presupuestos agricultura familia

7/25/2019 Presupuestos Agricultura Familia

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Presupuestos para la

agricultura familiary campesina en Mxico

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PRESUPUESTOS PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR YCAMPESINA EN MXICO

Hctor M. Robles BerlangaAna Joaquina Ruiz Guerra

Primera edicin. Diciembre 2012

Diseo:Gabriela Snchez/Communicare

OXFAM MXICO, A. C.

ALABAMA 105 COLONIA NPOLES

MXICO, D. F. 03810

+52 (55) 5687 3002

+52 (55) 5687 3203

www.oxfammexico.org


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LA IMPORTANCIA DEL SECTOR RURAL

El campo en Mxico no slo debe ser visto desde la ptica de

los productores agropecuarios, los propietarios de la tierra oquienes habitan en localidades menores a cinco mil habitantes,

sino que las acciones de gobierno, as como los estudios

sobre el sector rural tienen que considerar a todos los sujetos

sociales, sus mltiples interrelaciones y los recursos naturales

que disponen.

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GESTIN Y TRANSPARENCIAPRESUPUESTARIA

Manejo del ciclo presupuestario y rendicin de cuentas

LA PROGRAMACIN Y EL PRESUPUESTO DEL GASTO PBLICO ESTN A CARGO DE LASECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO (SHCP), LA CUAL, A PROPUESTA DELAS SECRETARAS Y DEPENDENCIAS DE GOBIERNO FEDERAL ENCARGADAS DE LAEJECUCIN DE LOS PROGRAMAS PBLICOS, INTEGRA UN DOCUMENTO QUE LLEVA ELNOMBRE DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN (PEF).

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) crea en los artculos 3, 14, 15 y 16el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC), que comprendelas polticas pblicasorientadas a la generacin y diversicacin de empleo

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y a garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su participacin eincorporacin al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muyalta marginacin y a las poblaciones econmica y socialmente dbiles.

De acuerdo con la LDRS, el PECintegra los diversos programas sectoriales dela Administracin Pblica Federal en una estrategia integral para la atencindel desarrollo rural. Ello implica, segn su artculo 16, contemplar en el PEFlos recursos pertinentes para llevarlo a cabo. Esta disposicin ha hecho quea partir del ao 2003 se contemple en el PEFel anexo PEC. Justo aqu es dondeencontramos los recursos para la Agricultura Familiar y Campesina (AFC).

El PECno es un programa, es un anexo tcnico del presupuesto (normalmenteel ocho) que agrupa el gasto de 18 ramos administrativos (secretaras y

dependencias de gobierno federal), en diez vertientes de gasto y onceprogramas de accin, que a su vez agrupan a subprogramas; en suma ms de150 acciones de gobierno.

Los datos histricos 2003-2012 clasicados por vertientes apuntan a lo

siguiente: la vertiente que ms recursos recibi en 2012 fue la social con 23%del presupuesto asignado al PEC; en 2012 los recursos destinados a fomentarlas actividades productivas (competitividad) slo representan 20.7% del PEC; lavertiente de infraestructura ocupa el tercer lugar en el presupuesto al campocon 19.3% en 2012, y la vertiente social, educativa y de salud concentran casi lamitad de los recursos asignados.

Los mayores recursos que llegan a los municipios rurales son para

el combate a la pobreza y no para promover actividades productivas

o de proteccin al ambiente. La accin pblica en el sector rural

se concentra en la vertiente social, a travs de subsidios directos

para mejorar las condiciones de vida y no en impulsar actividadesproductivas que generen empleo e ingresos permanentes para la

poblacin.

Cmo se puede ver, el PECno es un programa especco de gobierno, sino elconjunto de las polticas pblicas en materia de desarrollo rural.


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En la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se establece la creacin de unaComisin Intersecretarial (Comisin) que propondr al Ejecutivo Federal, confundamento en lo dispuesto por los artculos 7, 9 y 22 de la Ley Orgnica de laAdministracin Pblica Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeacin, el Programa

Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderlas polticas pblicas. La Comisin debe considerar tambin las propuestasde las organizaciones que concurren a las actividades del sector y del ConsejoMexicano de Desarrollo Rural Sustentable, a n de incorporarlas en el PEC.Igualmente, incorporar los compromisos que conforme a los conveniosrespectivos asuman los gobiernos de las entidades federativas y de losmunicipios, as como establecer las normas y mecanismos de evaluacin yseguimiento a su aplicacin.

Si bien la LDRSestablece que la Comisin consultar a los gobiernos de lasentidades y a las organizaciones sociales, no hay ninguna disposicin quelos obligue a considerar sus propuestas, ya que son rganos deliberativos noresolutivos. Al nal de cuentas es facultad del gobierno federal la formulacin y

presentacin del presupuesto al Congreso. Un ejemplo de la armacin anterior es

lo que sucedi con los recursos federalizados de Sagarpa en 2012: la suma de losrecursos federalizados que se comprometieron en los Convenios de Coordinacinascendi a 6 mil 199 millones de pesos, de los cuales, le correspondi aportara Sagarpa el 75% y a los estados 25%. Esta cifra contrasta con lo que se venadestinando a recursos federalizados para la vertiente de competitividad en aosanteriores: en 2010 y 2011 Sagarpa aport poco ms de 10 mil millones por aomientras que los estados superaban los 5 mil millones de pesos.

El Consejo de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval), al evaluar el gasto y losresultados de los programas de desarrollo social, vincula sus resultados conlogros en metas ms amplias de desarrollo social, no slo con su desempeo.El Coneval tiene el objetivo de integrar una matriz de marco lgico en donde se

presente cmo es que los programas llegarn al objetivo deseado, en primerainstancia, la implementacin de sus objetivos, y para algunos casos el alcancede un derecho social.

La evaluacin para el desarrollo social la hace a partir del Inventario Conevalde Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social. El Coneval slo evalalos programas del mbito federal que estn alineados con algunos de los


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derechos sociales o con el bienestar econmico. Para el caso del PEC, slo seevaluarn los programas que aparezcan con esta clasicacin en el presupuesto,

es decir, no se evalan todos los programas que integran el anexo 8.

