huntington, 1993). Deesta manera “…la democracia representativa elitista, propone extender alresto del mundo el modelo de democracia liberal representativo vigente enlas sociedades del hemisferio norte, ignorando las experiencias y las discu-siones oriundas de los países del Sur en el debate sobre la democracia” (véaseDe Souza y Avritzer, s.f.).

A partir de estas ideas podemos resumir los siguientes rasgos como ca-racterísticos de la concepción hegemónica de democracia:


• Contradicción entre movilización e institucionalización (Huntington,1968; Germani, 1971).

• Valoración positiva de la apatía política (Schumpeter, 1942; Downs,1957; Milbrath, 1965).

• Concentración del debate en la cuestión de los diseños electorales delas democracias (Liphart, 1984).

• Solución minimalista al problema de la participación (Bobbio, 1986;Dahl, 1991).

La disputa por la democracia se da en el terreno del léxico y de las teoríasporque la lucha por los imaginarios, la lucha en el terreno de las ideas, es unmotor poderoso para la acción colectiva. Aunque la disputa teórica por la de-mocracia está atravesada por varios debates, podemos identificar tres ejes fun-damentales a partir de los cuales es posible diferenciar dos grandes grupos deteorías. Los temas de participación vs. representación; diversidad/heterogenei-dad vs. homogeneidad; contenido vs. forma y carácter prescriptivo o normativovs. carácter descriptivo de la teoría democrática, son pares dialécticos que fun-cionan como ejes diferenciadores de las concepciones de democracia que estándetrás de formas muy distintas de diseño institucional y de ejercicio del poder.

La idea de una democracia desde abajo puede identificarse a partir de loselementos de la columna izquierda del cuadro 2. Se ubica en el marco de unaconcepción amplia de democracia que, a diferencia de la democracia represen-tativa, supone a la participación, la heterogeneidad y los contenidos valorativoscomo elementos fundamentales del proyecto y del diseño de democracia queemana de ella. En el diseño y definición de la democracia mexicana, se pue-den percibir las huellas de este debate que se traducen en el diseño de lareforma política de 1977.

El proceso de cambio político de las últimas cuatro décadas en Méxicopuede ser visto como las dos caras de una moneda. Si lo abordamos desde laóptica del cambio de régimen que adoptan los teóricos de las transiciones(Middlebrook, 1988; Cansino, 1991), nos encontramos con un proceso deliberalización política. Si lo abordamos, en cambio, desde la óptica de las lu-chas de actores subalternos, opositores, excluidos y críticos del statu quo, pode-mos hablar de un proceso de democratización. Siguiendo a Schmitter yO´Donnell, Cansino (1991: 13) distingue un proceso de liberalización políticade uno de democratización, en que el primero “…hace efectivos ciertos dere-chos que protegen tanto a los individuos como a los grupos sociales de actosarbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros”, en tanto que elsegundo:


sería un proceso mediante el cual las reglas y procedimientos de la ciudada-nía son o bien aplicados a instituciones previamente gobernadas por otrosprincipios o extendidos para incluir a personas que no gozaban de ciertosderechos y obligaciones o extendidos para cubrir nuevos temas o institucio-nes que no estaban sujetos a la participación ciudadana.

Esta idea coincide con la visión de Chantall Mouffe (1992: 2) sobre elavance de la ciudadanía:

Los avances democráticos han sido generalmente el resultado de procesosde desplazamiento de derechos a lo largo de un doble eje: nuevos gruposdemandan acceso a derechos previamente declarados o bien, nuevos dere-chos son demandados en relaciones sociales que hasta ese momento han

CUADRO 2. Ejes de la disputa teórica en dos concepciones de democracia

Concepción elitista o hegemónica

1. La participación amplia es peligrosa (Downs,Milbrath). La democracia moderna sólo puedeexistir mediante la Representación (Bobbio,Sartori); el orden político está diseñado para or-ganizar y renovar periódicamente esa representa-ción.

2. Homogeneidad. La democracia liberal repre-sentativa es la forma universal de la democra-cia. Para que exista, basta que se observenrequisitos mínimos de procedimiento: que hayaelites que compitan por el voto ciudadano y queéste se exprese libremente.

3. Forma. La democracia se funda en la formade elección del gobierno y los representantes.Es un método universal que fija los procedimien-tos para formar gobiernos entre elites que com-piten por el voto de la mayoría. La teoríademocrática tiene un fin descriptivo: caracteri-zar los gobiernos que existen realmente.

Concepción amplia o popular

1. Participación. La participación amplia dela ciudadanía es un requisito para el funcio-namiento de la democracia (Mills, Madison,Pateman); la participación es una virtud cí-vica.

2. Heterogeneidad. La democracia no pue-de calcarse, se construye sobre institucionesy costumbres preexistentes, por lo que elresultado es necesariamente diverso dada laparticularidad de los procesos históricos.

3. Contenido. La democracia se funda envalores específicos como diálogo, participa-ción, responsabilidad, pluralismo, tolerancia,rendición de cuentas, etc., independiente-mente de las formas organizativas que adop-te. La teoría democrática tiene un sentidonormativo: proponer el gobierno idóneo.


sido consideradas naturalmente jerárquicas, como son aquellas concernien-tes a la raza, el género.

El proceso de democratización se nutre, pues, de presiones de los grupossubalternos y excluidos de las decisiones del poder que logran impulsar suagenda mediante la movilización, la organización independiente y la luchaen el terreno ideológico, jurídico y político como los movimientos feminista,ambientalista, indígena y LGBT.

DEMOCRACIA DESDE ABAJO: UN EJEMPLO DE CONSTRUCCIÓNDEMOCRÁTICA ALTERNATIVA

La aproximación que haré al caso elegido como ejemplo de construcción de-mocrática alternativa en México tiene un carácter inicial; por ello hablo deejemplo más que de estudio de caso propiamente. Lo que presento aquí no esel resultado de una investigación avanzada o del conocimiento profundo delproceso referido,1 sino un primer acercamiento cuyo propósito2 —más que

1 Existen numerosos artículos, estudios y análisis sobre la lucha del EZLN vista como uncaso en sí mismo, de manera histórica y procesual, o que la relacionan con problemáticasdiversas: la disputa por recursos que codicia el capital trasnacional a través del Plan PueblaPanamá; el debate sobre las autonomías y la unidad del Estado; el papel de la religión en laconstrucción de imaginarios y creación de alternativas; la lucha del EZ como ejemplo demovimientos emancipatorios y contrahegemónicos; el debate sobre la lucha armada, la vio-lencia política y la guerra de baja intensidad, etc. Dos trabajos que influyeron mi visión delmovimiento zapatista fueron los de Paulina Fernández Christlieb (2003) y Mari CarmenLegorreta Díaz (1998) En ambos se puede encontrar una bibliografía y hemerografía extensasobre el movimiento y sus antecedentes (véase también, Harvey, 2000, y Gómez Tagle, 2004).

2 El sustento de esta primera aproximación es fundamentalmente documental: fuentessecundarias, libros, tesis y hemerografía. Una fuente del caso chiapaneco es la base de datosCRONOZAP, elaborada y permanentemente actualizada por el académico Carlos Flores Villela,con información hemerográfica del conflicto, recopilada semanalmente (1994-2006). Le agra-dezco facilitarme el acceso a la misma.

La información etnográfica se obtuvo de un acercamiento a las Juntas de Buen Gobiernodel EZLN en febrero de 2005, en un viaje de tres días que hice a Chiapas, acompañando a ungrupo de intelectuales y activistas de la organización Paz con Democracia, interesados comoyo en conocer el funcionamiento de las Juntas de Buen Gobierno. Acordamos incorporarnuestras preguntas a un solo guión que debía presentarse previamente a las autoridades delas Juntas, y realizamos entrevistas colectivas en cuatro de las cinco Juntas de Buen Gobier-no que operaban en ese tiempo; con la Junta de la Realidad no se pudo hacer contacto. Unaparte del grupo se trasladó a la Junta de Roberto Barrios, cercana a Palenque. El grupo con el


estudiar, conocer y analizar el proceso histórico amplio de las organizacionesque le dieron vida y sus vicisitudes—, es abstraer ciertas características de esosprocesos que se dieron en las Cañadas, en la Selva y en los Altos de Chiapascomo parte de la lucha de resistencia y autonomía desplegada por el EZLNdesde el inicio, pero sobre todo después de romper negociaciones con loscomisionados del gobierno e instancias de intermediación que habían inter-venido a lo largo del conflicto.

Lo que busco con este ejercicio son los elementos comunes y significati-vos que permitan confirmar la idea de que las formas de organización políti-ca que emanan de estos procesos:

a) Son formas de organización política que pueden con justicia ser reco-nocidas como democráticas si partimos de una concepción amplia yno elitista de la democracia.3

b) Tienen características y pueden ser replicadas; es decir, permiten atis-bar la posibilidad de que alguna forma de procesos organizativos seme-jantes se desarrollen en otros contextos bajo condiciones similares o,incluso, se reproduzcan por comunicación de las experiencias o porefecto de demostración en condiciones diferentes.

Al responder negativamente a la cuestión planteada al inicio sobre si elgobierno representativo es la única forma en que la democracia puede existiren el mundo contemporáneo, planteo que es posible encontrar ejemplos enMéxico y América Latina que ilustran claramente la manera en que se puedeconstruir desde abajo la democracia alternativa. Estos ejemplos, naturalmen-te, tienen un carácter indicativo, no exhaustivo, pero al ser puestos teórica-mente en relación, surgen conexiones interesantes que nos permitencompararlos con otros procesos. Un ejercicio que más adelante habrá querealizar es incorporar a este análisis otros ejemplos del contexto latinoame-ricano4 con características generales como las que hemos abstraído de esteejemplo.

que viajé visitó las Juntas de La Garrucha, Morelia y Oventik, donde fuimos atendidos porlas respectivas autoridades, quienes nos explicaron ampliamente su funcionamiento, susprincipios de elección y las dificultades que enfrentaban en las tareas de seguridad y justicia.

3 En el primer apartado de este ensayo resumí los elementos teóricos de esta concepción.4 Un ejemplo que encuadra en esta caracterización es el de los nasa en la región colom-

biana del Cauca (Ferro, 2007), que más adelante incorporaremos a nuestro recuento de ejem-plos de construcción democrática alternativa.


LOS CONSEJOS AUTÓNOMOS Y LAS JUNTAS DE BUEN GOBIERNODEL EZLN: UNA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA DESDE ABAJO

Las Juntas de Buen Gobierno del Ejército Zapatista de Liberación Nacional,instauradas en varias regiones del estado de Chiapas —Los Altos, Las Caña-das y la Selva—, surgen como forma organizativa superior de los municipiosque habían declarado su autonomía al incorporarse a las filas del EZLN en1994. Estos municipios son habitados por diversas étnias: mestizos, tzeltal(k’op), tzotzil (batzil k’op), chol, tojolabal (tojolwinik otik) y, en menor nú-mero, kanjobal, chuj, quiché y teco. Ello conlleva la existencia de relacionesinterétnicas e intercomunitarias que exigen una interacción constante endiferentes lenguas,5 lo cual hace más compleja la convivencia y la soluciónde conflictos. Después de ocho años de existencia y de ejercer el autogobierno,los municipios autónomos se agrupan en lo que se conocerá como “Los Ca-racoles” zapatistas (véase González Casanova, 2003; Aubry, 2003).6

Las JBG se forman dos años después de aprobada la llamada Ley de Dere-chos y Cultura Indígena,7 hecha a espaldas de las demandas indígenas y quedio al traste con el largo proceso de diálogo y negociación sostenido por el EZy el gobierno federal con la intermediación de diversas instancias, como laCONAI y la Cocopa. Dicha ley traicionaba el espíritu de los Acuerdos de SanAndrés Larráinzar8 y de la Ley Cocopa, los dos instrumentos emanados deese largo proceso que gozaban de la aceptación de los negociadores indíge-nas. Con ello negaba toda credibilidad al gobierno y a las instituciones delEstado, ya que desconocía acuerdos previos signados por instancias, autori-dades y funcionarios del Estado mexicano que eran competentes para ello.

Paulina Fernández (2003: 250) hace una síntesis clara del contexto y losprocesos de los que surgen las Juntas de Buen Gobierno:

5 La Junta de Morelia —próxima al municipio oficial de Altamirano— es una de las quetienen composición multiétnica, y por lo tanto, los acuerdos y debates que se dan entreautoridades deben traducirse y plasmarse en varias lenguas.

6 Para Paulina Fernández (2003), el reto más importante que tuvieron que afrontar lasautoridades de los municipios autónomos durante esos ocho años fue “poner en práctica unanoción propia de gobernarse, un concepto distinto de democracia; esto es, aplicar el principiode ‘mandar obedeciendo’. Esta relación distinta entre gobernantes y gobernados consiste enque las autoridades deben velar por el cumplimiento de los acuerdos que toman las comuni-dades y deben informar regularmente de sus decisiones, mientras las comunidades vigilan elcomportamiento, el buen desempeño y la rectitud de las autoridades” (p. 36).

7 Diario Oficial de la Federación, México, martes 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.8 El itinerario de estos acuerdos puede verse en Hernández Navarro y Vera (1998).


Ante las nulas perspectivas de un diálogo con el gobierno para encontrarsatisfactores a sus necesidades, el EZLN prefirió concentrar sus esfuerzos encrear sus propias soluciones, al margen de las instituciones oficiales y con lacolaboración de miembros de la sociedad civil. El tiempo de silencio y deaparente inactividad, ha sido tiempo de construcción y de organización. Através de los municipios que se habían declarado autónomos desde diciem-bre de 1994, poco a poco comenzaron a ejercer la capacidad de autogobernarse,entendiendo por ello “conducir el desarrollo armónico de un grupo social”[Los zapatistas] quisieron demostrar que “es posible gobernar y gobernarsesin el parásito que se dice gobernante.”

Las Juntas de Buen Gobierno surgieron en 2003, como reiteración de lademanda de autonomía no reconocida en la Ley de Derechos indígenas. Lacapacidad de autogobierno, desarrollada por los habitantes de los munici-pios autónomos a lo largo de más de ocho años, y la relación del EZLN consus aliados externos se articula en una instancia superior que coordina a lasautoridades de esos municipios.

Las Juntas de Buen Gobierno fueron anunciadas en julio de 2003 y cons-tituidas en agosto del mismo año. Se crearon para organizar la relación entremunicipios autónomos y gubernamentales (oficiales) y con los aliados exter-nos de la sociedad civil nacional e internacional. Se constituyen mediante laintegración de uno o dos delegados de cada Consejo Autónomo (municipal)que forma la zona. Ésta atraviesa tanto municipios autónomos como muni-cipios oficiales, por lo que la interlegalidad e interpoliticidad son constantes.Las zonas en donde se agrupan los municipios autónomos son: primera zonasituada en las Cañadas; zona selva fronteriza; zona selva tzeltal; zona nortedel estado y zona de Altos de Chiapas. Existe una división funcional de sustareas con las de los municipios autónomos. Como sede de las JBG se eligie-ron los mismos lugares que fueron conocidos como Aguascalientes ubicadosen: la Realidad, Oventik, La Garrucha, Morelia y Roberto Barrios. En el cua-dro 3, sintetizo, con datos de Paulina Fernández (2003: 254), los municipiosautónomos y gubernamentales que involucran cada una de esas zonas.

Una dificultad para plasmar geográficamente en un mapa la configura-ción de cada una de estas zonas y la delimitación de cada uno de los mu-nicipios autónomos que las integran, es que no necesariamente se trata deterritorios contiguos y homogéneos; tampoco coinciden con los municipiosgubernamentales, sino que varios municipios autónomos pueden ocupar sólouna parte de un municipio gubernamental como en el caso de la zona SelvaTzeltal que forma parte del municipio gubernamental de Ocosingo.


Las funciones de los Consejos Autónomos Municipales están claramen-te diferenciadas de las funciones de las Juntas de Buen Gobierno. De acuer-do con Paulina Fernández (2003), son funciones exclusivas de los municipiosautónomos:

Las tareas específicas relativas a la impartición de justicia, la salud comuni-taria, la educación, la vivienda, la tierra, el trabajo, la alimentación, el co-mercio, la información y la cultura, así como el tránsito local, son funcionesexclusivas de los municipios autónomos zapatistas.

CUADRO 3. Zonas que agrupan las Juntas de Buen Gobierno y municipios que incluyen

Zonas

Primera

Selva fronteriza

Selva tzeltal

Norte

Altos

Municipios gubernamentales queinvolucra

Partes de Ocosingo, Altamirano,Chanal, Oxchuc, Huixtán, Chilón,Teopisca y Amatenango del Valle.

Marqués de Comillas, la región deMontes Azules y todos los municipiosfronterizos con Guatemala hastaTapachula.

Parte del municipio de Ocosingo.

Parte de los municipios del norte,desde Palenque hasta Amatán.

Parte de los municipios de los Altos deChiapas, se extiende hasta Chiapa deCorzo, Tuxtla Gutiérrez, Berriozábal,Ocozocuautla y Cintalapa.

Municipios autónomos queagrupa

17 de Noviembre, Primero deEnero, Ernesto Che Guevara,Olga Isabel, Lucio Cabañas,Miguel Hidalgo y VicenteGuerrero.

Gral. Emiliano Zapata, San Pedrode Michoacán, Libertad de losPueblos Mayas y Tierra yLibertad.

Francisco Gómez, San Manuel,Francisco Villa y Ricardo FloresMagón.

Vicente Guerrero, Del Trabajo,La Montaña, San José enRebeldía, La Paz, Benito Juárez,Francisco Villa.

San Andrés Sakamchén de losPobres, San Juan de la Libertad,San Pedro Polhó, Santa Catarina,Magdalena de la Paz, 16 deFebrero, y San Apóstol Cancuc.


En tanto que las funciones generales de las Juntas serían las siguientes:

…contrarrestar el desequilibrio en el desarrollo de los municipios autónomosy de las comunidades; mediar en los conflictos que se pudieran presentar […]entre municipios autónomos, y entre éstos y los municipios gubernamenta-les; atender las denuncias contra los Consejos Autónomos por violaciones alos derechos humanos, inconformidades y errores y vigilar su cumplimien-to; supervisar la realización de proyectos y tareas comunitarias en los muni-cipios autónomos rebeldes zapatistas […] además de promover el apoyo aproyectos comunitarios en los mismos municipios; vigilar el cumplimientode las leyes que, de común acuerdo con las comunidades, funcionen en losmunicipios zapatistas. Las Juntas de Buen Gobierno se encargarán tambiénde atender y guiar a la sociedad civil nacional e internacional que deseevisitar comunidades, llevar adelante proyectos productivos, instalar campa-mentos de paz, realizar investigaciones en beneficio de la población; y cual-quier otra actividad permitida en comunidades rebeldes. Finalmente, sedispone que de común acuerdo con el CCRI-CG del EZLN, las Juntas podránpromover y aprobar, elegir y preparar, la participación de compañeros y com-pañeras de los municipios autónomos en actividades fuera de las comunida-des rebeldes.

El principio esencial de la JBG, como de los municipios autónomos, es“mandar obedeciendo”: el ejercicio de un cargo de autoridad y de responsabi-lidad colectiva asumido por mandato de la comunidad a la que se pertenecey que obliga a una estricta rendición de cuentas. Son cargos no remuneradosque se desempeñan de manera rotativa —casi siempre por periodos de ochoa diez días— en grupos de diverso tamaño: ocho, diez o hasta 20 integrantes9

según sea el número de municipios autónomos que están bajo la autoridadde la Junta.

Para llegar a los Consejos Autónomos, la forma en que se elige a los de-legados es mediante una asamblea en donde se analizan las propuestas y enotra asamblea se aprueban. La autoridad se ejerce considerando “las necesi-dades de los pueblos y nuestras propias costumbres”; se aprende a ejercerla através de la experiencia. También con la experiencia “se comunica lo que pasaen otras comunidades”. Los que no tienen experiencia aprenden a coordinar

9 Por su carácter multiétnico, más que por el tamaño de su población y la cantidad de losmunicipios agrupados, la JBG de Morelia fue, con mucho, la que mayor número de delegados(entre 15 y 20) presentó en la entrevista colectiva que nos concedieron.


mediante la práctica que adquieren en los cargos que ocupan en el ConsejoAutónomo. “Primero pasan necesariamente por el Consejo Autónomo paraque tengan experiencia”; de ahí salen los delegados a las JBG.

La participación de las mujeres es variable pero en términos generaleshay de dos a cuatro mujeres en el grupo, a veces hay más en el turno. Laparticipación femenina en los Consejos y también en las Juntas ha ido au-mentando. En la Junta de Morelia, una de las entrevistadas más lúcidas yclaras en sus respuestas era una mujer que no parecía tener más de 16 años,por lo que su trayectoria en los Consejos debe haber iniciado más joven aún.La eficacia de la participación como vía para el aprendizaje político y la capa-citación en tareas de gobierno, se hace muy notable en este aumento de laparticipación de mujeres y jóvenes en la integración de las JBG. Este cambioes más notable aún si se considera que la situación de las mujeres antes de lainsurrección zapatista era deplorable. Dicho en palabras de las propias mu-jeres zapatistas:10

Antes del ’94 no había respeto para las mujeres y no nos tomaban en cuentapor ser mujer. Dicen que sólo los hombres tienen derechos y hasta nuestrospapás nos decían que nosotras como mujeres no valemos nada. Como mu-jeres no teníamos libertad de salir ni de participar. No teníamos el derechode tener cargos. Si participábamos en las reuniones, los hombres se burla-ban de nosotras, nos dicen cosas feas, que nosotras como mujeres no sabe-mos hablar. Como mujeres nos taparon nuestros ojos, quitaron nuestrosderechos y taparon nuestra boca.

Las mujeres no tenían derecho ni para salir en la calle, estaban encerra-das en la casa. Nos dijeron que nuestro trabajo es trabajar en la cocina,cuidar la casa, mantener a nuestra familia, cuidar a los hijos y los animales,hacer la comida. Nos levantamos muy temprano… y no descansamos hastalas 10 de la noche. Pero los hombres descansan y tienen tiempo libre… Encambio nosotras no tenemos descanso… (p. 18)

Antes de que llegara el EZLN, [a] las compañeras les pegaban, las obliga-ban a casar con alguien que no quieren, había mucha borrachera y eso leshacía también daño a las compañeras, porque tienen que estar llorando ycuidando que sus maridos no las macheteen…

10 Los siguientes son fragmentos de historias de mujeres zapatistas editadas por: Organi-zación de Mujeres Zapatistas “Compañera Lucha”, ¡Viva nuestra historia! Libro de historiasde la organización de mujeres zapatistas “Compañera Lucha”, Ediciones Autónomas enRebeldía, EZLN, Chiapas, s.f., 69 pp.


Ahora […] nosotras tenemos ese deber de participar en las asambleas yestar y discutir los problemas de la comunidad […] Ya se empezó ahora sía cumplir de veras lo que es la ley revolucionaria […] La mujer ahora sípuede demandar al marido, decirle a la autoridad […] pueden ellas hablary denunciar... (Testimonio de la Capitana Maribel, p.31)

La rotación de cargos en las JBG se da en grupos de ocho en ocho; cada vezque hay rotación se informa qué es lo que queda pendiente. En algunas Jun-tas, cada turno deja un informe escrito y así queda un antecedente. Al cabode un año, también se hace un informe de las JBG.

Cualquiera puede ser designado para ocupar un cargo en los ConsejosAutónomos, de donde salen los delegados a las JBG. “El pueblo los elige yellos obedecen”. En los municipios autónomos se hace una asamblea, y asíse nombran los representantes de cada municipio que irán por turnos a ocu-par cargos en las JBG. Generalmente ocupan estos cargos las y los miembrosde la comunidad más comprometidas(os), honestas(os), trabajadoras(es),solidarias(os), responsables, mejor preparadas(os) etc.. Esto respondieron las/los integrantes de la Junta de Oventik a mi pregunta sobre cómo escogen a losque van a ocupar cargos en los municipios y en las Juntas. Sin embargo, unactivista de SERAPAZ que estuvo presente en esa entrevista me comentó mástarde que él había observado algo diferente en algunos de los municipiosdonde trabajó. Ahí la asignación de cargos se hacía, en algunos casos, comouna especie de castigo: se le daba cargo a los que andaban en malos pasos, seemborrachaban o eran irresponsables en su casa, como una manera de ha-cerlos reaccionar con el peso del compromiso y la atención de la comunidadpuesta en su conducta; es decir, la designación tenía una intención pedagógi-ca y correctiva al acentuar el sentido de pertenencia y la responsabilidad porla confianza depositada en ellos.

Para impartir la justicia, las JBG atienden todo tipo de problema; aúnlos que no son zapatistas acuden a ellas. No hay leyes escritas. Se analiza elproblema y se da razón al que la tiene, tratando de aplicar parejo la justicia.No se utiliza la cárcel, o se utiliza muy poco (para detener momentánea-mente a alguien que está intoxicado o tiene una actitud violenta, despuésse le deja en libertad aconsejándolo). Cuando se considera culpable a al-guien y merece un castigo, se paga con trabajo y hace promesa de no volvera delinquir. Las autoridades autónomas investigan cuando alguien haceuna denuncia. Si el delito es muy grave, se pasa a las autoridades guberna-mentales.


Cuando se produce algún conflicto entre organizaciones, llaman a laspartes que están en conflicto y se levanta un acta, asentando los términos dela discusión. En la solución de conflictos y la atención a denuncias hay unorden de prelación. El Consejo Autónomo es la primera instancia que cono-ce los problemas; sólo si no los puede resolver los pasa a las Juntas de BuenGobierno; éstas a su vez, lo transfieren, como ya se dijo, a las autoridadesoficiales si se trata de un delito muy grave.

Las Juntas de Buen Gobierno tratan con las autoridades del gobiernosólo en casos muy específicos. No hay un trato regular, las comunidadeszapatistas no aceptan programas, recursos, maestros, médicos ni ayuda deningún tipo que venga del gobierno. Sólo aceptan ayuda de la sociedad civil yse distribuye a través de promotores. Las JBG están respaldadas por el EZLN,“por eso el gobierno no puede quitarlas”, declaró un integrante de la Junta dela Garrucha: “El caracol es la voz, el sonido que convoca para que la gente sejunte y son como las JBG: están con los brazos abiertos; llevan el mensaje delcamino del futuro”.

