polÍticas regionales
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Descripción Teórica de las Políticas regionalesTRANSCRIPT
POLÍTICAS
REGIONALES
Capítulo 7
¿Políticas regionales o políticas de
desarrollo regional?
• El Estado interviene en la economía regional, como en otros aspectosde la vida humana, cuando se considera que los resultados delmercado son “inaceptables” o inferiores al óptimo social deseable(Falla de mercado).
• En el ámbito regional, las intervenciones del Estado suelen estarmotivadas por un deseo de equidad, de reducir la amplitud de lasdisparidades regionales.
• Además, las regiones pueden verse afectadas por problemasparticulares, de carácter estructural y coyuntural, que justifiquen laintervención del Estado.
Se distinguen dos grandes grupos de políticas económicas en materiaregional:
1) Las Políticas Regionales
Busca reducir las disparidades regionales deempleo o ingreso por habitante. Buscan reorientarla distribución espacial de las actividadeseconómicas.
2) Las Políticas de Desarrollo Regional
Ayuda a promover el desarrollo de regionesparticulares.
• Se habla a menudo de promover el desarrollo de las regiones desfavorecidasen el marco de una política de lucha contra las disparidades regionales.
• Es pertinente precisar que las políticas regionales, son necesariamente decompetencia nacional, de responsabilidad del gobierno central.
• Las políticas de desarrollo regional, pueden depender tanto de instanciasnacionales como locales.
La redistribución de la actividad
económica
En un primer momento, se trata de designar, dentro del espacio nacional,los territorios susceptibles de obtener una ayuda especial.
Esta designación suele obedecer a criterios de ingreso o de empleo; laszonas que se sitúan por debajo de la norma nacional, se clasifican comocandidatas a recibir las primas regionales, que pueden ser modeladas enel espacio según el grado de intensidad de las disparidades.
Cómo actuar en las decisiones de
localización
La manera más directa de iniciar a las empresas a ubicarse o a ampliarse en lasregiones designadas es otorgándoles ayuda financiera, o inversamente,imponiéndolas una penalidad si se localizan en regiones más centrales.
Los gobiernos prefieren en general tomar medidas iniciativas, en parte porrazones políticas. Otorgar la ayuda a las industrias de una región periférica esun gesto más positivo y más visible que la imposición de medidas punitivas enlas regiones centrales.
Suelen ser las regiones desfavorecidas las que reclaman la intervención delEstado en materia de desarrollo, por lo que los encargados de tomar decisionespolíticas suelen inclinarse por las medidas “visibles”, además las políticas deapoyo a la industria son más voluntaristas en el sentido que permiten al Estadodeterminar cuáles son las industrias que desea ver instalarse en la región.
La ayuda otorgada a la empresa para incitarla a localizarse o a agrandarse enuna región designada puede tomar varias formas:
a) Subvenciones directas a la empresa en forma de subsidiosdeterminados (ejm: En función al Nº de empleos creados en laregión.
b) Subvenciones directas a la empresa según objetivos precisos:capacitación, inversión, equipo, etc.
c) Desgravaciones fiscales: deducciones de impuestos sobre lasganancias, reducción de impuestos, subvenciones indirectas
d) Medidas de reducción de costo del capital: condicionespreferenciales de crédito.
Rebajas sobre ciertos costos, tarifas de electrividad, tarifspostales,etc
Las formas de ayuda financiera e indirecta a la empresa son casi ilimitadas yvarían según las circunstancias y necesidades. Pero se trata siempre desubvenciones en el sentido económico del término
En la medida en que las empresas de las regiones designadas reciban untratamiento privilegiado que supone una transferencia de dinero a su favor,asumido por los contribuyentes de otras regiones.
Las empresas suelen preferir las desgravaciones fiscales y las subvencionesdirectas, porque son menos visibles y menos sensibles ante la incertidumbrepolítica.
Los responsables políticos suelen preferir las subvenciones directas a laindustria, pues son más visibles y consolidan su poder. Esto proporciona a losfuncionarios y políticos un margen de poder discrecional útil para finespolíticos.