Finalmente, la Auditora Superior de la Federacin (ASF), rgano de scalizacinde la Cmara de Diputados, vigila de manera externa la forma en que cualquierpoder de la unin, estado, municipio, o cualquier otro ente ha ejercido recursoscuando estos provengan del presupuesto federal; revisin que se haceanualmente y una vez concluido el ejercicio scal. Para ello, la ASFseleccionauna muestra dentro de la totalidad del gasto pblico, ya bien a peticin de laCmara de Diputados y Senadores o por denicin propia con criterios como los

montos presupuestales y los conceptos que por su naturaleza y circunstanciascoyunturales representan un mayor riesgo para las nanzas pblicas y para el

logro de los objetivos de la poltica gubernamental.

La ASFrealiza auditoras de regularidad, de desempeo y especiales.

Las auditoras de regularidad buscan vericar la captacin,

administracin, ejercicio y aplicacin de los recursos pblicos,

y pueden ser nancieras y de cumplimiento, de obra pblica e

inversiones fsicas y a recursos federales transferidos y ejercidos por

las entidades federativas y municipios. Las auditoras de desempeomiden la ecacia y eciencia del quehacer pblico, su impacto. Las

auditoriasespecialesson para cuando surge alguna cuestin que

la Auditora debe retomar, por ejemplo, cuando hay una observacin

especca a un programa por incumplimiento de las normas

establecidas en lineamientos o Reglas de Operacin.

Los resultados de la Auditora se presentan a la Cmara de Diputados en elInforme de Fiscalizacin de la Cuenta Pblica a ms tardar, el 20 de febrero delao siguiente al ejercicio scal (enero-diciembre) que se est revisando. Es

decir, en 2011 se presenta el de 2009 y as sucesivamente. El Informe contienelos resultados de la revisin del cumplimiento de los programas pblicos, elanlisis de las desviaciones presupuestarias y la comprobacin de los Poderesde la Unin y los entes pblicos federales autnomos que llevaron a cabo sus


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operaciones nancieras de acuerdo con la Ley de Ingresos y al Presupuesto

de Egresos de la Federacin. De ste se derivan diversas acciones, desde laexplicacin de irregularidades hasta el castigo a funcionarios que las hayancometido.

Desafortunadamente, la tardanza que en ocasiones presentan las auditoras noimpacta en la programacin y el presupuesto del ao siguiente, pues la auditorase presenta con un ao de retraso. Lo mismo sucede con las evaluaciones,que a lo ms que llegan es a la reorientacin de algunas acciones, pero no delconjunto de la poltica pblica. Para el caso de la AFCesto es particularmentegrave, ya que revela la descoordinacin de las polticas y el excesivo gastopblico sin resolucin de problemas de fondo.

Acceso a la informacin

LA INFORMACIN RELEVANTE AL SECTOR AFCSE PUEDE DIVIDIR EN VARIOS TIPOS.ENTRE ESTOS ESTN: LA RELATIVA A LAS CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN ENESTE SECTOR Y SUS ACTIVIDADES, INFORMACIN PRODUCTIVA QUE PUDIERA SERRELEVANTE PARA ELLOS Y SOBRE LOS PROGRAMAS DIRIGIDOS A ATENDERLES.

La informacin sobre la poblacin en la AFCy sus caractersticas se encuentraen el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).Cadadiez aos debera de realizarse un censo agropecuario, aunque entre el ltimorealizado en 2007 y el anterior pasaron 16 aos, pues se levant en 1991. Si bien,en el censo no pueden encontrarse todas las caractersticas deseadas sobrela poblacin, son datos bastante amplios y conables sobre el sector. Entre

los datos que podemos encontrar guran: nmero de unidades de produccin,

ingresos de las unidades de produccin, rea cultivable, caractersticas delempleo rural, entre otras. Igualmente se levanta un censo sobre las condiciones

particulares de los ejidatarios; el ltimo disponible es de 2007 y el anterior fuede 2001. En el censo ejidal tambin se retratan las caractersticas principalesde los ejidatarios: posesin de la tierra, ingresos familiares, caractersticassociodemogrcas, caractersticas productivas, entre otras. La diferencia entre

ambos censos es que el censo agropecuario se levanta a toda la poblacin conactividades agrcolas, mientras que el segundo slo se aplica a ejidatarios.


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Respecto a la informacin disponible, relevante para la agricultura campesina yfamiliar, la pgina de Sagarpaen su portal de transparencia focalizada cuentacon informacin de naturaleza productiva que puede ser interesante para lospequeos productores. Por ejemplo, informacin sobre cmo hacer un traspatio

o sembrar ciertos productos.

Como hemos visto, el PECes un anexo tcnico que aglomera diversos

programas dirigidos al sector AFC, pero en la realidad stos operan

sin una estrategia que los integre y coordine. Los montos asignados

a las diversas secretaras que se aglomeran en programas para su

clasicacin y que se ejercen en programas especcos son los

destinados al desarrollo de la poblacin rural. Es decir, elPEC

sepresenta como una estrategia de desarrollo rural integral, pero en

realidad consiste en una serie de acciones independientes que son

dirigidas a la poblacin en el medio rural.

As pues, las acciones pblicas dirigidas a los campesinos y pequeosproductores son muy diversas y se encuentran fragmentadas y pulverizadas enacciones que van desde programas de impulso a la productividad, desarrollo

social, medio ambiente, programas de apoyo a la mujer y jvenes rurales,programas de atencin a los indgenas, programas de organizacin rural,y los de medio ambiente, de salud, trabajo y educacin. En el mbito de la

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salud, el PECincorpora los programas de atencin a la salud en el medio rural,por ejemplo, Seguro Popular y la parte de Oportunidades que le correspondeejercer a la Secretara de Salud. Por otro lado, para la Secretara de Educacinse incorpora el monto asignado al Programa Oportunidades en su componente

rural.