Dado que la sede de la JBG está a veces lejos de los pueblos de dondesalen sus integrantes, y debido a que los cargos rotatorios se ejercen enturnos de ocho a diez días, la mayor dificultad que los delegados reconocenal participar en las JBG es la distancia y la necesidad de llevar sus propiosalimentos (tortillas de maíz tostadas al comal), ya que los cargos no sonremunerados.

Para llegar a acuerdos dentro de las JBG, como dentro de los ConsejosMunicipales, no se vota, se discute hasta lograr sacar una idea que aceptentodos (consenso). Cuando un delegado falla se puede quitar (revocar su man-dato), pero no se le corre inmediatamente, primero le llaman la atención.Sólo si alguien comete un error grave, entonces sí se le quita del cargo.

Las Juntas de Buen Gobierno expresan la maduración de la capacidadautogestiva acumulada a través de la experiencia de autogobierno de losmunicipios autónomos, es decir, se construyeron como culminación y nocomo inicio de un proceso, en un proceso de organización y estructuraciónjerárquica de la autoridad que va de abajo hacia arriba. Para ser autoridad delas JBG primero se debe demostrar probidad y capacidad en los ConsejosMunicipales.

En el difícil y arduo itinerario de conflicto y amenazas, negociación yconstante tensión que impone la lógica de la lucha armada, las JBG han sidola apuesta del EZLN por la construcción de un modelo de organización civil ypolítico, emanado de una experiencia exitosa de autogobierno, que significauna oportunidad para construir la paz en medio de la guerra.


El punto de partida fue separar los mandos militares de los civiles y noimponer a éstos la obligación de subordinarse a las decisiones de aquellos; coneste lineamiento, el EZ procuró que la estructura militar no interviniera en ladesignación o destitución de las autoridades autónomas, reconociendo que la“estructura militar <<contaminaba>> una tradición de autogobierno y alte-raba una relación de democracia directa comunitaria” (Fernández Christlieb,2003: 251-252). Explícitamente, el EZLN afirma que “ninguno de los mandosmilitares o miembros del Comité Clandestino Revolucionario Indígena puedeocupar cargos de autoridad en la comunidad o en los municipios autónomos”.11

Éste es, sin duda, un punto importante, ya que es la apuesta de construcciónde una democracia alternativa no subordinada a la lógica de la lucha armadaque se da en un contexto de extremada fragilidad, pues el conflicto vive unalarga detente en el que toda negociación y diálogo con el gobierno están sus-pendidos. La posibilidad de reactivación de las acciones armadas está latente,y conlleva el predominio de la lógica militar sobre la construcción de gobier-nos civiles. En otro momento de su historia esta tensión se ha resuelto enfavor de lo militar con su autoritarismo inherente, el cual pone de relieve lasiguiente cita a Ma. del Carmen Legorreta (1998: 212 y ss.).

…las Fuerzas de Liberación Nacional alcanzaron su máximo nivel de creci-miento en Las Cañadas para 1988. En este año, casi todos los indígenas dela región pertenecían tanto a la Unión de Uniones como al EZLN.

Sin embargo, desde poco antes ya se podía observar un proceso de des-gaste y descomposición de las comunidades que obedecía, principalmente, alos efectos provocados por la estructura militar del EZLN […] A partir de1988, una parte de los militantes indígenas del movimiento armado comen-zaron a desertar por iniciativa personal […] A la crisis de la dirección de laUnión de Uniones se agregó la sustitución de las prácticas de participaciónde las bases en las asambleas, por la estructura vertical del movimientoarmado, lo cual reforzó las tendencias de concentración de poder en unoscuantos. La difícil lucha por impulsar relaciones solidarias y democráticasentre las comunidades y los miembros de éstas, perdió espacio con rapidez.En la mayoría de las comunidades comenzó a observarse un desplazamientode la autoridad, de la asamblea de la comunidad hacia los jóvenes con mayorentrenamiento militar, pero por lo general con poco criterio.

11 Subcomandante Insurgente Marcos, “Chiapas la treceava estela (quinta parte): unahistoria”, La Jornada, México, noviembre de 2003, p. 5.


Esta contraposición de lo civil y lo militar, resuelta en otros momentosen favor de lo militar, pone en riesgo la lenta construcción que representanlos gobiernos autónomos. En el seno del EZLN se enfrentan dos proyectos yculturas políticas contrapuestas que están presentes en la lucha política quese da en el contexto de la eclosión del movimiento armado y en la que con-fluyen corrientes de izquierda y de pastoral indígena (Legorreta, 1998). Enesta lucha se enfrentan también pulsiones autoritarias contra aspiracionesdemocráticas, que no son privativas de una sola tendencia. En este sentido,la principal amenaza a las JBG proviene de adentro.

El autogobierno en los Consejos Autónomos y el funcionamiento de lasJBG se construye, pues, en un difícil día a día, en el que la autonomía de factosostenida en última instancia por la fuerza de las armas, busca abrirse pasoa través de una lenta construcción y organización de la vida cotidiana. Bajouna lógica de guerra no hay lugar para la disidencia, como ilustra con crude-za el trabajo de Legorreta (1998). Sin embargo, el derecho a disentir es esen-cial para la democracia. Para Sartori (1987: 39) “la base de la democracia noes el consenso” sino el conflicto, y más precisamente el disenso que conllevael respeto a los derechos de las minorías. El derecho a ser diferentes entregente que ha reivindicado frente a la nación el derecho a la diferencia, puedeser problemático en varios sentidos.12

12 ¿Cómo abordan y tratan las comunidades zapatistas el tema de la homosexualidad?Declarativamente, el vocero del EZ ha expresado reiteradamente su afinidad y solidaridadcon la lucha de homosexuales y lesbianas en el marco del derecho a la diferencia. En unaentrevista con Carlos Monsiváis (La Jornada, México, 8 de enero de 2001, p. 7), Marcosdeclara: “Lo fundamental de nuestra lucha es la demanda de los derechos y la cultura indíge-nas, porque eso somos. En torno a esto se da el reconocimiento a la diferencia. De allí nues-tra liga con el movimiento homosexual y de lesbianas, y también con otros movimientosmarginados”. Sin embargo, este planteamiento se refiere al movimiento LGBT, como actorcolectivo, que es visto como un aliado externo del EZ. Al interior de las comunidades rebel-des pareciera que homosexuales y lesbianas no existen. El tema parece invisibilizado. Lavisita de tres días no fue suficiente para observarlo adecuadamente; tampoco hubo lugar paraformular directamente esta pregunta en las entrevistas colectivas que tuvimos con JBG debi-do al formato adoptado por el tamaño del grupo de entrevistadoras(es). Sin embargo, pudehacer esta pregunta a los defensores de derechos humanos del Centro de Defensa de losDDHH “Fray Pedro de la Nada”, situado en Ocosingo. Confirmé la invisibilidad del tema:entre las innumerables denuncias que reciben y casos que defienden, no han recibido denun-cias ni han promovido ningún caso de homosexuales o lesbianas que reclamen haber sidoafectadas(os) en sus derechos. La brevedad del viaje tampoco me permitió observar cómo seda el problema del disenso religioso en las comunidades autónomas.


Las tentaciones autoritarias y mesiánicas al interior del EZLN no estánausentes y pueden asomar bajo ciertas condiciones. En las elecciones de 2006,la agenda de “La Otra Campaña” modificó las prioridades y colocó la aten-ción de los medios y de la ciudadanía sobre el discurso atomizador delsubcomandante Marcos —que recorrió el país lanzando diatribas contra lospartidos y sus candidatos, pero principalmente contra AMLO y el PRD—, des-plazando así del centro de atención al proceso de construcción de los gobier-nos autónomos y restando brillo al proyecto ejemplar de las Juntas de BuenGobierno que es la alternativa más esperanzadora que han concretado loszapatistas en su lucha.

Las características de la alternativa analizada, que nos llevan a conside-rarla un buen ejemplo de construcción de una democracia desde abajo pue-den resumirse en los siguientes puntos:

1. La democracia desde abajo se construye a partir de la “necesidad y lascostumbres” de los pueblos, comunidades, etnias; colectividades humanasen general, que buscan organizarse en torno a un estatuto de derechos so-cialmente reconocidos y políticamente garantizados, iguales para todas(os).No se puede copiar, calcar ni adoptar como un modelo ajeno a las costum-bres de quienes habrán de observar sus normas. Se construye actualizando yresignificando contenidos, instituciones y formas previamente conocidos,que se adecuan a las necesidades del proceso en curso, dando lugar a institu-ciones y prácticas nuevas, pero cuyos contenidos arraigan en los procesosprevios.

En el ejemplo de los Consejos Autónomos y las JBG del EZLN vemos unaconstante utilización de códigos no escritos, basados en los usos y costum-bres, que se incorporan críticamente –desechando algunos aspectos que hansido cuestionados por las propias bases, como el estatuto desigual de lasmujeres, con su carga de violencia y sumisión bajo el mando masculino.Estos códigos se rediseñan para resolver situaciones inéditas y crear instan-cias de decisión colectiva transcomunitarias. Con ello demuestran que lademocracia alternativa que construyen puede desarrollarse en situacionessociales más complejas y no únicamente en el nivel intracomunitario.

2. La democracia desde abajo promueve y opera sobre la participación detodas(os), o por lo menos de la mayoría, de miembros de la colectividad enlas tareas de gobierno y en las actividades que persiguen el bienestar colecti-vo. La democracia representativa promueve la apatía y el desinterés por va-rias razones: por el mínimo papel que concede a la participación ciudadanaen el funcionamiento de las instituciones y en la elección de autoridades;por la distancia que existe entre las/los ciudadanas(os) comunes y las instan-


cias de toma de decisiones; y por la especialización profesional que exigepara tener acceso al nivel de toma de decisiones y a las redes de poder. Adiferencia de ésta, la democracia desde abajo demanda el involucramiento yel esfuerzo indistinto. Cualquiera puede gobernar; la experiencia y capacidadse adquieren en el ejercicio de los cargos; el aprendizaje inicial y la comuni-cación de otras experiencias preparan para cargos más complejos y de mayorresponsabilidad. No sólo participan los más carismáticos y populares, inteli-gentes y capaces. La participación política tiene un sentido formativo y unacapacidad de educar; por ello, también se le asignan cargos a los que “seportan mal”, para que obedezcan y se sujeten al orden colectivo teniendo quemandar, tomando responsabilidades que lo ponen bajo el ojo vigilante de losdemás. Estas características se pueden observar en el ejemplo considerado.

3. El diseño institucional de la democracia desde abajo no es un diseñoúnico, homogéneo y acabado que se sobrepone a las tradiciones y formaspreexistentes de gobernar y hacer justicia. Se define y se depura en el procesode construcción mismo, superando las dificultades que se oponen a su exis-tencia. Toda sociedad que coexiste con otras, se dota a sí misma de bases quepermiten su reproducción y mantienen su cohesión. Se encuentren escritaso no, sean rudimentarias o muy sofisticadas técnicamente, las colectividadesregulan su comportamiento sobre reglas a las que en general la mayor partedel conjunto presta obediencia. Por ello, la democracia desde abajo, surge deun lento proceso histórico de superación de conflictos y concertaciones, alinterior del grupo y en relación con otros; acuerdos y desacuerdos que logranreducirse con base en arduos procesos de negociación y acción colectiva. Eneste proceso de construcción, pueden distinguirse etapas de lucha y organi-zación, iniciales y subsecuentes, que se superponen como estratos que orga-nizan la experiencia acumulada y capitalizan o desechan los resultadosprevios, en cada etapa.

En el ejemplo que observamos, existe una etapa organizativa previa quese desarrolla en los años ochenta (Legorreta, 1998). En esta etapa, el curso delas contradicciones entre corrientes del movimiento indígena y de pugnasentre proyectos en lucha lleva al triunfo de la opción armada, subsumiendoa la lógica militar cualquier iniciativa de acción colectiva que pudiera influiren la dirección del movimiento y propiciando la centralización de mandos yla cultura masculina de fuerza y violencia que requiere la guerra. En unasegunda etapa, cuando el EZLN sale a la luz el 1 de enero de 1994, la movili-zación de la sociedad civil nacional e internacional impone una detente a lasacciones armadas, y permite al EZLN explorar la lucha por los imaginarios yla difusión de sus reivindicaciones en torno a los derechos indígenas como


una veta importante para el fortalecimiento de su causa. Fracasada la nego-ciación con las instancias del Estado a quienes compete legalizar y formali-zar el reconocimiento de los derechos demandados por el movimientoindígena y traicionadas sus aspiraciones con la promulgación de la ley espu-ria aprobada por el Congreso, el EZLN volvió los ojos hacia adentro y, en unatercera etapa, se dedicó a consolidar la autonomía proclamada a través de losConsejos Autónomos. Sobre el principio de “mandar obedeciendo”, pasarona desarrollar una etapa superior de organización de la autonomía a través delas Juntas de Buen Gobierno que hemos analizado arriba.

4. La dirección del proceso de construcción es la organización democráti-ca; es de abajo hacia arriba; empieza por el nivel local, y al adquirir unacomplejidad mayor, se plasma en una nueva superestructura que la anteriorsustenta.

CONCLUSIONES

La democracia representativa y su costoso aparato electoral no son la únicaforma en que pueden existir gobiernos democráticos. Construir acuerdosdemocráticos es posible sobre bases diferentes, emanadas de la cultura y laexperiencia de comunidades, pueblos y organizaciones sociales que existenen México. El aparato burocrático que demanda el funcionamiento de unEstado centralista como el mexicano resulta cada vez más oneroso e insoste-nible. Ello plantea la necesidad de cambios que redimensionen la capacidadde los gobiernos e instituciones locales y regional para desarrollar tareas degobierno y justicia, en un marco de una relativa autonomía. El ejemplo quehe analizado es ilustrativo en este sentido, pues resalta algunas característi-cas de la construcción de lo que denomino democracia desde abajo.

Un obstáculo importante para la construcción de “una democracia másdemocrática” en México lo constituye el centralismo y la creciente desigual-dad que ha acentuado los desequilibrios regionales y ha propiciado el surgi-miento de varios Méxicos, en un marco institucional que no deja cabida sinopara el México de las elites. La renuencia de esas elites a compartir la riquezanacional, y la resistencia de la clase política a su servicio a reconocer identida-des, actores y formas de organización política alternas —expresiones nuevasde culturas ancestrales— han llevado a negar derechos a los grupos subalter-nos y, particularmente, a los pueblos indígenas, cuyas demandas no hansido escuchadas ni atendidas. En un marco de creciente violencia política ypoliciaca, los riesgos de la exclusión y de la injusticia pueden implicar un


proceso de balcanización creciente que desestabilice al régimen. El mayorpeligro es quizá la tentación de solucionar de manera autoritaria, medianteel uso de la represión y la fuerza del Estado, los conflictos sociales y políticosa cuyas demandas y movilizaciones se responde como si se tratara de violen-cia criminal.

Sin embargo, históricamente, los cambios progresivos en el régimen po-lítico se han producido en contextos de movilización y presiones desde abajoque no pueden ser contenidas a través de medidas de fuerza o mandatos de laautoridad. Es difícil que se produzcan cambios progresivos sin presiones des-de abajo. Aunque no de manera inmediata, los ciclos de protesta en los quereivindicaciones particulares de sectores sociales o agrupaciones sindicalesse enlazan y se encadenan a demandas políticas, han dado pie a reformas delrégimen.

En 2006 y 2007 movilizaciones importantes surgieron o se reactivaron ycontinúan (protesta poselectoral del FAP; represión en Atenco, movimientode la APPO, conflicto no resuelto del EZLN y la “Otra Campaña”; protestas porel incremento de precios en los combustibles y productos básicos; conflictossindicales como el sector minero; huelgas por incrementos salariales deemergencia, etc.). A ello se añade la presencia latente de movimientos arma-dos y el desafío abierto y descomunal del narcopoder —que a pesar de laaparatosa campaña contra el crimen anunciada por Calderón, no se repliegasino que lanza cada día desafíos abiertos al Estado y al gobierno. En estecontexto, y con expectativas decrecientes de ingresos a las arcas públicas—ya de por sí mermados por una enorme deuda— es poco viable pensarque el flamante gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) se pueda sostenerúnicamente con medidas de fuerza y con la manipulación mediática de lainformación.13

La posibilidad de que el régimen recupere su capacidad de gobernar y degarantizar un orden amenazado ante todo por la violencia criminal derivadade la narco economía, pasa por el terreno político. Pasa por una reforma deEstado que liquide institucionalmente los rasgos más inicuos del viejo régi-men: el presidencialismo, el centralismo, la corrupción, la desigualdad, la

13 Una tarea que ha desempeñado este aparato es la vigilancia, persecución y aniquila-ción de los luchadores sociales y líderes opositores. Aunque no alcanza las proporciones de la“guerra sucia” bajo los gobiernos de Echeverría (1970-1976) y López Portillo (1976-1982), laviolencia política desplegada en Atenco, Edo. de México, Oaxaca, Chiapas, Guerrero yMichoacán durante el gobierno de alternancia panista de Vicente Fox (2000-2006), ha sidomayor que la de los últimos gobiernos del derrocado PRI.


injusticia y la impunidad; posibilitando a su vez la existencia de formas másflexibles y autónomas de organización política, que surjan desde abajo, comola experiencia que hemos analizado. Una reforma así parece difícil que surjade una clase gobernante decidida a compartir el poder, pero no a renunciar asu proyecto oligárquico ni a compartir la riqueza. Aceptan la alternancia conun partido de derecha, pero no conciben la idea de ceder el poder a una oposi-ción que cuestione la desigualdad, que proponga un proyecto redistributivo yanuncie un ajuste de cuentas. Mediante una operación de “gato pardo” halogrado, así, preservar los rasgos esenciales de un régimen, cuyo autoritaris-mo se busca apuntalar antes que suprimir.

La debilidad del gobierno de Calderón resulta de una legitimidad cuestio-nada. Los primeros días de su gobierno buscan forjar una imagen de firmezay capacidad de mando. Pero si el discurso y la imagen muestran a un poderejecutivo dispuesto a ejercer el monopolio de la fuerza, en términos operativosel mantenimiento de un Estado policiaco y militar es demasiado onerosopara que un régimen pueda mantenerse únicamente sobre el recurso de lafuerza. De ahí la necesidad de fortalecer la gobernabilidad y el consenso; esesta necesidad la que abre una oportunidad a las reformas.

El uso racional y eficiente de recursos públicos cada vez más escasosexige emprender reformas en el ámbito político. La democracia mexicana enla elección de 2006 ha mostrado que no se justifican los ingentes recursosque se destinan a organizar procesos que no garantizan el fin para el cual hansido diseñados y que sólo benefician a los propietarios de medios y a la clasepolítica al servicio del poder económico. El fracaso de la “democracia míni-ma”, la democracia electoral que los teóricos de las transiciones y los ideólogosdel poder político han presentado como el sine qua non de la democracia(Huntington, 1993), nos obliga a reflexionar sobre la democracia deseable yposible para México.

Un proceso de reformas que reconozcan y tutelen la ciudadanía de acto-res y minorías que no han tenido voz y representación adecuada en la políti-ca mexicana es posible en un contexto de movilizaciones y presiones desdeabajo como el que está en curso, a condición de encontrar una formulaciónclara y consensada de sus contenidos. Desde esta perspectiva puede ser útilanalizar las experiencias de construcción democrática alternativa que se handesarrollado en nuestro país; el ejemplo de las Juntas de Buen Gobierno essignificativo al respecto. Junto a éste, con características similares, pero sinuna ruptura abierta, actuando en los intersticios de la ley, ejerciendo unainterlegalidad difícil, podemos situar el ejemplo de la Policía Comunitaria,en la región de la Costa-Montaña de Guerrero (Sánchez, 2006). En el con-


texto de América Latina, el caso de los indios Nasa del norte del Cauca enColombia (Ferro, 2007) puede considerarse ejemplo significativo de cons-trucción de una democracia desde abajo.

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CULTURA Y POLÍTICA

223

CAPÍTULO UNO

LAS TRANSFORMACIONES DE LA CULTURAPOLÍTICA EN MÉXICO A LA LUZ DE LOSESTUDIOS DE OPINIÓN PÚBLICA

MIGUEL BASÁÑEZ EBERGENYI*

Hablar de cultura necesariamente nos remite a los valores que explican las distintas variantes del comportamiento económico, políticoy social. Los valores en sí mismos no son, en general, muy relevan-

tes para entender las actitudes y el comportamiento de las personas. Tienenque observarse dentro del sistema al que pertenecen.

Los valores son unidades que se articulan en sistemas más complejos,las culturas. Los sistemas de valores alrededor del mundo estuvieron histó-ricamente encapsulados en religiones, los cuales posteriormente se articula-ron en sistemas jurídicos, y hoy conforman naciones. Así entendida, la culturaimpregna profundamente todas las dimensiones de la vida económica, so-cial, política o privada de las personas.

Por lo tanto, las culturas son conglomerados de valores que validan o dansignificado a comportamientos económicos, sociales o políticos. En este sen-tido, una cultura es un sistema de valores que aspira ser integral y consisten-te, donde interactúan religión, derecho y sociedad en un constante devenir.

LA INTERACCIÓN ENTRE CONDICIONES MATERIALES Y CULTURA

¿QUÉ ES PRIMERO: CIRCUNSTANCIAS O IDEAS?

Por mucho tiempo se ha debatido esta pregunta: ¿qué es primero: la forma-ción de ideas que afecta las condiciones materiales o son éstas las que influ-

* Presidente de Global Quality Research, Princeton, NJ, EUA.

224 ◆ MIGUEL BASÁÑEZ EBERGENYI

yen a aquéllas? El primer ángulo de estudio —las ideas predominando sobrelas circunstancias— se ha atribuido a Max Weber; el segundo —las circuns-tancias moldeando las ideas— a Carlos Marx. Las nuevas evidencias apun-tan a ambas posibilidades, dependiendo del momento histórico de unasociedad y del entorno mundial en que se encuentra.

Hasta recientemente, la falta de evidencia empírica sobre los valores ha-cía muy difícil rebatir los argumentos principalmente económicos de la co-rriente materialista, desde Marx hasta Bell (v. gr. Bell, 1973, 1976). Lostrabajos de Gramsci, Inglehart, Huntington y otros empezaron a construirpuentes entre estas dos vertientes de explicaciones del desarrollo (v. gr.Gramsci, 1957; Huntington, 1993; Inglehart, 1977, 1990, 1997; Inglehart yWelzel, 2005).

Sin datos consistentes y confiables no había forma de medir el cambiocultural a través del tiempo. La Encuesta Mundial de Valores (EMV) realizadaen cinco ocasiones entre 1980 y 2005 ha llenado este vacío y nos da unaoportunidad única para seguir la pista de los cambios de valores. Esta en-cuesta surge del Eurobarómetro, que para 1980 se extendió a 14 países de losseis continentes. Para monitorear los cambios, la serie se replicó en 1990coordinada ya por Ronald Inglehart en 43 países, otra vez en 1995, despuésen 2000 y 2005, incluyendo hoy un centenar de países.

En la búsqueda de valores fundamentales, varios autores empezaron arevisar el impacto de las religiones, mientras otros se fueron a la revisión delas costumbres. Una rápida revisión cronológica recuerda a Dealy en 1977(v. gr. Glen, 1977: 34), quien contrastó cinco valores o virtudes católicaspara explicar la conducta latinoamericana (dignidad, generosidad, orgullo,grandeza y disfrute), frente a otras virtudes equivalentes (pragmatismo, fru-galidad, servicialidad, verdad y trabajo) para explicar la conducta protestan-te. Harrison en 1985 (v. gr. Lawrence, 1985: 7) distinguió entre culturasprogresivas y culturas estáticas, derivadas de tres rasgos básicos en su visióndel mundo: orientación hacia el futuro o el pasado; promoción o inhibiciónde la racionalidad; y énfasis en la igualdad o en la autoridad. Estas caracterís-ticas influyen a su vez fuertemente en asuntos como la confianza, el códigode ética (crítica, justicia, autodisciplina) y actitudes hacia el trabajo (creativi-dad, planeación y diligencia).

En un trabajo de 1986 (v. gr. Basáñez, 1986: 125), contrasté las tradicio-nes que llamé combativas (protestantes, confusionistas y judías) de lascontemplativas (católicas, islámicas e hindúes), construidas a partir de tresvalores fundamentales: prójimo (confianza), trabajo y crítica (disenso). En1993 Putnam (v. gr. Putnam, 1993) estudió el capital social en Italia, y en-

LAS TRANSFORMACIONES DE LA CULTURA POLÍTICA EN MÉXICO ◆ 225

contró que el norte, donde la sociedad civil había sido vibrante por siglos, lasinstituciones democráticas funcionaban mejor que en el sur, que mostrabapoco capital social. Fukuyama encontró a la confianza como ingrediente cla-ve para el capital social (v. gr. Fukuyama, 1996). Grondona en el 2000 (v. gr.Grondona, 2000: 126) distinguió entre las culturas progresistas y las cultu-ras resistentes al progreso, utilizando cinco valores clave: austeridad, traba-jo, innovación, competitividad e inversión. Para el proyecto “La Cultura eslo que Importa” se desarrolló una lista más exhaustiva de 25 valores queactualmente se está verificando empíricamente.1

MATERIALISMO Y POSMATERIALISMO: LA PRIMERA DIMENSIÓN

Con la publicación de las ideas sobre materialismo y posmaterialismo (v. gr.Inglehart, 1971) en 1971 se inició una travesía de las ciencias sociales que noha llegado a su fin. El precepto básico es que los individuos conforman susactitudes y percepciones ante la vida vinculadas al grado de satisfacción desus necesidades materiales. Ante situaciones de escasez o en peligro desobrevivencia (física, laboral, familiar, etc.) el individuo actúa con un reperto-rio de conductas muy diferentes al de situaciones de abundancia o en seguri-dad plena.

Basado en encuestas levantadas en seis países europeos, Inglehart sentó elfundamento que le permitió rastrear el impacto empírico de las condicionesmateriales en las ideas, tal y como se muestra en la gráfica 1. Al descubrir quelos individuos y los países mostraban distintos grados en el eje materialista-posmaterialista, se construyó la primera dimensión que dio base a las dimen-siones adicionales que con los años se han encontrado. El análisis podía moverseentre un extremo y otro de los polos materialista-posmaterialista.