La Eficacia de las primas regionales
Aunque su objetivo es modificar de manera significativa la distribucióngeográfica de las industrias dentro del espacio nacional. Varios estudioshan demostrado que la primas de localización no han tenido más que unimpacto marginal en la localización de las empresas.
La mayoría de los países industrializados han abandonado completamenteesta forma de intervención, o en otros casos, le han dado un lugarsecundario dentro de las estrategias nacionales de desarrollo regional.
¿ Por qué no son más eficaces esas medidas?
El poco éxito de las primas de localización demuestra hasta qué puntopueden subestimarse tanto los costos asociados con la distancia como lasganancias asociadas con la aglomeración. El fracaso de las primas delocalización radica en que no modifican la geografía económica de un paíscon algunas subvenciones.
En términos concretos, el poco impacto de las primas regionales significaque la empresa querrá recibir algo más que la subvención otorgada paracompensar la diferencia entre una localización central y una localizaciónperiférica.
Para el Estado y por lo tanto, para la sociedad, significa que el costo de lasubvención será demasiado alto para la capacidad y voluntad de pago delcontribuyente, sobre todo multiplicando por miles de casos.
La empresa no querrá arriesgarse a tomar una decisión de inversiónimportante, que tomará varios años amortiguar, basándose únicamenteen una subvención puntual o en una ventaja que el Estado podríaeventualmente retirar.
Las primas regionales no desempeñan finalmente más que un papel“marginal” en las decisiones de localización de las empresas.
Esto se expresa de dos maneras:
Las primasinfluyenúnicamente enlos sectores deactividadeconómica queya sienten ciertaatracción por laregióndesignada.
1 El impacto de lasprimas suele sermás limitado si laregión seencuentra lejosde los mercadosimportantes, porlo que la ayuda semodula enfunción delalejamiento de laregión.
2
Las primas tienen tanto menos éxito (o cuestan tanto más caro) cuantoque se trata de contrarrestar el efecto de la distancia más grandes.
Sus oportunidades de éxito son inversamente proporcionales al tamañodel país.
Las primas de localización tienen mayor éxito en pequeños espacios oen países pequeños como El Salvador o Costa Rica.
A veces, las primas tienen también efectos indeseados. En virtud de loque llamamos “efecto de frontera”, pueden favorecer a la región central(no designada), más alejada.
En resumen, hay que utilizar con prudencia las primas de localización yestar consciente de sus engaños y límites como herramientas para elestímulo del desarrollo regional.
Orientar la industria por otros medios
Las inversiones en las infraestructuras públicas
Otra estrategia consiste en invertir en infraestructura pública en lasregiones desfavorecidas.
En este caso, en lugar de subvencionar a las industrias para que seinstalen en una región, se intenta dotar a las regiones de un capitalpúblico tal que las empresas se instalen o agranden.
Sin embargo, también es difícil evaluar el impacto último que tendránlas inversiones en infraestructuras en la decisiones de localización delas empresas.
Se conocen los costos, pero las ganancias suelen ser difusas ydifíciles de calcular rigurosamente. Sin embargo, las inversiones eninfraestructura pública son un incentivo más entre otros mediosimportantes de que dispone el Estado para influir en las tendenciasde localización.
La eficacia de las inversiones en
infraestructura
Para ser eficaces como medio de lucha contra las disparidadesregionales, las inversiones públicas deben compensar, al menos enparte, la desventaja de localización (y por lo tanto de productividadrelativa) que sufren las regiones desfavorecidas.
Esto significa que las inversiones deben adoptar una trayectoriaespacial sensiblemente diferente a la del mercado. Deben adelantarsea la demanda para que las regiones periféricas puedan tener, entérminos relativos, existencias de capital público superiores a lasregiones centrales.
Las decisiones de inversión pública se toman a menudo porconsideraciones públicas, obedeciendo a las presiones más fuertes y másvisibles en términos de demanda de infraestructura.