Calidad de la informacin accesible/disponible al pblico

A continuacin mencionaremos las diversas fuentes de informacin disponiblesrespecto de los programas que se encuentran en el PEC.

a) Reglas de operacin

El Presupuesto de Egresos de la Federacin determina que todos losprogramas de subsidio se sujetarn a Reglas de Operacin (Rop). Ya que lamayora de los programas que componen al PECson programas de subsidio,la mayor parte de ellos tiene reglas de operacin que deben buscarsedependiendo de la secretara que ejerce el programa. Cuando los programascontienen reglas de operacin existen los lineamientos para la operacindel programa; estos tambin pueden existir cuando los programas nocuentan con dichas reglas. Dependiendo de la secretara que los ejerza,los programas de subsidios pueden ser federales, federalizados (recursosfederales y estatales) o bien estatales. Son los federales los que cuentancon mejor calidad de informacin disponible.

Los programas que cuentan con Rop o lineamientos son los mstransparentes y tienen mejor calidad de la informacin. Las Rop debenpublicarse en el DOFa ms tardar el 31 de diciembre previo al inicio delao presupuestal, y pueden adecuarse ya sea publicando lasmodicaciones, o bien, por adecuaciones en los lineamientos. Adems de

su publicacin, las reglas y los lineamientos debern ser pblicos y estardisponibles en la pgina web de las secretaras que operan los programas.Igualmente, de conformidad con el marco legal mexicano, todos losprogramas que tengan Rop debern ser evaluados externamente, y los querespondan a derechos sociales lo sern por el Consejo de Evaluacin de laPoltica Social.


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Las Rop contienen la forma en que operar el programa, incluyendoobjetivos, poblacin objetivo, forma de asignacin de los recursos, agenciasencargadas de la implementacin y formas de acceso a los recursos. Lasreglas de operacin son documentos bastante especcos sobre cmo se

aplicarn los recursos de los programas. Para conocer las disposiciones queataen a la forma en que opera cada programa dentro delPECse tienenque revisar cerca de 2,900 cuartillas. Por lo que, aunque la informacin estdisponible al pblico, es muy poco accesible de conocer en su totalidad.

Los programas federales dirigidos a la AFCoperan con este esquema deReglas de Operacin. Por su parte, los que son federalizados tienen unasreglas de operacin nicas, pero la ejecucin depende de cada una de lasentidades federativas que ejerce los recursos. Finalmente, los programas

estatales dependen de cada entidad federativa en su totalidad y puedencontar o no con reglas de operacin o lineamientos.

b) Padrones o listados de benefciarios Adems de lo anterior, las dependencias tienen la obligacin de publicar en

su sitio weblos padrones o listas de beneciarios de quienes hayan recibidoprogramas de subsidio pblico, es decir, para la mayora de los programasque integran al PEC. Esta informacin contiene ubicacin geogrca,en algunos casos hasta el nivel del municipio o localidad, nombre delbeneciario y monto. Para el caso de programas de la Sagarpa, en algunos

rubros contiene datos sobre toneladas, producto, hectreas apoyadas ysexo. La identicacin como indgena slo es para el caso de programas

especcamente dirigidos a este segmento poblacional (normalmente los

ejercidos por la CDI). Este es el mismo caso para el grupo de edad, donde slose publica la informacin cuando es relevante (Oportunidades de la Sedesol),o bien, cuando el programa est dirigido a un segmento poblacional, porejemplo mujeres rurales (Secretara de la Reforma Agraria).

Sin embargo, los padrones de beneciarios normalmente tienen muy baja

calidad para trabajar con ellos, pues se encuentran en formatos inaccesiblesy en ocasiones la informacin que presentan no cuenta con todos los camposrelevantes para observar la distribucin de los recursos pblicos. A partir de lacreacin de Subsidios al Campo en Mxico (www.subsidiosalcampo.org.mx)se ha hecho un ejercicio de transparentar los padrones de subsidios y se


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descubri que existe una diversidad de formatos en los que se presentan lospadrones de beneciarios, desde formatos en Excel y PDF, hasta campos conclaves, encriptados, con diversas celdas.

Para el caso de Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria(Aserca), ahora todos los programas se encuentran disponibles en la pginade rendicin de cuentas. En caso de que los padrones no estn disponiblesen el sitio webde la secretara, estos pueden solicitarse va el InstitutoFederal de Acceso a la Informacin (Ifai), como se sealar ms adelante.

En cuanto a la calidad de la informacin disponible dependiendo del nivelde ejercicio (federal, federalizado o estatal), los mejores padrones son losfederales, ya que se recolectan por las agencias federales en cada estado.

Para el caso de los programas de Sagarpa, en el caso de los federalizados,los estados recolectan la informacin y la reportan al Sistema nico deRegistro de Informacin (SURI); sin embargo, esta informacin no estdisponible al pblico, por lo que se reporta de la forma en que el estado haejercido los recursos. Igualmente, no se tiene acceso pblico al SURI, es deconsulta interna.

Finalmente, cuando los programas son estatales y dependen de cadaentidad federativa, los padrones de beneciarios se reportan como el

estado lo desee, en caso de existir. Es pertinente sealar que cada entidadfederativa tiene sus propias regulaciones y obligaciones de acceso ala informacin, as como sus institutos, y a pesar de que existen reglascomunes, las diferencias que se encuentran son brutales.

c) Informes trimestrales Otra fuente de informacin disponible son los informes que presenta cada

secretara trimestralmente, y en especial el del cuarto trimestre. Estos

informes varan en funcin de los objetivos de cada programa dependiendode la secretara que ejerza los recursos del PEC; se encuentran disponibles enlos sitios webde cada dependencia.

Lo que los informes s contienen es: objetivos de los programas,presupuesto ejercido, nmero de beneciarios atendidos y algunas de sus

caractersticas, entre otros. El informe del cuarto trimestre debe contener:


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ejercicio del gasto, beneciarios totales, evaluaciones internas y externas

realizadas (no toda la evaluacin sino algunos de los resultados principales),etctera. stos se presentan de forma aglomerada por la Secretara deHacienda y Crdito Pblico al Congreso como el Informe de las Finanzas

Pblicas, as pues, no tienen el grado de desagregacin que tendran los decada secretara. El informe general sobre las nanzas pblicas se encuentra

disponible en la pgina de la SHCP.