La gráfica 1 representa en el eje vertical-izquierdo el porcentaje de la po-blación posmaterialista menos la población materialista (o porcentaje netode posmaterialismo). En el eje vertical-derecho se mide la tasa de inflación

1 Cosmovisión: 1. Religión; 2. Destino; 3. Sentido del tiempo; 4. Riqueza; 5. Conoci-miento; Virtudes: 6. Código de ética; 7. Virtudes puntuales; 8. Educación; comportamientoeconómico: 9. Trabajo/logro; 10. Frugalidad; 11. Espíritu emprendedor; 12. Propensión alriesgo; 13. Competencia; 14. Innovación; 15. Movilidad social; comportamiento social: 16.Predominio de la ley/corrupción; 17. Radio de identificación; confianza; 18. Familia; 19.Asociación (capital social); 20. El individuo/el grupo; 21. Autoridad; 22. Papel de las elites;23. Relaciones Estado-Iglesia; 24. Relaciones de género; y 25. Fertilidad.


con el aumento anual en el índice de precios al consumidor, aplicando unaescala de invertida. En el eje horizontal se muestran las encuestas levanta-das entre los años 1970 y 2000. Las líneas delgadas en el centro de la gráficase refieren a las generaciones a las que pertenecen los entrevistados. La líneainferior extrema son individuos que nacieron entre 1886 y 1905 (es decir, losmás viejos), seguidas de las generaciones subsecuentes, hasta alcanzar en lalínea superior extrema a los más jóvenes que nacieron entre 1966 y 1975.La línea gruesa corresponde a la tasa de inflación.

Obsérvese en la gráfica 1 cómo aumenta el porcentaje de población ma-terialista al aumentar la tasa de inflación (cuando la línea gruesa cae, puesestá en una escala invertida). Por el contrario, al disminuir la tasa de infla-ción (cuando la línea gruesa sube), también disminuye el porcentaje de po-blación materialista (lo que equivale al aumento del porcentaje de poblaciónposmaterialista).

MODERNIZACIÓN Y POSMODERNIZACIÓN: LA SEGUNDA DIMENSIÓN

Con los datos de la segunda Encuesta Mundial de Valores de 1990 me propu-se identificar los ejes axiológicos que produjeran una fuerte discriminación

GRÁFICA 1. Posmaterialismo (%) e Inflación en Europa, 1970-1999


entre los individuos y entre los países conforme a su religión (v. gr. Basáñez,1993). Atribuir consecuencias a las religiones no era políticamente correctoen ese entonces. Me enfoqué en los tres valores que propuse en 1986: próji-mo (confianza), trabajo y crítica (disenso) y los más poderosos discriminan-tes resultaron ser la confianza y el disenso.

El espíritu crítico (disenso) apareció con fuerza a través de la preguntasobre el respeto a los padres. La premisa fue que a menor aceptación de laautoridad de los padres, mayor autonomía y pensamiento independiente.Por otra parte, en la confianza interpersonal, como indicador del radio deamplitud de las interacciones sociales, políticas y económicas, la premisafue que a mayor confianza en los demás, más amplio el concepto de prójimo(mis familiares y amigos íntimos). Y a la inversa: a mayor desconfianza en lodemás, más estrecho el concepto de prójimo.

Las dos gráficas siguientes sintetizan los principales resultados. La gráfi-ca 2 muestra al catolicismo y protestantismo en cuadrantes opuestos.2 Laconfirmación de mis hipótesis me animó a continuar la exploración. Unavez que apareció la contrastante posición entre estas dos vertientes religio-sas, apliqué el análisis a los países específicos que muestra la gráfica 3.

Los países protestantes se agruparon en el cuadrante superior derecho(confiado y autónomo), mientras que los países católicos se agruparon en elcuadrante inferior izquierdo (desconfiado y obediente). Los países con am-bas religiones se alinearon en el centro de la gráfica.

De este procedimiento elemental de discriminación que se basa en sólodos variables, surgió la idea de intentar otro más sofisticado que recogiera lagran complejidad y riqueza de la encuesta mundial. Casi simultáneamente sepublicó el artículo de Huntington sobre el choque de civilizaciones (v. gr.Huntington, 1993) que dio mayor ímpetu a la recién mostrada fuerza explica-tiva de las religiones. Así surgió en 1995 el Mapa de Valores de Inglehart (grá-fica 4) como producto de un análisis factorial multivariado, cuyos ejes

2 El eje horizontal (obediencia-autonomía) fue hecho con la siguiente pregunta: “¿Concuál de las siguientes dos afirmaciones está usted más de acuerdo? a) Independientementede las cualidades y defectos de los padres, uno debe siempre amarlos y respetarlos; o b) Unono tiene la obligación de respetar y amar a los padres que no se lo han ganado con su conduc-ta y actitud”. Sólo 17% de los católicos dijeron “los hijos no tienen la obligación”, mientrasque 37% de los protestantes lo hicieron. El eje vertical está basado en la pregunta: “General-mente hablando ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de la gente o que no se puedeser tan confiado?” 31% de los católicos dijo que se puede confiar en la mayoría de la gente,mientras que 52% de los protestantes lo hizo.


GRÁFICA 2. Confianza y espíritu crítico en católicos y protestantes

GRÁFICA 3. Países católicos y protestantes


económico (horizontal) y socio-político (vertical) dieron pie a la identificaciónque ese autor hizo respecto al quiebre en la tendencia del proceso de moderni-zación (el polo norte en el mapa cultural) de los países industriales avanzados,que al llegar a un punto determinado se reorientan hacia la posmodernización(polo este del mapa cultural) (v. gr. Inglehart, 1997: 82 y 93).

El eje económico, aunque más rico y rebautizado como sobrevivencia-bienestar, conservó los rasgos centrales ya identificados desde 1971 en ladimensión materialismo-posmaterialismo. El eje socio-político, también más

GRÁFICA 4. Los valores en el mapa cultural mundial de Inglehart


rico y denominado ahora como tradicional y secular-racional, conservó losrasgos centrales ya identificados con la variable sobre el radio de confianza.La confianza en autoridades más cercanas al individuo (el padre, la familia,el jefe de la tribu, el sacerdote, etc.) en el polo tradicional, frente a la confian-za en autoridades más lejanas y genéricas (la ciencia, la ley, las instituciones,etc.) en el polo secular-racional.

Fue sorprendente observar cómo los países se distribuyeron en el mapamundial por conglomerados basados en sus raíces religiosas. En el cuadrante

GRÁFICA 5. Los países en el mapa cultural mundial de Inglehart


inferior izquierdo (valores tradicionales y condiciones de escasez que produ-cen los valores de sobrevivencia) predominaron los países de raíz islámica,africanos y asiáticos. En el cuadrante opuesto, el superior derecho (con valoressecular-racionales y condiciones de satisfacción material que producen valo-res de autoexpresión) predominaron los países europeos de raíz protestante.En el cuadrante superior izquierdo los países de raíz ortodoxa, y en su opuesto,el cuadrante inferior derecho, predominaron los países de latinoamericanosde raíz católica. En el centro, predominaron los católicos europeos; en el poloeste los protestantes ingleses; y en el polo norte, los confucionistas.

La investigación de la cultura a través de los valores y la identificación deéstos por la vía de las encuestas de opinión pública, permitió adicionalmenteobservar la dirección del cambio social conforme las generaciones más viejasson reemplazadas por las más nuevas. Al poder ubicar en el mapa culturallas cohortes de edad por países, se revela la dirección y velocidad de los cam-bios axiológicos al interior de cada sociedad. A manera de ejemplo, la gráfica6 muestra el efecto descrito en una selección de países. Cada flecha corre endirección del grupo de edad más viejo al más joven.

EL CAMBIO DE VALORES EN EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN

Para una mejor comprensión de la evolución del impacto de la circunstanciaen la formación de las ideas, de los valores, es importante reconstruir la es-tructura axiológica que priva en las distintas fases del proceso: premodernidad,modernidad y posmodernidad. Para ello hay dos opciones: 1) revisar los rasgosde aquellos países que hoy se pueden clasificar en cada una de esas tres fases;o 2) construir una abstracción general a partir de elementos comunes quepuedan servir como indicador. Este texto opta por la opción segunda, por lasrazones que a continuación se indican.

Es difícil encontrar el patrón del cambio de valores a través de los años sisólo se observa a los países individualmente. Hay demasiadas variables espe-cíficas que pueden ser responsables de dichos cambios. Una forma de resolvertal problema es agregar los datos de varios países. En este análisis utilizamosdatos de los 81 países incluidos en las encuestas mundiales de valores de1995 y 2000 (v. gr. Basáñez, 2006a). Dada la diversidad de los países inclui-dos, es posible replicar el proceso de modernización. Es decir, ver los valoresen países premodernos (alto analfabetismo, poca población urbana, pocapoblación ocupada en servicios, ingreso per cápita bajo), intermedios yposmodernos (bajo analfabetismo, mucha población urbana, mucha pobla-


GRÁFICA 6. Efecto generacional en los valores del mapa cultural de Inglehart

ción ocupada en servicios, ingreso per cápita alto). El cuadro 1 intenta repli-car el proceso de modernización.

Las cuatro variables para medir el proceso de modernización (desarrolloeconómico, urbanización, empleo posindustrial y alfabetización) indicanconsistentemente que el respeto a los padres decrece en la medida en que


dichos niveles aumentan. En los países de bajo ingreso, el 92% de la pobla-ción dice que uno debe siempre amar y respetar a los padres; mientras queen los países de alto ingreso sólo 71% lo afirma. Con las otras variables elcontraste es similar: por urbanización de 93% a 75%; por tipo de empleo de89% a 74%; y por alfabetización de 89% a 79 por ciento.

El trabajo esforzado parece estar fuera de moda en el mundo posindustrial.La intensidad de declinación es consistente y fuerte en tres de las cuatro varia-bles de modernización que muestra el cuadro 1. En los países de bajo ingresoel 79% de la población dice que debe enseñarse a los hijos trabajo esforzado,mientras que en los países de alto ingreso, sólo 40% lo afirma. Por urbaniza-ción el contraste es similar: 68% a 45%, y por tipo de empleo posindustrialaún más fuerte, de 72% a 33%, aunque para alfabetización no es tan fuerte(de 60% a 55%). Este patrón de comportamiento parece dejar un mensaje deque en las sociedades modernas el trabajo inteligente es más apreciado queel trabajo esforzado.

CUADRO 1. Valores fundamentales por niveles de desarrollo (% emv 2000)

Respeto Trabajo Confianza Asociacionismoa los padres esforzado en los demás

PIB per cápita (US)Bajo (menos de $2 600) 92 79 26 49Medio (hasta $9 999) 88 60 22 38Alto (más de $10 000) 71 40 34 62

Población urbana (%)Baja (menos de 50%) 93 68 28 40Media (hasta 75%) 84 58 24 45Alta (más de 75%) 75 45 31 60

Población en servicios (%)Bajo (menos de 33%) 89 72 33 21Medio (hasta 66%) 83 55 25 46Alto (más de 75%) 74 33 31 66

Alfabetización (%)Baja (menos de 85%) 89 60 25 37Media (hasta 96.5%) 86 55 23 52Alta (más de 96.6%) 79 55 30 52


La confianza es consistentemente la más baja en los niveles medios de loscuatro indicadores: ingreso, urbanización, servicio y alfabetización de 22% a25% para cada uno y mejora en los altos niveles de los cuatro indicadoresalcanzando de 30 a 34%. Por otra parte, en los países de bajo ingreso el 49% dela población dice asociarse por lo menos a una organización, mientras queen los países de alto ingreso 62% lo afirma. Contrastes similares aparecenpor urbanización (40% vs. 60%), tipo de empleo (21% vs. 66%) y alfabetiza-ción (37% vs. 52%).

Los hallazgos de los 81 países revisados arriba sugieren que el mejora-miento en las estructuras económicas y sociales (es decir, la modernización)produce cambios profundos en la cultura y la política.

EVOLUCIÓN GENERAL DE LA CULTURA EN MÉXICO

MODERNIZACIÓN ACELERADA DE MÉXICO, 1933-1982

México inició a partir de 1933 un proceso de modernización acelerada. Esteproceso fue conducido por un crecimiento económico sostenido superior al6.3% anual, algunas veces llamado “el milagro mexicano” (v. gr. INEGI, 1986:311 y 312). Se caracterizó por una transición de la sociedad rural a urbana, deagrícola a industrial, de analfabeta a alfabetizada y de incomunicada a comu-nicada, entre los rasgos más destacados. Para1982 en que el crecimiento eco-nómico per cápita se estancó, el país ya había cambiado sustancialmente superfil social, económico y político frente al que tenía en las primeras décadasdel siglo XX. Ese cambio de las condiciones modificó diametralmente el siste-ma de valores de los mexicanos, como se reseña brevemente a continuación.

La cultura mexicana se estructuró históricamente alrededor del sistema devalores católico español que empezó con la colonización. La guerra de inde-pendencia de 1810 hizo surgir, comprensiblemente, una ideología antihispánica.Posteriormente, la pérdida de la mitad del territorio mexicano frente a EstadosUnidos en 1847, produjo una ideología antinorteamericana, reforzada por losmuchos agravios a lo largo de la historia de ambos países. Esos dos sentimien-tos en contra de España y de Estados Unidos fueron el corazón del nacionalis-mo de México (v. gr. Basáñez, 2004). Finalmente, la revolución de 1910 justificóla ideología que validó al gobierno y a sus partidos políticos (PNR-PRM-PRI).Estos tres pilares culturales (catolicismo, nacionalismo y revolución) influ-yeron profundamente los valores de los mexicanos y son todavía el sosténdel sistema de creencias de algunos grupos en México.


Es importante notar que el sistema de valores mencionado se ajustababien a aquella sociedad tradicional que era México en los años treinta. Esta-ba apenas poblada, rural, empleada en el sector agrícola, analfabeta; teníapocas comunicaciones y poca movilidad. La dirigencia del país que adminis-traba esa estructura social, política y económica se institucionalizó en unaserie de leyes y coaliciones de poder que produjeron una red de monopoliosde la política, las empresas y la religión en los tres niveles: estatal, federal ylocal. Este arreglo institucional todavía permanece y hoy constituye el statuquo de las fuerzas conservadoras que resisten el cambio.

Sin embargo, el acelerado desarrollo de cinco décadas a partir de 1933resultó en una multiplicación del tamaño económico de México por 20 vecesy una multiplicación por casi cinco (4.8) en el incremento del PIB per cápita.Así, el país se hizo muy poblado, urbano, empleado en el sector de servicios,alfabetizado, con buenas comunicaciones y mucha movilidad. Lo opuesto a loque era 50 años antes. Pero el viejo sistema de valores ya no se adecuaba biena la nueva sociedad moderna. Los valores, la cultura, tendrían que cambiar.

El proceso de desmantelamiento de los valores tradicionales comenzó en1968 con las protestas del movimiento estudiantil, el cual terminó con lamasacre de Tlaltelolco. Básicamente, este violento choque fue el primer de-safío abierto y extendido a los elementos contradictorios de la ideología ofi-cial revolucionaria. Sin embargo, las menciones en el gobierno a la revolucióncontinuaron por 20 años, hasta que Carlos Salinas llegó al poder en 1988. Eldebilitamiento del nacionalismo empezó una década después de Tlaltelolco,cuando México restableció relaciones con España en 1977 y la retórica gu-bernamental antiespañola se detuvo. Cuando el presidente De la Madrid(1982-1988) llegó al poder, la retórica antinorteamericana del gobierno dis-minuyó rápidamente y fue desapareciendo en la medida en que avanzabanlas negociaciones del TLCAN (1990-1994).

En resumen, el giro de valores implicados en este cambio estructuralexplica que la sociedad mexicana entró en ebullición cada vez con más fuer-za desde 1968. Las demandas de cambios políticos, sociales y económicosfueron resultado de valores modernos. Sin embargo, los medios de comuni-cación, las elecciones y la intelligentsia que se suponía debían transmitir loscambios de la sociedad hacia los centros de poder, estaban severamente con-trolados por el gobierno. La ebullición llevó al país a un periodo de cincocrisis cíclicas (1968-1976-1982-1987-1994) engranadas al excesivo poderpresidencial y al periodo sexenal (v. gr. Basáñez, 1992). El círculo viciosofinalmente terminó en 2000 con la apertura democrática que implicó la vic-toria de Vicente Fox.


EL ESTANCAMIENTO COMO GENERADOR DE NUEVOSAGENTES SOCIALES Y VALORES, 1982-2006

La rápida modernización de México entre 1933 y 1982, condujo a ese cam-bio profundo de valores tradicionales a modernos. Es decir, la circunstanciaactuando sobre la formación de las ideas. A partir de 1968, las nuevas ideasempezaron a actuar sobre la circunstancia, sobre todo en materia política,pero también social.

En lo económico, por primera vez después de cinco décadas de éxito,México en 1982 mostró una tasa negativa de crecimiento económico. Desdeentonces la economía mexicana está estancada en términos per cápita. Elingreso en 1981 fue de 3 486 dólares por persona; en 2004 de 3 888 (v. gr.Banco Mundial, 2006). La modernización como fuente del cambio estructu-ral se detuvo en 1982. Sin embargo, el estancamiento económico se convir-tió paradójicamente en la nueva locomotora del cambio estructural y, por lotanto, del cambio de valores.

El efecto inmediato de la falta de crecimiento fue la insuficiencia en lacreación de empleo. A la demanda de empleo, que en los últimos 25 años harondado en un millón anuales,3 la sociedad respondió con tres fenómenos: 1)un aumento de la migración legal e ilegal y del comercio con Estados Unidosque trajo consigo un enorme flujo de ingresos, lo cual resulta incompatiblecon la ideología tradicional antinorteamericana; 2) la feminización de la fuer-za de trabajo que impulsó la igualdad de géneros y a la vez provocó cambiosen la estructura y los valores de la familia; y 3) la explosión de la economíainformal, que es ya equivalente a la economía formal en número de ocupa-dos. El rápido cambio cultural ha tenido como resultado en México unafuerte convergencia de valores entre México, Canadá y Estados Unidos (v. gr.Inglehart, Basáñez y Nevitte, 1994) y la firma del TLCAN está enmarcada porlas condiciones mencionadas. Muestra de cómo la combinación de nuevasideas y condiciones actúan sobre la circunstancia y no es sólo un eventopasajero.

Una revisión preliminar de los datos de la EMV (Encuesta Mundial deValores) de 2000 sugiere que el curso de la convergencia continúa. La dispo-sición a quitar la frontera aumentó en México de 22% en 1990 a 36 en 2000.En Estados Unidos creció de 37 a 42% en el mismo periodo, en relación con

3 En 1960, 3.3% de crecimiento anual sobre una población de 35 millones: en 1970,3.2% sobre 48; en 1980, 2.3% sobre 69; en 1990, 1.9% sobre 85; y en 2000, 1.6% sobre 99.


la frontera canadiense. Desafortunadamente, no tenemos una pregunta enEUA acerca de la frontera mexicana. En forma similar, la disposición a formarun solo país con EUA aumentó en México de 21 a 31% en la década, cuando lapregunta se plantea con una condición no atractiva: agregar un estado más.Sin embargo, si la pregunta se formula con una condición atractiva: mejorarla calidad de vida, la disposición a formar un solo país se eleva al 58%. ParaEUA con respecto a Canadá, el valor es un impresionante 76% (v. gr. Basáñezy Reyes Heroles, 2003: 258). Esta rápida revisión evidencia un cambio im-portante en la percepción del nacionalismo como uno de nuestros pilaresculturales.

Utilizando los datos de la EMV y observando los valores que muestranvariaciones de más del 20% en las etapas de 1980 a 2000, aparecen cambiosimportantes en tolerancia, globalización, transparencia y tamaño ideal de lafamilia (v. gr. Basáñez y Moreno, 2003). Un quinto indicador que tambiénmejora rápidamente en México es el de igualdad de género.4

Estos indicadores tienen la cualidad de anticipar cambios políticos, eco-nómicos o sociales. La tolerancia es un componente esencial de la democra-cia. El grupo geográfico al que perteneces sirve como un indicador de laapertura a la globalización como oposición al provincianismo, que a la vezpuede predecir integración económica. Rehusarse a hacer trampa con losimpuestos indica un cambio de las prácticas corruptas y disfuncionales ha-cia otra forma más transparente de modernización económica. El tamañoideal de la familia es un poderoso indicador de las tendencias demográficas,que podrían liberar la presión social mediante la disminución del crecimien-to de la población.

El tema de intolerancia se mide en la EMV de 2000 con la siguiente pre-gunta, para ser respondida en una escala del uno al diez, donde “uno” signi-fica nunca y “diez” siempre: “Por favor dígame si usted piensa que cada unade las siguientes afirmaciones nunca o siempre se justifica o algún valor in-termedio: homosexualidad (v208).” El 53% de los mexicanos responde “uno”,es decir, que nunca la aprueba. Si se suman las respuestas de “uno” a “cin-co”, la desaprobación aumenta al 75%. Sólo una minoría aprueba la homo-sexualidad: 11% responde “diez” (es decir, que siempre aprueba). Pero un26% aprueba si se agregan las respuestas “seis” a “diez”.

4 El cambio en las actitudes hacia un trato igualitario entre hombres y mujeres sólo hapodido medirse en los últimos cinco años, porque las preguntas sobre estas actitudes no seincluyeron sino hasta la encuesta de 1995.


La escala mundial de variación en esta cuestión es muy amplia: va de100% de desaprobación (respuesta “uno”) en Egipto, al 32% en Estados Uni-dos y al más bajo, 7% en Holanda. El incremento del promedio para los mexi-canos en esta pregunta de 1980 a 2000 pasó de 2.7 a 3.8, cambio equivalenteal 66%, la diferencia más alta entre el total de las 300 variables de la EMV.

La identificación de una persona con su grupo geográfico se mide con lasiguiente pregunta: “¿A cuál de estos grupos geográficos diría usted que per-tenece sobre todo?: 1. localidad o ciudad en la que vive; 2. estado o región delpaís en el que vive; 3. México como un todo; 4. Latinoamérica; 5. el mundocomo un todo (v214)”. Los mexicanos se identificaron a sí mismos igual-mente con su ciudad (35%) y con su país (35%); después con el mundo (16%);con su estado o región (11%); y, finalmente, con Latinoamérica (4%). El au-mento en el promedio de esta pregunta en México, de 1980 a 2000, es de 1.8a 2.6, equivalente al 46%, la segunda mayor diferencia en la EMV para losmexicanos. Es interesante notar que en 1980 sólo el 3% sentía que pertene-cía al mundo como un todo, frente a 16% en el año 2000.

La pregunta sobre hacer trampa con los impuestos se mide preguntando:“¿Usted haría trampa con los impuestos si tuviera oportunidad?” En unaescala donde uno significa nunca y diez siempre, el 69% de los mexicanosresponde “uno” (es decir que nunca lo haría). Si se suman las preguntas del“uno” al “cinco”, la desaprobación aumenta hasta el 90%. Sólo una pequeñaminoría aprueba: 4% dijo “diez” (siempre aprueba) y 10% si se suman lasrespuestas de “seis” a “diez”. El incremento en el promedio de esta preguntaen México, de 1980 a 2000, es equivalente al 31%, la tercera mayor diferen-cia en la EMV para los mexicanos.

Finalmente, el número de hijos deseados es medido en la EMV de 2000con la siguiente pregunta: “¿Cuál piensa usted que es el tamaño ideal de lafamilia y cuántos hijos?” Sólo el 3% de los mexicanos respondió “uno”, 43%dijo “dos”, 35% “tres”; y el 19% dijo “cuatro” o más. Sin embargo, la dismi-nución en el promedio de esta pregunta en México, de 1980 a 2000, equivaleal 23% al descender de 3.6 a 2.8 hijos por familia.

La igualdad de género es otro fuerte indicador que predice cambios. Lapregunta es: “De cada una de las siguientes afirmaciones que va a leer, ¿mepuede decir qué tan de acuerdo está con cada una? Está ‘muy de acuerdo’,‘en desacuerdo’ o ‘muy en desacuerdo’”: “En general, los hombres se desem-peñan mejor como líderes políticos que las mujeres.” En México el 59% estáen desacuerdo: 56% de hombres y 62% de mujeres.

Vista a escala mundial la variación en esta pregunta es muy grande: vadel mayor porcentaje de desacuerdo (94% en Islandia) hasta el porcentaje


más bajo de desacuerdo en Egipto (10%). La religión parece tener un papelimportante en la manera en que se percibe a la mujer: va de un bajo 21% enlos países islámicos, a un 62% en los católicos y al más alto 76% en losprotestantes.

Todo lo dicho anteriormente parecen ser buenas noticias en la perspecti-va de los cambios estructurales de México. La actitud de los mexicanos ha-cia la tolerancia tuvo una gran mejora en un periodo de veinte años, lo cuales muy positivo para la democracia. La autoidentificación de los mexicanoscomo grupo geográfico ha cambiado de local a global. El rechazo a hacertrampa en los impuestos es también un cambio positivo para las empresas ypara la economía. Finalmente, pensar que ahora el número ideal de hijos es2.8 no es tan bueno, pero es mucho mejor que pensar que era 3.6. En sínte-sis, podría México estar nuevamente en un momento donde las ideas influ-yan la circunstancia.

LA CULTURA POLÍTICA MEXICANA HOY

LA OPINIÓN PÚBLICA COMO FACTOR DE CAMBIO SOCIAL

La opinión pública es la objetivación de los sentimientos privados de los indi-viduos que impulsa el cambio social. Pero así como la sociedad requiere de losimpulsos de cambio, también necesita de los impulsos de conservación, deresistencia a los cambios. Ambas fuerzas —cambio y conservación— son in-dispensables para el sano avance de una sociedad, que se da lento y gradual através de una variedad de decisiones públicas que afectan a la colectividad.

En el ámbito político, la expresión más directa, aunque esporádica, de laopinión pública, se da a través de la participación electoral y el voto. Y demanera cotidiana, a través de los grupos de interés, los partidos políticos ylos medios de comunicación, que tratan de avanzar hacia la adopción gene-ral de determinadas decisiones.