Estas presiones se hacen sentir primero en las primeras regiones que sehan desarrollado . La única manera que tiene el Estado de disminuir laconcentración es no hacer caso de las presiones sobre la demanda einvertir más bien en las zonas donde las presiones son menos fuertes.
Pero es poco probable que puede proseguirse por mucho tiempo este tipode estrategia de inversión, a menudo por razones políticas. Además, laspresiones a favor de las regiones centrales son tanto más fuertes cuantoque escasean los recursos públicos.
Sin embargo, las inversiones públicas sobre la infraestructura tienen unefecto importante en el panorama económico nacional. Pero el margen demaniobra de que dispone el Estado para influir en las tendenciasdisminuye rápidamente a medida en que el país se desarrolla.
EFECTOS CENTRALIZADORES DE LOS MEDIOS DE TRANSPORTE Y DE COMUNICACIONES
Las inversiones publicas tienen la particularidad de provocar efectos externos; las incidencias de la inversión no se limitan
a la región donde esta se realiza.
Esto es particularmente cierto en el caso de las infraestructuras de transporte y comunicaciones
Las infraestructuras de transporte aceleran a menudo la centralización de la actividad
económica.
El mejoramiento de las comunicaciones (carreteras u otras ) con la capital o grandes ciudades del país, suelen ser lo primero q reclaman los gobernantes y habitantes de regiones alejadas
Las regiones terminan por formar una red de comunicaciones y transportes en forma de telaraña centrada en la capital o en la
ciudad mas grande del país.
Resultado: Se ha fortalecido la centralidad. De las regiones centrales.
los medios de comunicación son un medio de integración económica, provoca a la vez efectos de convergencia y de
divergencia a nivel de las disparidades regionales del ingreso: el efecto neto es difícil de prever.
Es muy probable que la implementación de una red comunicaciones en forma de telaraña tenga por efecto, sobre todo en las primeras fases del
desarrollo, un aceleramiento de la centralización geográfica de la actividad económica
Pero sus efectos sobre las disparidades son difíciles de adivinar; todo depende de que manera se manifiesten los mecanismos de ajuste
regional.
Dilema: Las políticas regionales nacionales tienen por objetivo acelerar la integración de las regiones desfavorecidas de la economía nacional. Pero la integración puede provocar nuevas desigualdades.
DESCENTRALIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
La administración publica es fuente de empleo, la importancia es relativa según países. La parte de la empleo publico en la
capital suele ser mayor en los países unitarios y centralizados como Perú o Argentina, que las federaciones como Brasil o
Canadá.
La descentralización del empleo del sector publico en beneficio delas regiones desfavorecidas puede constituir un elemento de política regional, cuya versión extrema será la transferencia de
capital a otra región del país.
Eje: Brasilia en Brasil o Abuja en Nigeria
En este tipo de políticas el Estado es una “empresa” (pública) de servicios a la población, que obtienen sus ingresos de los distintos
impuestos que pagan los ciudadanos y agentes económicos.
La mayor parte de sus actividades se distribuyen según el modelo de los lugares centrales y según el principio de
centralidad
Otro tipo de funcionamiento implicaría costos suplementarios ( en términos de tiempo de recorrido) para la población.
En la estructura de la administración publica federal típica. Aproximadamente el 75% d los empleos se encuentran dispersas
destinadas a servir a la población
La parte de empleo publico que puede ser
objeto de una política de reubicación es limitada
La transferencia de las funciones centrales
plantea un problema mayor: La necesidad de permanecer cerca del
lugar del poder político.
Estar lejos del parlamento u oficina del presidente implica costos importantes de comunicaciones y de
información.
A menos de mudar la capital, las posibilidades de descentralización se limitan a actividades estandarizadas y de rutina que no exijan
contacto directo con el medio político.
Las presiones que se ejerce sobre el Estado no son muy diferentes de las empresas con establecimientos múltiples que deba decidir
donde localizar sus oficinas y su sede.
No se ha demostrado que el efecto de la transferencia de funciones publicas, o aun de capitales, sea suficiente para influir en las grades
tendencias del desarrollo regional.