Facilidad de acceso a la informacin

Debido a que elPECno es un programa presupuestal, ninguna dependenciapresenta la informacin agregada como unidad programtica, ni siquiera en

la Cuenta Pblica (informe sobre las nanzas pblicas al cuarto trimestre deejercicio del gasto) se agrega la informacin como PEC. Siendo as, la informacinsobre los programas para la AFCse encuentra ubicada normalmente en losportales webde cada una de las dependencias encargadas de los mismos.

La informacin sobre el presupuesto de todos los programas se encuentraen la pgina de la Secretara de Hacienda, tanto en el men querepresenta a cada una de las subsecretaras, como en el sitio http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx. Para el caso de la Sagarpa, la informacinsobre los programas se encuentra en su portal web(www.sagarpa.gob.mx) y enel de su rgano desconcentrado Aserca (www.aserca.gob.mx), y la informacinsobre su presupuesto se encuentra en la pgina de Hacienda referidaanteriormente. Igualmente, esta dependencia cuenta con un portal de rendicinde cuentas sobre el destino de los recursos scales que tiene el objetivo de

publicar informacin de los programas, reportes geo-estadsticos y los padronesde beneciarios (http://www.sagarpa.gob.mx/src/Paginas/inicio.aspx).

Para garantizar el acceso a la informacin, en 2002, entr en vigor la Ley Federalde Transparencia y Acceso a la Informacin, creada por el Ifai. Posteriormente,en el ao 2007, se convirti ste en un derecho fundamental al incluirse en elartculo 6 de la Constitucin. En el caso de que la informacin que se requiera nose encuentre accesible, pueden hacerse solicitudes de acceso a la informacin,va Ifai, para poder obtenerla. El procedimiento es el siguiente: el Instituto turnaal Comit de Transparencia de la dependencia la solicitud, quien resuelve en


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un plazo jo (diez das hbiles) sobre la pertinencia de la solicitud y la otorga,

aunque puede pedir una prrroga por cinco das hbiles ms. El solicitante, si noest conforme con la respuesta, puede introducir un recurso de revisin, ante elcual el Ifai tiene que pronunciarse sobre la pertinencia de la informacin.

Para el caso de las entidades federativas, existen los institutos estatales deacceso a la informacin que operan de forma similar al Ifai. En algunos casoscambian los tiempos de respuesta, la forma de presentar la solicitud y lossistemas para la presentacin de solicitudes, entre otros.

A pesar de que parece que en Mxico el acceso a la informacin estgarantizado, en muchas ocasiones la informacin que est publicada es uncaso de transparencia opaca. Es decir, informacin que slo est disponible

nominalmente (que tericamente es accesible, pero no lo es en la prctica),datos cuyo signicado no es claro, o informacin que se disemina, pero que no

es conable. Ello a diferencia de la transparencia clara, que es informacin que revela cmo realmente funcionan las instituciones pblicas en la prctica:qu decisiones se toman, como se decide, a dnde va el dinero, as como losresultados tangibles de sus acciones.

Siendo as, en Mxico se puede acceder a documentos ociales pero

estos no son realmente claros ni fciles para un usuario comn.Cuando se consultan las bases de datos sobre presupuestos,

padrones de beneciarios o reglas de informacin normalmente

se encuentran documentos PDFque contienen miles de campos o

cuartillas y que no son fciles de comprender o leer por cualquier

persona interesada.

A pesar de que la informacin se actualiza conforme a la ley, (presupuesto cadaao e informes de ejecucin de gasto trimestrales, Rop cada ao y listados debeneciarios cada seis meses), la dicultad de contar con informacin clara

hace de Mxico un caso de transparencia opaca.

Otro ejemplo de esto es la informacin del presupuesto. Por un lado tenemosel anexo tcnico llamado PEF, pero por otro se presenta la informacin por


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dependencia y por programa, segn clave del programa, sin agregacinprogramtica, por lo que hay que ser especialista para seguir estos fondos.Igualmente, los programas que integran al PECno se presentan en unaestructura programtica nica en los informes trimestrales o en la cuenta

pblica; ni tampoco se desagregan por medio rural y medio urbano cuando sonprogramas que contemplan ambos tipos de recursos, como Oportunidades.Finalmente, los nombres de los programas pueden cambiar ao con ao, opresentarse con distintos niveles de agregacin, lo que diculta el compararlos.

Los listados de beneciarios, igualmente, no cuentan con una clave nica

que identique a los beneciarios a largo de los programas por secretara o

dentro de cada secretara. De esta forma, no podemos saber con certeza sison los mismos usuarios los que reciben subsidios gubernamentales; es decir,

pueden existir usuarios que reciben ms de un subsidio o el mismo subsidio envarias ocasiones. Para el caso de los recursos de Sagarpa, la pgina webwww.subsidiosalcampoenmexico.org.mx ha denunciado que existe un grave problemade concentracin de recursos que incluso est subestimado al no existir unaclave nica de beneciario.

En muchas ocasiones, las dependencias no otorgan la informacin que sesolicita ante el Ifai en el primer intento, utilizando comnmente el recurso dela reserva o de que la informacin ya est publicada, lo que provoca que setengan que hacer recursos de revisin que aumentan el costo del acceso a lainformacin para el usuario.

Oportunidad de la informacin brindada

La informacin sobre el presupuesto de egresos debera estar publicada paranales de noviembre, despus de su aprobacin el 16 de ese mes (excepto en el

ao del gobierno entrante). Esta informacin se publica en el Diario Ocial de laFederacin a ms tardar una semana despus de la aprobacin del presupuestoy se actualiza en la pgina de la SHCPa ms tardar un mes despus.

Las reglas de operacin son pblicas y disponibles en los sitios webde cadasecretara, que deben publicarse a ms tardar en enero del ao cuando operan.


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Su publicacin en el DOFes a ms tardar el 31 de diciembre del ao anterior. Lospadrones de beneciarios deben actualizarse cada 6 meses y publicarse en los

sitios webde las dependencias. La informacin sobre el ejercicio del gasto sepublica en el Informe Trimestral que presenta la SHCPal Congreso de la Unin.