En el otro extremo del abanico de fuerzas sociales están las que se resistenal cambio. En primer término la Constitución como depositaria de las reglasbásicas de la sociedad, y derivado de ésta, todo el cuerpo legal e institucionalque le dan vida. Los tres poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) actúan den-tro de ese marco y como guardianes del monopolio de las modificaciones alentramado administrativo y jurídico del statu quo. Cuando las decisiones pú-blicas se toman, retroalimentan ambos lados del proceso y el ciclo recomienza.La gráfica 7 ilustra esquemáticamente el arreglo descrito.


OFERTA Y DEMANDA DE DEMOCRACIA

Dentro del ir y venir de fuerzas descrito, se dan los procesos de cambio decultura reforzados por la adopción de cambios institucionales a las reglas deljuego en una sociedad. Específicamente para el ámbito político, podemoshablar de una oferta y demanda de democracia. Demanda, la que exige lasociedad con la propuesta de cambios que permanentemente formula a tra-vés de los mecanismos de opinión pública. Esta exigencia es una evidenciadel cambio cultural. Oferta, la que resulta de los cambios que se adoptancomo decisiones públicas. Hay países en los que las instituciones aceleran elproceso de oferta de democracia y van más allá de lo que demanda la socie-dad, pero en otras se retrasa el proceso y resisten al avance democrático. Losdatos de la EMV nos permiten ubicar dónde se encuentra México y compararsu posición frente a otros países. Este conocimiento permite determinar lavelocidad de cambio de la cultura política.

Para hacerlo, tomamos seis preguntas, siguiendo el esquema desarrolla-do por Mattes y Bratton (v. gr. Mattes y Bratton, 2003). Para medir la deman-da se usan las siguientes preguntas de la EMV: 1) la economía funciona malen las democracias; 2) las democracias son indecisas; y 3) las democraciasno son buenas para mantener el orden. La premisa es que a mayor oposicióna esas afirmaciones, mayor es la exigencia de democracia en la sociedad. Laoferta se mide con: 1) satisfacción con la democracia; 2) satisfacción con elrespeto a los derechos humanos; y 3) satisfacción con el gobierno. A mayorgrado de satisfacción, se asume que hay mejor oferta de democracia.

La gráfica 8 muestra que la democracia mexicana (similar a la de Sudáfrica,Nigeria y Perú) se encuentra en un balance entre oferta y demanda. Sin em-bargo, no es el caso de la mayoría de los países que se analizan. Aquellos queestán debajo de la línea, significa que la demanda es mayor que la oferta y loopuesto ocurre para aquéllos arriba de la línea. Filipinas, India y Vietnam

GRÁFICA 7. Fuerzas de conservación y cambio


destacan por su elevada oferta. En el otro extremo, Moldova, Pakistán,Zimbabwe, Montenegro y Albania destacan por su elevada demanda, en lostérminos medidos por estos indicadores.

La síntesis de este análisis es que en México el balance entre la exigencia (elcambio de cultura) y la obtención de avances (el éxito en conseguir lo planteado)en la democracia, se encuentra en equilibrio. Es decir, se puede ver con optimis-mo el futuro a partir del enfoque de cambio cultural en el nivel nacional. La-mentablemente no se puede ser igual de optimista en el nivel subnacional.

RASGOS RELEVANTES

El desarrollo que han tenido las encuestas en los últimos años en México,particularmente las de medición electoral, ofrecen a los estudiosos de la ciencia

GRÁFICA 8. Oferta y demanda de democracia


política una abundancia de datos empíricos que no existían hace apenas 20años. Hoy es posible hacer la disección del votante por una variedad de crite-rios muy grande (edad, escolaridad, ingreso, región donde vive, etc.), que hanenriquecido el conocimiento de esta materia. Adicionalmente, permiten ha-cer inferencias y relaciones con los estudios sobre cultura política cada vezmás puntuales.

Vale la pena destacar tres rasgos que evidencian la cultura política, por supoder predictivo: 1) la tendencia al cambio (radical, gradual o reformista yconservador); 2) la tendencia política (izquierda, centro y derecha); y 3) laresponsabilidad por el bienestar individual.

La tendencia al cambio se ha medido en la EMV desde 1980. Se utiliza unapregunta que discrimina entre aquellos que piensan que toda la organizaciónde la sociedad debe ser radicalmente cambiada mediante acción revoluciona-ria, de los que opinan que nuestra sociedad actual debe ser valientementedefendida de las fuerzas subversivas y de aquellos que en un punto mediopiensan que nuestra sociedad debe mejorar gradualmente mediante reformas.

La última opinión es la dominante en las cuatro rondas de la EMV, de1980 a 2000. Sin embargo, el porcentaje de los reformistas ha disminuidodel 77% en 1980, al 49% en 2000, como se ve en la gráfica 9.

GRÁFICA 9. Tendencia al cambio (radical, reformista y conservador), 1980-2000


Consecuentemente, ha habido un incremento en las otras dos opciones:las opiniones radicales se movieron ligeramente de 12 a 16% entre 1980 y2000, mientras que las posiciones conservadoras se incrementaronsignificativamente de 11 a 26% en el mismo periodo. Es probable que elincremento conservador del año 2000 se explique en la campaña presiden-cial y el atractivo candidato Fox de aquel entonces. Por alguna razón que sólopodemos apuntar, hay otros seis países que caen en el mismo patrón paradó-jico que México: Hungría, Finlandia, Corea del Sur, Brasil, Bulgaria yBangladesh.

La tendencia política se ha medido en la EMV, pidiendo al entrevistadoque responda a la siguiente pregunta: “En cuestiones políticas la gente hablade izquierdas y derechas. ¿Dónde se colocaría usted en términos generalesen esta escala de 1 a 10?” Mucho se ha comentado de las dificultades parasaber qué tiene el entrevistado en mente respecto del significado de izquier-da y derecha. Sin embargo, los problemas de ofrecer descripciones de esostérminos para una variedad de países tan disímbolos son mayores que las deno ofrecer ninguna explicación. La profundización en el tema se deja para lasinvestigaciones particulares.

Una observación para tener presente es que el concepto de izquierda enparticular ha cambiado con los años. De significar la abolición de la propiedadprivada o la expropiación de las fábricas ha pasado ha referirse a la proteccióndel medio ambiente o la defensa de los derechos humanos. No obstante yasumiendo las limitaciones que este reactivo pudiera presentar, ha arrojadoresultados consistentes en los distintos países donde se aplica. La gráfica 10muestra las preferencias en México a través de los últimos 15 años.

Como puede observarse, hay cierta similitud con el patrón que se revelaen la tendencia radical-conservadora. En 1990 la posición mayoritaria era elcentro (48%), con bloques importantes de izquierda (21%) y derecha (32%).Sin embargo, para el año 2005, el centro decrece considerablemente (31%) yla izquierda se incrementa ligeramente (24%), pero la posición de derechaexperimenta un importante aumento (45%). Es posible que este corrimientose explique en parte por la caída del Muro de Berlín y la extinción del conflic-to Este-Oeste. Lo que es un hecho es que la misma tendencia que aparece enMéxico está presente en la mayoría de los países del mundo.

Individualismo y colectivismo son dos nociones de gran importancia enla cultura política, sobre las cuales gira el papel del individuo y del gobiernocomo responsables del bienestar. La visión sobre este tema es tan profundaque divide a las dos Américas. Proviene de la fundación original de ambasregiones. Los estadounidenses la atribuyen al individuo, los latinoamerica-


nos al gobierno. Un 21% de los estadounidenses frente a un 43% de loslatinoamericanos cree que “el gobierno debe velar por el bienestar de losindividuos”, mientras que un 63% de los vecinos del norte frente a un 33%de los vecinos del sur opina que “cada individuo debe velar por su propiobienestar” (v. gr. Basáñez, 1998).

En México las opiniones en los últimos quince años habían estado divi-didas, pero ligeramente responsabilizando al individuo, como muestra lagráfica 11. Sin embargo en el año 2000 el balance se rompió para marcar algobierno como responsable (44%) frente a la responsabilidad que se asigna alos individuos (39%) como responsables de su propio bienestar, y para 2005estaba asignando igual responsabilidad al gobierno y a los individuos. ¿A quése debe este rasgo? ¿Por qué un contraste tan marcado frente a los estadouni-denses? ¿Conviene reforzarlo o moderarlo?

La cultura latina se origina en el avance de ejércitos conquistadores enbusca de metales preciosos, que trajeron un tanto a rastras a unos cuantosibéricos, quienes se mezclaron con las poblaciones indígenas. La cultura in-glesa se explica en las migraciones que llegaron por torrentes huyendo depersecuciones o buscando tierras, y dejaron atrás los monopolios del gobier-no, de la fe y de los negocios. Latinoamérica vino ensamblada. Fue un tras-

GRÁFICA 10. Tendencia política de izquierda, centro y derecha, 1990-2005


plante de instituciones, costumbres, iglesias, leyes, tradiciones y personajesespañoles. Anglo América tuvo que construirse casi toda. Sus gobiernos,negocios, iglesias tuvieron que irse forjando y ganando un lugar en fuertescompetencias. En Latinoamérica, el centro fueron el rey y el virrey; en Esta-dos Unidos, el individuo.

En el México de la modernización (1933-1982) se reforzó el patrón colo-nial. El gobierno tuvo enormes recursos provenientes incrementalmente delpetróleo, la agricultura, la industrialización, el turismo, la maquila, frente altamaño de la población. Esta circunstancia hizo que se diera muy poca aten-ción a la necesidad de compartir el esfuerzo de construir el país con la pobla-ción. El gobierno realmente no consideraba el cobro de impuestos como unanecesidad apremiante y sí el otorgar educación, salud, empleo, vivienda ypensiones como una obligación.

De esta manera, los mexicanos nos acostumbramos a vivir gratuitamen-te en nuestro país. El gobierno sólo nos pedía a cambio de todos esos obse-quios paternalistas, gratitud, disciplina y acudir cada tres y seis años a unritual formal de votar. Los ciudadanos no veíamos justificación ni necesidadalguna de exigir cuentas. Fuimos una sociedad consentida. Ésa fue la culturapolítica con la que arribamos al último cuarto del siglo XX.

GRÁFICA 11. ¿Quién debe ser responsable del bienestar de los individuos?


Conforme los recursos públicos se fueron haciendo insuficientes fueimposible para el gobierno llamar a la corresponsabilidad social. En conse-cuencia, la deuda pública empezó a escalar. Las dificultades empezaron adespertar a la sociedad civil excluida de los beneficios campesinos, sindica-les, gremiales, profesionales, políticos o empresariales. Se fue haciendo másconsciente de las limitaciones del gobierno, más crítica y haciendo cada vezmayores exigencias. La porción excluida (migrantes, ambulantes, mujeresexpulsadas al mercado laboral) tuvo que ajustar rápidamente su cultura po-lítica. La porción incluida entendiblemente se resiste al cambio y su ajustees muy lento. Pero ¿es posible para el país mantener los rasgos de la culturavieja? Todo parece indicar que no.

FUTUROS POSIBLES ANTE EL CAMBIO DE VALORES

¿Qué valores serán los que probablemente predominen e influyan en el cam-bio de estructura de México? En el largo plazo (20 o 30 años), lo más probablees que prevalezcan las cinco tendencias revisadas: democratización, moderni-zación, integración económica, igualdad de género y mejoramientos sociales.Pero ¿cuál será la suerte del país en el corto plazo? Una posibilidad de asomar-nos al futuro consiste en explorar qué valores refuerzan los actuales partidospolíticos en su intento cada vez mayor de seguir y mantener a sus partidarios.Por lo tanto, la atención del análisis debe centrarse más en los partidarios ymenos en los partidos. Para esto sirven los estudios de opinión pública.

Los partidarios del PRI son menos tolerantes, más provincianos, tienenun rechazo promedio a hacer trampa en los impuestos y son proclives al altocrecimiento de la población. Ellos forman un segmento social fuertementetradicional. Los partidarios del PRD son ligeramente más abiertos y moder-nos que los del PRI, pero no por mucho. Los partidarios del PAN están másinclinados por los valores modernos, pero no tanto como los partidarios delos otros partidos pequeños. Sin embargo, el comportamiento de los dirigen-tes de varios de los partidos pequeños ha sido deplorable.

¿Cuáles son las perspectivas de México en el futuro? Un escenario opti-mista sería aquel donde: 1) el empleo y el salario mejoraran; 2) el dinamismodel crecimiento económico y de negocios se reasumiera, y 3) la democratiza-ción se acelerara. Un escenario tendencial sostendría los niveles actuales deestas tres tendencias. Un escenario pesimista empeoraría en las tres dimen-siones. El más probable que suceda es el escenario tendencial. Los otros dosparecen igualmente improbables.


Para lograr el escenario optimista, el punto clave es encontrar la manerade alcanzar una tasa de crecimiento económico sostenida de al menos 5%anual por un largo periodo. Esta meta requiere a la vez de reformas legales yfiscales completas y de la abolición de los monopolios, tanto empresarialescomo políticos. Estas ideas implican claramente una redistribución del po-der económico, social y político. No es suficiente que éste sea el curso lógicode acción o que lo demanden grandes sectores de la población. Fuertes inte-reses serían afectados y, entonces, se opondrían al cambio. La cultura de lostres poderes, los partidos políticos, la Iglesia católica, la comunidad empre-sarial y los sindicatos poderosos constituyen el corazón de la estructura po-lítica actual y no se han puesto de acuerdo sobre la forma en que el cambiodebería llevarse a cabo.

Una propuesta concreta consiste en fijar dos prioridades, sólo dos, queresponden a los dos problemas que mayores segmentos de población atraeny que de estas dos prioridades desprendamos una lista compacta de accionesconcretas inmediatas a tomar (v. gr. Basáñez, 2006b).

Los problemas a atender son, primero, el circuito inseguridad-corrup-ción-impunidad y, segundo, el circuito pobreza-desempleo-desigualdad. Lasprioridades que se derivan de estos problemas, son: 1) centrarnos en cons-truir un Estado de derecho justo con aplicación de la ley digna de respeto. Nohablo de respeto a la ley, sino primero de una aplicación de la ley digna derespeto; y 2) detonar un crecimiento económico superior al 5% anual quegenere el millón de empleos distributivos que al país le urgen. Las accionesinmediatas son tres: 1) realizar el inventario de la existencia y ausencia deleyes y prácticas que propician monopolios (de cualquier tipo, económicos,políticos, ideológicos) y lastiman la libertad y competencia; 2) apoyar la listade las 100 obras de infraestructura más importantes que urgen para quebrarlos “cuellos de botella” que asfixian al país, que presentó el Colegio de Inge-nieros y cuyo importe se estima asciende a 200 mil millones de dólares; y 3)promover el pacto nacional necesario para liberar los únicos recursos dispo-nibles en el país capaces de aportar excedentes anuales por 20 mil millonesde dólares y que son las reservas de gas y petróleo actualmente secuestradas.

Posibilidades hay. Habrá que ver si voluntad y habilidad también.

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251

CAPÍTULO UNO

DISCRIMINACIÓN Y DEMOCRACIA:UNA RELACIÓN NO LINEAL

OLIVIA GALL*

INTRODUCCIÓN

En el Foro Internacional contra la Discriminación organizado por el Con-sejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) y laOficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para

los Derechos Humanos, el representante en México de esta instancia de laONU, Amérigo Incalcaterra, planteó que “el derecho a la no discriminación”—“todos los derechos para todos”— es de los más violados en el mundoentero. A su vez, Gilberto Rincón Gallardo, presidente del CONAPRED, dijoque “los grandes avances científicos y tecnológicos no se corresponden conlo alcanzado con la ética y la civilidad social, y difícilmente será distintomientras persistan fenómenos como el de la discriminación. Ella semeja unmonstruo de mil cabezas. Algunas pierden vigencia pero otras emergen aveces con mayor fuerza” (v. gr. Rincón Gallardo, 2006).1

En el ámbito internacional conviven hoy varios tipos de discriminación.La más generalizada de ellas es la discriminación de género, que en todos lostiempos ha colocado, en grados diversos, a más de la mitad de la poblaciónmundial en situación de inferioridad. La segunda es la discriminación de

* Licenciada en Sociología por la FCPyS de la UNAM y doctora en Ciencia Política por elInstitut d’Etudes Politiques de Francia. Investigadora titular del Programa de InvestigaciónProcesos de Democratización en el Marco del Siglo XXI del Centro de Investigaciones Interdisci-plinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM.

1 Véase la Encuesta Nacional sobre Discriminación realizada por CONAPRED y la SEDESOL

en 2005.

252 ◆ OLIVIA GALL

clase, cuyos efectos devastadores sobre la gran mayoría de los seres humanoshan llenado páginas y páginas de reflexión y han inspirado múltiples causas deliberación y búsqueda de igualdad. Las que le siguen son la discriminaciónétnica y la racial —a veces entrelazadas y a veces no— dos de los más gravesproblemas que enfrenta el planeta, colocando a múltiples pueblos en claradesventaja frente a los grupos racial-étnicos mayoritarios en cada una de lasregiones de nuestro planeta. Después está la discriminación en contra de losadultos mayores, los niños, las personas con capacidades diferentes y, final-mente, los homosexuales, lesbianas, transexuales y transgénero. Las cifrasson alarmantes. Citemos sólo algunos ejemplos:

A escala internacional,

A lo largo de la historia, en todas las sociedades conocidas las mujeres hanenfrentado, como colectivo, la discriminación social y sus consecuencias.Esto significa básicamente que, con independencia de las formas específi-cas, en toda cultura —especialmente en las que llamaremos tradicionales—encontramos que lo femenino, y por asociación con él, las mujeres y susactividades carecen de prestigio, de poder y de derechos […] Las mujeres hansido y son las más pobres entre los pobres, las que cargan con las más gravesconsecuencias del analfabetismo y la educación trunca y/o deficiente. Comocolectivo, padecen efectos graves de la violencia social por ser mujeres: en-frentan la agresión sexual bajo las formas de acoso, violación y abusos diver-sos; en un alto porcentaje son sometidas desde niñas a la prostitución, lapornografía o la esclavitud sexual […] de manera relevante, al interior de lafamilia las mujeres se encuentran desprotegidas y a merced de agresores enun porcentaje alarmante. Sabemos, por ejemplo, que en tiempos de paz, elsitio más inseguro para el 65% de las mujeres es su propia casa. Esta situa-ción no se limita a una región del mundo ni a una época precisa. (v. gr.Serret, 2006: 1)

• Más de 600 millones de personas viven con discapacidad. La mayoríavive en el Sur y son pobres. Muchos niños con discapacidad no van a laescuela. Un niño de cada dos con discapacidad no va a la escuela.Muchas personas con discapacidad no estudian lo que quieren, porquelas facultades de su elección no son accesibles para ellos. Hay países enlos que no se permite la entrada de personas con discapacidad a restau-rantes. Finalmente, 60% de los encarcelados en Estados Unidos sondiscapacitados (v. gr. Largerwall, 2006).

DISCRIMINACIÓN Y DEMOCRACIA: UNA RELACIÓN NO LINEAL ◆ 253

• En lo que concierne a la homofobia, el “miedo, aversión u odio irracio-nal a los homosexuales”, los datos son muy claros: en la Inquisiciónespañola y portuguesa, entre los siglos XVI y XIX, hubo muchos castigosgraves contra homosexuales. En 1824 la homosexualidad fue tratada,en el Código Napoleónico, como enfermedad. En el Holocausto, losnazis exterminaron a 200 mil homosexuales. Hoy, en Afganistán, Irány siete países musulmanes más, la homosexualidad es motivo de penade muerte. En muchos países es causa de cárcel (v. gr. Reiss 2006).

En el nivel nacional,

podemos hablar de grandes iniciativas a nivel legal en la arena nacional einternacional. Pero de las leyes a las prácticas hay un trecho sumamente largoy no es fácil. Incluso en ese mismo terreno tenemos mucho camino que an-dar. A tres años de promulgada la Ley Nacional contra la Discriminación, laexperiencia nos indica que tenemos que lograr que los actos de discrimina-ción sean castigados, incluso penalmente. Ser viejo, discapacitado o indígenaes —sobre todo si uno es mujer— ser pobre. En México, 37 millones de perso-nas están corroídas por la discriminación (v. gr. Rincón Gallardo, 2006)

En suma, los datos estremecen y la mayoría de los gobiernos, incluidoslos más democráticos, a pesar de que firman leyes y tratados, aún no ponenen el problema toda su atención, y el fenómeno de la discriminación sigueviéndose como un fenómeno natural.

En el foro arriba mencionado, Jorge Castañeda presentó una sorprenden-te ponencia, cuyo eje central de reflexión fue que a la democracia realmenteexistente, es decir, la de tipo representativo; no puede pedírsele todo y, entreotras cosas, no puede pedírsele que resuelva el problema de la discrimina-ción. La argumentación de nuestro antiguo canciller estaba basada en el ar-gumento de que a esta democracia debe pedírsele que estructure un buensistema electoral que garantice que los gobiernos que suban al poder seanlegítimos y mejores gobiernos, pero que no puede pedírsele cosas para lasque no está hecha, como lo es solucionar el problema de la discriminación.Lo que nunca dijo Castañeda fue a quién sí se le puede pedir lo anterior, conqué instituciones del Estado o con qué instancias civiles puede la sociedadde nuestro tiempo, tan afectada por este problema, trabajar para que se avan-ce en la resolución de este problema. Quisiera, por ello, dedicar las siguien-tes líneas a rebatir esta extraña idea de nuestro excanciller.

254 ◆ OLIVIA GALL

LAS MENTALIDADES, LOS SENTIMIENTOS Y LAS PRÁCTICAS DE LADISCRIMINACIÓN: UN FENÓMENO TRANSHISTÓRICO Y TRANSCULTURAL

Permítaseme partir de una premisa inicial notablemente pesimista, al definirla raíz de la discriminación y de la exclusión, como lo hace Cornelius Castoriadisen “la negación sistemática, en la historia, de la idea y de la práctica a ellaasociada, de que los otros son simplemente eso: otros” (v. gr. Castoriadis,1985).

De acuerdo con esta aproximación, la discriminación está hecha de nopoder dejar de ver a los otros como aquéllos con quienes forzosamente debe-mos compararnos. En efecto, en todos los tiempos y en todas las culturas,los seres humanos hemos tenido la perenne tendencia a equiparar iguales eindiferenciados o, por el contrario, diferentes e incomparables. Esto debidoal crudo, transhistórico y transcultural hecho de que la indiferenciación esvivida como la pérdida de la propia identidad, ya que implica el hecho de quese pierda la razón de ser de la propia forma de vivir. Castoriadis piensa quesolemos hacer esto porque de no compararnos tendríamos que proceder aalgo que históricamente se ha mostrado excepcionalmente difícil: tolerar enel Otro cosas que para nosotros son abominación (v. gr. Castoriadis, 1985).

La discriminación es así un fenómeno mucho más universal de lo que seadmite. Parecen ser universales: la “aparente incapacidad de constituirse unomismo sin excluir al otro y la aparente incapacidad de excluir al otro sindesvalorizarlo y, finalmente, sin odiarlo.” (v. gr. Idem, 1985: 12). “La historiahumana muestra, concluye el filósofo y sociólogo franco-griego, que el con-siderar al ‘otro’ inferior ha sido [...] una opción de cuasi ‘proclividad natural’”(v. gr. Idem, 1985):

lo esencial sigue siendo el carácter universal y perenne de la [discrimina-ción] En donde quiera que uno esté, sea quien uno sea, el riesgo de estar ensituación de [discriminador] o de [discriminado] existe. Éste es el primersentido de la [discriminación]: una reacción injustificable pero explicable,inaceptable si uno suscribe la idea de la tolerancia, pero perceptible en todoslados, condenable pero “normal”, por el hecho de su recurrencia (v. gr. Chebeld’Appollonia, 1998: 10).

Lawrence Hirschfeld, antropólogo social y psicólogo cognitivo de MIT, noparece manifestarse, sin embargo, satisfecho por el argumento de que la “nor-malidad” del fenómeno puede explicarse debido a su “recurrencia”. Partien-do de una veta teórico-metodológica y argumentativa distinta, en sus estudios


sobre el racismo en los niños, Hirschfeld insiste (1996) en que es indispen-sable encontrar cuál es la razón por la que la especie humana construyegeneralmente a la otredad en forma excluyente y discriminatoria. Esa pre-gunta lo lleva a estudiar las mentalidades racistas de niños muy pequeños.De sus estudios Hirschfeld concluye que “el impulso de naturalizar al mun-do social está mucho menos anclado en causas específicamente históricas oculturales y más en la forma en la que la mente humana se explica el mun-do” (v. gr. Idem, 15). Y, dado que su trabajo es sobre racismo, añade:

[casi todo el mundo] se siente incómodo con el planteamiento de que la razaes fundamentalmente parte de nuestro bagaje cognitivo […] Este tipo devisión viola […] nuestra política hacia los problemas raciales, porque cues-tiona de frente una noción de base, de principio, en las ciencias sociales,pero no totalmente demostrada: que las transgresiones políticas y moralesson el resultado de respuestas aprendidas más que de susceptibilidadescognitivamente determinadas. Sin embargo —concluye Hirschfeld—, nin-guna de estas nociones está bien fundamentada, y es precisamente porquelas interrogantes sobre ellas son tan inquietantes que demandan hoy nues-tra atención. (Idem, XIII)

Esta conclusión, escribe Hirschfeld, puede sonar muy escandalosa y to-talmente cuestionable si se entiende por ella que cualquier cosa que emergede una “susceptibilidad innata” es a su vez innata, por lo tanto natural, porlo tanto biológicamente determinada y, finalmente, por ende incorregible osobre la cual no tenemos ningún control.2 Pero, agrega, sabemos que el he-cho de que nazcamos con susceptibilidades innatas para contraer ciertas

2 Dicha reflexión puede sonar parecida a la conclusión de la hermenéutica de Heidegger,Gadamer o Rorty, plantea Ermanno Vitale. De acuerdo al planteamiento del “círculohermenéutico”, agrega, nuestra tradición, nuestra precomprensión, nuestro prejuicio, son elpunto de partida de todo proceso cognitivo, estético y moral. Sin embargo, en esta escuela depensamiento todo se resuelve en la conclusión más ambigua posible, cuando se sostiene quelo único que hace el proceso cognitivo es reelaborar individualmente y colectivamente esteprejuicio, superándolo y al mismo tiempo construyendo uno nuevo, y así hasta el infinito.Sin embargo, por este camino se produce una paradójica indiferencia de los valores, frente ala cual todas las interpretaciones del mundo, incluso las históricas, éticas o políticas, puedenreivindicar, caminando hacia atrás, una tradición que las legitime y una “diferencia”, “iden-tidad” o “alteridad” específica que les otorgue sentido, razón de existir. En el fondo, si todo esuna interpretación, los diversos mundos son incomunicables, y entre ellos no es posibleconstruir ningún puente (Vitale, 2005: 59).