Como en el caso de otras políticas de modificación de la geografía económica de un país, las posibilidades de éxito de este tipo de intervenciones son menores puesto q aparecen relativamente
tarde, cuando la red urbana del país ya esta definida.
La experiencia de Brasil es reveladora. Pese haberse transferido la capital al interior del país, lo que indiscutiblemente produjo cierto
desplazamiento de la actividad económica, los grandes datos de la distribución regional de Brasil no se han modificado: Sao Paulo y Rio
de Janeiro sigues siendo las metrópolis del país.
Las experiencias norteamericana y canadiense confirman que las funciones de capital política y de capital económica no van
necesariamente a la par: Las capitales políticas Washington y Ottawa no son las capitales económicas.
Las políticas tienen por objeto la redistribución regional del empleo y los medios con los que dispone el estado son limitados y pueden complementarse con políticas de redistribución interregional de los
ingresos
LA REDISTRIBUCIÓN INTERREGIONAL DE LOS INGRESOS
Para alcanzar objetivos de equidad interregional o interpersonal el Estado puede tomar la decisión de redistribuir los ingresos entre los particulares y los gobiernos locales , con el objetivo de reducir las
desigualdades.
Casi todos los Estados ponen en practica políticas redistributivas, políticas que no siempre se identificas
como regionales aun si tienen un impacto redistributivo importante en las regiones.
El análisis se basa en la experiencia canadiense pues es un país que tiene un generoso pago de transferencias a personas y gobiernos locales
1) El ingreso personal disponible, el ingreso que dispone efectivamente la persona, tomando en cuenta los impuestos.
2) El ingreso personal total, que comprende todos los ingresos recibidos por la persona, sin importar su procedencia
3) El ingreso personal de mercado, comprende todos los ingresos efectivamente ganados (salarios, ingresos de inversión, ingresos de la propia empresa, etc.) menos las transferencias recibidas del estado.
El concepto de ingreso per cápita puede definirse de varias maneras
El ingreso per cápita por provincia no son los mismos según las 3 definiciones . Cuando se habla de disparidades regionales de ingreso (sin
importar el país), se piensa normalmente en el ingreso personal total.
Se encuentran disparidades regionales importantes en las provincias en el ejemplo Terra Nova y Ontario (provincia central) donde el ingreso
personal es aproximadamente 37% mas elevado (107,9/78,8)
La diferencia disminuye cuando se toma en cuenta el impacto de los impuestos sobre el ingreso (línea 1). Para el ingreso
disponible el índice de Terra Nova es de 83,9 y de Ontario 107,8
Se atribuye en cambio al hecho de que Canadá como la mayoría de países industrializado, aplica un régimen de impuesto
progresivo (la tasa de imposición aumenta con el ingreso) que se traduce en una redistribución del ingreso entre los contribuyentes.
Es éste sin duda uno de los factores que explican porqué las desigualdades son en regla general menos elevadas en los países industrializados. Pero no se trata estrictamente de una política
regional.
El cambio que se produce de la línea 2 (ingreso personal total) a la línea 3 (ingreso personal de mercado) capta el impacto de las
transferencias a las personas.
Sin transferencia Terra Nova cae a 63,3 y Ontario sube a 110,9.
De no haber habido pagos de transferencia, las disparidades regionales del ingreso hubiera sido sensiblemente más
elevadas. Este caso tampoco se trata de políticas regionales propiamente dichas.
TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS LOCALES
El objetivo de equidad interregional esta escrito en la constitución canadiense. Se traduce sobre todo en pagos de “perecuación” a las
provincias desfavorecidas por parte del gobierno central.
Los pagos de perecuación tienen como objetivo asegurar a todos los ciudadanos el mismo nivel de servicios públicos, sin importar su
región de residencia.
Puesto que la capacidad de las provincias de percibir impuestos varia según su nivel de riqueza, es necesario corregir la diferencia si
se desea que cada sus ciudadanos reciban un nivel se servicios equivalente.
La mayoría de países industrializados tienen un régimen de perecuación en virtud del cual el Estado central entrega fondos a los gobiernos
locales.