Estos informes, conforman anualmente la Cuenta Pblica que contiene todo elejercicio del gasto.

Participacin

Participacin indirecta

Las organizaciones de la sociedad civil pueden participar indirectamente en laelaboracin de polticas pblicas mediante:

- Reuniones formales e informales con el personal de las dependenciasencargadas.

- La planeacin de ciertas polticas que no se encuentra en ningunalegislacin pero que en la prctica se da para el asentamiento decuestiones tan importantes como los precios que se jan en la

agricultura por contrato. Estas polticas se plantean a puerta cerradaen la Sagarpa con los productores y comercializadores agroindustrialesms importantes, y en ocasiones se incluyen a algunas organizacionesrepresentantes de pequeos productores.

- Los intereses asentados en Sagarpa que favorecen mediante polticasa los grandes productores y comercializadores agroindustriales.

- La presin de las organizaciones va la Cmara de Diputados para quese incremente o disminuya el presupuesto de ciertos programas.

Ninguno de estos mecanismos es formal, pero la prctica de incidencia revelaque son algunas de las formas que adquiere la participacin social indirecta.

Participacin directaLa Ley de Desarrollo Rural Sustentable contempla que las organizacionescampesinas participen en el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural (CMDRS) comoun mecanismo formal de participacin. Se trata de un rgano deliberativo, porlo que sus resoluciones no obligan a la autoridad a cumplir las decisiones ahtomadas. El CMDRSsurgi en 2003, tras la protesta de un amplio movimientocampesino que en esas fechas se revelaba contra la liberalizacin agrcola, en


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el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Para calmar los nimos, elentonces presidente Vicente Fox instal una mesa de discusin que deriv en elCMDRS.

En el CMDRSparticipan organizaciones del sector social y privado, por lo quese pueden notar los intereses encontrados entre los representantes de lospequeos productores y los intereses de los agroindustriales, as como los delas organizaciones campesinas tradicionalmente corporativas. Al ser un rganodeliberativo, no obligatorio, en sus discusiones permanece la fragmentacin deintereses hacia las polticas pblicas. Entre una orientacin de subsidios a losgrandes agroindustriales, se pretende satisfacer los intereses de los pequeosproductores con programas modestos.

Pocas son las organizaciones de productores de pequea escala que realmentetienen incidencia en las polticas gubernamentales, entre ellas destacan laAsociacin Nacional de Empresas Comercializadoras del Campo (ANEC) y lasintegrantes del movimiento autnomo campesino del Consejo Nacional deOrganizaciones Campesinas (CONOC).

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Uno de los problemas del CMDRSes que, a pesar de que es un mecanismo formalde participacin, las discusiones y recomendaciones no estn necesariamenteconectadas con la elaboracin de polticas pblicas al no ser obligatorias.

Inuencia en la prctica

Las organizaciones campesinas, as como las organizaciones de la sociedadcivil han reportado diversos xitos de incidencia a favor de la AFC. Algunos son:

- Topes al monto mximo otorgado por Procampopara limitarlo a 100hectreas para personas fsicas.

- Sostenimiento de recursos para la cafeticultura.- Debido la incidencia de ANEC, en el ao 2006 la empresa Diconsa

(empresa estatal encargada de otorgar las papillas contra ladesnutricin, as como de comercializar productos a precio mnimoen el medio rural y que depende de Sedesol) empez a comprarmaz para las tortillas a pequeos y medianos productores, ya quesistemticamente vena importando maz de muy mala calidad.

- Mayor transparencia en los padrones de beneciarios, clave nica

de productor y algunos cambios en la presentacin (disponibilidad yaccesibilidad de la informacin) en los sitios webde Sagarpa a partirdel monitoreo de recursos pblicos realizados por el Proyecto Subsidiosal Campo en Mxico (www.subsidiosalcampo.org.mx), proyecto llevadoa cabo por Fundar, ANECy la Universidad de California, Santa Cruz.

- A raz de las primeras planas que en septiembre de 2009 obtuvo elsitio www.subsidiosalcampo.org.mx, en el que se reportaban diversasirregularidades en Procampo funcionarios recibiendo recursospblicos, rebase a topes de apoyos, apoyos para actividades ilcitas,entre otras, en el Informe de revisin de la Cuenta Pblica 2009realizado por la Auditora Superior de la Federacin se reportaron

dichas irregularidades. Entre ellas, se reconoci que 588 funcionariospblicos haban recibido recursos de Procampo cuando no deban porexistir esta prohibicin en las Reglas de Operacin, obligndose a losfuncionarios (incluido el secretario de agricultura) a devolver estosrecursos. Igualmente se detect que se estaba apoyando a prediosurbanos, por lo que se oblig a generar un nuevo registro para esteprograma.


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- Igualmente, gracias a la denuncia pblica de falta de condiciones detransparencia, el Presupuesto de Egresos de la Federacin oblig aSagarpa a crear un padrn nico de beneciarios, que aunque no es lo

esperado pues no agrupa a todos los beneciarios con una clave nica

que permita identicarlos a lo largo de todos los programas, s ordenalos resultados en el portal de rendicin de cuentas de la Secretara.

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CALIDAD Y ESTRUCTURA DEL GASTO PBLICO

Cmo se distribuyen los recursos para la agricultura?

En este apartado nos centraremos en el presupuesto asignado a la Secretarade Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin. En 2012, losrecursos asignados a esta dependencia se agruparon en ocho programas y laparte de gasto administrativo, de los que sobresalen dos: el Programa de Apoyoal Ingreso Agropecuario, con 25.7% del presupuesto autorizado en 2012, y elPrograma Prevencin y Manejo de Riesgos, con 24.1%.

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De acuerdo con las Reglas de Operacin del 30 de diciembre de 2011, losprogramas son:

Programa de Apoyo a la Inversin en Equipamiento e Infraestructura.

Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario. Programa de Prevencin y Manejo de Riesgos.

Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovacin Tecnolgica y

Extensionismo Rural. Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales.