256 ◆ OLIVIA GALL

enfermedades no hace de las enfermedades mismas algo innato, y además“los seres humanos hemos descubierto muchas formas para alterar nuestrassusceptibilidades innatas a estas enfermedades y así cambiar la posibilidadde que las desarrollemos” (Idem).

Cómo alterar la enfermedad de la discriminación es, entonces, la pregun-ta. No podemos esperar a deshacernos del pensamiento y de la práctica de ladiscriminación por medio de una negación de que está profundamente enraizadaen nuestro bagaje conceptual. Y al mismo tiempo sabemos que hasta ahora nohemos descubierto una vacuna contra ella. Cualquier vacuna que pretenda-mos desarrollar en forma de intervenciones cognitivas desgraciadamente seva a parecer más a una forma de propaganda que a cualquier otra cosa. Y esto,entre otras cosas, nos lleva a cuestionarnos acerca de qué tanto la democraciapuede ser la vacuna o hasta dónde podemos encontrar, en su seno, un antídotocontra este fenómeno que corroe nuestras sociedades.

PREJUICIOS Y ESTIGMA

En todos los estados democráticos de derecho existentes en la era moderna,los ordenamientos jurídicos prohíben cualquier forma de discriminación,comenzando por la racial. Y, sin embargo, en lo profundo de la opinión pú-blica, que en su mayoría se considera inmune de prejuicios y de construirestigmas y actitudes discriminatorias, tales ideas y tales actitudes persisten,y es muy difícil admitir que podemos ser portadores de prejuicios y potencia-les autores de discriminación (v. gr. Vitale, 2005: 55). Las valoraciones, gene-ralmente negativas, acerca de los grupos que sufren discriminación, reposanen ideas preconcebidas sobre ellos que tienen la forma de prejuicios y deestigmas.3

Podemos definir el prejuicio, como lo hace Norberto Bobbio, “como unjuicio irreflexivo, emitido antes de llevar a cabo un juicio suficientementeprofundo, sobre un argumento, o como una opinión equivocada que se asu-me con tesón como si fuera verdadera; un error que, a diferencia de otros, es

3 Por ejemplo, sólo el estigma sufrido por los homosexuales en México explica que unacifra tan alta como un 48.4% de la población no esté “dispuesto a permitir que en su casavivieran personas homosexuales”, mientras que el poderoso prejuicio contra las personasque viven con VIH-SIDA explica que un 44% de la población responda en el mismo sentidonegativo a la idea hipotética de la cohabitación con un enfermo de SIDA (véase RodríguezZepeda, 2005).


muy difícil admitir” (v. gr. Vitale, 2005: 57-58).4 Podemos definirlo también,como lo hace Allport, “como una actitud de aversión u hostilidad hacia unapersona que pertenece a un grupo, simplemente porque pertenece a ese gru-po, y se presume en consecuencia que posee las cualidades objetables que seadscriben al grupo” (v. gr. Allport, 1954).

Lo característico del prejuicio5 es

la subsunción del individuo al grupo, la negación o minimización de susatributos distintivos personales en favor de su disolución en el grupo. Asíque para el prejuicio negativo, cada persona con discapacidad o cada homo-sexual, por ejemplo, son, antes que otra cosa, personas con discapacidad uhomosexuales, como si el resto de sus características individuales no cum-pliera funciones denotativas, porque el prejuicio hace de cada persona parti-cular sólo un caso más de una serie preestablecida. (v. gr. Idem, 1954)

El estigma, por su parte, es, de acuerdo a Irving Goffman (v. gr. Goffman,1963), “el hecho de que el extraño presente ante nosotros sea reducido ennuestras mentes de una persona común y completa a una persona mancha-da, disminuida”.6 La naturaleza del estigma no reside en la realidad tangible,sino en el orden de relaciones que lo destaca y significa de manera especial(v. gr. Idem).

4 Un muy buen ejemplo de ello es: “en el Siglo XVII el cardenal Bellarmino le respondía aGalileo, quien lo invitaba a observar desde el catalejo para constatar empíricamente que laBiblia se equivocaba en materia de astronomía, y que el catalejo era un instrumento del demo-nio y, por lo mismo, que lo habían creado para engañarlo, no para corregir los presuntos erroresdel texto sagrado. Hoy todos sabemos que Galileo tenía razón, pero la aceptación acrítica ypasiva de la tradición, en este caso de un libro sacro, había generado un prejuicio tan fuerte yradical que fueron necesarios más de tres siglos para que la iglesia admitiera sin reservas quehabía perseguido injustamente al astrónomo.”

5 Aquí se usa el término sólo en su carácter negativo. Hay, desde luego, como lo planteaJesús Rodríguez Zepeda, prejuicios positivos, pero aunque su formulación gramatical es co-rrecta, su circulación semántica es más bien escasa.

6 Goffman plantea: “Mientras el extraño está presente ante nosotros, puede surgir laevidencia de que posee un atributo que lo hace diferente a los demás en la categoría depersonas disponible para él, y además de un tipo menos deseable —en el extremo, una perso-na que es completamente mala, peligrosa o débil—. De esta manera es reducido en nuestrasmentes de una persona común y completa a una persona manchada, disminuida. Tal atribu-to es un estigma, especialmente cuando su efecto de desacreditación es muy extenso; enocasiones se le puede denominar falla, deficiencia o desventaja. El estigma constituye unadiscrepancia especial entre la identidad social virtual y la real”.

258 ◆ OLIVIA GALL

Es una sintaxis social de clasificación asimétrica de dominio y exclusión. Enefecto, sólo al incluir a quien es estigmatizado en una relación de subordina-ción y dominio, puede entenderse que sus atributos aparezcan como ele-mentos negativos, reprochables o incitadores de temor y persecución, cuandonada en la materialidad de estos convoque necesariamente a tales conduc-tas […] En la posesión de estos rasgos o atributos reside “la falla”, “la defi-ciencia”, “la desventaja” o “la mancha” de quienes los integran.7

La construcción de prejuicios, estereotipos y estigmas de “normalidad” yde “anormalidad” o “desviación” resulta en una relación de poder arbitrarioy vertical de los etiquetados positivamente contra los etiquetados negativa-mente. Esta relación de dominación no ha pasado por un proceso democráti-co de justificación, como sí lo ha hecho aquélla entre pobres y ricos o entreclase política y sociedad civil. Como lo planteaba Hannah Arendt (v. gr. Arendt,2002: 99), el hecho de que, en los años sesenta del siglo XX, las leyes hayanprohibido la discriminación contra los negros en Estados Unidos, no logró quelos estadounidenses dejaran de discriminarlos. Esto debido a que “la discri-minación es un fenómeno permanente en la esfera de lo social [no de lopolítico] en la que las personas se integran como miembros de una comuni-

7 A partir del 11 de septiembre del 2001 —plantea Suzanne Oboler, 2006: 103-104— lasformas del racismo en la vida cotidiana han cambiado mucho en Estados Unidos. Hoy, porejemplo, es muy común la práctica de imponer a la gente de color, término por el que en estetrabajo se entenderá todas las minorías raciales, un perfil que las construye, ya sea comopresuntos criminales o como criminales en potencial. Esta práctica de suponer que el colorde un individuo ya indica de por sí que es criminal y la propia construcción racializada de losperfiles sociales se llaman en inglés racial profiling. Ya que no hay equivalente en castellano,en esta trabajo opté por mantener el término en inglés. [El equivalente en castellano sería,desde mi punto de vista, “estigmatización racial”.]

La práctica del racial profiling ya estaba siendo fuertemente criticada en los meses inme-diatamente previos al 11 de setiembre. Pero hoy, esta práctica ha adquirido una nueva acep-tación; es más, el racial profiling también ha comenzado a ser practicado por y entre lospropios miembros de los grupos minoritarios. Por ejemplo, poco después del 11 de septiem-bre, salió en un periódico un artículo sobre Henry Ainslee, “un joven negro, puertorriqueño,de unos 6 pies de altura, imponente, de hombros bastante anchos”(Eagan, 2001). En la en-trevista con Ainslee contenida en dicho artículo, él reconoce que varias veces ha sido sujetode este tipo de persecucción por su perfil racial. Afirma que en el pasado siempre se manifes-tó de manera contundente en contra de esta práctica; pero hoy reconoce que, como muchasotras minorías estadounidenses, él también está practicando el racial profiling contra losárabe americanos, ya que, según explica, cualquiera de ellos podría resultar ser un terrorista.


dad más o menos homogénea de creencias y prácticas comunes, que en bue-na medida se basan en el hecho de definirse como iguales frente a otrosgrupos humanos a los que reconocen como diferentes”.

La pregunta que surge entonces es por qué el prejuicio y el estigma tienenuna capacidad de resistencia tan fuerte frente a los ataques de la argumenta-ción racional, una de cuyas vetas puede traducirse en la legislación que mar-ca el derecho a la igualdad entre todos los ciudadanos de una nación. ParaNorberto Bobbio,

la fuerza del prejuicio depende generalmente de que pensar que es verdaderauna opinión falsa corresponde a los deseos de un grupo, responde a suspasiones, es útil para sus intereses. Detrás de la fuerza de convicción con laque creemos en lo que el prejuicio quiere que creamos, descansa una razónpráctica, y es precisamente como consecuencia de esa razón práctica que seda una predisposición a creer en la opinión que el prejuicio promueve. (v. gr.Bobbio, 1994: 124-125)

Para Bobbio hay tres causas del prejuicio: los deseos, las pasiones y losintereses individuales. Los dos primeros pertenecen al mundo de los movi-mientos irracionales. Los intereses pueden hacerlos ya sea menos irracionales,en la medida en la que son el resultado de una reflexión más o menos pro-funda y metódica sobre el conjunto de deseos y pasiones a partir de los cua-les actuamos, o más irracionales, en la medida en la que actúan negando lareflexión objetiva. El interés del grupo puede hacer entonces que el prejuiciosea más peligroso y convertirlo en discriminación (v. gr. Vitale, 2005: 60). Loque es decisivo en este proceso es la reelaboración del sentimiento inicial delmiedo al otro, al diferente. En otras palabras, la razón puede perfectamenteproducir las justificaciones morales y los instrumentos jurídico-políticosidóneos ya para defender el interés egoísta de algunos.

DEMOCRACIA Y DISCRIMINACIÓN

Para Norberto Bobbio, en términos teóricos, la democracia sigue siendo larespuesta político-institucional más convincente para enfrentar la discrimi-nación y el racismo. Para él, educación universalista y democracia procedenpaso a paso; en cambio, democracia y discriminación son incompatibles, almenos por dos razones:

260 ◆ OLIVIA GALL

• Primero, la democracia, a diferencia de los gobiernos autocráticos, seinspira en principios universales, como la libertad, la justicia, el respe-to del otro, la tolerancia, la no-violencia. Por el contrario, la discrimi-nación es anti-liberal, anti-igualitaria, intolerante y, en casos extremos,violenta y criminal (¡Auschwitz enseñe!).

• Segundo, la democracia es incluyente, en la medida en la que tiende aincluir en su área a “los otros”, a los que están fuera, ampliando tam-bién para ellos sus beneficios, de los cuales el primero es el respeto detodas las creencias [...]

En otras palabras, dados los principios de la democracia en el sentido deque Todos —en forma directa si hablamos de la democracia participativa yen forma indirecta si hablamos de la democracia representativa— participa-mos en la vida política y asumimos la responsabilidad de las decisiones co-lectivas, la democracia en tanto forma de gobierno “excluye que puedanhacerse exclusiones” o, para decirlo en otros términos, excluye que se puedaactuar violentando el principio de justicia (v. gr. Vitale, 2005: 67 y 68). Lademocracia es así, en principio, contraria a las discriminaciones.

Sin embargo, en la práctica, muchos Estados que están regidos por unsistema político de democracia representativa violan sus propios principiosinspiradores, y es inquietante cómo, incluso en los regímenes que se consi-deran más evolucionados, es creciente la presencia de fuerzas políticas ysociales que buscan mezclar, sosteniendo que son perfectamente compati-bles, la democracia y la discriminación. Hay de hecho personas que han sidodiscriminadas y que parecen no desear el fin de la discriminación, sino úni-camente el fin de la discriminación que va en contra suya. El argumento esfrecuentemente que una decisión tomada por la mayoría es legítima, así seadiscriminatoria. “Y sobre la base de la llamada legitimación popular, inclusolo que es ilegal tiende a convertirse en legal; precisamente por tratarse de ladecisión de un gobierno que cuenta con la legitimidad del voto popular.” (v.gr. Idem, 68).

Y es que la paradoja de la democracia es que tiene que hacer frente a dosgrandes realidades: la primera es

que un ideal democrático de igualdad está obligado a contemplar el principiode no discriminación como condición esencial de posibilidad, pues cuandola crítica de la desigualdad se reduce a las condiciones de distribución econó-mica, lo que se pierde de vista es el papel estructural de las representacionesculturales y las simbologías sociales para efectos del proceso de identifica-


ción, demarcación y jerarquización de los grupos sociales. (Rodríguez Zepeda,2005)

la segunda es que nuestras sociedades son plurales y multiculturales. Enotras palabras, que la democracia vive sumida en el dilema de la diferencia8

y debe, por lo tanto, saber manejar el difícil equilibrio entre ser incluyente yregirse por las decisiones de la mayoría.

¿Cómo manejar estos complejos ingredientes para lograr sociedades nodiscriminadoras? Si “las prácticas discriminatorias” constituyen una formaprecisa de la desigualdad, la no-discriminación, como forma precisa de laigualdad en lo que al trato intersubjetivo se refiere, puede definirse, como lohace Rodríguez Zepeda, de la siguiente manera:

es el derecho de toda persona a ser tratada de manera homogénea, sin exclu-sión, distinción o restricción arbitraria, de tal modo que se le haga posible elaprovechamiento de sus derechos y libertades fundamentales y el libre acce-so a las oportunidades socialmente disponibles, siempre y cuando un trata-miento preferencial temporal hacia ella o hacia su grupo de adscripción nosea necesario para reponer o compensar el daño histórico y la situación dedebilidad y vulnerabilidad actuales causados por prácticas discriminatoriasprevias contra su grupo. (Rodríguez Zepeda, 2005)

En la Declaración de Independencia de 1776 en Estados Unidos, que noes sino uno de los principales contratos sociales fundacionales de la demo-cracia liberal, todos los seres humanos son portadores de derechos en formaigual y todos los gobiernos tienen como obligación garantizar estos dere-chos, y hacerlo en los términos en los que lo prevean los ciudadanos. Estecontrato social se rompió en 1945, cuando se descubrieron los horrores delos campos de concentración. Se estableció entonces uno nuevo, en el que lacomunidad internacional se comprometió a garantizar estos derechos, y enestos últimos 50 años se han promulgado todas las convenciones en estesentido. Pero esto no ha estado funcionando por motivos estructurales. En-tre 1950 y 1989 el bloque oriental fracasó en respetar este contrato porqueno se puede vivir sin libertad, y el bloque occidental fracasó en el mismo

8 Martha Minow (1985), plantea cuál es el difícil dilema de la diferencia: al negar ladiferencia de muchos se les excluye, y al exaltar demasiado estas diferencias no se lograpensar en el bien de las mayorías.

262 ◆ OLIVIA GALL

sentido porque la economía de mercado no garantiza la igualdad. En la erade la globalización que se abrió tras la guerra fría, el Estado fue desarmadoy el castigo a la violación de los derechos civiles, políticos y sociales no estáya garantizado, como no lo está el derecho a la no-discriminación. Ade-más, aún en las sociedades más avanzadas sufrimos del agujero negro de laimpunidad: los tribunales no son todo lo independientes y autónomos quedeberían ser del poder económico y político. Por lo tanto, menos puedenacceder los discriminados a los sistemas de justicia, y en consecuenciamás ineficaces son estos para reducir la discriminación. Tenemos por elloque educar a nuestros jueces, recuperar el Contrato Social, crear socieda-des en las que los gobernantes entiendan que su papel es, antes que nada,garantizar esos derechos, servir a la Nación y no ser dueños de ella (v. gr.Castrosana, 2006).

Así, entre las obligaciones de un Estado democrático está la de garantizarno sólo los derechos civiles (individuales), políticos (libertades y participa-ción) y sociales (igualdad socioeconómica), sino también el derecho a la no-discriminación. Por ello, respondiendo a Jorge Castañeda, hay institucionesdel Estado que se encargan de garantizar que los sistemas electorales diseña-dos para elegir gobernantes aseguren de la mejor forma posible la construc-ción de una democracia representativa: No es a ellas, en efecto, a quienes lasociedad puede pedir el avance en la resolución de la discriminación. Perouna democracia representativa no está garantizada únicamente por estasinstituciones y por el sistema electoral que ellas ponen en marcha, sino porun contrato social establecido entre la sociedad y el Estado emanado delsistema electoral y regido por un sistema jurídico. En ese sentido, la socie-dad tiene todo el derecho a pedir al Estado que rige a la democracia represen-tativa que garantice sus derechos a la no discriminación.

CONCLUSIONES

Me parece que es necesario formular entonces las siguientes obligaciones delEstado frente al derecho a la no discriminación:

1. La política social y económica del Estado debe desarrollarse en formaparalela a una política sociocultural, apoyada desde los poderes legislativo yjudicial y contraria a la discriminación. En otras palabras, es necesario im-plantar políticas de acción afirmativa o de discriminación positiva para favo-recer a los distintos grupos discriminados. Esto es una condición estructuralde la justicia social.


2. El Estado debe atender en forma diferenciada a cada uno de los gruposdesfavorecidos, ya que “no existe contradicción entre una protección constitu-cional universal contra la discriminación (que merece toda persona) y unaformulación específica de protecciones jurídicas relativa a ciertos grupos […]España ha llevado este criterio incluso al terreno de la justicia penal.” (RodríguezZepeda, 2006).

3. El hecho de que no sea posible incluir en la democracia a todos, asícomo no es posible tolerar todo y a todos, es, afirma el fundador de la escuelade Filosofía Política de Turín, un problema práctico que debe encontrar solu-ciones que respondan a las circunstancias, pero una democracia que quierellevar en alto ese título no puede ser “exclusiva” sin renunciar a su esenciade sociedad abierta (v. gr. Bobbio, 1994: 153-154). En otras palabras, el Esta-do no debe tener la prerrogativa de decidir cuál de los grupos discriminadosserá favorecido por las políticas públicas por encima de los demás. Una de-mocracia que se precie de serlo no puede justificar la exclusión de algúngrupo de los beneficios de la acción antidiscriminatoria estatal, por el hechode que la protección de los derechos de dicho grupo pueda generarle al go-bierno algún tipo de conflicto, ya sea éste de naturaleza política, cultural omoral.

4. El poder legislativo debe trabajar sin cesar, junto con las instanciashermanas internacionales, para revisar y renovar constantemente las nor-mas y tratados internacionales y para adaptarlos a los sistemas normativosnacionales, con un claro sentido de ampliar siempre más las posibilidadesde acceso de los grupos discriminados a los derechos plenos de la ciudada-nía, con los que no cuentan todavía.9

9 En este sentido, y ya que este texto está siendo escrito en los días en los que se realizanlos actos dedicados a la conmemoración de la lucha por la no violencia contra las mujeres y lasniñas, muy concretamente en México el Senado debe hoy aprobar la Ley General de Acceso delas Mujeres a una Vida Libre de Violencia, aprobada ya por unanimidad en la Cámara deDiputados y por mayoría en primera lectura por el Senado. Debe también aprobar el Delito deFeminicidio, incorporado al Código Penal Federal, como delito contra la humanidad, aproba-do por unanimidad con 5 abstenciones por la Cámara de Diputados, y finalmente la Leycontra la Trata. Una vez que el Senado haga esto, la Asamblea Legislativa del D.F. debe a suvez aprobar la ley arriba mencionada. Y si bien México signó la Convención Internacional delos Derechos de los Niños y promulgó, en el año 2000, la Ley para la Protección de las Niñas,Niños y Adolescentes, así como la reforma al Artículo 18 constitucional relacionado con lajusticia penal juvenil y la revisión del Código Penal Federal, debemos revisar esta Ley yperfeccionarla sin cesar, porque hoy los niños de nuestro país siguen más desprotegidos quelas mujeres.

264 ◆ OLIVIA GALL

5. El sistema judicial debe jugar un papel central en la prevención y elcastigo a la discriminación. En esta materia, la función de asegurar la leyacerca de la discriminación es, para el sistema judicial, vigilar, castigar, pro-teger a la víctima y restablecer el orden jurídico. Podemos establecer todaslas acciones afirmativas posibles en los convenios y hasta en la práctica,pero cuando en una sociedad el sistema económico, político y cultural favo-rece a las minorías, el sistema de justicia debe ser absolutamente autónomode los otros poderes para lograr garantizar estas acciones afirmativas y losderechos de los discriminados. Esto es lo que se llama Estado de derecho (v.gr. Castrosana, 2006).10

6. El Estado no puede reducirse a la regulación de la discriminación en eldominio público. Debe también regular la discriminación estructural que seda en los espacios privados, como lo son las instituciones educativas, lascorporaciones, las iglesias, las empresas, etc. (v. gr. Rodríguez Zepeda, 2006:5-8). Por ejemplo, en México, debe transformarse la Ley Laboral del Trabajo,lo cual significaría que el estado incidiría en el ámbito laboral y en el delreequilibrio de las relaciones familiares, para dar más posibilidades legales alos hombres de ocuparse de los hijos y de la familia sin temor a ser despedi-dos de sus trabajos, lo cual permitiría a las mujeres, en forma paralela, sen-tirse más acompañadas frente a las responsabilidades de la vida privada y,por lo tanto, ejercer sus actividades laborales y públicas con mucha mayortranquilidad.

Cada día 16 de noviembre se conmemora el Día Internacional para laTolerancia, escribió Miguel Concha (2006)

virtud pública de una asociación política para la libertad, que en su versióndemocrática el Estado tiene ahora la obligación moral de practicar y difundir,y, sobre todo, la responsabilidad política y jurídica de asegurarla constitucio-nalmente. Para ello debe mantenerse neutral ante las diferentes convicciones,

10 Como lo decía hace unos días la Lic. Bárbara Illán, de la Subprocuraduría para laPrevención del Delito del Gobierno del D.F., en un evento organizado por la Comisión deEquidad y Género de la Asamblea Legislativa del D.F. (27-11-2006, Mueso de la Ciudad deMéxico), en el caso de la violencia contra las mujeres, “si vamos a considerar que un hombrees un delincuente cuando violenta a una mujer pues dejemos el artículo constitucional quecastiga esto en nuestro código legal pero castiguemos realmente a este hombre por este deli-to; pero, si no lo vamos a castigar y los operadores de la ley lo van a dejar en libertad porqueno lo consideran realmente un delincuente, pues deroguemos el artículo tal y como está”.


opiniones y opciones políticas, respetar la pluralidad social, garantizar la igual-dad de trato de todos ante la ley y, más que nada, para lograrlo, reconocer ensu marco jurídico el derecho humano inalienable a la no discriminación.

Y, citando a Gilberto Rincón Gallardo, agregó:

es preciso trascender en este siglo XXI el sentido de la tolerancia como sim-ple actitud de aceptación renuente de quien piensa distinto, muy propio dela cultura conservadora de nuestro país, y plantearla como un valor éticoque sólo puede tener consistencia si es plasmado y tutelado política y jurídi-camente (v. gr. Concha Malo, 2006).

En el papel, México ha hecho grandes avances. A ello se debe que elconstituyente permanente haya por fin prohibido por primera vez en nues-tro país, el 14 de agosto de 2001, en el artículo 1 de la Constitución, todadiscriminación que atente contra la dignidad humana y tenga por objetoanular o menoscabar los derechos y libertades de las personas, incluida ex-presamente la motivada por preferencias, orientación o inclinación sexual; yque la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación haya obligadoa los poderes públicos federales, desde el 11 de junio de 2003, a eliminartodos los obstáculos que limiten en los hechos la igualdad efectiva de laspersonas y el ejercicio real de su libertad. Se debe también a que, en con-gruencia con la Constitución de la República, el 19 de julio de 2006 hayasido publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal la Ley para Prevenir yErradicar la Discriminación en esta ciudad, que entre otras cosas obliga a losentes públicos de esta capital a apegarse en su actuación “a los instrumentosnacionales e internacionales aplicables en materia de derechos humanos yno-discriminación de los que México sea parte, así como las normas, decla-raciones, principios, recomendaciones y resoluciones adoptadas por los or-ganismos multilaterales y regionales (artículo 7)”, e instituye como políticapública del Gobierno del Distrito Federal “que el principio de igualdad y nodiscriminación regirá en todas las acciones, medidas y estrategias queimplementen los entes públicos en sus respectivas competencias” (v. gr.Ibidem).

Pero, para que esos claros avances en la legislación se hagan patentes enla realidad, para erradicar el prejuicio y la discriminación, debemos trabajaren las cabezas y en los sentimientos de los seres humanos, mediante unapaciente obra de educación laica, de espíritu crítico, que implica un largo,

266 ◆ OLIVIA GALL

paciente y no fácil proceso de aprendizaje moral, hacia entender y discutirlas razones del Otro para lograr no tolerar sino respetar la diversidad. Debe-mos trabajar de esta forma en todos los sectores de la sociedad, pero muyespecialmente entre los maestros de escuela, los ministerios públicos, losjueces, etc., cuyo papel es crucial en reducir las tendencias discriminadorasde nuestra sociedad y encauzar positivamente esta reducción.

Lograr este respeto implicaría proceder a un cambio radical en la naturale-za humana, una revolución antropológica. Irremediablemente debemos bus-car dicha revolución si queremos que nuestra especie logre salvarse delsalvajismo creciente que implica seguir viviendo a la vez tan conectados a losotros a través de los mecanismos económicos de la globalización, y tan distan-tes de ellos, por nuestra obvia resistencia a verlos como seres simplementediferentes y no como seres cuya diferencia es para nosotros abominación.