El Estado central mexicano pareciera practicar una política análoga. A diferencia de Canadá, la política redistributiva
mexicana es por tradición menos automática y mas politizada lo cual no hace mas que acentuar la posibilidad de efectos negativos
En Canadá, las diferencias entre los ingresos de las regiones, es decir la diferencia de desarrollo, han disminuido efectivamente desde la
instalación de los regímenes de pagos por transferencias.
La experiencia canadiense plantea un problema de fondo: el objetivo entre los conflictos de equidad y los objetivos de desarrollo.
En 1961 los ingresos de mercado de Terra Nova era de 52,5% del promedio nacional, 30 años después el índice se sitúa e 63,3%. Sin duda representa un
mejoramiento, pero sigue siendo inferior al promedio nacional.
Crítica neoclásica de las políticas de
redistribución
Las diferencias de salario
o de empleo entre las
regiones son señales que
envía el mercado
indicando la necesidad de
una cambio, de un ajuste.
En un mercado eficaz las
regiones desfavorecidas
se ajustan por medio de
movimientos de los
factores de producción, o
por otros cambios que
restablezcan el equilibrio
Para ser eficaz, el mercado debe enviar los mensajes
adecuados, y los precios no deben falsearse.
El argumento neoclásico en contra de las políticas de
redistribución demasiado generosas es que la redistribución
de los ingresos pueda falsear las señales e instaurar así un
equilibrio sub-óptimo.
Es muy posible que esas políticas agraven, a final de
cuentas, las disparidades que ellas mismas tratan de atenuar.
Las transferencias: un freno al ajuste regional
La región B se encuentra con un nivel de salarios y de
empleo más bajo que el de su vecina, la región A.
Para corregir la situación, existen ciertas vías de ajuste
para los habitantes de la región B.
a) Los habitantes pueden abandonar la región B por la región A,
para restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda de
mano de obra.
b) Las empresas de B pueden aumentar su productividad para que
suba la curva de mano de obra de B.
c) Los trabajadores aceptan empleos a costos unitarios más bajos,
lo que, primero, mantendría el nivel de empleo de B y, después,
podría incrementar la demanda exterior.
d) La región puede recibir fondos de inversión que hagan subir la
curva de demanda.
e) La región puede recibir pagos de perecuación u otras
transferencias que mantendrán el nivel de demanda.
Las medidas a y c son de carácter estático y no
implican cambios de tecnología.
Para un país la opción c equivale a una
devaluación de sus divisa que hará bajar los
precios externos de sus productos. Para que la
opción c pueda aplicarse a una región, es
necesario que los salarios seas perfectamente
flexibles.
La línea Q1 representa la cantidad de mano de obra quecorresponde al pleno empleo: todas las personas quedesean trabajar están ocupadas.
Los salarios no cambian, por lo quecualquier baja de la demanda creadesempleo.
Un mercado en el que los salarios,perfectamente elásticos, se ajustanautomáticamente a cualquier cambioen la demanda.
Los salarios flexibles son como una garantía delpleno empleo.
Los salario no son reflejo fiel de las diferencias deproductividad.
Si se falsean precios, es porque los agenteseconómicos no reciben las señales adecuadas
Síndrome de dependencia regional
El efecto acumulado engendrado por los pagos de transferencia esentonces la creación de los que algunos llaman el síndrome dedependencia, cuyas características principales son las siguientes:
a) Una población habituada a vivir de la generosidad del Estado.
b) Industrias que cuentan con obtener subvenciones del Estado.
c) Gobiernos regionales que dependen del Estado central para su
financiamiento.
Como mentalidad, el resultado es una población más ocupada enreclamar o reivindicar al Estado que en lanzarse en los negocios oinnovar.
El razonamiento neoclásico puede servir también para explicar elauge del mercado informal de trabajo. Cuando los salarios en elmercado formal son poco flexibles es normal que aparezcaparalelamente un mercado informal en el que los salarios son másflexibles y los empleos más accesibles.
Los desempleados se ven obligados a refugiarse en sectores que confrecuencia son calificados de informales.