Programa de Acciones en Concurrencia con Entidades Federativas en

Materia de Inversin, Sustentabilidad y Desarrollo de Capacidades. Programa de Desarrollo de Mercados Agropecuarios y Pesqueros

Programa de Educacin e Investigacin

Segn la normatividad vigente en las Rop se debe establecer quin es la EntidadResponsable (ER) de operar el programa y quin la Entidad Ejecutora (EE). Poresta ltima se entiende a aquellas dependencias y/o entidades federales,estatales o gobiernos municipales que se encarguen de ejecutar los diferentestipos de apoyo del programa. La EEse encarga de vericar el cumplimiento delos requisitos aplicables; identicar el trmite por su nmero de folio; emitir

dictamen, evaluar bajo los parmetros aplicables; generar resolucin a lasolicitud; publicar el listado de beneciarios autorizados y el de los solicitantes

rechazados en las ventanillas correspondientes y en la pgina electrnica de laSecretara y, en su caso, en las pginas electrnicas de la Instancia Ejecutorao de las secretaras de desarrollo agropecuario e instruir al rea encargada deejecutar la entrega de apoyos o subsidios.

Para la agricultura a pequea escala?

La Poblacin Objetivo de los programas de Sagarpa no se reere a productoresde pequea escala, sino que habla de manera general de personas fsicas omorales que se dediquen a actividades agropecuarias y pesqueras. Tambinseala que una estrategia especial de los programas y sus componentes serla atencin de la competitividad de las ramas productivas bsicas: maz, frijol,trigo, sorgo, arroz, caa de azcar, caf, huevo, leche, carne de bovino, porcino,aves y pescado.


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Se identican cuatro programas que van dirigidos a la agricultura de pequea

escala:

Programa Estratgico de Seguridad Alimentaria (PESA), Agricultura de Autoconsumo, Apoyo a Pequeos Productores hasta 3.0

hectreas, Fondo para la Induccin de Inversin en localidades de Media, Alta y Muy

Alta Marginacin Fondo para Acciones de Alimentacin en Concurrencia en Zonas de Alta y

Muy Alta Marginacin.

El presupuesto asignado a estos programas asciende a 3 mil 200 millones depesos, que representa el 4.5% del presupuesto asignado a esta Secretara, lo que

resalta porque las unidades de produccin menores a 5 hectreas representan el70% de las unidades de produccin que existen en el pas.


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Para agricultura comercial y de exportacin

Como se seal anteriormente, las disposiciones establecidas en las Reglasde Operacin no denen apoyos a productores especcos, sino que hablan de

personas fsicas y morales en general, donde incluye a los pesqueros. Paracontestar esta pregunta utilizamos el ejercicio realizado por la pginawww.subsidiosalcampoenmexico.org. Al respecto, se acudi al estudio Ejerciciodel presupuesto de Sagarpa 2007-2010 por entidad federativa. En el estudio seseala que las fuentes de informacin son las respuestas entregadas por Sagarparespecto del ejercicio del presupuesto de sus programas, por entidad federativay ao (2007-2010); informacin que fue solicitada a esta dependencia medianteel Infomex del Instituto Federal de Acceso a la Informacin. Lo anterior permiticontar con datos sobre el presupuesto ejercido en estos cuatro aos: 167 mil

299 millones de pesos, de un presupuesto total que ascendi a 268 mil 599millones de pesos. Es decir, se cont con informacin de seis de cada diez pesosejercidos distribuidos por entidad federativa, lo que permite ver qu estados ytipo de productores han sido favorecidos. Adems, recordemos que parte delpresupuesto est asignado a la operacin de la institucin, y aquel que va a lasuniversidades, por lo que el monto identicado y usado para este ejercicio supera

los seis pesos de subsidios directos a los productores.

Para cruzar la informacin de presupuesto con las caractersticas de losproductores se consult el Censo Agrcola y Ganadero 2007 levantado por el INEGI.Esta fuente de informacin permiti conocer el nmero de unidades de produccintotales que se dedican a la actividad agrcola y ganadera. Es importante resaltarque se usa este ao porque es el ltimo censo levantado en Mxico.

Una de las observaciones ms escuchadas sobre el ejercicio del gasto porparte de Sagarpa es que tiende a favorecer a productores de mayor escalaproductiva, sin embargo no se presentaban datos al respecto. Por esta razn

se construy una correlacin entre monto per cpita por UPy tamao de prediopara ver si dicha armacin era correcta. El resultado es que existe una relacin

directa entre ambas variables: a mayor tamao de predio mayor asignacinpresupuestal. A las entidades del norte del pas, donde el productor es dueode predios ms grandes, se asign mayor presupuesto mientras que a lasentidades del centro del pas y Oaxaca, donde los productores son de pequeaescala, les correspondi menos presupuesto. El problema es que en nuestro


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pas existen un mayor nmero de productores de pequea escala, 70% de las UPtienen menos de 5 hectreas y son a los que menos se atiende.

Tambin se construy un ndice de desarrollo tecnolgico y se cruz con el

ejercicio del presupuesto. Para construir el ndice sumamos las UPcon traccinmecnica, disponibilidad de riego, que comercializan a nivel local, nacional o alextranjero y tamao del predio. Donde el indicador es mayor es donde existenproductores capitalizados y con predios ms grandes mientras que, si es menor,la entidad se caracteriza por tener un nmero ms grande de productores depequea escala que utilizan traccin manual o animal, que comercializan muypoco su produccin y son temporaleros. El resultado de este ejercicio indicaque en las entidades con mayor ndice de capitalizacin es donde se ejerci unmayor presupuesto.

Presupuesto asignado a la poblacin indgena1

Aproximadamente uno de cada cuatro mexicanos en las zonas

rurales es un ciudadano indgena que vive en lo que se consideracomo municipio indgena. Estos municipios rurales se denen como

aquellos donde ms de 40% de la poblacin vive en hogares dondese habla una de las 62 lenguas indgenas reconocidas ocialmente

en Mxico. En estos municipios habitan seis millones de personas,

que representan aproximadamente el 60% de la poblacin indgena

total de Mxico, de acuerdo con datos del INEGI. Las comunidades

indgenas controlan el 21.9% de la tierra en el sector social (ejidos

y comunidades), los productores indgenas representan una cuarta

parte del nmero total de unidades de produccin.