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CAPÍTULO UNO

AGOTAMIENTO DEL CICLO MULTICULTURALEN MÉXICO Y EN AMÉRICA LATINA

FABIOLA ESCÁRZAGA*

En homenaje a Aura Marina ArriolaGuerrillera y antropóloga guatemalteca.

INTRODUCCIÓN

Analizaremos las condiciones de surgimiento, desarrollo y agotamien-to del multiculturalismo en México, como política estatal hacia lapoblación indígena, que es definida y regulada internacionalmente;

que incorpora parcialmente en la agenda global las demandas de los movi-mientos indígenas, limando su potencial radicalidad. Tomaremos como re-ferencia otros países latinoamericanos con una elevada población indígena:Bolivia, Ecuador, Perú y Guatemala para observar las formas asumidas por elmulticulturalismo y analizar los motivos, condiciones y efectos de la asun-ción de la reivindicación multicultural por diversos sujetos étnicos. Procesosque están marcados necesariamente por la particular evolución de la proble-mática indígena en cada país y por la manera en que los procesos nacionalesde rearticulación al mercado mundial neoliberal han afectado las condicio-nes de vida y trabajo y el patrimonio natural de las poblaciones indígenas.

Debemos partir del análisis del indigenismo mexicano, su origen, su pro-grama y forma de funcionamiento, analizar su expansión en América Latinacomo política interamericana a partir de 1940 y los alcances del indigenismoen los otros países considerados. Analizaremos también a su contraparte, elindianismo, el cual surge como una respuesta política e ideológica formula-da por los propios indígenas ante la pretensión de asimilarlos culturalmente

* Licenciada en Sociología por la FCPyS-UNAM y doctora en Estudios Latinoamericanospor la UNAM. Profesora-investigadora de la UAM-Xochimilco, Departamento de Política yCultura, Área Problemas de América Latina.

270 ◆ FABIOLA ESCÁRZAGA

a la nación mestiza a través del indigenismo. Hablaremos, pues, de losindigenismos, indianismos y multiculturalismos que se han producido enMéxico y en los países de América Latina con mayor población indígena y delos vasos comunicantes establecidos entre ellos, considerados no al niveldiscursivo, sino al nivel de las políticas gubernamentales y de las estrategiasde lucha que las poblaciones indígenas han puesto en marcha a pesar detales políticas. Enfatizaremos en los casos de México y de Bolivia: el primeroen tanto irradiador del indigenismo y el segundo en tanto irradiador delindianismo hacia el resto de los países considerados.

Analizaremos las condiciones de la creciente capacidad de los movimien-tos indígenas para incidir en la política nacional, no sólo en el ámbito electo-ral, sino en el conjunto de las relaciones entre los grupos dominantes y elconjunto de la sociedad, desde una perspectiva comparativa entre los paísescon mayor población indígena en América Latina, porque consideramos quemucho de lo avanzado en términos organizativos por el movimiento indígenaen México, así como de su capacidad de impugnación al viejo estado naciona-lista, homogeneizador y desindigenizador y de su reciente capacidad paraimpugnar al proyecto hegemónico neoliberal, con su dinámica global expre-sada en el discurso multicultural propuesto como alternativa frente al debi-litamiento de los estados nacionales, se ha gestado de manera compleja en elejercicio constante de mirarse en el espejo del otro también indio de otrospaíses, en el fructífero intercambio de sus experiencias.

México fue el irradiador del proyecto, ideología y política indigenista apartir de 19401 y fue al mismo tiempo receptor de discursos indianistas,estrategias de lucha y conocimiento antropológico sobre las identidadesétnicas y estructuras comunales indias más complejas, generadas en los paí-ses andinos, elementos que las instituciones indigenistas, la nacional, elInstituto Nacional Indigenista (INI), y la regional, el Instituto IndigenistaInteramericano (III), que operaron en México, pudieron aprovechar para darcontenido tanto a las propuestas indigenistas locales, como a las exportadasa otros países, pero alimentaron también a su impugnación indianista ela-borada por los intelectuales indígenas.

México, país mestizo (con una minoría indígena de 10%, la cual es equi-valente en términos absolutos a la población indígena peruana, la cual repre-senta el 40% de su población total), se mira, no obstante, en los países indios

1 Ya de manera institucionalizada, pero lo es desde antes a partir de la política cultural ysocial de los gobiernos posrevolucionarios.

AGOTAMIENTO DEL CICLO MULTICULTURAL EN MÉXICO Y EN AMÉRICA LATINA ◆ 271

andinos y en Guatemala. El ejercicio de mirarse en el otro, hecho por losmovimientos indígenas, no llevó generalmente a la imitación acrítica de fór-mulas exitosas en otros países, que por lo demás son irrepetibles, sino al apren-dizaje en las experiencias de los otros. De la misma manera que las intencionesasimilacionistas y homogeneizadoras de las instituciones indigenistas no bas-taron para seguir el camino mexicano de desindianizar a los indios, reducirla marginación de la población indígena, la polarización social y el racismoexplícito de las sociedades andinas o la guatemalteca. Tendencias que a dife-rencia de México persistieron en la práctica estatal y en la ideología domi-nante de esos países.

No consideramos que el mayor mestizaje y la asimilación de la poblaciónindígena en México, la menor polarización y el menor racismo o su formaencubierta, en contraste con lo ocurrido en los demás países considerados,haya sido obra de las políticas gubernamentales indigenistas ni de los discur-sos o propuestas de sus ideólogos, sino el resultado de procesos sociales ob-jetivos desplegados en la larga duración a partir de condiciones geográficas yde la disponibilidad de recursos naturales, los cuales abrieron posibilidadesproductivas que facilitaron o estimularon el desplazamiento demográfico,que amplió las zonas productivas y facilitó también la articulación de regio-nes diversas entre sí, o al menos con el centro del país estimuló su incorpo-ración al mercado mundial y posibilitó la mezcla de la población nativa conla hispana o la africana, la cual se dio a partir del proceso de conquista. Todoello de una manera más consistente, acelerada y extensa, que la ocurrida enlos países andinos o en Guatemala.

Por ello, cuando analizamos las políticas indigenistas en los diversos paí-ses de América Latina debemos considerar la debilidad de la mayoría de losestados nacionales en la segunda mitad del siglo XX, que fue el momento deirradiación indigenista desde México, y la incapacidad de tales estados paracumplir con los propósitos de integración de la población indígena declara-dos, los cuales eran asumidos más bien por la imposición externa, que porconvicción de sus gobernantes, dado el conservadurismo racista de sus oli-garquías.

Abordaremos el indianismo boliviano (katarismo) que consideramos elmás consistente, extendido y radical de los indianismos latinoamericanos,por ello fuente de inspiración para otros movimientos indígenas, sustentadoen experiencias de lucha de los sujetos indígenas de las cuales son expresión.Finalmente, analizaremos el multiculturalismo, que si bien surge delcuestionamiento del propósito asimilacionista del indigenismo, lo reempla-za en su función neutralizadora de las luchas indígenas, incorporando en su


discurso elementos de la propuesta indianista como su crítica al marxismo,por no reconocer la identidad indígena de sectores del campesinado, peroelimina los aspectos críticos y amenazantes a la hegemonía de los sectoresdominantes que poseen los indianismos.

Dada la especificidad mexicana de la problemática étnica: la existenciade un Estado fuerte con una propuesta viable de asimilación de la poblaciónindígena por la vía del mestizaje (indigenismo) formulada en la posrevolución,variables que tienen un menor peso en otros países latinoamericanos, nosinteresa marcar estas diferencias para evaluar los límites del multiculturalismoen México, particularmente en el contexto del neoliberalismo, afirmado enlas últimas tres décadas, y de la llegada de la derecha del Partido AcciónNacional (PAN) al poder, factores que acercan la problemática mexicana a lade los países latinoamericanos señalados.

LOS INDIGENISMOS

El indigenismo es una política y una ideología respecto al indio que se pre-gunta qué hacer desde el Estado y desde las elites no indias frente a un sujetoculturalmente distinto, y al que bajo el argumento de esa diferencia y apro-vechando la debilidad que presenta a partir de esa diferencia, se le impone lasubordinación política y la más extrema explotación económica. Elindigenismo surge desde la Colonia, cuando la monarquía católica, desde lalejana metrópoli, definió mecanismos de control paternalista sobre la pobla-ción indígena y, para ello, produjo un abundante corpus legislativo llamadoLeyes de Indias. La primera formulación fueron las Leyes de Burgos (1512),los cuales establecieron el derecho de los reyes católicos a hacer la guerra alos indígenas de las colonias americanas que se resistieran a la evangeliza-ción; el mecanismo establecido era que los conquistadores debían leer a losindios un Requerimiento, y si éstos se resistían, iniciaban la guerra, que en lazona maya llamaron “pacificación”. Si no había resistencia, los indios pasabanbajo la figura de la encomienda a ser tutelados y a trabajar en las tierras de losencomenderos o a tributar para ellos, que eran los mismos conquistadoresencargados de su evangelización.

Fray Bartolomé de las Casas, religioso dominico, cuestionó la brutalidadde los métodos del conquistador Pedro de Alvarado en Guatemala, los quepudo constatar como obispo del lugar. De las Casas acusó al conquistador dehaber matado a más de 4 millones de indígenas entre 1524 y 1540, y propu-so un método alternativo para dominar al indio: con paciencia, persuasión y


bondad, y encargar la conquista pacífica de los indios a frailes misioneros y noa soldados. De las Casas describe en la Brevísima Relación de la Destrucciónde las Indias (1522) la terrible situación de los indígenas y propone comomedida para protegerlos la importación de esclavos negros, más adecuadospara el trabajo que los indios. Más tarde, hacia 1559, constatando los efectosnegativos hacia la población negra se retractó de su propuesta.

En 1537, el gobernador interino de Guatemala Alonso de Maldonado,aprovechando que Alvarado estaba en España defendiendo sus brutales mé-todos de gobierno, pidió a los dominicos aplicar los métodos propuestos porDe las Casas; firmó un acuerdo el 2 de mayo de 1537 con la orden religiosa,y en agosto fundaron la primera reducción en Rabinal, en la zona quiché. Enmayo de 1539, De las Casas viajó a España para pedir el envío de más misio-neros a la Corona para desarrollar la labor evangelizadora, y se quedó allíhasta 1544. Los nuevos misioneros llegaron entre 1541 o 1542. El rey firmólas Nuevas Leyes de Indias (Leyes de Barcelona) el 20 de noviembre de 1542y nombró a De las Casas obispo de Chiapas el 30 de marzo de 1544; el 10 dejulio abolió la encomienda de Verapaz. Hacia 1547, se reconoció el triunfoindiscutible de la “conquista” pacífica preconizada por De las Casas (Bricker,1989:70-75).

Pero los adversarios no quedaron conformes y la disputa continuó. Entre1550-1551 se desarrolló la Junta de Valladolid convocada por Carlos V, en lacual se analizaron las dos concepciones antagónicas del indígena y de laconquista que se debatieron durante las tres décadas previas representadaspor Juan Ginés de Sepúlveda y Bartolomé de las Casas. El primero era porta-voz de los intereses de los conquistadores y encomenderos; afirmaba que losindios eran tan distantes de los castellanos, como la mujer del varón o comoel mono del hombre, por tanto, no podían gozar de los mismos derechos; losespañoles tenían el derecho de tutela sobre los naturales, lo cual implicaba laservidumbre o la esclavitud. Propuso cuatro “justos títulos” que justifican laconquista y la subordinación de los indios a los españoles:

• Les conviene por su propio bien, ya que son incapaces de gobernarse así mismos.

• La necesidad de impedir, incluso por la fuerza, el canibalismo y otrasconductas antinaturales que practican los indígenas.

• La obligación de salvar a las futuras víctimas inocentes que serían sa-crificadas a los dioses falsos.

• El mandato evangelizador que Cristo dio a los apóstoles y el Papa alRey Católico.


De las Casas refutó a Sepúlveda argumentando que la racionalidad de losindígenas se evidencia a través de su civilización expresada en la arquitecturade los aztecas, y rebatió la comparación con las abejas que había hechoSepúlveda. No hubo un ganador y la polémica no ha terminado, subsiste enforma soterrada en todos los países con población indígena y sale a la luz cadatanto en los momentos de crisis.

En la práctica, ambas posiciones justificaban el dominio castellano sobrelos indios. El debate respondía a la necesidad de justificar ante las demás mo-narquías europeas, no católicas, la colonización de América. Después del eventose produjo un freno en las conquistas, pero no como consecuencia del triun-fo de la posición de De las Casas, sino porque la conquista de los dos grandesimperios precolombinos (México y Perú) se había consumado; quedaban porconquistar únicamente las zonas selváticas y desérticas poco aprovechablespor los conquistadores.

La humanización del trato a los indígenas que recomendaba De las Ca-sas respondía, sobre todo, al interés de los reyes católicos de mantener vivosa sus súbditos y garantizar la continuidad de los ingresos de la Corona frentea la codicia de los encomenderos que apostaban a las ganancias inmediatas.El debate propició la formulación de las nuevas Leyes de Indias que se aña-dieron a las anteriores. El discurso protector de los indios que formuló Delas Casas, se propuso impedir su genocidio, pero no eliminar la explotacióndel indio. Sólo estableció reglas más racionales para el aprovechamiento desu fuerza de trabajo; no eliminó la idea de la legitimidad de su explotaciónsustentada en la inferioridad de los indios.

En el centro político-administrativo de la Nueva España, la ciudad deMéxico, la visión humanista de De las Casas que coincidía con los interesesa largo plazo de la Corona, era el discurso oficial. En los puntos alejados deella como en Chiapas o Guatemala, o en los Andes, la práctica y aún eldiscurso dominante era identificable con la posición racista de Sepúlveda, yeran esas posiciones y práctica las que prevalecían entre los grupos domi-nantes en las zonas predominantemente indígenas. La propia orden domini-ca en Chiapas y Guatemala, en muy poco tiempo abandonó el discurso deDe las Casas y aplicó la práctica de explotación extrema que se sustentabaen la perspectiva de Sepúlveda.

En éstas zonas periféricas las formas de organización del trabajo se aleja-ban de los principios humanísticos que contenían las Leyes de Indias o cual-quiera otra ley, y se imponía la ley de los poderosos, que eran los conquistadores,los encomenderos o los grandes latifundistas que los sucedieron, a través de laviolencia extrema. Los poderes administrativos centrales no podían mucho


en las lejanas periferias. La dicotomía entre la ley y la realidad, y entre lainstancia estatal abstracta que la formulaba y los ejecutores directos de lamisma, y entre la visión a largo plazo y los intereses inmediatos, se expresa-ron constantemente, y la tendencia fue la prevalencia del principio de reali-dad sobre el idealismo. En última instancia la Corona, y después el podercentral, era la beneficiaria del tributo indígena, y necesitaba de los conquis-tadores, encomenderos o latifundistas para dirigir en el terreno los mecanis-mos de extracción del trabajo indio no remunerado; era también la responsabledirecta de la represión, cuando el descontento indígena rebasaba los límitesdel poder local para controlarlo.

La condición de marginación de la población indígena después de la evan-gelización que les expropió conocimientos y persiguió a sus intelectuales ysacerdotes, les impidió acceder a los recursos necesarios para comunicarseentre sí y organizarse. El estado colonial destruyó las grandes estructuraspolíticas prehispánicas e impuso a las poblaciones indígenas la atomización,la fragmentación, la separación y la confrontación, pero toleró la persisten-cia de la identidad indígena diferenciada a partir de la República de Indios. Alfinalizar el periodo colonial los pueblos indios del continente habían perdidosu unidad política como pueblos o naciones; quedaron reducidos a comunida-des rurales fragmentadas, débiles y arcaizadas, sometidas bajo condiciones deservidumbre en el campo y obligadas a desempeñar las ocupaciones peorremuneradas en las ciudades; subordinados al universo cultural de los inva-sores, perdieron su autoestima y fueron convertidos en casta inferior, reduci-dos a pobreza extrema (Fernández, 1997).

Las respuestas que las poblaciones indígenas dieron frente a los gradosextremos de explotación a las que fueron sometidas son diversas de acuerdoa sus condiciones y recursos disponibles, desde la aceptación sumisa, la hui-da a zonas menos accesibles y explotables para los españoles, hasta la rebe-lión. Las posibilidades de lograr la liberación buscada eran siempre remotas.

Más tarde, luego de los procesos de independencia, la búsqueda de lareincorporación de las economías de los nuevos países al mercado mundialde manera formalmente soberana, llevó a la configuración de los proyectoseconómico-políticos liberal y conservador. Durante el siglo XIX, a lo largo deAmérica Latina, los liberales asumieron como un obstáculo al progreso lasobrevivencia de la población indígena, su forma colectiva de posesión de latierra y de organización de la producción, y establecieron los mecanismosjurídicos para expropiarla. Los conservadores prefirieron mantener el statuquo para seguir beneficiándose del tributo u otras formas de trabajo no re-munerado que extraían a los indios. Pero otros factores entraron también en


juego para marcar los avances y retrocesos en las políticas estatales hacia losindios, el predominio de grupos más progresistas o más tradicionalistas enlas distintas regiones y países y la conformación de alianzas con indios omestizos o la ausencia de ellas, entre las cuales podemos señalar la necesi-dad o no de apropiarse de la tierra de la población indígena en determinadasregiones para organizar directamente la producción en ella; la necesidad deincorporar población indígena a un mercado de trabajo en lento crecimien-to; la necesidad de obtener de los indios su participación como combatientesen guerras que defendían intereses de otros sectores criollos o mestizos; laincorporación como consumidores de determinados productos, etcétera.

Desde la primera década del siglo XX se desarrollaron en varios países deAmérica Latina, México, Perú y Bolivia, especialmente, importantes movi-mientos indigenistas en los ámbitos literario, pictórico y social, por los queintelectuales mestizos asumieron la defensa del indio; ellos veían a la cultu-ra indígena como el contenido posible de las nuevas naciones en construc-ción en oposición a la cultura occidental impuesta desde Europa. Pero sobretodo, los sectores medios progresistas necesitaban una base social numerosapara disputar el poder a los sectores oligárquicos, y los indios eran esa basesocial disponible. Un trato más indulgente, menos depredador del indio erala base potencial para una alianza que permitiera el fortalecimiento de gru-pos económicos marginados por los grandes propietarios de tierra, la moder-nización productiva de la sociedad y la reestructuración del Estado en tornoal poder de estos sectores económicos emergentes.

Tal indigenismo en tanto posibilidad de incorporar las demandas indíge-nas, no surgió de la pura cabeza de los indigenistas mestizos, sino de la exhi-bición de la fuerza indígena y de sus motivaciones, en rebeliones más o menosespontáneas, y más o menos extendidas territorialmente, pero que por la con-dición de marginación cultural de los indios, tenía muy pocos recursos paraexpresarse y para formular eficazmente un discurso propio, pero sus deman-das eran claras: la recuperación de la tierra expropiada por las oligarquías; laliberación de las cargas fiscales impuestas por el Estado o por los gruposdominantes locales: nuevos tributos, trabajos forzados, reclutamiento frau-dulento y toda una legalidad estatal puesta en contra de los indios y en favorde sus explotadores; y el acceso a la educación, que incluía el aprendizaje delcastellano, que les permitiera obtener los recursos técnicos necesarios paradefender la propiedad de sus tierras y sus intereses en la relación con elmercado. Muchos movimientos indígenas se expresaron de manera violentay fueron reprimidos de manera más violenta aún.


Sin capacidad de expresarse por sí mismos y de formular un proyectoalternativo propio, los mestizos tomaron parcialmente las banderas y la fuerzaindia para luchar por su propio proyecto. En general, los indigenismos tími-dos que se expresaron en la primera mitad del siglo XX en los países encuestión, lograron la incorporación marginal y parcial a las esferas del poderde los autoasumidos voceros de los indios, pero lograron muy poco en favorde éstos. Se trataba fundamentalmente de aliviar un poco la carga sobre losindios para desarticular posibles rebeliones indígenas.

EL INDIGENISMO MEXICANO

El indigenismo propiamente dicho, como una política estatal sistemática deasimilación de la población indígena en el estado mestizo bajo un proyectonacionalista, surge en la segunda mitad del siglo XX y lo hace en México; y esaquí donde se desarrolla. Sólo aquí pudo ser relativamente coherente y eficazdadas las condiciones sociales particulares: hubo una revolución social (1910-1920), que incluyó a los grupos subalternos; emergió una nueva clase domi-nante que pudo apropiarse de una parte de sus demandas, como la reformaagraria de 1936; en fin, que pudo construir un Estado hegemónico, que in-cluyó como uno de los puntos de su programa ya no la eliminación violentade la arcaica población indígena como proponían los liberales, sino su asimi-lación a la sociedad nacional por la vía de su conversión en mestiza, de su“occidentalización”. La oferta de asimilación a la población indígena fue atrac-tiva en México; incluía el reconocimiento del derecho a la tierra y en generalsu acceso a ella, y el acceso a la educación, lo que permitió un mestizaje másextendido.2

La creación del Instituto Nacional Indigenista (INI) en 1948, durante elgobierno de Miguel Alemán, fue la sanción institucional de un proceso ini-ciado antes, que incluyó medidas diversas en el contexto de un gobiernoposrevolucionario, como la creación, por Manuel Gamio, del Departamentode Antropología en la Secretaría de Agricultura en 1917, cuya función erapreparar la reconciliación racial, la fusión cultural, la unificación lingüísticay el equilibrio económico de la población; la creación de “misiones cultura-les” itinerantes, por el secretario de Educación José Vasconcelos, en 1923,

2 Favre señala que entre 1920 y 1970 la población indígena en México pasa del 30% al8% (Favre, 1998: 125).


para llevar libros al campo. A partir de 1926 se crea la Casa del Estudiante,que apoyaba en la ciudad de México a jóvenes indígenas, quienes al terminarsu formación regresaban a sus comunidades a promover el cambio. En 1942Antonio Caso creó la Escuela Nacional de Antropología (Favre, 1998: 117).

El INI fue dirigido por Antonio Caso, como un órgano federal con auto-nomía financiera y personalidad jurídica; sus funciones fueron la investiga-ción, consulta, ejecución e información en apoyo a la elaboración y aplicaciónde la política indigenista mexicana. Coordinaba la labor de las instanciasfederales y estatales que tenían relación con la población indígena, a travésde “centros coordinadores” en zonas indígenas. Los ámbitos de intervencióndel INI eran educación, salud, agricultura, comunicaciones y asuntos jurídi-cos. Sus trabajos eran coordinados por antropólogos e integrados por exper-tos en la respectiva materia.

No obstante los grandes recursos y prerrogativas del INI a lo largo de sutrayectoria, su capacidad para incidir en el problema de la redistribución dela tierra, fue siempre nula. Su intervención se realizaba en el ámbito localpara promover el desarrollo comunitario, pero no tenía capacidad para inci-dir sobre las relaciones regionales y con otros grupos no indígenas, como loscomerciantes o las autoridades políticas, de manera que su incidencia nocambió el peso de las diferentes fuerzas políticas, entre las que los indígenassiguieron siendo los más débiles y mantuvieron su subordinación, de mane-ra que muchos de los beneficios productivos introducidos en las comunida-des por la acción indigenista se convirtió en ganancia de los grupos no indiosque los explotaban (Favre, 1998: 119).

EL INDIGENISMO INTERAMERICANO

En 1938 se realizó en Lima la VIII Conferencia Panamericana, que proponemantener un intercambio de información en cuanto al problema indio y a laconfrontación de las experiencias de solución aplicadas en cada país. En res-puesta a ella el gobierno mexicano de Lázaro Cárdenas convocó en abril de1940, en su último año de gobierno, a la Convención de Pátzcuaro, a la queasistieron representantes de 18 países para realizar un diagnóstico de la condi-ción de los indios y las medidas para cambiarla: redistribución de la tierra,alfabetización y educación, saneamiento del medio ambiente, dignificación dela mujer, protección de la infancia, desarrollo de la agricultura y del artesanado,mejoramiento de la alimentación, de la habitación y del trabajo. Se postularontres grandes principios que la política indigenista debía asumir:


1. Que el problema del indio es de interés público y de carácter urgente;que el Estado debe hacerse cargo directamente de él y que todos losgobiernos deben tratarlo como prioridad.

2. Que el problema no es de índole racial sino cultural, social y económi-co; se condena cualquier teoría científica que justifique la desigualdadentre las razas. La tarea del indigenismo es establecer condiciones deigualdad de los indios frente a los no indios.

3. Los derechos de los indios deben ser protegidos y defendidos en el marcolegal en vigor; su progreso económico y su acceso a los recursos de latécnica moderna y a la civilización universal deben ser garantizados,en el respeto de sus valores positivos y de su personalidad históricacultural. Se reconoce a la cultura indígena como factor de enriqueci-miento de la cultura de cada país y de consolidación de la nación (Favre,1998: 104).

Con el Congreso se concretó la creación del Instituto Indigenista Intera-mericano (INI) en 1940, como instancia continental de concertación de laspolíticas nacionales aplicadas hacia la población indígena. Fue dirigido porel mexicano Manuel Gamio hasta su muerte en 1960. Se estableció su sedeen México de manera provisional y con los auspicios del gobierno mexicano.Nunca cambió su sede. En 1953 el III se constituyó como un organismoespecializado de la Organización de Estados Americanos. Su fundación fuefirmada inicialmente por nueve países: Bolivia, Costa Rica, Cuba, Ecuador,El Salvador, Estados Unidos, Honduras, México y Perú. Resalta la ausenciade Guatemala, que vivía bajo la dictadura de Jorge Ubico3 (Convención dePátzcuaro, 1940).

Los objetivos principales del III eran:

1. Solicitar, colectar, ordenar y distribuir informaciones sobre lo siguiente:

a) investigaciones científicas, referentes a los problemas indígenas;b) legislación, jurisprudencia y administración de los grupos indígenas;c) actividades de las instituciones interesadas en los grupos mencio-

nados;

3 En 2004 formaban parte del III 16 países; Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, CostaRica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Para-guay, Perú y Venezuela. Estados Unidos se retiró en el año 2000.


d) materiales de toda clase que pueden ser utilizados por los gobiernos,como base para el desarrollo de su política de mejoramiento económi-co y social de las condiciones de vida de los grupos indígenas;

e) recomendaciones hechas por los mismos indígenas en los asuntosque les conciernen.

2. Iniciar, dirigir y coordinar investigaciones y encuestas científicas quetengan aplicación inmediata a la solución de los problemas indíge-nas, o que, sin tenerla, ayuden al mejor conocimiento de los gruposindígenas.

3. Editar publicaciones periódicas y eventuales y realizar una labor dedifusión por medio de películas, discos fonográficos y otros mediosapropiados.

4. Administrar fondos provenientes de las naciones americanas y aceptarcontribuciones de cualquier clase de fuentes públicas y privadas, inclu-so servicios personales (Convención de Patzcuaro, 1940).

El instrumento para la acción del Instituto han sido los congresos indige-nistas interamericanos, donde participaban los funcionarios de los gobier-nos, y de manera simbólica líderes indígenas invitados por los gobiernos decada país. Se han realizaron 11 congresos. En 1943 se crean Institutos Indigenis-tas en Colombia, Ecuador y Nicaragua; en Costa Rica en 1944; en Guatema-la en 1945; en Perú en 1946; en Argentina en 1947; en México en 1948; enBolivia en 1949; y en Panamá en 1952 (Favre, 1998: 105).

Algunos autores extienden los logros o alcances asimilacionistas delindigenismo mexicano a otros indigenismos, pero no hay punto de compa-ración, si el indigenismo mexicano fue un tema importante en el proyectoposrevolucionario de construcción de la nación encabezada por los mesti-zos; tal proceso no se concretó en Perú, Bolivia, Ecuador o Guatemala, paí-ses vivieron la mayor parte del tiempo en dictadura con débiles y efímerosproyectos de construcción estatal populista. Alcina incurre en un excesogeneralizador cuando dice que el indigenismo interamericano fue una

“política que realizan los estados americanos para atender y resolver losproblemas que confrontan las poblaciones indígenas, con el objeto de inte-grarlas a la nacionalidad correspondiente”, y que tales acciones no sólo bus-can beneficiar a la población indígena sino que permiten el logro de laintegración y desarrollo nacionales, bajo normas de justicia social, en que elindio y el no indio sean realmente ciudadanos libres e iguales”, lo que per-


mite “su viabilidad como naciones modernas, la realización de su proyectonacional y la definición de su identidad”. (Alcina, 1988)

El alcance de los indigenismos ha sido muy variado, pero siempre haestado muy lejos de la capacidad de acción del alcanzado en México, dondeejerció un “subimperialismo” indigenista sobre los otros países, por tener losrecursos y advertir la importancia estratégica de invertirlos en acrecentar elconocimiento sobre la problemática étnica nacional y continental, aprove-chando la experiencia y labor de profesionales de las ciencias sociales lati-noamericanos, cuyas ideas fueron aplicadas en favor de la legitimación de supropio poder y administradas por los grandes funcionarios culturales delrégimen. Metodológicamente la operación consistió en la generalización dela presentación del problema, las formulaciones teóricas y las soluciones delos investigadores de los Andes al caso mexicano.

Si el indigenismo mexicano operó por inspiración propia y con sus propiosrecursos, los indigenismos en los otros países fueron fundamentalmente pro-movidos y financiados por instancias interamericanas e internacionales, mu-chas veces en contra de los intereses de los gobiernos nacionales, más identificadoscon un programa antiindígena, como los liberales del siglo XIX o incluso condiscursos racistas como el de Ginés de Sepúlveda, propios de la visión del mun-do y los intereses de los grupos oligárquicos todavía dominantes.

Para subsanar la precariedad de los gobiernos y su falta de entusiasmoindigenista, en 1953 comienza a operar la Misión Andina bajo los auspiciosde la Oficina de Asistencia Técnica (BAT) de las Naciones Unidas, que enco-mienda a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) su creación. Enella participan otras instancias de la ONU: la Organización para la Alimenta-ción y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS), laOrganización para la Educación, La Ciencia y la Cultura (UNESCO), el FondoInternacional para la Infancia (UNICEF) y el Programa Mundial de Alimenta-ción (PUM). Los primeros países en que trabaja son Perú y Bolivia; al añosiguiente en Ecuador, retomando la experiencia mexicana de los “centroscoordinadores” integrados por equipos multidisciplinarios. Las zonas dondecomienza su labor son Puno (Proyecto Puno-Tambopata), Ayacucho, Cuzco,Apurimac en Perú; en Santa Cruz, con migrantes del altiplano aymara (Pro-yecto Cotoca); en Otavalo y Riobamba en Ecuador. Más tarde se extiende aColombia (1958), Chile y Argentina (1961) y a Venezuela (1963). Probable-mente el alcance de las acciones y los recursos disponibles de la MisiónAndina eran mayores que los del III y sus filiales.


Gradualmente los funcionarios internacionales fueron reemplazados porfuncionarios locales, y la Misión Andina absorbida por los gobiernos; elfinanciamiento y la orientación siguieron siendo externos, aunque se buscóque los gobiernos asumieron también la carga financiera, en una etapa debonanza económica. En 1961 el Plan Nacional de Integración de la PoblaciónAborigen (PNIPA) reemplazó en Perú a la Misión Andina que se convirtió des-pués en la Cooperación Popular, la agencia nacional de desarrollo. Bolivia creóel Servicio Nacional de Desarrollo de las Comunidades en 1967. Mientras laMisión Andina fue disuelta oficialmente en 1973 (Favre, 1998: 107).

Parte de este paquete indigenista interamericano fue el Instituto Lingüís-tico de Verano (ILV), institución financiada por una organización religiosaprotestante de Estados Unidos, la Wycliffe Bible Traslator (WBT), que preten-día traducir la Biblia a todas las lenguas para adoctrinar a todos los pueblos.El gobierno mexicano estableció un convenio con él en 1935 para que traba-jara en las zonas indígenas del país; más tarde entró a Perú (1945), Guate-mala (1952), Ecuador (1953) y Bolivia (1955). El Colegio de Etnólogos yAntropólogos Sociales de México denunció sus actividades de penetracióncultural imperialista bajo sus tareas lingüísticas, y en 1982 logró que fueranexpulsados del país.4

OTROS INDIGENISMOS

Señalaremos algunas de las medidas indigenistas en los distintos países an-tes y después de la constitución del III y sus filiales.

El indigenismo ecuatoriano reivindicó al indio como el sustento de lanacionalidad ecuatoriana; sus dos temas centrales fueron la educación, comoel principal mecanismo de integración, y la demanda de la redistribución dela tierra. La Ley de Comunas de 1937 protegió la organización comunal de lapoblación indígena de la Sierra que había sido desestructurada por medidasestatales. Entre 1930 y 1960 se concibió el “problema” indígena como lafalta de integración a la sociedad nacional. Después de 1960 se privilegió el“problema” agrario, cuya solución fue la reforma agraria, demanda que fueatendida en las leyes de 1964 y 1973, en las que se trata a toda la poblaciónrural como campesina, borrando sus rasgos culturales y étnicos. A finales dela década del setenta se identificó nuevamente a la población indígena como

4 Véase www.herenciacristiana.com/ultimacruzada/misioneroscia.html


sujeto de política. En 1978 se creó FODERUMA, el cual se concentraba en lapoblación marginada rural, entre ellos en los indígenas de la Sierra; y el PlanNacional de Alfabetización de 1979 incorporó a la población india analfabe-ta como grupo específico de la alfabetización. Ese mismo año se eliminaronlas restricciones al voto del analfabeto, el cual impulsó la participación elec-toral de la población indígena.

En Perú, durante el gobierno modernizador de Leguía (1919-1930), unanueva Constitución reconoció en 1920 la existencia de las comunidadesindígenas, prohibiendo la venta de sus tierras; en 1921 el gobierno creó elDepartamento de Asuntos Indígenas dentro del Ministerio de Desarrollo, yen 1922 el Patronato Nacional de la Raza Indígena; en 1929 creó la Direc-ción de Educación Indígena dentro del Ministerio de Instrucción. En 1936,un Código Civil reconocía la personalidad jurídica de las comunidades indí-genas. En 1939 se organizan “brigadas de culturización” inspiradas en las“misiones culturales” de Vasconcelos, pero con metas más pragmáticas, in-tegradas por dos maestros, un enfermero, un técnico agrícola y un mecáni-co, y sus funciones fueron enseñar castellano, higiene, agricultura modernay mecánica. Se trataba de integrar al indio al mercado de trabajo y al merca-do de consumo. La educación especial para indígenas fue prohibida. En 1949se formuló un Plan Nacional de Integración de la Población Aborigen, dirigi-do a la población indígena cazadora recolectora de la selva amazónica. En1963 surgió la Cooperación Popular ligada directamente al partido AcciónPopular (AP) del presidente Fernando Belaúnde; en 1968, durante el gobiernodel general Velasco Alvarado, sería reemplazada por el Sistema Nacional deMovilización (Sinamos). Su metodología de desarrollo comunitario consis-tía en dejar teóricamente en manos de las comunidades la decisión sobre lastareas comunitarias que son prioritarias, las cuales serían encaradas por elgobierno con la aportación del capital y la técnica necesarias, mientras lascomunidades suministraban colectivamente su fuerza de trabajo, haciendorecaer en ellas el mayor costo de su modernización.5 (Favre, 1988: 121; 1998:96-98).

En Guatemala, si hubo indigenismo fue durante el periodo democráticoy progresista de 1944-54 en los gobiernos de Juan José Arévalo y JacoboArbenz, (1951-1954), quien decretó una reforma agraria (1951) inspirada enla mexicana. Expropió tierras a la United Fruit Company y a otros grandes

5 Fórmula que más tarde se presentaría como la gran novedad por el Programa Solidari-dad del gobierno de Carlos Salinas en México.


propietarios, y las entregó a los campesinos mayoritariamente indígenas,organizados a través de Ligas Campesinas, Comités Agrarios y cooperativas.El programa de reforma social ejecutado contemplaba las reivindicacioneseconómicas, políticas y sociales del campesinado indígena, mas no las rei-vindicaciones étnicas (Arriola, 2002). El acoso norteamericano al gobiernoreformista en Guatemala fue constante durante el proceso y culminó con lainvasión del país desde Honduras por fuerzas comandadas por el generalCastillo Armas y financiada por Estados Unidos, lo que llevó a la renunciade Arbenz el 27 de junio y a la disolución del Congreso. Desde entonces lasdictaduras de las fuerzas armadas se sucedieron asumiendo una meta clara,hacer la guerra al comunismo y al campesinado indígena que era su basesocial mayoritaria.

En Bolivia, la revolución nacional de 1952 definió, frente a una pobla-ción indígena mayoritaria, una política más antiindígena que indigenista, lacual tuvo su eje en la reforma agraria de 1953. La dirección del MovimientoNacionalista Revolucionario (MNR), de composición mestiza, aprovechó ensu beneficio la insurrección popular, logrando resultados mayores de los quese proponía inicialmente: ampliación del control estatal sobre la economíacon la nacionalización de las minas, destrucción de las relaciones servil-coloniales con la reforma agraria y la incorporación del campesinado indioen el ámbito de la democracia formal con el voto universal. Con ello logra-ron desmantelar al Estado oligárquico, destruir su aparato represivo y la ca-pitulación del viejo orden.

El proyecto nacional del MNR consistía en crear una nación culturalmentehomogénea mediante el mestizaje, la castellanización y la ampliación delmercado interno. La asimilación por la población indígena de los valores, lalengua y las formas de pensamiento occidentales prevalecientes entre la po-blación criolla. Las comunidades indígenas, por el contrario, tendían al reforza-miento de las identidades étnicas andinas; por tanto, sus reivindicaciones notenían cabida en el proyecto del MNR. El MNR organizó estructuras de coopta-ción y control a través de la forma sindical para imponer un proceso decampesinización del movimiento indio; es decir, impuso la autonegación de laidentidad indígena como condición para acceder a los beneficios sociales, ylogró que los campesinos desistieron temporalmente de sus demandas comocomunidades indias (Rivera, 1986).

La Reforma Agraria tuvo que apoyarse en las comunidades indígenas quetenían un gran arraigo y formas de autoridad autóctonas que funcionabandentro y fuera del latifundio. Tales formas organizativas derivaban en partedel ayllu o comunidades de parentesco y territorio. El sindicato se desarrolló


en cada núcleo de población rural al fusionarse con las formas organizativaspreexistentes. En dos años pudo afiliar a más de medio millón de individuosen cerca de 20 mil sindicatos agrarios.

La expansión de la forma sindicato tiene una doble lógica: la voluntad delpoder de eliminar a las comunidades indígenas, percibidas como el obstácu-lo al desarrollo, y la necesidad de la población indígena de incorporarse en elproceso de transformación bajo este mecanismo intermedio que representauna continuidad con sus formas de organización originarias, al tiempo queintenta adaptarse a los deseos y necesidades del nuevo poder central. Tam-bién convino a la lógica de los partidos marxistas para los que la forma desindicato era la única aceptable dentro de su lógica obrerista.

En la primera fase, luego de la revolución, la subordinación del movi-miento campesino al Estado no canceló su presencia activa, que en las mili-cias y sindicatos resquebrajó el racismo y deterioró las barreras de casta. Enla segunda fase se impuso la subordinación pasiva del movimiento campesinoal Estado. La cúpula de la Confederación Nacional de Trabajadores Campesi-nos de Bolivia (CNTCB) se separó de la base; las milicias rurales fueron desar-madas y se firmó el Pacto militar-campesino en 1966, por el que el ejércitoasumió el control directo del sindicato campesino.

El propósito de la reforma agraria de eliminar a las comunidades indíge-nas vía la proletarización se expresó en sus medidas: la extrema parcelaciónde la tierra que evitó la consolidación de pequeños propietarios independien-tes, pues lo pequeño de la propiedad impidió su sobrevivencia y no se gene-raron condiciones propicias para el desarrollo del proceso de proletarización:no se amplió el mercado de trabajo asalariado y persistió la resistencia de lasociedad criolla a incorporar a la población indígena migrante en la ciudad(Rivera, 1986).

DECADENCIA DEL INDIGENISMO

Para Favre la crisis del indigenismo integracionista mexicano comienza en1971, con el cuestionamiento de sus fines desde el propio Estado, contrapo-niendo a sus propósitos integracionistas la defensa de la etnicidad y de lasculturas indígenas. Las atribuciones del INI fueron recortadas en beneficiodel sindicato campesino oficial, se reagruparon éntias con base en criterioslingüísticos y se promovió la elección de autoridades indígenas “propias”,generalmente entre los maestros indígenas. Se priorizaron las reivindicacio-nes culturales (lenguas, tradiciones y artesanías) y se eludió la discusión


sobre los problemas sociales y económicos que antes eran prioridad. Parale-lamente se incrementó el control organizativo y policial. Se pasó de unapolítica integracionista a una de gestión étnica y ello ocurrió primero enMéxico que en otros países (Favre, 1988: 125).

Bataillon, por su parte, ubica el inició de la decadencia del indigenismomexicano a partir de la crisis económica de 1982, provocada por la caída delos precios del petróleo en el mercado mundial, situación que redujo lacapacidad del Estado para amortiguar los conflictos sociales. Se comienzaa delinear una nueva política gubernamental frente a la población indígenaque desplazó los viejos temas —la demanda de tierras— y se centró en lapolítica de reconocimiento oficial de las particularidades étnicas; más tar-de, en la preservación del capital natural, la ecología, la reivindicación dela participación en la gestión del patrimonio colectivo (vegetación, bosquesy aguas) (Bataillon, 1988: 130-132). La primera crítica seria y sistemática delindigenismo mexicano fue hecha en 1968 por un grupo de antropólogosprogresistas.6

El Instituto Nacional Indigenista va realizando la transición entre uno yotro proyecto, entre uno y otro discurso en el contexto de un crecientecuestionamiento por parte de un ascendente movimiento indígena que cues-tiona la suplantación que realiza la institución y sus funcionarios, de la con-ducción y participación en la toma de decisiones que corresponde a los propiosindígenas desde sus instancias organizativas autónomas. Lo que ocurre en elcontexto de las grandes transformaciones estructurales, las reformas de 1991a la Constitución, la reforma al Artículo 27 constitucional, el cual cancela elderecho al reparto agrario y la protección de la propiedad ejidal y comunalque habían quedado consagrados en la reforma agraria cardenista de 1936;simultáneamente y como una especie de compensación se concedió el reco-nocimiento legal del componente indígena de la nación mexicana a travésdel Artículo 2o. Las expresiones de inconformidad frente a estas medidasemergieron rápidamente: en 1994 inicia su acción armada el Ejército Zapatistade Liberación Nacional en Chiapas, con una base social indígena maya quecuestiona la política neoliberal y reclama tanto el reconocimiento étnicocomo demandas económicas, sociales y políticas, no sólo para la poblaciónindígena sino para el resto de la población trabajadora, conjugando la expe-riencia guerrillera radical de la izquierda mestiza, con las reivindicaciones

6 A. Warman, A. M. Nolasco, G. Bonfil, M. Olivera, E. Valencia. De eso que llamanantropología mexicana, 1970.


étnicas. Bajo las nuevas condiciones, accedió a la tregua y al proceso de ne-gociación propuestos por el gobierno, decidido a emprender la ruta de lanegociación para no hacer aparecer el problema más grande de lo que era,ante sus nuevos socios comerciales, Estados Unidos y Canadá, con los queacababa de firmar el Tratado de Libre Comercio.

Potenciado por la aparición del zapatismo, y aprovechando la fuerza ad-quirida por éste, el movimiento indígena nacional, con un proceso de acu-mulación previo en el que ha hecho la transición desde la condición demovimiento campesino a movimiento étnico, se alió al zapatismo y presio-nó al gobierno para el cumplimiento de sus demandas, expresadas en el temade la autonomía. El movimiento indígena y el EZLN sumaron fuerzas, y comoproducto del proceso de negociación de la paz entre el gobierno federal y elEZLN, en el que éste asumió la representación de los pueblos indígenas, yluego de un largo debate, se formuló una Ley indígena; hubo movilizaciónintensa para lograr su promulgación constitucional, lo cual no ocurrió. En2002 se impuso una ley diferente, diseñada por el Ejecutivo, que no protegea los pueblos indígenas de la agresión mercantil hacia sus bases productivasy no frena la arremetida económica contra sus procesos de reproduccióncomunitarios. La general desprotección de sus intereses, a partir de procesosde privatización y entrega de los recursos públicos y los bienes comunes alcapital externo definida en el TLC, configuran hoy un ámbito adverso paralas perspectivas de autonomía, tanto política como material de los pueblosindígenas. De manera que el formal reconocimiento constitucional al carác-ter multicultural del país no redunda en ningún beneficio para la poblaciónindígena.

El 21 de mayo de 2003 se expidió la Ley de la Comisión Nacional para elDesarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y se abrogó la Ley de Creación delInstituto Nacional Indigenista (INI). La CDI, que reemplaza al INI, es un orga-nismo descentralizado; tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apo-yar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategiasy acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos ycomunidades indígenas de conformidad con el Artículo 2o. de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. Conserva más o menos lasmismas funciones y la misma infraestructura que su antecesor; opera en 24estados de la República Mexicana a través de 110 Centros Coordinadores delDesarrollo Indígena; un Centro de Investigación, Información y Documenta-ción de los Pueblos Indígenas de México y 28 Centros Regionales (CRID); 1 085albergues escolares; un Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas (SRCI)con 20 emisoras en AM y 4 en FM, las cuales operan en 15 estados; cubren a


más de 5,5 millones de HLI, y aproximadamente 21 millones de personas en954 municipios. Mantiene la infraestructura creada al inicio de los añosochenta, pero su presupuesto se ha reducido notablemente.

El III, por su parte, ha vivido un proceso de contracción similar: ha redu-cido su perfil al de un centro de información y documentación. La revistaAmérica Indígena, que inició su publicación en 1942, apareció por últimavez en 1998, y la última dirección fue ejercida hasta 2002. La instituciónvive en una crisis financiera por la omisión en las aportaciones de los Esta-dos miembro.7

Las filiales del III han ido cambiando su denominación con el paso deltiempo; ya ninguna es instituto: en la actualidad son el Consejo de Desarro-llo de las Nacionalidades y de los Pueblos del Ecuador (CODENPE); en Boliviael Ministerio de Asuntos Campesinos e Indígenas y Pueblos Originarios; elFondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco (FODIGUA); en México, la Co-misión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); y en Perúel Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano.

EL INDIANISMO

A fines de los años sesenta surge desde la antropología y, más tarde, desde lacrítica de los propios indígenas al indigenismo de los Estados nacionales ysus instituciones indigenistas, a través de la formulación de un discursoindianista en el que formulan sus reivindicaciones. En realidad, la crítica alindigenismo había surgido desde la práctica indígena revolucionaria, muchoantes que desde la antropología, en discursos indianistas, en levantamientosindígenas y en el acatamiento por sectores indígenas a las convocatoriasguerrilleras a la rebelión, particularmente en Guatemala y Perú, como loevidencian las prolongadas guerras internas en las que los participantes ovíctimas mayoritarias de la represión han sido las poblaciones indígenas; allídonde las tentativas de articular lo étnico por parte de los marxistas fueronmás avanzadas y se concretaron en organizaciones guerrilleras; la respuestarepresiva del Estado fue devastadora.

En Guatemala actuaron las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR) en los añossesenta, el Ejército Guerrillero de los Pobres (EGP) y la Organización del Pue-blo en Armas (ORPA), en los años setenta, ochenta y noventa que integraron

7 www.indigenista.org


la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) (Arriola, 2002).En Perú, el Frente de Izquierda Revolucionaria (FIR) de Hugo Blanco en 1963;el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) y el Ejército de LiberaciónNacional (ELN) en 1965; y el Partido Comunista del Perú-Sendero Lumino-so, a partir de 1980 y hasta 1992. En Bolivia, el encuentro también se produ-jo, pero fue menos duradero; el dirigente aymara Felipe Quispe establececontacto con elementos del Ejército de Liberación Nacional (ELN) en 1976, yen 1987 trabajan al lado de un grupo de mestizos, entre ellos Álvaro GarcíaLinera en la organización de lo que sería el Ejército Guerrillero Tupak Katari(EGTK), una guerrilla aymara. En México, las Fuerzas de Liberación Nacional(FLN) comienzan a trabajar en Chiapas en 1969, y en 1974 contactan indíge-nas; más tarde se convertirían en el Ejército Zapatista de Liberación Nacio-nal (EZLN) (Escárzaga, 2006).

El indianismo de Fausto Reinaga (1906-1993), formulado como crítica ysuperación de un indigenismo boliviano más teórico que práctico, es en rea-lidad la impugnación del intenso racismo de las elites criollas y mestizas; esel más elaborado de los discursos indianistas latinoamericanos, sustentadoen la sólida formación occidental del intelectual aymara. La evolución polí-tica y existencial de Reinaga durante su larga vida, ilustra de manera dramá-tica los estrechos límites que la sociedad dominante ofrecía a un intelectualindio y la imposibilidad de su integración. Hijo de campesinos aymaras,inició su proceso intelectual en 1930, asimilando la cultura occidental ymarxista; militó inicialmente en el Partido Republicano, más tarde en elPartido de Izquierda Revolucionaria, PIR (comunista), y más tarde en el Mo-vimiento Nacionalista Revolucionario, MNR (populista).

Formuló primero un indigenismo radical inspirado en Mariátegui, el cualpropone la integración del indio en la vida social y política boliviana a travésde la revolución. Comprobada la imposibilidad de su propósito, y a partir de1960 elige reindianizarse y formular su indigenismo; para ello reniega de lacultura occidental aprendida, pero conserva las herramientas intelectualesque se apropió, y con ellas desarrolla el estudio sistemático de la historia deBolivia desde la perspectiva del indio; critica de manera implacable a laselites blanco-mestizas por su incapacidad para construir la nación boliviana;revalora a los caudillos indios y reivindica la iniciativa de las masas indiasen los procesos más trascendentes de la historia boliviana.

Su reconversión de cholo (mestizo) en indio es convergente con el proce-so de emergencia social y política del sujeto indio en Bolivia (campesino,obrero, artesano, profesionista aymara y quechua). El tono de sus textos escrecientemente insolente y desafiante. En 1968 fundó el Partido Indio de


Bolivia y publicó un Manifiesto Indio.8 Publicó un total de 32 libros; susobras más significativas son Tierra y libertad, La revolución nacional, de1953, y La revolución india, de 1970, representativas de sus etapas intelec-tuales más importantes, la nacionalista revolucionaria y la indianista res-pectivamente; a partir de 1980 inicia una tercera etapa, el Amautismo.

El discurso indianista de Reinaga no se quedó en el papel; fue retomadopor el movimiento campesino aymara y convertido en el katarismo: movi-miento e ideología que reivindica la figura de Tupak Katari, el caudillo aymaraque dirigió en el altiplano andino, el Qollasuyo, la rebelión anticolonial de1781-83. El katarismo surgió en 1969 por la iniciativa de estudiantes aymarasen la ciudad de La Paz. Los kataristas se manifesaron masivamente en LaPaz, el 1 de enero de 1971, llevando retratos de Tupak Katari. El 30 de juliode 1973, aparece el Manifiesto de Tiahuanacu. El documento decía:

Nosotros, los campesinos quechuas y aymaras, lo mismo que los de otrasculturas autóctonas del País [...] Nos sentimos económicamente explotadosy cultural y políticamente oprimidos. En Bolivia no ha habido una integra-ción de culturas sino una superposición y dominación, habiendo permane-cido nosotros en el estrato más bajo y explotado de esa pirámide...

Los campesinos queremos desarrollo económico pero partiendo de nues-tros propios valores. No queremos perder nuestras nobles virtudes ancestralesen aras de un pseudodesarrollo [...] No se han respetado nuestras virtudes ninuestra visión propia del mundo y de la vida [...] No se ha logrado la partici-pación campesina porque no se ha respetado su cultura ni se ha comprendi-do su mentalidad.

El manifiesto concluye diciendo: “Somos extranjeros en nuestro propiopaís.” (Rivera, 1986: 177-186).

Se desarrollaron dos tendencias ideológicas al interior del katarismo: laindianista, la cual postula como sujeto al indio, y la sindicalista, que postulacomo sujeto al campesino. Se trata de las mismas bases con una identidad yexperiencia organizativa dual, étnica y clasista, pero enfocadas desde uno uotro ángulos. Los primeros reciben el apoyo de las organizaciones indigenistasinternacionales y los segundos son apoyados por los sectores progresistas dela Iglesia. En 1974, el gobierno desata una ola represiva y se produce la Ma-sacre del Valle, con casi un centenar de muertos durante las movilizaciones

8 Reinaga mantiene contacto con indianistas de otros países como Perú.


indias. El hecho provoca gran indignación entre los campesinos y destruyelo que quedaba del Pacto Militar-Campesino, y abona el terreno para el arrai-go del katarismo en el sindicalismo campesino.