1 Ver el trabajoApuntes sobre el ejercicio del presupuestoelaborado por el Centro deEstudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA), publicadoposteriormente en el libro de Subsidios para la desigualdad


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Hasta qu punto llegan los subsidios agrcolas en Mxico a los agricultoresindgenas? La extensa base de datos del CEDRSSAmuestra que la mayor partede lo que s le toca a los municipios indgenas es gasto para asistenciasocial e infraestructura local, pero no gasto para la agricultura. Por ejemplo,

Oportunidades y las tiendas comunitarias de alimentos Diconsa tienen unaamplia cobertura en los municipios indgenas. En contraste, el gasto agrcolase queda corto. Aunque Procampo se dise para llegar a los productores mspequeos, solamente el 12.4% del gasto en agricultura llegaba a los municipiosindgenas. Dado que muchos municipios dentro de esta categora ocial en su

mayora no son indgenas, y a que esos agricultores con frecuencia tienen mstierra, esta cifra es una sobreestimacin substancial de lo que realmente le llegaa las granjas indgenas. El Programa de Fomento al Caf es la principal excepcin aesta tendencia. Los municipios indgenas reciben una parte an menor del

gasto para el desarrollo rural designado como ambiental, nicamente el 6.2% deestos recursos federales. A su vez, los municipios indgenas reciben menos delnanciamiento federal para crdito para actividades de desarrollo rural: slo el

0.1% de ese presupuesto.

Mujeres

EN EL ARTCULO 25 DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LAFEDERACIN 2008 SE ESTABLECI QUE EL EJECUTIVO FEDERAL IMPULSAR LAIGUALDAD DE OPORTUNIDADES ENTRE MUJERES Y HOMBRES A TRAVS DE LAINCORPORACIN DE LA PERSPECTIVA DE GNERO EN EL DISEO, ELABORACIN YAPLICACIN DE LOS PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL.

Por primera vez, en el Anexo 9 A, denominado Presupuesto para mujeres y laigualdad de gnero se desglosan los recursos que se destinaran a ellas. Elmonto total aprobado fue de 7,024.8 millones de pesos e involucra a 22 entidades

gubernamentales; destacan los rubros de desarrollo social, salud, hacienda ycrdito pblico, reforma agraria y economa. En conjunto, representan alrededor de65 programas o instituciones (PEF, 2008). Cabe sealar que este anexo no es partedel PEC, aunque varios de los programas mencionados al beneciar a poblacinrural tambin son parte del Programa Especial Concurrente.


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Para darnos una idea de si se est dando un proceso de feminizacin delpresupuesto destinado al sector rural, realizamos el ejercicio de revisar el nmerode beneciarios de los programas del PEC2007 por gnero en cada municipio. Losresultados que se obtuvieron son:

n Una de las caractersticas del presupuesto 2007 es que un nmero muy

importante de los beneciarios son mujeres. De 52 programas de los que se

dispuso informacin desagregada por gnero, se encontr que 42.4% son

beneciarias. El dato contrasta con el nmero de UPque son presididas por una

mujer, de acuerdo con el VIII Censo Agrcola y Ganadero 2007, las UPcon

una mujer al frente son 640,271, que representan el 15.7% del total de UP

censadas.n En los ltimos aos se les dio estatus de programa a diferentes acciones

del gobierno dirigidas a las mujeres. Se formalizaron para apoyar lasactividades productivas de las mujeres tres programas: en la SE, el Fondo de

Micronanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur); en SRA, el Programa de la

Mujer del Sector Agrario (Promusag), y en la CDI, el Programa de Organizacin

Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI).n En los ltimos aos se increment el nmero de mujeres beneciarias de cada

programa. Al analizar el ejercicio presupuestal 2007 de los principales apoyos

O

xfamMx

ico


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destinados al sector rural encontramos que la SEdestin el 87.2% de sus

recursos a mujeres: la SRA,74.5%; Fonhapo, 54.3%; Sectur,51.9%; Sedesol,

51.6%; Diconsa, 51.4%, y CDI, 50.6 por ciento. Por el contrario, entidades como

FIRA, Sagarpa y Conafor otorgaron pocos apoyos a este grupo.

El nmero de beneciarias mujeres es un fenmeno nuevo, y se puede deber

a varios factores como la insistencia de muchas mujeres preocupadas por suscondiciones de vida a ser consideradas como beneciarias de las polticas que

impulsa el Estado; las instituciones consideran que son mejores administradorasde los recursos, los aplican correctamente y obtienen mejores resultados; a lamigracin de los hombres a otras regiones o a los EU, y a la falta de inters delos jvenes en las actividades productivas agropecuarias. No sabemos si stasson las nicas razones o hay otras, pues ese anlisis rebasa al objetivo que se

persigui en este trabajo. Por ello, se deberan de promover investigaciones queexpliquen esta nueva realidad.

Resiliencia y adaptacin al cambio climtico

Por su parte, los recursos destinados al medio ambiente y los recursos naturalesdentro del PECdurante 2010-2012 rondaron entre el 5.7 y el 5.9%. Podemosconcluir que el presupuesto clasicado en medio ambiente tiene muy poco

peso en la estructura y distribucin geogrca del presupuesto, a pesar de que

en la LDRSse establece como premisa fundamental el manejo sustentable delos recursos disponibles. Con las asignaciones a esta vertiente difcilmentese puede revertir el deterioro que se viene dando de los recursos naturales y larentabilidad del sector forestal.

Investigacin y desarrollo (I+D)

De acuerdo con el Banco Mundial (BM), los gastos en investigacin y desarrolloson gastos corrientes y de capital (pblico y privado) en trabajo creativorealizado sistemticamente para incrementar los conocimientos, incluso losconocimientos sobre la humanidad, la cultura y la sociedad, y el uso de losconocimientos para nuevas aplicaciones. En Mxico, el presupuesto asignadoal rubro de investigacin y desarrollo es de 0.37% del Producto Interno Bruto


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(PIB), de ah que el rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, JosNarro Robles, sealara que debe ser meta para la administracin entrante quepara 2018 se invierta 1% del PIB,como lo establece la ley en la materia.