Para 1978, las dos tendencias kataristas se conformaron como partidospara participar en las elecciones presidenciales: la indianista, en el Movi-miento Indio Tupaj Katari (MITKA), y la sindicalista en el Movimiento Revo-lucionario Tupaj Katari (MRTK). El indianista MITKA considera que no sólolos campesinos, sino también los obreros y en general los oprimidos en Bo-livia son ante todo indios que enfrentan una situación colonial, reivindicanel pasado prehispánico, se organizan en consejos de amautas y de mallkus(autoridades indias tradicionales) y proponen la reconstrucción del Ayllucomunitario, sin clases sociales ni opresión nacional de la minoría blancasobre la mayoría india; reivindican el término indio y la autonomía políticafrente a los partidos mestizos que sólo los utilizan.

El clasista MRTK reconoce las transformaciones aportadas por la revolu-ción del 52: la difusión de la forma de organización sindical en las comuni-dades que coexisten con las antiguas formas organizativas aymaras; consideracompatibles sus reivindicaciones culturales con las de clase; adopta las for-mas de organización sindical y emplea el término campesino; acusa de ar-caicos y racistas a los indianistas del MITKA (Rivera, 1986).

Se fortalece un sindicalismo campesino indígena autónomo que se con-creta en la creación, en 1979, de la Confederación Sindical Única de Traba-jadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), bajo el patrocinio de la COB y lainfluencia predominante del MRTK. A partir del Primer Congreso Extraordi-nario de la CSUTCB, se consolidaron dos posiciones en su interior, que trasla-dan al campo sindical las facciones expresadas en los partidos indios: por unlado, el katarismo autodeterminista, el cual planteaba como meta la autode-terminación de las naciones indias: crear estados independientes, de aymarasy quechuas. Por otro, la propuesta pluri-multi que aceptaba al Estado vigen-te; aunque cuestionando su carácter excluyente y colonial, exige el reconoci-miento de la identidad cultural; reivindica el derecho a ser parte de la patriaboliviana y busca una inclusión negociada en él. La segunda acepta la alian-za con las fuerzas políticas dominantes criollo-mestizas; es asimilada por elpoder y colabora en la reestructuración neoliberal del Estado.

El sindicalismo campesino boliviano recurre a formas de organización yestrategias de lucha diversas que se nutren de las dos tradiciones culturalesque están a su alcance, la comunitaria y la sindical: la primera, que no pudoser ahogada por la imposición desde el gobierno de la segunda. Las comuni-dades son el punto de partida de una organización que abarca a todo el país,


por debajo de su forma sindical; encubierta en ella, funcionan los sistemasde autoridad tradicionales. En espacios con predominio del sistema de ayllusse recomponen estos sistemas de autoridad, a veces enfrentados a la estruc-tura sindical y a veces en armonía, y dividiendo con ellos atribuciones (Patzi,1999). Esta rica trayectoria que se sustenta en un discurso propio, en identi-dades étnicas fuertes, en creciente experiencia organizativa sindical y políti-cas autónomas y unas ofertas de incorporación muy limitadas, contribuyena la consolidación de una fuerza de masas y a una autonomía política con laque no cuentan otros movimientos indígenas en América Latina.

El punto central del discurso indianista ecuatoriano es la valoración posi-tiva de la identidad indígena, algo que era parte de los contenidos del indige-nismo mexicano, pero que no lo era de los indigenismos de los otros países. Eldiscurso racista dominante asociaba lo indígena a la suciedad y a la animalidad;el indio interiorizaba los estigmas impuestos por la sociedad y el Estadomestizos. A partir de los ochenta, el indianismo propone una valoraciónpositiva de la identidad hecha por los propios indígenas. El discurso indianistareivindica que los indios disponen de una cultura propia, y cuestiona la ven-triloquia política por la que los mestizos hablaban por los indios. La articula-ción de la dimensión estratégica de la identidad como posicionamientocolectivo en la movilización y constitución de demandas dirigidas principal-mente hacia el Estado, fortalece la capacidad de lucha y la autoestima de lapoblación indígena. Emergen así las organizaciones étnicas y los intelectua-les indios. El discurso indígena asume dos temas centrales, la reivindicaciónde nacionalidades indias y la de la comunidad. La primera consiste en la de-manda de la población indígena ecuatoriana de ser reconocida como naciona-lidades por el Estado ecuatoriano, con su territorio, lengua y tradiciones. Porello la organización indígena se denomina Confederación de NacionalidadesIndígenas del Ecuador (CONAIE). La formulación, tomada inicialmente de ladefinición estalinista de nación, se presta a confusión o al uso malintencio-nado por parte de voceros del Estado, quienes cuestionan unos finessecesionistas que nunca han existido.

El indianismo en Guatemala se constituye en un contexto muy desfavo-rable: la intensa represión sufrida por la población indígena durante 40 añosde guerra interna, que es el castigo a su respuesta favorable a las convocato-rias de guerrillas mestizas de inspiración marxista a la insurrección armada.

En Guatemala, las dictaduras institucionales de las fuerzas armadas quegobernaron desde 1954, aplicando sistemáticamente la doctrina de la seguri-dad nacional, provocaron entre fines de la década de 1970 y mediados de ladécada de 1980, los índices más altos de violaciones a los derechos humanos


de Latinoamérica. Hubo entre 1960 y 1996, 200 mil muertes y desaparicio-nes, 83.3% de las cuales fueron entre la población maya. Según la Comisiónpara el Esclarecimiento Histórico (CEH), la intensa movilización indígena ini-ciada con el terremoto de 1976, generó entre los militares la identificaciónentre indígena y guerrillero, expresión del racismo que imputó al indígena lacondición de “potencialmente subversivo” y, por ende, “enemigo interno”.

Para Demetrio Cojtí el establecimiento de una precaria democracia, apartir de 1985, se sustentó en la derrota de la Unidad Revolucionaria Nacio-nal Guatemalteca (URNG), la desmovilización social y la desarticulación delas redes de solidaridad de las comunidades rurales e indígenas. En estascondiciones, el tema de la defensa de los derechos humanos entre la pobla-ción indígena se coloca en el centro y es el que permite la reactivación de laorganización y movilización. Las organizaciones populares indígenas másimportantes surgen como efecto de la represión y se sostienen en el discursode la defensa de los derechos humanos; se integran en la Coordinadora deSectores Surgidos por la Represión y la Impunidad9 en 1991, que demandanser consideradas como parte del Diálogo por la Paz, en el que participan demanera exclusiva el gobierno y la URNG, pues consideran que ninguno de losdos interlocutores representan los intereses del Pueblo Maya y éstos debenser considerados.

Entre 1994 y 1996, se desarrolla el “proceso de paz” bajo la mediación deNaciones Unidas; no se consigue la incorporación al diálogo de la poblaciónindígena, pero se le ofrece una forma de participación: el Acuerdo Marco parala Reanudación del Proceso de Negociación, que crea la Asamblea de la Socie-dad Civil (ASC), como una mesa paralela de discusión y propuesta sobre lostemas sustantivos a las partes. La ASC se organiza en diez sectores que elabo-ran documentos sobre cada uno de los cinco temas de la agenda. En ella, lasorganizaciones mayas se agrupan a través de la Coordinadora de Organizacio-nes del Pueblo Maya de Guatemala10 (COPMAGUA), diferenciándose de los Gru-pos de derechos humanos, sindicatos y organizaciones populares.

9 Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), la Coordinadora de Viudas de Guatemala (CONAVIGUA),el Consejo de Desplazados de Guatemala (CONDEG), el Consejo de Comunidades Étnicas“Runujel Junam” (CERJ), las Comunidades de Población en Resistencia (CPR) y las Comisio-nes Permanentes de Representantes de los Refugiados Guatemaltecos en México (CCPP).

10 La COPMAGUA está compuesta por la Instancia de Unidad y Consenso Maya (IUCM), lacual reúne a 86 organizaciones; la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala (ALMG); elConsejo de Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG); la Unión del Pueblo Maya y elConsejo Maya Tekum Umam.


Los temas que provocan intensos debates en el seno de la ASC son: Identi-dad, Derecho Indígenas y Reformas Socioeconómica y Agraria; sobre todo lospuntos referentes a la autonomía del pueblo indígena y las demandas sobretierra y territorio histórico. Se llega a un Documento de Consenso donde sepresentan a las partes de la negociación las demandas indígenas.

Luego de la suscripción de los Acuerdos de Paz, se establecen comisionesparitarias, con participación gubernamental e indígena, que hace recomen-daciones al Congreso para las reformas legislativas. No obstante su intensalabor, las reformas son rechazadas en un referéndum. Lo que evidencia lafuerza que las concepciones racistas mantienen entre los sectores dominan-tes en la sociedad guatemalteca y la imposibilidad por el movimiento mayade imponer una presencia estatal a la medida de su fuerza demográfica.

Uno de los rasgos del indianismo guatemalteco es el distanciamiento desu pasado marxista o guerrillero.

En Perú, las condiciones para la consolidación del indianismo tambiénhan sido difíciles. A fines de 1982, las fuerzas armadas comenzaron a aplicaruna extrema violencia sobre la población indígena sospechosa de simpatizarcon Sendero Luminoso; habilitaron a las comunidades indígenas como fuer-za contrainsurgente, a través de Comités de Defensa Civil y Rondas Campe-sinas.11 Desde 1990, el gobierno de Fujimori aplicó más eficientes políticascontrainsurgentes, que complementó con programas de asistencia social paracomprar con ayuda al campesinado indígena.

Fujimori no tuvo empacho en incorporar las reformas multiculturales ala Constitución promulgada en 1993, para legitimar una carta derivada delautogolpe de abril de 1992, y de una constituyente cuestionada; el reconoci-miento étnico fue la contraparte de la legalización de la guerra sucia comoestrategia contrainsurgente, complementada por las medidas de ajusteneoliberal, cuyo punto central era la privatización de la propiedad comunal.El genocidio ha sido en el caso peruano el medio fundamental para eliminarlas identidades étnicas.

Luego de la caída de Fujimori en 2000, el gobierno de transición dePaniagua estableció una Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), cuyo

11 Los Comités de Autodefensa Civil (CAD) fueron establecidas desde el inicio de la gue-rra, retomando la experiencia de las aldeas estratégicas organizadas en Guatemala. Las Ron-das Campesinas fueron organizaciones surgidas espontáneamente en el norte del país amediados de los años setentas, para combatir el abigeato por las propias comunidades enausencia de autoridades que lo hicieran, se convirtieron en instancias de aplicación de justi-cia al interior de las comunidades (Escárzaga, 1997).


informe (2003) estableció el número de muertes producto de la guerra suciaen 69 mil, de las cuales más del 70% fueron hablantes de lenguas indígenas;estableció también que más de la mitad de esos muertos fueron responsabi-lidad de Sendero Luminoso y el resto lo fue de las fuerzas armadas.

El gobierno de Alejandro Toledo, iniciado en 2001, hizo del tema indíge-na el eje de su campaña presidencial y creó una Comisión de Pueblos Indíge-nas del Perú (COPIP) a cargo de su esposa, una antropóloga belga. La COPIP hasido convertida en Instituto en julio de 2004; con ella se busca cooptar diri-gentes y organizaciones indígenas existentes e impedir su fortalecimiento.Es la instancia receptora de los fondos de asistencia internacional dirigidasa las poblaciones indígenas, y ha sido acusada de traficar con esos recursosy hacer un uso clientelar de los mismos, para corromper o neutralizar losesfuerzos tímidos de constitución autónoma de un movimiento indígena.

Todos estos elementos han obstruido hasta hoy la constitución de unmovimiento indígena autónomo en Perú. Lo que no significa que no haya endistintos puntos del país intentos en este sentido y con apoyo de diversasfuerzas, aprovechando las relativamente favorables condiciones actuales: eldiscurso indigenista gubernamental e internacional y la contención de laviolencia, aunque el miedo paralizador persiste.

EL INDIANISMO INTERAMERICANO

Para Alcina el indianismo surge en 1977 con la Declaración de Barbados II,suscrita por 18 indios y 17 antropólogos;12 en el documento se reivindica elderecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas y se condena larepresión de las sociedades nacionales a los indios. La filosofía indianista sefundamenta en la visión cósmica de la vida y del mundo que para el indiosignifica equilibrio y armonía entre los distintos elementos de la naturaleza,de la cual el indio es parte integrante. Es también la búsqueda y la identifica-ción con el pasado histórico; es un proyecto civilizatorio diferente del occiden-tal; se propone aprovechar los valores indios como base para la convivencia.Estos elementos aparecen en el discurso de Fausto Reinaga.

12 A diferencia de la primera Reunión de Barbados que había congregado sólo aantropólogos e indigenistas, pero no a indios. En él se condena el etnocidio perpetrado porantropólogos y misioneros religiosos contra los indígenas y se plantea el autogobierno, desa-rrollo y defensa india (Alcina, 1988: 3).


En enero de 1977 se realiza en Panamá el Congreso Regional de PueblosIndígenas de América Central (CORPI) en el que también participa México.Ese mismo año, en septiembre, se realiza en Ginebra la Conferencia Inter-nacional de Organizaciones No Gubernamentales, organizada por el comitéde Derechos Humanos de las ONG. En la declaración se concedió a las nacio-nes indígenas que se sometan a derecho internacional, el derecho a ser reco-nocidas como naciones cuando cumplan con las condiciones fundamentalesde toda nación: tener una población permanente, poseer un territorio deter-minado, disponer de un gobierno propio y tener capacidad de relacionarsecon otras naciones. Tal oferta se convirtió en el mayor estímulo para adherirlos principios que rigen tales organizaciones internacionales. En 1980 secrea el Consejo Indio de Sud América (CISA) en el Congreso de Ollantaytambo(Cuzco, Perú). En él se propugna la autodeterminación, la autonomía y laautogestión socioeconómico-política de nuestros pueblos.

El indianismo, amparado en estas instituciones, se enfrenta a un marxis-mo revolucionario matizado de culturalismo, base ideológica de los movi-mientos indios de América Central y México. El enfrentamiento se produjoen 1986 en Madrid. En particular, fue el enfrentamiento entre el indianismoandino y el marxismo revolucionario de los centroamericanos y mexicanos.Las organizaciones multinacionales buscaron apoyar a los de Sudaméricafrente a los centroamericanos que tenían la influencia de la teología de laliberación (Alcina, 1988).

El indianismo surge en parte como cuestionamiento a una praxis de iz-quierda insensible al sujeto y a las demandas étnicas de los indios y usurpadorade la conducción de sus luchas, como hicieron en su momento los indigenistas;pero surge sobre todo como posibilidad de una autoconducción y autorrepre-sentación indígena, que no tendría que ser forzosamente antimarxista. Peroel antimarxismo del indianismo es reforzado, reorientado y potenciado porlos actores externos que lo apoyan materialmente para que asuma sus dife-rencias con los marxistas como irreconciliables. Esto ocurre cuando en mu-chos países emergen movimientos guerrilleros que encuentran potencialesbases sociales en la población indígena o campesina indígena.

Si en el indianismo de Reinaga se exige todo el poder a los indios, elindianismo interamericano formula metas más accesibles y más limitadas,que se concretan en dinero y viajes para los representantes indios autoprocla-mados como tales, quienes terminan siendo cooptados en una lógicainstitucional que se aleja cada vez más de las organizaciones de base y con-forma una elite de intelectuales y funcionarios indígenas. El planteamiento


antimarxista de Reinaga será extremado hasta su irreconciabilidad en el dis-curso indigenista interamericano.

EL MULTICULTURALISMO

El multiculturalismo surge a fines de los años ochenta, de la evolución progra-mática de lo que hemos denominado indianismo interamericano; constituyeel reemplazo del indigenismo nutrido de una parte de las propuestas india-nistas, pero suavizadas. La reestructuración neoliberal de los estados que re-emplaza la política de industrialización por sustitución de importaciones enAmérica Latina, vacía de sentido a la política indigenista. El Estado se redujoy perdió funciones importantes de legitimación y construcción de hegemo-nía; los indios eran un sector más sobre el cual se ejercía tal hegemonía. ElEstado era la instancia que arbitraba las relaciones entre los sectores domi-nantes y los dominados, al que correspondía la satisfacción de demandascentrales como el acceso a la tierra, a la educación, a la salud, la construc-ción de infraestructura hidráulica y de caminos, el que aplicaba justicia. Ta-les funciones estatales son significativamente recortadas sin que se hayanresuelto las necesidades de la población.

La población indígena que era secundaria en el proyecto nacional ante-rior, se convierte ahora en prioritaria y se busca su incorporación al campode la hegemonía que ejercen de manera más limitada los achicados Estadosnacionales, subordinados a la institucionalidad internacional, si el indigenis-mo promovido desde México por el III tenía el apoyo de la OEA, pero buscabainvolucrar a los Estados nacionales en las políticas indigenistas. El multicultu-ralismo que lo reemplaza tiene un apoyo institucional mayor en el nivelinternacional, desde la ONU y toda la nueva institucionalidad creada con laglobalización, con mayores recursos, y una estrategia más ambiciosa y máscoherente, que puede prescindir definitivamente de la participación de losEstados nacionales. Convirtiendo a las organizaciones indígenas en instan-cias que se relacionan en los ámbitos internacionales más que nacionales,su financiamiento, sus interlocutores y los asesores que formulan sus pro-puestas provienen de los ámbitos internacionales.

El control desde el Estado, cuyo modelo era México y su INI indigenista ypaternalista, usurpador del protagonismo indio, se reemplaza por la labor delas ONG que actúan como agentes externos promotores de las políticas inter-nacionales decididas para los estados con poblaciones indígenas, cuya fun-ción es crear a los sujetos que se presenten como protagonistas de tales


procesos, que asuman los programas ideados externamente y exijan a losEstados su cumplimiento. Se encauza hacia determinadas demandas y for-mas de lucha los procesos de creciente autoorganización indígena para desac-tivarlos. Se promueve la separación tajante de los movimientos clasistas delos étnicos, y se estimula la confrontación entre ambas y, en general, la ato-mización de las luchas y las organizaciones.

En México, no obstante la vigencia del neoliberalismo, la operación dereducción total del Estado y su reemplazo por las ONG no se ha realizado de lanoche a la mañana; se hace de manera gradual, lo que se explica por la soli-dez del Estado de bienestar construido previamente; la eficacia que ofrecíapara alcanzar sus fines, legitimar la dominación y desarticular la rebeldía yla propia inercia de los sujetos. El reemplazo de un aparato que es eficientepara determinados fines, por algo incierto e inexistente, resulta un alburque los gobernantes no han estado dispuestos a correr. No es fácil que lapoblación acepte reemplazar los derechos adquiridos por promesas o pordiscursos.

LA ESTRATEGIA PLURI-MULTI EN BOLIVIA

El multiculturalismo, un proyecto y discurso internacional de neutraliza-ción de los movimientos que cuestionan la dominación, se introduce en lassociedades latinoamericanas a través de las ONG para lograr la desmovilizaciónde las organizaciones sociales o neutralizarla. En los países andinos las po-blaciones amazónicas son el punto de partida para la implantación de unindianismo domesticado, se crean allí organizaciones bajo la tutela interna-cional entre sectores indígenas que son muy reducidos demográficamente;están apartados de la población y de la dinámica nacional con la que no seidentifican y carecen de experiencia organizativa; se los elige como protago-nistas del nuevo discurso y se los confronta con las organizaciones y moviliza-ciones de las organizaciones de la población campesina indígena de las tierrasaltas, que tiene su propia trayectoria, su discurso y su estrategia. La Confe-deración de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) inicia su constitución des-de finales de los años setenta, promovida por antropólogos y sociólogos deONG; expresa su consolidación en 1990 con la Marcha por el Territorio y laDignidad; su estrategia es pragmática, realista y desideologizada; carece deun proyecto político articulado al conjunto nacional popular.

El caso de Bolivia es paradigmático de la trayectoria y crisis del multicultu-ralismo, que penetra en los años noventa a la sociedad boliviana para impe-


dir la afirmación de la autonomía política de la que gozan varios sectores delcampesinado indígena. Hay por lo menos dos llamadas que alertan a losgrupos dominantes: la Marcha por la Soberanía y la Dignidad, en junio de1991, en la que 10 mil campesinos cocaleros del departamento de Cochabam-ba se manifiestan contra la militarización del Chapare y la erradicación for-zosa de los cultivos de hoja de coca, y consiguen el apoyo y la participaciónde otros sectores campesinos; y la aparición en esos mismos días de unaguerrilla aymara, el Ejército Guerrillero Tupak Katari (EGTK). Procesos quecuestionan la hegemonía neoliberal construida a partir de la derrota delotrora combativo movimiento obrero minero. En ese mismo año JaimePaz, presidente por el MIR, ratifica el Convenio 169. Una virtud de las elitesbolivianas frente a estas amenazas fue no utilizar la represión generalizada, ala que habían recurrido en la etapa anterior; eran otros tiempos, la democra-cia y la reestructuración neoliberal eran procesos complementarios apoya-dos fuertemente desde afuera. Las soluciones fueron más sofisticadas.

La estrategia multicultural de neutralización popular se construye en tornoa la candidatura del dirigente aymara Víctor Hugo Cárdenas a la vicepresi-dencia de la República en 1993, que fue decidida a través de un estudio demarketing político mediante grupos focales. El candidato aymara ofrece lascualidades opuestas y complementarias a su compañero de fórmula GonzaloSánchez de Lozada (Albó, 2002: 70), empresario minero, gringo y con acentogringo. Se coopta a un personaje que por sí mismo amenazaba la hegemoníablanco-mestiza, por su trayectoria política, su preparación intelectual y suautoridad sobre la población aymara, y se ofrece su incorporación al gobier-no como la resolución de las reivindicaciones indígenas.

Como parte de la estrategia pluri-multi encabezada y legitimada por Cár-denas, se reformó la Constitución Política en 1994, reconociendo el caráctermultiétnico y pluricultural del país; se estableció el carácter interculturalbilingüe de toda la educación boliviana; se reconoció la personería jurídica delas comunidades y pueblos indígenas y la asignación automática de recursospúblicos a los nuevos municipios rurales creados con la Ley de ParticipaciónPopular y el reconocimiento y titulación de los territorios de las comunida-des y pueblos indígenas, con ciertos márgenes de autonomía y de acceso asus recursos naturales en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria(1986) (Albó, 2002: 71). Este paquete de medidas se presentó como un todocoherente y un producto de exportación a otros países. Habría que preguntarsi se buscaba convencer de su eficacia a los patrocinadores externos o a losdestinatarios internos.


Los campesinos cocaleros y los campesinos aymaras no se quedaron en eldiscurso clasista de la etapa anterior. Ellos son portadores de alguna versión delindianismo radical y cuestionan la estrategia pluri-multi por su carácter limita-do y por su artificialidad. Y pese a los intentos neutralizadores del multicultu-ralismo, su fuerza y capacidad organizativa siguió creciendo a medida que losprogramas neoliberales expropiaban a la población mayoritaria de sus mediosde vida y de sus derechos. Como expresión del fortalecimiento del movimientococalero se creó el MAS en 1995 y se fortaleció en los gobiernos locales, lo quesegún Albó fue un efecto no deseado de la Ley de Participación Popular.

UN BALANCE PROVISIONAL

La autonomía política de los movimientos etnocampesinos en Bolivia se vaconsolidando; por su acumulación previa no permite la sustitución de lasdemandas socioeconómicas y políticas por las culturales, sino que tiende aconstruir una compleja síntesis entre ambas dimensiones en las actuales con-diciones y amplía la agenda que incluye la defensa de la soberanía nacionalsobre los recursos estratégicos. Ellos reivindican al indianismo como unacreación india para su liberación independientemente de los usos que la de-recha neoliberal a través del multiculturalismo le ha dado. Los indianismosque se han propuesto una intervención desde la acción política impugnadoradel sistema dominante, se han planteado de manera más coherente la nece-sidad de una articulación entre las luchas, demandas y problemas de indiosy mestizos pobres.

El triunfo en las elecciones presidenciales de Bolivia del dirigente cocaleroEvo Morales con una mayoría absoluta y el inicio de su gobierno en enero de2006 marca un hito en la historia de Bolivia, y en buena medida en la deAmérica Latina; es la coronación de un ascenso sostenido en las moviliza-ciones populares en el país andino contra el neoliberalismo, y si bien seexpresa en un proceso electoral, éste tiene un carácter extraordinario deriva-do del cerco de los movimientos sociales a un Estado en el que diversospartidos de derecha han agotado su capacidad de generar gobernabilidad. Elcaso boliviano es relevante también porque muestra la capacidad de algunosde los sujetos étnicos, los más radicales, aymaras y cocaleros, para rebasarlos estrechos marcos en los que el proyecto multicultural elaborado interna-cional y localmente en los años ochenta y noventa, como alternativa a losmovimientos indígenas de los distintos países los quería encauzar, para asi-milarlos y desarticularlos.


Algunos de los sujetos étnicos bolivianos construyeron una visión pro-pia, autónoma políticamente, sobre la nueva situación creada por el triunfoneoliberal, y elaboran un proyecto y estrategias de lucha para enfrentarlos,que no excluyen la participación electoral. El caso de Bolivia es el más avan-zado, el que mayores expectativas ha generado y el que mayores frustracio-nes puede generar al demostrar los límites, ya no sólo del multuculturalismoque los bolivianos habían rebasado con sus luchas, sino incluso los límitesde todo proceso de autoorganización.

Las dificultades que está enfrentando el gobierno de Morales para llevar ala práctica lo que el voto popular le mandató: la defensa, nacionalización yvalorización de los recursos energéticos, patrimonio de la nación, la rever-sión de los procesos neoliberales que afectan a los sectores trabajadores delpaís y la real participación popular en la toma de decisiones a través de unaAsamblea Constituyente, están mostrando los estrechos límites que en lascondiciones actuales tienen los Estados nacionales, reducidos por elneoliberalismo y acotados por la institucionalidad internacional, límites queen el caso de Bolivia son tanto una herencia del pasado en un país extremada-mente pobre, como una secuela de los cambios impuestos por el neoliberalismoen los últimos 20 años.

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