En materia de investigacin y desarrollo del sector agropecuario y forestal nohay un dato especco, el nico parmetro que se tiene es lo que se gasta en la

vertiente administrativa del PEC, en donde viene asignado el presupuesto a lasescuelas agronmicas como la Universidad Autnoma Chapingo, la UniversidadAutnoma Agraria Antonio Narro y el Instituto Nacional de InvestigacionesForestales, Agrcolas y Pecuarias; sin embargo, en ese presupuesto secontabiliza el gasto operativo de varias secretaras de estado y no incluye lasasignaciones al resto de las universidades que realizan investigacin aplicablea las actividades primarias, ni tampoco considera el invertido en enseanza

tcnica agronmica. Con estas consideraciones se tiene que, en el caso deSagarpa, el programa de Educacin e Investigacin representan el 7.1% delgasto de este Secretara; respecto al PECrepresentan el 1.2%, y en relacincon el PIBdel sector primario, que a precios constantes de 2010 ascendi a322995,920 miles de pesos, el 0.0014%.

Gasto en agricultura/PIBagrcola (%)

El PIBes un indicador del grado de desarrollo de las economas, y el PIBagropecuario, forestal y pesquero indica el aporte que hace este sector ala economa. De acuerdo con el INEGI, el PIB2010 (a precios de 2003) fue de8,369583,065 miles de pesos, aportando el sector agropecuario el 3.86%, lo

que representa un monto de 322 995, 920 miles de pesos. Los 305 mil millones

asignados al PECrepresentan el 9.47% del PIBagropecuario. Si consideramosslo el presupuesto correspondiente a Sagarpa(71,378 millones), la proporcindisminuira a 2.22 por ciento.

Gasto per cpita (respecto a poblacin dedicada a la agricultura)

De acuerdo con la LDRS, la poblacin a beneciar es aquella con mayoresrezagos sociales y econmicos para corregir disparidades del desarrolloregional. El artculo 8 dice que las acciones de desarrollo rural sustentable que


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efecte el Estado atendern de manera diferenciada y prioritaria a las regionesy zonas con mayor rezago social y econmico, mediante el impulso a lasactividades del medio rural, el incremento a la inversin productiva, el fomentoa la diversicacin de oportunidades de empleo e ingreso y la promocin de

vnculos entre los mbitos rural y urbano para facilitar a los agentes de lasociedad rural el acceso a los apoyos que requiere su actividad productiva, ascomo a los servicios para su bienestar.

Para el ejercicioper cpitautilizaremos el gasto asignado a Sagarpa(71,378 milmillones de pesos)y el total de Unidades de Produccin con actividad agrcola yganadera (4,069,000 UP). El monto per cpita equivaldra a 17,542 pesos, lo queequivale en dlares a 1,360.

RECOMENDACIONESLa estructura programtica del PECdeber simplifcarse, no es posible queexistan ms de cien programas y la gran mayora de los hogares y/o unidadesde produccin slo accedan en promedio a dos de ellos (Oportunidades yProcampo). Con la reduccin de los programas se obtendran varias ventajas:los programas alcanzaran mejores coberturas universales, se ahorraranrecursos al no tener que publicar tantas reglas de operacin y en la reduccinde estructuras operativas de supervisin y obligara a la coordinacininterinstitucional evitando as duplicidad de acciones.

En la composicin del presupuesto se deberan destinar mayores montos ala inversin en bienes pblicos, lo que permitira levantar la infraestructurarural que se perdi en los ltimos aos (bodegas, caminos, distritos de riego,etctera), realizar investigacin para atender las necesidades de las UPy

fortalecer el extensionismo rural. La poltica rural sera de carcter universal.

Los recursos que actualmente se destinan a muchos de los programas de lavertiente de competitividad deberan de darse como fnanciamiento a tasaspreferenciales. Lo anterior conlleva a pensar en incrementar los montos delpresupuesto destinado a las instituciones nancieras, generar esquemas de

nanciamiento con intereses competitivos con el resto de socios comerciales


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y crear opciones de nanciamiento para los ms necesitados. En ambos

casos, los crditos otorgados deben ser cubiertos por los beneciarios para no

reproducir la cultura del no pago que tanto dao le provoc a las institucionesnancieras y al campo mexicano. Esquemas como los que ahora operan en Brasil

pueden ser un ejemplo a seguir.

Los apoyos gubernamentales deben benefciar a los hogares y/o unidades deproduccin con mayores carencias; no es posible que los grandes beneciariosdel PECsean los que menos lo necesitan, lo que conduce a que la atencin a lasregiones marginadas del pas sea slo sobre la base de la vertiente social; porlo que se deben generar proyectos productivos que generen trabajo e ingresosa esta poblacin, as como opciones para superar la insuciencia alimentaria.

Con la reduccin de programas se podra focalizar mejor la poltica de desarrollorural.

Es necesario aplicar de manera efcientey transparentelos recursos destinadosal campo mexicano. Entre las acciones que se pueden impulsar, estn las degenerar la clave nica de beneciarios y el padrn nico de los programas del

PEC, obligar a que los padrones de beneciarios sean pblicos y auditables


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por la sociedad, que las recomendaciones de las evaluaciones especcas

de desempeo y de consistencia y resultados sean vinculantes a la hora depresentar y aprobar el presupuesto, establecer montos mximos de acceso alos subsidios para que no se concentren en pocas manos, y que los estados

informen del ejercicio del presupuesto federalizado.

Todas estas acciones son insucientes si no existe el compromiso de las

instituciones de gobierno para una correcta aplicacin de los recursosy en lacorresponsabilidad de los beneciarios de que los subsidios que se les den se

apliquen para lo que fueron solicitados y se comprometan a obtener resultados.Es el momento, tanto de exigir el apego a las polticas establecidas en la LDRScomo de pedir cuentas sobre los recursos presupuestales.


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